03 Administracin y Poltica en La Historia de Mxico

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ADMINISTRACIN PBLICA
ADMINISTRACIN Y POLTICA EN LA HISTORIA DE MXICO
ROMEO R. FLORES CABALLERO
D R 1988, Instituto Nacional de Administracin PbUca Av. Country Club 208, Mxico, D.F. D R. 1988, FONDO DE CULTURA ECONMICA SÂ. D E C . V. Av de la Universidad, 975; 03100 Meco, D. F.
ISBN 968-16-2985-X^
Impreso en Mxico
INTRODUCCIN A LA SEGUNDA EDICIN

N 1988, la constante en el mundo sigue siendo el cambio. Las decisiones de los pases industrializados tendientes a resolver sus serios problemas internos afectan, sin duda alguna, las economas de los pases en vas de desarrollo y los del tercer mundo. As lo demuestra el incremento de las tasas de inters, la baja de los precios del petrleo y la sofisticacin de las tecnologas que dejaron de ser un problema tcnico para convertirse en un problema poltico que origina explosiones sociales.
La deuda externa se ha convertido en el principal centro de atencin de las relaciones internacionales. Estamos ahora frente a un colonialismo financiero dominado por los pases altamente desarrollados. A nadie debe extraar, por tanto, que Mxico padezca de una manera dramtica, las repercusiones de estos elementos en su economa. La crisis en nuestro pas tiene explicaciones tanto de carcter interno, como de carcter externo. Vivimos en un mundo cada vez ms interdependiente. Las economas nacionales otrora autrquicas, son actores de la expansin del comercio internacional, el crecimiento de las transacciones financie-
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ras y los intercambios de la ciencia y la tecnologa que dominan los poderosos. La interdependencia econmica nos lleva a compartir vivencias de diversa ndole. La Administracin Pblica no escapa a los cambios que se dan en otras latitudes. De hecho, se enriquece y obliga a la modernizacin del aparato administrativo y poltico, para responder con eficiencia a las exigencias de la sociedad contempornea. De aqu que el anlisis de la administracin como la poltica, constituyan una tarea inacabable. El libro, en consecuencia, es un intento ms por actualizar un problema que debe ocuparnos y preocuparnos a todos los mexicanos. La Administracin Pblica es tan cambiante, que parecera que su estudio es una historia que no termina. Sin embargo, lo que se hace, debe entenderse y comprenderse en el esquema del proyecto nacional, enmarcado en nuestro sistema poltico. En los ltimos aos, se han implementado mecanismos para hacer de esa administracin, un elemento cada vez ms eficaz para alcanzar las metas del desarrollo del pas. Por eso, fue indispensable revisar y actualizar este libro. Ello nos permitir tener una visin general de lo que se ha realizado en esta parte medular del gobierno de Mxico. El examen detallado de las causas que dieron lugar a la renovacin administrativa a partir de 1976 hasta hoy da, as como su contextualizacin y efectos, permite dar un panorama completo del por qu de la situacin predominante en la poca actual. En esta edicin, completamos el captulo VIII, "La administracin yla planeacin en el desarrollo compartido", y agregamos uno nuevo con el ttulo "La administracin de la crisis y el temblor en la renovacin y la recuperacin".El primero, tiene por objeto concluir el anlisis de la administracin del presidente Jos Lpez Portillo, con quien de hecho se iniciara la reforma administrativa y quien terminara en condiciones dramticas. En l, intentamos precisar las causas que originaron la nacionalizacin de la banca y sus efectos en la vida econmica, poltica y social del pas. V,
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El segundo, es un captulo que comprende la etapa de diciembre de 1982 a marzo de 1988. En l, tratamos de mostrar los esfuerzos del gobierno mexicano para corregir los desequilibrios econmicos, recuperar la confianza de la poblacin en las instituciones y fortalecer el sistema poltico. Se hace referencia a la situacin econmica del pas, la nueva organizacin del sistema bancario y financiero, la reprivatizacin de la banca y la reestructuracin del sector paraestatal. Se destacan las tesis rectoras de la poltica gubernamental, las reformas constitucionales y las medidas como el PIRE, el PND, el PAC y el Pacto de Solidaridad. As como los avances de la descentralizacin y el fortalecimiento del federalismo y el municipio; la importancia de la renovacin moral, la Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, la creacin de nuevas secretaras, la Reforma Poltica y el nuevo Cdigo Electoral. Esta edicin contina con la misma metodologa de la primera. Aqu se corrigen algunos errores de impresin y se actualiza la bibliografa. Un trabajo de esta naturaleza se hace con el esfuerzo de muchos. Alentaron la actualizacin de la obra miembros del INAP, el licenciado Ignacio Pichardo, presidente; el doctor Alejandro Carrillo Castro, vicepresidente, y el licenciado Gustavo Martnez Cabanas, director del CEDAM. Con el mismo inters participaron el doctor Vctor Bravo, secretario ejecutivo y la licenciada Victoria Flores, coordinadora de relaciones internacionales. Sin embargo, se quiere dejar especial constancia de agradecimiento a Claudia A. Dorantes Heredia, quien estuvo al pendiente en la recopilacin de informacin y en la redaccin de la segunda edicin, junto con el propio autor.
PRESENTACIN USTO en el momento en que se publica este libro, se libra una discusin inquietante, que afecta al estudio y la enseanza de la historia, relativa al contenido y al sentido de la investigacin histrica, polmica que, en ltima instancia, representa un cuestionamiento del lugar que esta actividad ocupa en el conjunto de las ciencias sociales. Las preguntas que han surgido de esta discusin, y que la hacen fructfera y positiva, ataen a la referencia poltica que tiene la actividad del historiador, referencia que va desde la eleccin del objeto a investigar, pasa por la seleccin del dato histrico y culmina en la postura metodolgica. Como puede verse, se plantean problemas que afectan al conjunto de las ciencias sociales, las cuales, para reforzar sus estructuras l-p-<:as y plasmarlas en anlisis, requieren un apoyo histrico indispensable. Por otra parte, lo poltico nos permite apreciar la existencia de diversas "historias" oficiales, liberadoras, conservadoras, etctera en torno de los mismos hechos o procesos. La relevancia del factor poltico en el anlisis histrico sirve, pues, para diferenciar los planos, bajo los que la
realidad social es analizada en un momento dado. La historia se constituye en un diilogo del presente con el pasado, dilogo cuyos trminos establece el historiador. Este ambiente terico de consecuencias decisivas para la administracin pblica hace que la obra editada por el INAP, en esta ocasin, pueda aspirar a ser una contribucin muy importante para la estructuracin de un estudio de la historia administrativa mexicana: los aparatos estatales y sus mtodos de gestin, en el contexto de los sucesivos proyectos polticos que les han dado sentido operativo, tarea que refleja una perspectiva de anlisis particularmente original. Luis Garca Crdenas
CONTENIDO Introduccin a la segunda edicin Presentacin Introduccin I. Del centralismo primitivo al ilustrado en la Colonia II. Mucha poltica y poca administracin 1821-1854 III. La definicin poltica y administrativa 1854-1874 IV. Mucha administracin y poca poltica 1876-1910 V. La administracin personalizada en los regmenes de la Revolucin 1911-1928 VI. La administracin institucionalizada en la unidad nacional y el desarrollo industrial 1928-1958 VII. La administracin de la economa mixta en el desarrollo estabilizador 1958-1976 VIII. La administracin y la planeacin en el desarrollo compartido 1976-1981 IX. La administracin de la crisis y el temblor en la renovacin y la recuperacin Fuentes informativas de la segunda edicin Bibliografa I 7 13 21 45 93 121
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A: Consuelo Meyer, Vctor L. Urquidi, Daniel Coso Villegas (en memoria), John P. Harrison y Nettie Lee Benson que me abrieron las puertas de la Academia. Y Alejandro Carrillo, Jorge Eduardo Navarrete, Elseo Mendoza y Francisco Javier Alejo que me abrieron las puertas de la Administracin.
A: Alfonso Martnez Domnguez
INTRODUCCIN
A IDEA de realizar este trabajo naci en 1978, cuando el autor colaboraba en la Coordinacin General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la Repblica y funga como Coordinador de Investigacin del Instituto Nacional de Administracin Pblica. Tiene por objeto principal presentar una visin panormica de la Administracin Pblica Mexicana, desde la Colonia hasta el segundo tercio del gobierno del presidente Jos Lpez Portillo. En el anlisis histrico de la administracin pblica de nuestro pas se advierte una gran flexibilidad y capacidad de adaptacin del sistema ante los notables avances econmicos y sociales. Esto explica la evidente respuesta efectiva a las crisis generadas por factores internos y externos, aunque se advierten cambios de nfasis o de estilo de los diferentes gobernantes, que se explican por las transmisiones de poder a diferentes generaciones polticas de militares y civiles. ''A lo largo del trabajo se percibe que la administracin es consecuencia y reflejo de los cambios polticos y que sirve d base para consolidar los proyectos de cada rgimen. Con frecuencia, sobre todo en el siglo xix y en lo que va del presente, el aparato administrativo ha permitido
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la coherencia de los planes y programas de accin poltica de los cambiantes gobiernos. Asimismo, con frecuencia casi cclica, notamos como los gobiernos de la Revolucin han puesto a prueba la flexibilidad y la eficiencia del sistema en la medida en que la expansin de la economa, la modernizacin de la poltica y la agudizacin de los problemas sociales han acusado crisis coyunturales, que han exigido correcciones de rumbo, mediante mecanismos e instrumentos que el propio sistema propicia, en orden a su solucin. De aqu se desprende la constante de ndole poltico-administrativa expresada en los intentos por conciliar el crecimiento sostenido con la distribucin del ingreso, que constituye un reiterado objetivo en los programas polticos de los diferentes gobiernos. Por otra parte, se advierte que la administracin pblica de nuestro pas ha descansado, en gran medida, en las dependencias encargadas de formular el presupuesto pblico: la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, y la Secretara de Programacin y Presupuesto. En la primera, cuya influencia en la administracin pblica parte de la Colonia, se han gestado, por virtud de la ejecucin del gasto, la gran mayora de las Secretaras que conforman la Administracin Central. Muchas de ellas se iniciaron como dependencias de la propia Secretara de Hacienda y, con el tiempo, adquirieron su funcionamiento autnomo. Tal fue el caso por ejemplo, entre otros, de la Secretara de Patrimonio Nacional que se iniciara como Departamento de Bienes Nacionales. Aunque se hicieron varios intentos desde el gobierno de Plutarco Elias Calles por atenuar el predominio de la Secretara de Hacienda sobre las dems dependencias federales, su primer modificacin de importancia se dio en la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado en 1958, particularmente con la creacin de las Secretaras de la Presidencia y de Patrimonio Nacional. Con estas dos dependencias, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico integr el llamado tringulo de la eficiencia cuya responsabilidad consista en programar el gasto pblico y desempear las funciones de planeacin, coordinacin, control y vigilancia del sector parestatal en su conjunto. Sin embargo, el hecho
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de que la Secretara de Hacienda continuara ejerciendo la poltica de egresos, ocasionaba incficiencias en la opcratividad del tringulo que, cuando se deformaba, como dice el licenciado Jos Lpez Portillo, haca padecer al resto de la administracin pblica. A partir de 1976, con la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico cedi responsabilidades de planeacin, programacin y control, as como la ejecucin del gasto pblico en favor de la Secretara de Programacin y Presupuesto, que se convirti en el smbolo ms acabado de la modernizacin de la administracin del actual rgimen. Podramos insistir en otros ejemplos. Esperamos, sin embargo, que en el transcurso de la obra el lector los descubra por s mismo. El trabajo pretende llegar a un pblico amplio y despertar en los estudiosos el inters por esclarecer algunos pasajes que no han sido cubiertos en su totalidad y aun profundice en este campo de la investigacin social que ofrece enormes perspectivas. Esta edicin carece de notas al pie de la pgina con el propsito de facilitar su lectura. No obstante, los reconocimientos pertinentes se incluyen en el texto y en la bibliografa. ' Asimismo, este trabajo se ha dividido en ocho captulos: el primero Del centralismo primitivo al ilustrado en la Colonia, comprende el diseo del aparato administrativo y la organizacin territorial como consecuencia natural del descubrimiento, conquista, exploracin y colonizacin. Esta etapa, que cubre el siglo xvi, es seguida por otra que muestra los / resultados de la administracin de virreyes, adelantados, gobernadores, audiencias, corregidores y alcaldes, durante el siglo xvn y principios del xvi 11 y que termina con las reformas administrativas, polticas y econmicas de la Corona para recuperar el poder que haba perdido a causa de la delegacin de poderes en personas e instituciones, cuyo uso y abuso les llev incluso a cuestionar la legitimidad de la autoridad real. Esta ltima etapa corresponde a la distensin del esquema centralizado y est determinada por las ideas de la Ilustracin y los principios del liberalismo econmico que condujeron a la Independencia.
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Kl segundo captulo: Mucha poltica y pina administracin intenta analizar los primeros problemas de una economa de guerra, los intentos de definicin poltica e ideolgica de los bandos contendientes y la consumacin de la Independencia. Luego los esfuerzos de organizacin econmica y poltica, hasta la eleccin del primer presidente y la expedicin de la Constitucin de 1824, que puso las bases al federalismo mexicano cuyos principios seran debatidos los siguientes treinta aos. En esta poca se luchaba por definir la repblica en sus modalidades federalista y centralista, y las facciones se mostraban incapaces de sacrificar los intereses personales o de grupo a los intereses de la patria. Pocos fueron los momentos de reposo que tuvo el pas en este periodo: levantamientos, asonadas, divisiones, cuartelazos, sublevaciones, planes de gobierno, documentos constitucionales, golpes de estado, invasiones, saqueos, pillaje, movimientos separatistas y, en todo ello, la incapacidad de los gobiernos para establecer el orden y la organizacin administrativa. Slo entre 1824 y 1835, hubo diecisis presidentes, treinta y nueve ministros de Relaciones, treinta y cuatro ministros de Justicia, cuarenta y ocho ministrosde Guerra y treinta y siete ministros de Hacienda. Kl tercer captulo: La definicin poltica y administrativa, cubre la poca de la Reforma, la frustracin del intento conservador para importar a un prncipe europeo que se hiciera cargo del pas, corresponde a la poca de Jurez, que se inicia propiamente con el Plan de Ayutla y culmina con el advenimiento al poder de Porfirio Daz. Los gobernantes de la Reforma fueron los ms brillantes de la historia de Mxico. La mayora, jvenes de treinta y cuarenta aos, nacidos despus de consumada la Independencia. / L a Constitucin de 1857, habra de definir la naturaleza de la poltica, la economa y la administracin pblica. En ella se reconocen los derechos del hombre como la base y el objeto de las instituciones sociales. La libertad se coloca por encima de todo: se nace libre; libre es la enseanza; libres son las profesiones y las posibilidades de empleo; y, libre era la manifestacin de las ideas. Haba libertad para escribir,
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publicar y viajar. Se eliminaron los ttulos de nobleza y los fueros, y se consolidaban las garantas individuales. La Reforma sentaba las bases de la modernizacin de Mxico y estableca que los logros polticos no podan consolidarse si no se acompaaban de la reforma administrativa correspondiente." El captulo cuarto: Mucha administracin y poca poltica, cubre en esencia el Porfiriato. Porfirio Daz tard diez aos, despus de su primera incursin poltica, en 1867, para llegar al poder. En un principio dict medidas para consolidar este poder. Su plan de gobierno, una vez reconocida la autoridad poltica, consista en establecer el orden, lograr el progreso econmico y, procurar las libertades dentro del orden y la disciplina. Estaba persuadido de que todos sus actos deberan avalarse por las ideas liberales y el orden constitucional. El l'orfiriato tuvo su sostn ideolgico en el positivismo, que entre sus postulados consideraba necesario sacrificar las libertades polticas, asegurar la paz y el orden, ejecutar planes para desarrollar la infraestructura econmica y fomentar la industria. Daz lo cumpli tal cual. El pas experiment un extraordinario auge econmico y la administracin se reform en todas las reas. Sin embargo, el crecimiento econmico benefici a pocos y contra ellos se rebelaron los obreros, los campesinos y la clase media. Entre todos, prepararon el camino de la Revolucin Mexicana. El captulo quinto: La administracin personalizada en los regmenes dv la Revolucin Mexicana, cubre desde los inicios del movimiento armado hasta el fin del maximato. Una vez ms se trata de analizar la administracin en la economa de guerra. Se estudian los planes polticos de los diferentes gobiernos, incluyendo a Huerta, con su consecuente aparato administrativo y se analiza la Constitucin de 1917, como esquema de definiciones polticas y fundamento para reformas econmicas y administrativas obligadas por las decisiones jurdicas fundamentales sobre todo en materia agraria y laboral as como la transformacin del Estado de gendarme en promotor del bienestar social en base a los artculos 3, 27, 123, 127 v 130. \
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Este captulo cubre tambin los esfuerzos de los regmenes emanados de la Revolucin por establecer la administracin financiera, primer requisito de supervivencia, mediante la creacin de un sistema bancario que consolidara la reforma agraria, fortaleciera al Estado y cancelara la administracin personalizada de los caudillos. El captulo sexto: La administracin institucionalizada en a unidad nacional y el desarrollo industrial, se inicia cuando el presidente Calles declara que haba "llegado el momento de pasar, de una vez por todas, de la condicin histrica de un pas de hombres a la de instituciones y leyes'V Este paso se inici con la institucionalizacin de la poltica en la creacin del Partido Nacional Revolucionario y la organizacin de masas en torno al Estado, con su transformacin en Partido de la Revolucin Mexicana, contina con la organizacin del sistema financiero, la reorganizacin de algunas secretaras y una ms acentuada intervencin del Estado en la economa, en base a los planes sexenales. Incluye la incorporacin de una nueva generacin a la vida poltica e inaugura el paso del militarismo al civilismo. La crisis mundial de fines de los treintas, la Guerra Mundial y la de Corea, as como la disidencia de la familia revolucionaria obligaron a fotalecer los planes d unidad nacional y a sentar las bases de la industrializacin, que se convirti en la tesis central de la poltica econmica de los diferentes gobiernos fundamentalmente el que conclua en 1958. En este periodo aumenta tambin la intervencin del Estado mediante la creacin de un buen nmero de instituciones como Petrleos Mexicanos y el Instituto Mexicano del Seguro Social, y la expedicin de la Ley para el Control de Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin. Estatal. Adems, cubre la poltica financiera y administrativa con las que el pas afront la crisis econmica de la postguerra en su expresin de inflacin-devaluacin-inflacin. El captulo sptimo: La administracin de la economa mixta en el desarrollo estabilizador, describe los problemas econmicos y financieros
que orillaron a los gobiernos a definir polticas y desarrollo con estabilidad monetaria y poltica. Contina con un anlisis de la poltica para fortalecer el rgimen de economa mixta, delimitando las esferas de accin del sector pblico y privado y la expedicin de la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado que creaba las Secretaras del Patrimonio Nacional y la de la Presidencia en 1958. En este apartado se alude al funcionamiento del llamado tringulo de la eficiencia y se destacan programas para calmar la inestabilidad social, mediante el reparto de tierras y una reforma a la Ley Federal del Trabajo. Asimismo, se destacan las actividades para modernizar la administracin pblica, especialmente las de la Comisin de Administracin Pblica, cuyos estudios constituiran el marco de referencia bsica para la reforma administrativa del siguiente sexenio. El ltimo captulo: La administracin y la planeacin en el desarrollo compartido, destaca los objetivos y estrategias del rgimen actual con nfasis en el Programa de Reforma Administrativa, sus etapas, objetivos, instrumentos y mecanismos, dentro de la cual sobresale la importante funcin de planeacin, instrumento de gobierno. Incluye tambin un breve anlisis de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, bajo la consideracin de que en ella se encuentra el fundamento normativo ms importante del actual proceso de reforma. La historia de la administracin pblica est por hacerse. Este trabajo apenas representa un modesto esfuerzo que se ha beneficiado de los documentos publicados por la Direccin General de Estudios Administrativos de la Secretara de la Presidencia, encabezada por Alejandro Carrillo Castro y Jos Chanes Nieto, as como de la gran variedad de documentos publicados por la actual Coordinacin General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la Repblica. De Carrillo Castro han sido valiosos sus numerosos trabajos sobre la reforma administrativa que se iniciaron en 1967. Entre ellos La reforma administrativa en Mxico y Las empresas pblicas en Mxico. Asimismo, la serie de documentos del Instituto Nacional de Administracin Pbli-
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ca, especialmente los de Ignacio Pichardo Pagaza: Diez aos de planificacin de administracin pblica en Mxico y de Jos Florencio Fernndez Santilln: Poltica y administracin pblica en Mxico. Igualmente valiosa ha sido la obra de Jos Francisco Ruiz Massieu y Wilfrido Lozano Hernndez:i\ ucva administracin pblica federal. Crtica, anlisis y evaluacin. As. como la coleccin de Mxico a travs de los informes presidenciales, editada por la Secretara de la Presidencia y los tres tomos de La Administracin Pblica en la poca de Jurez, en la que colaboraron Jos Luis Garca y Primitivo Rodrguez. El autor desea dejar constancia de su agradecimiento, en primer lugar, a Alejandro Canillo Castro, quien mostr un inters especial en la elaboracin de este estudio desde sus inicios y proporcion el estmulo necesario. A Luis Garca Crdenas por aceptar que el trabajo se; iniciara como parte de los programas de investigacin del Instituto Nacional de Administracin Pblica-, a Gabriela Franco Palafox y Margarita I?osa Rosado por su colaboracin en todas las etapas de este trabajo; a Genaro Prez Rocha e Ignacio Ortega Becerra, por sus observaciones en el desarrollo del mismo, a Argentina Argelia Santa Ana por su contribucin en la edicin de la obra y Leticia Morales, Julieta Castaeda y Cristina Trejo por su excelente disposicin al realizar el trabajo mecanogrfico.
DEL CENTRALISMO PRIMITIVO AL ILUSTRADO EN LA COLONIA
L DESCUBRIMIENTO de Amrica tom a los espaoles por sorpresa, a pesar de las teoras y evidencias esbozadas sobre la existencia de nuevas tierras. La Corona, por lo tanto, independientemente de que haba conseguido la empresa de unificacin, y haba logrado consolidar el poder del Estado y que se iniciaran programas de integracin y expansin econmica, no contaba con la infraestructura necesaria para emprender, por su cuenta, el reto que significaba la administracin de los nuevos hallazgos. Esto explica que la monarqua espaola, en las primeras etapas de la Colonia, delegara amplsimas facultades con el fin de interesar a sus subditos para que asumieran, por su cuenta y riesgo, las empresas que demandaban el descubrimiento, la conquista y la colonizacin de Amrica. El primer contrato firmado por los reyes de Espaa se otorg a Cristbal Coln. En l, la Corona se aseguraba los beneficios de la expedicin y la soberana de Castilla sobre las tierras descubiertas. Las tierras se consideraban, durante la poca colonial, como propiedad exclusiva del Reino de Castilla. Sin embargo, al firmarse el contrato, Coln recibi entre otros beneficios, el ttulo de Virrey de las tierras que descubriese, as como los grados de Gobernador, Capitn General y Adelantado.
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Con estos ttulos, Coln adquiri entre otros privilegios, el derecho de decidir controversias relacionadas con el comercio y de recibir la dcima parte de todos los ingresos provenientes de los Productos de las Indias, as como presentar las ternas de los funcionarios que trabajaran bajo sus rdenes, para la ulterior aprobacin de la Corona. Privilegios semejantes fueron otorgados a otros conquistadores, adelantados y gobernadores de Amrica y de la Nueva Espaa. Sin embargo, la magnitud de los descubrimientos y, en consecuencia, la importancia que adquirira esta clase de nuevos empresarios, por su riqueza y privilegios frente a la autoridad real, hizo que sta se enfrascara en una larga estrategia, poltica, administrativa, judicial y religiosa, para retirar o reducir los beneficios otorgados a los intrpidos espaoles en los primeros contratos. Se iniciaba as una larga disputa entre los intereses pblico y privado que culminara con la consolidacin del Estado espaol y su gobierno en la Colonia. un principio, los asuntos relacionados con los descubrimientos fueron tratados por el Consejo de Castilla. Posteriormente, la reina Isabel la Catlica, otorg al clrigo Juan Rodrguez de Fonseca la responsabilidad de representar a la Corona en la solucin de los problemas coloniales. El clrigo en funciones sent las bases del segundo viaje de Coln y del establecimiento de la Casa de Contratacin, que se encargara de administrar los asuntos derivados del comercio. Al aumentar los descubrimientos y complicarse la organizacin de los nuevos territorios, particularmente despus de 1524, la Corona, apoyada en el Consejo de Castilla, integr un nuevo organismo llamado Consejo de Indias. Este se convirti en el brazo ejecutor de la poltica de la monarqua real en las colonias y el principal medio, si no el nico, para la administracin colonial en los primeros doscientos aos. - El Consejo tuvo a su cargo la administracin, supervisin y reglamentacin de todos los asuntos del gobierno colonial; era el nico capacitado para resolver problemas operativos en las reas financiera, judicial, poltica, militar, eclesistica y comercial. Nada escapaba a su control y
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supervisin y su influencia determinante condicion la administracin colonial de esta primera etapa. Por la naturaleza de los negocios que trataba, el Consejo incorpor a gegrafos, historiadores, relatores, matemticos, contadores y cronistas, cuyo nmero, influencia y funciones aumentaban de acuerdo con las complicaciones de la administracin y los avances y retrocesos de la Corona en su poltica europea. Una vez diseado el esquema centralizado de gobierno y creado el Consejo de Indias, como la unidad responsable de la ejecucin poltica, la Corona inici la administracin jerarquizada del territorio mediante la creacin de los virreinatos y de los funcionarios que se encargaran de su organizacin: virreyes, capitanes generales, gobernadores y, junto con ellos, los oidores. La gran mayora espaoles, seleccionados en base a sus servicios y lealtad a la Corona. Los virreyes y los capitanes generales eran representantes del Rey. Haban sido escogidos y nombrados por l, y le deban absoluta lealtad. Eran los ejecutores de la poltica real. Tenan a su cargo la administracin y control de todos los asuntos civiles y militares, y la supervisin de los asuntos financieros, de la justicia y los asuntos regulares de la Iglesia. Gozaban de gran prestigio e influencia y manejaban con frecuencia, a su arbitrio, la distribucin de cargos pblicos, las encomiendas y la reglamentacin del trabajo. Su misin principal consista en aumentar los envos de fondos a la Corona y eran cambiados a voluntad del monarca. La excesiva discrecionalidad en su interpretacin y ejecucin de rdenes, leyes y decretos, fue origen de constantes disputas y motivo de frecuentes rebeliones contra la Corona. Las Audiencias tenan a su cargo la elaboracin e interpretacin de asuntos legislativos y judiciales. Eran una especie-de Corte de Apelaciones. Estaban subordinadas jurdicamente al Consejo de Indias. Asuman las funciones del virrey en caso de ausencia o enfermedad. Con frecuencia impedan abusos y podan agilizar o limitar la administracin de acuerdo con el temperamento y capacidad de los virreyes o capitanes generales que las presidan. Sin embargo, el rasgo ms distintivo estaba determinado por el hecho de que sus miembros, los oidores, que tam-
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bien desempeaban funciones de inspeccin y supervisin, tenan una permanencia mayor a la de los virreyes como cuerpo y, en consecuencia, mantenan la continuidad de las acciones y su influencia en el gobierno colonial. Para la administracin regional y subregional, la Corona design a gobernadores, corregidores y alcaldes mayores, que mantenan en sus provincias una autoridad tan importante como la de los virreyes y capitanes generales, a veces mayor porque agregaban a sus funciones administrativas las correspondientes a adelantados y capitanes generales de los ejrcitos. .... La administracin y organizacin de la Colonia no fue uniforme. Con frecuencia haba indefiniciones en las actividades de los funcionarios y los lmites y jurisdicciones de sus cargos no estaban precisados con claridad. Adems, el hecho de que la gran mayora fueran espaoles, nombrados por la Corona o por el Consejo, y que no pudieran removerse sin su aprobacin, les otorgaba una gran independencia de accin, lo cual si bien poda servir para impedir los abusos de los grupos de presin y de poder que se fueron creando y organizando en las nuevas tierras, conduca a la formacin de cacicazgos ajenos a la administracin y alejados de los principios de la poltica general de la monarqua. De todos los funcionarios de la Colonia, el corregidor era el ms conocido por su asociacin con los Ayuntamientos y los Cabildos. El corregidor mantena en su jurisdiccin regional segn Haring la misma posicin que tenan los virreyes y los capitanes generales con sus respectivas audiencias. En la base de esta pirmide administrativa estaba el Ayuntamiento o Cabildo. Esta era la autoridad local y a travs de ellas los vasallos conocan la autoridad real. Estaba integrada, principalmente, por alcaldes ordinarios y regidores, aunque sus miembros variaban de acuerdo con el tamao de las ciudades, villas o pueblos, e incluan, para propsitos de atencin de problemas locales y representacin, a sndicos, procuradores, inspectores, mayordomos y alguaciles.
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Finalmente, para resolver asuntos de gravedad imprevistos, que afectaban a todos los pobladores de la ciudad, se constituan cabildos abiertos, en los que participaban los miembros ms notables de las comunidades. Esta organizacin se mantuvo ms o menos inalterada hasta fines del siglo xvm, cuando la situacin econmica y poltica de la Corona cambi radicalmente, obligndole a realizar ajustes y reestructuraciones a fin de mantener unidos sus dominios. Esto explica la creacin de las Intendencias y las Subdelegaciones, diseadas con la intencin de terminar con la corrupcin administrativa acumulada en los trescientos aos de vida colonial, controlar mejor el comercio, evitar el contrabando y mejorar los sistemas de recaudacin. Junto a esta estructura formal y para responder a los innumerables abusos de poder, as como para satisfacer quejas de los colonos, la monarqua organizaba acciones de control y supervisin conocidas como Residencias y Visitas. La Residencia era un juicio pblico al que se sometan todos los funcionarios al terminar su gestin y constitua la oportunidad propicia para que todos los pobladores presentaran sus quejas y demandas en busca de la restitucin de daos. La Visita, que se haca en forma reservada, serva por su parte para supervisar el funcionamiento de la administracin en toda una regin especfica. La intrincada estructura administrativa de la Colonia se complicaba an ms por la distancia con la metrpoli, la dificultad en las comunicaciones, la diversidad y aislamiento de las regiones, el nombramiento exclusivo de espaoles para los principales puestos, la tardanza en el trmite y solucin de los asuntos oficiales, la falta de definicin y delimitacin de autoridades y la excesiva corrupcin. Esto oblig al desarrollo de un sistema basado en la desconfianza, que impeda la buena marcha de la administracin y que, con el tiempo, sera un elemento importante en la prdida del imperio. De acuerdo con el sistema mercantilista, adoptado por la monarqua para fortalecer su podero. La Corona requera de un mecanismo que
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sirviera para controlar el comercio con las colonias. Esto era de particular importancia porque no slo se trataba de proteger la incipiente industria espaola, sino tambin de evitar que las materias primas provenientes de Amrica, especialmente los metales preciosos, sirvieran para fortalecer las economas de otros pases europeos. En esta empresa, sin embargo, la Corona espaola tendra que asociarse con el poderoso grupo de comerciantes formado a raz de la revolucin comercial, que haba contribuido al descubrimiento. La Casa de Contratacin, fundada en 1503, se convirti en la institucin encargada de ejercer el monopolio de todas las transacciones comerciales con las colonias. Era una especie de .Secretara de Comercio integrada, de acuerdo con sus actividades, con un contador, un factor, un correo mayor, un piloto mayor, un tesorero y un fiscal, cuyas funciones se sofisticaron a medida que se consolidaba el sistema. Adems, inclua un Tribunal de la Acordada y una Sala de Justicia para resolver controversias entre los comerciantes y entre stos y la administracin. La Casa de Contratacin se convirti con el tiempo, en la oficina ms poderosa de la Corona porque, adems de organizar los viajes de expedicin, llevar las estadsticas, disear y manejar en exclusiva mapas y rutas de los programas de exploracin y descubrimiento, era la responsable de cobrar los impuestos destinados a la Corona y de administrar los fondos reales. Para controlar el comercio, en el esquema monopolista, era necesario que todo se realizara a travs de puertos exclusivos, tanto en la Pennsula como en la Colonia. Para el comercio espaol se seleccionaron los puertos de Sevilla y Cdiz y para Amrica, Veracruz, Cartagena y Puerto Bello, en el Istmo de Panam. En ambos lados del Atlntico se formaron asociaciones de comerciantes para usufructuar el trfico. La Casa de Contratacin, sin embargo, no poda operar eficientemente sin la ayuda de los propios comerciantes y, por ello, tuvo que hacer verdaderos esfuerzos para armonizar los intereses privados y los de la Corona. Esto explica que, con frecuencia, ms que organizar, sancionara
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los viajes programados por las influyentes asociaciones de comerciantes del Consulado de Sevilla y Cdiz. Establecidos los consulados y seleccionados los puertos, el comercio se organiz mediante un sistema de flotas que permita controlarlo y reglamentarlo mejor y que serva de proteccin contra los ataques y las incursiones de comerciantes y piratas de los pases compet dores europeos que, a medida que transcurra la Colonia, amenazaban la permanencia exclusiva de Espaa en Amrica. Las flotas se integraban con cincuenta barcos aproximadamente, dos veces por ao, para llevar los productos manufacturados de Kuropa, especialmente equipo para la explotacin de materias primas y armas para la defensa. De Amrica regresaban cargados con metales preciosos cuya acumulacin, y no la satisfaccin de la demanda del mercado, serva para cumplir con el principio mereantilista. Era natural que un comercio de esta naturaleza requiriera de orden y proteccin. Mientras que aumentaba el nmero de participantes aumentaban los riesgos y el costo de la flota. La contratacin de una fuerza martima que protegiera las flotas, especialmente al regreso de Amrica, para vigilar que el oro y la plata llegaran a su destino, haca an ms oneroso el sistema. A pesar del monopolio ejercido y de la posicin privilegiada de Espaa en el comercio indiano, el gobierno espaol y sus comerciantes no fueron capaces de invertir, en el monto necesario, sus ganancias para desarrollar una industria que les permitiera competir con xito, frente a las polticas expansionistas del resto de las potencias europeas. Esta importante limitacin, con el tiempo, convirti a los comerciantes espaoles y a la propia Corona en simples intermediarios de los productos manufacturados de Kuropa y los primarios de Amrica. Con frecuencia, los comerciantes espaoles eran agentes de compaas inglesas, holandesas y francesas e inclusive prestaban sus nombres para representar sus intereses en los propios consulados.
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Al mismo tiempo que se daba esta flagrante violacin a las reglas del sistema monopolista espaol, los comerciantes y productores de Amrica haban aprovechado las ventajas de esta prctica comercial y establecan relaciones, cada vez ms frecuentes y ms productivas, con comerciantes de otros pases, particularmente con las colonias inglesas, francesas y holandesas establecidas en Amrica del Norte y en el Caribe. Esta libertad de accin para negociar con otras potencias, especialmente en tiempos en que Espaa era incapaz de abastecer el mercado de sus colonias, permiti que se desarrollara una competencia entre los comerciantes americanos y los espaoles. Esto, a su vez, permiti que florecieran las ideas de liberalismo econmico que habra de condicionar los esquemas econmicos, polticos y administrativos del futuro. - El control hacendarlo tambin fue objeto de estricta vigilancia y su organizacin refleja las complicaciones y urgencias de la propia administracin colonial. La Corona resolva sus problemas recurriendo al fcil expediente de exigir el aumento de la produccin de metales preciosos y aumentar y diversificar el pago de impuestos. El cobro de los impuestos descansaba en los oficiales reales de Hacienda: un tesorero y un contador, quienes se encargaban de recibir los dineros derivados de las transacciones comerciales en que se involucraban los intereses de la Corona, un veedor para vigilar que se pagara la proporcin real de la explotacin de las minas y un factor con funciones de inspector. Estos oficiales reales eran responsables de la administracin de los tributos indgenas y del pago de cruzadas, alcabalas, servicio postal, arriera, mesada y de los principales monopolios de la Corona. Incluyendo en ello los de la plata, oro, sal, naipes," timbres y tabaco. Con el poder que les otorgaban sus funciones, era natural, a pesar de la subordinacin a los virreyes, audiencias y dems funcionarios, que se manejaran con independencia y, a veces, en contra de los intereses de los propios virreyes y capitanes generales. Para administrar las finanzas de la Colonia, el Consejo de Indias contaba con un Consejo de Hacienda. Este se encargaba de resolver los
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problemas fiscales, nombrar funcionarios y disear los impuestos especiales como la mesada y media anata, as como el pago de los salarios a empleados de la Corona y aun la venta de los puestos pblicos. Un sistema impositivo como el colonial espaol, tan libre y alejado' de la metrpoli, se prest con facilidad a la corrupcin, a la venalidad y peculado al grado de no poder distinguir entre un pago ilcito y otro lcito. Los puestos pblicos llegaron a ser usufructo personal de los funcionarios que manejaron en su beneficio la especulacin en los mercados y el contrabando. La corrupcin, en sntesis, lleg a considerarse como prctica normal inherente al cargo pblico. Otro elemento fundamental para comprender la evolucin de la administracin pblica en la Colonia est determinado por la actuacin de la Iglesia. Su indiscutible papel en el descubrimiento, conquista y colonizacin, as como su influencia en la sociedad y la economa coloniales habran de condicionar la naturaleza del gobierno colonial. La Iglesia fue el brazo transmisor de la cultura espaola y, sin duda, a ella se debe la conquista espiritual, la conversin, la civilizacin y la educacin de la sociedad indgena. La libertad de accin que ejerci en sus funciones, le llev a modelar desde las expresiones ms elementales del culto y la familia hasta las complicadas del pensamiento filosfico, la poltica y la economa. Nada escapaba a su dominio y, en consecuencia, por la dificultad de fijar los lmites entre lo material y lo espiritual, con frecuencia entraba en disputas yrivalidadescon las otras instituciones coloniales para mantener su posicin predominante. Desde el punto de vista institucional, la Iglesia dependa directamente del gobierno espaol. Estaba subordinada al Estado y ste ejerca el control de sus actividades, excepto en asuntos relacionados con el ejercicio de la doctrina y la religin. La monarqua era, en estricto rigor, la cabeza de la Iglesia. La Corona ejerci el control sobre la Iglesia a travs del Patronato Real, que reuna la base jurdica de los derechos y obligaciones conce-
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didos por el Vaticano. La Iglesia era otro instrumento de gobierno y se le conceba como medio para imponer su poltica y ejercer control sobre sus subditos. En teora nada poda hacer la Iglesia sin el permiso del monarca y, de acuerdo con el principio absolutista y centralizado del gobierno, los nombramientos de todos los clrigos regulares y seculares, los programas de evangelizacin y la construccin de templos, monasterios y escuelas slo podan efectuarse mediante aprobacin real. Sin embargo, el nfasis espiritual y humanista que caracteriz la actuacin de la Iglesia, en los primeros aos de la conquista, habra de decaer con el tiempo, tanto por la competencia entre la administracin secular y regular de las rdenes religiosas, cuya variedad llegaba a superar a las doscientas, porque con el tiempo fueron adquiriendo grandes riquezas materiales en administracin de haciendas y en las finanzas, obligndole* a participar ms directamente en los asuntos estrictamente civiles. Su influencia fue tal, que a menudo los eclesisticos eran nombrados para puestos pblicos desde donde la Iglesia llegaba a ejercer control de la economa, la sociedad y la poltica. La evangelizaein e incorporacin de nuevas tierras y sociedades quedaba principalmente en manos de los miembros del clero regular y de las misiones. A la diferencia de enfoque entre las administraciones del clero regular y del secular, integrado por espaoles en su mayora, se sumaran las aspiraciones de los sacerdotes nacidos en Amrica, cuya participacin en la distribucin de la riqueza acumulada era pequea, comparada con la de sus compaeros de la Pennsula. La transformacin de la Iglesia, de avanzada espiritual, basada en el trabajo misionero, a institucin econmica, la condujo a convertirse en competidora del Estado y estableci con ello una rivalidad que mucho afectara a la organizacin del gobierno en la Independencia, porque era, de hecho, un Estado dentro de otro Estado. El descubrimiento, conquista y colonizacin de Amrica tuvo, como
ADMINISTRACIN Y POLITKA EN LA HISTORIA DE MXICO
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se ha visto, un carcter popular impulsado por autnticos deseos de aventura, .enriquecimiento y difusin de la fe, sancionados por la Corona. La recompensa al xito de estas empresas se bas en la concesin, reparto y distribucin de tierras y mano de obra. Para organizar la tierra y la fuerza del trabajo se cre la encomienda, que sirvi como ncleo de la organizacin econmica y social de la vida colonial. La encomienda era una concesin temporal que se haba desarrollado durante la reconquista en Espaa, pero que se adapt en Amrica para explotar a los indgenas que se encomendaban a los espaoles para trabajar las tierras y minas, o para exigirles tributos. Esta institucin creci ms o menos sin control durante la primera etapa de la Colonia y lleg a consolidarse de tal manera que los encomenderos, antiguos conquistadores, se convirtieron en un poderoso grupo de presin que amenazaba la preponderancia de la Corona. La explotacin de la encomienda corresponda a los conceptos de honor y riqueza heredados del medioevo, que halagaban a los conquistadores hacindoles sentir seores de la tierra. La encomienda se organiz como una Colonia de explotacin intensiva y, para que fuera efectiva, requera de la existencia de grandes extensiones de tierra y de grandes cantidades de mano de obra. Esto exiga sumisin de la poblacin, en un sistema de divisin del trabajo estratificado de tal manera que slo beneficiaba al encomendero. Las condiciones de explotacin infrahumana, a que estaba sometida la poblacin indgena, siempre fueron motivo de controversia porque los encomenderos, si bien podan utilizar la mano de obra discrecionalmente, tenan la obligacin de proveer los mecanismos e instrumentos convenientes para la cristianizacin, aculturacin, civilizacin y educacin de los indios, quienes siempre fueron considerados vasallos del Rey. En un principio, el tamao de las encomiendas correspondi a la magnitud de las hazaas. Los primeros en llegar acapararon las mejores tierras y los mejores pueblos. Con el tiempo, sin embargo, la Corona decidi conceder encomiendas a subditos sin el requisito de haber participado en las empresas de conquista. A partir de entonces,
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la encomienda se consider como un premio a la prestacin de cualquier tipo de servicio a la Corona, y la clase de encomenderos se integr con eclesisticos, oficiales reales y militares. La encomienda propici como seala Charles Gibson la transicin del estado de guerra, caracterizado por la conquista, al estado de paz de la Colonia. Con ello se cre la aristocracia terrateniente que se mantuvo en la cspide de la sociedad y cuya tarea se facilitaba por la estructura de la explotacin de las masas existentes en la cultura y civilizacin azteca. El fortalecimiento de los encomenderos, como clase, preocup seriamente a la Corona durante los primeros siglos. En este tiempo, el gobierno espaol emple todo tipo de estrategias para disminuir el poder de los encomenderos. Primero, retirndoles las concesiones y luego limitndolos en la herencia para evitar su supervivencia. Despus, cuestionaba, desde el punto de vista jurdico, si cumplan con los propsitos para los que fueron creados, particularmente a travs de la Iglesia en lo relativo al vasallaje y cristianizacin de los indios y, finalmente, exigan el pago de mayores cantidades de impuestos por el disfrute de sus privilegios. Los encomenderos, por su parte, dieron una verdadera batalla para mantener sus privilegios e inclusive lograr que las encomiendas se concedieran a perpetuidad. La Corona us todo el poder y la influencia del Estado y de la Iglesia para lograr su propsito de neutralizar el poder de los encomenderos, cuya influencia se redujo considerablemente al disminuir la poblacin indgena que le serva de elemento fundamental. La Nueva Espaa fue el primer virreinato que se form en Amrica. En l se ensayaron los primeros esquemas de organizacin colonial y de ella derivaran los principios generales de la organizacin colonial espaola. El primer gobierno de la Nueva Espaa fue una Audiencia; se constituy despus de la conquista de Mxico ante la negativa de la Corona para otorgar a Hernn Corts el gobierno civil, por temor a que
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actuara con independencia de la Corona. Sin embargo, la Audiencia, integrada por cinco miembros, presidida por uo de Guzmn, fue un fracaso en virtud de que sus miembros se preocupaban ms por enriquecerse que por sentar las bases de la administracin. Esto oblig a la Corona a formar una segunda Audiencia que sirvi de transicin hasta la llegada del primer virrey. Antonio de Mendoza gobern a la Nueva Espaa de 1535 a 1550. A l se debe la organizacin de las autoridades civiles y el control de un territorio que inclua, adems, las Antillas, Amrica Centr&i, Nueva Galicia y posteriormente las Filipinas. Cada una de ellas, con excepcin de la Nueva Espaa, se organizaron en capitanas generales y contaban con Audiencias presididas, de acuerdo con lo expuesto en pginas anteriores, por los capitanes generales o los gobernadores de dichas provincias. En el caso de la Nueva Espaa, el arribo del virrey oblig a la subordinacin de la Audiencia y las autoridades eclesisticas y militares, cuyas actividades cubran ya una gran parte del actual territorio de Estados Unidos. No obstante, la Audiencia de la Nueva Galicia se mantuvo ms o menos independiente del virreinato al ejercer un control poltico y jurdico sobre el occidente de Mxico y propiciar los viajes de exploracin hacia el norte. Por otra parte, en el virreinato de la Nueva Espaa se plantearon y autorizaron los viajes que serviran de base para la organizacin de las provincias de la Nueva Vizcaya (1562), Nuevo Len (1579), Nuevo Mxico (1598) y Coahuila (1687). La administracin de estas regiones se facilitaba tanto por el reconocimiento de la autoridad central, que sancionaba sus viajes, como por la naturaleza de la geografa y la poblacin que obligaba a una organizacin diferente a la establecida en el altiplano, como resultado de la explotacin de las tierras y las minas por la abundancia de mano de obra. Sin embargo, no suceda lo mismo con el resto de los territorios. Las ocupaciones de los territorios del sur, y los correspondientes a Amrica
Central, se haban organizado desde Santo Domingo aun antes del establecimiento del virreinato en la Nueva Espaa. En consecuencia, existan seras rivalidades en cuanto a los lmites de las unidades administrativas y las autoridades encargadas de la supervisin y control pblico de la regin, ya que en ocasiones, su dependencia se determinaba por una Audiencia especialmente creada para la regin de Amrica Central, o se le subordinaba indistintamente a Nueva Espaa o a Santo Domingo. La situacin se aclar un poco, ante un esfuerzo de desconcentracin administrativa, con la creacin de la Capitana General de Guatemala que inclua parte de Tabasco, Chiapas y la Pennsula de Yucatn. x _ Puede decirse que al finalizar el gobierno de los Habsburgos, la Colonia est debidamente conformada y la vida poltica, econmica y social establecida de acuerdo a los esquemas impuestos por la administracin colonial. Las ciudades de Mxico, Puebla, Oaxaca, Guadalajara y los puertos de Veracruz y Acapulco eran centros importantes de la economa y la cultura. Se haban fundado los centros agrcolas del Bajo y establecido los principales centros mineros y ganaderos del norte de Zacatecas, Fresnillo, Celaya, Aguascalientes, Guanajuato, Mazapil y Durango, entre otros. Todo estaba bien comunicado por una amplia red de caminos que propiciaba el desarrollo de la arriera, considerada como la infraestructura comercial de la economa, y el surgimiento de pequeos establecimientos textiles y artesanales para abastecer la demanda de la poblacin. Esta, que no sumaba los cinco millones, permaneca estratificada siguiendo el modelo de una colonia de explotacin, caracterizado por una organizacin piramidal en cuya cspide estaban los aristcratas, mineros y terratenientes, y los principales funcionarios de las autoridades civiles y eclesisticas, y en la base, la gran masa de la poblacin indgena. Se encontraban las llamadas Repblica de los Espaoles, por una parte, y la Repblica de los Indios, por la otra. Ambas divorciadas en lo esencial y respondiendo a su particular concepcin del mundo y de la vida. Y, en medio, la formacin de un grupo de presin, encabezado por los criollos que, como clase, reclamaban su posicin en la sociedad, y
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por los mestizos, cuyo incremento e importancia comenzaba a inquietar a las autoridades. Al iniciarse el siglo xvm, el mundo occidental estaba en medio de un proceso de transformaciones estructurales que obligaban a rediseftar la concepcin de la organizacin econmica y poltica de la Colonia. Los avances de las. revoluciones en la agricultura y el comercio ocasionaban el surgimiento de nuevas ideas y esquemas. La incorporacin de nuevas regiones a la economa mundial y el advenimiento de nuevos miembros a los grupos aristcratas tradicionales. Nuevas asociaciones de pases, derivadas de alianzas monrquicas y econmicas, exigan una mayor participacin en el comercio de Amrica. Ya para 1700 era evidente la presencia de Francia, Inglaterra y Holanda en el Caribe, y evidente tambin era su deseo de intervenir abiertamente con el objeto de obtener ventajas en las relaciones con los comerciantes y productores de las colonias americanas. Hasta entonces, la estructura administrativa y poltica, diseada en el transcurso del siglo xvi, haba conseguido su propsito. Las principales instituciones mantuvieron su independencia de accin entre s y su relacin formal con la metrpoli para disfrutar de los privilegios de la Colonia. Mientras esta relacin se mantuvo en equilibrio, la Corona podra descansar tranquila y contar con su imperio. Las diferencias entre los grupos coloniales, por ms serias que fueran, podan resolverse ante la amenaza de la prdida de poder de los grupos econmicos. La monarqua haca su juego y utilizaba indistintamente a los administradores pblicos a su servicio, de cualesquiera de las instituciones, para mantenerlos vigilados y en suspenso, en espera de una acusacin violatoria de los principios por ella establecidos. Este sistema de supervisin y control, basado en la desconfianza, tena su razn de ser. La consolidacin administrativa de la Colonia y el entendimiento entre los miembros de la aristocracia, a pesar de enconadas diferencias, ocasion que, con el tiempo, los vasallos del monarca se preocuparan ms de su beneficio personal que por el de la Corona que lo permita.
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Esto se facilitaba porque la burocracia se improvisaba y no exista un sistema de recursos humanos que permitiera la seleccin e incorporacin de los mejores hombres. La seleccin de funcionarios de mayor nivel se basaba en el rango nobiliario, en el favoritismo cortesano y en los contactos con polticos influyentes ante la Corona o el Consejo de Indias. En un principio los virreyes fueron hombres de prestigio, leales al Rey, pero su calidad fue disminuyendo con excepciones notables a fines de la Colonia. En la poca de los Borbones, la seleccin de los virreyes provino de militares y marinos y aun once obispos de los setenta y dos virreyes. Adems, el hecho de que estos funcionarios fueran destituidos, cambiados o eliminados, sin previo aviso, los incitaba a medrar en sus puestos. Era evidente la administracin para beneficio personal de los virreyes o su ejercicio y, cuando se prestaba a interpretaciones errneas, se recurra al enfrentamiento abierto entre los dirigentes de los grupos de poder hasta llegar a cuestionar la legitimidad del poder, especialmente entre el clero y los funcionarios reales, e inclusive entre los miembros de uno y otro, como fue la constante pugna entre el clero regular y el secular, entre los virreyes, las audiencias y dems autoridades regionales. El problema, sin embargo, era estructural. El sistema econmico, poltico y administrativo resultaba inoperante frente al orden internacional del siglo xvm. La petrificacin de la sociedad y de las instituciones, la falta de recursos para reformar la poltica econmica, el monopolio del comercio y la administracin en manos de espaoles, la inamovilidad en los cargos pblicos y la corrupcin, en todos los niveles, impedan realizar los cambios requeridos. Junto a todo ello, preocupaba a la Corona la formacin de una clase media de administradores, clrigos y letrados que manifestaban su poder y su importancia en los momentos coyunturales. Ms an cuando la dependencia de la Corona de sus colonias era cada vez ms necesaria para mantener su prestigio y poder imperial.
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Esta situacin hizo crisis en la segunda mitad del siglo xvm. La metrpoli comenz a perder el control administrativo. Espaa haba sido seriamente afectada por la paz de Utrecht, al verse obligada a aceptar la participacin de Inglaterra y Francia en el comercio de Amrica. Esta relacin de fuerzas exiga cambios de poltica colonial para recuperar lo perdido y mantener la hegemona en Amrica. El esquema rgidamente centralizado y patrimonial imposibilitaba el cambio. Era necesario, en consecuencia, iniciar la reforma a fondo. Las medidas deban de tomarse con cautela. Se requera liberar los controles en la economa y descentralizar la administracin. Junto a ello, emprender una campaa moralizadora y eficaz, mediante la renovacin de funcionarios que permitieran cumplir la nueva poltica e incrementar los envos de recursos a la Corona. El sistema diseado constitua una especie de nacionalizacin econmica de las actividades comerciales. Esto implicaba segn Stanley Stein la recuperacin de las concesiones econmicas otorgadas con manga ancha a otras potencias europeas, especialmente a Inglaterra, Francia, Holanda y tambin a Estados Unidos; eliminar los contactos Comerciales directos entre Europa y las colonias, elaborando medidas para evitar el contrabando y permitir el trfico lcito y el cobro de impuestos; ampliar el nmero de puertos y grupos de comerciantes en los negocios trasatlnticos y procurar la recuperacin mediante un intenso desarrollo de la agricultura y la industria. Y quiz lo ms importante, el establecimiento de una nueva poltica y administracin que permitiera la incorporacin de nuevos funcionarios de la misma Colonia en este proceso, lograr su identificacin con el Estado espaol y fortalecer el gobierno en ambos lados. Para cancelar el sistema de excesivo proteccionismo y rgida centralizacin, sin causar grandes inquietudes, la Corona trat con cautela de aprovechar en un principio el statu quo de las actividades comerciales y pasarlo lentamente de Sevilla a Cdiz e iniciar, con ello, la destruccin del monopolio de Andaluca. Sin embargo, en un sistema dependiente,
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esta decisin, aparentemente muy simple, tena serios efectos en la Colonia. Las relaciones econmicas y polticas de la Pennsula tenan su contraparte en el monopolio ejercido por los consulados de la Nueva Espaa. La liberacin del comercio abra la puerta a la creacin de nuevos grupos de comerciantes y de consulados que demandaban independencia de accin fuera del esquema tradicional. Los efectos de esta decisin no se hicieron esperar. El consulado de comerciantes de la ciudad de Mxico hubo de aceptar, a finales del siglo xvm y principios del xix, la. creacin de los consulados de Veracruz, Guadalajara y Puebla, adems, los espaoles, usufructuarios exclusivos del comercio, se vieron obligados a aceptar como miembros de los consulados a criollos, y stos imbuidos del nuevo espritu reformista, forzaron la creacin de sucursales de los nuevos consulados en Orzaba, Valladolid, Oaxaca, Quertaro y Guanajuato. Para estimular el comercio y establecer su esquema reformista, la Corona decidi fortalecer al sector minero, integrado por familias poderosas de criollos. Para ello se crearon un Tribunal y un Colegio de Minera que inici los anlisis y estudios del ramo, principi la difusin de los adelantos tcnicos y cientficos sobre la materia, sent las bases para dirimir conflictos legales y logr que se estimulara su desarrollo, mediante la reduccin del pago de impuestos a la importacin de materias primas, especialmente mercurio, maquinaria y equipo. En el aspecto poltico, el paso ms trascendente se dio cuando la Corona dict una serie de medidas para neutralizar y subordinar el enorme poder que haba adquirido la Iglesia frente al Estado. Para lograr su propsito, el gobierno prohibi la fundacin de nuevos conventos, la incorporacin de novicias y decret la expulsin de los jesutas. Posteriormente, dict medidas para eliminar fueros y privilegios y someti a los clrigos obligndoles a cumplir sentencias en crceles civiles.
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El golpe decisivo para la Iglesia se dio en 1804, con la expedicin de la Real cdula sobre enajenacin de bienes y races y cobro de capitales, capellanas y obras pas para la consolidacin de vales reales. La cdula afectaba los intereses econmicos y polticos de la Iglesia porque, al administrar los fondos, actuaba como institucin financiera de los poderosos, quienes en las pocas de crisis recurran a ella para recapitalizarse, hipotecando sus propiedades y negocios. Su ejecucin afectaba tambin a la oligarqua terrateniente, al tener que cubrir el monto de las hipotecas en un momento en que no haba fondos. Por ello, los miembros de la Iglesia y los terratenientes se unieron y encabezaron las ms enconadas protestas contra las autoridades de la metrpoli. Para neutralizar a la antigua burocracia, ordenar las reformas y lograr el xito buscado, la Corona emprendi la reorganizacin administrativa de la Nueva Espaa. La tarea se encomend a Jos de Calvez, uno de los mejores tcnicos y administradores malagueos, cuya experiencia en la administracin colonial la adquiri como visitador y ministro de las Indias. En esencia se trataba de terminar con la dicotoma entre el poder real y el formal, entre la teora y la prctica, entre el mundo moderno y el primitivo, entre el poder espiritual y el poder temporal, entre los peninsulares y los indianos y entre la Repblica de los Indios y la Repblica de los Espaoles. En suma, de unir los intereses de la oligarqua terrateniente, los comerciantes, la Iglesia y el Estado, en uno solo dependiente de la Corona, de tal manera que se procurara su fortalecimiento y recuperar el poder que haba perdido frente a sus competidores europeos. La creacin del sistema de intendencias fue la respuesta adoptada por el gobierno para descentralizar el poder concentrado en el virreinato. La organizacin provincial se cambi por doce intendencias: Durango, Guadalajara, Guanajuato, Mxico, Oaxaca, Puebla, San Luis Potos, Sonora, Michoacn, Veracruz, Yucatn y Zacatecas. Estas se gubdividieron, a su vez, en partidos. A la cabeza de estas unidades poltico-administrativas estaban los intendentes o gobernadores; funcionarios con
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el puesto de subdelegados se encargaban de administrar los partidos y, a nivel local, se crearon los alcaldes mayores. Los intendentes eran los responsables de la administracin, de las fqanzas, la justicia y los asuntos militares. Su tarea principal consista en revitalizar el orden poltico y, en materia econmica, fomentar la industria, el comercio, la agricultura y, sobre todo, procurar el aumento de los ingresos a la hacienda pblica. La operacin de una estructura como sta no era empresa fcil, especialmente si se toma en cuenta que se mantenan inalterables los puestos del virrey y de las Audiencias. Estos, como era de esperarse, se oponan a los intendentes y obstaculizaban su tarea. A pesar de ello, la reforma y reestructuracin administrativa fue un xito. La buena administracin logr sus mejores frutos en la reorganizacin de la hacienda. Se logr entonces formalizar los informes y envos de la recaudacin y la cuenta pblica; se clausuraron los desfalcos, se aceleraron los trmites de expedientes, se agilizaron los mecanismos de vigilancia y control, se incrementaron los salarios, se estableci el sistema de partida doble, se procuraron nuevos mtodos de recaudacin y se crearon nuevos impuestos a pulperas y al comercio. 1 Estado se prob y justific como buen administrador en el manejo de los monopolios como el mercurio, la sal, los naipes, la lotera y el tabaco. Y se orden la publicacin de la Historia general de. la Real Hacienda, que contena las explicaciones tericas y prcticas sobre la legislacin y la poltica seguida en todas las ramas de la hacienda, cuyo valor sera incalculable para el manejo de estos asuntos despus de consumada la Independencia. Asimismo, a pesar de las restricciones de la poltica econmica espaola, en sus deseos de proteger a su incipiente produccin industrial y la del Caribe, se logr desarrollar la industria del azcar, la fabricacin de hilados y tejidos de lana y algodn y las artesanas. La agricultura experiment enormes progresos, especialmente en el Bajo que, con sus casi mil haciendas y ranchos, se convirti en el granero de la Nueva Espaa. La ganadera, por su parte, haba florecido en los ranchos y haciendas del norte.
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El resurgimiento econmico de la Colonia era un xito. Las reformas de los Borbones se haban ejecutado a travs de una administracin eficiente. Era como dice Luis Villoro la poca de oro de la sociedad colonial. El ejrcito, que haba llegado en estas fechas, ya haba adquirido experiencia en los asuntos coloniales y haba ejecutado la expulsin de los jesuitas. Adems, puso en claro la supremaca del Estado sobre las dems instituciones, mantuvo el orden y los nimos calmados; al advertir su poder, se transform en grupo de presin reclamando para s el tratamiento y los fueros especiales que le correspondan en tribunales de su jurisdiccin. Con el tiempo se sumara a la lite del poder. Aires libertarios, sin embargo, soplaban por todos los confnes y amenazaban con llevar los cambios y progresos logrados ms all de las intenciones de los reformadores espaoles. El principio de lo que era bueno para el Estado deba ser bueno para los subditos y el pacto divino que le daba justificacin al Estado espaol, se haban desgastado considerablemente en trescientos aos. Por todas partes los mexicanos se replanteaban este principio y se empezaba a cambiar su sentido. Lo que era bueno para el individuo, se deca, lo sera para el Estado, y ste habra de cumplir mejor su funcin como vigilante en un orden armnico en que se afirmara la libertad individual frente al mismo Estado. Los principios del liberalismo comenzaban a echar races en Mxico. Esta nueva concepcin de la poltica lleg a la Colonia a travs de las reformas econmicas y floreci entre las clases medias sin llegar a las grandes mayoras. Lo verdaderamente notable de las transformaciones polticas, econmicas y administrativas, es que descubrieron las contradicciones estructurales del sistema espaol y se agudizaron las rivalidades entre los miembros ms destacados de la oligarqua colonial, especialmente entre las autoridades eclesisticas, militares y civiles; sobre todo como lo explica claramente E. Florescano e I. Gil
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se provoc un desajuste en las estructuras sociales que no encontraron solucin institucional por el camino de la poltica. ~" En rigor, las reformas desencadenaron un proceso desestabilizador. Por una parte, stas no haban tenido otro fin que el fortalecer las relaciones de dependencia con la metrpoli; paradjicamente, era evidente la dependencia econmica de Espaa con su Colonia, probada por el auge de los ltimos cincuenta aos. Por otra parte, empezaron a desarrollarse nuevos e influyentes grupos en el ejrcito, el comercio, la minera, la agricultura, la administracin pblica y la Iglesia, que exiga un lugar y una participacin en la toma de decisiones. Para el pueblo en general el problema estaba an ms personalizado. Los peninsulares ocupaban los principales puestos administrativos, polticos, eclesisticos y militares. Entre ellos el virrey y su equipo principal, el mayordomo, el regente de la Audiencia, la mayora de los oidores, los alcaldes de la Corona, los fiscales, los intendentes, el director de Minera, los alcaldes ordinarios, el colector de la alcabala, el capitn general del ejrcito, los mariscales de campo, brigadieres, comandantes, coroneles, capitanes y oficiales. Para el pueblo llano, nicamente quedaba constatar la profundizacin de las desigualdades sociales y un mayor desequilibrio en el desarrollo econmico regional. A la frustracin social ocasionada a criollos y mestizos, que integraban una incipiente clase media de administradores pblicos, pequeos comerciantes, abogados, mayordomos y los cuadros medios del ejrcito y la Iglesia se acompa como lo seala E. F'lorescano una frustracin poltica. Al descontento general slo le faltaba un detonador. Este se dio en 1808, cuando el ejrcito francs oblig la abdicacin de Carlos IV. En adelante el pueblo espaol y la Nueva Espaa reclamaron la participacin directa en la defensa de la Corona, iniciando en ambos lados una nueva etapa de la historia.
II MUCHA POLTICA Y POCA ADMINISTRACIN 18211854
A INVASIN de la Pennsula Ibrica por el ejrcito francs y la abdicacin al trono de Carlos IV, plantearon a los espaoles, de ambos lados del Atlntico, el problema de dilucidar el origen y la legitimidad del poder. Al mismo tiempo, abrieron las puertas de la participacin poltica a los grupos que haban sido marginados en la Colonia. El primer efecto de la invasin francesa se manifest en la divisin del grupo.espaol que detentaba el poder econmico y poltico. Muchos espaoles estaban convencidos dla Corona y no estaban dispuestos a arriesgar su posicin privilegiada. Los principales grupos econmicos advertan que sus intereses personales se afectaban seriamente y como mecanismo de defensa, desarrollaron una hipersuspicacia contra las autoridades coloniales, especialmente contra la persona del virrey, de quien desconfiaban profundamente. Las autoridades eclesisticas tambin se haban dividido frente a las exigencias de aportaciones econmicas en beneficio de la Corona. Y los comerciantes, ganaderos y agricultores, por su parte, no estaban dispuestos a pagar el incremento de los impuestos destinados a cubrir los gastos de guerra de la metrpoli. Haba confusin, la autoridad legtima estaba en manos del virrey Jos de Iturrgaray, pero la desconfianza que le profesaban los espaoles les oblig a pedirle que se subordinara a la Junta de Sevilla, una de las
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tantas que organiz el pueblo espaol para defender a la Corona. Por su parte, los lderes criollos de la Nueva Espaa consideraban que, como vasallos de Espaa tenan derecho a organizar una Junta similar a la de Sevilla. Esta decisin fue auspiciada por el Ayuntamiento de la ciudad de Mxico, donde radicaba el poder de los criollos. El hecho de que el virrey hubiera aceptado con anterioridad que los criollos se organizaran espontneamente para defender a la Corona fue suficiente para que el partido espaol encabezado por oidores y comerciantes, lo considerara traidor y, con ello, justificar el primer golpe de Estado en el Mxico del siglo xix. El virrey fue apresado y la Iglesia acept que su lugar lo cupara Pedro Garibay, con el apoyo del ejrcito. Las primeras medidas del nuevo virrey consistieron en suspender la ejecucin de las sanciones econmicas que afectaban a la Iglesia, a los comerciantes y a los latifundistas. Roto el orden, por quienes deberan respetarlo, el camino qued abierto para quienes deseaban luchar por la Independencia. Miguel Hidalgo y Jos Mara Morelos se convirtieron en los lderes de las ideas libertaras o, si se quiere, eran quienes interpretaban la esencia ideolgica de la emancipacin. Las ideas liberales, que se manifestaron en repetidas ocasiones en el Ayuntamiento y en la eleccin de los diputados a las Cortes de Cdiz, fueron la mejor arma para que la clase media y el pueblo lucharan para tomar el poder. La lucha en los siguientes diez aos sera difcil y enconada. Nuevas alianzas y rupturas llevaran a uniones y quebrantos. Se comenzaba a fraguar la definicin ideolgica y poltica, en base a las aspiraciones de los mexicanos. La administracin de los asuntos pblicos durante la Revolucin de Independencia, se haca de acuerdo con los principios de un estado de guerra. Todo se administraba en condiciones extraordinarias; el xito sera de quienes lograran obtener mejor financiamiento;el apoyo financiero forzado por los poderosos y aceptado por las contribuciones de la Iglesia, permiti el pago de los emolumentos del ejrcito real. Por su parte, los insurgentes recurran al apoyo popular, supliendo con
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hombres lo que no podan aportar en dinero por carecer de grandes fortunas para mantener la lucha. . El transcurso de la guerra permiti la definicin de las ideologas, la precisin de intereses y la identificacin de los grupos rivales. En un principio, el conflicto se circunscribi a la esfera de los criollos y espaoles y se encamin a pedir la eliminacin o defensa de los espaoles en la administracin pblica. El grupo de los espaoles acept como autoridad superior a la Regencia, controlada por los comerciantes de Cdiz y, en MxicoMa unin entre la Iglesia, los comerciantes y el ejrcito para aceptar 1 nombramiento del arzobispo como nuevo virrey, hasta el arribo del que nombrara la Regencia. Su principal preocupacin consista en conservar el statu quo que les era provechoso. El otro era partidario del cambio, particularmente despus de que probaron su ascendencia en la poblacin, que los eligi para representarlos ante las Cortes de Cdiz Aâ celebracin de las elecciones y el triunfo del partido de los criollos aument las diferencias. La Constitucin de Cdiz los radicaliz, por incluir principios liberales que aceptaban el libre comercio, el libre cultivo, la libre distribucin del azogue, la eliminacin de los fueros eclesisticos y militares, la libertad de imprenta y la transformacin del virrey en jefe poltico de la provincia de Mxico. La aprobacin de la Constitucin de Cdiz, signific un fuerte golpe para los partidarios del antiguo orden, particularmente, si se toma en cuenta que haba sido promulgada ante las autoridades espaolas cuya legalidad aceptaban. Por ello disearon una estrategia tendiente a neutralizar sus efectos en la poblacin y se concentraron en fortalecer al ejrcito realista para procurar la exterminacin del ejrcito insurgente, especialmente su lder, el general Jos Mara Morelos, quien haba recogido las genuinas aspiraciones de los grupos progresistas de la clase media y del pueblo en general. Para realizar esta tarea escogieron como virrey a Flix Mara Calleja. La Iglesia no haba probado su eficacia en el gobierno civil. Era el turno del ejrcito. Una vez ms los ricos hacendados y comerciantes se encargaron de su financiamiento, aunque tuvieron que aceptar con enojo la im-
plantacin de algunos impuestos y la imposicin de prstamos forzados. Sin embargo, los problemas ideolgicos, administrativos y polticos que tanto preocupaban a los espaoles y condicionaban las acciones de Calleja, habran de terminar al regresar Fernando VII al poder en 1814. Este, olvidndose del sacrificio del pueblo en favor de su gobierno, decret la abolicin de las Cortes de Cdiz y de sus principios. Restaur el absolutismo e inclusive persigui a distinguidos miembros de las Cortes, entre ellos a Miguel Ramos Arizpe y a Joaqun Maniau. Era natural que una reaccin de esta naturaleza devolviera el optimismo perdido al grupo conservador y que delimitara con mayor claridad la divisin ideolgica y poltica de los vasallos de la Colonia. El virrey pudo desempear su oficio de militar, culminando su campaa con la ejecucin de Morelos, en 1815. Sin embargo, los insurgentes, bajo el liderazgo de Morelos, haban logrado definir el verdadero sentido de su lucha ante los titubeos de las autoridades coloniales. As, en Chupancingo, en su discurso Sentimientos de la Nacin, pronunciado ante el Congreso de Anhuac, Morelos aclar, de una vez por todas, la esencia de la lucha: "Mxico es libre e independiente de Espaa y la soberana radica en el pueblo". En esa misma ocasin se aprobaba el Acta de Independencia. La aprobacin del Decreto Constitucional para la libertad de la Amrica Mexicana, la Constitucin de Apatzingn, plante la ideologa y posible organizacin del pas independiente al decir de Luis Gonzlez- "exhibe la fe catlica, nacionalista, republicana y federal. Establece que la soberana, radica en el pueblo, es por su naturaleza, imprescriptible, inajenable e indivisible; que el Estado es el resultante de la voluntad popular de los ciudadanos, que la Ley es la expresin de la voluntad general en orden a la felicidad comn y que la felicidad del pueblo consiste en disfrutar la igualdad, seguridad, propiedad y libertad'1. De acuerdo con estos principios, el nuevo pas tendra caractersticas de un Estado dividido en diecisiete provincias: Mxico, Puebla, Tlaxcala, Veracruz, Yucatn, Oaxaca, Tecpan, Michacn, Quertaro, Guadala-
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jara, Guanajuato, San Luis Potos, Zacatecas, Durango, Sonora, Coahuila y Nuevo, Len. Adems, estableca la divisin de poderes con la supremaca del Poder Legislativo o Supremo Congreso Mexicano del que dependera el Supremo Gobierno y el Supremo Tribunal de Justicia, y aun el ejrcito estara en condiciones de subordinado. Este Congreso estara compuesto por diecisiete diputados; uno por cada provincia, elegidos entre los ciudadanos de buena reputacin, patriotismo acreditado... y luces no vulgares. Duraran sus funciones dos aos. El Congreso tena las facultades de aprobar, sancionar, interpretar las leyes, elegir a los principales miembros del Poder Ejecutivo, el cuerpo diplomtico y los generales del ejrcito, y acordar los asuntos financieros relacionados con la acuacin de moneda, fijar los impuestos y proteger la libertad de imprenta. El Supremo Gobierno, por su parte, estara integrado por un triunvirato, que se alternara cada cuatro meses en la presidencia y estara apoyado por tres secretaras: Gobernacin, Hacienda y Guerra. Las secretaras cambiaran cada cuatro aos y todos los funcionarios seran sometidos a juicio de residencia. El Supremo Tribunal de Justicia se formara de cinco miembros para ventilar casos de juicio civil y criminal, as como juicios contra funcionarios de primer nivel y habra siete jueces para or el resultado de las residencias. Desde el punto de vista administrativo, el pas estara gobernado por intendentes en las provincias, jueces en los partidos y en las jurisdicciones menores, se mantedran provisionalmente gobernadores y ayuntamientos. Jos Mara Coss, Jos Mara Morelos y Jos Mara Liceaga se encargaron del Poder Ejecutivo y se autoriz a Jos Manuel de Herrera para realizar las funciones de consultor e iniciar contactos diplomticos con Estados Unidos.
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La Constitucin no lleg a tener vigencia. Sin embargo, por ella, sabemos lo enraizado de las ideas de fuerte esencia popular y democrtica de quienes la firmaron y la proyeccin del modelo de repblica a la que aspiraban. Era natural que el gobierno espaol la condenara a las llamas y redoblara los excesos y la violencia contra sus partidarios y castigara a quienes no los delataran. La represin y la tirana se convirtieron en prctica normal y obligada. La muerte de Morelos y la disolucin del Congreso de Anhuac haban costado a la administracin virreinal el sacrificio de la economa. Todas las actividades productivas se realizaban en condiciones extraordinarias. El comercio exterior no lograba normalizarse y ya se notaba un incremento de comerciantes extranjeros, fuera de control de los monopolios peninsulares, y aumentaba el nmero de productos manufacturados en Europa. El comercio interior dependa del ejrcito y se prestaba a especulaciones de los militares.- Estos, que haban saboreado las mieles del poder civil, ahora se incorporaban al econmico, al asociarse con los comerciantes. En la economa de guerra, el trfico de mercancas lo manejaban los comandantes del ejrcito, quienes controlaban las rutas de acceso a los puertos y adems de vigilar el transporte de las mercancas, especulaban con los precios. Este negocio tan pinge, haca sospechar a Lucas Alamn que los militares no deseaban concluir la guerra por temor a perder sus negocios. Para 1820 la Colonia estaba en aparente calma, derrotada la clase media y reprimido el pueblo, la Corona se sinti generosa y ofreci indultos y amnista a los miembros del ejrcito insurgente. Slo Guerrero se mantena en pie de lucha y Victoria estaba oculto, sin armas y sin ejrcito. En adelante los conflictos se localizaron una vez ms en la clase dominante. As las cosas, se dio un acontecimiento en Espaa que cambiara, una vez ms, el destino de la Colonia. Un movimiento liberal encabezado por Rafael Riego oblig a Fernando VII a restablecer la Constitucin de
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Cdiz y oblig tambin a la oligarqua espaola de la Colonia a cambiar su actitud frente a la Independencia. Por encima de todo era necesario mantener el statu quo. Buscaran la Independencia, sin alterar la administracin colonial y sin cambiar los principios econmicos y polticos que sirvieron de fundamento a la Colonia. Los ms connotados miembros del ejrcito y la Iglesia escogieron a Iturbide para simular una lucha contra la insurgen ca; posteriormente, de acuerdo los jefes, pediran al pueblo su sometimiento al Plan de Iguala y despus del arribo del ltimo virrey, a los Tratados de Crdoba. Diez aos de lucha haban causado la muerte de medio milln de hombres, la paralizacin del comercio, la reduccin al mnimo de la actividad minera, la agricultura en ruinas, una deuda de setenta y seis millones y un fondo de cuarenta y dos mil pesos para iniciar las actividades del nuevo gobierno. /^La organizacin del primer gobierno independiente, por lo tanto, concentrara sus esfuerzos en resolver tres problemas: A. Conseguir los fondos necesarios para hacer funcionar la administracin pblica; B. Definir el tipo de Estado que se adoptara en la Independencia; y, C. Lograr la pacificacin del pas mediante el principio de unin entre europeos y mexicanos. La solucin al primer problema se logr parcialmente con las aportaciones de la oligarqua hispanocriolla que haba llevado a Iturbide al poder. El segundo, en que estaran de acuerdo los financieros, era el establecimiento de una monarqua, y el tercero, se vea fcil de lograr en el grupo dominante, pero casi imposible en el nivel de clases medias y el pueblo en general que estaba ajeno a las componendas de la cspide. La aristocracia prefera una monarqua conservadora y los letrados de la clase media una repblica liberal. Los nicos instrumentos aprobados con que contaba el nuevo gobierno eran el Plan de Iguala y los Tratados de Crdoba y, de ellos, el cumplimiento de las tres garantas: unin, religin e independencia. 1 Plan, adems, creaba expectativas a los ciudadanos al brindarles acceso a los puestos pblicos, ofrecer proteccin a personas y propiedades,
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conservar los tueros del clero regular y secular, y mantener la burocracia inalterable y todos los empleados, polticos, eclesisticos, civiles y militares en el estado que existan en el da.. Iturbide tambin era responsable de las penurias del erario puesto que, para congraciarse con los poderosos, haba reducido el derecho de alcabala del diecisis al seis por ciento, suprimi los impuestos que pagaban sobre el alquiler de las casas, as como los que haba adoptado el gobierno espaol para mantener la guerra con los insurgentes. El nuevo gobierno se iniciaba con un dficit en el presupuesto que an no se defina. Para ello se integr un Congreso Constituyente en 1822. Este result ser de progresistas que dificultaban la creacin del imperio que presidira Iturbide. Los diputados monrquicos fueron muy pocos y, de ellos, algunos favorecan la candidatura de un descendiente o familiar de Fernando VII para que los gobernara. El desconocimiento de la Independencia por la Corona, precipit las acciones y la coronacin de Agustn I. El gobierno del imperio se administrara mediante un Poder Ejecutivo encabezado por el emperador, cuya persona era sagrada e inviolable y tena como atribuciones proteger la fe catlica, hacer cumplir la ley, defender la patria, su independencia y unin, conservar el orden interior y exterior, comandar las fuerzas de mar y tierra, declarar la guerra, hacer tratados de paz, dirigir las relaciones diplomticas y comerciales, establecer los tribunales y nombrar los jueces, ejercer las funciones del patronato, aprobar todos los empleos civiles y militares, conceder honores, indultar delincuentes y cuidar la acuacin de la moneda. Sin embargo, estaba impedido para enajenar o traspasar su autoridad imperial, salir de las fronteras n conocimiento de la Junta Nacional, realizar alianzas ofensivas, ceder el territorio o bienes nacionales y privar a alguien de su libertad. La administracin se hara a travs de cuatro ministerios: Interior y Relaciones Exteriores, Justicia y Negocios Eclesisticos, Hacienda
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y Guerra y Marina. En las provincias habra un jefe poltico nombrado por el emperador y bajo la jefatura del ministro del Interior. La Justicia se impartira por el Supremo Tribunal integrado por nueve ministros que, entre otras funciones, juzgara a los miembros del gabinete y al cuerpo legislativo. Las diputaciones provinciales, no obstante, mantendran sus atribuciones de acuerdo con la Constitucin de 1812. El efmero imperio fue incapaz de resolver la catica situacin poltica as como de mantener la paz y la unin que pretenda. Los espaoles abandonaban el pas y los empleados sus puestos. Al mismo tiempo, se abran oportunidades para quienes deseaban convertirse en intendentes, empleados en las aduanas, en los ministerios de Justicia y Hacienda, tesoreros de factoras, de rentas de tabaco, escribanos y mucho ms. Estos, por supuesto, dispuestos a cooperar en contra de la corrupcin, especialmente por las quiebras y descubiertos escandalosos, acaecidos no slo durante la Colonia sino tambin durante la guerra de emancipacin. Mientras tanto, una porcin del ejrcito espaol se rebelaba contra Iturbide en Toluca y San Juan de Ula, y los capitalistas espaoles se iban con todo y sus pertenencias. Los militares que permanecan, por su parte, no estaban satisfechos. La mayora de los principales puestos en la corporacin fueron otorgados a quienes pelearon en las filas del ejrcito realista, adems, no reciban sueldo. La situacin se torn insostenible y el Emperador abdic en L823, no sin antes reinstalar el Congreso que haba disuelto y que, en congruencia con la ideologa del Plan de Casa-Mata, obligado por las presiones de las provincias que se apresuraban a formar gobiernos autnomos, convoc a un nuevo Congreso Constituyente. La abdicacin de Iturbide oblig a los grupos militares a oiganizarse en dos bandos. Ahora en tomo al modelo de repblica que habra de definirse. Unos favorecan al sistema federal y otros al central. En torno a ste estaban el alto clero, los jefes ms prominentes del ejrcito, ios comerciantes ms ricos, los grandes terratenientes y i03 espaoles. Eran partidarios de una repblica a la francesa, Lucas Aiamn fue su idelogo ms distinguido.
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Por la repblica federal estaban los miembros de la clase media, que se haban distinguido por su espritu nacionalista y que haban manifestado sus ideas liberales, desde la poca de la Constitucin de Cdiz y la de Apatzingn. Eran partidarios de una repblica a la norteamericana y ya haban experimentado su poder en las juntas provinciales, al grado de formar cacicazgos en las diferentes regiones. Poder que, por supuesto, no estaban dispuestos a ceder. Sus lderes ms prominentes fueron Miguel Ramos Arizpe, Lorenzo de Zavala, Valentn Gmez Faras y Jos Mara Luis Mora. El Congreso Constituyente estuvo impregnado de un espritu federalista inspirado, en teora, por la Constitucin de 1812 y la Constitucin de los Estados Unidos. En la prctica era resultado de la presin ejercida por los grupos de las provincias cuya influencia haba crecido desde 1810 y slo estaban dispuestos a ceder los poderes polticos y econmicos que haban consolidado, ante una solucin federalista. Actitud que, por otra parte, hacan ostentosos, con amenazas de separacin de la nueva repblica. Por ello, mientras el Congreso Constituyente diseaba el modelo de la repblica, las provincias empezaban a autonombrarse estados soberanos y as lo hacan sentir a sus representantes. Los constituyentes no podan dejar de reconocer esta realidad poltica y econmica al grado de que, de no haber respondido a estas presiones, hubieran sido desconocidos o derrocados, como lo adverta Justo Sierra. La Constitucin de 1824 refleja la realidad poltica de Mxico en ese momento. As lo confirman los miembros del supremo Poder Ejecutivo al declarar que "nada pudo contener el grito de las provincias: ninguna tena superioridad sobre la otra, y la nave del estado se habra visto sumergida entre la borrasca ms deshecha, si la cordura y la sensatez con que obedecieron los pueblos la convocatoria del anterior Congreso, no hubiera dado a la nacin una nueva existencia". Asimismo, recalcaban las diferencias entre los habitantes de Veracruz y los de Nuevo Mxico y de otras provincias para asegurar que el sistema federal permitiera stas; la facultad de disear gobiernos y leyes de acuerdo con sus costumbres y economas, as como impulsar el desarrollo que les facilitara su organizacin, forma de gobierno local con sus propios funcionarios y la organizacin administrativa que respondiera a los intereses locales sin descuidar los del pas.
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La Constitucin de 1824 defina al Estado como repblica representativa, popular y federal integrada por veinte estados: Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Texas, Durango, Guanajuato, Jalisco, Mxico, Michoacn, Nuevo Len, Oaxaca, Puebla, Quertaro, San Luis Potos, Sinaloa, Toluca, Tamaulipas, Veracruz, Yucatn y Zacatecas y los cinco territorios de Alta California, Baja California, Colima, Santa Fe de Nuevo Mxico y Tlaxcala. Estableci la existencia de tres poderes: El Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial y reconoca slo a la religin catlica, apostlica y romana. El Poder Legislativo estara dividido en las Cmaras de Diputados y Senadores. Los primeros seran elegidos por los estados en base a una poblacin de ochenta mil, duraran en el poder dos aos. Deberan ser nativos del estado que los eligiera o tener por lo menos dos aos de residencia, quedando excluidos los nacidos fuera de Mxico, antes de 1810, y los funcionarios de ms alto nivel, como el presidente, el vicepresidente, los miembros de la Suprema Corte de Justicia, los secretarios de Estado, los empleados de Hacienda, los gobernadores, los comandantes generales de Hacienda y Guerra, quienes en caso de que desearan participar en las elecciones, deberan renunciar a sus cargos con seis meses de anticipacin. Los senadores, por su parte, eran elegidos por las legislaturas locales y renovados cada dos aos. Los abusos de poder de los gobernantes de la Colonia determinaron que el Congreso tuviera, en la nueva Constitucin, facultades econmicas y polticas muy superiores a las del Poder Ejecutivo. Sus actos tenan por objeto: sostener la independencia de los estados y promover la realizacin de obras; fomentar la construccin de caminos, correos y apoyar a los inventores; proteger la libertad de imprenta; arreglar problemas de lmites entre estados y acordar la creacin de nuevos; fijar los gastos generales; establecer las contribuciones necesarias para cubrirlos; cobrar deudas y reconocer las anteriores; realizar acuerdos comerciales; celebrar concordatos con el Vaticano; aprobar los tratados de paz; habilitar puertos; determinar la ley, peso y valor de las monedas; decretar la guerra; designar la fuerza armada de mar y tierra; dictar reglas para conceder patentes de corso y dictar reglamento para organizar y armar al ejrcito; crear y suprimir empleos pblicos; conceder permisos y recompensas; dar amnistas; apoyar leyes uniformes a todos
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los estados, as como dar leyes y decretos para la administracin de territorios. El Congreso tendra sesiones una vez por ao. El Poder Ejecutivo estara en manos de un solo individuo en su carcter de presidente de los Estados Mexicanos, con un vicepresidente. Para ambos cargos se requera ser mexicano, mayor de treinta y cinco aos y podra reelegirse al cuarto ao de haber ejercido sus funciones. Su eleccin se hara por las legislaturas locales que tenan derecho a nombrar dos, pero uno de ellos debera ser de otro estado. El de la mayora de votos sera presidente y si dos tuvieran mayora, presidira el que tuviera ms votos, quedando de vicepresidente el que tuviera el segundo lugar. En otros casos, el Congreso se reservaba el derecho de elegirlo o de dictar el procedimiento para su eleccin. Para seguir con el espritu suspicaz y borrar cualquier vestigio que recordara la autoridad de los virreyes, mientras al Congreso se le definan facultades, al presidente se le concedan atribuciones y se le marcaban restricciones. Entre las primeras, publicar y archivar leyes y decretos; dictar reglamentos, decretos y rdenes para cumplir la Constitucin; poner en ejecucin leyes y decretos para conservar la integridad de la federacin y mantener su independencia, unin y libertad; nombrar y remover a los secretarios del despacho; cuidar la recaudacin, nombrar a los jefes de oficinas federales de Hacienda, comisarios generales, enviados, diplomticos, comandantes del ejrcito, con la aprobacin del Senado, y miembros de la Suprema Corte de Justicia; disponer de la fuerza armada; declarar la guerra (previo decreto del Congreso); dirigir negociaciones diplomticas; convocar al Congreso y suspender y privar de sueldos a los empleados de la federacin. Entre las restricciones estaban el no poder mandar, en persona, las fuerzas de mar y tierra sin consentimiento del Congreso; no privar a nadie de la libertad; no imponer pena alguna, aunque poda expedir orden de arresto cuando lo exigiera la seguridad del pas; no podra ocupar las propiedades de ningn particular o corporacin, sin previa autorizacin del Senado, cuando fuese necesario; no podra impedir la celebracin de elecciones, ni salir del territorio sin permiso del Congreso. En los perodos de receso del Congreso se establecera un Consejo de
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Gabinete integrado por un senador, por cada estado y presidido por el vicepresidente de la repblica. Este Consejo velara por la observancia de la Constitucin; hara observaciones al presidente para el mejor acoplamiento de la Constitucin; acordara los periodos de sesiones extraordinarias del Congreso; prestara su conocimiento para el uso de la milicia local para la seguridad y defensa de la nacin; aprobara el nombramiento de empleados y dara su consentimiento para el envo de tropas de mar y tierra, sin previo acuerdo del Congreso. El Poder Judicial residira en la Suprema Corte de Justicia, en los Tribunales de Circuito y en los Juzgados de Distrito. La primera estara integrada por once ministros distribuidos en tres salas y un fiscal. Para ser miembro era necesario "estar instruido en la ciencia del derecho y ser mexicano de treinta y cinco aos". Se elegira a perpetuidad y estaban facultados para decidir disputas entre estados, sobre contratos, negociaciones, as como dirimir las competencias entre tribunales. La ley determinaba la organizacin de los estados en la misma forma que de la repblica, con la obligacin de organizar sus gobiernos y administracin interior, as como las restricciones normales en actas o acciones que contravinieran leyes de la repblica, tales como imponer contribuciones, tener una tropa permanente, negociar con una potencia extranjera y declarar la guerra. La Constitucin de 1824 inaugura la etapa federal de la repblica que durara hasta 1835. Es un modelo de Constitucin y refleja madurez de sus autores y el empeo por conjugar las voluntades ms diversas de acuerdo con la experiencia colonial, el pensamiento ms avanzado del momento y las caractersticas particulares de Mxico. Sin embargo, podran advertirse algunas debilidades tanto en las limitaciones del presidente, en trminos de sus relaciones con el Congreso, como en su ejercicio de cuatro aos, particularmente frente a las facultades que se otorgaban al vicepresidente, cuya eleccin o seleccin automtica, derivada del apoyo brindado por legislaturas locales, podra convertirse en reto y obstculo a la vez, para la actuacin del mismo presidente.
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La actuacin de los vicepresidentes fue lamentable en este periodo, todos sin excepcin usaron su puesto para atacar al presidente y en ello utilizaron la ayuda de sus partidarios. Este cargo, en lugar de servir de apoyo, se convirti en foco de disidencia y de subversin contra el orden establecido. Problemas similares se derivaron al conceder perpetuidades a los miembros del Poder Judicial, por no eliminar los fueros y someter a la Iglesia y a sus autoridades al Estado. Aprobada la Constitucin se procedi a las elecciones. El resultado favoreci a Guadalupe Victoria como presidente y a Nicols Bravo como vicepresidente. Esta eleccin, sin duda, complaci a los viejos liberales de los tiempos de insurgencia. Victoria, junto con Guerrero, eran el smbolo de la resistencia. Ambos gozaban de prestigio en el pueblo y su gobierno prometi estabilidad, particularmente despus de que integr en su gabinete a Lucas Alamn, idelogo del centralismo y a Miguel Ramos Arizpe, lder del federalismo. En un principio, sin embargo, el optimismo habra de condicionarse al hecho de que la economa del pas segua en ruinas. El gobierno heredaba los problemas financieros del imperio, el ministro de Hacienda anunciaba que no se haban cubierto los sueldos de la burocracia ni dla aduana de Veracruz, de donde provenan los mayores ingresos, slo produca entre veinte y treinta mil pesos; ya que no se reciban ingresos del tabaco y la plvora, que haban disminuido los ingresos de la minera y, en consecuencia los de la Casa de Moneda; lo mismo suceda con los correos y la lotera. Los gastos de administracin de la cuenta de Mxico y de la Casa de Moneda ascendan a casi ciento cincuenta mil pesos mensuales, y tampoco haba posibilidades de cubrirlos, porque la administracin pblica era un completo desorden y ya no era fcil recurrir al prstamo forzoso. La situacin se agrav an ms porque, para obtener fondos, haba que comenzar por remover la deuda heredada que ascenda a casi cuarenta y cinco millones de pesos y que, para lograr respeto y confianza, el gobierno deba manifestar su buena fe pagando, por lo menos, aquellas que se consideraban privilegiadas y atendibles, como la conducta
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tomada por Agustn de Iturbide poco antes de consumar la Independencia, cuya deuda ascenda a un milln doscientos mil pesos. Junto a ello era necesario eliminar los malos manejos, la corrupcin y asegurarse de la lealtad de los empleados pblicos que, a falta de sueldo, vivan de componendas extralegales. Las angustias del nuevo gobierno habran de calmarse cuando se recibi noticia del prstamo ingls por tres millones doscientas mil libras esterlinas. As, se garantizaba el pago de la burocracia y el ejrcito y, con ello, la tranquilidad necesaria para dirigir al pas. Sin embargo, este prstamo no resolva el problema de un aparato burocrtico deficiente y la malversacin de fondos; todo ello, aunado a la presencia de tropas espaolas en San Juan de Ula y las noticias de una invasin de reconquista, sirvi para crear intranquilidad poltica, en particular entre los aspirantes a los puestos polticos y los enemigos de los espaoles. La organizacin del gobierno de Victoria se realiz de acuerdo con el Reglamento para el Gobierno Interior y Exterior de las Sepretaras de Estado y del Despacho Universal, expedido por la Junta Soberana Provisional Gubernativa del Imperio Mexicano, el 8 de noviembre de 1821, en la que todos estaban conformes, resolvi las preocupaciones esenciales de la nueva repblica. La consolidacin de la independencia en lo interior, procurando la unin y obediencia de los mexicanos a la Constitucin y a la bsqueda del reconocimiento de la independencia y la soberana nacionales, configur la creacin de la Secretara de Estado y del Despacho de Relaciones Interiores y Exteriores. Para asegurar que los objetivos y propsitos de esta Secretara se cumplieran, evitar las acciones de los enemigos del nuevo orden en el interior y disuadir las pretensiones de invasin del exterior, se cre la Secretara de Estado y del Despacho de Guerra y Marina. La Secretara de Relaciones Exteriores e Interiores se encargara, de acuerdo con el decreto del 8 de noviembre de 1821, de atender los
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contactos diplomticos, la Direccin General de Correos, la conservacin y mantenimiento de caminos, avenidas y puertos, as como el manejo de los asuntos polticos internos y de control de los jefes polticos de las provincias, estados, ayuntamientos y la suspensin de todos los empleados de su rea. A la Secretara de Guerra y Marina corresponda despachar los asuntos del orden interior y apoyo al gobierno y todo lo relacionado con las armas y guerra de mar y tierra. Por su parte, la Secretara de Hacienda se encargara de recaudar y administrar todas las rentas pertenecientes a la federacin, la administracin de correos y la lotera, la Casa de Moneda, la elaboracin de los presupuestos, el ordenamiento de la Tesorera General, as como la elaboracin de cuentas generales del ejrcito y el examen y glosa de la cuenta pblica a travs de la contadura mayor integrada por las secciones de Hacienda y Crdito Pblico. La supervivencia de un orden jurdico confuso, administrado a travs de ms de cuarenta tribunales de los distintos fueros, que mantenan militares, eclesisticos, universitarios, profesionales y gremiales, entre otros, y en particular aquellos que administraba la Iglesia (incluida la educacin pblica), origin la creacin de la Secretara de Estado y del Despacho de Justicia y Negocios Eclesisticos, que atendera los negocios de los consejos, tribunales supremos, jueces, as como los asuntos eclesisticos, la presentacin de los arzobispos, obispados, canonjas, curatos y dems empleados, incluyendo las rdenes seculares y regulares. Adems, todo lo relacionado con las juntas supremas de ciruga, medicina y farmacia. Y para organizar las finanzas y cambiar el sistema administrativo colonial, en particular para eliminar la tesorera y contadura del ejrcito, la contadura de aduanas, plvora, lotera y el tribunal de cuentas, retirar las facultades que tenan los consulados para cobrar impuestos y centralizar la direccin en una sola unidad, se cre la Secretara de Estado y del Despacho de Hacienda.
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Esta estructura administrativa se mantuvo con pocos cambios despus de la creacin de la Secretara de Fomento, Colonizacin e Industria y Comercio, por los siguientes cien aos. Refleja como es natural, imprecisiones y duplicaciones en reas de competencia. Quiz la falla ms importante se observa en la falta de definicin poltica en un rea, como era la de Justicia y Negocios Eclesisticos, que requera profundas modificaciones, incluyendo en ello los aspectos educativos. La falta de precisin se deriva del hecho de que la Iglesia no estaba dispuesta a subordinarse al Estado ni a ceder en el disfrute de sus fueros, ni a dejar el control de la educacin ni a compartir su riqueza con el Estado, si no era en su beneficio. El gobierno de Guadalupe Victoria pudo ejercer con tranquilidad y hacer funcionar su aparato administrativo por contar con los fondos del prstamo ingls. Esta estabilidad econmica durara hasta 1827, en que las casas londinenses dejaron de enviar fondos a Mxico. En consecuencia, la falta de recursos financieros agudiz las diferencias entre los grupos polticos y las instituciones que no estaban dispuestas a disciplinarse al orden republicano. Los mexicanos resentan la presencia de los espaoles en el comercio, el ejrcito y en los puestos que ocupaban, y sus bienes despertaban celos y codicia. El asunto se consideraba de extrema importancia para la poltica en las contiendas electorales de 1828, se resolvi parcialmente al decretarse la expulsin de los espaoles el 20 de diciembre de 1827. La preparacin para las elecciones de 1828 propici la agitacin. El grupo en el poder se dividid entre los partidarios de Gmez Pedraza y los de Vicente Guerrero. Y, mientras stos preparaban su campaa en los estados, el vicepresidente Nicols Bravo decidi rebelarse en contra del gobierno. Este fue derrotado y exiliado. Sin embargo, con l se inauguraban las deslealtades de todos los vicepresidentes en la historia de Mxico. Las elecciones terminaron con once votos en favor de Gmez Pedraza
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y nueve votos para Guerrero. De acuerdo con el mecanismo aprobado en la Constitucin, el primero sera Presidente y el segundo Vicepresidente, pero los partidarios de Guerrero no aceptaron la derrota ni acataron la decisin del Presidente, a quien acusaban de parcial, Santa Anna encabez, en 1822, una sublevacin, esta vez en favor de Guerrero y la expulsin de los espaoles, hasta lograr que el Caudillo del Sur ocupara la Presidencia. Los primeros cuatro aos de la Repblica sirvieron para definir el Estado y poner a prueba la administracin y gobierno. El primer Presidente pudo cumplir con su mandato presidencial porque, a pesar del desorden econmico y financiero, se logr un prstamo internacional que supli al nacional y por lo menos se pag a la burocracia y al ejrcito. Este hecho, no volvera a repetirse sino hasta la poca de Jurez. En este rgimen, sin embargo, se pusieron a prueba instituciones y hombres, y stos, el vicepresidente primero y uno de los candidatos a presidente en las elecciones en 1828, despus, se encargaron de romper el orden constitucional y, al rebelarse, sentaron las bases de una prctica que se hara comn y corriente para tomar el poder. No obstante, el pas pudo acreditarse internacionalmente al establecer relaciones y lograr el reconocimiento de su independencia por parte de Inglaterra, Estados Unidos, Francia y los pases latinoamericanos. La expulsin de los espaoles y la derrota del ejrcito espaol que invadi a Mxico en 1829, sirvieron para afirmar la soberana nacional, aunque despus se formaliz la entrada de comerciantes y capitales extranjeros con un alto costo para el pas. La poltica se convirti en deporte nacional y pareca que era lo nico que interesaba a los de la clase media y alta. Los problemas econmicos se mantenan sin solucin y el desarrollo cultural no progresaba. Las logias masnicas divididas entre yorkinos y escoceses dominaban la poltica. La Constitucin, excelente en teora, no pareca sobrevivir a la realidad. Era necesario establecer la congruencia entre la
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teora y la prctica. Era la poca de. la mucha poltica y poca administracin. Durante la primera vigencia del sistema federal en el perodo comprendido entre' 1824 y enero de 1835 el Poder Ejecutivo Federal cambi de titular en diecisis ocasiones. Los ministros de Relaciones cambiaron o fueron ratificados, en treinta y nueve ocasiones; los de Justicia, treinta y cuatro; los de Guerra, cuarenta y ocho y los de Hacienda, treinta y siete. Es difcil que en estas circunstancias se pudiera establecer una administracin pblica eficaz. No obstante, por debajo de los cambios, los ministros intentaban crear instituciones que perduraran. Quizs el esfuerzo ms notable se dio en la organizacin de la Hacienda Pblica, que se inici logrando al cabo de multiplicados esfuerzos vestir, alimentar y aumentar el ejrcito y la marina, acallar los clamores de los empleados de la repblica atrasados en sus sueldos. Y despus continu con la creacin de la Contadura Mayor, sus respectivos reglamentos y la Ley de Aduanas Martimas. Sin embargo, no hubo oportunidad de probar la eficacia del aparato administrativo. Ningn gobierno fue capaz de integrar y ejecutar un presupuesto basado en la ortodoxia administrativa. Los ingresos provenientes de los monopolios del tabaco tendieron a disminuir, la deuda pblica, que se calcul en setenta y seis millones, creci a niveles incontrolables, con los tres millones de libras esterlinas. El gobierno aumentaba su descrdito al no poder cubrir siquiera los intereses de los prstamos. Las aduanas martimas, de donde provenan los fondos ms importantes, estaban hipotecadas. El finanamiento de la Hacienda Pblica estaba, de hecho, en manos de loa agiotistas y de la Iglesia, quienes slo prestaban en condiciones onerosas para el pago de los ejrcitos, que llegaban a consumir hasta el ochenta por ciento de los ingresos. La minera, que estaba paralizada, recibi apoyo del gobierno al
eliminar el cargo fiscal y autorizar la libre importacin de mercurio. La difusin de la existencia de grandes riquezas atrajo a inversionistas ingleses, franceses y alemanes, aunque la gran mayora no tuvo xito por el abandono e inundaciones en que se encontraban las minas. Su explotacin requera, por lo tanto, de fuertes inversiones para maquinaria y equipo especial que se tena que importar a costos demasiado altos. La organizacin industriad del pas necesitaba modernizarse. La industria textil, la ms importante, era artesanal y manufacturera y dependa del mercado interior. Los gobiernos del sistema federal intentaron modernizarla, estimulando a los inversionistas privados mediante la libre importacin de artculos de lana y algodn, hasta entonces considerados de ilcito comercio. No obstante, el esfuerzo mas notable de la poca en este ramo de la administracin pblica lo constituye la creacin del Banco de Avo. Este nad como un proyecto del gobierno porque, dado el desorden poltico y administrativo, los capitalistas no queran arriesgar sus inversiones en negocios productivos. Para estimularlos era necesaria la intervencin del Estado y la participacin de los principales latifundistas y empresarios en la direccin del Banco. La idea fue de Lucas Alamn y el proyecto se financi con el veinte por ciento del pago de los impuestos de importacin de artculos de algodn y lana, cuya importacin estaba prohibida segn el arancel de 1829. El Banco de Avo naca del supuesto real de que en Mxico se careca de capitalistas interesados en invertir en la industria y de que era necesaria la participacin del Estado y de los principales latifundistas y empresarios en la direccin del Banco como garanta para la inversiones. Lucas Alamn asumi como ministro de Relaciones, el control directo de sus operaciones. A pesar de los buenos deseos, el Banco se encontr con una variada cantidad de opositores. Los liberales y los enemigos del rgimen de Bustamante fueron los primeros en presentar sus crticas. Para Jos
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Mara Luis Mora, no haba diferencia entre la proteccin ofrecida por el Banco de Industria Algodonera y su modernizacin tecnolgica. Lorenzo de Zavala, por su parte, lo consideraba de "incierta utilidad, por no decir una prdida segura" y ni siquiera consideraba importante este proyecto, el cual descartaba implcitamente al sugerir que el liberalismo debera ser integral en lo econmico, lo social y lo poltico. Otros consideraban que las naciones nuevas, como Mxico, no podran aspirar sino a ser agrcolas. El Banco tuvo tambin sus defensores. Esteban de Antuano lo consideraba "el pensamiento ms grande que (haba) ocurrido desde que Mxico (era) nacin". Agregaba, entre otras cosas, que el Banco aera la "beneficencia pblica de Mxico, la palanca poderosa" que separara "la pobreza y la revolucin"; era adems decidido partidario del sistema proteccionista, el cual, sin duda, favoreca la industria textil. Su fbrica, "La Constancia Mexicana", ejemplo de organizacin industrial y los quinientos panfletos que public, lo colocan como el ms destacado' industrial y el ms ferviente propagandista del fomento de la industria nacional en esa poca. Lo cierto es que, independientemente de opiniones partidarias, el Banco slo poda derivar sus xitos y fracasos de la estabilidad poltica y financiera del pas, y sta fue irregular. La institucin tuvo que cerrar sus operaciones al iniciarse la dcada de 1840. Sus dificultades haban ido en aumento, principalmente por su incapacidad para alcanzar sus objetivos de financiamiento del fomento industrial, por la poca seriedad de algunos empresarios que administraron equivocadamente los fondos habilitados y por la ausencia de inversionistas audaces y dispuestos a acudir en respaldo de la poltica gubernamental. Un resumen somero de las actividades del Banco muestra que concedi ayuda financiera o proporcion maquinaria a treinta y una empresas, y que cumpli con sus objetivos originales de contribuir al desarrollo de la industria textil. Entre las empresas fomentadas por el Banco se incluyen algunas de
tipo agrcola como despepitadoras de algodn, sericultura, apicultura y plantos de lino; adems se apoyaron empresas textiles de algodn y lana, fabricacin de vidrio, fundidoras y talleres mecnicos, fbricas de papel y aserraderos. De las treinta y una empresas mencionadas, fracas el diez por ciento; el resto lleg a la etapa de produccin. De stas, siete cerraron antes de 1845 y las catorce restantes, que recibieron el sesenta por ciento del capital invertido, continuaron sus operaciones. De las doce empresas textiles de algodn y lana apoyadas por el Banco, nueve llegaron a ser negocios productivos. El Banco, precursor de la Nacional Financiera, inici sus operaciones con entusiasmo y dinamismo. A un ao de haberse fundado, Esteban de Antuftano recibi un prstamo por treinta mil pesos con lo que fund su fbrica "La Constancia Mexicana", la cjual se convirti en la primera fbrica moderna de algodn en Mxico. Y muy pronto se crearon catorce compaas con un capital que llegaba a ms de cien mil pesos. En 1832, la Junta directiva del Banco informaba que haban ingresado a sus arcas cuatrocientos sesenta y cuatro mil seiscientos tres pesos, correspondientes a l quinta parte del monto de los derechos de importacin de artculos de algodn y lana, y que se haban invertido doscientos cincuenta y tres mil quinientos sesenta y tres pesos por concepto de crditos a inversionistas mexicanos e importacin de maquinaria. Esta ltima consista en mquinas para hilados y tejidos, trilladoras, molinos, despepitadoras, arados y una fbrica de papel. Asimismo, con tan avanzada tecnologa, hubieron de contratarse los servicios de tcnicos extranjeros, especialmente norteamericanos y franceses, que se encargaran de montar las fbricas y capacitar a los obreros en el manejo de la moderna maquinaria. La fundacin del Banco de Avo tena un doble propsito. Por una parte, permita la intervencin del Estado en la economa y, por la otra, intentaba resolver un problema poltico al permitir el acceso de
la clase industrial hacia los grupos privilegiados. Eira segn Jess Reyes Heroles la conjugacin de la frmula colonia con industria. Finalmente, es justo hacer notar como lo hace Robert Potash en su excelente obra que se consigui el propsito de introducir tcnicas y mtodos avanzados y que, "si bien sobrevinieron errores inevitables, esta institucin pblica abri el camino a la iniciativa privada y propici la formacin de un nuevo grupo de empresarios mexicanos". El comercio tambin reflejaba la falta de definicin poltica. 1 debate entre los partidarios del libre cambismo y el proteccionismo se prolong durante este periodo sin lograr, en realidad, esclarecerlo. La revolucin industrial exiga la adopcin de una poltica liberal que slo podra tener xito en un pas con una economa desarrollada y no como la de Mxico, basada en la explotacin de materias primas. El debate en realidad se reduca a un pequeo grupo de industriales y artesanos, principalmente de la industria textil. En un pas con poblacin aislada, de geografa accidentada, sin un mercado interno importante y donde los arrieros constituan la infraestructura econmica del transporte, resultaba demasiado ocioso ocuparse del problema desde el punto de vista terico. El comercio era la actividad ms importante de la economa y quienes la practicaban constituan un grupo influyente. Los gobiernos estaban comprometidos con ellos, en virtud del pago de impuestos y por sus prstamos que permitan financiar la administracin. Adems, los comerciantes eran los nicos que podan transferir capitales a otras actividades en la industria y agricultura. Por ello, resultaba ocioso que se intentaran soluciones tericas a un problema dominado por intereses especcos cuya meta consisti en aumentar sus ingresos sin importar el modelo que se adoptara. Sin embargo, prevaleci el libre cambio y Mxico pudo establecer relaciones de paz, comercio y amistad con las principales potencias del mundo.
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El ejrcito -como institucin y como grupo de presin se form, como se ha visto, desde fines de la Colonia; adquiri una enorme importancia durante la guerra de emancipacin al pasar de nueve mil hombres que haba encontrado Humboldt a ms de setenta mil, al consumarse la Independencia. Los primeros gobiernos haban tratado de reducirlo a treinta y cinco mil hombres, pero ya se haba convertido en el recurso obligado para alimentar los supuestos ejrcitos que surgan de todos colores, al grado de que la milicia era una de las principales fuentes de empleo para los miembros de la clase media y de la clase popular, a travs de la leva. La importancia y tamao del ejrcito se justificaba por los temores de que el pas fuera invadido por Espaa. Cuando el temor se hizo realidad al invadir la costa de Veracruz, en 1829, una porcin del ejrcito espaol; la milicia de Mxico se cubri de gloria y se vendi como indispensable para la defensa de la independencia y la soberana nacional en el resto del siglo. En adelante, los altos jefes aadan, a su condicin de comerciantes y soldados, la de arbitros de la poltica o de sus actores principales al incorporarse a los grupos polticos en pugna. El ejrcito se organiz como cualquiera de su poca. En 1823 se cre el Estado Mayor General, se nombraron generales, eliminando grados superiores a stos, y se form una academia militar. Los generales tenan sueldos de cuatro mil y seis mil pesos anuales, los capitanes mil quinientos, los tenientes ochocientos y los sargentos trescientos setenta. Estos sueldos eran superiores a los de los administradores pblicos, incluyendo el sueldo de los gobernadores. Muy pocos ejrcitos pudieron cumplir con las exhortaciones del primer Presidente del pas de que prestaran "ciega obediencia a las leyes", que su escudo fuera "la paz y felicidad de la repblica", que fueran "un modelo de virtudes", que la Constitucin se mantuviera intacta a costa de sus vidas y de sus incesantes desvelos". El soldado, que haba conquistado la libertad del pas, la conservaba y mantena para su beneficio. La tenencia de la tierra, en este perodo, corresponda a la de principios del siglo xix. En 1810, segn Fernando Navarro y Norega, haba
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en Mxico diez mil cuatrocientas treinta y ocho fincas rsticas; tres mil setecientas cuarenta y nueve haciendas y seis mil seiscientos ochenta y nueve ranchos. De ellos cuatrocientos treinta y ocho pertenecan a la Iglesia. Enrique Florescano, en sus excelentes investigaciones, ha calculado para la regin del Bajo cuatrocientas cuarenta y cinco haciendas y cuatrocientos diecisis ranchos; en Guadalajara trescientas setenta haciendas, ciento dieciocho estancias ganaderas y mil quinientos once ranchos; en Michoacn trescientas once haciendas y setecientos ocho ranchos; en Durango y Nuevo Mxico doscientas haciendas, quinientos cuarenta ranchos y cincuenta estancias; en Mxico ochocientas veinticuatro haciendas, ochocientos setenta y un ranchos y cincuenta y siete estancias; en Puebla cuatrocientas setenta y ocho haciendas y novecientos once ranchos; en Oaxaca ochenta y tres haciendas y doscientos sesenta y nueve ranchos; en Mrida quinientas setenta y tres haciendas y trescientos doce ranchos y en Veracruz sesenta haciendas, ciento cincuenta y siete ranchos y ciento once estancias ganaderas. Salvo excepciones, la organizacin de las haciendas era autosufciente y, sin embargo, en los aos buenos, los excedentes eran enviados fuera de la regin productora. Por otra parte, a pesar de los esfuerzos para hacer ms productivo y competitivo al campo, los rendimientos, como el mismo Florescano lo ha demostrado, padecan los vaivenes de los ciclos de las crisis agrcolas, determinadas por factores meteorolgicos que provocaban la desigualdad de las cosechas. Sin embargo, a los efectos de los designios del cielo, se unieron los designios de la economa de guerra que ocasion la desolacin en el campo, por 1 saqueo de ranchos y haciendas, el pillaje y el abandono de la mano de obra por ingresos como leva a las filas del ejrcito. En el perodo federalista, la produccin agrcola disminuy considerablemente y muchos agricultores pusieron en venta sus propiedades; en otras ocasiones el gobierno realiz expropiaciones y nacionalizaciones. Resulta irnico como lo seala Josena Vzquez que en Mxico se presentaran problemas de tenencia de la tierra cuando los casi siete millones de mexicanos estaban concentrados en el altiplano y estaba
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por poblar y colonizar todo el norte de la repblica. Contra las invasiones y el pillaje, los rancheros tuvieron que organizar sus propios grupos de choque. La Iglesia, por su parte, no haba estado tranquila durante este periodo. Estaba claro que los gobiernos federalistas intentaban someterla al Estado y eliminar sus fueros. Por ello siempre estuvo dispuesta a brindar ayuda financiera a lo jefes del ejrcito que le prometan respeto. La Iglesia era la institucin ms rica y poderosa, dominaba la economa, la sociedad y la poltica. Someterla resultaba una tarea casi imposible. Para administrar sus asuntos, la Iglesia dividi al pas en diez dicesis con diez obispos y ciento setenta y siete cannigos. Haba mil parroquias y trescientos conventos y monasterios. Sus miembros pertenecan al clero secular y al clero regular. El nmero de sacerdotes haba disminuido desde que las reformas borbnicas decretaron la expulsin de los jesutas e impidieron la incorporacin de nuevos sacerdotes. Para la poca del federalismo haba tres mil trescientos sacerdotes en el clero secular y ms de mil en el regular en ciento cuarenta y cuatro . monasterios de agustinos, carmelitas, dominicos, mercedaros, franciscanos y dieguinos. Adems existan mil quinientos monjes, cien novicias y quinientos alumnos internos. La riqueza de la Iglesia se calculaba segn Jos Mara Luis Mora en ciento ochenta millones de pesos. Esta riqueza de acuerdo con Jan Bazant era producto de los ingresos provenientes de diezmos, primicias, aniversarios, fiestas para conmemorar a los mrtires, derechos parroquiales y misas. Los fondos de estos conceptos se destinaban al clero secular, que tena pocos inmuebles. Los miembros del clero regular, adems, administraban bienes races y prstamos hipotecarios. Los monasterios reciban limosnas y obvenciones. Las monjas dotaban al convento de tres a cinco mil pesos como renta perpetua comprada a los mismos conventos, mediante hipotecas que pasaban a poder de stos a la muerte de las monjas. Adems, la Iglesia
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era duea de casi quinientas haciendas que administraba como empresas privadas y conservaban la misma estructura que las particulares; asimismo, rentaba la gran mayora de ellas a comerciantes o profesionistas que las explotaban como latifundio para exportar sus productos. Sin embargo, la verdadera riqueza de la Iglesia estaba en las zonas urbanas y se basaba en la administracin financiera. Era la institucin bancaria por excelencia y prestaba sus caudales a un cinco por ciento o seis por ciento de inters anual. La mayora de los hacendados y rancheros tenan sus propiedades comprometidas con la Iglesia y los rditos, con el tiempo, eran considerados como un gasto fijo de operacin. Al ser rentista como bien lo seala el profesor Bazant - estaba desligada de la produccin y era vulnerable a los principios del liberalismo. En el periodo federalista se aclararon paulatinamente las diferencias entre el Estado y la Iglesia. Era evidente que en la falta de entendimiento entre ellos radicaba la explicacin de la inestabilidad poltica del pas. Los idelogos del liberalismo trataron de reducir el poder de la Iglesia, argumentaban que, a partir de la Independencia, el Patronato que reglamentaba la subordinacin de la Iglesia a la Corona espaola sera en adelante ejercido por el Estado Mexicano. De igual manera, se realizaron intentos por retirarle el monopolio de la educacin al establecer el sistema lancasteriano apoyado por el gobierno y expedir una ley de Instruccin Pblica "para que la enseanza elemental mejore la generacin que nace y difunda, con las mximas de la virtud, los principios de libertad de nuestro dcil y afortunado pueblo". Asimismo, se cre un Museo Nacional y se organiz el Archivo General de la Nacin. Estas decisiones polticas obligaron a la creacin de la Direccin General de Instruccin Pblica, para generalizar en el pueblo las diversas profesiones y oficios, sobre todo, para sustituir un vano aparato de ilustracin incompatible en el estado de la sociedad naciente. Esta misma idea fue expuesta por Mora cuando declaraba que la educacin que imparta el clero, as como sus principios y organizacin, se
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oponan a la modernizacin del pas y estaban en contra de la idea misma del sistema representativo que se intentaba establecer. Si la creacin del Banco de Avo tena por objeto impulsar el desarrollo industrial sobre bases diferentes a la Colonia y procurar la formacin e incorporacin de la clase industrial, como elemento dinmico en la sociedad, la Direccin General de Instruccin Pblica procurara convertirse en el instrumento del gobierno para transformar la sociedad. Se trataba, en sntesis de establecer las bases de una educacin laica para cambiar la mentalidad de la sociedad dominada por la Iglesia, por otra civil, donde predominara el estudio de todas las ciencias, particularmente las econmicas y las polticas. A tal grado lleg el celo transformador, que fue suprimida la Universidad por pontificia en lugar de transformarla en liberal o nacional, como lo indicaban las circunstancias. No obstante, la decisin ms trascendente y la que ms inquiet a los prelados y sus partidarios se realiz en el periodo 1833, al intentarse la supresin de los fueros reservados para la Iglesia, la creacin del Registro Civil, la supresin de los ministerios, la eliminacin de la coaccin civil para tomar los votos eclesisticos, la eliminacin de cofradas y el pago de diezmos y, sobre todo, los intentos por lograr la desamortizacin de los bienes de la Iglesia, con el fin de promover una explotacin ms racional de la tierra. La reaccin no se hizo esperar. La Iglesia y sus partidarios acusaban al gobierno de intentar destruir a la religin y a los sacerdotes, para que el pueblo careciera de la proteccin divina. La eficacia de las protestas hizo dudar tambin a los propios liberales. Estos se dividieron en puros y moderados. La misma duda se resinti entre aquellos que consideraban las decisiones como represalia a los excesos del poder del grupo que encabezara Lucas Atamn, durante el gobierno de Bustamante, de 1830 a 1832, y cuya justificacin encontraban en la aplicacin de la Ley del Caso, usada para eliminar a prominentes liberales partidarios de la oposicin al rgimen.
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El gobierno de 1833 contaba con el apoyo de las milicias de los estados y con los cvicos, que inclusive estaban dispuestos a enfrentarse al ejrcito regular, cuyos privilegios tambin haban sido objeto de consideracin por el Congreso. Como las reformas se identificaban con Gmez Faras, los grupos polticos decidieron pedir a Santa Anna que lo derrocara. Este, amigo de la libertad por convencimiento y por inspiracin como l mismo se calificaba, pero amigo del borlote, como lo calificaba Luis Gonzlez, encabez la oposicin a las reformas que culminaron en 1834 con la disolucin del Congreso y el destierro de Gmez Faras. Santa Anna llam a gobernar al grupo conservador que se encarg de destruir las milicias, disolvi las legislaturas de los estados y, considerando que todos los males del pas se deban al esquema federal, plante un nuevo sistema de gobierno dominado por el centralismo, apoyado por el ejrcito que hara posible la eleccin de un nuevo Congreso Constituyente. La ideologa del grupo en el poder del sistema central, que cubre el perodo 1835-1847, la resu na su idelogo Lucas Alamn poco despus en los siguientes principios: A. Conservar la religin catb'ca, nico lazo comn de los mexicanos, y sostener el culto con esplendor; B. Defender los bienes eclesisticos; C. Arreglar todo lo relacionado a la administracin eclesistica con el Papa, sin el aparato de la inquisicin; D. Otorgar al gobierno la fuerza y el poder necesarios para cumplir con sus deberes; E. Eliminar el rgimen federal y el sistema representativo a favor de las elecciones; F. Crear una divisin territorial "que confunda enteramente" y facilite la administracin "para que la federacin no retoe"; y G. Reorganizar el ejrcito aumentando su nmero para perseguir a los brbaros y dar seguridad en los caminos. Quienes as pensaban intentaron el proceso de racionalizacin correspondiente, consideraron indispensable cambiar el orden constitucional, y con ello, el sentido de la administracin pblica. La prisa por cambiarlo todo los llev en octubre de 1835 a aprobar las bases constitucionales. En ellas se estipulaba la religin catlica como nica, el
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rgimen republicano, representativo y popular; la divisin de poderes en Legislativo, Ejecutivo y Judicial; dos cmaras, de diputados y senadores; la eleccin del presidente de manera indirecta; divisin del territorio en departamentos; el nombramiento de gobernadores y la eleccin de juntas departamentales, los primeros en calidad de Poder Ejecutivo y las segundas como consejo del gobernador; el Poder Judicial se ejerca en los departamentos de todas las instancias, por jueces y tribunales residentes, aunque las leyes y reglas para la administracin seran las mismas en todo el pas; la sistematizacin de la hacienda poltica, en todas sus ramas, mediante el mtodo de cuenta y razn; el tribunal de revisin de cuentas; y el arreglo de la jurisdiccin econmica y contenciosa en el ramo. La supervisin del cumplimiento de las bases y el mantenimiento del equilibrio de los poderes se haca por el Supremo Poder Conservador. Estas bases estaran contenidas en las Leyes Constitucionales de 1836, conocidas como las Siete Leyes. En la primera se definan las garantas individuales, los derechos y obligaciones de los mexicanos. No podan ser aprehendidos sin orden de autoridad competente, ni privados de su propiedad, a menos que as lo acordaran el presidente y sus cuatro ministros, ni cateadas sus casas, ni juzgados por tribunales que no fueran establecidos por la Constitucin. Adems, podan expresar sus ideas con absoluta libertad. La segunda ofreca una verdadera innovacin al crear un Supremo Poder Conservador integrado por cinco individuos, cuyas atribuciones incluan declarar la nulidad de leyes, decretos o actos del Poder Ejecutivo y de la Suprema Corte de Justicia, o declarar la incapacidad del presidente para gobernar. De igual manera poda suspender las sesiones del Congreso, cambiar al gabinete, negar la sancin a reformas constitucionales y calificar las elecciones de los senadores. Slo era responsable ante Dios y ante la opinin pblica. Sus integrantes no podran ser juzgados ni reconvenidos por sus opiniones. La tercera ley corresponda a la organizacin del Poder Legislativo que, en: esencia, a pesar de los deseos de los extremistas de derecho,
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mantuvo la estructura liberal. Para ser diputado era requisito ser mexicano, tener un capital fsico o moral que produjera mil quinientos pesos anuales, mayor de treinta aos y durara en ejercicio dos aos. Su eleccin era en base a una poblacin de ochenta mil habitantes de los departamentos. La Cmara de Senadores, difera con la Constitucin de 1824. Estara integrada por veinticuatro senadores y en su eleccin participaban la Cmara de Diputados, los ministros y la Suprema Corte, quienes elaboraban listas para remitirse a las juntas departamentales para que, en base a ellas, se procediera a la seleccin. Las juntas enviaran la lista de los resultados de la eleccin al supremo Poder Conservador que se encargara de declarar senadores a los que hubieran reunido el mayor nmero de votos de las juntas. Para ser senador era necesario reunir los mismos requisitos que los diputados, con un capital de dos mil quinientos pesos anuales. La cuarta ley estableca que el Poder Ejecutivo estara en manos de un supremo magistrado (Presidente de la Repblica), cuya gestin durara ocho aos y su eleccin se hara de una terna elaborada por el Consejo de Ministros, el Senado y la Alta Corte de Justicia, para despus enviarla a la Cmara de Diputados que, a su vez, repartira las ternas a todas las juntas departamentales para que escogieran a su candidato y enviaran su nombre a la Cmara de Diputados. Reunidos los votos de los departamentos se dara a conocer el nombre del presidente. Para ser presidente se requera ser mexicano, mayor de cuarenta aos, tener un capital fsico o moral de cuatro mil pesos anuales y haber tenido un cargo superior en la milicia o en la administracin pblica. Sera auxiliado por el Consejo de Gobierno seleccionado por l e integrado, cuando menos, por dos eclesisticos y dos militares. La organizacin administrativa se hara con cuatro ministros: del Interior, Relaciones Exteriores, Hacienda, y Guerra y Marina. La quinta ley se destinaba al Poder Judicial. Este se integrara por la Corte Suprema, los tribunales superiores de los departamentos, los tribunales de hacienda y por los juzgados de primera instancia. La Corte
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se integrara por once ministros y un fiscal. La Suprema Corte juzgara los actos del Supremo Poder Conservador, al presidente y todas las alta* autoridades civiles. Sin embargo, para juzgar los actos de los militares debera asociarse con generales del ejrcito y no juzgaba a los eclesisticos. Estableca tribunales superiores en cada departamento, jueces de primera instancia y reconoca la existencia de los fueros personales para los miembros de la Iglesia y del ejrcito. Los cargos eran a perpetuidad. La sexta ley estableca la divisin territorial: departamentos, distritos y partidos. Los primeros estaran administrados por gobernadores, quienes seran nombrados por el Gobierno Central de una terna presentada por las juntas departamentales. Estas se integraran por siete individuos elegidos por los mismos electores de los diputados, se renovaran cada cuatro aos y auxiliaran al gobernador en el desarrollo de la educacin, agricultura, industria y comercio; formular las ordenanzas municipales y los reglamentos, examinar las finanzas e intervenir en la eleccin del presidente, el Supremo Poder Conservador y en los gobernadores. Cada cabeza de distrito tendra un prefecto y un subprefecto, un ayuntamiento en los poblados de cuatro mil habitantes y, en el resto, jueces de paz. Los ayuntamientos se integraran como mximo con seis alcaldes, doce regidores y dos sndicos que se encargaran de la polica, seguridad, beneficencia, hospitales, educacin, construccin de caminos, puertos y calzadas, la promocin de la agricultura, el comercio y la industria e intervenir en la solucin de escritos jurdicos. Los jueces de paz tendran las mismas funciones en los poblados menores de cuatro mil habitantes. Finalmente, la sptima ley tena por objeto determinar que la Constitucin permaneciera inalterable y que los cambios que se le presentaran fueran de acuerdo a las muy estrictas modalidades del Supremo Poder Conservador, en cuanto que se reservaba el dar o negar la sancin a las reformas que acordase el Congreso.
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La ley reflejaba las diferencias ideolgicas de las cuatro facciones o grupos polticos contendientes en la arena poltica del momento. Los centralistas en la extrema derecha, que slo conceban al pas organizado de acuerdo a las Siete Leyes; los federalistas en la extrema izquierda, que intentaban llevar a fondo la solucin de la soberana del Estado frente a la Iglesia. Entre ellos los federalistas moderados que intentaban regresar al orden de 1824 y, finalmente, los centralistas que slo pedan reformas para hacer menos rgido el sistema de la Constitucin de 1836. El problema de Mxico no era slo un problema de definicin poltica, sino que en ella se reflejaban problemas econmicos, sociales y estructurales que, como hemos visto, afectaban a los grupos poderosos del centro y de la provincia. Por ello, aun con el nuevo orden, el pas tuvo que enfrentarse a problemas insolutos en el periodo anterior, consecuencia de la lucha de facciones. La sociedad mexicana, de siete millones de habitantes, estaba concentrada en el altiplano, franja que se extenda de Veracruz a Acapulco y que inclua el Bajo. El resto, salvo ncleos pequeos de Oaxaca y Yucatn, estaba demasiado disperso como para poder participar en los vaivenes de la poltica. Basta decir que todo el norte estaba prcticamente deshabitado y, por consecuencia, despertaba los apetitos expansion8tas de los Estados Unidos. La ausencia de pobladores mexicanos en el norte haba sido preocupacin constante de los gobiernos desde la Independencia. Las imprecisiones del Tratado de 1819 haban dejado sin definir la frontera nortea y, desde entonces, se haban otorgado concesiones para colonizar regiones como Texas. Permisos que, por otra parte fueron confirmados en 1822 a Moiss Austin, quien se haba instalado con trescientas familias catlicas con la posibilidad de importar cuanto fuera necesario para desarrollar su colonia. La lejana de la colonia ocasion que Texas pronto fuera escenario de especulacin de tierras, asilo de disidentes polticos, refugiados, aventureros y campo propicio para el contrabando. La invasin fue de tal magnitud, que haba un mexicano por cada ocho
extranjeros de los veinticuatro mil pobladores. Por ello el general Manuel Mier y Tern, que haba tenido el encargo de establecer y negociar los lmites entre Mxico y Estados Unidos, recomendaba la emigracin de mexicanos para neutralizar los peligros que adverta. Para 1830, despus de la invasin espaola de 1829, el gobierno advirti lo vulnerable de su posicin en el norte y expidi una ley que prohiba la inmigracin de norteamericanos al territorio, al tiempo que lo fortaleca pon milicias. Aunque esto condujo a la rebelda de los colonos y, como los asuntos relacionados con la colonizacin de esta zona fueron retirados del estado de Coahuila y Texas para administrarse por el gobierno central, los colonos pidieron la creacin de un nuevo estado independiente. Este era el paso lgico de una estrategia separatista que se ira condicionando a la lucha de facciones y de loe grupos polticos del centro. Por ello, dentro del sistema federal, Austin insisti en lograr acuerdos que permitieran fortalecer su posicin en el sistema mediante la exencin en el pago de impuestos, cierre de aduanas, ttulos de propiedad para los paracaidistas y legalizacin de los inmigrados. La negativa del . gobierno mexicano en otorgar el carcter de estado a Texas, por no reunir los requisitos mnimos de poblacin, exasper a Austin, quien pidi a los pobladores que procedieran a organizar el estado y a formar un ayuntamiento, independientemente de la decisin del gobierno federal. Una nueva ley expedida en 1835, que prohiba la venta de tierras para evitar la especulacin, se convirti en el detonador del movimiento separatista. La justificacin ideolgica, sin embargo, estaba determinada por el cambio del sistema federal al central. Los texanos decidieron separarse de Mxico hasta en tanto no se restableciera la Constitucin de 1824. La Repblica de Texas naci en 1836, despus de que el ejrcito mexicano dirigido por Santa Anna fue derrotado en San Jacinto. Esto suceda porque en la arena poltica las facciones contendientes eran incapaces de sacrificar sus intereses personales o de grupo, a los de
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la patria. Pugnas que tampoco pudieron posponer cuando el pas era invadido por las tropas francesas en 1838, con el pretexto de cobrar los dafios de que haba sido vctima un pastelero francs durante el motn del Paran. Esta Guerra de los Pasteles encontr al pas con un alzamiento en San Luis, un movimiento separatista en Yucatn, una invasin en Nuevo Mxico, una guerra civil en Michoacn, y propiciaba al Humillado de 1837 regresar a la arena para perder una pierna en defensa de la Repblica. Y con esta actitud heroica slo bastaba, como deca Justo Sierra, "un requiebro romntico, y la nacin estaba a los pies de aquel don Juan del pronunciamiento, del te deum y del prstamo forzoso". Por otra parte, era evidente que los Estados Unidos no haban considerado como definitivo el Tratado de 1819, tanto por la crisis poltica que envolva a Espaa, como por la incertidumbre de los acontecimientos en vsperas de la Independencia de Mxico. Esta posicin fue confirmada por Joel R. Poinsett, quien primero como oficioso y luego como embajador, plante la posibilidad de que los lmites se cambiaran a favor de los Estados Unidos. De tal manera que los acontecimientos texanos favorecan su poltica expansionaste, la compra de Texas, intensificar el nmero de ilegales, incitar a la rebelda, proponer la separacin de Texas y Coahuila, y agudizar las divisiones de los grupos polticos del Centro. Esto era parte de un objetivo ms general enmarcado dentro del destino manifiesto, aprovechando la inestabilidad poltica. Estrategia que no habra de cambiar hasta 1854 y en la que jugaron un papel determinante los embajadores estadounidenses desde Poinsett, quienes no se distinguieron por su delicadeza diplomtica. ^ En 1821, los Estados Unidos y Mxico tenan ms o menos la misma extensin territorial y la misma poblacin de alrededor de siete millones. Esta situacin, sin embargo, cambiara despus de 1836. En estos quince aos, mientras los gobiernos mexicanos fracasaban en sus intentos por colonizar el norte, los mexicanos encontraban dificultades en salir del altiplano, manteniendo una poblacin de ocho millones. Los Esta-
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dos Unidos, haban desarrollado una intenssima campaa colonizadora que les Uev en 1845 a tener casi veinte millones de habitantes, por el flujo migratorio de Europa: Missouri creci de veinte mil habitantes, en 1820, a cuarenta mil, en 1840. Michigan y Wisconsin aumentaron su poblacin de cincuenta y un mil a casi tres millones, Kentucky, Tenessee, Alabama y Mississippi llegaron a dos y medio millones, y Arkansas y Louisiana superaron a los trescientos cincuenta mil habitantes. Por su parte los estados del norte de Mxico, a pesar de sus leyes de colonizacin, no lograron aumentar sino a sesenta mil en los estados de Tamaulipas, Nuevo Len, Coahuila, Chihuahua, Sonora y California. En veinticinco aos Mxico haba aceptado solamente la inmigracin de quince mil extranjeros. Las diferencias tambin se dieron en el campo de la administracin pblica. Los Estados Unidos tuvieron una estabilidad poltica en la que, a pesar de las diferencias ideolgicas de los grupos polticos, el cambio de poderes se realiz pacficamente y hubo continuidad en los planes y programas de gobierno. En el caso de Mxico, adems de los cambios registrados en el periodo 1824-1835 debemos agregar que de febrero de 1836 a junio de 1848, la etapa centralista tuvo veintisis cambios de presidente, setenta y cinco del titular de Relaciones; noventa del titular de Justicia; cincuenta y siete del titular de Guerra y setenta y nueve del titular de Hacienda; es decir, que los presidentes duraban en promedio seis meses, los ministros de Relaciones poco ms de dos meses, los ministros de Justicia, mes y medio, los ministros de Guerra, cuatro meses y los de Hacienda dos meses. An sin recuperarse de ese desorden, la inteligencia mexicana intent en 1840 darse un nuevo orden constitucional que, en esencia, consista en volver al federalismo mediante la desaparicin del Supremo Poder Conservador. Sin embargo, no se resolva el problema a fondo. De hecho las reformas eran simuladas para calmar los nimos exaltados de los federalistas. En septiembre de 1840, despus de un Proyecto de Re-
forma en que se decretaba la desaparicin del Poder Conservador e incorporaban algunas reformas de carcter liberal, se convoc a un nuevo Congreso Constituyente para reorganizar y definir la Repblica como mejor conviniera. Las elecciones favorecieron a la faccin radical del grupo liberal, a los puros y, como era de esperarse, los conservadores podan estar seguros del espritu de la Nueva Constitucin. Santa Anna, asesorado por los conservadores, decidi neutralizar al nuevo Congreso exigiendo sumisin a las bases del Plan de Tacubaya, que lo haba llevado al poder. Nuevamente el gobierno se divorciaba del pueblo y habra de imponerle un centralismo ilustrado, en apariencia, para impedir que llegaran al poder los lderes de la reforma de 1828 y 1833. Las bases orgnicas de la Repblica Mexicana centralizaron el poder en Santa Anna/ ahora calificado como benemrito de la patria. La Repblica comprenda lo que antes fue el virreinato de la Nueva Espaa, la capitana general de Yucatn, las comandancias de las antiguas provincias internas de Oriente y Occidente, Baja y Alta California y Chiapas. El territorio mantena la organizacin en departamentos divididos en distritos, partidos, municipalidades y territorios. En rigor esta nueva ley mantena el espritu de su antecesora, aunque permiti la eliminacin de Supremo Poder Conservador, origen de los conflictos. Incorporaba explcitamente en el Poder Legislativo, al presidente en relacin con la sancin de las leyes y permita al Senado integrarse en dos terceras partes por eleccin de las Asambleas Departamentales y el resto por la Cmara de Diputados, el presidente de la Repblica y la Suprema Corte de Justicia. El Poder Ejecutivo estara depositado en un magistrado, por cinco aos, quien como presidente, sera responsable de la administracin general de la Repblica, con facultades dictatoriales para establecer el orden y tranquilidad en lo interno y externo, autorizar decretos conciliares y bulas; declarar la guerra; conceder patentes de corso;
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disponer de la fuerza de mar y tierra conforme a los objetivos de su institucin. ji La administracin se desempeara a travs de cuatro ministerios: Relaciones Exteriores, Gobernacin y Polica; Justicia, Negocios Eclesisticos, Instruccin Pblica e Industria; Hacienda y Guerra y Marina. La inclusin de Gobernacin y Polica era consecuencia del deseo de buscar un mayor control de las actividades polticas y una mayor vigilancia en las actividades del crecido nmero de desempleados del ejrcito, que haban hecho de la intriga una profesin. Por otra parte, el Ministerio de Justicia continuaba reflejando la indefinicin de un problema de fondo que implicaba la supremaca del Estado y, ante la imposibilidad de crear un nuevo rgano que comprendiera la parte educativa independiente de la Iglesia, ste, por agregacin, se incorporaba al mismo ministerio. Adems de los cuatro ministerios, el presidente se auxiliara de un Consejo de Gobierno integrado por diecisiete personas nombradas, a perpetuidad, por el propio presidente. Este Consejo constitua una innovacin porque, entre sus facultades, estaba la de presentar dictamen sobre los asuntos de gobierno y "proponer los reglamentos y medidas que le parecieran tiles para el mejor servicio pblico en todas las ramas de la administracin". El Consejo tendra como supernumerarios a los expresidentes, exsecretarios que hubieran ejercido su cargo por ms de un ao, los ministros jubilados de la Suprema Corte de Justicia y los jefes superiores de Hacienda. El mismo centralismo se reflejaba en los departamentos, cuyos gobernadores eran nombrados por el presidente para un periodo de cinco aos. Aunque se intentaba incorporar, en el proceso electoral, algunos principios de participacin popular, semejantes al modelo norteamericano del poder electoral, que se iniciaba con la celebracin de juntas primarias; para que de all surgieran los funcionarios que integraran el colegio electoral de cada departamento, para que se hiciera, a su vez, la eleccin de los diputados y las asambleas departamentales. Lo ms importante en las reformas administrativas fue la creacin de la Direccin General de Industria que, en rigor, iniciaba una reforma trascendente en la administracin mexicana. Esta nueva institucin
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naci bajo el supuesto de que si los industrales no reciban ayuda financiera directa para sus empresas, por lo menos se beneficiaran con la proteccin arancelara y comprometeran as al gobierno en intensificar su lucha en contra del contrabando. Uno de los primeros pasos en esta nueva orientacin consisti en agrupar a todos los dueos, gerentes y empleados principales de todas la empresas que tuvieran ms de veinte trabajadores, en las industrias textiles, loza de barro, hierro, papel, y vidrio, as como los agricultores dedicados al cultivo de algodn, seda, lino o camo, y a los ganaderos que tuvieran ms de cuatro mil cabezas de ganado bovino. Es necesario observar, en este caso, la incorporacin de actividades agrcolas y ganaderos en los proyectos de industrializacin. Esto obedeca segn lo conceba Alamn a que exista una interdependencia entre la prosperidad agrcola de un pas, por una parte, y su capacidad industrial para transformar materias primas, por la otra. Esto mismo, a su vez, propiciaba la creacin de fuentes de trabajo, aumentaba el mercado de consumidores y el poder de compra de la poblacin en general. De las memorias presentadas por la Direccin General de Industria se desprende que, entre sus facultades, estaba la de promover la organizacin de Juntas de Industrias Regionales; informar y documentar a los miembros sobre los avances tecnolgicos y cientficos logrados fuera del pas; crear un sistema educativo para los operarios; establecer cajas de ahorros, de socorro mutuo y de beneficencia, combatir el contrabando; crear un banco nacional de datos estadsticos de la produccin nacional y del estado general de la industria y realizar peridicamente exposiciones industriales. Uno de los puntos ms sobresalientes de la Direccin consista en "organizar, democrticamente, a todos los industriales del pas" a travs de Juntas de Industrias Regionales que se adaptaran a los reglamentos de la Junta Central. Cada unidad regional elegira a sus directivos y stos, a su vez, a sus representantes ante la Asamblea General de la Junta General de la Industria, que se reunira cada dos aos en la ciudad de Mxico. En esta reunin elega a la Junta Directiva integrada
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por un director, un subdirector, tres representantes y cuatro suplentes. En realidad, la designacin directa del director y del subdirector lo haca el Presidente de la Repblica, basado en una terna que le presen* taba la Junta General. Los dems integrantes eran electos por miembros de la asamblea. La funcin principal de los directivos era servir de enlace entre la Junta Central y las Juntas Regionales, Lucas Alamn, quien haba sido el fundador y primer presidente del Banco de Avo, fue designado tambin primer Director General de la Industria Nacional. El financiamiento de las operaciones de la Direccin quedara a cargo del gobierno, mediante captacin de ingresos derivados de una franca poltica proteccionista. La Direccin recibira una tercera parte de los impuestos cobrados sobre husos y de dos a cinco centavos por vara sobre los artculos tejidos de importacin permitida. Adems, recibira las multas que se impusieran a los empresarios que pretendan engaar al gobierno mediante la importacin, distribucin y venta de artculos extranjeros prohibidos, que colocaban en el mercado nacional como productos de sus industrias. Este esfuerzo, al igual que el realizado por el Banco de Avo, tambin cont con serios opositores. El Semanario de la Industria Mexicana atacaba indirectamente los esfuerzos de la Direccin al publicar que la creacin de industrias ocasionara una fuente perenne de agitacin de donde naceran nuevas conmociones polticas. Agregaba que el establecimiento de grandes industrias operara en contra de las pequeas, especialmente en la produccin y en el aumento de los salarios; consideraba que la reunin de los trabajadores, en un solo lugar, ocasionaba no slo la natural agitacin social, sino el aumento de los precios y de las rentas. Asimismo, insinuaba que se propiciaba un desorden en la produccin porque se produca ms de lo que se consuma, resultando un embarazo en los mercados. Finalmente, agregaba a las tristes consecuencias de la implantacin de los nuevos mtodos industriales, entre otros, la desunin de los trabajadores, la relajacin de la unidad familiar y la degradacin social. Por su parte, Esteban de Antuano, el defensor incansable de la
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industrializacin del pas, publicaba por su cuenta, en esta misma poca, una propuesta airosa en favor del establecimiento de fbricas en todos los lugares donde esto fuera posible. No le importaba la ideologa de los gobiernos para exigirles que fomentaran la creacin de industrias. Le preocupaba la importacin costosa de herramientas y maquinaria y propona que se fabricaran en el pas. Consideraba, adems, que si Mxico no consegua su independencia industrial, jams dejara de ser una colonia dependiente de la industria extranjera. A pesar de sus crticos y de sus partidarios, el xito de la Direccin General de Industria, como antes lo fue el Banco de Avo, tambin estaba condicionado por la estabilidad poltica y el equilibrio presupuestal, que no lograron mantenerse durante su existencia. Sin embargo. se logr parte de los objetivos. La institucin consigui poner en contacto a los industriales del pas; intent, con energa, la creacin de escuelas vocacionals para desarrollar la agricultura y las artesanas e inici con xito la recopilacin y publicacin de las estadsticas industriales. Sobre todo, permiti que Lucas Alamn formulara las bases en que se apoyara la poltica industrial de Mxico en el futuro. Ante la disyuntiva planteada en el sentido de que Mxico se convertira en un pas esencialmente agrcola y minero, como lo suponan algunos, o si lograra abastecerse a s mismo de productos industriales, Alamn consideraba que "cualquiera que fuera la solucin de este problema, deba basarse en las circunstancias reales y peculiares de la nacin". Es decir, atendiendo a la conformacin fsica de sus territorios al monto de su poblacin y al modo como estaba distribuida, a los consumos y productos generales y a los "propios de cada localidad". La conclusin a la que lleg despus de examinar la situacin de) pas fue la siguiente: "si, pues, no puede pagar los efectos que recibe del extranjero con los productos de su agricultura; si no puede contar con otro consumo para stos que el que ella misma hace de ellos; si de esto depende la constitucin fsica de su territorio y de la distribucin de la poblacin en la superficie de ste, cosa que no est en el arbitrio de los hombres variar; si los productos de la minera no pueden enrique-
cerla por s solos, preciso es recurrir al fomento de la industria como nica fuente de una prosperidad universal". Sin duda, durante los primeros treinta aos de vida independiente fueron los gobiernos los encargados de promover la industrializacin y, a causa de las luchas partidarias, fueron ellos mismos los encargados de destruir lo que se creaba. A la inestabilidad poltica le sigui siempre un constante desequilibrio financiero y, cuando el pas estaba en una de sus peores crisis, el fomento de la industria recibi uno de los golpes ms duros con la invasin norteamericana y la derrota del ejrcito mexicano. La invasin norteamericana no slo ocasion la enorme prdida del territorio del norte, sino la desorganizacin de todas las actividades econmicas. Permiti la libre importacin de mercancas, a travs de las zonas ocupadas y, con ello, el desquiciamiento de las actividades industriales y comerciales. La industria se paraliz y su fomento por parte del Estado qued interrumpido por la ineficiente organizacin hacendara. Una vez ms la teora no coincida con la realidad y, como era ms urgente defender la integridad territorial y la soberana, que coincidir en teora con un proyecto constitucional, pronto el pas fue testigo del reconocimiento de la independencia de Texas por Francia y Gran Bretaa y ya se presionaba para que Mxico hiciera lo mismo. Como el gobierno mexicano no aceptara esta alternativa, los texanos, apoyados por los Estados Unidos, optaron por recurrir a amenazas, expresadas en su deseo de ampliar las fronteras hasta Coahuila, Sonora, Sinaloa y California. El triunfo de James Polk en las elecciones afirm el espritu expansionista al declarar las pretensiones de su gobierno por incorporar a la Unin los estados de Oregon y Texas, basado principalmente en derechos histricos. Las tensiones entre los dos pases culminaron en 1845, cuando Texas declar su anexin a los Estados Unidos. Es obvio que en la anexin los Estados Unidos estaban violando un principio de derecho internacional
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y, por supuesto, deliberadamente agrediendo al Estado Mexicano que haba hecho cuestin de honor al considerar que cualquier intervencin de los Estados Unidos, en este asunto, llevara a la ruptura de relaciones. Tomada la decisin, aprovecharon la divisin interna y procedieron a la invasin. Antes ofrecieron adquirir el territorio por treinta millones de dlares. Aunque no es materia de este trabajo analizar los pormenores de esta guerra, la ms productiva de la historia de los Estados Unidos. S es conveniente sealar las cinco escuelas que lo explican en Estados Unidos. La primera la atribuye a una conspiracin de los esclavistas para aumentar su poder en el Congreso y el gobierno. Otra la explica por los intereses comerciales de los empresarios de la Nueva Inglaterra. La tercera considera determinante la tesis imperialista, consecuencia del destino manifiesto. Otra.ms supone que se debi a las ambiciones personales del presidente Polk y la quinta, comprende a todas, an no decide el origen de la culpa. Los investigadores mexicanos, por su parte, han atribuido la derrota fundamentalmente a la inestabilidad poltica y econmica del pas. La guerra de 1847 termin con la firma del Tratado de Paz, Amistad y Lmites, celebrado en la Villa de Guadalupe Hidalgo, el 2 de febrero de 1848. Mxico fue despojado de la mitad de su territorio incluyendo Texas, Nuevo Mxico, Alta California y con la nueva lnea divisoria, el sacrificio de porciones de territorio de Tamaulipas, Sonora y Baja California: dos millones cuatrocientos mil kilmetros cuadrados y un pago de indemnizacin por quince millones de pesos. Esta ha sido la experiencia ms traumtica de la historia de Mxico. La divisin interna, cuyo mejor ejemplo lo proporciona un general que se lanza a dar un golpe de Estado en el momento mismo de la invasin, demostr la falta de principios de los contendientes, la supremaca de los intereses personales a los de la patria, la vulnerabilidad del gobierno y la incapacidad de las clases dominantes para defender a la nacin. Los mexicanos daban la impresin de ser incapaces de gobernarse a s
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mismos. Mxico era un pas en bancarrota econmica y moral. Una clase dirigente frustrada que intentaba una vez ms, organizarse pensando en soluciones jurdicas y polticas, pero un pueblo pobre, un gobierno inestable, una economa en ruinas, una definicin del Estado que no lograba consolidarse, un orden que no llegaba y una administracin pblica inoperante. En medio de la invasin, los diputados decidan modificaciones al orden constitucional, los conservadores se dividan entre s, los polkos se levantaban en contra del gobierno y esto explicaba, en boca del ministro de Relaciones, que el armisticio permitiera el restablecimiento del orden constitucional en todas las ramas, el reconocimiento de sus derechos a los ciudadanos que permaneceran en los territorios ocupados, la represin de las tribus brbaras, la indemnizacin de quince millones, el reconocimiento del pago que el gobierno mexicano tena que hacer por las reclamaciones hechas por ciudadanos de Estados Unidos y la promesa de que la lnea divisoria cambiara. El que quisiera calificar de deshonroso el Tratado, deca el ministro, no resolvera nunca cmo termina una guerra desgraciada, porque "el decoro de los gobiernos y de los pueblos tena otras reglas invariables y otro carcter muy diverso del que le dan las pasiones, muchas veces nobles; pero generalmente bastardas y ruines... Los territorios que se han cedido por el Tratado no se pierden por la suma de quince millones de pesos, sino por recobrar nuestras puertas y ciudades invadidas; por la cesacin definitiva de loda clase de males de todo gnero de horrores; por consolar a multitud de familias... que ya estn sufriendo o estn impuestas a sufrir la mendicidad y, en fin, por aprovechar la ocasin que nos presente la providencia de organizar un pueblo que no ha cesado de sufrir durante un periodo de treinta y siete aos". Ante la inminencia de la toma de la capital por las tropas nvasoras, el Congreso aprob un dictamen en el que se estableca la Constitucin de 1824 como la nica Constitucin legtima del pas, hasta en tanto no se incluyeran las reformas que aprobara el Congreso y sobre las cuales Mariano Otero adelantaba algunas necesarias que requeran la
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estabilidad y vigencia, entre ellas, las garantas individuales, los derechos del hombre y la eliminacin del cargo de vicepresidente. La calma, sin embargo, no lleg a Mxico como se esperaba. Apenas sali el ejrcito invasor se desat una guerra civil en Quertaro, hubo sublevaciones en Aguascalientes, Lagos, Guanajuato, Yucatn, Sierra Gorda, Guerrero y Durango. En 1849 se iniciaron las campaas para la presidencia y continuaron los problemas: Sonora invadida por Gastn Rousset de Boulbon, Tehuantcpec amenazada de invasin por el presidente Fillmore, de Estados Unidos, Chihuahua invadida por comanches, Tamaulipas amenazada por bandas mercenarias para crear la Repblica de Sierra Madre y Michoacn vctima de un cuartelazo. En 1852 se levant en armas Jos Mara gobernador de Jalisco, Jess Lpez Portillo. Santa Anna, proclam el Plan de Hospicio, Presidente, la eliminacin de la Constitucin Santa Anna. Blancarte en contra del Blancarte, apoyado por peda la destitucin del de 1824 y el regreso de
III LA DEFINICIN POLTICA Y ADMINISTRATIVA 1854 1874
NTRE 1848 y 1853 no hubo momento de reposo: levantamientos, asonadas, divisiones, cuartelazos, sublevaciones, planes de gobierno, proyectos de constitucin, golpes de Estado, invasiones o amenazas de invasiones, saqueos, pillaje, movimientos separatistas y, frente a ello, la incapacidad de los gobiernos y del Congreso para establecer el orden y organizar la administracin pblica. Esta, que presentaba seales del desorden profundo, funcionaba slo en base al prstamo y viva del agio de manera regular, a tal grado que como deca Justo Sierra "haba entrado el orden en el caos". Mientras tanto, Mxico volva los ojos a Santa Anna, que bien saba cmo sacar dinero para pagar a la tropa y a los empleados federales, y que regresaba con renovados bros para beneplcito de los agiotistas. Una de las primeras medidas del gobierno dictatorial fue la expedicin de las Bases para la Administracin' de la Repblica, al mismo tiempo que autorizaba a un grupo de conservadores para buscar en Europa clientes interesados en establecer una monarqua en Mxico. Las Bases reflejaban el deseo de los ministros para organizar al pas de acuerdo a los principios centralistas pero, por el trauma de la prdida del territorio y los constantes deseos de promover las actividades industriales, crearon un nuevo ministerio, el de Fomento, Colonizacin, Industria y Comercio, que absorba las funciones de la antigua Dircc-
cin de Industria y Colonizacin, con atribuciones para integrar estadsticas generales, industriales, agrcolas, mineras y mercantiles; promover la colonizacin, fomentar la industria y el comercio, expedir patentes, promover exposiciones industriales, agrcolas y mineras y cuidar las vas de comunicacin. Asimismo, se formara un Consejo de Estado integrado por veintin personas, de los cinco ministerios, para realizar labores de asesora. Como los asuntos de poltica interna inquietaban al Presidente y a su gabinete, se decidi crear la Secretara de Gobernacin para tratar todo lo relativo al gobierno interior de la repblica: polica, montepos y beneficencia, crceles, penitenciaras, correccionales, libertad de imprenta, festividades pblicas, as como distribuir los negocios entre las otras secretaras. Adems, por primera vez, se creaba un tribunal de lo contencioso administrativo, para resolver las controversias suscitadas por actos ejecutados por el gobierno, en todas las ramas. Junto con ello, se tomaron otras medidas de acuerdo con la ideologa del gabinete: aumento de los efectivos militares a noventa mil y estudiar la posibilidad de importar tres regimientos suizos, expedicin de una ley de conspiradores, restablecimiento de la Compaa de Jess, derogacin de la ley de votos monsticos, exhumacin de la Distinguida Orden Mexicana de Guadalupe, venta de la Mesilla, destierro de liberales, imposicin de contribuciones a ventanas, caballos, perros, coches, y, sobre todo ello, un Presidente prepotente que declaraba no ser culpable de la situacin y que la acept "como se encontraba y (recibi) el poder en los trminos en que se (le) confiri" y que, adems, aseguraba no ser "ludibrio de las facciones ni de persona alguna" y para confirmarlo se autonombraba Alteza Serensima. Pronto, en este clima de locura, que hubiera enardecido al mismo Lucas Alamn de no haber muerto al poco tiempo de iniciado este rgimen, Santa Anna comenz a recibir la animadversin de sus mismos partidarios. Quienes lo haban Llevado al poder estaban arrepentidos y pronto se enemist con los pocos que podran respaldarlo cuando emprendi una campaa en contra de los empleados pblicos, al tiempo
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que cobraba fuerza el grupo de Juan Alvarez y encontraba respaldo el Plan de Ayutla proclamado en 1854. El Plan de Ayutla result atractivo para la mayora del pueblo, logrando que los gobiernos de los estados de Tamaulipas, San Luis Potos, Mxico y Nuevo Len se sumaran a la Revolucin. Los exiliados en Nueva Orlens regresaron y un plebiscito sirvi para llevar a Juan N. Alvarez a la Presidencia. La era de Santa Anna haba terminado. Una nueva generacin, la ms brillante de la historia de Mxico, llegaba al poder. La mayora eran jvenes de treinta y cuarenta aos nacidos despus de 1820. Eran profesionistas del derecho, de la medicina, del periodismo y de la ctedra. Nacidos despus de consumada la Independencia, vean ms hacia el futuro. Aspiraban a conformar una sociedad igualitaria y no conceban otro imperio que el de la ley. Su actividad fue poltica y sus principios los del liberalismo en sus variantes pura y moderada. Los lderes: Benito Jurez, Ponciano Arriaga, Isidoro Olvera, Melchor Ocampo, Joaqun Cardoso, Len Guzmn, Francisco Zarco, Jos Mara Iglesias, Miguel Lerdo de Tejada, Ignacio Luis Vallarta, Antonio Escudero, Ignacio Mariscal, Guillermo Prieto, Ignacio Ramrez, Jos Mara Mata, Santos Degollado y Jos Mara Lafragua. Los puros, encabezados por Valentn Gmez Faras, smbolo de esta tendencia desde 1824, Ocampo y Jurez, jugaron un papel preponderante en la eleccin del caudillo Juan N. Alvarez con excepcin de Ignacio Comonfort. No obstante, la influencia de ste sobre el presidente Alvarez y sus propios mritos en campaa, hicieron que predominaran sus ideas al grado de obligar las renuncias de Ocampo, Jurez y Prieto, principalmente por diferencias relacionadas con el Estatuto Orgnico de la Repblica. Melchor Ocampo explicaba que comparta con Comonfort los mismos objetivos aunque, agregaba, "en la administracin una ves definidos los objetivos los medios son el todo" y en esto difera fundamentalmente con el ministro de Guerra. En diciembre de 1855 el presidente Alvarez, esgrimiendo motivos de salud, dejaba la presidencia en manos de Comonfort, quien, como l lo
reconoca, haba sido "compaero de fatigas... partcipe de mis peligros y de mis sacrificios, en la empresa que ambos acometimos contra la tirana." Al mismo tiempo que garantizaba a "los verdaderos amigos de la libertad" que Comonfort no se apoyara en un partido vencido y de que no se olvidaran los principios de la revolucin que lo haban llevado al poder. Pidi finalmente, que cesara la divisin entre las dos facciones de la revolucin, que predominara la unin y buena inteligencia entre ellos y se procurara justicia y moderacin con los vecinos. Ignacio Comonfort gobern hasta enero de 1858. La poltica de su gobierno tuvo como propsitos conservar la integridad del territorio, mantener la unidad y convocar al Congreso Constituyente. Anunci que normara su administracin con un Estatuto Orgnico que servira de definicin para su gobierno y en el cual se fijaran las garantas individuales, se evitaran abusos en la Ley de Imprenta, se garantizara la propiedad y la seguridad en los caminos, se abreviaran los trmites administrativos en el poder judicial, se organizara la milicia nacional, se creara la Inspeccin General de Beneficencia Pblica, se arreglara la Administracin Municipal y se creara un presupuesto de la nacin, con facultades para supervisar los presupuestos estatales; se cancelara la corrupcin introduciendo el orden, la moralidad y la economa de la administracin; se mejorara el mtodo para el manejo de la contabilidad de las rentas pblicas; se amortizara la deuda; se continuara formando la estadstica nacional; se dictaran medidas para gravar capitales impuestos a censo en propiedades rsticas y urbanas y se facilitara su divisin y su enajenacin parcial, as como, la adquisicin de inmuebles por extranjeros; se mejoraran las ordenanzas de minera y se estimulara a los inventores. El ejrcito, por su parte, se reducira y se protegera la frontera. Adverta que, si la guerra civil, que se asomaba por varias partes de la repblica, evitaba poner en marcha los planes de gobierno, entonces se limitara a "conservar la unin nacional, a calmar las pasiones polticas, a reprimir los excesos de las facciones o partidos y a conservar, en fin, el orden social hasta en la reunin del Congreso".
El nuevo gobierno luchaba en el fondo por lo que sera propsito fundamental de los gobiernos liberales: establecer las bases de una slida administracin pblica, sabedor de que contaba con el apoyo popular y de que poda colocarse por encima de la lucha de facciones. Para lograr su propsito dividi el gabinete en seis Secretaras: Relaciones Exteriores, Gobernacin, Hacienda, Justicia, Fomento y Guerra, para dirigirlas seleccion a liberales de la faccin de los moderados. Sin embargo, antes del 11 de diciembre, acept la Ley de Administracin de Justicia Orgnica de los Tribunales de la Nacin del Distrito y Territorios, expedida el 23 de noviembre de 1855, mejor conocida como Ley Jurez. Con ella se iniciaba la definicin del Estado Moderno y, por supuesto, se planteaba la solucin a fondo de un problema que se haba venido soslayando por todos los gobiernos anteriores: la supremaca del Estado sobre cualquier otra institucin, aunque mantena alguna reserva, porque planteaba la supresin de los tribunales especiales y conservaba las ms poderosas: Iglesia y Ejrcito, que ya no conoceran negocios civiles. Asimismo, consideraba como renunciable el fuero eclesistico en los delitos comunes. Poco despus, el gobierno expidi la Ley de Desamortizacin de Fincas Rsticas y Urbanas, propiedad de las corporaciones civiles y religiosas, el 25 de junio de 1856, mejor conocida como LeyLerdo, que no llevaba ms mira que el beneficio pblico por los beneficios econmicos y financieros que acarreara al gobierno la divisin y libertad de la propiedad, para hacerla pasar de manos muertas a manos vivas; de la administracin de las corporaciones a las individuales. Esta ley planteaba, en trminos econmicos, los beneficios que recibira la Iglesia con la desamortizacin. Posteriormente se aprobaron las Leyes Orgnicas del Registro Civil y la de Obvenciones Parroquiales. La primera permita al Estado o al gobierno en este caso, conocer a travs de los jueces civiles, la naturaleza de la poblacin, desde su nacimiento hasta su defuncin; y la segn-
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da conocida como Ley Iglesias, prohiba a la Iglesia cobrar derechos sobre casamientos, bautismos, amonestaciones y entierros de los pobres, entendiendo, por ellos, a quienes no dispusieran ms que de la cantidad diaria para su subsistencia. Adems, se expidieron otras leyes y se dictaron disposiciones igualmente importantes como la Ley de Imprenta, la Ley Orgnica de la Guardia Nacional, la Ley de Presupuestos Generales, el arreglo de la deuda pblica, la Ordenanza General de Aduanas Martimas y Fronterizas y el arregUxdel Ejrcito y de la Marina. Los liberales demostraban estar conscientes de que, junto a la necesaria definicin poltica, era indispensable promover el desarrollo de la administracin pblica. Con las Leyes de Reforma se definan, de una vez por todas, la naturaleza del Estado Mexicano, su filosofa poltica y su Constitucin. Con las reformas administrativas se armaba la estructura y el andamiaje que hara posible el trnsito de la reforma poltica. El Congreso se reuni impregnado de un espritu progresista. Despus de acalorados debates, donde brillaron los ms grandes representantes del mundo intelectual del momento y donde las ideas se manifestaban y definan con la mayor libertad y honestidad, se aprob el 5 de febrero la nueva Constitucin de 1859. En ella, se reconoce que los derechos del hombre son la base y el objeto de las instituciones sociales. La libertad se coloca por encima de todo: se nace libre, libre es la enseanza, libres son las profesiones y las prerrogativas de empleo y libre es la manifestacin de las ideas. Haba libertad para escribir y publicar, viajar, portar armas y asociarse. Se eliminaban los ttulos de nobleza. Nadie podra ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales especiales; nadie tena fueros, nadie podra ser molestado en su persona, familia o domicilio, si no era por mandamiento de autoridad competente; nadie era preso por deuda de carcter civil. No habra detencin por ms de tres das, sin que se justificara el auto de formal prisin; ningn juicio criminal tendra ms de tres instancias. Las garantas individuales slo podran suspen-
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derse en caso de invasin, o perturbacin grave de la paz pblica o cualquiera que pusiera la sociedad en peligro. Esto lo hara el presidente por tiempos limitados de acuerdo con el Consejo de ministros y la aprobacin del Congreso. Si la libertad era el valor ms preciado, el pueblo sera la razn de la patria. En el pueblo resida la soberana nacional, del pueblo surga el poder; por voluntad del pueblo se constitua la repblica representativa, democrtica, federal compuesta de estados libres y soberanos; el pueblo, en fin, ejerca su soberana mediante los Poderes de la Unin. La repblica estara formada por veinticinco estados y un territorio: Aguascalientes, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Mxico, Michoacn, Nuevo Len, Oaxaca, Puebla,, Quertaro, San Luis Potos, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Valle de Mxico, Veracruz, Yucatn, Zacatecas y el territorio de Baja California Norte. Haba tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. El Primero depositado en el Congreso de la Unin, compuesto por diputados elegidos cada dos aos, uno por cada cuarenta mil habitantes. Con facultades para: crear territorios y resolver lmites entre estados; aprobar el presupuesto; dictar las bases para celebrar emprstitos; expedir aranceles; dictar las bases de la legislacin mercantil; crear o suprimir empleos pblicos: ratificar nombramientos del poder Ejecutivo; aprobar tratados y convenios; declarar la guerra; dictar leyes sobre naturalizacin, colonizacin y ciudadana, vas generales de comunicacin, casas de moneda, pesas y medidas; y, fijar reglas para la ocupacin y enajenacin de terrenos baldos y nombrar su diputacin permanente. El Ejecutivo, por su parte, recaera en el presidente de los Estados Unidos Mexicanos, cuya eleccin sera indirecta, en primer grado y en escrutinio secreto. Este sera sustituido en caso necesario por el presidente de la Suprema Corte de Justicia que hara funciones de vicepresidente. Entre sus facultades estaban las de promulgar y ejecutar leyes; nombrar y remover los secretarios del despacho y a los agentes diplo-
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mticos; nombrar, con aprobacin del Congreso, a los coroneles y dems oficiales del ejrcito; disponer de la armada para la defensa; declarar la guerra, previa autorizacin del Congreso; dirigir las negociaciones diplomticas; convocar al Congreso; habilitar puertos de aduanas; conceder indultos y nombrar a los miembros del gabinete. El Poder judicial se depositaba en la Suprema Corte de Justicia y en los Tribunales de Distrito y de Circuito. Los miembros lo seran por seis aos y deberan ser abogados o estar instruidos en la ciencia del derecho. Deberan ser mayores de treinta aos. Adems dictaminaba el rgimen que deberan observar los gobiernos de los estados en sus asuntos internos y ofreca el apoyo correspondiente d) gobierno central. En prevencin, sealaba que ningn individuo podra desempear dos cargos de eleccin popular; aclaraba que los poderes podan intervenir, de acuerdo con las leyes, en materia de culto religioso y disciplina externa y decretaba la eliminacin de las aduanas interiores. El resto de las garantas y libertades estaban asignadas en la Constitucin de 1824 y en las Leyes Orgnicas. Para dejar en claro la continuidad de las ideas, as como la perseverancia, la comunicacin liberal y el espritu de la lucha desde la independencia, se nombr a Valentn Gmez Faras para que presidiera el acto de la proclamacin de la nueva Constitucin, que se hizo coincidir con el aniversario de la publicacin del Plan de Ayutla, el 11 de marzo. Hecho el juramento, el texto de la Constitucin fue entregado al presidente Comonfort. La Constitucin era el resultado del entendimiento y de la negociacin de los liberales puros y moderados. Ambas facciones haban cedido sus posiciones originales para lograr la aprobacin final. La Constitucin fue como dice Reyes Heroles un documento de transaccin parala influencia de Comonfort. Era natural que los debates ms acalorados se dieran en la definicin del poder del Estado frente a la Iglesia. En ello, se alcanz el programa mnimo porque como lo
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explica Felipe Tena Ramrez los puros hubieran preferido "en lugar del patronato, la separacin total de la Iglesia y el Estado; en lugar de la coaccin civil de los votos religiosos, suprimir los conventos". La Constitucin, al decir de don Emilio Rabasa, haba sido un trabajo de cincel, "como si se tratase de una obra de arte puro". La teora y la experiencia desde 1824 exigan la creacin de una repblica representativa, popular y federal; los constituyentes crearon un modelo ideal con un poder ejecutivo subordinado al legislativo, como haba sido en la primera Constitucin, pero ahora reducido a una sola cmara, la de Diputados, representantes directos del pueblo. La ley era el medio para lograr los fines. Con la Constitucin se sentaban las bases de la organizacin de los negocios pblicos y, con ello, la transformacin de la sociedad. Nunca dice Justo Sierra los derechos del hombre se haban definido con tanta precisin. Pronto los conservadores organizaron su oposicin en Puebla, estimulada por Antonio Haro y Tamariz y apoyados por su discpulo Antonio de Labastida y Dvalos. Luego hubo levantamientos guerrilleros en el sur, en Sierra Gorda y en los llanos de Apan y en Cuernavaca. El gobierno haca sus mejores esfuerzos por mantener la situacin y lo logr en Puebla, aun contra un ejrcito bien organizado, encabezado por Joaqun Orihuela, Miguel Miramn y Francisco Vlez. La lucha se explicaba por la oposicin de dos tesis: religin y fueros por una parte o Constitucin y Reforma por la otra. "La situacin del pas era realmente espantable nos dice Justo Sierra, nada poda volver a sus quicios; conciencias, hogares, pueblos, campos y ciudades, todo estaba profundamente removido. Como las inmensas polvaredas que anuncia en nuestras comarcas las tormentas prximas, as no haba ni hacienda, ni aldea, ni ciudad que no estuvieran amagados por la guerrilla, el pronunciamiento o por el salteador de caminos..." No haba reposo. Por doquier se comentaba la cada inminente del gobierno. En estas circunstancias no era posible cumplir y hacer cumplir la Constitucin. El Plan de Tacubaya, encabezado por
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Flix Zuloaga, surgi en medio de esta situacin. Su plataforma se concretaba a declarar la abolicin de la Constitucin de 1857. Comonfort se amedrent y, olvidndose del juramento de Juan N. Alvarez al entregarle el gobierno, continu en la presidencia y se uni a los disidentes. Suspendi las garantas individuales y encarcel a Jurez. Despus, al racionalizar la magnitud del autogolpe y de advertir que Zuloaga no permitira la supervivencia de los moderados en el gobierno, decidi liberar a Jurez, quien asumi la presidencia en base al artculo 79 de la Constitucin. El presidente de la Suprema Corte de Justicia, se sealaba, ejercera el poder del presidente en sus ausencias temporales y absolutas mientras se celebraban elecciones. Jurez restableca de esta manera el orden constitucional, pero no resolva la guerra. El respaldo popular y la ideologa de la nueva generacin estaban a prueba. Jurez asumi el liderazgo de la legitimidad contra la usurpacin. Su lucha sera, al mismo tiempo, por la defensa de los principios de la ideologa liberal en la poltica y en la economa. Para hacerlo efectivo era necesario que saliera de la ciudad de Mxico. Ms tarde, en Quertaro, anunci estar encargado del Poder Ejecutivo por virtud de un precepto Constitucional y no por la lucha de facciones, y declar que su gobierno sera el "protector imparcial de las garantas individuales, el defensor de los derechos de la nacin y de las libertades pblicas". Zuloaga, por otra parte, era designado presidente por los representantes de los estados. Su gobierno revivi la ideologa de 1843 con una frmula muy sencilla opondra a un plan que todo lo destruye, otro que lo conserva todo. El pas entero se dividi, la lucha era sin tregua y sin contemplaciones. Por la constitucionalidad se declararon los estados de Guanajuato, Quertaro, Michoacn, Nuevo Len, Coahuila, Tamaulipas, Colima y Veracruz. Por la religin y los fueros: Mxico, Puebla, San Luis Potos, Chihuahua, Durango, Jalisco, Tlaxcala, Chiapas, Sonora, Sinaloa y Yucatn. 1859 fue un ao de victoria para los conservadores. Los profesionales
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Luis Gonzaga Osollo, Leonardo Mrquez, Toms Meja y Miguel Miramn derrotaron a los improvisados Santos Degollado, Ignacio Zaragoza y Jess Gonzlez Ortega, Jurez se desplazaba por toda la Repblica. De Quertaro a Guadalajara, donde fue hecho prisionero. De all a Colima, a Manzanillo, a Panam, a Estados Unidos y vuelta a Veracruz. Los triunfos dividieron a los conservadores. Los jvenes generales Miramn y Meja decidieron rebelarse contra Zuloaga y, apoyados en el Plan de Navidad, llevaron a Miramn a la presidencia de los conservadores. Mientras tanto Jurez, ratificaba en Veracruz, en julio de 1859. La esencia de su lucha era el manifiesto del Gobierno Constitucional a la Nacin, que resuma los principios del liberalismo radical; la ni forma poltica, las bases de la organizacin del pas y la reforma administrativa. Destacaban, entre ellos, adoptar la ms perfecta independencia entre la Iglesia y el Estado; suprimir todas las corporaciones de regulares del sexo masculino; acabar con las cofradas, archicofradas y hermandades; cerrar los noviciados en los conventos de monjas; declarar que los bienes administrados por el clero regular y secular eran propiedad de la nacin; y, declarar que las remuneraciones por los servicios sacerdotales seran libres. Estas eran, entre otras, las ideas del rgimen liberal para asegurar el orden y la paz en la repblica. Despus, el 12 de julio se expidi la Ley de Nacionalizacin de los bienes eclesisticos. El 23 del mismo mes se public la Ley del Matrimonio Civil; el 28 la Ley Orgnica del Registro Civil; el 31 el decreto que cesa toda intervencin del clero en los cementerios y camposantos; el 11 de agosto, un decreto que declara los das que deban tenerse como festivos y prohibe la asistencia oficial a las funciones de la Iglesia y en diciembre de 1859, la Ley sobre la Libertad de Cultos. En la medida que se tomaban estas decisiones en el ao de 1859, el ejrcito improvisado ganaba terreno, defenda la Repblica y derrotaba a los profesionales. La lucha era a vencer o morir entre el clero y el ejrcito por un lado, y los abogados por el otro, como informa Justo Sierra. Para lograr la victoria se requeran fondos. Triunfara el que tuviera mayores recursos y stos escaseaban cada vez ms. La guerra
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civil haba destruido los campos y la economa del pas. Ambos bandos recurrieron al expediente de los prstamos extranjeros. Miramn contrat con el suizo Jecker la emisin de bonos por quince millones y el Tratado Mont-Almonte que, por tener el reconocimiento de Espaa, firm Miramn comprometindose a pagar adeudos de 1853. El gobierno constitucionalista, por su parte, celebr el tratado de Mac-Lane por cuatro millones a cambio del paso por Tehuantepec, que no lleg a consumarse. Para fines de 1859, Zaragoza, Gonzlez Ortega, Santos Degollado y Leandro Valle haban reducido a Miramn, Mrquez y Meja. Para 1860 los conservadores, perdidos, slo tenan partidarios en Mxico y Puebla. La derrota se consum el 25 de diciembre, fecha en que las fuerzas de la Constitucin y la Reforma entraron a la ciudad de Mxico. , La Colonia haba sido derrotada. Surga un nuevo orden y llegaba al poder una nueva clase, provincianos que se haban formado en las aulas laicas y que haban logrado vencer el temor de la religin, caprichosamente usada en su contra por el clero. Por aquellos, catlicos todos, que entendieron en la lucha aldeana la diferencia entre la religin, que todos aceptaban, y el clero, que haba mostrado ms preocupacin por lo terrenal que por lo espiritual. De ellos surgieron los lderes del ejrcito, de la administracin pblica, la poltica y la economa. La Reforma inauguraba la modernizacin de Mxico. En slo tres aos el pas se haba transformado radicalmente. El triunfo del liberalismo era un proceso irreversible. Las clases populares haban hecho congruente su apoyo al Plan de Ayutla y a la Reforma. "Lo que era una minora, al da siguiente de la invasin americana dice Justo Sierraera la mayora de la poblacin en vsperas de la invasin francesa". Jurez lleg triunfal a la capital el 11 de enero de 1861. El Presidente era interino y, a pesar de la gloria, la autoridad moral y el poder adquirido, convoc a elecciones de acuerdo con la ley, para el ltimo domingo de enero de ese ao, y para diputados la siguiente semana. Jurez sali victorioso en las elecciones y fue declarado Presidente Constitucional
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el 11 de junio para el perodo 1861-1865. Todo pareca indicar que, resuelto el problema poltico, Mxico estara en la etapa de la institucionalizacin y de la reorganizacin social. La nueva administracin se inici con la difusin del plan de gobierno que repeta, en esencia, a los anteriores del grupo de la Reforma. Destac, sin embargo, el especial empeo por realizar una reforma administrativa a fondo. El gobierno estaba decidido a lograr el equilibrio entre la poltica y administracin. "La necesidad de reorganizar la administracin pblica y de sacar al pas del caos en que lo ha hundido la anarqua deca el gabinete de entonces reclama medidas prontas, severas y enrgicas, pero nada afectan la cuestin poltica". El gobierno las dictara en el orden econmico y administrativo para evitar la disolucin social y slo ejerca aquellas sealadas por la Constitucin. Para hacer realidad el lema Constitucin y Reforma, se sujetara al orden constitucional y se reorganizara a la administracin porque se descubriran, a cada momento "inequidades, nuevos atentados, y preciso es llamar las cosas por su nombre, nuevos robos de todas clases, desde el asalto con factura... hasta el hurto furtivo, ratero y miserable, y, como esto repercuta en la administracin de la justicia, se exigira que los jueces conocieran las causas de responsabilidad de los funcionarios para depurar la administracin". El objeto primordial de las reformas en la administracin de la justicia consista en simplificarla y hacerla expedita. El juicio de los jurados, adems conceba como complemento de los derechos polticos. El fin de la administracin consista en combinar el orden con la libertad de donde habra de surgir el progreso. El mensaje era dirigido a todo el pas, con la intencin de atraer a sus causas a los habitantes de la capital que haban sido vctimas del desorden. Y, por ello, se dara una nueva organizacin al Distrito Federal. El nuevo gabinete estaba persuadido de que era necesario llevar la reforma administrativa a sus ltimas consecuencias. Aclaraba que no era original y que no haca otra cosa que "formular oficialmente el instinto
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de reorganizacin, de moralidad, de economa, que de tiempo atrs se ha ido desarrollando en la mayora de los mexicanos". Adems, agregaba que el pueblo haba "regado con su sangre" todos los principios polticos y que en vano haba hecho una revolucin tan honrosa como la guerra de la independencia. Por ello, aseguraba, que el "instinto de la nacin, ilustrado por las decepciones y las esperanzas frustradas, ha comprendido que las revoluciones seran estriles, y que los elementos conquistados en el terreno poltico y social no daran fruto, mientras no se corone la obra con la revolucin administrativa". La revolucin, en consecuencia, debera cumplir una nueva etapa: la orgnicahi de podero orgnico y, puesto que la nacin estaba por la libertad y el progreso habiendo desparecido la tirana y el fanatismo, la reforma pone el pie en el terreno de la administracin. En el gobierno todo era optimismo. Se trataba de impulsar las mejoras materiales, proteger a las empresas tiles; abrir vas de comunicacin, deslindar terrenos baldos; asegurar las garantas individuales; garantizar una prensa libre; mantener y secularizar todos los establecimientos de enseanza, de beneficencia y caridad; emancipar a los indgenas y aumentar la poblacin y la produccin, impulsar el sistema de dejar hacer; fortalecer la justicia y la moralidad; fjar un presupuesto invariable procurando economas; fortalecer el libre cambio en el comercio, disminuir y abolir las alcabalas y los impuestos interiores y eliminar los ascensos a militares, particularmente a los hroes de. antesala, limitar el nmero de soldados y restablecer el Colegio Militar. El optimismo del gobierno se enfrentara, sin embargo, a la oposicin de los conservadores que no se resignaban a perder, y al estado de la Hacienda Pblica que, segn su titular Guillermo Prieto, estaba en total desorganizacin. Los ingresos de la Aduana de Veracruz, los ms importantes del erario, estaban comprometidos. El ochenta y cinco por ciento en el pago de emprstitos al extranjero y el quince por ciento restante se destinaba a compromisos de pronto pago. Muchas deudas se originaron antes de 1860.
ADMINIStRAClON Y POLTICA EN LA HISTORIA DE MXICO
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Los ingresos del resto de las aduanas del Golfo y del Pacfico, tambin estaban comprometidos. Kl producto del papel sellado se haba consumido en la guerra civil y el servicio de correos estaba distrado. Adems, el gobierno se enfrentaba al problema de pagar las deudas contradas por los ejrcitos usurpadores durante la guerra civil. Por ello, el producto de la desamortizacin se consumi. Pero como la guerra no terminaba, puesto que continuaban los combates contra los opositores al rgimen de Guadalaraja, San Luis Potos, Guanajuato, Quertaro y Puebla, el gobierno se enfrent a la necesidad de aumentar los impuestos, crear otros o recurrir al viejo expediente de solicitar nuevos emprstitos nacionales o extranjeros. Y, sobre estas urgencias como lo seala Guillermo Prieto los grupos de poder "todos los que empearon sus fortunas para sostener al usurpador y fueron sus banqueros, todos los que traen en sus carteras rdenes contra las aduanas, pagos privilegiados de fondos especiales, contratos de vestuarios y armamentos y concesiones de gracia... asediaban al gobierno para exigirle el pago inmediato como presin para aumentar la tensin y entorpecer la reorganizacin que se proyectaba". Las primeras medidas que tom el gobierno, para eliminar gastos, consistieron en reducir las Secretaras de Estado a cuatro; Relaciones Exteriores y Gobernacin; Justicia, Fomento e Instruccin Pblica; Hacienda y Crdito Pblico y de Guerra y Marina. Disminuir el nmero de empleados y de miembros del ejrcito; crear la Lotera Nacional, con veinticuatro sorteos, para allegarse.fondos, y finalmente asegurarse que todos los ingresos de las aduanas y de las oficinas recaudadoras de rentas entraran ntegros en la Tesorera General, para saber con qu se contaba realmente y estructurar un presupuesto que le permitiera cumplir con los planes de reforma y con el pago de la deuda. Esto significaba, sin embargo, suspender el pago de la misma. Esta ltima decisin se convirti en el detonador para que los enemigos, del interior y del exterior, enfocaran sus ataques contra Mxico. Los de adentro, por una parte, decidieron asesinar, esa es la expresin correcta, cazar y fusilar dice Luis Gonzlez a los lderes ms promi-
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nentes del liberalismo; as cayeron Melchor Ocampo, Santos Degollado y Leandro Valle. Y, por la otra, revivieron las fantasas, de crear un imperio en Mxico, idea que alimentaban desde 1840 y que consideraban encontrara eco en algn pas europeo. Los de afuera se organizaron para pedir la derogacin del decreto que suspenda el pago de la deuda y, como no lo consiguieron, rompieron relaciones con el gobierno. A fines de 1861 decidieron primero la Convencin de Londres y luego la invasin para obtener el pago por la fuerza. Ya en territorio mexicano, reunidos en un pueblo de Veracruz se logr, en los Convenios de la Soledad, que Inglaterra y Espaa aceptaran formalizar las reclamaciones mediante tratados. No sucedi lo mismo con los enviados de Francia que venan decididos por instrucciones de su gobierno, a preparar una invasin ms organizada. La intervencin francesa se inici en abril. Por ello, los programas de reforma poltica y administrativa que haba anunciado el gobierno se suspenderan, y el pueblo, que otorgaba a Jurez facultades extraordinarias, se preparaba para dar una nueva lucha. El gobierno se vio precisado a implantar un plan de emergencia para atenderlas exigencias de la administracin y repeler al ejrcito invasor. La reduccin del gabinete de seis a cuatro secretaras facilitaba la movilidad del Ejecutivo, y el decreto que declaraba que los ingresos de los conventos de las religiosas, los ms importantes del momento, pasaran directamente para ser administrados por el gobierno, y que sus edificios se utilizaran para dar alojamiento a heridos, neutralizaba la posibilidad de que esos se usaran en contra del gobierno, como haba sucedido en otras ocasiones. En junio de 1863 el gobierno se traslad a San Luis Potos, como consecuencia de la crisis que se avecinaba, porque se senta ms seguro en provincia, donde ya haba recibido innumerables muestras de apoyo durante la guerra de tres aos y porque sus enemigos ejercan su poder real en la capital. Adems, el costo del aparato administrativo en San Luis Potos se reduca considerablemente. All el ministro de Relaciones tena diez empleados y su presupuesto ascenda a diecisiete mil
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pesos; el de Justicia, Fomento e Instruccin Pblica, siete empleados y catorce mil pesos; el de Hacienda, nueve empicados con diecisis mil pesos y el de Guerra y Marina, once empleados con diecisiete mil quinientos pesos. Igualmente escaso era el personal de la Secretara Particular de Contribuciones Directas, seis mil; la Administracin de Correos, seis mil doscientos y la Direccin de Papel Sellado, seis mil ochocientos. Los empleados restantes seran reubicados segn sus mritos. Mientras esto suceda, el ejrcito francs invada con ms de treinta mil soldados dirigidos, primero por los generales Carlos Fernando de la Trille (Conde de Lorencez), Elias Federico Forey y Achule Bazaine, quien apoyado por los conservadores hizo que este ejrcito ascendiera a cincuenta mil efectivos para enero de 1863. En slo tres meses las fuerzas francomexicanas haban invadido Yucatn, Isla del Carmen, Tabasco, Chiapas, Veracruz, Puebla, Tlaxcala, Mxico, Michoacn, Quertaro, Sierra Gorda, San Luis Potos, Guanajuato, Aguascalientes, Jalisco y Zacatecas. El gobierno de Jurez, una vez ms trashumante y con el apoyo de Ignacio Zaragoza, Jess Gonzlez Ortega, Porfirio Daz y Manuel Doblado, mantena el respaldo de Nuevo Len, Coahuila, Durango, Chihuahua, Sonora, Sinaloa, Baja California, Guerrero'y Oaxaca. El gobierno pasaba de San Luis Potos a Saltillo, a Monterrey, a Paso del Norte, estimulado por el abierto apoyo popular y victorias tan notables como la de Puebla, dirigida por Zaragoza el 5 de mayo de 1862. A pesar de los triunfos militares, el ejrcito francomexicano no lograba la victoria. La guerrilla juarista combati a este ejrcito profesional sin tregua. Los juaristas se dispersaban para, antes de ser derrotados, unirse en el siguiente poblado y, en cada avance, ocupaban los pueblos que dejaban atrs los invasores. La lucha era a muerte y, con el tiempo, la paciencia de Napolen empezaba a debilitarse. Jurez gobernaba desde Paso del Norte. Mientras tanto un grupo de notables de Mxico, formado por el
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general Forey, ofreca a Fernando Maximiliano la corona del Imperio Mexicano. Los monarquistas queran hacer realidad su sueo que se inici en 1840 con Jos Mara Gutirrez Estrada, continuado por Jos Manuel Hidalgo desde 1848 y apoyado por Pelagio Antonio de Labastida, arzobispo de Mxico, Teodoao Lares, Ignacio Aguilar Marocho y Juan N. Almonte. Estos ltimos, los ms distinguidos del grupo de notables que despus se convirti en Regencia. El archiduque acept y consigui el apoyo de Napolen Tercero y, por supuesto, del grupo conservador. Lleg a Mxico en mayo de 1864. El emperador, sin embargo, no correspondi a las expectativas de los conservadores que lo encumbraron. Pronto incorpor a algunos liberales a su gobierno, excluy a Jos Mara Gutirrez Estrada y a Juan N. Alvarez, implant una monarqua democrtica. Aument a diez el nmero de ministros: Estado, Negocios Extranjeros y Marina, Instruccin Pblica y Cultos, Gobernacin, Hacienda, Fomento, Guerra, Justicia, Casa Imperial y Presidente del Consejo de Ministros. Dividi al pas en cincuenta departamentos, divididos a su ve en distritos y en municipalidades. Lo que ms desconcert a los conservadores y termin por desilucionarlos fue la formulacin de las Leyes Imperiales de Reforma, como las llama don Jos Bravo garte. En ellas se establece la tolerancia de cultos, nacionalizacin de bienes eclesisticos, secularizacin de cementerios y registro civil. Era en realidad, mucho ms reformista de lo que esperaban. Adems, los conservadores estaban a disgusto y las inconformidades se fueron dando al interior del grupo francs dominante. El general Bazaine desaprobaba la conducta del emperador y poco le permiti hacer en el manejo de las finanzas. Mientras tanto, el ejrcito republicano se fortaleca con la incorporacin de las guerrillas y avanzaba desde el norte. En 1865 las ciudades fronterizas estaban en manos del ejrcito republicano. Jurez estableci su gobierno sucesivamente en Chihuahua, Monterrey y Saltillo. Oaxaca se rindi a Porfirio Daz. Y, a pesar de que el imperio se mantena por la fuerza en la mayora del pas, la noticia de la retirada de las tropas
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francesas y el fin de la guerra civil en los Estados Unidos desalent a los imperialistas y anim a los republicanos. Bazaine peda la abdicacin de Maximiliano mientras Miramn y Mrquez se oponan. Los das del Imperio estaban contados. El general Mariano Escobedo avanzaba incontenible hacia Quertaro y Porfirio Daz se acercaba a Puebla y a la ciudad de Mxico. Mrquez se encarg de la defensa de Mxico. Maximiliano decidi dirigir las maniobras del ejrcito en Quertaro. All lo esperaban Leonardo Mrquez, Miguel Miramn, Toms Meja, Juan N. Mndez y Santiago Vidaurri. El ejrcito de Escobedo siti la ciudad de Quertaro. Esta, despus de setenta y un das, cay en manos de los republicanos. Maximiliano y el resto de sus generales fueron hechos prisioneros el 15 de mayo. En junio, Porfirio Daz ocup la ciudad de Mxico. Jurez, desde San Luis Potos, orden a Porfirio Daz que Maximiliano, Miramn y Meja fueran juzgados por haber atentado contra la independencia de Mxico. La sentencia de muerte se ejecut el 19 de junio de 1867. En el Cerro de las Campanas conclua una larga "poca de esfuerzos por definir la Repblica y se daba paso a una nueva era de la historia de Mxico. La Independencia, la Repblica, la Reforma y la Patria se haban transformado para el pueblo en una misma cosa" como lo deca Justo Sierra y no haba ms bandera que la Constitucin de 1857. La Constitucin una a Mxico y Jurez cincelaba la tesis de su gobierno republicano, democrtico y liberal al decir "que el pueblo y el gobierno respeten los derechos de todos. Entre los individuos como entre las naciones, el respeto al derecho ajeno es la paz". Jurez entr triunfante a la ciudad de Mxico, el 15 de julio de 1867. La definicin poltica se haba consumado. Los enemigos de la repblica democrtica y federal haban sido derrotados y su prestigio destruido; su identificacin con un ejrcito y un gobierno extranjero los aniquil. El gobierno de Jurez mantuvo inclume sus principios republicanos y su raz mexicana y popular. Durante la guerra no contrajo compromisos contra la independencia, la soberana, la integridad territorial y
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afrm en la ciudadana el respeto a la Constitucin. Mxico iniciaba una nueva etapa de su historia. El gobierno, de inmediato, procedi a dictar las medidas administrativas correspondientes para volver a la normalidad. El ejrcito debi reducirse a veinte mil efectivos. Lo mismo sucedera con las facultades de los gobernadores y comandantes militares quienes, en adelante, deban consultar sus acciones al gobierno federal. Se instal una corte de justicia provisional y se lanz la convocatoria para las nuevas elecciones. La convocatoria para las elecciones apelaba al pueblo para hacer posibles algunas modificaciones a la Constitucin de 1857. En ella se peda a los ciudadanos expresar su voluntad, sobre si podra el Congreso de la Unin reformarla o adicionarla en lo siguiente: A. Depositar el Poder Legislativo de la Federacin en dos cmaras; B. Facultar al Presidente de la Repblica para poner veto suspensivo a las primeras resoluciones del Poder Legislativo, para que no se reproduzcan sino dos tercios de votos de la cmara o cmaras en que se deposite el Poder Legislativo; C. Determinar que las relaciones entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, o los informes que tenga que dar el primero, no sean verbales ano por escrito; D. Establecer restricciones a la diputacin o fraccin del Congreso que quede funcionando en sus recesos, para convocar a sesiones extraordinarias y E. Determinar el modelo de proveer a la sustitucin provisional del Poder Ejecutivo, en caso de faltar a la vez el presidente de la Suprema Corte de Justicia. Jurez lanzaba la convocatoria en pleno uso de sus facultades extraordinarias y con el obvio apoyo popular. La reaccin en contra, sin embargo, fue intensa. La mayora se opona a la existencia de un Poder Ejecutivo fuerte y a la creacin de la Cmara de Senadores. El Presidente arriesgaba mucho pero no quera desaprovechar el momento que se le presentaba, ante la imperiosa necesidad de afianzar la paz y consolidar las instituciones. La oposicin pas de los peridicos a algunos gobernadores como
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los de Guanajuato y Puebla. Sin embargo, los militares, con excepcin de Daz, se mantuvieron del lado de Jurez. La polmica se centr en torno a si deban restringirse o no las atribuciones del Poder Legislativo en favor del Ejecutivo. "La marcha normal de la administracin exige deca Lerdo que no sea todo el Poder Legislativo, y que ante l no carezca de todo el poder el propio Ejecutivo... la paz y el bienestar de la sociedad dependen del equilibrio conveniente en la organizacin de los poderes pblicos". Las reformas, sin embargo, no prosperaran sino hasta 1873, durante el gobierno de Sebastin Lerdo de Tejada, despus de la muerte de Jurez. En las elecciones de 1871 hubo tres candidatos: Jurez, Lerdo y Daz. Jurez gan las elecciones e inici su programa basado en tres palabras libertad, orden y progreso con las ideas positivistas de Augusto Comte. De acuerdo con Luis Gonzlez, libertad: poltica, de trabajo, religiosa, de expresin, econmica; orden, en los sentidos de paz, de concordia, ley, sistema, jerarqua; y progreso, que significaba producir ms. La primera era el medio, el segundo la base"y el tercero el fin. Sobre ello, era necesario que se conservara y mejorara la administracin pblica y se mantuviera la paz. La tarea de modernizacin exiga reorganizar las aduanas martimas y fronterizas, modificar las leyes de hipotecas del Distrito Federal y aprobar las leyes de colonizacin y deslinde de terrenos baldos. Para ello, Jurez restableci las Secretaras de Fomento y Gobernacin, que haban desaparecido durante la guerra de intervencin. Cre, asimismo, el Departamento de Administracin de Bienes Nacionalizados, con la misin especfica de atender los asuntos relativos a la administracin y desamortizacin de fincas y cobro, adjudicacin y reduccin de los capitales del clero, as como una seccin de contabilidad y una Junta de Minera. El programa de reforma administrativa del rgimen, en el rea legislativa, produjo la Ley Orgnica de la Industria Pblica en el Distrito Federal, la Ley Orgnica Constitucional sobre el Recurso de Amparo, los Cdigos Ovil y Penal para el Distrito Federal y Baja California, la Ley sobre Delitos Oficiales de los Altos Funcionarios del Estado y
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la eliminacin del despotismo, la Ley de Imprenta, as como la creacin de los estados de Coahuila, Hidalgo y Morelos. En el rea financiera, la reforma administrativa se concentr en la reorganizacin hacendara, particularmente en la formacin de los presupuestos de ingresos y egresos, sin los cuales no poda planearse el gasto pblico. 1868 fue el primer ao, desde la Independencia, en que el gobierno pudo sobrevivir con sus propios recursos. Los planes de austeridad y racionalizacin del gasto, el control de las aduanas y la administracin del gasto corriente haban dado sus frutos. La reduccin de las asonadas y levantamientos en la repblica propici la consolidacin de la paz. Se terminaron los conflictos en Sinaloa, San Luis Potos, Zacatecas, Guerrero, Hidalgo, Puebla, Michoacn y, con ello, el restablecimiento del comercio interior y exterior. La Secretara de Gobernacin organiz un censo de la Repblica y fund un banco de socorro para los labradores y artesanos pobres. La Secretara de Justicia e Instruccin Pblica cre la primera escuela de enseanza secundaria para mujeres, estableci el Registro Pblico de la Propiedad y compr acciones para el ferrocarril de Tlalpan. El Mxico de 1870 no llegaba a ocho millones de habitantes. Seis de ellos eran analfabetas dedicados a labores secundarias de la agricultura, la minera y los obrajes. La mayora, peones encerrados en un sistema de castas que impedan la movilidad social. La clase media no llegaba a consolidarse y la lite de latifundistas, comerciantes y militares derrotados, esperaba mejores momentos para reponerse del trauma de la derrota. Los grandes proyectos de colonizacin, sin embargo, no lograban los resultados esperados y en el periodo de 1867 a 1871, no llegaron a siete mil los extranjeros que vinieron a Mxico. Estos, contrariamente a lo que se esperaba de ellos, se dedicaron al comercio y a la explotacin de recursos minerales. La mayora radic en las ciudades y no introdujo las nuevas tcnicas y conocimientos para la explotacin de incorporacin de nuevas tierras al cultivo, como lo hacan otros inmigrantes en Estados Unidos y Argentina.
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Por otra parte, la desamortizacin de bienes de la Iglesia, aunque logr la movilidad de factores deseada para agilizar la economa, no incorpor la suficiente cantidad de manos vivas como se esperaba. Muchas haciendas y bienes comunales no se repartieron y lo vendido cay en manos de otros latifundistas, que no teman a la excomunin. Tampoco el gobierno pudo obtener beneficios substanciales. Y los indgenas, que vieron fragmentarse sus tierras, se conviertieron en pequeos propietarios sin la debida proteccin de las autoridades, por lo que quedaron a merced del sistema latifundista manejado por los especuladores de tierras coludidos con el fisco y con autoridades venales o fueron vctimas de agiotistas que prestaban dinero con la intencin clara de apoderarse de las tierras, seguros de que no podran pagar sus deudas. El indio, sin la propiedad comunal, qued desprotegido y continuara en la condicin de pen para engrosar las filas de mano de obra que requera el sistema de haciendas. El incipiente desarrollo industrial no propiciaba la organizacin obrera y artesanaL Sin embargo, para 1872, se conform el Gran Crculo de Obreros de Mxico, que se convirtieron en precursores de cooperativas de produccin y de los movimientos de huelgas. 1 gobierno, definido polticamente, y con el pas pacificado, continu los esfuerzos para lograr el desarrollo econmico. Los dirigentes estaban persuadidos de que, para ello, era fundamental acelerar los trabajos para establecer una red de comunicaciones y transportes. As, se avanz en la instalacin de siete mil kilmetros de lneas de telgrafo, se restablecieron las comunicaciones por carretera y se renov el contrato para terminar la lnea de ferrocarril entre Veracruz y Mxico. Como se expres anteriormente, en 1871, el pas se preparaba para elegir nuevas autoridades de tres contendientes: Porfirio Daz, Benito Jurez y Sebastin Lerdo de Tejada. Es particularmente interesante notar que los programas de administracin pblica aparecen como prioritarios en las plataformas de los candidatos. Para Daz era bsico el respeto a la Constitucin, el apoyo del ejerc-
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to a los principios democrticos y federativos y la observancia de la moralidad ms estricta en todas las ramas del orden administrativo. De Jurez eran bien conocidas sus ideas sobre la administracin y Lerdo propona desarrollar la educacin, organizar la Hacienda Pblica para nivelar los ingresos con los egresos, arreglar, de preferencia con bases justas, la amortizacin de la deuda pblica introducir la ms severa moralidad en todas las ramas de a Administracin Pblica y agilizar la libertad de comercio mediante reformas al sistema hacendario. La reeleccin de Jurez ocasion divisiones en el grupo liberal. Daz se sublev con el Plan de la Noria y los generales Trevio y Naranjo se levantaron en armas en Monterrey. Estos levantamientos fueron secundarios en San Luis Potos, Zacatecas, Guerrero y Tampico. El gobierno, por lo tanto, centr sus esfuerzos en combatir a los disidentes e implantar la paz y el orden que, una vez alcanzado, los llevara a consolidar las conquistas logradas en la administracin pblica. En ello coincida el Congreso con el Presidente, al sealar la necesidad de dotar a la repblica de una slida y sencilla administracin y haca nfasis en que la paz y la felicidad se conseguiran slo cuando se hubiera logrado: A. Equilibrar los presupuestos de ingresos y egresos; B. Restablecer el crdito; C. Construir ferrocarriles; D. Lograr que funcionara sin trabas y dentro de la ley, la administracin pblica. El gobierno logr, en efecto, someter a los sublevados y establecer la paz. Sin embargo, el presidente Jurez caa en cama vctima de un padecimiento cardaco que lo llevara a la muerte el 28 de julio de 1871. Tena sesenta y seis aos y su muerte caus conmocin nacional. Partidarios y adversarios se unieron para reconocer que Jurez luch para arraigar el principio de autoridad; se ocupaba de los intereses pblicos ms que de los propios; era el hombre de la poca; ofreci su vida en sacrificio a las instituciones republicanas; difcilmente se encontrar un corazn como el suyo; su personalidad poltica pertenece ms a la historia; era el hombre ms grande que ha regido sus destinos; identific al benemrito patriota, su nombre con el de la patria; dej un inmen-
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so vacio; trabajaba por el triunfo de todos los derechos y el goce de la libertad; la reforma ms grandiosa que puede verificarse en un pueblo, llev a cabo la independencia moral de Mxico; uni bajo una misma bandera a todos los miembros del partido liberal;permaneci impasible en medio de los mayores peligros; era el hombre ms colosal de nuestra pequea historia, supo conquistarse un lugar distinguido en la historia de la libertad; fue el defensor de la reforma y quien restableci el orden constitucional; estaban convencidos de que en la balanza de la historia pesarn ms de seguro los servicios que prest a la patria, dej establecida en su patria la concordia. Jurez sent las bases del Mxico contemporneo. El gobierno consolid su autoridad moral y dise los fundamentos de la administracin pblica de los gobiernos subsecuentes, especialmente en las polticas de colonizacin, recursos hidrulicos, comercio, hacienda pblica, educacin, equilibrio de los tres poderes y, sobre todo, convencer al pueblo y a los polticos de que, sobre los intereses personales, de faccin o de grupo, est el de la nacin regida por el orden constitucional.
IV POCA POUTICA Y MUCHA ADMINISTRACIN 18761910
A MUERTE de Jurez vino a replantear la situacin poltica administrativa del momento. En un principio, los opositores al rgimen tuvieron que acallar sus protestas y ceirse al orden constitucional. El presidente de la Suprema Corte de Justicia, Sebastin Lerdo de Tejada, ocup el cargo de manera interina y posteriormente fue electo presidente constitucional. La continuidad ideolgica se advirti en la incorporacin de las Leyes de Reforma a la Constitucin; el restablecimiento del bicamerismo en la Cmara de Senadores; la terminacin del ferrocarril Veracruz-Mxico y la continuacin de otras vas de comunicacin; el sometimiento de los caciques que vivan ajenos a la ley; y, la implantacin de los dogmas liberales. A pesar de todo era claro que, al no existir la enorme ascendencia de Jurez en los grupos polticos y en el pueblo, los liberales se dividan entre s y los enemigos de la Reforma volveran por sus fueros. Lerdo no tena la fuerza ni el carcter para resistir la oposicin contra su gobierno, que se organiz como guerra sorda de los salones y las cocinas, como bien lo describe Justo Sierra. El principal pretexto utilizado fue la expulsin de las Hermanas de la Caridad y de los jesutas. En lugar de allegarse simpatizantes, Lerdo trat de concentrar
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adems el poder, pero no lo utiliz de manera eficiente en contra de los enemigos. Aun dentro del mismo grupo liberal su prestigio decay en forma alarmante y, para 1875, sus amigos comenzaron a abandonarlo y los gobernadores de los estados y la prensa a perderle el respeto. Estas circunstancias crearon un marco favorable para el inicio del Movimiento de Tuxtepec, al tiempo que el propio Presidente empez su campaa para la reeleccin, argumento en el que se bas el Plan de Tuxtepec y la consecuente revuelta, encabezada por el general Porfirio Daz. El Plan se declaraba en contra de la reeleccin presidencial y la de los gobernadores de los estados; desconoca al gobierno de Lerdo, propona elecciones a dos meses despus de ocupar la ciudad de Mxico y, en caso de que Jos Mara Iglesias aceptara estos postulados, aceptaba su nombramiento como Presidente Interino, en su calidad de presidente de la Suprema Corte de Justicia. Lerdo result electo para el nuevo perodo de gobierno, pero Iglesias descalific las elecciones y Daz continu avanzando hacia la toma del poder, para noviembre de 1876 Lerdo, quien intent imitar a Jurez abandonando la capital con su gobierno, para hacerlo sobrevivir, se percat que no tena el apoyo que pretenda y, por su parte, Iglesias, careca del apoyo financiero y militar para oponerse a Daz. Por ello no fue difcil que ste ocupara la presidencia. Integr su gabinete con prominentes liberales, como Ignacio Ramrez, Protasio Tagk e Ignacio L.Vallarta. La poca que don Daniel Coso Villegas llama el Porfiriato se puede dividir en dos partes. La primera, de 1877 a 1880, que cubre el ascenso al poder de Porfirio Daz y la presidencia de Manuel Gonzlez, sirvi para someter a los grupos disidentes, dentro del grupo liberal, y sus partidarios en el ejrcito. Adems, sirvi de aprendizaje y entrenamiento poltico y administrativo para Daz, y sent las bases del modelo de gobierno de la dictadura: la tirana honrada. La segunda, que va de 1884 a 1910, afianza la supremaca de Daz, conforme al triunfo de los liberales moderados y consolida la tesis de poca poltica y mucha administracin en el orden y el progreso.
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El Porfiriato tuvo su sostn ideolgico en el positivismo, en dos de sus manifestaciones. La primera, basada en los principios de Augusto Comte y difundida en Mxico por el doctor Gabino Barreda, cubre el periodo 1867-1888. La idea central del positivismo, en esta etapa, consista bsicamente en desarrollar un programa para abatir la anarqua y lograr la reconstruccin social. Para ello, consideraba necesario sacrificar las libertades polticas, asegurar la paz y el orden, ejecutar planes para desarrollar la infraestructura econmica y fomentar la industria. La variante mexicana de la idea de Comte exiga algunas adaptaciones. Entre ellas, evitar la intervencin y el control del Estado en asuntos econmicos como lo seala P. Romanell y la seleccin de nuevos jefes surgidos de la clase media. Adems, establecer un fondo comn de verdades para evitar los conflictos de clase y, de acuerdo con este mismo autor, hacer del "evangelio de la ciencia, (y) no el de Jess", la base de la solucin de Mxico. Los principios del positivismo se dieron a conocer en la Oracin Cvica, pronunciada por Gabino Barreda, en Guanajuato el 16 de septiembre de 1867. En ella, la historia de Mxico se divida en tres etapas: A. La teolgica, que corresponda a la poca colonial; B. La metafsica, identificada en la Revolucin de Independencia; y, C. La positiva, que corresponda al liberalismo de la Reforma. Barreda adapt el principio comtiano de amor, orden y progreso cambiando el concepto amor por el de libertad que tanto se haba buscado por los liberales. Adems para asegurar el xito de este principio y hacerlo prevalecer en todos los mbitos, se aprob la Ley de Educacin y se cre la Escuela Nacional Preparatoria. Esta concepcin ideolgica, sin embargo, experimentara algunas modificaciones en la segunda etapa 1888-1910, al incorporar los principios de la filosofa de Herbert Spencer y posteriormente de Charles Darwin, Justo Sierra, uno de los miembros destacados de esta corriente de pensamientos, consideraba que el desarrollo econmico era condicin indispensable para lograr la evolucin poltica. Para ello era necesario
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como dice Romanell "conceder primaca a la libertad econmica sobre la libertad poltica". Este nfasis en la libertad marca la diferencia, aunque "no justificaba como dice Leopoldo Zea la libertad de enriquecimiento, sin ms lmites que las propias capacidades", principio que, por otra parte, como l mismo seala, "era el que ms poda interesar a una futura burguesa mexicana". El grupo de partidarios de la corriente spenceriana conceda "ms importancia de acuerdo con Romanell a la libertad contra la pobreza... que a la libertad de expresin" sobre todo en un pas que, como Mxico, no haba alcanzado el desarrollo econmico necesario. Adems, para completar su ideologa se refugiaron en Darwin, principalmente con el objeto de justificar su permanencia en el poder por considerarse el grupo ms apto y capacitado para gobernar el pas. Esto justificaba tambin la existencia de lo que se dio en llamar la tirana honrada, dictadura social o cesarismo espontneo como lo llamaba Justo Sierra o simplemente autoritario, segn Coso Villegas. Porfirio Daz tard diez aos, despus de su primera incursin poltica, en 1867, para llegar al poder. Al asumir* la presidencia dict una serie de medidas para fortalecer la autoridad del Presidente, entre ellas cuestionar el origen del nombramiento de los magistrados y exigir que las Cmaras aprobaran las propuestas del Presidente en virtud de poseer una mayor informacin tcnica que la que posean los legisladores. Asimismo, peda confianza al pueblo porque a l entregaba y dedicaba las acciones del gobierno hacia su beneficio. Para ello ofreca un plan sencillo consistente en establecer el orden, lograr el progreso econmico y, una vez logrados, procurar las libertades dentro del orden y la disciplina. Adems, pidi al Congreso que sancionara la no reeleccin y suprimiera el cargo de vicepresidente. El nuevo Presidente estaba persuadido de que todos sus actos deberan estar avalados por el orden constitucional y por la continuidad de la ideologa liberal. Esto explica que en sus informes de gobierno y en las respuestas de los diputados se hiciera nfasis en que la revolucin que lo llev al poder y que el pueblo sancion en las elecciones, era una
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continuacin de las revoluciones de Ayutla y de la Reforma. La de Tuxtepec, sin embargo, tena de acuerdo con sus partidarios, la virtud de que el pueblo se liberaba, sin perder las conquistas, de la lucha de las facciones polticas. El gobierno tena como propsito, adems, reanudar las relaciones con el extranjero, respetar el principio federalista, hacer efectiva la Constitucin del '57. Mantener inviolables las garantas individuales, eliminar la corrupcin en la administracin pblica y acelerar los trabajos para crear la infraestructura econmica. El primer periodo presidencial de Daz no fue todo lo exitoso que l esperaba en la poltica. Hubo en el pas constantes alzamientos. Los Estados Unidos tardaron alrededor de dos aos en reconocer su gobierno. Tuvo adems problemas con su gabinete, que cambi con mucha frecuencia: en las seis Secretaras de Estado hubo treinta cambios en menos de cuatro aos. La Secretara de Relaciones cambi doce veces; la de Gobernacin, cuatro; Fomento tuvo un solo titular; Guerra, tres; Hacienda, seis; y Justicia e Instruccin Pblica, cuatro. Sin embargo, impuls la construccin de vas frreas y, a pesar de los cambios, fortaleci la autoridad del Estado; inici la reorganizacin del ejrcito y la hacienda; cre el Banco del Monte de Piedad para el fomento y ensanche de otros bienes sociales y estableci la carrera de empleados en la Escuela de Comercio y Administracin, que deberan cursar los aspirantes a empleos pblicos. Finalmente, sorte con xito presiones del gobierno de Estados Unidos para firmar un tratado de paso recproco de tropas, en ambos lados de la frontera, y manej con habilidad su sucesin presidencial promoviendo la candidatura del general Manuel Gonzlez, quien fue electo y se hizo del cargo el l o . de diciembre de 1880. El general Gonzlez continu la obra material del rgimen anterior y realiz una campaa importante de conciliacin entre los opositores al rgimen. Elimin los cacicazgos de Puebla, Jalisco y Zacatecas, decret la abolicin de las alcabalas, respet la libertad de imprenta y realiz un impulso sin precedentes en la poltica ferrocarrilera. No tuvo xito en el manejo de las finanzas pblicas que l mismo reconoca, con franqueza,
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al pedir a los funcionarios de Hacienda que procuraran "con el mayor celo, la recaudacin de los impuestos y, con el mayor orden y economa, la inversin de los fondos nacionales". Haba escasez en el erario y dificultades para cubrir los gastos de la administracin pblica y aun su esfuerzo por corregir las penurias del erario con la emisin de monedas de nquel, termin en un mitin donde los manifestantes gritaban mueras al "Manco Gonzlez". La creciente impopularidad del presidente Gonzlez fue estimulada por los partidarios de Daz, quienes deseaban que regresara a la presidencia. Este ya haba presentado su candidatura y le facilitaba el camino la penuria de las finanzas y el desorden administrativo. Y aun la modestia del general Gonzlez, que en su ltimo informe declaraba "no creo haber hecho mucho durante los cuatro aos de gobierno que estn prximos a terminar", aunque les recordaba parte de su obra positiva "he procurado mover las fuerzas del pas y abrir a su prosperidad risueos horizontes;he querido robustecer los elementos nacionales, de manera que el desenvolvimiento se efecte alejando hasta la menor sombra de nuestra independiente existencia para despus preguntarse significa esto que dej una situacin sin inconvenientes?, l mismo responda "ciertamente que no". Pudo, sin embargo, pasar la banda presidencial en calma y completar su periodo presidencial que ya era mrito suficiente. ' Porfirio Daz ocup la presidencia, por segunda vez, el lo. de diciembre de 1884, de acuerdo con la reforma constitucional de 1878. Esta sealaba que no habra reeleccin para el periodo inmediato, pero era posible pasados cuatro aos. Para entonces la experiencia de Daz haba aumentado considerablemente y el pueblo, que lo haba recibido con jbilo, esperaba un gobierno eficiente. Su primera preocupacin consisti en consolidar su poder personal. Para ello continu la eliminacin de los caciques locales, termin con la oposicin lerdista e iglesista y la de algunos militares en Puebla, Chihuahua, Veracruz y Zacatecas, y con los levantamientos indgenas en el norte. Permiti la libertad de cultos y que la Iglesia catlica
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recuperara parte de sus funciones, al abstenerse de perseguir a los curas catlicos,y aceptar el regreso de los jesutas. Entonces hizo famosa la frase no tengo en poltica ni amores ni odios. La sublevacin del general Escobedo, una de las ms importantes y su derrota posterior, permiti a Jernimo Trevio consolidar su posicin personal frente a Daz como cacique local. Despus, el gobierno dise una estrategia de prevencin con el fin de evitar cualquier tipo de movimiento reivindicador por pequeo que fuera. El mtalos en caliente convertido en poltica elimin a las gavillas, a los plagiarios, a los ladrones y a los opositores polticos. La pacificacin interior se consigui con gran costo poltico, por los abusos del ejrcito cuyas acciones aterrorizaban a las poblaciones, y econmico, porque una accin de esta naturaleza requera fondos extras que no tena el gobierno. Una vez lograda la pacificacin y consolidado el Presidente en el poder, decidi primero reformar la hacienda pblica y, despus, diversificar las relaciones internacionales. Empez por buscar mtodos para aumentar los ingresos del erario y economizar en el gasto corriente. Para ello, puso en marcha un plan general de organizacin administrativa de la Secretara de Hacienda "consultando la opinin de personas competentes'1. Reform las oficinas federales de hacienda; modific la Ordenanza General de Aduanas; ces a los empleados supernumerarios; estableci una- Comisin Consultiva de Crdito y renegoci, con los acreedores principales, las condiciones de pago de la deuda flotante. Asimismo, instal la Direccin de la Deuda Pblica en la capital; reprimi el contrabando; redujo los sueldos de los empleados; suspendi el pago de los crditos que tenan comprometidos a las aduanas y exigi "eficacia y moralidad en la recaudacin y equidad y economa en la distribucin". Con ello logr cumplir las obligaciones presupustales, restablecer el crdito,del gobierno y sentar las bases para buscar crdito del exterior, ante la ausencia de capitales mexicanos dispuestos a invertir en el desarrollo de la industria. En poltica exterior se continuaron los intentos por pasar de la
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dependencia unilateral, de los Estados Unidos, a la interdependencia o multidependencia, fortaleciendo las relaciones con los pases europeos, Daz tuvo especial cuidado, despus de la experiencia con Estados Unidos sobre el reconocimiento de su primer gobierno, en cumplir rigurosamente con el rgimen expansionista de ese pas. Al mismo tiempo, fortaleci al ejrcito que cuidaba la frontera. El xito de estas dos acciones le permiti volver los ojos a Europa en busca de inversionistas. Desde entonces, esta accin se convirti en un principio cardinal de las relaciones con Estados Unidos, y Europa se transform en la fuerza moderadora de estas relaciones. Pronto se reanudaron las relaciones con Espaa, Francia e Inglaterra y se ampliaron a Blgica, Alemania e Italia. Esto permiti que los inversionistas de esos pases se animaran a invertir en Mxico y se restableciera el crdito en el exterior. El desarrollo de las grandes empresas requera de capital abundante y ste no exista en el pas. De manera que el gobierno abri las puertas al capital extranjero con la esperanza de que se asociaran con mexicanos. Este propsito se dio en contadas ocasiones. La penetracin del capital extranjero contribuy al desarrollo material del pas, pero consolid las relaciones de dependencia con las economas industrializadas, principalmente de los Estados Unidos. Las inversiones extranjeras llegaron, principalmente, a las comunicaciones y transportes, la minera, las finanzas y la agricultura de exportacin. El desarrollo de las comunicaciones haba sido una preocupacin constante desde la poca de Jurez, sin embargo, en el Porfiriat se logr aumentar la red ferroviaria de seiscientos cuarenta kilmetros a ms de veinte mil kilmetros, construidos por cuarenta y cuatro compaas, la mayora de Estados Unidos. La capital qued bien comunicada con las principales capitales de los estados y los centros de produccin ms importantes del pas. La red telegrfica, por su parte, lleg a setenta mil kilmetros. Estas acciones permitieron que el comercio cubriera ms de noventa mil kilmetros. El auge de las comunicaciones oblig a desarrollar las obras pblicas
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y a incorporar nuevos centros de produccin a la economa del pas. La presencia del gobierno en la industria de la construccin fue de tal magnitud, que se consider indispensable reestructurar la administracin pblica con la creacin de la Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas. Entonces el gabinete estaba compuesto por siete Secretaras: Relaciones Exteriores, Gobernacin, Justicia e Instruccin Pblica, Fomento, Hacienda y Crdito Pblico y Comercio, Guerra y Marina, y la de Comunicaciones y Obras Pblicas. Esta se encargara de administrar las siguientes actividades: correo interior, vas martimas de comunicacin, unin postal universal, telgrafos, telfonos, ferrocarriles, obras portuarias, faros, monumentos pblicos y obras de utilidad y ornato, carreteras, calzadas, puertos, ros, puentes, lagos, canales, mantenimiento y obras en Palacio Nacional y Chapultepec y desage del Valle de Mxico. La industria minera recibi un nuevo impulso en el norte y el oeste por el establecimiento de ms de cincuenta compaas de los Estados Unidos con un capital superior a noventa millones de dlares. Se explotaban oro, plata, carbn, fierro, antimonio, zinc y cobre. Junto con las compaas norteamericanas tambin participaban compaas inglesas y francesas. La minera de Mxico estaba a la par de cualquier industria de su tipo en el mundo y el pas se convirti en el principal productor y exportador de plata. Esto explica que una buena parte de la economa del Porfiriato, padeciera los vaivenes de las fluctuaciones de los precios de la plata. Adems se comenz a explotar el petrleo, llegando a producirse ms de diez mil barriles. La ley minera de 1892 autoriz la propiedad del subsuelo tranquilizando a los inversionistas, mientras la paz forzada mantena calmados a ms de ciento diez mil obreros. La tenencia de la tierra se vio seriamente afectada con la ejecucin arbitraria de la Ley de Desamortizacin de 1854 y con las modificaciones de 1878 y 1883 que exigan el deslinde de terrenos con el objeto de promover la colonizacin y propiciar la inmigracin. El gobierno autoriz la creacin de compaas deslindadoras para incorporar baldos a la produccin y recibir, en pago de sus servicios, una tercera
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parte del deslinde. Esto propici una especulacin de tierras sin precedente que afect principalmente a los pueblos. De hecho, las compaas pertenecan a funcionarios o a favoritos del rgimen quienes, abusando de sus cargos, no lograron transformar la tierra y pasaron a engrosar la dase latifundista. La agricultura mantuvo su estructura tradicional, a pesar de los esfuerzos de modernizacin. Eli sistema de hacienda operaba con un esquema de autarqua y autosuficiencia, en el que predominaba el esquema de explotacin semejante al de la Colonia y se produca maz, frijol, chile y trigo. Sin embargo,florecila agricultura de exportacin, ante la demanda de los pases industrializados. Mxico se convirti en un importante productor de henequn, caf, azcar, algodn y maderas. La ganadera, por su parte, progres en el norte, ms por inercia que por planeacin adecuada. Las comunicaciones y los transportes propiciaron una importante actividad mercantil, al incrementar el comercio interior y alentar el desarrollo industrial. Sin embargo el comercio importante estaba manejado por extranjeros, aunque ms de doscientos mil mexicanos estaban dedicados a estas actividades. Con todo, nuestra balanza comercial siempre fue desfavorable. Mxico no tena productos manufacturados que exportar. Su industria era demasiado precaria. La nica importante era la industria minera, adems haba fbricas de papel, zapatos, fierro y acero. Las dems, aunque importantes, caan dentro del rea de las artesanas. Una red financiera organizada originalmente por los extranjeros serva a este sistema. El London Bank of Mxico and South American LTD. era el banco ms conocido. Sin embargo, con el tiempo, se asociaron capitalistas mexicanos para fundar el Banco Nacional Mexicano, para despus fundar el Banco Nacional de Mxico. Tambin se crearon el Banco Hipotecario y el Banco de Londres y Mxico y una serie de bancos locales en todos los estados, con excepcin de Colima y Tlaxcala y los territorios de Baja California y Quintana Roo.
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Para administrar la prosperidad, el dictador orden una serie de medidas administrativas y sus correspondientes organismos pblicos que respaldaban el lema inventado por Ignacio Vallarta, de menos poltica y ms administracin, que sirviera de smbolo a la dictadura. Se crearon el Banco del Monte de Piedad, la Junta de Beneficencia Privada, el Instituto Mdico Nacional, el Consejo Superior de Instruccin Primaria, la Caja de Ahorros y Prstamos de los empleados federales del ramo de Hacienda, la Junta de Vigilancia de las Crceles, la Junta Exploradora de la Flora y Fauna Nacionales, la Caja de Prstamos para Obras de Irrigacin y Fomento de la Agricultura, la Universidad Nacional de Mxico, la Junta para la Previsin de Cereales, las Cmaras Agrcolas Nacionales, las Cmaras Nacionales de Comercio, la Comisin Consultiva de Indemnizaciones, el Observatorio Meteorolgico Central, la Penitenciara para el Distrito Federal, la Lotera nica, la Oficina Liquidadora, la Ordenanza General de Aduanas, la Comisin de Estudio para el Crdito Pblico, la Escuela Normal de Profesores, la Comisin para Reformar la Ordenanza del Ejrcito, los Institutos Bacteriolgicos y Antirrbicos, el Instituto Mdico Nacional, la Ley Orgnica del Cuerpo Diplomtico, la Direccin General de Instruccin Primaria y las Leyes de Enseanza Primaria Obligatoria y Reglamentaria de Instruccin Pblica, la Administracin General de Correos, la Direccin General de Catastro, la Desconcentracin del Registro Civil, la Reorganizacin del Ejrcito y la Marina, la Organizacin del Ministerio Pblico Federal, la Direccin General de Enseanza Normal, la Comisin para el Estudio del Sistema Monetario, la reorganizacin de la Contadura Mayor, el Departamento de Inspeccin de las Instituciones de Crdito, la Agencia Financiera Internacional de la Informacin, la Desconcentracin de las Agencias de Minera, la Capacitacin del Magisterio, la Comisin para la Compra y Distribucin del Maz y Frijol, la Direccin General de Agricultura, la Direccin de Contabilidad y Glosa, la Escuela Nacional de Altos Estudios y la Direccin Agraria. Y, junto con todas estas reformas e instituciones, dos importantes innovaciones: la creacin de la Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas y la Secretara de Instruccin Pblica y Bellas Artes. Es indudable que los planes y programas ejecutados por el rgimen de
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Daz cambiaron la imagen del pas al lograr un importante crecimiento econmico. La paz impuesta haba logrado que se generara riqueza y Mxico era conocido y respetado por todos los pases. Sin embargo, la prosperidad era ms aparente que real y slo beneficiaba a un pequeo ncleo de mexicanos y extranjeros. Las grandes mayoras estuvieron al margen del progreso, a pesar de que eran la fuerza de trabajo en que descansaban los avances econmicos. Los ferrocarriles, si bien lograron conectar a muchas ciudades de la Repblica, facilitaron la explotacin de los metales del suelo mexicano y su transporte hacia Estados Unidos. Mxico no desarroll una industria nacional y agudiz su condicin de abastecedor de materias primas. La minera, por su parte, era explotada por extranjeros. Los bancos sirvieron para financiar principalmente los negocios de los acaudalados inversionistas extranjeros. Es decir, Mxico no fue capaz de aprovechar la ventaja de estas inversiones para desarrollar su propia industria y, con ello, fortalecer su capacidad de negociacin e iniciar el cambio a su independencia econmica. El deslinde de las tierras, que ocasionara la colonizacin y la incorporacin de tierras, se convirti en objeto de especulacin por parte de los acaparadores de tierras y de las compaas constructoras de las lneas de ferrocarril. De 1881 a 1889 segn datos de don Jess Silva Herzog las compaas deslindaron treinta y dos millones doscientas mil hectreas, de las que tenan derecho a conservar doce millones setecientos mil, y eos mismos compraron a precios irrisorios catorce millones ochocientas mil hectreas ms. Es decir, que de los treinta y dos millones doscientas mil slo pasaron a ser patrimonio nacional cuatro millones setecientas mil hectreas. Las compaas deslindadoras haban sido creadas por veintinueve personas. De 1890 a 1906, con el mismo procedimiento, fueron deslindados diecisis millones de hectreas, subiendo el nmero de personas a cincuenta. Si el deslinde tena por objeto repartir tierras entre los que carecan de ella, el resultado fue exactamente lo contrario. Las tierras incorporadas no slo se repartieron, sino que los abusos de las compaas deslinda-
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doras provocaron el despojo de las tierras de los indgenas, los campesinos y los pequeos y medianos propietarios. Esto explica que, de la poblacin total de Mxico, que era de quince millones, hubiera ochocientos cuarenta hacendados, cuatrocientos once mil calificados como agricultores y tres millones jornaleros. Es decir, que ms del ochenta por ciento de la poblacin dependa del salario rural. De los ochocientos cuarenta hacendados haba cinco con ms de un milln de hectreas y quince con un milln quinientas mil. Los deslindes permitieron la incorporacin de una hueva clase empresarial en el campo, como los Terrazas en Chihuahua; Olegario Medina en Yucatn; los Garzas en Durango; Lorenzo Torres en Sonora; los Garca Pimentel en Morelos; Iigo Noriega en Mxico y Michoacn; los Madero en Coahuila; Jos Escandn en Hidalgo; los Cerca en Zacatecas; Dante Cusi en Michoacn; los Martnez del Ro en Durango y Justino Fernndez en Puebla, para citar slo algunos de los mexicanos y la compaa Richardson en Sonora; la Colorada Land en Baja California Norte; The Palomas Land L. Backer, E. P. Fuller y H. G. Barret en Chihuahua, entre otros. Como dice Luis Gonzlez, la hacienda capitalista no desaloj a la vieja hacienda patriarcal. Junto a ellos haba una clase de rancheros, que no la pasaba mal; los comuneros, que se mantenan al margen del progreso y fueron vctimas de la expansin de las haciendas y de la leva; y, por ltimo, los peones libres y acasillados, con un sueldo de veinticinco centavos diarios (cuando se les pagaba), pero en general, especialmente los acasillados, reciban el pago en especie, que nunca alcanzaba a satisfacer sus necesidades ms elementales. Esto los obligaba a endeudarse con los hacendados a perpetuidad. Era, de hecho, una poblacin semiesclava, sin proteccin de las leyes. Los peones libres se alquilaban de sol a sol en labores inestables. Muchos abrigaban la esperanza de enrolarse como braceros en Estados Unidos. Algunos hacendados eran tambin propietarios de fincas urbanas o haban logrado transferir sus riquezas a la industria o al rea financiera. La mayora, sin embargo, era ausentista. La operacin y el trabajo de
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las haciendas descansaba en manos de mayordomos. Se conformaban con disfrutar el honor y la riqueza que se derivaba de las haciendas y, con frecuencia, eran evasores de impuestos. Los beneficios del desarrollo industrial y comercial tampoco fueron a parar a manos de los obreros y empleados. Los industriales y comerciantes preferan disfrutar y derrochar las ganancias en viajes a Pars (el centro de la burguesa mexicana), que en compartir con la fuerza de trabajo que las posibilitara con su esfuerzo. Los obreros trabajaban' de sol a sol los siete das de la semana con sueldos que slo alcanzaban para na morir de hambre. Favoreca esta situacin una administracin pblica anquilosada que, por no renovarse, se prest al contubernio, a la corrupcin, al desorden y a la imprevisin administrativa. Los puestos pblicos se convirtieron en canonjas para disfrute personal, al grado de que simples administradores se transformaban en millonarios al poner sus servicios a la orden de los de dentro y fuera, negociantes y acaudalados inversionistas. El mismo Madero adverta el predominio de la corrupcin administrativa, aunque, como l mismo deca "el general Daz y sus consejeros son honrados, no pueden por s solos saber lo que pasa en la Repblica y ni siquiera cerca de ellos, pues es bien sabido que entre las personas que los rodean se cometen grandes abusos; ya sea especulando con los secretos de Estado, ya por medio de concesiones ventajosas para ellos". Agregaba que "todos protestaban cumplir la ley y todos sus actos recorren todos los trmites legales, resultando de esto, un lenguaje convencional, hipcrita, que falsea todo y en el cual nadie cree, aunque todos aparentan lo contrario por el temor que infunde el poder absoluto y porque toda la nacin se ha acostumbrado al disimulo". Adems, agregaba que la corrupcin aumentara en la medida en que el pueblo fuera servil. / Era natural que en un rgimen de gobierno, como el del Porfiriato, diseado para concentrar la riqueza en pocas manos, frente a la miseria de las mayoras, se suscitaran con frecuencia verdaderas protestas de obreros y campesinos exigiendo justicia. Movimientos que, como es
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bien sabido, eran acallados por las bayonetas del ejrcito. La represin se facilitaba porque, por lo general, los movimientos eran aislados y se careca de liderazgo. El liderazgo lo podan ofrecer los criollos y los mestizos que, como clase, haban logrado superarse en las aulas y se haban convertido en abogados, mdicos, ingenieros, maestros, periodistas y administradores pblicos. Eran casi todos los liberales y comenzaban a demandar la reivindicacin de la ideologa liberal, de la que se haba apartado la dictadura. Esta haba petrificado a la sociedad al grado de impedir la movilidad social y cerrar las puertas de la administracin a los jvenes, deseosos de hacer su carrera en la burocracia. El smbolo de la petrificacin del Porfiriato lo ejemplifica mejor la edad de sus ministros y gobernadores, diputados y servidores en los albores del siglo xx. En 1904 Porfirio Daz frisaba en los setenta y cinco aos. La edad promedio del gabinete era de setenta aos y la de los legisladores era de sesenta. Los ms viejos se desempeaban en el poder judicial. Todos pertenecan al grupo de los cientficos que monopolizaban el poder y el acceso a tos puestos pblicos. Los cientficos eran un bloque integrado por abogados, economistas, mdicos, ingenieros, periodistas y poetas y se les consideraba como la crema y nata de la sociedad; Luis Gonzlez consideraba que no eran ms de cincuenta y destaca entre ellos a Francisco Bulnes, Sebastin Camacho, Joaqun D. Casass, Ramn Corral, Francisco Cosmes, Enrique C. Creel, Alfredo Chavero, Manuel Mara Flores, Guillermo de Landa y Escanden, Jos Ivs Limantour, Miguel Macedo, Pablo Maccdo, Jacinto Pallares, Porfirio Parra, Emilio Pimentel, Rosendo Pineda, Emilio Rabasa, Rafael Reyes, Justo Sierra, Joaqun Baranda, Didoro Batalla, Teodoro Dehesa y Bernardo Reyes. La mayora eran ricos. Pertenecan al mundo de las finanzas, eran talentosos, conservadores, teencratas. Francia era su modelo de pas. R. Roeder seala que sirvieron de enlace entre el gobierno y el capital de fuera. "Lo cierto es que eran asesores de bancos y procuraban
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hacer amistad con el ministro de Hacienda en turno con el fin de promover negocios que les reportaban grandes utilidades. Eran, por supuesto, positivistas y elaboraron las mejores teoras para explicar la dictadura que se serva de su talento". Contra la petrificacin social y poltica y contra los cientficos se pronunciaron los jvenes intelectuales que surgan en el Porfiriato. Al principio, la inconformidad se expres simplemente con manifestaciones antirreeleccionistas, fcilmente desbaratadas por el ejrcito. Despus utilizaran mejor su talento. Los intelectuales del liberalismo asumieron el liderazgo de la oposicin ante la imposibilidad de que lo hicieran los obreros y los campesinos. Las primeras protestas contra el rgimen de Daz se dieron en vsperas de la eleccin de 1892. Sin embargo, fueron subiendo de tono a medida que conclua el siglo xix y se iniciaba el xx. Las crticas al dictador se concentraron primero en exhibir el extranjerismo de Daz. Es decir, el hecho de que el desarrollo o el crecimiento econmico se hubiera hecho por extranjeros, sin la prevencin de una ley de inversiones y sin haber incorporado en este proceso a los mexicanos para intentar una poltica independiente. La segunda consisti en denunciar los orgenes de las diferencias sociales entre aquellos que se hacan cada vez ms ricos y los otros cada vez ms pobres. Y tercera, la esencia personalista y patriarcal de un rgimen incapaz de renovarse y que impeda cualquier movilidad poltica y social. La primera accin de Jos opositores al rgimen de Daz fue exigir el retorno al pasado liberal, que significaba volver a la democracia. Con ello intentaban descubrir las falacias del porfirismo, como lo advierte Arnaldo Crdova. La obediencia a los principios de la Constitucin de 1857 era su mejor arma. As se exhibira al Dictador y su poltica violatoria de las libertades por las que tanto se haba luchado en la primera mitad del siglo xix. Adems pensaban que el pueblo se identificara con los principios del Kstado liberal: la democracia, con apoyo
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y representacin popular; el federalismo; las garantas individuales, entendidas como respeto a los derechos humanos; las libertades de expresin oral y escrita y de trnsito; y la eleccin, a travs del sufragio universal, que se haba violado y olvidado durante el Porfriato. Los jvenes inquietos comenzaron a articular su desacuerdo al fundar en 1899 el Crculo Liberal Ponciano Arriaga, estaba dirigido por Camilo Arriaga, Juan Sarabia, Antonio Daz Soto y Gama, Librado Rivera, Rosalo Bustamante, Humberto Macas Valdez, Jos Benjamn Milln, Carlos y Julio Aranga y Vctor Monjars. Este grupo, se enriqueci posteriormente con la inclusin de Ricardo Flores Magn y Francisco I. Madero, para convertirse en lo que James Cockcroft llama los precursores intelectuales de la Revolucin Mexicana. La gran mayora con la excepcin del ingeniero Arriaga y Madero, provenan de las clases media y baja de la poblacin. La aceptacin de las ideas del Crculo Liberal Ponciano Arriaga, entre la clase media del pas, estimul la organizacin de la Confederacin de Crculos Liberales que se reunira en San Luis Potos, el 5 de febrero de 1901. La estrategia del grupo se concentr en denunciar las violaciones a la Constitucin de 1857, afirmar su intencin anticlerical y confirmar su apoyo a las libertades individuales y a la democracia, pidiendo la eliminacin de los jefes polticos. Poco se dijo sobre las condiciones sociales y econmicas de la mayora de la poblacin y, lo que se dijo, se redujo a la organizacin obrera en base a los principios del mutualismoen boga en el siglo xix. Sin embargo, para la convocatoria del segundo congreso que se celebrara en la misma ciudad, y en la misma fecha, la ideologa comenz a sentir cambios radicales. Ricardo Flores Magn y su hermano Jess, junto con Didoro Batalla, al fundar la Asociacin Liberal Reformista, demandaban el anlisis de los problemas polticos y las condiciones sociales del pas. Soto y Gama, en Zacatecas, denunciaba la asociacin de los cientficos, la Iglesia y los extranjeros, y Juan Sarabia destacaba concretamente la gravedad del problema agrario.
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Las nuevas ideas expresadas en Regeneracin, El Porvenir y Renacimiento, El Hijo del Ahuizote, El Alacrn, Diario del Hogar, Paladn y Exclsior, entre otros, adelantaban el ambiente de la segunda reunin del Crculo Liberal el 5 de febrero de 1902. La dictadura, para evitarse problemas, realiz dos acciones: por una parte elimin todos los peridicos que se ocuparan del asunto y, por la otra, evit que se realizara la reunin de los liberales en San Luis. Logr ambos propsitos al cerrar cuarenta y dos peridicos y encarcelar a los lderes del grupo liberal. Otros fueron exiliados en Texas y Missouri. La represin, sin embargo, produjo el efecto contrario. Los encarcelados, libres en 1903, se organizaron de nuevo, precisando acciones en una extraordinaria labor periodstica que se consolid en San Antonio, Texas con la publicacin de Regeneracin. De 1903 a 1906, el grupo liberal super las diferencias y coincidi primero en el Club Redencin, que se opuso a la candidatura de Daz en 1904 y, despus, en el Programa del Partido Liberal, publicado en San Luis Missouri en 1906. El programa del Partido liberal es el documento ms importante publicado en 1906, antes de que se iniciara la Revolucin. Conjuga, en esencia, la ms pura tradicin liberal con las demandas de justicia social de los obreros y los campesinos. Desarrolla una estrategia para oponerse al despotismo reinante y, puesto que sus miembros han adquirido seguridad en su causa, proclama el triunfo sobre la dictadura. Considera sus principios de observancia obligatoria para el gobierno que se establezca a la cada de la dictadura y, adems, establece un principio fundamental que habr de prevalecer en el futuro: el gobierno debe sujetarse al cumplimiento de la ley e inspirar todos sus actos en el bien del pueblo. Este principio habra de permanecer en la conciencia de los administradores pblicos quienes, de estar convencidos, actuaran con honradez y sin vigilancia alguna. Aunque, para asegurarse de que el gobierno cumpliera, demandaba la vigilancia del pueblo sobre sus mandatarios, denunciando sus malos actos y exigindoles la ms estrecha responsabi-
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lidad por cualquier falta en el cumplimiento de sus deberes. Lo ms importante, agregaba, es la intervencin de todos en la cosa pblica. El programa, de un marcado tono anticlerical, haca un llamado de adhesin a obreros, campesinos, empresarios, comerciantes, soldados, industriales nacionalistas y latifundistas productivos. Entre las reformas fundamentales que se proponan y que enriquecan los principios liberales, para lograr la proteccin de los obreros y campesinos, destacan: A. Establecer jornadas de trabajo de ocho horas y un salario mnimo; B. Reglamentar el servicio domstico; C. Prohibir el empleo a menores; D. Obligar a los empresarios a proporcionar las mejores condiciones de higiene para el trabajo; E. Pagar indemnizaciones por accidentes de trabajo; F. Eliminar las deudas de los trabajadores; G. Impedir el abuso contra los medieros; H. Suprimir las tiendas de raya e impedir que se pague en especie a los trabajadores; 1. Obligar a los empresarios a dar empleo a mexicanos con salario igual, por trabajo igual, entre mexicanos y extranjeros; J. Hacer obligatorio el descanso dominical; K. Dar tierras a quien lo solicite; I,. Crear un Banco Agrcola para auxiliar a los campesinos pobres que soliciten tierra; M. Itecobrar las tierras improductivas a los latifundistas para repartirlas entre los campesinos; N. Establecer la educacin primaria, obligatoria y laica, y, . Suprimir el servicio militar obligatorio. Adems de estas medidas se propona: A. Anular todas las reformas hechas a la Constitucin por el gobierno de Daz; B. Desconocer las deudas contradas por la dictadura; C. Nacionalizar los bienes races del clero; D. Reducir el perodo presidencia] a cuatro aos; E. Eliminar la reeleccin; F. Reducir las atribuciones de la presidencia; G. Restablecer la libertad de expresin y de imprenta; II. Abolir la pena de muerte; y gravar el agio, los artculos de lujo y disminuir las contribuciones de los artculos de primera necesidad; J. Hacer prctico el juicio de amparo; K. Suprimir u los jefes polticos; I.. Reorganizar al municipio robusteciendo el poder municipal; M. Proteger a los indgenas; N. Fortalecer las relaciones diplomticas con los pases latinoamericanos; . Confiscar los bienes de los funcionarios enriquecidos en la dictadura; y, O. Abolir el
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impuesto sobre capital moral y del de capacitacin y, con el tiempo, eliminar el impuesto del timbre. La imagen de la dictadura se resquebrajaba y la del dictador se deterioraba rpidamente. Pareciera que Daz comenzaba a estar solo. El xito del Programa Liberal y el tono con que estaba escrito constituan un verdadero reto al orden establecido. Las crticas hacia el rgimen aumentaban da con da. Pareca que todos esperaban con resignacin la sucesin o la muerte del dictador. Sin embargo, los obreros, alentados por el programa de los liberales, replanteaban sus relaciones con los patrones. Los gobernadores de Mxico y Nuevo Len aceptaron incorporar algunas reformas a la ley, particularmente sobre accidentes de trabajo, aunque la gran mayora rechaz las demandas obreras. Los conflictos obrero-patronales hacan explosin en las minas de cobre en Cananea, Sonora, donde los obreros mexicanos eran tratados en condiciones de inferioridad frente a los extranjeros. Los mexicanos se fueron a la huelga e hicieron una manifestacin que culmin con represin violenta por tropas mexicanas y estadounidenses. Los lderes de la huelga, Manuel Diguez y Esteban B. Caldern, fueron enviados a San Juan de Ula. Tambin inspirada por el Partido Liberal, se produjo la huelga de los treinta mil obreros de Ro Blanco. El laudo del general Daz fue contra las demandas de los huelguistas y, a pesar de ello, los patrones cerraron las fbricas. Los obreros sin trabajo y sin ingresos se lanzaron a las calles en busca de alimentos, agotando los comercios locales. El gobierno respondi con una masacre. El problema qued sin solucin y el resentimiento permaneci latente. Los ferrocarrileros, asociados en la Gran Liga Mexicana de Empleados de Ferrocarril, con sede en San Luis Potos, haban sido responsables de las huelgas de San Luis Potos, Nuevo Len, Aguascalientes y Chihuahua, incluso llegaron a amenazar a todo el pas. No obstante,
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la fuerza y el poder del movimiento, de un sector obrero de esta importancia, propici el entendimiento de la dictadura para evitarse mayores problemas con el grupo de los extranjeros. Las rebeliones campesinas, por su parte, haban sido constantes durante el Porfirato, como lo evidencian las sublevaciones de los mayas y los campesinos de Temochic, en Chihuahua. Arreciaron despus de 1906, algunos alentados por clrigos en Puebla y Michoacn. Las hubo tambin en Acayucan, Veracruz, Oaxaca, Coahuila, Chihuahua y Sinaloa. Todas, sofocadas por el gobierno. Los dirigentes del partido Liberal, que daban sentido a todos los movimientos contra la dictadura, tenan su centro de operaciones en Arizona, Texas y Veracruz. Desde ah haban pensado iniciar la revolucin en 1908. Convencidos de que poco o nada podan conseguir por la va pacfica, fraguaron la toma de Ciudad Jurez, Chihuahua, Camargo, Tamaulipas y algunas poblaciones fronterizas de Coahuila. Sin embargo, el ejrcito mexicano, ayudado por el de Estados Unidos, haba impedido dichas acciones. Sin organizacin militar cada movimiento emancipado fue sofocado por el ejrcito porfirista. Los grupos se transformaron en guerrillas y permanecieron activos hasta 1910. Para la clase pensante del pas, el problema tena distintas explicaciones, Manuel Calero aseguraba que la nacin no haba alcanzado la insttucionalidad necesaria porque el pueblo no saba leer ni escribir y abogaba por una nueva ley electoral que indujera la eleccin directa porque, mientras no se llegara al sufragio efectivo, se estara a orillas del abismo. Era pues, necesario, educar al pueblo. Estas acciones no podan pasar desapercibidas por los dirigentes del Porfiriato. Las manifestaciones antiporfiristas eran muchas y de muy variada naturaleza. Las desigualdades eran evidentes y los problemas crecan sin solucin aparente. Daz mismo comenz a ceder, aunque hubiera preferido ocultarlo. Junto con el Partido Liberal, un buen nmero de intelectuales
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analizaban la situacin econmica, social y poltica del pas, ubicando los problemas con claridad y ofreciendo soluciones. Sus trabajos circulaban en forma de artculos, libros y folletos, entre ellos: Cuestiones electorales, de Manuel Calero; Los grandes problemas nacionales, de Andrs Molina Enrquez; Hacia dnde vamos, de Querido Moheno; El problema de la organizacin poltica de Mxico, de Ricardo Garca Granados y la Reeleccin indefinida, de Emilio Vzquez Gmez. Para Madero el problema radicaba, entre otras causas, en la efectividad del ejercicio poltico del Porfiriato. En La Sucesin Presidencial exiga que los gobernantes despertaran e hicieran vigente la Constitucin de 1857. Las soluciones que ofrece Madero son fundamentalmente polticas y administrativas. Trata de destacar algunos hechos positivos del Porfiriato, al no condenarlo. Crea que la riqueza era un elemento anturevolucionario. Combata la corrupcin; presentaba alternativas para corregir desvos; favoreca la pequea propiedad; peda pensiones para los obreros, ofreca educar al pueblo para elevar su nivel material; moral e intelectual, a fin de que conociera y defendiera sus derechos y propona la reorganizacin y reformacin del Estado. Para don Andrs Molina Enrquez, la intervencin del gobierno era fundamental si se quera resolver el problema de la tenencia de la tierra. Consideraba que el problema de la diversidad de razas se resolvera con el mestizaje, cuando los mestizos lograran adquirir control de la riqueza hasta entonces en manos de los criollos, el clero y los extranjeros. Se inclinaba en contra del feudalismo rural y propona una gran reforma agraria. Don Luis Cabrera atribua los orgenes de la Revolucin al caciquismo, la presin desptica ejercida por las autoridades locales; el peonismo, la esclavitud de hecho o servidumbre feudal: el fabriquismo o sea la servidumbre personal y econmica de los obreros frente a sus patrones; el hacendismo, la competencia ventajosa que la gran propiedad rural ejerce sobre la pequea; el cientificismo, el acaparamiento comercial y financiero y la competencia ventajosa que ejercen los grandes negocios sobre los pequeos; el extranjerismo, el predominio y la competencia
ADMINISTRACIN y POLTICA EN LA HISTORU DE MXICO
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ventajosa que ejercen en todo gnero de actividades los extranjeros sobre los nacionales. Para don Wistano Luis Orozco, la Revolucin era necesaria porque el crecimiento del pas y el enriquecimiento del grupo en el poder no se deba tanto a su talento y al espritu de empresa, sino a la explotacin de los campesinos y de los obreros. Criticaba en consecuencia al sistema econmico y social y, aunque favoreca la reparticin de las tierras del Estado, se opona a la intervencin del mismo en su distribucin. El pueblo comenz a organizarse en grupos y partidos polticos para participar en las elecciones de 1910, en base, por una parte, en la ideologa del partido liberal que demandaba un cambio radical y de los cientficos que favorecan el statu quo y, por la otra, en los innumerables escritos que criticaban la longevidad del sistema y de su dirigente, y en las protestas pacficas y violentas de la poblacin. El entusiasmo de los grupos polticos creci despus de la entrevista que sostuvo el dictador con el periodista Creelman en 1908. En ella destac que la democracia era el nico principio de gobierno justo y verdadero. Reconoca que se haba conservado la forma de gobierno democrtico y republicano y mantenido intacta la teora. Aunque, agregaba, hemos adoptado en la administracin de los negocios una poltica patriarcal, guiando y sosteniendo las tendencias populares, en el convencimiento de que en una paz forzosa, la educacin, la industria y el comercio desarrollaran elementos de estabilidad y unin en un pueblo naturalmente sumiso y benvolo. Crea que haba llegado el da en que en Mxico se pudiera elegir gobernantes sin peligro de guerra y adverta que ya exista una clase media activa y trabajadora, que lucha por mejorar su condicin y se preocupa con la poltica y el progreso. Antes, la clase media se dedicaba a la poltica y a la guerra. Ademas, adelantaba una sentencia que habra de ser tomada literalmente por todos: tengo la firme resolucin de separarme del poder al expirar mi periodo, cuando cumpla ochenta
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aos de edad, sin tomar en cuenta lo que mis amigos y sostenedores opinen, y no volver a ejercer la presidencia. Aadi que vera el surgimiento de un partido de oposicin como una bendicin y no como un mal. Para concluir que la nacin (estaba) preparada para entrar definitivamente en la vida libre. Esta entrevista dio calor a los contendientes. Tres partidos surgieron a la escena; el Reyista, dirigido por Jos Lpez Portillo y Rojas, propona a Daz para presidente y al general Bernardo Reyes como vicepresidente. Su plataforma se reduca a procurar lo que llamaba autntica autodeterminacin o prctica efectiva de la libertad. El Partido Democrtico, donde destacan Manuel Calero, Urueta, Batalla y Subarn Campany, presenta una plataforma ms elaborada que recoge algunos de los principios del Partido Liberal, destacan entre ellos: A. Conservacin de la paz; B. Vigencia real de la Constitucin de 1857 y de las leyes de Reforma; C. Libertad de los municipios y eliminacin de los jefes polticos; D. Independencia e inamovilidad del poder judicial; E. Fomento de la libertad; F. Estudio de una nueva ley electoral para establecer el voto directo; G. Organizacin del Ministerio de Agricultura, con el fin de inaugurar una poltica agraria y de crdito interior; y, H. Elaboracin de una ley sobre accidentes de trabajo para luego llegar a una completa legislacin obrera. Y, el Partido Antirreeleccionista, dirigido por Francisco I. Madero, Emilio Vzquez Gmez, Filomeno Mata, Luis Cabrera y Jos Vasconcelos, entre otros, que inici su campaa por toda la Repblica con mucho xito, al grado de preocupar seriamente al dictador. Los partidos Reyista y Democrtico no fueron recibidos con entusiasmo por el viejo gobernante; Bernardo Reyes fue enviado al extranjero para realizar estudios militares y obligado a renunciar al gobierno de Nuevo Len. El Democrtico perdi fuerza y fue desapareciendo poco a poco de la escena poltica. De los partidos contendientes, ste era el nico que ofreca incorporar una necesaria reforma a la administracin
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con la propuesta de crear el Ministerio de Agricultura que se ocupara de los problemas del campo, proponiendo una poltica agraria para satisfacer las demandas de los grupos progresistas. No obstante, Madero recorra la Repblica con xito inesperado y se transformaba en verdadera preocupacin. Los Clubes Antirreeleccionistas proliferaron por todas partes y, ante la amenaza de que derrotara a Daz en las urnas, los cientficos convencieron al general de que presentara su candidatura como Presidente, por quinta vez. Para 1909 haba tres partidos: el Democrtico, el Reeleccionista y el Antireeleccionista. La popularidad de Madero creca enormemente. Celebradas las elecciones en junio, y consumado el fraude electora], el Congreso declar a Daz y a Corral, Presidente y Vicepresidente de la Repblica para el periodo 1910-1916. Madero se enter del resultado de las elecciones en su crcel de San Luis Potos, donde haba sido confinado por orden del gobierno. Y, como el grupo Antirreeleccionista desfilara contra el deseo de las autoridades, durante la celebracin del Centenario de la Independencia, la polica dispar contra los manifestantes causando varias muertes y forzando la salida de Madero del pas. Este escap de San Luis Potos el 5 de octubre y se estableci en San Antonio, Texas, donde se uni a sus ms cercanos colaboradores. De all se distribuy el Plan de San Luis en que se declaraba: A. La nulidad de las elecciones para presidente y vicepresidente, magistrados, diputados y senadores; B. Desconocimiento del gobierno de Daz; C. Vigencia de las leyes que no se opusieran al Plan de San Luis y restitucin de las tierras despojadas a los campesinos o su indemnizacin; D. Establecimiento del principio de no reeleccin como Ley Suprema de la Repblica; E. Asuncin de Madero como presidente provisional con facultades para hacer la guerra al gobierno usurpador del general Daz; y F. Fijacin del 20 de noviembre, desde las seis de la tarde, para que el pueblo se levantara en armas contra el .dictador, para derrocarlo y eliminar a la nefasta oligarqua cientfica.
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Los levantamientos contra la dictadura proliferaron por toda la Repblica aun antes del 20 de noviembre. Despus del sacrificio de Aquilea Serdn crecieron los movimientos encabezados por Abraham Gonzlez, Pascual Orozco, Jos de la Luz Blanco, Francisco Villa y Luis Mora. Madero regres a Mxico en febrero de 1911 y se instal en Ciudad Jurez. Para el ejrcito federal resultaba difcil enfrentarse a tantos levantamientos. Daz dio cuentas al Congreso, en 1911, de las acciones de Madero y de los revolucionarios "lamentablemente equivocados o perversamente engaados". Sin embargo, declaraba que le llamaban la atencin las protestas de la opinin pblica sobre asuntos de su "gestin gubernamental". En consecuencia, dio a conocer las medidas que tomara "para corresponder a la confianza del pas y neutralizar a los revolucionarios". Entre ellas, el nombramiento del nuevo gabinete integrado por jvenes: Francisco Len de la Barra, Relaciones; Miguel Macedo, Gobernacin; Demetrio Sodi, Justicia; Jorge Vera Espaol, Introduccin Pblica; Manuel Marroqun, Fomento; Norberto Domnguez, Comunicaciones; y, Manue) Gonzlez Cosso, Guerra, que repeta, junto con Jos Ivs Limantour, en Hacienda y Crdito Pblico. Y ofreci "satisfacer las quejas fundadas en contra de algunas autoridades". Ofreci adems realizar cambios importantes como volver al principio de no reeleccin, sobre el cual no se ha manifestado porque "no haba sido puesto a discusin en pocas recientes en ninguna Asamblea Legislativa" y porque tal consideracin era "resorte de dichas Asambleas". Para satisfacer "las sanas exigencias de la opinin pblica" y en vista "de los resultados poco satisfactorios" propona "el fraccionamiento de las grandes propiedades rurales". Sin embargo, los ajustes llegaban demasiado tarde. En abril, los revolucionarios triunfaban en Chilapa, Puebla y Mxico; Cuencam, San Andrs Tuxtla, Sombrerete y Agua Prieta y en las principales poblaciones de los estados del norte. Despus en mayo, el dictador decidi negociar con Madero. Este exigi la renuncia de Daz, quien todava hizo un ltimo intento por permanecer en el poder al declarar que se
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retirara del gobierno, "pero como conviene a una nacin que se respete; como corresponde a un mandatario que podr sin duda haber cometido errores, pero que en cambio tambin ha sabido defender a su patria y servirla con lealtad". La toma de Ciudad Jurez constituy el golpe de gracia para la dictadura. Madero, en su carcter de presidente provisional, nombr a su gabinete: Francisco Vzquez Gmez, Relaciones; Federico Gonzlez Garza, Gobernacin; Jos Mara Pino Surez, Justicia; Manuel Bonilla, Comunicaciones; y, Venustiano Carranza, Guerra y Marina. El 21 de mayo de 1911 se firm en la Aduana de Ciudad Jurez el convenio que exiga la renuncia de Porfirio Daz. Este la present el 25 de mayo. Ese mismo da sali de Mxico. Su lugar fue ocupado provisionalmente por Francisco Len de la Barra. Madero lleg triunfante a la capital el 7 de junio. Mxico iniciaba una etapa de su historia.
LA ADMINISTRACIN PERSONALIZADA EN LOS REGMENES DE LA REVOLUCIN 1911-1928
OS TRATADOS de Ciudad Jurez, acordados entre Madero y Daz, el 22 de mayo de 1911, se convirtieron en excusa para suspender el cumplimiento de las demandas de los revolucionarios y la reestructuracin administrativa que exiga el cambio. Francisco Len de la Barra mantuvo inalterable la estructura del Porfirato en los seis meses que dur su gobierno. El aparato administrativo, el Poder Legislativo, el Judicial y el Ejecutivo de los estados, salvo algunas excepciones, mantenan su lealtad de la dictadura. Lo mismo suceda con el ejrcito. Lo anterior explica que durante su interinato se acelerara el desarme de los grupos revolucionarios; se fotaleciera el ejrcito porfrista; se abstuviera de promover reformas en la administracin de la justicia; se descuidaran las demandas obreras; se paralizaran las reformas legislativas y se permitiera a la Secretara de Fomento la celebracin de contratos que afectaban el patrimonio nacional y favorecan a los terratenientes, para la explotacin de bosques y terrenos nacionales. Esta actitud del gobierno origin serios descontentos populares en toda la Repblica. Destacaron, entre ellos, invasiones de tierras en Morelos y Yucatn, asaltos a numerosas tiendas de raya, huelgas en las fbricas del Distrito Federal, Orizaba y Puebla; y signos graves de inestabilidad poltica en Aguascalientes, Chiapas y Sinaloa. El descontento
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inquietaba a los caudillos, que sentan frustrados sus deseos de implementar los principios de la Revolucin, Zapata reclamaba, en Morelos, el reparto de tierras. Sin embargo, para el gobierno, los campesinos adoptaron una actitud insumisa y fueron calificados de bandoleros, alzados, sediciosos e incultos. Las autoridades, por su parte, demandaban su rendicin incondicional. El envo de la tropa para combatir a Zapata, que de acuerdo con Len de la Barra se haba "hecho popular entre las clases incultas del Estado por su ofrecimiento de reparticin de tierras, sin tener en cuenta los derechos de propiedad...", agudiz las diferencias entre ste y Madero. Los constantes conflictos derivados de la tolerancia del gobierno, como lo calificaba el propio Presidente Interino, impacientaban a los caudillos, quienes deseaban que Madero se hiciera cargo del Ejecutivo Federal. Esto provoc las renuncias de los ministros y, finalmente, la del propio Presidente Interino un mes antes de lo previsto. /Madero se hizo cargo de la Presidencia de la Repblica el 6 de noviembre de 1911. Asumi el poder con el apoyo unnime de los partidos Radical, Popular Revolucionista, Catlico y Reyista. Para lograr la unificacin de los grupos y consolidar los principios revolucionarios, el primer gobierno de la Revolucin debera instrumentar el cambio "de la mentalidad feudal colonial, caracterstica del periodo de Daz, auna administracin progresista con conciencia social que realizara las imprescindibles reformas'/, para decirlo en palabras de Charles Cumberland. Sin embargo, primero era necesario consolidar el poder poltico y fortalecer su imagen deteriorada durante el interinato. Madero hered la cuestin de Morelos y el consecuente levantamiento de Zapata que, aunque estaba casi solucionado desde el punto de vista militar, segn sus palabras, reconoca que entraaba un problema de carcter social, que la impaciencia de algunos de los habitantes de ese estado han querido qu se resuelva sin preparacin, sin estudios y sin justificacin. Consideraba, adems, que los campesinos eran vctimas del capitalismo agrario y que luchaban por reivindicaciones que fueron legtimas en parte, aunque en muchos casos seguramente no lo son. Por otro lado,
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habra de solucionar la rebelin de Pascual Orozco en Chihuahua, quien haba tomado por pretexto que el gobierno no hubiera cumplido las promesas de la Revolucin en noviembre. /El problema no era slo de carcter poltico. Era necesario resolver las demandas de carcter econmico y social para conciliar los intereses de los diferentes grupos polticos./Los planes y programas de los caudillos exigan reivindicaciones insatisfechas. El Plan de Tacubaya demandaba el cumplimiento del Plan de San Luis que, ajuicio de sus suscriptores, no se haba realizado. Por otra parte, el Plan de Ayala y el Pacto de la Empacadora exigan la satisfaccin de las reformas econmicas y sociales, especialmente en el reparto de la tierra y las reivindicaciones obreras. La imagen y el liderazgo de Madero se deterioraban paulatinamente. Los ataques a su persona aumentaban de tono, Madero era acusado, entre otras cosas, de burlar las promesas de la Revolucin, de enviar a la crcel a quienes le haban ayudado, de injuriar al ejrcito, de declarar bandidos a los revolucionarios, de haber saqueado el dinero de la Nacin, de apoyarse en el ejrcito de Daz para combatir a los revolucionarios y por falta de entereza y debilidad suma no llevar a feliz trmino la Revolucin que gloriosamente inici con el apoyo del pueblo, puesto que dej en pie a la mayora de los poderes gubernamentales y elementos corrompidos de la opresin del gobierno dictatorial de Porfirio Daz. Para ser, finalmente, acusado de inepto para realizar las promesas de a Revolucin de que fue autor/ Pronto se unieron en protesta algunos de sus seguidores y miembros del gabinete. En la Cmara se obstaculizaba su labor legislativa con el pretexto de que el pas sufra rebeliones, anarqua, bancarrota y porque, segn se deca, el Presidente reciba apoyo econmico de Estados Unidos. El Bloque Renovador, de la misma Cmara, integrado por maderistas, facilitaba la tarea de los opositores al rgimen por su indisciplina. La disidencia de Emiliano Zapata, Francisco Vzquez Gmez, Pas-
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cual Orozco y las asonadas de Bernardo Reyes y Flix Daz creaban las principales manifestaciones de inconformidad con el rgimen. La prensa de oposicin aviv la desconfianza y el malestar. El gobierno de los Estados Unidos intervino en los asuntos internos del pas; los obreros y los campesinos exigan reformas inmediatas acordes a sus demandas. En este ambiente se fraguaba el movimiento contrarrevolucionario. Bernardo Reyes y Flix Daz, que lo encabezaban a pesar de la generosidad del presidente Madero, prepararon el cambio de la Decena Trgica y el golpe de Estado de Victoriano Huerta. No obstante las condiciones adversas en su administracin, Madero logr realizar reformas importantes en la administracin de justicia, educacin, asistencia pblica, reforma agraria, reforma electoral, legislacin, transportes, conflictos laborales y financieros. Destaca, entre ellas, los trabajos de la Comisin Nacional Agraria, que permitieron recuperar ms de veintin millones de hectreas de terrenos nacionales y las acciones en favor de indios yaquis y mayas, as como la reconstruccin de los ejidos de los pueblos en forma comunal e inalienable. Asimismo, destaca la creacin de una Oficina de Trabajo a cargo de la SecretariTde Fomento, que lleg a convertirse en Departamento y mediante cuya accin se lograron importantes reivindicaciones obreras como aumento de salarios, reduccin de la jornada de labores a diez horas y reglas para valorar el trabajo y dar compensaciones. Para diciembre de 1912 esta oficina haba resuelto setenta huelgas. Igualmente, propuso al Congreso la expedicin de una ley sobre accidentes de trabajo, mejoras para obreros y otras de carcter benfico como la ampliacin de hospitales gratuitos, aumento de sueldos y concesin de jubilaciones a maestros; fundacin de comedores escolares, distribucin de ropa y calzado a nios necesitados y la creacin de escuelas especiales nocturnas y de carcter industrial en el Distrito Federal/ 7 ~. la muerte de Madero, la presencia de Victoriano Huerta en el poder, aunque complaci a algunos herederos del Porfiriato, encontr la re-
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pulsa ms enrgica del pueblo. Los gobernadores, cautelosos, se mantuvieron en sus puestos ante el llamado de Huerta; slo los de Coahuila y Sonora expresaron su reprobacin abierta. .Huerta no tuvo momento de reposo en el ejrcito de la dictadura. El descontento popular era avasallador, el terror creca y la hoguera revolucionaria se reavivaba con los asesinatos de Gabriel Hernndez, Abraham Gonzlez, los diputados Eduardo Pasteln, Adolfo G. Gurrin, Serapio Rendn, el periodista nicaragense Soln Arguello, Belisario Domnguez y muchos ms que de alguna manera haban manifestado su desacuerdo con los procedimientos arbitrarios de Huerta. El asesinato de Belisario Domnguez precipit la ruptura entre la Cmara de Diputados y el usurpador. Aquellos protestaron con vehemencia y exigieron respeto para ejercer sus funciones, en tanto que ste responda con sus aprehensiones y la disolucin de la Cmara. La lucha armada contra el gobierno de Huerta se extendi a todo el territorio, los caudillos, a excepcin de Orozco, continuaron la lucha revolucionaria. En el norte Venustiano Carranza, Francisco Villa, Alvaro Obregn, Plutarco Elias Calles, Lucio Blanco, Pablo Gonzlez y Francisco Murgua, en Michoacn, Gertrudis Snchez, Joaqun Amaro y Juan Espinoza; en San Luis Potos, Alberto Carrera y los hermanos Cedillo y en el sur las fuerzas de Emiliano Zapata. El Plan de Guadalupe y las adiciones al Plan de Ayala recogan y reflejaban la naturaleza del movimiento. Para sobrevivir y dar visos de legalidad a su mandato, Huerta promulg una ley que convocaba a elecciones extraordinarias de presidente y vicepresidente de la Repblica y otra que debera regular su mecanismo. Ambas le daban tiempo para afianzarse en el poder e integrar un gabinete y un Congreso incondicionales que le permitieran consolidar su dictadura. Para calmar el clamor popular introdujo en su programa de gobierno
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objetivos revolucionarios que pretendan reivindicaciones obreras y campesinas. De acuerdo a ellas, reestructur la administracin para dar cabida a una Secretara de Agricultura y Colonizacin, por una parte, y a la Secretara de Industria y Comercio por la otra. Con estas medidas, Huerta intentaba mediatizar el movimiento revolucionario, pues atacaba de manera especial como l lo explicbalos problemas fundamentales de los campesinos y de los obreros. Para responder a quienes reprobaban la accin de su gobierno, ejercitaba las represiones militares y expidi una Ley de Amnista con la pretensin de lograr la unidad nacional/tiste fervor revolucionario no convenci, ni a las masas populares que no olvidaban el crimen de febrero de 1913 y que se agrupaban alrededor de los caudillos revolucionarios, ni a aquellos herederos del Porfiriato de quienes recibi el apoyo inicial, y que pronto vieron en l al hombre que no vacilara en traicionarlos. Detrs de estos subterfugioypredominaba el desorden en su gobierno. En diecisiete meses todos los estados de la Repblica cambiaron dos y tres veces de gobernador, el ministro de Relaciones fue cambiado cinco veces, el de Gobernacin cuatro, el de Justicia tres, el de Instruccin Pblica cuatro, el de Fomento cinco, el de Agricultura dos, el de Comunicaciones tres, el de Hacienda tres y el de Guerra dos; y para reforzar la base de su rgimen militar reclutaba soldados mediante la leva en las calles y centros de reunin popular. La desorganizacin financiera era tambin evidente. La concentracin de onerosos emprstitos extranjeros, de prstamos forzozos, de gravmenes fiscales arbitrarios y la inmoralidad administrativa del rgimen mostraban el verdadero rostro usurpador. y1 xito del movimiento constitucionalista oblig a Huerta a dejar el poder y huir de Mxico, encargando la administracin a Francisco S. Carvajal, quien a su vez, la entreg el 12 de agosto. Venustiano Carranza, como gobernador de Coahuila, haba logrado que el Congreso Local desconociera a Huerta y, exhortando a los dems
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gobernadores a que hicieran lo mismo, proclam el Plan de Guadalupe que lo convirti en Primer Jefe del Ejrcito Constitucionalista, hasta en tanto pudiera tomar la ciudad de Mxico,ypara que l, o quien lo sucediera en el mando, asumiera el Ejecutivo y convocara a elecciones. Desde luego, esta proclama no slo desconoca a Huerta como Presidente sino tambin a los poderes Legislativo y Judicial, as como a los gobernadores de los estados que reconocieran su administracin.
Con su capacidad conciliadora se sobrepuso a las lneas de poder derivadas de la usurpacin, representada en cierta medida por Pedro Lascurain, Victoriano Huerta y Francisco S. Carvajal, y a la convencionista de Eulalio Gutirrez, Roque Gonzlez Garza y Lagos Chzaro. Adems, propici la incorporacin al movimiento constitucionalista de los grandes caudillos como Zapata, Villa y Obregn, Carranza era, sin lugar a dudas, el eje de la Revolucin y, con ello, daba legitimidad al poder de los revolucionarios, desde el rompimiento del orden constitucional por la prisin y muerte de Madero y Pino Surez. La legitimidad del poder de los siete personajes, que por diversas razones ocuparon la presidencia entre marzo de 1913 y mayo de 1917, podra cuestionarse desde un punto de vista estrictamente formal. Sin embargo reflejan, en cierto sentido, las frustraciones y aspiraciones de los diversos grupos revolucionarios. ,-" Carranza decidi establecerse a fines de agosto de 1913 en la ciudad de Mxico e inici una efectiva gestin administrativayno obstante los traslados de la sede del Ejecutivo que tuvo que realizar y sus diferencias con los convencionistas, con los caudillos y con los Estados Unidos. Al asumir la primera jefatura del Ejrcito Constitucionalista, form su gabinete con las mismas dependencias que haban funcionado en la administracin maderista, desconociendo los cambios realizados por Huerta. / L a administracin careca de titular en algunas Secretaras, como la de Justicia y la de Instruccin Pblica y de Bellas Artes. Los asuntos encomendados a la Secretara de Fomento se atendan por la de Comunicaciones y Obras Pblicas. Sin embargo consider que, dadas las con-
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diciones extraordinarias de su administracin, era fundamental apoyarse en las Secretaras de Guerra, Gobernacin y Hacienda para organizar al ejrcito y administrar el territorio que paso a paso se le quitaba a la usurpacin. Reorganiz de inmediato la Secretara de Fomento para dar orden a ms de treinta dependencias y cre la Oficiala Mayor con el objeto de acometer los programas de gobierno que dieran respuesta a las demandas revolucionarias. Esta Secretara declar nulo todo lo llevado a cabo por la administracin huertista en el periodo comprendido entre el 19 de febrero de 1913 y 28 de agosto de 1914. Plan de Guadalupe careca de un programa agrario definido, Carranza consideraba que tal programa debera definirse una vez instaurado el orden constitucional^ Sin embargo, las presiones de los zapatistas y de los villistas, que continuaban planteando la necesidad de una reforma agraria, le obligaron a adicionar dicho Plan el 12 de diciembre de 1914, con el objeto de incorporarle esquemas para dotar y restituir tierras a los pueblos, para fortalecer la pequea propiedad y realizar acciones que permitieran la expropiacin de tierras, su reparticin y la fundacin de pueblos. Con estas medidas, Carranza satisfaca las exigencias de los campesinos que, desde el Porfiriato, luchaban por una reforma agraria. adiciones del Plan de Guadalupe se vieron fortalecidas con la .expedicin de la Ley Agraria el 6 de enero de 1915. En esta Ley se estableca la necesidad de devolver a los pueblos los terrenos de que haban sido despojados, como un acto de elemental justicia y como la nica forma efectiva de asegurar la paz y de promover el bienestar de las clases pobres,4Para ello, declar nulas todas las enajenaciones de tierras, aguas y montes pertenecientes a pueblos, rancheras, congregaciones o comunidades que se hubieran realizado en contravencin a la Ley del 25 de junio de 1856, as como las diligencias de apeo o deslinde que hubiesen invadido y ocupado ilegalmente tierras, aguas y montes pertenecientes a dichos grupos sociales. Se determin tambin la necesidad de dotar a los pueblos que carecan de ejidos con terrenos suficientes conforme a sus necesidades, mediante expropiacin de los terrenos colindantes indispensables para ello. La misma Ley cre la Comisin Na-
ADMINISTRACIN Y POLTICA KN A HISTORIA DE MXICO

vcional
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Agraria, las Comisiones Locales y los Comits Particulares para su aplicacin. Ademas, fij el procedimiento para la restitucin o dotacin, as como los recursos que podran interponer los afectados por su aplicacin. La balanza de la lucha revolucionaria se inclin definitivamente a favor del movimiento consttueionalista con la aceptacin de la Ley Agraria de 1915. Esto permiti la reorganizacin de la Direccin General de Agricultura y las Estaciones Agrcolas Experimentales en San Luis Potos, Oaxaca y Villahcrmosa y la creacin del Departamento de Irrigacin. Con estas decisiones, el movimiento constitucionalista quitaba banderas a los zapatistas y villistas y atacaba los principales problemas que ocasionaron el movimiento reivindicador de 1910; porque, como lo dira el mismo Venustiano Carranza en un informe al iniciar las sesiones extraordinarias del Congreso, en octubre de 1915, dichas medidas sintetizan el anhelo del pueblo mexicano por el mejoramiento social mediante la posesin de la tierra. reivindicaciones obreras tampoco estaban previstas en el Plan de Guadalupe y, por ello, Carranza hubo de incorporarlas en las adiciones a dicho PlarySus aspiraciones conciliatorias y de integracin, as como la labor que en ese sentido realiz Alvaro Obregn, le impulsaron a reabrir la Casa del Obrero Mundial que, creada en 1912, haba sido clausurada por el rgimen huertista. Los dirigentes de la Casa del Obrero Mundial acordaron, a mediados de febrero de 1915, lanzarse a la Revolucin en favor de los constitucionalistas, organizndose en los Batallones Rojos. Ksta decisin fue bien recibida tanto por Obregn como por Carranza, quienes se comprometieron a expedir una legislacin obrera y a solucionar favorablemente los conflictos de los trabajadores. Los Batallones Rojos combatieron a villistas y zapatistas en bano, Celaya, Vcracruz y Guadalajara y, en 1915, constituan la organizacin obrera ms fuerte del pas. Sin embargo, las huelgas de 1916, apoyadas
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por la Casa del Obrero Mundial, provocaron su distanciamiento con Carranza. La transformacin del Departamento de Trabajo en Direccin General, un poco antes de la expedicin de la Constitucin de 1917, y los estudios que sobre legislacin de trabajo orden Carranza para hacerla acorde a los postulados sociales que la Carta de Querctaro contena, no reflejan fielmente la actitud de Carranza hacia los trabajadores. En el rea de la Secretara de Fomento, Carranza fortaleci las actividades de la Direccin de Minas y Petrleo y declar nulos novecientos treinta ttulos de concesin minera expedidos por la administracin de Huerta. Adems, reorganiz el Departamento de Petrleo, que estaba abandonado a pesar de la enorme riqueza de los yacimientos descubiertos y que se dedicaba a tramitar los contratos ruinosos que todava pesan sobre la nacin. En este Departamento tambin nulific todos los contratos, concesiones, tramitados durante la usurpacin en los cuales se encontr absoluta carencia de probidad y moralidad. Asimismo, cre la inspeccin del petrleo en Campeche, Tuxpan y Minatitln; elabor el reglamento respectivo e instituy la Comisin Tcnica del Petrleo, con el objeto de asimilar los avances tecnolgicos sobre la materia e incorporarlos al desarrollo de esta industria, as como difundir sus investigaciones en el Boletn del Petrleo. Kn el rea de Instruccin Pblica se concedieron nuevas jubilaciones a maestros, se cre la Direccin General de las Bellas Artes y adscritas a ella la Escuela de Bibliotecarios y Archiveros, el Departamento Editorial de Bellas Artes, el Museo de Arte Colonial y la Inspeccin de Monumentos Artsticos; se transform la Biblioteca Nacional; se cre la Escuela Nacional Veterinaria. La Nacional de Qumica y la Superior de Comercio se seccionaron de la Direccin de la Enseanza Tcnica para transformarse en facultades y formar parte de la Universidad. /La divisin del movimiento revolucionario provoc el agravamiento de la situacin econmica, porque cada uno de los grupos emiti sus billetes./Las monedas metlicas desaparecieron y esto afect al comer-
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co interno, ya que las diferentes facciones obligaron a la circulacin forzosa de sus billetes. Carranza, como Jefe del Ejrcito Constitucionalista, emiti seiscientos cincuenta millones de pesos y la situacin se agudiz al imponerse la circulacin de su moneda en la ciudad de Mxico, los bancos y comercios cerraron en protesta. Para agosto de 1914 la crisis cambiara, era evidente. Para resolver esta situacin Carranza cre la Comisin Monetaria y el Fondo Regulador de la Moneda Fiduciaria y decret una emisin de quinientos millones de pesos los cuales seran canjeados por los seiscientos cincuenta millones ya emitidos. La situacin monetaria se restableci el lo. de diciembre de 1916, cuando se fij la base de oro y plata. Pero fue insuficiente por la baja de la produccin minera y la salida de ciento treinta millones de pesos en moneda metlica; el gobierno dispuso de las reservas, veinte millones de pesos del Banco Nacional y de Londres y Mxico. La Comisin Monetaria trat de definir la situacin bancaria mediante un nuevo impuesto a las instituciones de crdito, la derogacin, en septiembre de 1916, de las concesiones a los bancos de emisin y la exigencia del aumento de sus reservas metlicas. Finalmente, como los bancos no cumplieron, fueron incautados el 30 de septiembre de 1916 hasta 1921. El Comercio Exterior tuvo un saldo favorable de doscientos setenta y dos millones de pesos entre 1914 y 1915 y de cuatrocientos dos millones en 1916. El petrleo constituy el primer rengln de las exportaciones, ya que la Guerra Mundial trajo consigo una mayor demanda de este producto. - Las dificultades entre Carranza, Villa y Zapata se haban agudizado por los distintos enfoques que daban al movimiento. Carranza convoc el 4 de septiembre de 1914, para cumplir el Pacto de Torren, a una junta de generales que se celebrara en la ciudad de Mxico el lo. de oc-
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tubre, pero las dificultades surgidas con Villa y otros generales hicieron que la junta se postergara diez das y cambiara de sede a Aguascalicntes. El objetivo de Carranza y el resultado de la Convencin fueron muy distintos. La asamblea se erigi soberana y en Poder Legislativo, lo que impugn el jefe del Ejecutivo, dando lugar a que la Convencin lo desconociera como encargado del mismo y nombrara en su lugar a Eulalio GutirrezyCarranza consideraba que los participantes, en su mayora jefes de la Divisin del Norte, concurrieron a la asamblea "sorprendidos y engaados". Adems, a juicio del mandatario, los convencionistas, al igual que Huerta, haban usurpado el poder. El primero usurp el Poder Ejecutivo y los segundos el Legislativo. /Eulalio Gutirrez, durante su breve permanencia en el poder, pretendi modificar la estructura administrativa al crear la Secretara de Agricultura y Colonizacin y agreg a la de Fomento las reas de Industria y Comercio./ Por distanciamicnto con Villa, Eulalio Gutirrez dej su lugar a Roque Gonzlez Garza, quien por la pugna entre las facciones que lo sostenan y los constitucin alistas, se vio obligado a trasladar la sede de su gobierno a Cuernavaca, hasta marzo de 1915, en que pudo regresar a la ciudad de Mxico. En lo administrativo, Gonzlez Garza ejerca facultades extraordinarias- en el ramo de Hacienda, cre un Departamento de Quejas a fin de moralizar la administracin de justicia* y tambin expidi un decreto que estableca los casos de sustitucin o destitucin, as como la responsabilidad de los miembros del gabinete. El 10 de junio de 1915 fue cesado por la Convencin y en su lugar fue nombrado/Francisco Tagos Chzaro, quien por las presiones que ya ejercan los constitucionalistas, se traslad a Toluca una vez que Carranza tom la ciudad de Mxico en agosto de 1914. En 1916 fue ocupada la -capital del estado de Mxico y Lagos Chzaro peregrin hasta que el 26 de noviembre, en Zacatecas, se desintegr el gobierno de la Convencin. Para entonces, Venustiano Carranza ya haba logrado unificar las posiciones de los caudillos y despus de dis-
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poner la modifcacin al Decreto del 12 de diciembre de 1914, relativo a la formacin del Congreso Constituyente, convoc a elecciones el 22 de septiembre de 1916 para su integracin, al tiempo que publicaba la Ley Electoral. El lo. de diciembre de 1916, en la ciudad de Quertaro, se iniciaron las sesione? de un Congreso Constituyente impregnado de una acendrado espritu de reivindicacin social, imbuido de los anhelos obreros y campesinos que haban sido reprimidos por tanto tiempo durante el Porfiriato y que no obstante los empeos de los caudillos de la Revolucin, permanecan insatisfechos. La insistencia de los constitucionalistas en la autonoma local "permiti de acuerdo con Arnaldo Crdova que la poltica regional dominara el resultado de las elecciones para diputados al constituyente". Como consecuencia de la democratizacin del procedimiento para la eleccin, los integrantes del Congreso eran en su mayora dirigentes locales agrarstas o revolucionarios, muchos de ellos jvenes de impulso vigoroso cuyas ideas se amalgamaron con las de los carrancistas, miembros antiguos del grupo renovador de la XXVI Legislatura quienes, con su lder, pugnaban por proporcionar estabilidad poltica al pas. Carranza present su proyecto constitucional de reformas a la Carta Bsica de 1857, ante este Congreso, al tiempo que manifestaba su satisfaccin por cumplir la ms importante de sus promesas en favor del pueblo mexicano; porque en el proyecto, deca, "estn contenidas todas las reformas polticas que la experiencia de varios aos, y una observacin atenta y detenida, me han sugerido como indispensables para cimentar, sobre las bases slidas, las instituciones, al amparo de las que debe y puede la nacin elaborar ltimamente por su prosperidad, encauzando su marcha hacia el progreso por la senda de la libertad y del derecho". La mediatizacin de las reformas sociales, defendida por Carranza, propici su propio desbordamiento, pues particip el espritu de la mayora del Constituyente, de suyo proclive a no supeditar las reformas
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sociales a las polticas y dio origen al documento constitutivo nacional de contenido social ms acabado de su tiempo. Si la Constitucin de 1857 haba consagrado la libertad como postulado fundamental, la que eman del Constituyente de 1917 la reafirma*;/ y la conjuga con la convivencia social, con una clara visin del contexto de su tiempo, sobre todo, con la idea indeclinable de constituir los principios de la Revolucin de 1910, que se haba gestado por la desigualdad social y que se haba sealado como objetivo fundamental la reivindicacin de todos aquellos que no obstante ser libres por declaracin constitucional, eran siervos por necesidad. Los anhelos insatisfechos, las luchas y los logros de los proletarios del campo y la ciudad, dieron contenido y esencia a la Constitucin que se ha calificado como la primera , que dio cabida a las garantas sociales al lado de las individuales que reafirm. En lo poltico, la Carta de 1917 ratifica la estructura del Estado Mexicano como Repblica representativa y federal cuyo poder dimana del pueblo, en el que reside la Soberana que ejerce a travs de los poderes de la Unin y que se componen en estados libres y soberanos. Los poderes son: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. El primero ' se deposita en el Congreso de la Unin compuesto por las Cmaras de Diputados y Senadores. Esta es una innovacin respecto a la de 1857 pues el Congreso no es la Asamblea de Diputados, sino que stos se integran en una cmara que forma, con la de Senadores, un sistema bicameral aunque no parlamentario, que Mxico asumi desde 1874. La organizacin poltica, en cuanto al Ejecutivo, obedece al sistema presidencialista que propona Carranza en su proyecto, mismo que fue aceptado en trminos generales, aunque adicionado en algunos aspectos importantes. Se aprob la supresin de la vicepresidencia, para fortalecer la figura del Presidente; se consolid la No Reeleccin como principio consagrado por la Revolucin, no obstante las objeciones de los moderados que vean en l un germen antidemocrtico en cuanto limitaba al pueblo en sus decisiones. Se estableci un acabado sistema para
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suplir al Presidente en sus ausencias temporales y definitivas y se admiti la votacin directa para elegirlo. El Congreso Constituyente en 1917 se haba reunido para conocer las reformas que deberan hacerse a la Constitucin de 1857, de acuerdo a las ideas que al respecto conceba el movimiento constitucionalista encabezado por Carranza y de que el mismo Congreso catalog a la Constitucin de 1917 como reformadora de la de 1857. Las trascendentales novedades que se introdujeron en las materias obreras, agraria y educativa bastan para catalogar a la Carta de Quertaro como una autntica nueva Constitucin, que cobr tal carcter en el nimo de los mexicanos. De aqu la trascendencia de los artculos 3o., 27, 123 y 130 que fueron el producto de enconados debates y que a la postre quedaran como el ms fechaciente testimonio de las luchas revolucionarias, que se haban ganado su inclusin en una carta suprema contra la tradicin constitucionalista de su tiempo, porque las masas populares, representadas en el Congreso, se negaron a que dichos principios quedaran relegados a leyes ordinarias. Muchos de los constituyentes de Quertaro eran revolucionarios que conocan la historia de Mxico y el papel opresivo que, en ocasiones, haba desempeado la clereca, especialmente por el apoyo brindado a Huerta y, en otras pocas, al conservadurismo, listo explica que el constituyente imprimiera a la educacin un aspecto laico y nacionalista. En el fondo, esta medida es congruente con el afn de no permitir la accin de grupos que pudieran socavar la fortaleza del Estado y su deber de proporcionar a sus nacionales educacin, gratuita. As, al principio de libertad que la Carta de 1857 imprimi a la educacin, se agregan la gratuidad y laicicidad como sus principios rectores. El artculo 130 es el complemento necesario al 3o., en cuanto que en l se garantiza la libertad de cultos y se establecen las reglas a que deben sujetarse las prcticas de las religiones, pero una libertad que no debe interferir en el orden no religioso, para la formacin educativa de los mexicanos. En este orden de ideas la educacin es nacionalista.
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El liberalismo del siglo xix haba impreso su caracterstica especial en la Constitucin de 1857. Esta regulaba el derecho de propiedad en su artculo 27 como un derecho natural y lo garantizaba contra la accin arbitraria del Estado. Los constituyentes manifestaron su desconcierto al observar que el proyecto de Carranza no comprenda los aspectos sociales que el derecho de propiedad significaba en este siglo, sobre todo en Mxico despus del movimiento revolucionario. Entendan que las. ansias populares sobre la posesin de la tierra quedaban insatisfechas de no aceptar que la propiedad era un derecho eminentemente social. Por estas razones el artculo 27 fue reestructurado hasta convertirlo en la disposicin que, junto con el 123, es la ms trascedental de la Constitucin de 1917. Las largas deliberaciones sobre esta materia imprimieron a la propiedad y posesin de la tierra aspectos econmico-sociales tan importantes que, adems de dar respuesta a los problemas ms apremiantes de la poblacin, aseguraban la soberana nacional sobre su territorio, pues se atribuye a la nacin la propiedad originaria de las tierras y aguas y se otorga el derecho de imponer a la propiedad privada las medidas que dicte el inters pblico. Se confirma el principio de garanta de la propiedad para casos de expropiacin; se otorga a la nacin el dominio directo de los recursos del subsuelo; se provee a la dotacin de tierras y al fraccionamiento de latifundios; se ratifica la imposibilidad de que asociaciones religiosas adquieran, posean o administren bienes races y se eleva a rango constitucional la ley del 6 de enero de 1915. Asimismo, se expidi un artculo especial en materia de trabajo que consignara los derechos de los trabajadores, para fortalecer las iniciativas presentadas que no resolvan en esencia estos problemas. El proyecto as elaborado se aprob por unanimidad de eiento sesenta y tres diputados, el 23 de enero de 1917 y se convirti en el artculo 123 constitucional. Este artculo, que recoge, las demandas de la clase obrera, regula la
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duracin de la jornada de trabajo en todas sus modalidades, da de descanso semanal obligatorio, trabajo de mujeres y menores, salario mnimo, establece prestaciones en favor de los obreros como casa habitacin, centros recreativos, seguro y previsin social, libertad de asociacin, derecho de huelga y paro, justicia laboral, contratacin colectiva, reparto de utilidades y otras. Mediante estas disposiciones se garantiza el derecho y la dignidad del trabajo, se armonizan los factores de la produccin y se vuelven irrenunciables los derechos obreros. El 31 de enero de 1917 conclua sus labores el Congreso Constituyente de Quertaro. "Su reunin fue el crisol en el que se fundieron y depuraron las inquietudes polticas de las clases desvalidas", para dar origen a una Constitucin que estableciera las bases de un Kstado fuerte y con amplias facultades para intervenir en las cuestiones econmicas, de propiedad, de trabajo, de educacin, con objeto de realizar el bienestar y la justicia social. Esta transformacin ideolgica y poltica exiga la consecuente reorganizacin del aparato administrativo. Esta se realiz a partir del 14 de abril, antes de que Carranza asumiera el cargo de Presidente de la Repblica, mediante la expedicin de una nueva Ley de Secretaras de Estado que, en lo fundamental, haca desaparecer las Secretaras de Gobernacin, Justicia y la de Instruccin Pblica y Bellas Artes. La primera dio lugar a la Secretara de Kstado, la segunda se transform en el Departamento Judicial de la Nacin, mediante la transferencia al Poder Judicial de los tribunales de circuito y juzgados de distrito; y a los ayuntamientos, los juzgados menores y de paz. La tercera dio lugar, por un lado al nacimiento de las direcciones generales de Educacin Pblica y Relias Artes y los departamentos Universitario y Administrativo; por otro lado, la educacin primaria y secundara qued encomendada a los ayuntamientos y al gobierno del Distrito Federal y a la Direccin Federal de Bellas Artes se le encomend el Archivo General de la Nacin. La Secretara de Hacienda, Crdito Pblico y Comercio se seccion en dos para dar lugar a la de Industria y Comercio. Por otra parte se cre el Departamento de Salubridad Pblica; y el Museo de Historia
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Natural y el Instituto Mdico Nacional pasaron a la Secretara de Fomento. Estas reformas permitan allanar el camino a quien resultara electo presidente en las inminentes elecciones de 1917, en tanto se expeda una Ley Orgnica del Artculo 90 de la nueva Constitucin. No obstante haberse instaurado el orden jurdico; contar con un gabinete, para el que el propio Carranza haba elaborado una Ley de Secretaras de Estado; existir un Poder Legislativo, tambin producto del movimiento armado y haber respondido a las demandas agrarias con una Ley tan importante como la del 6 de enero de 1915, y an con el artculo 27 constitucional; las diferencias entre los lderes de la Revolucin continuaban. Villa y Obregn seguan luchando, ahora en contra del gobierno de Carranza; y, otros caudillos como Obregn, Calles, Pablo Gonzlez, Cndido Aguilar, Alejo E. Gonzlez, con los civiles Jess Urueta y Garca Vigil, empezaban el juego poltico con vista a las elecciones de 1920, mediante la creacin del Partido Liberal Constitucionalista. La gestin carrancista de 1917-1920 se preocup de resolver dos aspectos fundamentales: establecer la paz y reestructurar la economa. Para ello se aboc de inmediato a sofocar las guerrillas que todava se hacan or en Chihuahua, Yucatn, Campeche, Tabasco, Veracruz, San Luis Potos, Tamaulipas, Morelos y otros estados con resultados tales que, en su informe al Congreso, a fines de 1919, manifestaba que, muertos Zapata, Blanquet, sus secretarios y sus principales generales, lodo hace esperar que en breve, se obtendr la completa pacificacin del pas. Carranza comprendi que con la Carta de Qucrtaro, la estructura del poder se haba modificado y las nuevas atribuciones del Estado requeran adecuaciones del aparato administrativo; as, una vez ms en diciembre de 1917, se transformaron las Secretaras de Industria y Comercio y la de Fomento para agregarles la atencin de los asuntos laborales a una, y agrcolas a la otra/ La Secretara de Estado se dividi
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en la Secretara de Gobernacin y en la de Relaciones Exteriores. Asimismo, se crearon los Departamentos de Aprovisionamientos Generales, de Contratara, de Kstableeimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares. La creacin de departamentos administrativos, para auxiliar al Presidente en asuntos de carcter tcnico, constituy una innovacin importante, en tanto que facilit la atencin inmediata de los principios de la Revolucin Mexicana y de los objetivos econmicos y sociales impuestos a la Administracin Pblica por la Constitucin de 1917, y permiti una mayor flexibilidad de la estructura administrativa. Con el nuevo andamiaje, era posible enfrentar la solucin de los problemas agrario y obrero al ms alto nivel. Sin embargo, Carranza poco pudo hacer en estas materias por la desestabilizacin econmica en sus aspectos hacendarlos, financieros, comerciales y administrativos. Lo anterior explica que tomara medidas tendientes a racionalizar los gastos para lo cual acord que, slo con su anuencia, se podran autorizar obras materiales sin establecer impuestos directos sobre el capital en sus diversas formas y suprimir las contribuciones que fueran un gravamen para los negocios y una remora para el mejoramiento de los terrenos destinados a la exploracin y explotacin petrolera y gravar los contratos celebrados para la cesin de privilegios creados por el Cdigo Civil de 1884. Otras medidas consistieron en ajustar el personal de todas las dependencias del gobierno del Distrito Federal; moralizar la administracin pblica mediante la accin penal contra funcionarios que haban ejecutado actos contrarios * la ley; impulsar el comercio exterior mediante el establecimiento de agencias y exposiciones en algunas ciudades de Estados Unidos; actualizar los impuestos a la minera y a los metales en general, incrementar las redes ferroviarias; conocer el potencial industrial del pas mediante un censo, que en 1919 registr tres mil ochocientos cuatro establecimientos de diversa importancia y fortalecer la accin de la Comisin Nacional Agraria mediante la supresin de las Comisiones Locales. Un aspecto importante en las reformas administrativas de Carranza
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lo constituye la creacin del Departamento de Contralorea, independiente de la Secretara de Hacienda, con la supresin correspondiente de la Comisin Reorganizadora Administrativa y Financiera y de la Direccin de Contabilidad y Glosa, que antes sistematizaba el funcionamiento y control de las operaciones hacendaras. En este Departamento, el Kjecutivo encontraba una manera gil y eficaz para perfeccionar la administracin del manejo de fondos y bienes de la nacin, en lo concerniente a mtodos sencillos y prcticos de contabilidad del erario. til mismo Carranza, en sus informes al Congreso, se refera a este Departamento como "el progreso ms trascendental realizado en matera de reorganizacin administrativa por el Gobierno emanado de la Revolucin para el buen manejo de los fondos pblicos", pues "previene con oportunidad pagos indebidos, gastos improcedentes y erogaciones innecesarias, evita malversaciones de caudales y coadyuva con las Secretaras y Departamentos a mantener el buen orden en las dependencias que manejan fondos de la Nacin". Kn 1920, Carranza cumpla el ltimo ao de su mandato constitucional y aparentemente haba logrado tranquilizar al pas. Emiliano Zapata, Felipe Angeles y Gildardo Magaa haban muerto, Francisco Villa estaba aislado y Alvaro Obregn formaba parte de su gabinete. Sin embargo, ya fuera porque las masas consideraban que las concreciones constitucionales que encarnaban sus demandas no se acababan de realizar, como sostienen algunos historiadores, o bien porque se avecinaban las elecciones para renovar el poder, la poblacin se mostraba cada vez ms inquieta y la efervescencia poltica era evidente. I,a lucha campesina, que continuaba viva en Morelos con Genovevo de la O, y los progresos del obrerismo mundial reanimaron el movimiento obrero mexicano y las huelgas estallaban con ms frecuencia en ferrocarriles, petrleos, textiles, electricistas y servicios portuarios en Tampico y Veracruz. Kn Saltillo se haba constituido la Confederacin Regional Obrera Mexicana (CROM). Carranza consider que las funciones administrativas, que se desarro-
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liaban dificultosamente por la situacin del pas, se veran afectadas por una prematura actividad poltica, expidi un manifiesto que exhortaba a aplazar la lucha preelectoral siquiera al 15 de enero de 1920. No obstante, la agitacin precursora del evento se generaliz y, a fines de 1919, se postularon como candidatos Pablo Gonzlez y Alvaro Obregn, este ltimo apoyado por el Partido Revolucionario Sonorense; Carranza guardaba como su candidato al ingeniero Ignacio Bonillas. Ksto ltimo increment la fuerza poltica de Obregn, hacia quien se canalizaron las simpatas del campesinado y amplios sectores de la poblacin del pas porque consideraban que las promesas de la Revolucin podran cumplirse mejor con l, que con el civil que apoyaba Carranza. Kl da 7 de mayo de 1920, Carranza abandon la ciudad de Mxico para establecer la sede de su gobierno en Veracruz, como ya lo haba hecho en una situacin similar. Pero, acosado por Guajardo y por distintos grupos enemigos, fue asesinado el 21 de ese mismo mes en Tlaxcalaltongo, Puebla. Para entonces Obregn, de acuerdo con el Plan de Agua Prieta, haba tomado ya la ciudad de Mxico. Kn este Plan, se desconoca a Carranza como Presidente de la Repblica, se nombraba jefe supremo del ejrcito liberal constitucionalista a Adolfo de la Huerta y S; estableca que a su triunfo y ocupada la ciudad de Mxico se nombrara un presidente provisional. De la Huerta decret, el 22 de mayo, despus de la muerte de Carranza, su desconocimiento a la Comisin Permanente y el 24 convoc al Congreso, para que en sesin extraordinaria y, de acuerdo con el Plan de Agua Prieta, nombrara presidente provisional. Por ello, el primero de junio asumi interinamente la primera magistratura del pas. Durante su mandato, tuvieron lugar dos hechos importantes; el retiro de Villa a la vida privada y el destierro de Pablo Gonzlez. Con esto y la inhabilitacin de Bonillas por la muerte de Carranza, Obregn rcinici su campaa presidencial cr la que habra de enfrentar a Alfredo Robles Domnguez, que era gobernador del Distrito Federal y a quien apoyaba el Partido Republicano Nacional. Kl 5 de septiembre de 1920 se efecta-
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ROMEO R. FLORKS CABALLKRO
ron las elecciones presidenciales y Alvaro Obregn gan por mayora. Kl nuevo gobierno procedi, de inmediato, a sentar las bases parala institucionalizacin del pas y fortaleci el andamiaje administrativo para consolidar las conquistas de la Revolucin. Para ello, el Presidente habra de centrar sus esfuerzos en tres aspectos. Kl primero, procurar el reconocimiento de su gobierno por las potencias de momento, especialmente de los Estados Unidos, y renegociar los trminos de la deuda externa. Ksto era particularmente importante porque requera de emprstitos extranjeros para lograr los planes de reestructuracin econmica del pas. Kl segundo, se orientaba hacia el restablecimiento del sistema financiero y la reorganizacin del aparato administrativo, fundamentalmente de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Por ltimo, el tercero de estos esfuerzos se encaminaba a lograr la pacificacin del pas, mediante el control efectivo de los movimientos de oposicin a su rgimen y de los caudillos regionales, limitando su autoridad y la disminucin de los elementos del ejrcito. lina de las preocupaciones fundamentales del general Obregn la constituy la poltica exterior del gobierno, ya que, como se haba mencionado, debera obtener el reconocimiento del rgimen a nivel internacional. Pues Mxico, por su lucha interna y por su alejamiento del conflicto mundial de 1914, se haba desvinculado del exterior. La muerte de Venustiano Carranza provoc, una vez ms, el desconocimiento del gobierno mexicano por parte de los Estados Unidos. Kl presidente bregn, obligado por las circunstancias, realiz l mismo, mediante la conduccin de ciertos asuntos, algunas funcionen correspondientes al Secretario de Relaciones Exteriores. El reconocimiento del gobierno estadounidense era importante y debera lograrse para evitar la intervencin armada de ese pas. Por esto se consider que la reestructuracin de la Secretara de Kelaciones Exteriores era un rengln prioritario para el mejor desarrollo de la poltica
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internacional de) gobierno. El punto de partida fue la asignacin de la Comisin Internacional de Lmites solamente a esta dependencia. La Comisin se encarg de realizar estudios sobre la rectificacin de la lnea divisoria con los Estados Unidos. En abril de 1921 se reorganiz y depur el servicio consular y los consulados generales, anteriormente divididos en cuatro categoras, se agruparon en dos: seis de primera y catorce de segunda; ambos se encargaran de efectuar labores de inspeccin. En febrero de 1922 se reestructur la Secretara de Relaciones Exteriores, a fin de que sus servicios fueran ms eficientes. Los rganos que la constituiran, de acuerdo al reglamento que se expidi, seran las Oficinas del Subsecretario y del Oficial Mayor, y los Departamentos Consultivos de Derecho, Administrativo, Consular, Contabilidad y Glosa, Diplomtico y de Publicidad. El personal se distribuy acorde con la importancia y necesidades de cada seccin y se cambiaron las formas de tramitacin. Algunas leyes se publicaron con el fin de reorganizar al personal de Relaciones Exteriores. Entre stas se cuenta la Ley Orgnica del Cuerpo Diplomtico Mexicano del 17 de enero de 1922, cuyo reglamento se public el 18 de febrero del mismo ao. Las innovaciones de esta Ley fueron la seleccin y promocin del personal diplomtico y la diferencia entre funcionarios tcnicos o de carrera y polticos. Mediante sta se promovieron los concursos por mrito, para seleccionar al personal diplomtico. Por otra parte, el 17 de enero de 1923 se promulg la Ley Orgnica del Cuerpo Consular Mexicano y, con el fin de seleccionar mejor al personal consular, se decret el reglamento de esta Ley Orgnica el 10 de abril de 1924. En vista de la necesidad que haba en el pas di; diversificar el mercado exterior, en el primer ao se ampli una red de agencias comerciales a Nueva York, San Francisco, Guatemala, Berln y Miln. Para 1922, se
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haban instalado ms agencias, entre otras, Chicago, Toronto, Buenos Aires y Barcelona. Kstas a travs de un servicio de informacin negociaban en el mercado nacional de importacin y exportacin. Finalmente, el reconocimiento de los Estados Unidos se obtuvo en agosto de 1923 mediante las (Conferencias de Bucareli, que culminaron en acuerdos donde Mxieo reconoca las propiedades de los extranjeros en el pas y los derechos de explotacin de las compaas petroleras. (Como un requisito indispensable para obtener el reconocimiento de su gobierno, Alvaro Obregn deba llegar a un acuerdo sobre el pago de la deuda pblica. Kl (Comit de Banqueros, que agrupaba a los acreedores del gobierno mexicano, presidido por Thomas Lamont, de la Casa Morgan, exiga el reconocimiento de la deuda que el pas haba contrado diez aos antes. la economa nacional, despus de la lucha interna, no se encontraba en buen estado, aunque ya se iniciaba un resurgimiento econmico. l,a exportacin de minerales: plata, plomo, zinc y cobre se haba reanudado; los Estados Unidos y Europa requeran de ellos, al igual que del henequn. l<os capitalistas que haban salido del pas por la inestabilidad poltica y econmica que produjo la lucha armada, Regresaban a invertir en la industria de las manufacturas, qumicas y textil. La necesidad de establecer el crdito era prioritaria. Kl gobierno, por lo tanto, tom medidas encaminadas a restaurar el crdito interior y exterior que. es la clave para la reconstruccin econmica. Estas medidas fueron la aprobacin, a travs de un decreto del 10 de septiembre de 1922, del convenio que celebrara el Ejecutivo con el (Comit Internacional de Banqueros con intereses en Mxico; as como el plan del 21 de noviembre del mismo ao, que se concertaba con este mismo (Comit, para ajustar las obligaciones exteriores del Gobierno, solucionar la deuda de los ferrocarriles nacionales y determinar algunos emprstitos internos. Ante las presiones del (Comit de Banqueros y las necesidades econmicas del pas, el general Obngn tuvo que reconocer una deuda, que
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anteriormente ascenda a seiscientos sesenta y siete millones de pesos, por otra de mil quinientos sesenta y seis millones. Este reconocimiento se hizo mediante la firma del Convenio De la Huerta-Lamont, el 16 de junio de 1922. En l, Mxico reconoci todas sus obligaciones provenientes de la deuda y los intereses de la misma, que se pagaran con cdulas. Se incluyeron, adems, veintiocho clases de valores que abarcaban el total de dicha deuda. El primer pago se cubrira en 1923 y los posteriores aumentaran anualmente hasta que la deuda quedara liquidada en 1928. Mediante el decreto del 3 de enero de 1924 se efectu el pago de la deuda exterior con bonos en oro del tres por ciento; pero fue suspendido en julio del mismo ao por carecer de fondos suficientes. Otra de las tareas de este gobierno, como se ha observado, consisti en sentar las bases p*ra una poltica econmica slida, especialmente en el rea financiera, con el fin.de terminar con la anarqua del decenio anterior y procurar el crecimiento autosuficiente. Este gobierno hered un problema financiero grave y difcil; adems, los negocios y el comercio se encontraban en mala situacin, por eso el gobernante expres al iniciar su rgimen: "el periodo de reconstruccin nacional es el que tenemos enfrente y en pleno desarrollo..." A principios de 1921 se inici la reconstruccin econmica del pas, que se manifiesta en una serie de decretos y reglamentos sobre asuntos financieros con el fin de estabilizar la situacin monetaria del pas y, bsicamente, en la reorganizacin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Kl primor intento por reorganizar el sistema bancario y constituir un sistema monetario adecuado fue la propuesta, ante el Congreso, de una ley para resolver el problema de los bancos de emisin, en las sesiones extraordinarias del 7 dv febrero de 1921; el 25 se promulg un decreto que reglamentaba la liquidacin, y devolucin de los bancos incautados. Ms adelante, en julio, se envi al Congreso el proyecto de Ley sobre Instituciones de Crdito y se public un decreto donde-se estableca
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que stas deberan mantener en sus depsitos el treinta y tres por ciento de reservas metlicas en tanto se expidiera la ley correspondiente. En el rea relativa a los bancos establecidos en el pas se procedi a la emisin y pag de los bonos que el gobierno haba otorgado a las instituciones de crdito; y, en agosto de 1924, se expidi una ley sobre la suspensin de pagos de bancos o establecimientos bancarios. El 2 de febrero de 1924 se celebr la Primera Convencin Nacional Banearia y se estableci la Comisin Permanente de la Convencin para estudiar la legislacin referente a instituciones de crdito, bancos hipotecarios y refaccionarios. En la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico la reestructuracin se inici mediante la formacin de inventarios y la revaloriaacin de los bienes nacionales. Se efectu la Convencin Nacional Catastral y se estableci la Comisin Permanente de la misma, para promover las reuniones anuales. La Secretara de Hacienda cobr mayor importancia, ya que todos los presupuestos de las dependencias gubernamentales deberan envirsele antes de ser turnados a la Comisin de Auditora del Congreso. Esta Secretara realizaba una auditora especial por su cuenta, para introducir las adiciones o sustracciones que consideraba necesarias. Por lo anterior, y para nivelar los presupuestos, Hacienda.orden una economa estrecha en las ramas de administracin y, entre otras medidas, suspendi a los supernumerarios y comisionados especiales. Adems, se redujeron los sueldos y los gastos autorizados en el presupuesto de egresos, se reorganizaron los servicios pblico? productivos y la administracin de los bienes nacionales. El lo. de noviembre de 1923, esta dependencia expidi una circular donde se notificaba una deduccin del diez por ciento en los sueldos de los empleados y funcionarios al servicio de la administracin pblica federal, incluidos los miembros del ejrcito. Estas medidas trajeron, consecuentemente, una reduccin del
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dficit mensual de dos millones de pesos, equivalente al setenta por ciento del dficit mensual existente a septiembre de 1923. Otro aspecto relativo al presupuesto fue la introduccin de algunas modificaciones en la elaboracin de la Ley de Ingresos de 1924. Se cre el Departamento Tcnico Fiscal para formular el presupuesto de egresos y la Ley de Ingresos para adaptar los impuestos a las necesidades nacionales. Los impuestos tambin fueron modificados. Algunos se suprimieron, como el del timbre sobre ventas de mayoreo y menudeo; los cobrados por concepto de energa destinada a alumbrado elctrico y fuerza motriz y sobre los telfonos. Estos gravmenes fueron reemplazados por el Impuesto sobre la Renta, la creacin de tarifas fiscales sobre prstamos de capital, sobre petrleo exportado y sobre loteras y rifas. El impuesto sobre importaciones y exportaciones aument y se introdujeron modalidades al impuesto sobre mercancas y legados, sueldos, salarios y emolumentos, y sobre utilidades de sociedades y empresas. Adems se cre el Tribunal de Apelaciones para conocer los casos de inconformidades por infracciones penales en materia fiscal. Las reformas continuaron: la organizacin y funcionamiento econmico de la Beneficencia Pblica del Distrito Federal pas a depender de Hacienda y el 20 de agosto de 1924 se cre la Junta Directiva de la misma para el manejo de fondos. A fines de agosto de 1924 fue expedida una nueva Ley de Hacienda del Distrito Federal. Tambin en esc ao, se plante la necesidad de reestructurar el rgimen impositivo, alrededor del cual se gravaban los sueldos, los salarios y los emolumentos, como un paso indispensable para transformar el sistema fiscal y redistribuir equitativamente el ingreso. Alvaro Obrcgn expres su inconformidad porque su "labor poltica y administrativa hubiera alcanzado mayor desarrollo, si no hubiera sido por los obstculos incesantes puestos por los elementos reaccionarios,
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empeados en la tarea que culmin en la rebelin de diciembre de restaurar los antiguos sistemas de gobierno y los viejos mtodos de organizacin social". Sin embargo, durante este rgimen, el producto interno bruto creci al 0.6 por ciento, aunque coincidi con un ligero descenso en el crecimiento de la poblacin, que se mantuvo en catorce millones. Esto repercuti positivamente, ya que el producto interno bruto per cpita result del 1.2 por ciento. Parte importante de la reorganizacin administrativa del gobierno se efectu en el Departamento de Contratara en 1921. En este departamento, que haba sido creado para moralizar la administracin pblica, se estableci un mecanismo administrativo que separaba las labores de fiscalizacin, glosa y pago, en que el primer ao permiti que no se aceptaran gastos mayores a los treinta millones de pesos. Otro aspecto de esta reorganizacin lo constituy el establecimiento de inspecciones permanentes en todas las Secretaras de Estado para vigilar escrupulosamente el manejo de fondos de erario. En 1921 se reorganiz el sistema de glosa y se descentraliz mediante la creacin de las auditoras regionales, cuyo propsito era el de agilizar las operaciones de contabilidad y comunicar responsabilidades; para esto, se establecieron veintinueve delegaciones de este departamento en el interior de la Repblica. En el rea educativa tambin se inici la reconstruccin. El primer paso lo constituyeron las reformas del 8 de julio de 1921, a los artculos 14 y 73, fraccin XXVII, de la Constitucin, para impulsar la educacin del pas. Estas reformas consistieron en la supresin de la Secretara de Justicia, con el fin de que la Federacin tuviera bajo su jurisdiccin a todos los establecimientos de carcter educativo, cientfico y cultural, y para que la Secretara de Educacin Pblica, que se creara ms adelante, pudiera comenzar sus labores. Posteriormente, dada la escasez d<* libros, se. decidi que los Talleres Grficos de la Nacin pasaran a depender del Departamento Universitario y se ampli el presupuesto de la Universidad para la creacin del
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Departamento Editorial, que se encarg de la edicin de obras de cultura general. Lo ms importante de la reconstruccin de este sector fue la creacin de la Secretara de Educacin Pblica, el 5 de septiembre de 1921, con la designacin de Jos Vasconcelos, como Secretario. Al mismo tiempo, se haba estipulado que la educacin primaria sera libre y obligatoria para todos los nios hasta los quince aos de edad y que el gobierno, en la medida que lo permitiera la hacienda pblica, tendra la obligacin de alimentar, vestir y educar a los nios hurfanos. El decreto que estableca las funciones en esta Secretara fue publicado el 3 de octubre de 1921 y le asignaba las siguientes dependencias: la Universidad Nacional de Mxico, la Escuela Nacional Preparatoria y las extensiones universitarias, la Direccin de Educacin Primaria y Normal, todas las escuelas oficiales primarias, secundarias y jardines de nios del Distrito Federal y Territorios, la Escuela Superior de Comercio y Administracin, los Departamentos de Bibliotecas y Archivos, Escolar, de Educacin y Cultura para la Raza Indgena y el de Bellas Artes. Tambin se incluyeron el Museo Nacional de Arqueologa, el Conservatorio Nacional de Msica, Academias e Institutos de Bellas Artes que fuesen de la Federacin, la Inspeccin General de Monumentos Artsticos, la Academia de Bellas Artes, los Talleres Grficos de la Nacin, la propiedad literaria, dramtica y artstica y todo aquello que tuviese que ver con la educacin artstica del pueblo. Los esfuerzos de Obregn en materia educativa pueden medirse por las partidas presupustales sealadas para esc ramo. En 1921 se le asignaron quince millones de pesos, que fue la mayor cantidad destinada para educacin hasta ese momento. En 1922 su presupuesto aument hasta veinticinco millones y en 1923 ascendi a treinta y cinco millones. Los efectos de la rebelin de De la Huerta en 1924 se reflejaron en la educacin de las partidas para esta rea en ese ao, cuando la cifra baj a veinticinco y medio millones de pesos. La creacin de las escuelas nocturnas y las clases vespertinas en los domicilios de los voluntarios permitieron, a casi ochenta mil personas, aprender a leer y eseribir.
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Los sueldos de los maestros aumentaron y la Secretara contaba con trescientos treinta y cuatro escuelas para impartir la enseanza primara a ms de ciento veinte mil nios. Durante el gobierno obregonista, la reforma agraria cobr el carcter de proceso institucional. Rl Presidente proceda siempre con un estricto sentido de la oportunidad poltica y el 6 de octubre de 1920, a travs de la Comisin Nacional Agraria, seal a los gobernadores de los Estados la conveniencia de formar pueblos en los latifundios. Despus, el Kjecutivo convoc, el 7 de febrero de 1921, al Congreso a una sesin extraordinaria para proponer una ley que permitiera solucionar el problema agrario. En ese mismo mes, se reorganizaron e incrementaron los recursos de la Comisin Nacional Agraria. El 18 de diciembre de 1921, se expidi un decreto que le facultaba para efectuar dotaciones provisionales de tierra mediante las Comisiones Agrarias Locales. Este documento conceda a Obregn facultades extensas y dominio sobre la Comisin Nacional Agraria. Pero, el decreto del 2 de agosto de 1923, que resume el pensamiento agrarista de Obregn, se expeda cuando el rompimiento entre Alvaro Obregn y Adolfo de la Huerta era un hecho. Por ello se le consideraba como una respuesta poltica del gobierno en el poder a la efervescencia que senta el campo. En sus veinticuatro artculos se estableca que la forma de distribucin de la tierra sera la pequea propiedad y que todo mexicano mayor de dieciocho aos podra adquirir tierras, nacionales o baldas. Adems, indicaba como se podran obtener las tierras y las gestiones que deberan efectuarse en la Secretara de Agricultura y Fomento. El jefe del Ejecutivo expres, en su informe de gobierno ante el Congreso de 1923,.que "...este decreto que bien podra llamarse de la tierra libre, es un auxiliar poderoso de la solucin al problema agrario, y ayudar indefectiblemente a la formacin de la pequea propiedad". En ese mismo ao fue creada la Procuradura de Pueblos, para solu-
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cionar y tramitar los asuntos de los trabajadores agrcolas. Durante los cuatro aos de su gobierno inform que haban sido ejecutadas seiscientas cincuenta resoluciones definitivas, sobre un milln ciento setenta mil hectreas y se haba dado la posesin provisional de tres millones doscientos cuarenta y cinco mil hectreas, que beneficiaron a cuatrocientos mil individuos. La reforma agraria obregonista no slo limit a la expedicin de decretos para el reparto y obtencin de tierras, sino tambin a la creacin y descentralizacin de algunos rganos de la Secretara de Agricultura y Fomento, cuyo objetivo era cubrir otros aspectos de la reforma agraria. Adems, el presupuesto para el desarrollo de la agricultura se increment, ya que el ochenta por ciento de la poblacin econmicamente activa se dedicaba al sector agropecuario. As, la primera de estas medidas fue la creacin de la Direccin de Irrigacin el lo. de marzo de 1921, con el objeto de atender los asuntos relacionados con las concesiones de las aguas federales. Esta Secretara, que contaba con catorce agencias en toda la Repblica, continu su proceso de desconcentracin y, para ese mismo ao, las agencias aumentaron a veinticinco establecimientos en las ciudades de Guadalajara, Durango, Zacatecas, San Luis Potos, Irapuato, Morelia, Tehuacn y Cuernavaca. En junio de 1922 se cre, por decreto, la Direccin de Cooperacin Agrcola, con el fin de constituir a los trabajadores del campo en agricultores autnomos y promover el cooperativismo agrcola. Para 1922 haba doscientas veinte sociedades cooperativas ejidales y esta Direccin se reorganiz, por el acuerdo presidencial del 20 de julio de 1923, como la Direccin de Aprovechamiento de Ejidos y Cooperativas Agrcolas. Otra medida de esta dependencia, en ese ao, fue la dcsconcentracin del Departamento de Aguas, para lo que se dividi al pas en siete zonas con el propsito de controlar el uso de las aguas. Tambin se cre, en julio de 1923, la Direccin de Pesqueras dentro de Agricultura y Fomento; y se reglament la pesca martima y fluvial.
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Posteriormente, se establecieron agencias y cuerpos de inspecciones de esta direccin en los principales puertos del pas: Ensenada, Guaymas, La Paz, Manzanillo. El lo. de mayo de 1924 se inaugur la Escuela de Agricultura en Chapingo, estado de Mxico. Otras funciones de la Secretara de Agricultura y Fomento durante este periodo fueron: la organizacin de pequeas sociedades cooperativas agrcolas; la direccin de la instruccin de grupos de campesinos; la realizacin de esfuerzos por iniciar la reforestacin y proyectos de conservacin del suelo y la creacin de estaciones experimentales locales, Asimismo, se iniciaron las obras de riego y se construy un sistema hidrolgico piloto, que estuvo bajo la vigilancia de la Oficina General de Cooperativas Agrcolas. Por otra parte, la Secretara de Industria, Comercio y Trabajo tuvo sus primeras modificaciones en 1921, cuando se reorganiz el Departamento de Petrleo. La reorganizacin de este Departamento se debi al crecimiento de la industria petrolera. La produccin petrolera en 1921 fue de ciento noventa y tres millones de barriles, ms de la cuarta parte del total de la produccin mundial. Mxico en esos aos era el segundo pas productor de petrleo y se viva la poca de auge del petrleo mexicano. Ms adelante se form y actualiz el Catastro Petrolero. Se ampli la red de oficinas verificadoras de pesas y medidas de esta dependencia, en los estados de Guerrero, Oaxaca, Veracruz, Durango, Michoacn y Coahuila. El Departamento de Minas, perteneciente a Industria, desconcentr sus servicios para agilizar las denuncias y los trmites mediante el establecimiento de agencias en los centros productores del pas. Esta dependencia, a travs del Departamento de Industria estableci tambin un sistema de consulta abierta al pblico sobre temas de su competencia, elabor un Directorio Industrial y apoy y foment la creacin de las Cmaras de Comercio. Adems se designaron las comisiones para el estudio de las reformas al Cdigo de Comercio.
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En junio de 1923 se crearon, mediante un acuerdo, la Comisin de Fomento y Control de la Industria de Generacin de Fuerza y, ms adelante, el Instituto Geolgico, con el fin de obtener un mejor conocimiento del subsuelo y para investigar los recursos hidrolgicos subterrneos. El Departamento de Salubridad estableci diecinueve delegaciones en las capitales de los estados y desconcentr sus servicios de sanidad pblica en los puertos y en las ciudades fronterizas. La antigua Direccin General de Estadstica, dependiente de la Secretara de Agricultura y Fomento, se convirti, el 9 de enero de 1923, en departamento autnomo. El Departamento de Estadstica Nacional tendra a su cargo la compilacin y publicacin periodstica de todos los datos concernientes a su rea y la formacin de los censos agrcolas, industriales, de movimiento migratorio y de movimiento obrero. Tambin, se estableci que todas las secciones de estadstica, dependientes de las secretaras y departamentos de Estado, de los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios, quedaban subordinadas a este nuevo departamento. Los das 12, 13 y 14 de diciembre de 1923 se decret el Reglamento para la formacin de la Estadstica Nacional. Obregn puso especial empeo en la reorganizacin del ejrcito y la disminucin de sus elementos para tener un control ms efectivo sobre las fuerzas armadas. La primera medida que tom, en ese sentido, fue la creacin de la Comisin Revisora de Hojas de Servicio del Ejrcito y Îa expedicin del reglamento de la misma el 29 de abril de 1921. Con esto, durante el primer ao de su gobierno, se depur el ejrcito y slo quedaron treinta mil hombres. Por otra parte, el presupuesto militar se redujo en un 33.6 por ciento. En ese mismo ao se crearon los Talleres Nacionales de Construcciones Aeronuticas, que dependan de Establecimientos Fabriles y Militares, pasaron a formar parte del nuevo departamento. Las medidas que le siguieron fueron la creacin de las reservas y la determinacin de dar de baja a algunos generales, jefes y oficiales e inte-
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ROMEO R. FLORKS CABALLERO
grantes de la tropa, con el argumento de que ya no era necesario un ejrcito de esa dimensin. Al mismo tiempo, se crearon las colonias militares y las regiones militares aumentaron a treinta y cinco, lo que, consecuentemente, disminuy el poder individual de los jefes de zona. Desde el primer ao el gobierno del general Alvaro Obregn, se suscitaron varios levantamientos en Oaxaca, encabezados por Jos Snchez Jurez, Gonzalo Enrique y Fernando Vizcanos, y un intento de sublevacin por parte de Alfredo Robles Domnguez. En Michoacn hubo enfrentamientos entre socialistas y catlicos. Posteriormente, en 1922, hubo dos levantamientos contra su gobierno, encabezados por los generales Lucio Blanco y Francisco Murgua. El Presidente logr, sin embargo, superar la disidencia y ejercer el control poltico del pas. La sucesin presidencial planteada al finalizar 1923, volvi a caldear los nimos. La designacin como candidato a la Presidencia de Plutarco Elias Calles, entonces secretario de Gobernacin, dividi, una vez ms a los grupos revolucionarios, provocando levantamientos contra el rgimen. Adolfo de la Huerta, por su parte, consideraba que tena los mritos suficientes para suceder a Obregn y ante esta designacin decidi iniciar la revuelta contra el rgimen. Pronto se levant en armas y, en esta aventura, le acompaaron ciento dos generales, entre ellos, Salvador Alvarado, Rafael Buelna, Fortunato Maycotte, Guadalupe y Antonio Villarreal. Este levantamiento de Adolfo de la Huerta fue apoyado aproximadamente por l cincuenta por eiento de los militares del pas y tuvo eco, \ principalmente, en los estados de Jalisco, Veracruz, Oaxaca y Tamaulipas. En estos estados se nombraron gobernadores provisionales, porque la mayora de los anteriores se haban adherido a la rebelin. Tambin hubo movimientos opositores al rgimen en los estados de Campeche, Tabasco y Michoacn, Felipe Carrillo Puerto, gobernador de Yucatn, fue asesinado. Con la misma intensidad se organizaron las fuerzas partidarias del gobierno en toda la Repblica. Los generales obregonistas, Adalberto
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Tejeda y Saturnino Cedillo organizaron a los agraristas en Veracruz y en San Luis Potos, a ellos se unieron la Liga de (Comunidades Agrarias y la Confederacin Nacional Agraria. Tambin se unieron para apoyar al gobierno las organizaciones obreras. El apoyo obrero y campesino no estaba plenamente organizado y su accin incapaz de neutralizar las fuerzas armadas que sumaban cien mil efectivos. Obregn pudo imponer su autoridad sobre los miembros menores de la coalicin debido a que era el jefe militar de mayor prestigio. Los partidos Laborista, del Proletariado Mexicano, de la Asociacin Nacional Progresista, Radical Mexicano, del Progreso (Cvico, de Reforma Popular y Nacional Agrarista, apoyaron la candidatura de Plutarco Elias Calles para ocupar la Presidencia de la Repblica. El opositor de Calles fue ngel Flores, candidato por el Partido Nacional de Mxico, la Unin Nacional de la Revolucin, el Partido Nacional Progresista y el Obrero Revolucionalista. Al ocupar la Presidencia en diciembre de 1924, el general Calles tuvo que enfrentarse a una doble necesidad: realizar una reforma agraria intensiva y una completa reorganizacin de la poltica financiera y bancaria. Su programa de gobierno tena los siguientes objetivos: cumplir con el artculo 27 constitucional para resolver el problema agrario: estimular propsitos de mejoramiento social como los programas educativos, culturales y de desarrollo de la clase media; procurar la reglamentacin del artculo 123; ampliar las relaciones internacionales; dotar al pas de infraestructura; y, establecer un gobierno nacional, mediante la consolidacin de las instituciones. El gobierno del general Calles tuvo de acuerdo con John W.F. Dulles cuatro objetivos financieros. El primero fue aumentar la recaudacin fiscal, mediante la creacin de nuevas fuentes de impuestos y la suspensin del pago de la deuda externa. Esto permiti disminuir el acumulativo dficit federal que, en 1923, sumaba cincuenta y ocho millones seiscientos mil pesos; hasta reducirlo a cuarenta millones ochocientos mil pesos, en 1924, y eliminarlo en 1925.
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El segundo objetivo consisti en reorganizar los mtodos de recaudacin fiscal para permitir un mayor control del gobierno central en los estados. Por otra parte, se implant el Impuesto sobre la Kenta, no sin superar serias protestas. (Ion la reorganizacin del sistema bancario, que se inici con la liquidacin de los bonos de emisin, se logr el tercer objetivo. Posteriormente, en 1926, se estableci la Convencin Nacional Bancada con el propsito de vigilar las operaciones bancarias y asegurar la proteccin de sus depsitos. Esto permiti que en ocho meses los depsitos de los bancos tuvieran un incremento del veintids por ciento. Sin embargo,, el aspecto ms notable fue la creacin de grandes instituciones de crdito como el Banco de Mxico. El ltimo objetivo se bas en la restauracin del crdito interior y exterior del gobierno, mediante la satisfaccin de las obligaciones relativas. La consolidacin financiera del rgimen continuaba, el 25 de enero de 1925 se dio el primer paso para la reorganizacin de la Secretara de Hacienda mediante la supresin del Departamento de Aprovisionamientos Generales que duplicaba funciones de otras dependencias. Ms adelante, se efectuara la reforma fiscal con base al Impuesto sobre la Renta, para lo cual se modificaron los mtodos de contabilidad nacional y los presupuestos. Asimismo, se elabor la Ley de Ingresos, que tena por objeto clasificar tcnicamente los ingresos federales. La Ley del Impuesto sobre la Renta se expidi el 2 de abril de ese ao y su reglamento el da 29, est Ley permitira la diversificacin de las fuentes de ingreso federal. Adems, se cancelaron algunas partidas y subsidios que eran destinados a asociaciones de beneficencia y se redujeron las compras oficiales a los Estados Unidos. La Direccin General de Catastro fue modernizada para agilizar su operacin. En la Secretara continu la reorganizacin de los servicios administrativos mediante el rcagrupamiento por funciones y la modernizacin de los mtodos del trabajo. Se form una comisin para que los servi-
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cios de contabilidad fueran modernizados en esta Secretara de Hacienda, con el fin de concentrar el total del activo y del pasivo y clasificar adecuadamente los balances anuales. Durante los dos primeros aos del rgimen de Calles, como se ha mencionado, se redujo el presupuesto global de la Federacin, al tiempo que se aumentaban los crditos otorgados para los trabajos de infraestructura. Para el ejercicio de 1927 se previa un gasto de nueve millones de dlares para irrigacin, siete para construccin de caminos, seis para edificacin de escuelas agrcolas y seis ms para el programa de puertos martimos. Tambin, en acuerdo con la Secretara de Hacienda y por la disposicin de enero de ese ao, se nombraron las Comisiones de Eficiencia en las Secretaras de Agricultura, Gobernacin, Educacin Pblica e Industria. Estas Comisiones se organizaron para establecer sistemas de trabajo moderno y racionalizar la elaboracin del presupuesto de egresos. El presidente Calles decidi omitir ciertos gastos que consideraba intiles y reducir el nmero de empleados pblicos para corregir algunas deficiencias en la organizacin de las oficinas y facilitar el clculo de los presupuestos, adems de eliminar la ampliacin de partidas. En agosto de 1927, se expidi la Ley de Agentes Aduanales y, nuevamente, se reorganiz la Comisin de Aranceles para unificar los impuestos y los derechos sobre el comercio exterior. A principios de 1928, se incrementaron los convenios sobre los impuestos interiores entre la Federacin y los gobiernos de los Estados. Ms adelante, se cre una Comisin Especial sobre la deuda interior cuyas funciones seran el reconocimiento, la consolidacin y la titulacin de todas las deudas, el establecimiento de relaciones y la determinacin de la capacidad de pago del erario. Se introdujeron algunas innovaciones a la Ley de Ingresos para 1928, entre las que destaca la revisin por parte de Hacienda, de los contratos
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que sobre cuestiones fiscales celebraran todas las dependencias pblicas. Dentro de esta Ley se agruparon los impuestos aduanales, sobre la renta y del timbre. En febrero de 1928 se expidi el reglamento de la Ley de Agentes Aduanales y el 18 de abril la Ley Aduanal, para modernizar los procedimientos relacionados con el comercio exterior, se agilizaron los trmites, se delimitaron las responsabilidades y el rea de competencia de los funcionarios aduanales, y se decret la autonoma para la Direccin General de Aduanas. En el ramo de Hacienda se crearon tres nuevas dependencias: la Comisin de Presupuestos, la Oficina de Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, y el Departamento de Bibliotecas y Archivos Econmicos. Tambin, se reorganizaron la Casa de Moneda y la Oficina Impresora de Hacienda y se estableci un nuevo sistema de contabilidad en la Tesorera de la Federacin. En general, casi todos los organismos de esta rea fueron reestructurados para modernizar los sistemas de trabajo y uniformar los procedimientos. De igual modo, se reorganizaron los aspectos financieros de la Hacienda del Distrito Federal y se expidi la Ley Orgnica del Departamento de Presupuesto de la Federacin. Como consecuencia de las modificaciones hacendaras se redujo el presupuesto de egresos y la situacin econmica del pas fue ms estable que el ao anterior. Para liquidar la deuda flotante, se pagaron sueldos atrasados, cuentas de algunas dependencias y parte de los compromisos contrados con el exterior; lo que disminuy la deuda pblica en treinta millones de pesos. Uno de los primeros fruto de esta reestructuracin financiera fue el Banco de Mxico, ya mencionado, que se fund con cien millones de pesos en oro como una suciedad annima. Kste Banco se ocupara de "emitir billetes y regular la circulacin monetaria en la Repblica, los cambios sobre el exterior y la tasa del inters, redescontar documentos
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de carcter genuinamente bancario y efectuar las operaciones bancarias que requera el servicio de la Tesorera y, subsidiariamente, todas aquellas que en general competen a los bancos de depsito y descuento". La administracin estara a cargo de un Consejo integrado por cinco representantes de la Serie "A" y cuatro de la Serie "B" y sera vigilada por dos comisarios. Al Banco no le era permitido hacerle prstamos al gobierno federal por valor superior al diez por ciento del capital exhibido y realizar actividades bancarias fuera de su competencia; igualmente, se imponan algunas restricciones para los prstamos, que no deberan exceder de los quinientos mil pesos. El Banco no abus de su privilegio de emisin, en 1925 se emitieron tres millones doscientos mil pesos, al ao siguiente se redujeron a dos millones seiscientos mil y en 1927 slo un milln ochocientos mil fueron emitidos. Defendi la cotizacin d la moneda de plata, lo que redujo la especulacin sobre metal. La creacin del Banco de Mxico se debi a la necesidad de establecer en el pas un rgimen bancario con orientacin econmica y social. La reorganizacin bancaria trajo consigo dira Knrique Krauzc un modus vivondi del Kstado con los bancos acreedores mexicanos a travs de acuerdos, cesiones de acciones y liquidaciones que favorecieron al gobierno y permitieron a los bancos, que se encontraban en condiciones de hacerlo, reiniciar sus actividades de crdito y descuento. TJ pago de la deuda pblica se reinici despus de que el Secretario de (liieienda, Alberto J. Fani, firm con el Comit de Banqueros, en octubre <lr 1925, una reforma al convenio de De la Iluerta-Lamont. Medanle la enmienda Pai, se liberaba al gobierno del pago de la lleuda ferrocarrilera, ya que la compaa pasara en enero de 1926 al .sector privado; sin embargo, debera cubrir veintin millones de pesos durante ese ao y veintids millones en el siguiente. Kl ôhierno me-
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xicano cumpli con el pago de la deuda en esos aos; y, en 1928, se hicieron pagos de veinticuatro millones de pesos a cuenta de la deuda pblica, pero no se haba podido cumplir con lo estipulado en la enmienda Pai, el pas deba setenta millones al Comit de Banqueros y el total de la deuda ascenda a mil doscientos cincuenta y tres millones de pesos. En 1926 se expidieron varias leyes relacionadas con la organizacin del sistema bancaro y el otorgamiento de crditos. Entre stas se cuentan la Ley de Crdito Agrcola del 4 de marzo, la Ley de Bancos de Fideicomiso del 17 de julio y la concesin del 14 de abril al Banco de Mxico para establecer los Almacenes Generales de Depsito. De la misma manera, fue modificada la Ley General de Instituciones de Crdito y Establecimientos, expidi la Ley de Bancos Agrcolas Ejidales, el 9 de abril y en mayo fueron inaugurados cuatro bancos agrcolas en los estados de Durango, Guanajuato, Michoacn < Hidalgo. Uno de los proyectos de Calles fue la creacin del Banco Nacional de Crdito Agrcola, bajo la jurisdiccin del secretario de Agricultura, con un capital nominal de cincuenta millones de pesos y un capital pagado de veinte millones trescientos mil, de; los cuales once millones ochocientos mil eran efectivo. Kl Banco poda hacer prestamos a particulares, fundamentalmente a pequeos agricultores, efectuar hipotecas y fomentar la creacin de organismos y empresas que contribuyeran al desarrollo agrcola del pas. Kl Banco form un sistema de sociedades rurales para la obtencin de crdito agrcola. La Ley del 16 de mar/o de 1926 estableci un sistema de bancos cjidales, que se entendan con los cjidatarios organizados en sociedades cooperativas. Por su parto, la Comisin Nacional Agraria tena la facultad d<; organizar, desarrollar y proporcionarles medios a estas sociedades, a travs de crditos. Las reformas en el rea de la agricultura continuaron, as la Ley sobre Kirgos sr aprob el 9 de enero de 1926 y se instituy la Comisin Nacional do Irrigacin, dependiente de la Secretara de Agricultura. \
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fines de 1928 se efectuaron obras de riego en Aguascalientes, Nuevo Len, Hidalgo, Tamaulipas, Baja California, Guanajuato y Michoacn. La Comisin, logr la irrigacin de un cuarto de milln de hectreas y se construyeron algunas presas, entre ellas, la Presa Calles en Aguascalientes y la Don Martn en Coahuila y Nuevo Len. Al iniciarse el ao de 1925, haba confusin sobre el funcionamiento interno de los nuevos pueblos ejidales, por lo que se reglament, en Ley del 19 de diciembre, la supresin de fraccionamientos de tierras no autorizadas, la administracin interna y la explotacin de los ejidos; as como el trabajo, propiedad y administracin de pequeas propiedades. Posteriormente con el fin de evitar malas interpretaciones, se public la Ley del 23 de abril de 1927. Adems, se haba publicado la Ley del Patrimonio del Ejido el 19 de diciembre de 1925, que revisaba la organizacin de autoridades encargadas de vigilar y cuidar las poblaciones ejidales. Se establecieron escuelas centrales de agricultura y en 1928 funcionaban tres mil trescientas escuelas rurales federales. En este periodo se distribuyeron tres millones de hectreas a mil quinientos setenta y seis y trescientos siete mil setecientos siete ejidatarios, lo que represent una distribucin tre& veces mayor que la efectuada en el rgimen anterior. Con el fin de dotar al pas de vas de comunicacin se cre la Comisin Nacional de Caminos por el decreto del 30 de marzo de 1925 y estuvo administrada por la Junta Nacional de Caminos, constituida mediante el mismo decreto. Esta Junta se integr con representantes de las Secretaras de Hacienda y Comunicaciones y de los causantes de impuesto por consumo de gasolina. El 31 de agosto se expidi el reglamento que normara los trabajos de la Comisin y el 26 de abril de 1926 la Ley de Caminos y Puentes. En enero de 1928 se reglament el trnsito en los caminos nacionales y de la concesin federal, acorde con la Ley de Caminos y se estableci el servicio de vigilancia en los caminos reconstruidos. La Comisin dot al pas de vas de comunicacin,
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inexistentes hasta ese momento, y se ampliaron comunicaciones telefnicas, carreteras y vas. La Direccin de Ferrocarriles Nacionales de Mxico pas a depender, en febrero de 1925, de la Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas, para reorganizar sus servicios y nivelar sus gastos. La reestructuracin de los ferrocarriles consisti en la supresin de la Agencia de los mismos en Londres, de la Oficina Expedidora de Pases, de la Agencia Industrial y del departamento de Locomocin; y para descentralizar las funciones de la Direccin se crearon los departamentos de personal, trfico, transportes y equipo. La Secretara de Relaciones Exteriores tambin fue reorganizada para adecuarse ms a las necesidades en el extranjero. Se adopt en 1925 un reglamento interior para el funcionamiento de los consulados, complementario del Reglamento de la Ley Orgnica Consular. Se form el escalafn consular, se suprimieron algunas oficinas y otras fueron transformadas en consulados de carrera. Los agregados comerciales en el exterior, dependientes de la Secretara de Industria, Comercio y Trabajo, quedaron adscritos a las representaciones diplomticas. Se enviaron agregados obreros a las representaciones diplomticas para informar sobre los movimientos obreros en los diferentes pases y promover las relaciones entre stos y el movimiento obrero mexicano. El 19 de abril de 1926 se expidi la Ley de Migracin. En la que se fijaron las reglas para la inmigracin y la emigracin, se estableci el impuesto para el inmigrante y se otorgaron al Ejecutivo las facultades para restringir la inmigracin de los trabajadores. El nacionalismo de Calles se puso de manifiesto en las relaciones exteriores, por lo que tuvo, entre otros objetivos, el liberar al pas de la dependencia exterior, mediante la reduccin de la participacin de extranjeros en la vida nacional.
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Las relaciones con los Estados Unidos, en 1925, eran tensas. El presidente Calles haba manifestado su propsito de reglamentar d artculo 27; y el secretario de Estado Norteamericano F.B. Kellog, alegaba la dificultad de llegar a un acuerdo porque todava existan movimientos revolucionarios en Mxico. Ms adelante, se presentaron dos proyectos de ley sobre posesin de tierras y de petrleo por extranjeros, quienes deberan confirmar sus propiedades a travs de una solicitud de concesin, Kellog inici un debate sobre la situacin legal de las posesiones de los extranjeros en el pas y la retroactvidad de las leyes agrarias y del petrleo. Finalmente, los extranjeros mediante la Clusula Calvo, debieron renunciar a la proteccin diplomtica de sus pases. La Ley sobre el Petrleo se reglament y fue puesta en vigor en enero de 1927. Posteriormente, los Estados Unidos nombraron a Dwight Whitney Morrow como su embajador en Mxico. Por otro lado, la Suprema Corte de Justicia decidi slo la validez y constitucionalidad de los artculos 14 y 15 de la Ley del Petrleo. En el aspecto de legislacin laboral, se cre la Junta Federal de Conciliacin y Arbitraje, con dependencias en todos los estados. La Junta se integraba con representantes de los patrones, de trabajadores y del gobierno y se le confiri la facultad de intervenir en conflictos de trabajo. Tambin, se present al Congreso un proyecto de Cdigo del Trabajo. Este rgimen se propuso beneficiar con servicios educativos a las zonas rurales; organiz una instruccin prctica y tcnica para nios en edad escolar y un nuevo sistema de escuelas secundarias. Tambin, cre la Direccin de Educacin Federal, que coordinaba la poltica federal con los gobiernos estatales, instrua a los maestros rurales y tena contacto directo con las misiones culturales. Se establecieron cuatro escuelas agrcolas federales y nocturnas, se formaron bibliotecas en las zonas rurales, se foment el ahorro escolar y se incrementaron los desayunos escolares y la atencin mdica gratuita. Durante su gobierno, Plutarco Elias Calles continu la integracin
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del movimiento obrero al aparato estatal, procur terminar el reparto de tierras y establecer la distribucin por pequea propiedad parcelaria, combati a la Iglesia como centro de reagrupamiento poltico de la oligarqua terrateniente y derrot a la rebelin cristera; organiz al Estado y al sistema bancario para afirmarlos como pilares de desarrollo nacional y se enfrent a la amenaza de invasin de los Estados Unidos.
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LA ADMINISTRACIN INSTITUCIONALIZADA EN LA UNIDAD NACIONAL Y EL DESARROLLO INDUSTRIAL 1928-1958
A MUERTE del general Obregn, despus de haber sido electo Presidente, dej al rgimen de Calles en una posicin difcil, no tanto por la' "carencia de hombres capaces o bien preparados, que afortunadamente los hay deca el propio Calles pero s de personalidades de indiscutible relieve, con el suficiente arraigo en la opinin pblica y con la fuerza personal y poltica bastante para merecer por su solo nombre y su prestigio la confianza general". Este incidente que se presentaba por primera vez en la historia de Mxico obligaba a un? decisin trascendente, que cuestionaba la naturaleza misma del sistema de la Revolucin Mexicana. El presidente Calles recibi innumerables muestras de apoyo para permanecer en el gobierno. Sin embargo, los avances polticos y administrativos haban probado su eficacia especialmente en el cumplimiento de los artculos 27 y 123. Esto permiti tomar una decisin fundamental cuando declar, en su informe de gobierno de 1928, que Mxico debera "pasar de una vez por todas, de la condicin histrica de un pas, de un hombre, a la de nacin de instituciones y leyes". Esta decisin confirmaba el hecho de que no aspiraba a la Presidencia; adems, aclaraba que no se basaba en "motivos de moral, ni consideracin de credo poltico personal; sino en la necesidad, que creemos definitiva y categrica deca de pasar de Un sistema ms o menos velado de gobierno de caudillos a un ms franco rgimen de instituciones".
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Emilio Portes Gil, secretario de Gobernacin, fue escogido por Calles y nombrado interino por el Congreso de la Unin. Al iniciar su gobierno plante el establecimiento de un sistema de partidos polticos slidos que permitieran desvincular la poltica de la administracin. As, a instancias de Calles, se form el Partido Nacional Revolucionario, en 1929. Con ello se pona fin a la proliferacin ilgica de partidos polticos formados en torno a personas y sin programas especficos. El partido elimin las divisiones internas y permiti la institucionalizacin del quehacer poltico nacional. Durante su gobierno, Portes Gil puso especial nfasis en continuar la institucionalizacin del pas, la promocin al campo y el establecimiento de un programa de desarrollo, mediante el cual se dieron facilidades para constituir las ligas de comunidades agrarias; se estimul la creacin de casas del campesino, se formaron los circuitos rundes para promover la educacin en el campo, y, posteriormente, se organizaron las Juntas de Defensa Agrcola en cooperacin con la Secretara de Agricultura. En materia agraria dos importantes leyes fueron aprobadas; la del 29 de marzo y la del 6 de agosto de 1929. La primera pretenda aumentar las tierras disponibles para la distribucin agraria, agilizar los trmites para la obtencin de las mismas y seftalaba sanciones para los hacendados que eludieran el Programa de Reforma Agraria. La segunda fue la Ley de Aguas Nacionales que estableca un mayor control federal sobre los recursos hidrulicos. Por otra parte, el presupuesto del gobierno federal concluy el afto de 1928 con un supervit de diecisis millones de pesos, se pagaron las deudas ocasionadas por la campaa militar de marzo y abril, y se establecieron las bases para un arreglo sobre la deuda exterior. En el rea de las finanzas, en 1929, el gobierno haba realizado dos actividades importantes: continuar las plticas que la Secretara de Hacienda sostena con el Comit Internacional de Banqueros para reducir
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la deuda exterior y crear, el 20 de febrero, la Comisin Ajustadora de la Deuda Pblica Interior. Con relacin al Departamento de Contralorea se continu su reorganizacin administrativa y se publicaron los instructivos de contabilidad para las Escuelas Centrales Agrcolas, los Bancos Ejidales, la Direccin de Bienes Nacionales de la Secretara de Hacienda y Oficinas Administrativas de Bienes Nacionales e Intervenidos. De igual manera, se implantaron los instructivos para la Casa de Moneda de la Oficina Impresora de Hacienda; el Departamento de Impuestos Especiales, de la Secretara de Hacienda; y, el Departamento de Pesas y Medidas de la Secretara de Industria, Comercio y Trabajo. Los sistemas de glosa seguidos por las Direcciones de la Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas y las de Contabilidad y Glosa de la Secretara de Relaciones Exteriores se modificaron para que el Departamento de Contralora pudiera ejercer una inspeccin en estas oficinas. En materia de trabajo los artculos 72 y 123 constitucionales se reformaron para otorgar al Congreso la facultad de legislar en esa materia; los trabajos realizados por la Cmara de Diputados serviran, ms adelante, de base para la elaboracin de la Ley Federal del Trabajo. La Secretara de Industria, Comercio y Trabajo, mediante el Departamento de Trabajo, estableci en 1929 la Comisin Tcnica del Ramo Textil. El lo. de marzo en esta Secretara empez a funcionar la Seccin de Previsin Social, que registraba las solicitudes de empleo y concentraba toda la informacin sobre esa rea. Tambin, efectu reuniones con miembros de la Secretara de Agricultura y Fomento para estudiar proyectos y peticiones de ambas dependencias. Ms adelante, se constituyeron los Talleres de Enseanza Industrial en el Departamento de Industria, que no slo se establecieron en los centros urbanos, sino tambin se formaron misiones culturales para visitar todo el pas. El 5 de septiembre de 1929 se aprob, en el rea de Comercio, un decreto que adicionaba el Reglamento de la Ley Orgnica del Artculo
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28 constitucional y se reform el artculo 18 de este Reglamento; se organizaron sociedades cooperativas y juntas de abastos; adems, se declararon legalmcnte constituidas cinco Cmaras de Comercio y se reglament la Ley sobre Pesas y Medidas. En este periodo, se constituy el Departamento de Distrito Federal, dependiente directo del Kjecutivo Federal para sustituir al Ayuntamiento y al Gobierno del Distrito. Kl Departamento qued constituido por la Oficina de Asuntos Administrativos y la de Hacienda en el rea administrativa a fin de subsanar las deficiencias anteriores. El presupuesto del extinto ayuntamiento se destin a obras de la ciudad. Asimismo, se estableci, dentro de esta dependencia, la Direccin Cvica de Reforma y Cultura, y se establecieron la "Casa de Estudios para el Pueblo" y el "Centro Cvico Alvaro Obregn". Igualmente, fue reestructurado el Departamento de Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares. En materia penal, se expidi un nuevo Cdigo Penal y el Ministerio Pblico del Fuero Comn, dependiente de la Procuradura de Justicia del Distrito y Territorios Federales tuvo transformaciones. En consecuencia, se cre la Seccin de Investigaciones y se expidi octubre de 1929 una nueva ley orgnica del Ministerio Pblico, cuyo objetivo fundamental era perseguir los delitos del fuero comn y promover la administracin de la justicia. Asimismo, se estableca que la Polica Judicial estara bajo las rdenes del Ministerio Pblico. Dentro de esta ley se mencionan las atribuciones de los funcionarios del Ministerio, la organizacin del mismo, constituido por el Procurador de Justicia, los agentes del Ministerio y los agentes auxiliares; as como el tipo de investigaciones que deberan efectuarse. En el Departamento de Salubridad se implantaron el Servicio de Higiene Industrial y Previsin Social, para proteger la salud del obrero y vigilar las condiciones higinicas del trabajo; y, el Servicio de Higiene
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Infantil -por el decreto del 17 de mayo de 1 9 2 9 - a travs del cual se establecieron centros de higiene infantil. Se organiz el Servicio de Enfermeras Visitadoras y se form el Comit Nacional de la Lucha contra el Alcoholismo. Tambin, se constituy la Oficina de Intercambio Sanitario para recopilar, clasificar y repartir la informacin cientfica extranjera, se fund la Unidad Sanitaria de Veracruz, se reorganiz la escuela de Salubridad y se instal la Escuela de Puericultura. La Asociacin Nacional de Proteccin a la Infancia, creada el 24 de de enero de 1929 como una asociacin civil, constituy uno de los logros ms importantes en el rea de bienestar social. Ante una mayor afluencia del turismo extranjero en el pas hubo necesidad de establecer una Comisin Mixta Pro Turismo, encargada de suprimir aquellas disposiciones de carcter administrativo que se oponan al turismo. Esta Comisin se integr con los representantes de todas las Secretaras y Departamentos de Estado, del Banco de Mxico, de la Confederacin de Cmaras de Comercio y la de Cmaras Industriales, de la Asociacin de Administradores de Hoteles y de los Ferrocarriles Nacionales. Ms adelante, las actividades de la Comisin se dcsconcentraron mediante el establecimiento de Juntas Estatales y Comits Locales. En mayo de 1929, se produjo una huelga estudiantil en la que se demandaba la autonoma universitaria y en julio del mismo ao, el Ejecutivo expidi la Ley Orgnica de la Universidad Nacional Autnoma. Esta Ley estableca la autonoma "sin ms taxativa que la tica y la responsabilidad sociales pueden imponerie; el Gobierno, por su parte, se compromete a dotar a la Universidad de una subvencin anual acorde a las necesidades que sta demande". La autoridad suprema la constitua el Consejo Universitario, integrado por profesores y alumnos con un rector como coordinador de la institucin y, en las escuelas, las academias de profesores y alumnos. Pascual Ortiz Rubio, cxgobemador del estado de Michoacn y exembajador de Mxico en Brasil, fue el primer candidato presidencial del Partido Nacional Revolucionario. Sus opositores fueron los generales
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Aarn Senz y Antonio I. VUIarreal, este ltimo, propuesto por el Partido Nacional Antirreeleccionista, Jos Vasconcelos, apoyado por grupos de intelectuales y progresistas. Estos dos candidatos atacaron abiertamente al call8mo. Ms adelante, surgi un nuevo candidato, Pedro Rodrguez Triana, del Partido Comunista. Ortiz Rubio efectu una gira electoral de seis meses y fue declarado Presidente electo el 17 de noviembre de 1929. Los resultados de las votaciones mostraron la fuerza e intervencin del Partido Nacional Revolucionario en los comicios. El gobierno de Pascual Ortiz Rubio se enfrent a una crisis econmica derivada de la situacin mundial de 1929. Los factores que influyeron en esa situacin fueron la disminucin de la produccin agrcola e industrial. La desvalorizacin de materias primas y recursos naturales; la poltica arancelaria proteccionista; las diferencias en la circulacin monetaria; la defectuosa organizacin del crdito; y, la inestabilidad monetaria de muchos pases. Todo lo anterior se reflej en abatimiento general de los precios, falta de trabajo, disminucin de valor y volumen en los negocios y, consecuentemente, en la reduccin de los ingresos normales del gobierno. Esta situacin obstaculiz el desarrollo de los programas de administracin pblica, la suspensin de los servicios de la deuda y la reduccin de gastos para continuar los servicios pblicos normales. La repercusin de estos fenmenos en el pas trajo una desvalorizacin en el extranjero de los productos nacionales. El gobierno, para proteger la balanza de pago y fomentar la agricultura e industrias nacionales, adopt tarifas proteccionistas para la importacin; pero, los ingresos fiscales se dispersaron, se alter la estabilidad monetaria y el cambio con el dlar aument de dos pesos veinticinco centavos, por uno, a cuatro pesos. En el rea financiera se cre el 30 de diciembre de 1930, la Comisin Reguladora con el fin de organizar y controlar el mercado del cambio exterior y la situacin monetaria interior. Ms adelante, hubo de reformarse el sistema monetario mediante la desmonetizacin del oro para
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su libre comercio y el otorgamiento de poder liberatorio al peso de plata. En julio de 1931, se expidi una Ley Monetaria que prohibi la acuacin de monedas de plata con el fin de incrementar las reservas. Tambin se estableci la Junta Central Bancaria constituida por representantes de los bancos privados, del Banco de Mxico y de la Secretara de Hacienda cuyo objetivo era la vigilancia de las reservas bancarias, de las del Banco de emisin y la clasificacin de las funciones de descuento. El Banco de Mxico y la Junta Central Bancaria eran los organismos encargados de extender o restringir la circulacin monetaria. En enero de 1930 entr en vigor la Ley Aduanal y, a partir de septiembre, la Secretara de Hacienda se encarg del manejo de la Hacienda del Distrito Federal con el fin de coordinar mejor los sistemas fiscales. Asimismo, en diciembre de 1931 se reform y adicion la Ley al Impuesto sobre la Renta y se expidi la Ley General del Timbre. La Secretara de Hacienda formul un decreto que estableca el impuesto federal de cinco centavos sobre produccin de azcar y un reglamento para la estabilizacin de la industria azucarera, que fueron la base para la creacin de la Comisin Estabilizadora de la Industria Azucarera que permiti la formacin de una compaa comercial. Por su parte, las compaas de seguros extranjeros provocaron un conflicto sobre su materia, lo que condujo a la reforma de la Ley General de Sociedades de Seguros, a principios de 1931, para nacionalizar el funcionamiento de las compaas y asegurar los intereses de los tenedores mexicanos de plizas. Se expidieron, en 1931, la nueva Ley Orgnica del artculo 28 constitucional, la Ley de Hacienda del Distrito Federal, un decreto de condonacin de recargos y el reglamento de la Oficina de Hacienda de esta dependencia. Mediante esta oficina el Departamento del Distrito Federal organiz su presupuesto y expidi el reglamento para registro, depuracin y reconocimiento del pasivo.
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Adems, la Comisin Organizadora de la Tesorera del Departamento orden los servicios que prestaba esa dependencia para darles mayores facilidades y garantas a los causantes de impuestos. Tambin, se estableci la Comisin Tcnica de la Legislacin en esta rea. Finalmente, para coordinar mejor los servicios censales, la Direccin de Censos del Departamento del Distrito Federal qued integrada por las subdirecciones del Censo de Poblacin, Agrcola-Ganadero e Industrial. En el Departamento de Contralora se expidi el nuevo reglamento de pensiones, en noviembre de 1930, y se control el rea contable y administrativa de los Talleres Grficos de la Nacin. Para perfeccionar el trabajo de glosa se estableci la Oficina de Auditoras FiSpeciales con el objeto de vigilar las actividades de las Direcciones Generales de Correos y Telgrafos, del Departamento de Contabilidad y Glosa de la Secretara de Relaciones Exteriores y de otras instituciones de carcter autnomo. En el presupuesto de 1930 se estableci que los Estados de la Federacin aportaran un cuarenta por ciento de sus ingresos para el ramo de Educacin Pblica y se reorganiz el sistema educativo, tanto en el rea rural como urbana. Dentro de la Secretara de Educacin Pblica, la Inspeccin General de Jardines de Nios cambi a Direccin General. Del mismo modo en el Departamento de Bellas Artes, se reorganizaron algunas secciones, se revisaron los programas del Conservatorio Nacional de Msica y de la Escuela Popular de Msica; se crearon la Escuela de Pintura de Acapatzingo, Mrelos, y la de Plstica Dinmica; y, se establecieron diecisiete escuelas normales rurales en el pas. La Secretara de Agricultura y Fomento formul el reglamento de la Ley de Aguas de Propiedad Nacional y otros sobre adquisicin de terrenos y formacin de cooperativas, Elabor una see de disposiciones que regan la caza, la pesca y la creacin de centros de poblacin agrcola. Igualmente, se expidieron decretos para la creacin del servicio de espe-
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cificaciones federales de productos agrcolas y la tarifa sobre inspeccin sanitaria. -\ Hasta 1930, la organizacin de los ejidos haba estado a cargo de la Comisin Nacional Agraria, coordinada por la Secretara de Agricultura, no obstante al reformarse la Ley de Crdito Agrcola, el Banco Nacional de Crdito Agrcola tom a su cargo la estructuracin econmica de los ejidos. El Banco se reorganiz en enero de 1931. Dentro de la Secretara de Industria, Comercio y Trabajo se organiz la Comisin Tcnica del Programa de Accin Econmica-Administrativa, posteriormente fueron creadas la Comisin Revisora de Leyes que formul la Ley Minera y su reglamento de agosto de 1930 y la Comisin Investigadora de las condiciones de la Industria Petrolera en Mxico. Las actividades de esta dependencia se descentralizaron con el establecimiento de agencias en Tampico y Monterrey y se cre el Banco de Trabajo. En ese periodo se expidi la Ley de Migracin y se constituy el Congreso Consultivo de Migracin, integrado por representantes de las Secretaras y Departamentos de Estado y, ms adelante, se estableci el Impuesto de Migracin. La Secretara de Relaciones Exteriores, para hacer ms eficaces los trmites gubernamentales de comercio exterior, constituy una comisin consultiva de tratados de Comercio. La Constitucin Poltica fue reformada en los artculos 43 y 45, a fin de establecer los territorios Norte y Sur de Baja California y seala al paralelo 28, como la lnea divisoria entre ambos. Como consecuencia del Congreso Nacional de Planeacion, se promulg la liCy sobre Planeacion General de la Repblica, que cre la Comisin Nacional de Planeacion como un cuerpo consultivo de la Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas. Para 1930 el Departamento de Salubridad contaba con veintinueve delegaciones, y los servicios estatales y federales se fusionaron en Mon-
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terrey, Zacatecas, Guanajuato y Quertaro. Posteriormente, el servicio jurdico de este Departamento, expidi varios reglamentos y formul estudios relacionados con el rea mdica del nuevo Cdigo Penal. Se comprob que en los estados y municipios exista una anarqua fscal, por lo que el Ejecutivo determin continuar con las exenciones parciales de la contribucin del veinte por ciento a las entidades que coordinaban su legislacin fiscal con la federal. La Procuradura General de la Repblica tambin fue objeto de reestructuracin. Se establecieron el Departamento de Investigaciones, las delegaciones del Ministerio Pblico en las Comisaras y el servicio de polica femenina y de intrpretes. Con estas modificaciones Ortiz Rubio se haba propuesto transformar la maquinara gubernamental, mediante la simplificacin, intensificacin y eficacia de los servicios administrativos, para lograr un rgimen adecuado a las condiciones imperantes en el campo econmico. Ortiz Rubio hered las consecuencias econmicas de la crisis de 1929 y la depresin mundial. La contraccin de la economa ocasion inestabilidad poltica que lo oblig a cambiar su gabinete hasta en tres ocasiones. Sin embargo, desarroll una importante labor legislativa al aprobarse durante su rgimen la Ley General de Comunicaciones, la Ley de Instituciones Financieras y de Crdito, el Cdigo de Comercio, la Ley General de Sociedades, el Cdigo de Procedimientos Civiles, el Cdigo Penal Federal, el Cdigo de Procedimientos Penales y la Ley Orgnica de la Justicia Federal. Abelardo L. Rodrguez fue designado Presidente Provisional por el Congreso en sustitucin de Pascual Ortiz Rubio, quien present su renuncia para que se resolviera la crisis poltica crnica que amenazaba la unidad del pas y que l mismo reconoca. Durante el primer ao de su gobierno Abelardo L. Rodrguez llev a cabo una reorganizacin administrativa que se inici con el cambio
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de denominacin de la Secretara de Industria, Comercio y Trabajo a Secretara de Economa Nacional, como responsable de la economa del pas, de la organizacin y fomento de las industrias, de los recursos naturales y cmaras industriales. Adems, se incluy la ley orgnica del artculo 28 constitucional y el Departamento de Estadstica se incorpor a esta dependencia como Direccin General de Estadstica. Asimismo, pasaron a formar parte de la competencia de esta ltima Secretara, las atribuciones que tena el encargado del Despacho de la Secretara de Gobernacin conforme a la Ley Orgnica de la Comisin Nacional de Turismo, del 13 de enero de 1930 y su reglamento. De igual manera, se cre el Departamento Autnomo de Trabajo, cuyas facultades eran, entre otras, el estudio de la legislacin obrera, las asociaciones obreras y patronales, los contratos de trabajo, el seguro social, juntas y tribunales de conciliacin y arbitraje, la informacin e investigacin sociales y las actividades de la Oficina de Previsin Social e Higiene. Este Departamento pas a depender directamente del Ejecutivo Federal, confirindole las facultades legales y reglamentarias que de acuerdo a la Ley Federal de Trabajo haban correspondido a la Secretara de Industria y Trabajo y las que tena aquel mismo Departamento como dependencia de esa Secretara. Abelardo L. Rodrguez, tambin propuso organizar un sistema de salarios mnimos, para lo cual nombr una comisin en octubre de 1932. Un ao despus, el Congreso aprob un plan de reorganizacin presentado por el Presidente. En el que se estipul que la Junta Central de Conciliacin y Arbitraje quedaba facultada para integrar Juntas Locales y se establecieron las bases para organizar el servicio civil. En diciembre de 1932, Pai suprimi el Departamento de Contralora y se reform el artculo 4o. d la Ley de Secretaras de Estado de 1917, referente a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. En adelante, los asuntos correspondientes a esta Secretara seran: fiscales, presupustales, tesorera y crdito, seguros, finanzas y moneda. Para lograr una mayor institucionalizacin del Ejrcito, el presidente
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Rodrguez llev a cabo una reorganizacin de ste mediante un programa de accin militar, a travs del cual los miembros de las fuerzas armadas en disponibilidad fueron asignados a labores de trabajo social. La Secretara de Guerra y Marina inici por conducto del Departamento del Estado Mayor una intensa labor de reestructuracin. Una de las medidas ms importantes dentro de esta Secretara consisti en la creacin de la Inspeccin General del Ejrcito, en marzo de 1933, que permiti un mayor control administrativo y una vigilancia ms estricta en la preparacin profesional de sus miembros. Las nuevas dependencias que se crearon en esta Secretara de Guerra fueron el Departamento de Ingenieros, la Direccin de Intendencia y Administracin del Ejrcito y la Comisin de Estudios Militares. Con relacin a los Comandos Superiores del Ejrcito, se produjo un cambio de denominacin de las antiguas jefaturas de Operaciones Militares y de Guarnicin, por el de Comandancias de Zonas y de Guarnicin. Por ltimo, para las dependencias de alta administracin militar se cre la Direccin de Archivo Militar a fin de coadyuvar a la eficiencia de las labores administrativas. En suma, durante el segundo ao de gobierno y hasta el final del rgimen se continu con la reorganizacin administrativa de las fuerzas armadas y se expidieron una serie de decretos y disposiciones jurdicas para tal efecto. El general Abelardo L. Rodrguez dio un viraje a la poltica agraria, orden a las comisiones agrarias locales que reanudaran sus funciones e intent acelerar la creacin de pequeas explotaciones agrcolas dentro de los pueblos ejidales. Mediante el decreto del 16 de enero de 1934, la Comisin Nacional Agraria fue convertida en Departamento de Asuntos Agrarios como dependencia directa del Ejecutivo. En marzo de 1934 fue promulgado el nuevo Cdigo Agrario que eliminaba las antiguas comisiones agrarias locales y estatales y fueron sustituidas por Comisiones Agrarias Mixtas,
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integradas por cinco miembros. Asimismo, se cre una junta asesora dentro del departamento encargado de revisar todas las solicitudes de tierras y presentar su opinin al Presidente sobre acciones en esa materia. En 1933, el Presidente convoc a una reunin de su gabinete para elaborar tcnicamente un plan de trabajo que sentara las bases del prximo gobierno. Con la misma finalidad, el Partido Nacional Revolucionario form una Comisin para que trabajase conjuntamente con la Comisin Tcnica. El proyecto del Plan Sexenal fue terminado en noviembre del mismo ao y presentado en la Segunda Convencin Nacional Ordinaria del Partido Nacional Revolucionario, efectuada en Quertaro a principios de 1934. La intervencin estatal fue el principio bsico del Plan Sexenal y dentro de su estructura se incluan los siguientes rubros: agricultura, trabajo, economa nacional, comunicaciones y obras pblicas, educacin, gobierno, ejrcito, relaciones exteriores, hacienda y crdito pblico y fomento comunal. Igualmente, se incluan reformas generales en materia de salubridad pblica y un mejor control del gobierno sobre la vida econmica de la nacin. Asimismo, como principios esenciales del Plan se sealaba: A. La adopcin de una poltica de nacionalismo econmico que permitiera al gobierno regular aquellas actividades de explotacin de los recursos naturales y el comercio de los productos que significaran un empobrecimiento del territorio; B. Los propsitos de justicia social y nueva edificacin econmica en materia agraria tendientes a proteger a los nuevos poseedores de tierras y crear nuevos sistemas de agricultura organizada: C. Los lincamientos en materia de trabajo orientados hacia la proteccin y desarrollo de la organizacin sindical de los asalariados; y, D. El fortalecimiento y organizacin del ramo de la Hacienda y Crdito Pblico como una cabal garanta de seguro desarrollo del programa de gobierno. El Plan Sexenal fue aprobado y se acord ponerlo en prctica a par-
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tir del lo. de enero de 1934. Su aplicacin debera ser gradual en seis etapas anuales, cada una de ellas planeada por el Presidente con la coordinacin del partido. Esta disposicin propici un acuerdo de unidad revolucionaria y la sucesin pacfica del poder, se inici con la eleccin del general Lzaro Crdenas como Presidente. La base de su gobierno fue el Plan Sexenal y plante dos alternativas para su programa: "la subordinacin de todo programa de mejoramiento social a la conservacin de la riqueza organizada, por una parte, y la direccin de la economa del pas, en el sentido de los intereses del mayor nmero de sus habitantes por la otra". Crdenas s decidi por la ltima: el mejoramiento econmico y social de la poblacin. El Presidente inici de inmediato un programa nacional de organizacin del pas que comprendi a todas las agrupaciones de los sectores pblico y privado, y cubra tanto los aspectos polticos como los econmicos y administrativos, a mediados de 1935, se enfrent a la primera crisis de su gobierno al advertir el surgimiento de acontecimientos polticos que ocasionaron diferencias entre los miembros de su gabinete y la intranquilidad del pas, que, segn l mismo "amenazaba minar las bases del rgimen republicano y destruir el principio de nuestras instituciones legales". Esta situacin se explica por la fuerza y el poder poltico que tena el general Calles y que le oblig a salir del pas. Con este hecho se sellaba la despersonalizacin de la poltica y de la administracin pblica. Asimismo, se sentaban las bases para robustecer el sistema institucional que el mismo Calles haba establecido. "Los que pasan por la primera magistratura del pas deca el presidente Crdenas no deben aspirar a representar mayor autoridad poltica que l que tiene constitucionalmente la responsabilidad presidencial". La necesidad de consolidar el apoyo que requera el Ejecutivo y de incorporar a la poltica activa de las grandes mayoras, motiv que el presidente Crdenas cambiara la estructura del partido para convertirlo en Partido de la Revolucin Mexicana con el fin de fomentar el proce-
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so cvico electoral, fortalecer los sectores y organizaciones y garantizar la autenticidad del voto. Con esta reforma el partido adopta una organizacin sectorial en la que se incluyen obreros, campesinos, militares y se forma el sector popular, con base en la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE). El cumplimiento del Plan Sexenal exigi reformas y adecuaciones a la administracin pblica. La evolucin de la administracin en este rgimen tiene como marco de referencia, por un lado, el deterioro de las fuerzas partidarias del general Calles y la consolidacin del cardenismo que permiten impulsar la administracin y la conformacin de la infraestructura necesaria para promover la produccin de los bienes y servicios; por el otro, la defensa de la soberana del pas sobre sus recursos naturales que culmina con la expropiacin petrolera. Al iniciar su gobierno el presidente Crdenas advirti que los programas de reformas sociales haban sido detenidos. La reforma agraria se haba convertido en un mecanismo para el control de los campesinos, en la medida que se limitaba al reparto de tierras. El movimiento obrero pôr su parte, estaba sujeto al control de un grupo minoritario del callismo, representado por Luis N. Morones, su situacin econmica se haba deteriorado a partir de la crisis de 1929. Por otra parte, las tensiones ocasionadas por el desempleo y la lucha por la tierra, agudizaban la divisin de los grupos revolucionarios. El presidente Crdenas mostr con sus primeros actos su firme intencin de llevar a cabo un programa reivindicatorio para solucionar los problemas econmicos y sociales de las masas trabajadoras. As, en los primeros meses de su gobierno decret, entre otras cuestiones, la creacin de un sistema de crdito popular; el otorgamiento de facultades a la Secretara de Hacienda para exigir la inversin de reservas con ios fines de utilidad social; la transformacin de la Comisin Tcnica Consultiva dependiente de la Secretara de Educacin Pblica en Instituto de Orientacin Socialista con el fin de fomentar la educacin y la organizacin de centros de educacin indgena y de escuelas regionales; el
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establecimiento de la Procuradura de Aguas en la Secretara de Agricultura y Fomento para asesorar a los campesinos; y, la coordinacin institucional en materia agraria. La reforma agraria en este periodo alcanz un desarrollo sorprendente, no slo por la cantidad de tierras que se repartieron a los ncleos peticionarios, sino por la intencin del gobierno de fortalecer en todos los aspectos a las masas campesinas. Se expropiaron y repartieron en forma de ejidos ms de dieciocho millones de hectreas de grandes latifundios de propiedad nacional y extranjera. Junto a estas medidas, el gobierno cardenista realiz acciones encaminadas a impulsar y consolidar el desarrollo de los ejidos. Por un lado, mediante la concesin de crditos que fueron canalizados a travs del Banco de Crdito Ejidal, as como asistencia tcnica, maquinaria agrcola, creacin de escuelas rurales, construccin de caminos y obras pblicas y el impulso a la educacin, que entonces se llam socialista. Y, por el otro, fomentando la organizacin de ejidos colectivos que en la regin lagunera, Michoacn y Yucatn constituyeron grandes polos de desarrollo agrcola. Asimismo Crdenas llev a cabo una reforma muy importante al sistema financiero de la agricultura. Dividi, en diciembre de 1935, al antiguo Banco Nacional de Crdito Agrcola en dos nuevos bancos independientes, el Banco Nacional de Crdito Agrcola que prestara servicios financieros para los pequeos y medianos agricultores y el Banco Nacional de Crdito Ejidal para canalizar crditos a los ejidatarios. Las principales actividades del Banco Nacional de Crdito Ejidal fueron estructurar a las sociedades locales, concederles crditos, organizando la produccin y venta de cosechas; y, representar a los socios en toda negociacin administrativa o fiscal con las autoridades federales o locales en materia agrcola, as como realizar el desarrollo y la explotacin de los bienes comunes de los ejidos. Como complemento del apoyo oficial a este sector, se constituy la empresa estatal denominada almacenes Nacionales de Depsito, S.A. Otra realizacin significativa dentro del rea de coordinacin institucional en materia agraria, consisti en otorgar nuevas funciones a las
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Secretaras de Agricultura y Fomento, Hacienda, Educacin Pblica, Economa Nacional y Comunicaciones. Tambin en esa poca se constituy la Confederacin de Trabajadores Mexicanos, en sustitucin de la Confederacin Regional Obrera Mexicana (CROM), cuya fuerza y nmero de afiliados se acrecentara bajo la direccin de Vicente Lombardo Toledano. Esta organizacin se convirti en un eficaz instrumento del sistema para aplicar las normas y la poltica del rgimen. Despus de formarse, en 1934, la Confederacin Nacional General de Obreros y Campesinos de Mxico, se Tegistr un mayor nmero de huelgas, cuyo carcter demandaba la intervencin del Departamento de Trabajo, avocndose la Junta de Conciliacin y Arbitraje a la resolucin de aquellas de poca importancia. Los fallos emitidos por las autoridades laborales en su gran mayora beneficiaron a los trabajadores, hecho que reflej la poltica de apoyo a las masas obreras. Como consecuencia dlas huelgas, los trabajadores se adjudicaron, en algunos casos, el control de los servicios pblicos, tales como autobuses, tranvas; y de otros como, minas, ingenios azucareros y fbricas textiles. La resolucin de la huelga de los electricistas, en julio de 1936, incorpor a la legislacin el principio de la participacin obrera en las ganancias brutas de las empresas. Los artculos 78 y 80 del Cdigo del Trabajo se modificaron para lograr el pago del da de descanso semanal. En 1937 el Ejecutivo expidi una Ley para el establecimiento de la Comisin Federal de Electricidad como organismo encargado de organizar y dirigir un sistema nacional de generacin, transmisin y distribucin de energa elctrica, bajo la coordinacin de la Secretara de Economa Nacional. El Presidente promulg, por decreto el 18 de febrero de 1935, la Ley de Crdito Popular que tena como finalidad la creacin de un sistema de crdito para los trabajadores con tasas bajas de inters. Los prstamos para adquirir propiedades y herramientas y para establecer pequeos negocios podan obtenerlos del Banco Obrero de Fomento Industrial, fundado por la Secretara de Hacienda para ese objeto. Este Banco
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sera el encargado de conceder los crditos necesarios a las sociedades que conformaran a partir de la promulgacin de la Ley General de Sociedades Cooperativas, en febrero de 1938. La supervisin de estas sociedades estara a cargo de la Secretara de Economa Nacional. En relacin a los empleados al servicio del Estado, se promulg, en 1938, el "Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unin", que estableca la naturaleza de la funcin pblica, como una relacin jurdica de trabajo entre los empleados federales y los poderes pblicos, representados por sus respectivos titulares. Esta reglamentacin cre los Tribunales de Arbitraje y Juntas Arbitrales, fijndose un procedimiento jurdico para resolver las situaciones que se contemplaran dentro de dicho ordenamiento. De igual manera, el gobierno no apoy el surgimiento de la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado. Entre las principales medidas del rgimen sobre cuestin econmica destacan: continuar la poltica de aumentar fuertes gravmenes en las industrias y minas controladas por extranjeros; y, crear empresas mexicanas para competir con las extranjeras. Como ejemplo tenemos la Ley General de Seguros, promulgada en agosto de 1935, que estableci reglas para la proteccin de los accionistas minoritarios y seal restricciones que contribuyeron a aumentar la estabilidad de las compaas, Finalmente, se emiti la Ley de Impuesto sobre Capitales Ausentistas que aument los gravmenes sobre los grupos de ingresos ms altos y disminuy en los casos de ingresos moderados y bajos. En este periodo se form la Confederacin Nacional de Cmaras de Comercio. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico reabsorbi los Departamentos de Contralora y de Aprovisionamientos Generales como parte de una poltica de centralizacin de las funciones de apoyo administrativo. El Banco Nacional de Comercio Exterior y la Nacional Financiera se crearon para fomentar la industrializacin del pas. El Estado particip como principal accionista y la Secretara de Hacienda como su contralor.
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Sin embargo, los precios empezaron a subir a principios de 1937, como consecuencia de los gastos realizados por el gobierno en obras pblicas, concesin de crditos y aumento de salarios. Para hacer frente a este problema, se promulg un decreto, el 15 de junio de 1937, que supedit al gobierno la produccin, distribucin y venta de productos agrcolas e industriales. En consecuencia, se autoriz al secretario de la Economa Nacional para organizar a los productores de artculos de primera necesidad, en asociaciones nacionales y estatales bajo su vigilancia y control. Los ingresos por concepto de impuestos disminuyeron y las exportaciones iniciaron su descenso. La constante depreciacin de la produccin agrcola hizo necesario crear una comisin reguladora de mercados y abastecimientos para controlar los precios de los productos bsicos. Sin embargo, en 1939 las exportaciones se redujeron y la prdida de mercados europeos debido al bloqueo impuesto por la guerra, complic el problema. En los comienzos de 1940, se form un Consejo de coordinacin econmica destinado a resolver los problemas planteados por la guerra que pudieran afectar a la economa del pas. En lo referente a la suspensin del pago de la deuda extranjera se lleg a un acuerdo a principios de 1938, por el cual Mxico se comprometi a hacer pagos anuales sobre la base de un peso por dlar, cubrir intereses al cuatro por ciento y cancelar todos los atrasados. Sin embargo, casi de inmediato se suspendieron los pagos, a consecuencia de la inestable situacin de la hacienda mexicana provocada por la expropiacin de las compaas petroleras. La Ley de Expropiacin fue uno de los acontecimientos de mayor trascendencia. En ella se conceda al Presidente amplias facultades para expropiar bienes privados "por causa de utilidad pblica y del bienestar social de la nacin". Igualmente, se otorgaban facultades para autorizar expropiaciones y as, los ferrocarriles pasaron a manos obreras constituyndose la empresa denominada Administracin Obrera de los Ferrocarriles Nacionales de Mxico, que luego pas a ser un organismo pblico descentralizado.
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Ms tarde, Crdenas utiliz esas facultades para efectuar la expropiacin petrolera de 1938, realizada en base a los artculos 27 y 123 constitucionales, que sealaban entre otros aspectos el derecho del Estado para "imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico", y el derecho de huelga para "conseguir el equilibrio entre los factores de la produccin armonizando los derechos del trabajo con los del capital". La expropiacin efectuada el 18 de marzo fue la respuesta al desacato de las compaas petroleras, por negarse a obedecer el fallo de la Suprema Corte de Justicia dla Nacin en la solucin de un conflicto interno de carcter laboral, relacionado con el aumento de sueldo y salarios para los trabajadores. La nacionalizacin del petrleo oblig al gobierno a asumir la responsabilidad de su administracin y, en adelante, las labores de exploracin, localizacin, comercializacin y distribucin fueron encomendadas a Petrleos Mexicanos, que naca en esos momentos. Tambin se organizaron nuevos departamentos administrativos para vigorizar reas que hasta en ese momento no se consideraban. As, se formaron el Departamento de Asistencia Social Infantil y el Departamento de Educacin Fsica como encargado de impulsar las manifestaciones deportivas. Para lograr la conservacin y explotacin de los recursos nacionales, se constituy el Departamento Forestal de Caza y Pesca. De igual manera, se estableci el Departamento de Educacin Fsica, auxiliado por un nuevo departamento de Salubridad. Por otra parte, el desarrollo e incremento de la educacin en las zo as marginadas, se con al Departamento de Asuntos Indgenas. Para la propagacin de las actividades comprendidas en el Plan Sexenal, el Presidente cre el Departamento Autnomo de Prensa y Publicidad. En materia educativa, al iniciarse el rgimen cardenista entr en vigor una reforma al artculo 3o. constitucional relativa a la definicin de la educacin como socialista y la exclusin de toda doctrina religiosa del
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mbito de la enseanza. Tambin, se mencionaba que la organizacin de las escuelas se orientara hacia la formacin de un concepto racional y exacto del universo y de la vida social. La Secretara de Educacin Pblica fue reestructurada para adecuarla a las nuevas funciones que habra de cumplir. El Secretario de Educacin Pblica cre dentro de esta dependencia una oficina de Orientacin Vocacin al. De igual manera, en 1937, se conform una nueva seccin encargada de dirigir la educacin elemental y superior para los trabajadores. Dicha seccin estructur programas escalonados de instruccin para permitir a los trabajadores asistir a escuelas gratuitas. La poltica educativa en el nivel superior fue definida al concluir el ao de 1935 con la creacin del Consejo Nacional de Educacin Superior e Investigacin Cientca, cuyo objetivo fue impulsar la educacin prctica para que los hijos de los trabajadores tuvieran acceso a la educacin superior. Para lograr esos fines en 1936 se fund el Instituto Nacional de Educacin para Trabajadores. Ms adelante se form la Escuela Normal de Educacin Fsica. Sobresale en este mbito la creacin de dos importantes instituciones: la Universidad Obrera y el Instituto Politcnico Nacional, cuyo fin era la preparacin de tcnicos y profesionistas. Del mismo modo surgieron, en 1939, el Instituto Nacional de Antropologa e Historia y la Casa de Espaa en Mxico. Por ltimo, como consecuencia del incremento del gasto pblico de la educacin, se logr disminuir el ndice de analfabetismo y elevar el nmero de escuelas. Lzaro Crdenas mantuvo control sobre las fuerzas armadas, moderniz al ejrcito, reorganiz la dependencia encargada de la seguridad nacional y le dio un nuevo nombre: Secretara de la Defensa Nacional que absorbi al Departamento de Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares. Al mismo tiempo, instituy el Departamento Administrativo de Marina.
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En lo referente a las relaciones exteriores, los representantes mexicanos en la sociedad de las naciones censuraron la invasin italiana de Etiopa y la anexin de Austria por los alemanes, Crdenas adopt una actitud bien definida en la Guerra Civil Espaola, reconoci al Gobierno Republicano Espaol y abri las puertas de Mxico a todos los refugiados polticos procedentes de Espaa. Las consecuencias de la llamada Segunda Guerra Mundial condicionaron las decisiones polticas tanto del ltimo ao del presidente Crdenas, como las del rgimen de Manuel Avila Camacho, que se iniciaba en 1940. Era necesario, entonces, procurar la unidad interna del pas para defender la soberana nacional y evitar agresiones del exterior. Esto explica que el Presidente dictara medidas para armonizar los factores de la produccin y disear, lo que l llamaba una "economa de transicin". En ella, el empresario contara con el "estmulo de que su obra de previsin, de esfuerzo constante, de valor para desafiar los riesgos, encontrara la garanta de las instituciones" y de que, por su parte, el obrero alcanzara, "con sencilla claridad", el convencimiento de que la produccin beneficiaba no slo a las empresas y a los trabajadores, sino que procuraba el bienestar de la Repblica. La coyuntura internacional permita el desarrollo industrial. La activa participacin de los Estados Unidos en el conflicto blico propiciaba que el sector privado del pas aceptara el llamado del gobierno para invertir en la explotacin de materias primas que demandaba el mercado exterior y crear industrias nuevas y necesarias. El sector privado respondi a este llamado, la Cmara Nacional de la Industria de Transformacin, permiti aumentar el nmero de empresas de noventa y tres a ms de cinco mil en 1944, segn datos de Marco Antonio Alczar. La creacin de la Cmara Nacional de la Industria y de la Transformacin (CANACINTRA), junto con la Confederacin de Cmaras Nacionales de Comercio (CONCANACO) y la Confederacin de Cmaras Industriales (CONCAMIN), que funcionaban desde 1936, facilitaron la
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comunicacin con el Gobierno y este sector, a partir de entonces, las consideraba como un rgano de consulta para la toma de decisiones en relacin a su poltica econmica. Posteriormente, con la creacin del Consejo Nacional Patronal, como consecuencia del llamado presidencial y el Pacto de Unidad Obrera para la Defensa del Pas, poda sellarse la unidad nacional que exiga la coyuntura histrica. El crecimiento del sector privado no signific, de manera alguna, que el sector paraestatal detuviera su crecimiento. En esta poca se invirti en la formacin de Altos Hornos de Mxico, S.A.; Fundiciones de Fierro, S.A.; Aceros Esmaltados, S.A.; Mquinas y Herramientas, S.A.; e Industria Elctrica Mexicana, S.A. de C.V. Asimismo se crearon Sosa Texcoco, S.A.; Beneficios Mexicanos del Caf; Guanos y Fertilizantes; Compaa Nacional Distribuidora y Reguladora, S.A.; Cafs de Tapachula; Cobre de Mxico, S.A.; Compaa Carbonfera Unidad de Pala, S.A.; adems, se crearon el Banco Nacional Cinematogrfico y los Estudios Churubusco Azteca. El Mxico de los inicios de la dcada de los cuarenta se enfrentaba con serios problemas internos y externos. A nivel nacional, la iniciativa estaba temerosa de invertir por la poltica de masas del cardenismo; la familia revolucionaria expresaba temores de que Avila Camacho detendra el avance del movimiento revolucionario. Entre tanto el mundo estaba en plena guerra mundial y los inversionistas extranjeros tenan desconfianza en el gobierno del pas por la reciente experiencia de la expropiacin petrolera. Ante esta situacin, el presidente Avila C amacho tom las siguientes decisiones: mantener al general Crdenas en la Secretara de la Defensa Nacional, ordenar al ejrcito que se abstuviera de participar en poltica electoral; establecer el perodo de la gubematura a seis aos y disponer la inamovilidad del Poder Judicial.
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Esta situacin exigi nuevamente la modernizacin del aparato administrativo del gobierno. Por ello, se constituy la Comisin Intersecretarial de Administracin Pblica como un organismo encargado de formular y realizar un programa de mejoramiento de la estructura administrativa. La Comisin tuvo por objeto elaborar y llevar a cabo un plan coordinado intersecretarial para mejorar la organizacin administrativa, suprimir o reducir servicios redundantes, mejorar el rendimiento del personal, hacer ms expeditos los trmites con el menor gasto para el erario y conseguir as un aprovechamiento de fondos pblicos. Para estudiar el impacto de la guerra sobre la economa del pas, se constituy la Junta de Economa de Emergencia, integrada por los Secretarios de Hacienda, Economa, Agricultura y Relaciones Exteriores. Con la Secretara de la Economa Nacional al frente, se unieron la Compaa Exportadora e Importadora Mexicana, el Banco de Crdito Ejidal y el Banco de Crdito Agrcola, para hacer ms efectivos los controles sobre los precios. La Secretara de Economa Nacional cre bajo su jurisdiccin la Nacional Distribuidora y Reguladora, la Comisin de Controles de Precios y la Comisin Federal de Fomento Industrial. Al mismo tiempo, se desarrollaron mecanismos para captar ahorro y se dirigi de acuerdo a reas prioritarias, para poner en marcha planes de desarrollo ad hoc para el sector pblico. Con este objeto se reform el Consejo Nacional de Economa y se constituyeron la Comisin Federal de Planificacin Econmica y la Coordinacin de Fomento a la Produccin. Al concluir la Segunda Guerra Mundial surgi la Comisin Nacional de Planificacin para la Paz. Se promulg un nuevo ordenamiento que conform una sociedad annima bajo la denominacin de Banco de Mxico, cuyas funciones fueron: regular la circulacin y emisin de monedas, los cambios con
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el exterior, revisar las resoluciones de la Comisin Nacional Bancada y actuar como agente financiero del gobierno federal. De igual manera, se reform la Ley Orgnica del Banco de Mxico y se expidi la Ley General de Instituciones de Crdito, para ordenar el funcionamiento de dichas instituciones. La deuda pblica se negoci, el gobierno se comprometi a pagar cuarenta millones de pesos a los Estados Unidos para liquidarle y ambos pases acordaron pagos anuales de dos y medio millones. El Export Bank otorg a Mxico un crdito de treinta millones de dlares para la construccin de carreteras y de industrias bsicas, que permitieron abastecer de materias primas a los Estados Unidos en su programa blico. Se promulgaron los decretos de creacin del Banco del Pequeo Comercio y del Banco de Crdito Urbano, y se cre el Fondo de Fomente a la Industria y para garanta de valores mobiliarios, para apoyar el desarrollo industrial del pas como un fideicomiso del Banco de Mxico. La Nacional Financiera, fuente de crdito para promover industrias, fue elevada al rango de Banco Oficial de Desarrollo y se convirti en intermediario para canalizar prstamos extranjeros al gobierno y a la iniciativa privada, para promover y auxiliar financieramente a empresas destinadas a la produccin de cemento, formar un mercado nacional de valores y actuar como agente financiero del Gobierno Federal. En 1941, se cre la Confederacin Nacional de la Industria de la Transformacin y se aprob la Ley de Industrias de Transformacin. Ante el retorno de capitales extranjeros y la participacin de inversionistas de empresas nacionales, se plante la necesidad de controlar los Bienes del enemigo y de canalizar el capital extranjero hacia industrias bsicas para el desarrollo del pas por lo cual se expidi un decreto dirigido a regular las nuevas inversiones. Dicho decreto estableca un cincuenta y uno por ciento mnimo de participacin nacional. La Secretara de Relaciones Exteriores sera la dependencia encargada de autorizar la formacin de compaas con capital extranjero.
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En el aspecto laboral, tambin se efecut una reorganizacin administrativa. El Departamento de Trabajo cambi su rango a Secretara del Trabajo y Previsin Social a fines de 1940. La Ley del Trabajo fue modificada en cuanto a la participacin de la Junta Federal de Conciliacin y Arbitraje en los conflictos sindicales junto con el Estatuto Jurdico de Trabajadores al Servicio del Estado. Las modificaciones anteriores provocaron reaccione adversas en los trabajadores. Sin embargo, seis federaciones de obreros respondieron entusiastamente a la declaracin de guerra a los pases del eje. Los trabajadores se comprometieron a someter los conflictos al Secretario del Trabajo; a suspender huelgas, y, a permitir a miembros de los sindicatos trabajar en reas desconocidas. En 1942, se promulg la Ley del Seguro Social, en la que, se previa la implantacin de un seguro sobre los diversos riesgos profesionales que garantizara los derechos adquiridos a los contratos colectivos y, bsicamente, se propona el establecimiento de un instituto de servicio pblico descentralizado, con representacin de Gobierno, trabajadores y patrones, que procurara todas las garantas deseables para la inversin y manejo de fondos que se acumularan con el objeto de favorecer a los trabajadores desprovistos de proteccin contractual. El Banco Nacional de Fomento Cooperativo sustituy al Banco Nacional Obrero de Fomento Industrial, se conformaron el Banco para el Fomento de la Habitacin y el Consejo Tcnico de Previsin Social. Los representantes de las organizaciones de trabajadores firmaron un pacto para instalar el Consejo Obrero Nacional y, posteriormente, la Bolsa de Trabajo. FJ Banco de Fomento Cooperativo se constituy como una sociedad annima para efectuar operaciones de crdito con las sociedades cooperativas y con las uniones de crdito popular; bajo la coordinacin de la Secretara de Economa Nacional y en sustitucin del Banco Nacional Obrero de Fomento Industrial.
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En el rea de Reforma Agraria se expidi el Cdigo Agrario en 1943, cuyos principios bsicos fueron: A. Mantener y respetar las instituciones fundamentales y los derechos de los campesinos; B. Aumentar la superficie de las parcelas ejidales y ampliar las existentes; C. Reglamentar la entrega de certificados agrarios y ttulos de propiedad para proteger a los ejidatarios; D. Reconocer la situacin legal de pequeos ganaderos y agricultores; y, E. Facultar al Presidente para anular el derecho a la propiedad de la tierra, despus de un proceso legal. Ms adelante, se modific para conceder al ejidatario sus derechos y la posibilidad de transmitirlos a sus herederos; as como las restricciones para hipotecar o vender. Los consejos mixtos de fomento agropecuario se transformaron en Consejos Mixtos de Economa Regional, se constituy en Confederacin Nacional de Cooperativas Sindicales de Consumo, fue establecido el Instituto Pecuario. La Secretara de Asistencia Pblica y el Departamento de Salubridad se fusionaron en una sola Secretara: la de Salubridad y Asistencia, y se inauguraron el primer Dispensario Anticanceroso, el Instituto Nacional de Cardiologa, el Hospital Infantil en el Distrito Federal, el Instituto Nacional de Nutriologa, la Direccin de Cooperacin Interamericana de Salubridad y el Museo Nacional de Higiene, y se promulg la Ley de Instituciones de Asistencia Privada. Durante el gobierno de Avila Camacho, se realiz un programa de construccin de escuelas de gran trascendencia, por lo cual se constituy un comit administrativo encargado de manejar fondos, solicitar ofertas y celebrar contratos; as como vigilar los contratos de construccin. La Secretara de Educacin absorbi nuevamente los jardines de nios. En las entidades federativas se establecieron las Comisiones Mixtas de Educacin. Se constituyeron el Instituto de Capacitacin del Magisterio, la Direccin General de Profesiones, la Comisin Coordinadora e Impulsora de la Investigacin Cientfica; y se promulg un decreto para iniciar la campaa contra el analfabetismo.
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Se instal la Escuela Nacional de Bibliotecarios, se promulg una ley para establecer el Premio Nacional de Artes y Ciencias y se le reconoci a la Universidad Nacional Autnoma de Mxico el carcter de organismo descentralizado. El Colegio Nacional surgi como una comunidad de cultura que representara las diferentes corrientes de pensamiento y tendencias filosficas, cientficas y artsticas, impartidas por los hombres eminentes de la poca. El objetivo de esta institucin ha sido fomentar el desarrollo de la cultura, la investigacin y difusin de sus manifestaciones. En la Secretara de Comunicaciones y Transportes se cre la Direccin de Obras Pblicas; se elaboraron reglamentos para La Ley General de Vas de Comunicaciones para la Construccin de Caminos y se conformaron la Escuela Nacional de Telecomunicaciones y la Direccin General de Telecomunicaciones. Dentro de las Secretaras de la Defensa Nacional se efectuaron las siguientes modificaciones: se organizaron la Comisin de Fomento Militar, la Direccin de Servicios Sociales del Ejrcito, el Comit de Defensa Civil, la Direccin de Transportes Militares, la Escuela de Guerra y la Comisin Nacional de Propaganda. Asimismo, se instituy el seguro de vida militar. El Departamento de Marina fue elevado al rango de Secretara de Estado, con el objeto de proteger las costas y contribuir al desarrollo de , la industria pesquera. / Tambin, se expidi la Ley Orgnica del Ministerio Pblico Federal, reglamentaria del artculo 102 constitucional, en la que se establecan las facultades, organizacin, y estructura de la institucin. El proyecto poltico consista ahora en propiciar el crecimiento econmico a travs de un fuerte impulso a la industria manufacturera y a la exportacin de productos agropecuarios y de manufacturas.
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Durante este perodo el crecimiento del producto interno bruto fue del 7.1 por ciento anual; y, la tasa de inversin pblica y privada fue del doble. Las manufacturas, el comercio y la construccin, favorecidos por la guerra, elevaron su posicin. La poltica de fomento econmico del gobierno tuvo fuerte incremento en la inversin pblica; que se concentr en las comunicaciones y transportes, fomento agropecuario, industrial y obras de beneficio social. Al concluir el rgimen de Avila Camacho el pas presentaba caractersticas de una sociedad moderna, urbana e industrial. La inversin directa y el control del crdito permitieron al sector pblico dirigir el proceso econmico. Este rgimen se haba caracterizado por ser una poca de conciliacin y unidad que permiti el equilibrio de las fuerzas polticas como producto de una situacin de emergencia. Las divergencias existan. El rgimen del presidente Miguel Alemn, que se iniciaba en 1946, continu bsicamente los intentos de modernizacin de la economa nacional promovidos por el presidente Avila Camacho. La poltica econmica de transicin, diseada en el periodo anterior se prolongara como consecuencia de los efectos de la Segunda Guerra Mundial, la Guerra Fra y la Guerra de Corea. En poltica interior el rgimen de Alemn aprovech el xito de la poltica de unidad nacional para propiciar segn Luis Medina el fortalecimiento del poder ejecutivo y la eliminacin de los ismos personalistas e ideolgicos que se haban creado desde la poca de Calles. Los objetivos del nuevo rgimen consistan en: A. Enriquecer al pas; B. Luchar contra la pobreza; D. Impulsar la salubridad nacional; D. Elevar la calidad de la enseanza y la cultura; E. Mantener las reformas sociales en favor de los trabajadores; F. Apoyar los esfuerzos de toda empresa progresista; G. Fortalecer las libertades humanas y los derechos polticos; y, H. Administrar con justicia.
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Estos objetivos se pusieron a prueba de inmediato al sentir d pas los efectos inflacionarios de la postguerra que ocasion un desequilibrio financiero que afectaba el poder adquisitivo de la moneda. En estas condiciones conservar el tipo de cambio de cuatro pesos, ochenta y cinco centavos por dlar hubiera sido oneroso para la economa del pas, porque implicaba restringir el crdito, suspender obras pblicas y reducir las actividades productivas. La crisis econmica, adems se explica por la exportacin de divisas como consecuencia de la importacin de maquinaria y equipo para la agricultura y la industria en general, incluyendo en ello a los Ferrocarriles, Petrleos Mexicanos, Electricidad y las Obras Pblicas. Esto indica que la poltica de Alemn se encaminara a lograr la normalidad monetaria, combatiendo la inflacin y evitando caer en la deflacin. Por ello, su gobierno decidi ajustar el tipo de cambio frente al dlar de cuatro pesos ochenta y cinco centavos a seis pesos ochenta y ocho centavos en 1948, y posteriormente a ocho pesos sesenta y cinco centavos un ao despus. Adems, decidi utilizar prudentemente las reservas del Banco de Mxico y disminuir el circulante. De esta manera, se pretenda estimular la produccin industrial, equilibrar la balanza de pagos y mejorar la balanza comercial. Hacia el interior el gobierno decidi bajar los precios en beneficio de los consumidores y evitar que disminuyera la capacidad de consumo de la poblacin. Con ella el rgimen cumpla dos de sus caractersticas ms importantes U estabilidad poltica y un crecimiento y diversificacin de la economa acelerados. Se planteaba, adems, la necesidad de continuar con la modernizacin de la economa, en la que el Estado cumpliera con su funcin rectora de la misma a travs del control de las industrias bsicas para promover la inversin privada. En este periodo se tomaron algunas medidas administrativas para propiciar un mayor estmulo a la inversin privada; incrementar la participacin pblica en el proceso educativo; reducir el analfabetismo y mejorar los beneficios de bienestar social. Las inversiones pblicas se
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destinaron a obras de infraestructura: carreteras, presas, y las inversiones extranjeras fueron incrementadas a travs dd Departamento Interior de Inversiones Extranjeras. El sistema fiscal se reform y se simplificaron los trmites y gastos de recaudacin; la poltica se orient en funcin de obtener beneficios de inters social. El programa econmico de Alemn destacaba la necesidad de combatir la inflacin a travs de un sistema de mercados populares; equilibrar el presupuesto con los ingresos oficiales; vigilar las ganancias excesivas mediante d impuesto dd quince por ciento sobre la renta, e implantar un sistema de crdito para que d campo y la industria se modernizaran. La inversin en d campo se increment en los programas de investigacin de la Secretara de Agricultura y Ganadera que permitieron lograr avances en esta rea. La paridad dd peso sirvi para proteger a las industrias extractivas de la cada de precios en d exterior; capacitadas las industrias para exportar su produccin, se evit que los artculos extranjeros minaran la industrializacin. La Comisin Nacional de Valores se reestructur, se cre la Comisin Nacional de Seguros y se integr la Comisin Intersecretarial encargada de coordinar la aplicacin de las disposiciones legales referentes a las inversiones extranjeras. Asimismo, se expidi una nueva Ley de Secretaras y Departamentos de Estado que cre dos Secretaras de Estado: Recursos Hidrulicos y Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa, para satisfacer con ms eficacia las necesidades dd pas y como parte dd programa de reorganizacin de la Administracin Pblica. La primera, se encargara de organizar lo relacionado con recursos hidrulicos nacionales y la construccin de obras de riego, drenaje, abastecimiento y nuevos centros de poblacin. A esta poca corresponde la
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creacin de las Comisiones de Papaloapan, Tepalcatepec y Grijalva, que propiciaban el desarrollo regional. La Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa tendra bajo su jurisdiccin, entre otros, los asuntos referentes a bienes nacionales, juntas de mejoras materiales y, con la creacin de la Direccin de Organizacin Administrativa, el uso de tcnicas administrativas para hacer eficiente el funcionamiento del sector paraestatal. La intervencin del Estado en las empresas dedicadas a actividades industriales o comerciales, se defini a travs de la Ley sobre atribuciones del Ejecutivo Federal en materia econmica, que estableca entre otras, la fijacin de precios, comercializacin, importacin y exportacin de alimentos bsicos y materias primas. Para 1947, las empresas del Estado se haban convertido en un elemento fundamental del fortalecimiento de la independencia econmica del pas. El Estado cubra, a travs de estas empresas, las reas bsicas del desarrollo industrial e intervena en el proceso econmico. Su diversidad y proyeccin abarcaba el rea de las finanzas, los energticos, las comunicaciones y transportes, el fomento industrial, el cinematogrfico y la infraestructura social. Sin embargo, su funcionamiento para propsitos administrativos, se haca de manera ms o menos independiente del aparato gubernamental. Por esta razn, previniendo su crecimiento y racionalizando sus funciones dentro de la economa del pas, el rgimen del presidente Alemn expidi la Ley para el Control de Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal, que estableca los lincamientos legales para normar sus actividades, bajo la supervisin de la Secretara de Hacienda, que se encargara de: A. Solicitar informes financieros; B. Revisar presupuestos y programas de inversin; C. Practicar auditoras; D. Clasificar erograciones, E. Promover innovaciones en la organizacin; F. Determinar responsabilidades; y, G. Autorizar la cancelacin de crditos. En esa misma Ley, a la recientemente creada Secretara de Bienes
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Nacionales e Inspeccin Administrativa, corresponda revisar y formular contratos de obras celebradas por las empresas. Para cumplir con sus funciones la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico cre la Comisin Nacional de Inversiones, integrada por funcionarios de las Secretaras de Hacienda y de Bienes Nacionales, y del Banco de Mxico y Nacional Financiera, con carcter permanente y en la que tambin participaran con funciones especficas representantes de Economa Nacional, Agricultura y Ganadera, Comunicaciones y Obras Pblicas, Marina y Defensa Nacional. El Consejo Nacional de Inversiones tendra bajo su vigilancia las siguientes empresas: Administracin de Ferrocarriles Nacionales de Mxico. Almacenes Nacionales de Depsito, S.A. Altos Hornos de Mxico, S.A. Banco de Mxico, S.A. Banco del Pequeo Comercio del Distrito Federal, S.A. de C.V. Banco Nacional Cinematogrfico, S.A. Banco Nacional de Comercio Exterior, S.A. Banco Nacional de Crdito Ejidal, S.A. Banco Nacional de Crdito Agrcola y Ganadero, S.A. Banco Nacional de Fomento Cooperativo, S.A. de C.V. Banco Nacional del Ejrcito y la Armada, S.A. de C.V. Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Pblicas, S.A. Banco Provincial de Sinaloa, S.A. Gasa Films Mundiales, S.A. Cobre de Mxico, S.A. Colonias Agrcolas Militares. Combustibles, Turismos y Transportes, S.A. Comisin de Maz. Comisin de Tepalcatepec. Comisin de Papaloapan. Comisin Federal de Electricidad y Empresas Subsidiarias. Compaa Agrcola Industrial Colonizadora Limitada de Tlahualflo, S.A.
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Compaa Azucarera del Ro Guayalejo, S.A. Compaa Continental de Navegacin, S.A. de C.Y. Compaa Elctrica Guzmn, S.A. Compaa Elctrica "Morda", S.A. Compaa Exportadora e Importadora Mexicana, S.A. Compaa Hidroelctrica Occidental, S.A. Compaa Industrial de Atenquique, S.A. Compaa Terminal de Veracruz, S.C.L. Cooperativa Obrera de Vestuario y Equipo, S.C.L. Direccin General de Pensiones Civiles de Retiro. Establecimiento Pblico "Ingenio del Mante", S.A. Exportadora de Pelculas, S.A. Fbrica de Cementos Hidalgo, Nuevo Len. Fbrica de Maquinaria y Motores Anhuac, S.A. Ferrocarril de Ro Mayo, S.A. Ferrocarril Kansas City Mxico y Oriente de Mxico. Ferrocarril Mexicano, Financiera de Len, S.A. Fondo de Fomento Industrial y de Garanta de Valores Mobiliarios. General Afianzadora, S.A. Guanos y Fertilizantes de Mxico. Instituto Mexicano del Seguro SociaL Internacional de Pelculas, S.A. La Forestal, S.C.L. La Mutualista de Mxico, Compaa General de Seguros, S.A. Lneas Frreas de Mxico, S.A. de C.V. (en Liquidacin). Lotera Nacional de Mxico para la Asistencia Publica. Nacional Distribuidora y Reguladora, S.A. de C.V. Nacional Financiera, S.A. Nueva Compaa Elctrica de Chpala, S.A. Operadora de Teatros, S.A. Pelculas Mexicanas, S.A. de C.V. Pelculas Nacionales, S. de R.L. de I.P. y C.V. Petrleos Mexicanos. Productora e Importadora de Papel, S.A. Puertos Libres Mexicanos.
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Radio de Mxico, S.A. de C.V. Seguros de Mxico, S.A. Servicio de Transportes Elctricos del Distrito Federal. Sociedad Cooperativa Agrcola e Industrial del Ingenio San Francisco, S.C.L. Sociedad Cooperativa de Ejidatarios y Obreros del Ingenio E. Zapata, S.C. de R.S. de P.E. Sociedad Nacional de Productores de Alcohol, S. de R.L. de I.P. y C.V. Talleres Grficos de la Nacin, Cooperativa de P.E. The Colorado River Land Co. Unin Nacional de Productores de Azcar, S.A. de C.V. Vidrio Neutro, S.A. Zonas Federales Mineras del Estado de Oaxaca. La Comisin Nacional de Inversiones por diversas razones y por sus limitaciones desapareci y en su lugar se form el Comit de Inversiones, integrado por representantes de las Secretaras de Hacienda y de Economa, que, en 1954, se transforma en una Comisin de Inversiones dependiente directa del Ejecutivo. Entre las nuevas funciones de est Comisin estaban: A. Planear el gasto Pblico; B. Sealar prioridades y jerarquas de proyectos; C. Programar inversiones del sector pblico; D. Concentrar informacin de instituciones centrales y descentralizadas; y, E. Supervisar el funcionamiento administrativo, encargado del control y vigilancia de las empresas. As, las Comisiones Nacional Bancada y de Seguros, tuvieron a su cargo las instituciones nacionales de crdito y seguros; y, a la Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa, se le encomendaron administrativamente los Ferrocarriles Nacionales de Mxico y la Comisin Federal de Electricidad. El Ejecutivo cre, dentro del mbito de la Secretara de Educacin Pblica, el Instituto Nacional de la Juventud Mexicana, cuyo objeto fue preparar, dirigir y orientar a la juventud en la solucin de los problemas bsicos; y, el Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura, con el fin de fomentar, organizar y difundir las Bellas Artes. Tambin se organizaron las Direcciones Generales de Alfabetizacin y Enseanza Normal; as como el Instituto Nacional de Investigacin Cientfica, el
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Consejo Tcnico de Enseanza Superior e Investigacin Cientfica, Museo de la Historia de la Educacin en Mxico y el Museo Nacional de Artes Plsticas. Para proteger la emigracin de trabajadores hacia Estados Unidos que ocasionaba el creciente desempleo en el campo, se instituy una Comisin Intersecretarial dependiente de la Secretara de Relaciones Exteriores. Por otra parte, en el aspecto poltico se estableci la Comisin Federal de Vigilancia Electoral, integrada por el Secretario de Gobernacin y representantes de los partidos polticos. Los tres primeros aos fueron definitivos para la constitucin del sistema poltico mexicano. Se trataba de fortalecer al gobierno federal en su capacidad de accin y en su ascendencia sobre los grupos polticos, as como abrir la brecha para el crecimiento econmico del pas. Era necesario, en consecuencia, abrir las puertas de la participacin poltica a los grandes ncleos de la poblacin, evitando la dispersin dentro de las filas del Partido Revolucionario Mexicano (PRM). Por ello se decidi la conveniencia de reorganizarlo y transformarlo de un partido de individuos a un partido de agrupaciones organizado por sectores: obrero, campesino y popular. As naci, en enero de 1946 el Partido Revolucionario Institucional que se define como un partido de clases y composicin heterognea cuya participacin enriquece su ideologa. El ejrcito se reincorpora dentro del sector popular y se reforma el artculo 115 constitucional para otorgar el derecho de voto a la mujer en las elecciones municipales. A principios de la dcada de los cincuentas, Mxico se encontraba en pleno desarrollo. Su estructura industrial y agrcola se fortaleca, las inversiones se multiplicaban en todos los sectores. Las exportaciones de materias primas y productos manufacturados aumentaban. El ambiente econmico era optimista y pocos se percataban de los inconvenientes de la dependencia extranjera y de las limitaciones del mercado interno.
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Al terminar la guerra de Corea, en 1952, la demanda mundial de materias primas y productos manufacturados disminuy. En consecuencia, disminuyeron las exportaciones y las inversiones, la economa nacional se empez a congestionar por falta de consumo interno. Esto provoc una contraccin de las inversiones privadas destacndose el producto interno bruto. La situacin se agravaba an ms por el desequilibrio entre el crecimiento de la poblacin y el volumen de los recursos agrcolas y otros sectores de la economa que se haban sacrificado para permitir el desarrollo de la industria. Ante esta situacin el presidente Ruiz Cortnes trat de mantenerla estabilidad de los precios, equilibrar la balanza comercial, apoyar la produccin, aumentar los incentivos fiscales y otorgar crditos a la industria. Sin embargo, su poltica econmica no tuvo el xito esperado en virtud del grave desequilibrio de la balanza comercial, por la urgencia de importar productos manufacturados, maquinara y equipo que demandaba el desarrollo industrial y el descenso de los precios de las materias primas en el mercado internacional. Esta situacin hizo crisis a mediados de 1954 al resentir la huida de capitales. En tales circunstancias el gobierno se vio obligado a decidir la devaluacin del peso, de ocho pesos sesenta y cinco centavos a doce pesos cincuenta centavos por dlar. En el aspecto poltico el presidente Ruiz Cortnes fortaleci los programas de unidad nacional que se haban iniciado con Avila Camacho, neutraliz la disidencia dentro de la familia revolucionaria que encabezaba el general Miguel Henrquez Guzmn y decidi sanear la administracin pblica, y restringir el gasto pblico. A lo largo de su rgimen prosigui el fortalecimiento del sistema poltico y de sus sectores, manteniendo una paz institucional que creaba las condiciones necesarias para la generacin de inversiones y empleos. La poltica econmica se orient hacia la promocin del desarrollo agrcola e industrial del pas para incrementar la produccin que permitiera elevar el nivel de vida de la poblacin. El gobierno apoy y
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foment las inversiones pblicas y privadas enfocadas al desarrollo econmico y se plante la necesidad de establecer una mayor coordinacin en la agricultura, industria, transporte y comercio. De igual manera, se propuso lograr un equilibrio de las relaciones obrero-patronales y una reorientacin del gasto pblico. Consecuente con esta poltica, el Ejecutivo cre el Consejo de Fomento y Coordinacin de la Produccin Nacional como rgano de consulta que permitiera incrementar y equilibrar la agricultura y la industria. En el rea agrcola este Consejo propuso la coordinacin oficial y privada para el financiamiento de las estaciones agrcolas, de los Consejos Locales, del Banco de Crdito Ejidal, del Banco Agrcola y de los crditos otorgados por el Banco Agrcola y Ganadero. Se constituy el Fondo de Garanta para la Pequea y Mediana Industria para coadyuvar a la expansin industrial, se crearon Comits para la produccin de la siderurgia y la petroqumica y un Centro de Productividad Industrial. Industrias nacionales como Petrleos Mexicanos y Comisin Federal de Electricidad, reestructuradas, tuvieron un fuerte incremento por su participacin en d proceso industrial. La Comisin de Inversiones del Sector Pblico pas a ser un rgano con dependencia directa del Ejecutivo, para ordenar jerrquicamente las inversiones pblicas en funcin de las necesidades sociales. Se promulgaron las leyes de Sociedades de Inversin y de Fomento a Industrias nuevas y necesarias. Con el fin de contrarrestar los efectos de nuevo tipo de cambio, se nivelaron los salarios de los empleados del sector pblico y se exhort a los empresarios para que hicieran lo mismo. El volumen de las exportaciones aument, el comercio fronterizo logr un fuerte incremento y el turismo dej un saldo positivo, las reservas monetarias se reconstituyeron y las divisas por concepto de exportaciones tuvieron un considerable aumento. Al mismo tiempo, se fomentaron las inversiones privadas concedin-
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doles exenciones riscales a las empresas y a travs del Impuesto sobre la Renta, de la Ley de Fomento Industrial, se restringieron las importaciones y se subsidi a las empresas con materias primas a bajo costo. El fomento a la industria paraestatal se manifest en obras como el Complejo Industrial Sahagn que comprenda Diesel, Nacional, Constructora de Carros de Ferrocarril y Fbrica Nacional de Maquinaria Textil. Tambin en este sexenio el sector pblico constituy, entre otras, empresas: el Ingenio Rosales, la Comisin Nacional de Valores, Comercial Mexicana, S.A. de C.V., Zincamex, S.A. y Bienes y Races Industriales, S.A. de C.V. En la misma forma se organiz el Fondo de Garanta y Fomento del Turismo, que trajo consigo el establecimiento de empresas estatales hoteleras como Operadora de Hoteles, S.A. y el Club de Pesca, S.A., se formaron los Centros de Bienestar Social Urbano. Esta administracin otorg concesiones al comercio, sin desaparecer la vigilancia de los precios de los artculos de primera necesidad sujetos a control. Se reinici la inversin directa en el mercado de estos productos con el establecimiento de la Compaa Exportadora e Importadora de Mxico, S.A., para beneficiar a la poblacin de escasos recursos y coadyuvar al mejoramiento del poder adquisitivo de los trabajadores. Paralelamente se crearon Maz Industrializado, S.A. y la Industrial de Abastos, S.A. para garantizar el abasto de carne, principalmente entre la poblacin de bajos recursos. Con el objeto de impulsar la industria azucarera el gobierno nacionaliz la Financiera Industrial Azucarera, S.A. que cambi su denominacin e integr como accionistas a todos los ingenios de la Unin Nacional de Productores de Azcar. Tambin se realizaron esfuerzos por democratizar los impuestos y obtener su repercusin en obras de beneficio social; para ello se promulgaron, entre otras, las leyes de Impuesto sobre la Renta, de Coordinacin Fiscal entre la Federacin y los Estados y del Timbre; y, se estableci la Comisin Nacional de Arbitrios.
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La poltica de beneficio social del gobierno se manifest en las actividades de instituciones como el Seguro Social, la Direccin de Pensiones y los Bancos del Ejrcito y la Armada que efectuaron un programa de construccin de viviendas populares. Sin embargo, fue necesaria la creacin del Instituto Nacional de la Vivienda que tendra, entre otras, las siguientes funciones: A. Coordinar los trabajos relacionados con la problemtica habitadonal; B. Investigar sobre necesidades de habitacin; C. Formar personal especializado en planificacin urbana y rural; D. Estudiar y sugerir medidas para la regeneracin de las zonas urbanas; E. Construir viviendas a bajo costo; F. Promover la formacin de patronatos para la vivienda; y, G. Determinar la poltica ms conveniente sobre vivienda. La inversin destinada a educacin se increment para solucionar el problema del analfabetismo. El Instituto Nacional de la Juventud se reorganiz, la Ley de Derecho de Autor se promulg y se expidi la reglamentacin del Consejo Nacional Tcnico de la Educacin. Asimismo, se cre el Instituto Nacional de Bienestar a la Infancia y se inici la construccin del Centro Mdico Nacional. La Ley de Responsabilidades de Funcionarios y Empleados de la Federacin, la Ley de Estmulos y Recompensas para Funcionarios y Empleados de la Federacin, la Ley de Estmulos para Particulares, la Ley de 'Reconocimiento al Mrito y las Juntas de Mejoramiento Moral, Cvico y Material, forman parte de la legislacin expedida por el Ejecutivo dentro del programa de moralizacin de la administracin pblica efectuado durante este rgimen. En 1953, se constituy la Procuradura de Asuntos Agrarios para asesorar a los campesinos, se estableci una Comisin Mixta sobre trabajadores agrcolas migratorios; se organizaron las Sociedades de Crdito Agrcola y Ganadero y se cre el Fondo de Garanta o Fomento para la Agricultura, Ganadera y Avicultura. Los precios de garanta aumentaron y se establecieron las bases para un seguro agrcola que dio lugar a la formacin de un consorcio integrado por las compaas aseguradoras
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para proteger al agricultor. Estas medidas permitieron asegurar la inversin y la estabilidad del campo. En la Secretara del Trabajo se inici un programa de desconcentracin de servicios en la Repblica y se crearon el Instituto Tcnico Administrativo del Trabajo y la Academia de Preparacin Administrativa. Otros organismos relacionados con los recursos del pas fueron la Comisin Nacional de Energa Nuclear, encargada de asesorar al gobierno en la exploracin y explotacin de yacimientos y utilizacin de energa nuclear y el Consejo Superior Coordinador de Recursos No Renovables, como organismos de fomento, coordinacin y consulta para fijar la poltica de exploracin de estos recursos sealados en el artculo 27 constitucional. La Secretara de la Defensa Nacional se reorganiz. La Direccin de Pensiones Militares fue creada y se promulgaron las leyes de Ascensos y Recompensas, de Retiros y Pensiones Militares. Del mismo modo, fue expedida una nueva Ley Orgnica del Ministerio Pblico Federal que coadyuv al mejoramiento de los servicios de la Procuradura General de la Repblica. Sin embargo, en medio de todo esto, durante el sexenio no se pudieron evitar los efectos negativos de una industrializacin que no lograba distribuir el ingreso de manera equitativa, un desarrollo agrcola que si bien haba aumentado sus rendimientos en un veinte por ciento, no lograba aliviar las necesidades alimenticias de la poblacin. El costo del nivel de vida se elev por la disminucin del poder adquisitivo de la moneda y el pas experiment serios desequilibrios estructurales que produjeron una inestabilidad social manifiesta en los conflictos sindicales de los electricistas, cinematografistas, ferrocarrileros y del magisterio.
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LA ADMINISTRACIN DE LA ECONOMA MIXTA EN EL DESARROLLO ESTABIUZADOR 19581976
L RGIMEN que se iniciaba el l o . de diciembre de 1958, con Adolfo Lpez Mateos, reciba un pas que mostraba los efectos de la poltica ruizcortinista. Por una parte, avances notables, alcanzados por la acelerada industrializacin: y, por la otra, una creciente poblacin que no participaba de los beneficios del desarrollo alcanzado. El modelo trazado por el rgimen anterior con nfasis en el crecimiento econmico, haba desatendido los programas sociales de gobierno; a pesar de ello, las coyunturas histricas le haban permitido alcanzar un desarrollo cciente, aunque hacia el fin de su gestin sus bases se haban debilitado. Las actividades productivas que antes se haban incrementado, en virtud de los factores internacionales que los propiciaron, avanzaban ahora con dificultad, porque la inversin privada haba decrecido y la pblica era apenas perceptible. La estabilidad monetaria, que con el crecimiento acelerado haba delineado los esbozos del desarrollo estabilizador, tambin se vea amenazada por el aumento en el nivel general de los precios, particularmente del incremento de algunos artculos bsicos, que presionaban inflacionariamente. La balanza de pagos era deficitaria por segundo ao consecutivo y, en consecuencia, las reservas monetarias se debilitaban.
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El nuevo gobierno decidi mantener el desarrollo con estabilidad monetaria, enfoc sus acciones iniciales hacia ese fin y tuvo que intensificar los programas de beneficio social, para mitigar el costo que los sectores mayoritarios haban pagado durante dos dcadas de industrializacin. De esta manera el rgimen lpezmateista trataba de armonizar el crecimiento econmico con la estabilidad poltica. No obstante que la decisin fundamental del presidente Lpez Mateos era continuar y fortalecer el modelo ruizcortinista, el debilitamiento de los soportes y las demandas sociales le haran acometer programas iniciales de reforzamiento para, despus, a partir de 1960, consolidar fuertemente el sistema que los aos venideros conoceran como el milagro mexicano. De cualquier manera, el programa lpezmateista parta del supuesto de la racionalidad en un marco de eficiencia y eficacia. A este requerimiento obedece la expedicin, en diciembre de 1958, de la nueva ley de Secretaras y Departamentos de Estado, sta introdujo en la Administracin Pblica Federal los cambios ms importantes, desde Crdenas, que permitieron segn los especialistas del rgimen, una mayor eficacia administrativa para proporcionar soluciones adecuadas a los problemas cada vez ms complejos que planteaban el incremento de la poblacin y la amplitud de las tareas sociales y econmicas del pas. Los aspectos ms sobresalientes, del nuevo andamiaje administrativo estaban representados' por la creacin de las Secretaras de la Presidencia, de Patrimonio Nacional y de Obras Pblicas, as como del Departamento de Turismo y la reasignacin de funciones entre las dependencias restantes. Muchos factores, internos y externos, de estrategia poltica y econmica aconsejaban fortalecer la inversin pblica; haba que manejarla con incrementos selectivos de tal manera que, sin elevarla demasiado* para no desalentar a la privada o no presionar sobre la estabilidad monetaria, estimulara a los sectores econmicos ms deficientes y diera confianza al sector privado. Esto requera una nueva actitud del Estado
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que, a partir de 1958; obligaba a planear el gasto pblico bajo esos lincamientos. Exista ya un instrumento administrativo que cumpla estos objetivos. Sin embargo, la Comisin de Inversiones Pblicas habra de transformarse, bajo esta nueva orientacin, en la Secretara de la Presidencia, por los obstculos que encontrara el proyecto de una Secretara de Planeacin y Presupuesto. La Secretara de la Presidencia sera el organismo encargado de las labores de planeacin, coordinacin y vigilancia de las inversiones de las dependencias federales, organismos descentralizados y empresas del sector paraestatal. Asimismo, tendra bajo su coordinacin la planeacin de obras y sistemas, la proyeccin del desarrollo regional, el fomento a la produccin para corregir desigualdades sociales y el estmulo para la formacin de capitales nacionales que permitieran una distribucin equitativa del ingreso. Dentro de esta Secretara se constituyeron, en 1960, por una parte, la Direccin de Vigilancia de la Inversin Pblica y de los Subsidios Federales, para controlar el ejercicio de los programas, la aplicacin de fondos y el apego a los subsidios. Y, por la otra, la Oficina del Plan General de Gasto Publico, encargada de efectuar las proyecciones necesarias para mantener un buen nivel de vida de la poblacin. De acuerdo a las funciones estratgicas que la ley le atribua a la nueva Secretara de la Presidencia y por virtud de dos acuerdos presidenciales se le encomend coordinar la elaboracin de un programa de inversiones de las Secretaras y Departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal; y la elaboracin, por parte de las dependencias del sector pblico, de planes de acciones que persiguieran sus objetivos y sumaran sus esfuerzos para la proyeccin de programas coordinados tendientes al desarrollo econmico y social del pas. En esta serie de medidas se percibe el inters creciente del rgimen
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por planear su intervencin en la economa del pas.Ên 1960, se daban cifras que mostraban los notables incrementos de la inversin pblica, en relacin con aos anteriores; se enfatizaba que los programas aprobados y previstos para los aos subsecuentes contaran con financimientos no inflacionarios y que la planeacin, programacin y vigilancia conducira a una rigurosa equivalencia entre inversiones, necesidades populares y obras; en suma que con la planeacin se conseguira hacer ms fecundo el empeo creador de la administracinx Con objeto de agilizar el proceso de programacin, fnanciamiento y control, un decreto del Ejecutivo estableca las reglas que normaban la intervencin de las Secretaras de Patrimonio y la Presidencia, se estableca coordinacin entre ambas dependencias y la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Otro, del lo. de marzo de 1962, cre la Comisin Intersecretarial con el objeto de formular planes nacionales para el desarrollo econmico y social a corto y largo plazo. Las Secretaras de la Presidencia y de Hacienda y Crdito Pblico coordinaran sus atribuciones de planeacin y programacin de inversiones con bu de presupuestacin, monetarias y crediticias. La Secretara de Patrimonio Nacional, que vino a sustituir a la de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa, responda plenamente a la idea de control que el rgimen quera imprimir en las inversiones, y en el manejo y preservacin de los recursos de la nacin; y, de manera importante permitira el orden del sector paraestatal ûe, especialmente durante este sexenio, creca de manera considerable.\' Entre las funciones ms importantes que la Nueva Ley de Secretaras y Departamentos de Estado asign a la Secretara de Patrimonio Nacional se encuentran las de regular, conservar y administrar tos bienes de la nacin; ordenar normas relativas a la imposicin de modalidades a la propiedad privada; mantener al corriente un inventario de recursos renovables y no renovables; intervenir en las adquisiciones del gobierno federal; controlar y vigilar financiera y administrativamente; llevar el Catastro Petrolero y Minero. En suma todas las facultades que corresponde ejercer al Estado en base al artculo 27 constitucional.
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X Hacia el afio de 1960, era evidente el fortalecimiento del Estado, en materia de inversiones, aunque la de tipo privado no participaba en la medida deseada. La iniciativa privada no asimilaba todava el giro que haba d darse a la produccin de bienes primarios y para la exportacin a bienes medios o bsicos para un mercado interno que tampoco estaba fortalecido. Por otra parte, la poltica agraria del rgimen en cuanto a produccin de alimentos no haba logrado el impacto necesario en los inversionistas. Estas circunstancias, entre otras, motivaron que parte considerable del gasto pblico se canalizara a reas de actividad desatendidas por el sector privado ya por desconfianza, o escaso atractivo. El sector empez a crecer visiblemente y el Estado no renunciaba a intervenir cada vez ms en actividades estratgicas de desarrollo o simplemente abandonadas porque se consideraba que el gobierno debera mantener la discrecionalidad en el empleo de sus recursos para mantener la estabilidad del tipo de cambio y de precios; as como en utilizar el gasto pblico en forma de inversiones productivas; otorgar subsidios; establecer impuestos progresivos o ayudar directamente a organismos del sector pblico de funcin social. La decisin del rgimen de iniciar el desarrollo estabilizador en un momento crtico, le oblig a emprender acciones simultneas que lo dotaran de recursos suficientes para activar, en la medida de lo conveniente, las inversiones pblicas, medidas que se tradujeron en una red importante de modificaciones al sistema fiscal de captacin, la reforma fiscal iniciada en 1962 es una de las ms serias realizadas hasta su tiempo, pues dentro del Impuesto sobre la Renta se estableci que una tasa complementaria para las personas fsicas de ingresos superiores a los ciento ochenta mil pesos, cuya importancia rebasa su objetivo intrnseco hasta convertirlo en antecedente del impuesto personal sobre la renta global. Los gravmenes a la tenencia y uso de automviles y mercancas importadas, la Ley del Timbre, las modificaciones al Cdigo Fiscal de la Federacin y a la Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Fede-
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ral, la Ley que derog los impuestos sobre herencias y legados, que cre un impuesto del uno por ciento sobre diversas percepciones que se dedican a la enseanza media y superior, tcnica y universitaria, las Reformas a la Ley de impuesto sobre aguamiel y productos de su fermentacin, constituyen el contenido del paquete fiscal que permiti al rgimen afirmar, desde 1961, que la situacin econmica del pas apareci ms slida, segn lo revelaban los niveles de inversin y consumo. As como los aumentos de la recaudacin, principalmente la de los impuestos sobre la Renta, la Produccin e Ingresos Mercantiles. La Secretara de Obras Pblicas, surgi de la antes Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas, como la dependencia que se encargara de realizar obras de fomento e inters general armonizando el motivo social que las demandara, la jerarqua administrativa que promoviera y las circunstancias objetivas en que se realizaran. Entre sus funciones ms importantes se encuentra: A. Construir y conservar caminos, puentes, aeropuertos, vas frreas federales; B. Construir, reconstruir y conservar edificios pblicos, monumentos y otras obras federales; y, C. Vigilar la conservacin de obras de propiedad federal de uso comn o destinados a un servicio pblico. En la esfera competehcial de esa Secretara se realizaran considerables mejoras al sistema ferroviario y la ampliacin de la red carretera del pas a travs de Caminos y Puentes Federales de Ingresos. El departamento de Turismo, surgido tambin con la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, tena objetivos precisos dentro del esquema de crecimiento con estabilidad. La industria del turismo sera un rengln de captacin de divisas que permitira, con otras medidas de carcter arancelario, nivelar la balanza de pagos para fortalecer a la moneda en el exterior. Para 1961 se haba expedido ya la Ley Federal de Turismo y creado el Consejo Nacional de Turismo como rgano de consulta y asesoramiento de las autoridades en la materia. Este consejo, a su vez, consta'-
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tuyo el Instituto Mexicano de Investigaciones Tursticas para realizar estudios socio-econmicos sobre turismo; se elabor el Catlogo Turstico Nacional con objeto de que sirviera para orientar la planeacin e inversin, al tiempo que la Secretara de la Presidencia daba los lineamen tos fundamentales para el Plan Nacional de Turismo que debera ejecutar el Departamento correspondiente. Desde 1947, el crecimiento indiscriminado de las empresas pblicas haba motivado la expedicin de la "Ley para el control por parte del Gobierno Federal de los organismos descentralizados y Empresas de Participacin Estatal" que defina claramente a estas entidades. Esta Ley otorgaba el control y la vigilancia operativa de los organismos y empresas a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y la revisin e inspeccin de sus adquisiciones y contratos de obra, a la de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa, que en 1958 se transform en Secretara de Patrimonio Nacional. En 1954, cuando existan alrededor de ciento cincuenta organismos y empresas pblicas, su control fue encomendado a la Comisin de Inversiones qu sustitua al Comit de Inversiones; de ah a la esfera competencial de la misma Presidencia de la Repblica, los resultados obtenidos con esta medida trajeron por consecuencia el nacimiento de la Secretara de la Presidencia que, a partir de 1958, junto con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico que conserv el control del financiamiento y la de Patrimonio Nacional, conformaron lo que despus Jos Lpez Portillo identificara como el tringulo de la eficiencia administrativa. Algunas de las entidades paraestatales que expandan al sector, adems de las que casusticamente se haban venido formando en los regmenes anteriores a 1930. Se contaban, entre otras, el Instituto Mexicano del Caf, el Instituto de Seguridad Social al Servicio de los Trabajadores del Estado, Siderrgica Nacional, S.A., Conasupo, Aseguradora Nacional Agrcola y Ganadera, Administradora Inmobiliaria, S.A., Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, Compaa de Luz y Fuerza del Centro, S.A., Cordemex, Azucarera de la Chontalpa, Com-
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pa a Industrial de Atenquique, Productora Nacional de Semillas, Comisin Nacional del Olivo, Fonafe, Comisin del Ro Balsas, Comisin de la Malinche, Instituto Nacional de la Lana, Instituto Nacional de Investigaciones Catastrales y Urbanas, Fideicomiso para las Artesanas, Consejo Nacional de Prevencin de Accidentes, Comisin Nacional del Espacio Exterior, Comisin Nacional Consultiva de Pesca, Astilleros Unidos del Pacfico, Astilleros de Veracruz, Plan Tlaxcala, Programa Nacional Fronterizo, Centro Nacional de Enseanza Tecnolgica, Comisin Nacional del Libro y Texto Gratuito, Instituto Nacional de Proteccin a la Infancia, Consejo Nacional de Radio y Televisin, Consejo Nacional de Turismo y el Instituto Nacional de Investigaciones Tursticas. La racionalidad que el rgimen imprimi al gasto pblico, a travs de la Secretara de la Presidencia, como medida que permitiera, por una parte, reactivar las tareas productivas y, por la otra, fortalecer el valor de la moneda en el mbito interno; form parte de una serie de medidas de poltica econmica en las esferas de las Secretaras de Hacienda y Crdito Pblico y de Industria y Comercio. Desde su toma de posesin, Lpez Mateos haba declarado que para alcanzar el mayor desarrollo con estabilidad monetaria, el pas debera producir y exportar ms, vigorizar el comercio exterior, ajustar las importaciones, mantener el equilibrio del presupuesto y la solidez del crdito; as como fortalecer la capacidad de pago externo. Para estos efectos se reforz, moderadamente, la capacidad de crdito de las instituciones bancarias que fueron factor importante en la industrializacin del pas, sobre todo en las reas de siderurgia, carbonfera, ferrocarrilera, textil, alimenticia, papelera, qumica y elctrica. Se cre el Comit Coordinador de las Instituciones Nacionales de Crdito con objeto de evitar las interferencias en sus esferas de accin, crditos dispendiosos o no sujetos a una tcnica correcta. Adems, con dicho Comit se aprovecharan mejor los recursos financieros y la coordinacin adecuada del sector crediticio privado y del oficial.
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Con estas medidas y otras tendientes a desarrollar el mercado de valores de renta fija y la canalizacin de las inversiones pblicas hacia sectores claves como la produccin de artculos bsicos y alimentos o para sustituir importaciones, el gobierno de Lpez Mateos intentaba incrementar la produccin sin deterioro de la estabilidad, porque adicionalmente la Secretara de Industria y Comercio elevaba los aranceles que limitaban las importaciones a la vez que reduca los relativos a las exportaciones sobre todo de productos agropecuarios. V-Se prorrogaron los incentivos fiscales en la minera, se foment la actividad turstica y se pretenda ampliar la escala de la produccin mediante la apertura de mercados internacionales en Amrica Latina. JTodav* el rgimen se asegur la concertacin de emprstitos internacionales a travs de Nacional Financiera con objeto de garantizar en casos emergentes la estabilidad monetaria. -En el mbito interno la estrategia se tradujo en un incremento en la produccin de alimentos, en mejorar las bases jurdicas y administrativas para el control de precios y regularizarlos con la transformacin de Ceimsa en Compaa Nacional de Subsistencias Populares. Las medidas de carcter econmico del nuevo rgimen no fueron suficientes para acallar las presiones sociales de los dirigentes sindicales de los maestros y ferrocarrileros, que desde sus inicios retaban su capacidad de respuesta para satisfacer las demandas de sus agremiados. ? Para Lpez Mateos, responder a las clases mayoritarias era un objetivo que se haba propuesto desde su campaa presidencial. En su toma de posesin deca "tenemos que luchar para que el progreso sea general y equilibrado, cuidando que la riqueza no se concentre en pocas manos, en ciertas actividades y en limitadas regiones geogrficas", Y, hacia 1963, afirmaba que la paz social slo podra fundarse en la justicia social como medio de atenuar la profunda desigualdad en la distribucin del ingreso A
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En base a estas ideas, que el magisterio recogi en la campaa, se despert la expectativa de que el rgimen emprendiera una poltica de reivindicaciones sociales aunque era difcil que stas fueran profundas y extensas en razn de que el mismo Presidente comprenda que el desarrollo estabilizador que decidi fortalecer le limitaba en ese tipo de empeos. No obstante, con las reformas al artculo 123 constitucional, a la Ley Federal del Trabajo, la Ley sobre Reparto de Utilidades que proporcionaban la garanta de reinstalacin del trabajador injustamente despedido, la jacin de salarios mnimos, proteccin al trabajo de la mujer y el menor y la participacin de la fuerza de trabajo en los resultados econmicos del proceso productivo, el rgimen incorporaba a un conjunto ms amplio, fuera del movimiento obrero organizado, al ncleo de compradores que el mercado interno requera para la estabilidad y el crecimiento. Responder a las inquietudes de los trabajadores al servicio del Estado, un sector ya de suyo importante, al mism tiempo que conjuntar un apoyo poltico que le ayudara a soportar las presiones de otros grupos, llev a Lpez Mateos a transformar el viejo sistema de Pensiones en el Instituto de Seguridad Social al Servicio de los Trabajadores del Estado al tiempo que unificaba a los trabajadores de la industria elctrica y el Instituto Mexicano del Seguro Social duplicaba sus esfuerzos de cobertura. La poltica laboral de Lpez Mateos conlleva la formacin de una conciencia distinta de los sectores populares cuya lucha, antes slo salarial, se convierte en poltica; tambin marca el despertar de una conciencia empresarial sobre el sentido de las reformas populares. A mediados del sexenio, el Presidente poda afirmar que los emplazamientos a huelga se haban reducido en un noventa y ocho por ciento y en lo sucesivo no habra ms problemas serios en la materia. La mis alta produccin del campo jams alcanzada por el pas, se produjo en los esbozos del desarrollo estabilizador, en una estructura de
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produccin que se reduca a la mediana y grande propiedad sumamente incentiva para generar divisas a causa de la exportacin bien recibida por los Estados Unidos. Cuando este fenmeno se cancel, el rgimen de Lpez Mateos habra de reforzar el sistema de la pequea propiedad e impulsar la agricultura masiva a partir de un proceso de creciente tecnifcacin, racionalizacin e industrializacin que le permitiera el desarrollo de una cada vez ms amplia infraestructura de servicios. Hacia estos objetivos se encaminaron: la transformacin del Departamento Agrario en Departamentos de Asuntos Agrarios y Colonizacin, la creacin del Instituto Mexicano del Caf, la Direccin de la Pequea Propiedad Agrcola, la Productora Nacional de Semillas, la Comisin Nacional de Semillas, la Comisin Nacional de Fruticultura, el Fondo Nacional de Fomento Ejidal y los Bancos Agrarios. Colateralmente el rgimen apoy su poltica agraria en normas como la Ley Forestal, el Reglamento para la Planeacin, Control y Vigilancia de las inversiones de los Fondos Comunes Ejidales y el Reglamento para el seguro obligatorio de los trabajadores del campo. No puede dejar de mencionarse el papel que desempeara Conasupo como promotora del ingreso rural mediante el establecimiento de precios de garanta para productos bsicos del campo y mantener las reservas que garantizaran el abastecimiento as como la regulacin de los precios en el mercado de consumo. Como confirmacin a la expectativa que haba despertado la ascencin al poder de Lpez Mateos por sus caractersticas claras y conciliadoras, la apertura a la disidencia en la conformacin de las Cmaras se crearon los Diputados de Partido. Con esta medida se ampliaba la democracia poltica y se sentaba el antecedente a una reforma ms profunda y pluralista. Hacia el ideal democrtico contenido en el artculo 3o. de la Constitucin tendi la importante medida lpezmateista de establecer el Libro de Texto Gratuito como forma de unificar los valores culturales y
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fortalecer el nacionalismo entre los educandos y posibilitar llevar la educacin a las capas de la poblacin de ms precarios recursos. /El rasgo de modernidad que el rgimen lpezmateista haba impreso a la administracin pblica con el establecimiento de una entidad racionalizadora del gasto pblico como la Secretara de la Presidencia, habra de ser continuado en los gobiernos subsecuentes, en ellos se observa el nfasis que paulatinamente se da a la planeacin para el desarrollo social y en la toma de conciencia expresada de manera que el crecimiento por el crecimiento mismo carece de sentido en tanto que se desvincula de los intereses y necesidades de los destinatarios de la administracin pblica^ En este sentido, Daz Ordaz tratara de rebasar el fallido intento de relacionar el funcionamiento con la planteaciit y buscar en la coordinacin de todas las dependencias centrales y paraestatales, la racionalizacin administrativa y la eficacia de la que haba carecido hasta entonces la administracin pblica, virtud al esquema para ea seleccionado. En 1964, Gustavo Daz Ordaz no heredaba problemas econmicos serios, en cuanto a los objetivos del desarrollo estabilizados se haban alcanzado en muy alto grado. En efecto el gasto pblico, aunque financiado marcadamente en fuentes externas y diversas, era a finales del sexenio lpezmateista, elevado. NEllo, entre otros factores, propici un crecimiento en el Producto Nacional Bruto cuya tasa del diez por ciento era la ms elevada desde 1954; en tanto que el volumen de negocios se haba duplicado y el mercado de valores en 1964, registraba la tasa de crecimiento ms elevada del mundo.
La escasa movilizacin popular y la conformidad de los sectores empresariales, que no slo mantuvieron en el pas sus capitales sino que los incrementaron, propiciaba una sucesin tranquila, mxime que Daz Ordaz garantizaba la continuacin del proceso de desarrollo segn se haba observado en su preocupacin por dictar estmulos al crecimiento econmico en los cargos que antes haba venido desempeando.
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La preocupacin del nuevo rgimen sera tratar de balancear, por lo menos, la relacin inversa entre el crecimiento y la participacin en sus beneficios de los sectores mayoritarios, pues en la medida que mejor se alcanzaba el crecimiento econmico, menos poblacin acceda al ingreso nacional;<ya que en 1964, el cincuenta por ciento de ellas apenas alcanzaba una participacin del quince por ciento mientras que, en 1950, era de 19.1 por ciento intenciones del nuevo gobierno, sin embargo, habran de probarse en la realidad, la intranquilidad expresada en 1958, haba sido controlada por la eficacia de una serie de reformas al artculo 123 constitucional y por el extenso programa de reparto de tierras que lleg a ms de veintitrs millones de hectreas, la mayor en la historia de Mxico.*' Si bien haba una razonable institucionalizacin de obreros y campesinos, no suceda lo mismo con algunos sectores de la clase media, particularmente crculos universitarios. Esta situacin resultaba paradjica porque, precisamente segn Andrs Molina Enrquez uno de los ideales de la Revolucin, consista en fortalecer y desarrollar la clase media como factor de equilibrio y generador de lderes del mismo sistema poltico. El descontento de los estudiantes, en su mayora de clase media, se manifest desde principios del rgimen y tuvo las expresiones ms claras en el movimiento de los mdicos y residentes en 1964-1965, y en el de 1968. A las viejas carencias que no haban podido ser superadas por las precedentes generaciones, se acumulaban problemas emergentes del crecimiento y la diversificacin constante de las fuerzas sociales del pas. A los sectores que haban hecho la Revolucin de 1910 se sumaban las nuevas generaciones que hacan su aparicin con nuevas aspiraciones e inquietudes, y participacin y capacidad poltica en el nuevo contexto. El presidente Daz Ordaz comprenda que la democracia poltica, causa y rumbo del Estado Mexicano, implicaba que la sociedad, con un alt ndice de componer tr juvenil, estuviera en las instituciones porque
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ello les transmitira savia vital y, adicionalmente, les dotara de la indispensable organicidad. Convencido, como lo expresaba el titular del Ejecutivo en su informe de 1968, de que el voto no se pesa sino se cuenta; de que "la historia acreditaba que en Mxico nunca se condicion a la posicin econmica, a la propiedad, a las rentas ni aun al dominio del alfabeto", promovi reformas al artculo 34 constitucional y las consecuentes a las normas civiles para reducir de veintiuno a dieciocho aos la requerida para alcanzar la ciudadana y la mayora de edad, como forma de perfeccionar la democracia. "Maana los jvenes, como ayer las mujeres deca en ese mismo informe fortalecern las instituciones que a todos los mexicanos concierne cuidar y sabrn mantener y mejorar las reglas de la armnica convivencia de todos en el seno de una sociedad ordenada y libre". No escapaba al nuevo gobierno que al extenderse el desarrollo econmico del pas tena que alcanzar metas sociales y en consecuencia la administracin habra de adecuarse a las condiciones reales y a los recursos disponibles; tendra que convertirse en el instrumento ms eficaz para el desarrollo "econmico, social y democrtico de nuestro pas" porque como lo expresaba el Presidente "el progreso de la administracin pblica no corresponda a los espectaculares avances- logrados en muchos aspectos del desarrollo, porque (era) evidente que la organizacin estatal (resultaba) obsoleta y sus sistemas viejos y gastados respecto a la moderna tcnica de la administracin". concepcin de Daz Ordaz sobre la organizacin del pas era precisa y as se advierte en las siguientes afirmaciones: "La multiplicacin creciente de nuestros problemas de toda ndole, incluyendo, en forma especial, los que se derivan del incremento de nuestro sistema productivo y la complejidad de toda economa moderna exigen reformas adecuadas para la administracin pblica". ':. As como, al afirmar que "Nuestra administracin se configur en ' pocas pasadas, para afrontar las necesidades de una sociedad y una
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economa menos desarrolladas; en la actualidad exige una reorganizacin sustancial es necesario que las dependencias del Ejecutivo, los organismos descentralizados y las empresas de participacin estatal, sean cada vez ms, factores eficaces del desarrollo nacional". 4n suma el rgimen trataba de hacer una administracin pblica moderna, gil y eficaz que contribuyera a una redistribucin del ingreso cada vez ms necesaria. )> Por otra parte los objetivos del crecimiento haban sido inspirados en la consolidacin del desarrollo estabilizador, aunque con tendencia a reforzar los programas rurales de vivienda, educativos y de empleo ante la necesidad de estructurar un ms slido mercado interno, de una parte, y orientar la educacin hacia el trabajo productivo para amarrar la demanda y la oferta de mano de obra calificada y semicalificada, de la otra. La planeacin, como instrumento de gobierno, que haba venido esbozndose desde finales del sexenio anterior es parte importante de las preocupaciones del titular del Ejecutivo. \ El llamado Plan de Accin inmediato que Lpez Mateos haba diseado para el trienio 1962-1964, dentro de la entonces Secretara de la Presidencia, haba permitido rebasar sus propias metas de crecimiento de 5.4 por ciento hasta siete por ciento. Como continuacin Daz Ordaz encomend a la Comisin Intersecretarial para la formulacin de planes de desarrollo, la elaboracin de un "programa de desarrollo econmico y social" para su sexenio despus de que una iniciativa presentada por la Comisin Especial de Planeacin de la Cmara de Senadores, en en 1963, no haba prosperado. Aunque los trabajos de la Comisin Intersecretarial no concluyeron en la sancin del Ejecutivo como dice Alejandro Carrillo Castro virtud a otras prioridades coyunturales, los lincamientos para el desarrollo econmico-social 1966-1970 que elabor, fueron mencionados por el Presidente en su informe de 1966 como plataforma de directrices y objetivos nacionales: A. Alcanzar un crecimiento econmico del cinco por ciento
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anual; B. Otorgar prioridad al sector agropecuario, para acelerar su desarrollo y fortalecer el mercado interior; C. Impulsar la industrializacin y mejorar la eficacia productiva de la industria; D. Atender y corregir los desequilibrios en el desarrollo; tanto regionales como entre distintas ramas de actividad; . Distribuir con mayor equidad el ingreso nacional; F. Mejorar la educacin, la vivienda, las condiciones sanitarias asistenciales de seguridad y, en general, el bienestar social; G. Fomentar el ahorro interno; y H. Mantener la estabilidad del tipo de cambio y combatir bu presiones inflacionarias. La atencin al sector agropecuario debera orientarse a acelerar el reparto de tierras en base a lincamientos racionales; a evitar simulaciones, ocultamientos y perversiones, la concentracin indebida y el arrendamiento de parcelas ejidales. Se procurara asegurar el pacfico disfrute de las tierras comunales de los pueblos y otorgar garantas a la pequea propiedad as como industrializar al campo de tal manera que con ello, las formas de tenencia de la tierra consagradas en el artculo 27 constitucional, debidamente apoyadas, coadyuvaran a aumentar la produccin y diversificar la produccin agrcola. Esto en complemento a las industrias rurales para que el progreso de las grandes ciudades no se fundara en la miseria del campo. La administracin dazprdacista decidi, para avanzar en sus propsitos agraristas, dividir el territorio nacional en zonas que permitieran adscribirles programas anuales para propiciar la medicin de predios afectables y el reparto de excedentes; definir linderos entre comunidades y pequea propiedad, as como el conocimiento de la problemtica interna de'ejidos y comunidades campesinas. Para apoyar financieramente el desarrollo rural se integr el Sistema Bancario Agrcola, cuyos soportes seran el Banco Nacional Agropecuario que al efecto se cre, y el Fondo de Garanta y Fomento para la Agricultura, la Ganadera y Avicultura. Ello permitira captar recursos internos y externos para destinarlos a las necesidades del campo. Como parte de la poltica agraria del rgimen, y en el marco del Plan
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Nacional de Pequea Irrigacin, se crearon Comits Directivos Agrcolas que presidan los gobernadores de los estados y los Comits Estatales de Fertilizacin, en tanto que algunas empresas de participacin estatal como: Comisin Operadora de Graneros del Pueblo, Compaa Algodonera Comercial, Productos Forestales Mexicanos, Industrial de Abastos, Alimentos Balanceados y Financiera Nacional Azucarera, eran creadas con el mismo objeto. Asimismo se fortalecan otras ya existentes, entre ellas Guanos y Fertilizantes de Mxico. En materia de ganadera, el gobierno aprob el Programa Nacional de Ganadera; cre el Consejo Nacional y los Comits Estatales de Fomento Ganadero, con el soporte financiero antes mencionado para la agricultura. Con estas medidas se aspiraba al cumplimiento de tres metas fundamentales: mejor alimentacin para ms mexicanos; abastecimiento de materia prima para el desarrollo industrial y la concurrencia al mercado agrcola internacional. Para impulsar la industrializacin, el rgimen puso especial nfasis en integrar congruentemente a la industria bsica estatal, fundamentalmente la minera con objeto de propiciar otros desarrollos econmicos. Se cre para ello el Instituto Mexicano del Petrleo, la Comisin Federal de Electricidad y Empresas Subsidiarias se integr con otras diecinueve empresas adquiridas para darle unidad al sector y complementar las reformas realizadas en el sexenio anterior al artculo 27 constitucional. Para fortalecer el desarrollo industrial del pas se crearon otras empresas como Siderrgica Lzaro Crdenas-Las Truchas, Empresa Mexicana del Cobre, Consorcio Minero Benito Jurez-Pea Colorada; Compaa Explotadora de Asbestos, Fosforita Mexicana y Gas Natural de Gua-
Todas estas medidas permitieron al gobierno dazordacista consolidar la petroqumica bsica, desarrollar la secundaria e impulsar la minera
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hasta mantener el primer lugar en la produccin de la plata, as como ampliar considerablemente la capacidad de la industria siderrgica. El presidente Daz Ordaz expresaba en su ltimo Informe de Gobierno que las actividades industriales haban crecido, la electricidad 14.3 por ciento, manufacturas pesadas 11.6 por ciento, petrleo 9.2 por ciento y la minera 2.6 por ciento. No obstante que pasaran muchos aos para que la Administracin Pblica acometiera la regionalizacin como requisito para un desarrollo equilibrado, desde 1965 se haban intentado estudios e investigaciones en este sentido, la Comisin de Administracin Pblica haba ya avanzado en el diseo de programas de desarrollo regional enmarcados en planes generales que tambin se estudiaban. El programa para la industrializacin de la zona fronteriza norte es el ms claro ejemplo de ello. Programas de bienestar social en materia de empleo, vivienda, seguridad, servicios asistenciales y educacin fueron instrumentos para dar como resultado el Servicio Nacional de Adiestramiento rpido de mano de obra para la Industria; el Fondo de Operacin y Descuento Bancario de la Vivienda, la Coordinacin Institucional en materia de Seguridad Social, la Institucin Mexicana de Asistencia a la Niez; la Comisin Mixta Coordinadora de Actividades de Salud Pblica Asistencia y Seguridad Social; y, la Comisin para el Planeamiento Integral de la Educacin. Con objeto de fomentar el ahorro interno y la formacin del capital nacional se reformaron la Ley General de Instituciones de Crdito y Organismos Auxiliares; la ley de Sociedades de Inversin y la Ley Federal de Instituciones de Fianzas. Para alcanzar el ltimo de los objetivos propuestos por la Comisin Intersecretarial, el rgimen habra de implementar una hbil poltica financiera que armonizara el presupuesto con el circulante monetario y con la produccin de bienes y servicios para incrementar el crdito destinado a la produccin y reducir el especulativo. Una adecuada selec-
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cin del crdito y el empleo del fnanciamiento externo hacia actividades productivas tambin aconsejables si al mismo tiempo se procuraba la concurrencia de la banca privada. Al final de su mandato, Daz Ordaz haba sancionado la expedicin de dos importantes cuerpos legislativos: la Ley Federal del Trabajo y el Cdigo Fiscal de la Federacin. Las disposiciones de la primera, le permitieron impedir que los obreros se aliaran a grupos disidentes, mediante beneficios econmicos y sociales tan importantes como aumentos salariales, habitacin, vacaciones y un reconocimiento claro por mejorar el status social. Por lo que hace al Cdigo Fiscal de la Federacin, las modificaciones sirvieron para propiciar una ms estable relacin con los contribuyentes as como para fortalecer el sistema de captacin de ingresos destinados a los programas redistributivos. En este orden de ideas, se ampliaron las redes de caminos con novecientos ochenta y dos kilmetros carreteros troncales; ocho mil ochenta kilmetros de caminos alimentadores; tres mil sesenta y dos vecinales; un mil quinientos cincuenta y nueve de caminos rurales y quinientos diecisis kilmetros en autopistas. Al tiempo que se crearon aeropuertos y servicios auxiliares y el Sistema de Transporte Colectivo. Asimismo se elabor un programa de unificacin de los ferrocarriles. El rgimen se haba propuesto una tasa de crecimiento de seis por ciento anual que fue rebasada para llegar, al cabo de su gestin, hasta el siete por ciento a precios de 1960. LE periodo del presidente Daz Ordaz no evidencia cambios de consideracin, excepto transformaciones de segundo e inferiores niveles, el aparato administrativo que sirvi de apoyo a su gestin sexenal era el mismo/Esto ge basaba en el surgido de la Ley de Secretara y Departamentos de Estado de 1958. Sin embargo, el fundamento hacia modifi-
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caciones profundas posteriores, de este orden, se construy en este tiempo. El mismo Presidente adverta, desde el inicio de su gestin que acabar un proyecto de transformaciones esenciales a efecto de adecuar la Administracin Pblica hacia metas de desarrollo social, no era cuestin de das o meses; comprenda que afnar los instrumentos y mecanismos de administracin requera un examen severo que posibilitara su real diagnstico para que sus resultados se tradujeran en una capacidad productiva, superior al crecimiento de la poblacin; en un mercado interno ms justo y fuerte; en un.mercado de trabajo ms amplio y en una riqueza mejor distribuida. En efecto, el programa de reforma administrativa que en este sexenio se gestaba, surgi en el marco de la programacin econmica, evolucion y se enriqueci hasta la comprensin de que muchos intentos antes se haban frustrado por carecer de un marco congruente de referencia. No se trataba de hacer por hacer, modificar simplemente por modificar, sino de transformar para adecuar; de agudizar la herramienta administrativa hasta penetrar el logro de objetivos de eficiencia; y tambin de efcacia porque el enclave de la Administracin Pblica, constituido por necesidades y demandas de una poblacin cada vez mayor se haba diversificado tanto como multiplicado. \Lo8 trabajos iniciados en 1965, en materia de reforma administrativa, hacen suponer que el rgimen que se iniciaba comprenda que la Administracin Pblica es la constante que imprime continuidad a los gobiernos, en tanto que contiene los mecanismos institucionales para responder a las demandas sociales y las bases para empeos posterioresÊn efecto, estos trabajos constituyen el enlace ms evidente entre el gobierno del licenciado Gustavo Daz Ordaz y los subsecuentes. >Este contexto explica el surgimiento de la Comisin de Administracin Pblica en la entonces Secretara de la Presidencia, que trabaj por varios aos hasta trasnformarse en lo que hoy es la Coordinacin General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la Repblica.
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En marzo de 1965 un acuerdo presidencial orden a todas las entidades pblicas que remitieran a la Secretara de la Presidencia sus lineamientos de poltica, los problemas de implicaciones nacionales y regionales; las metas por alcanzar, los medios y recursos que requeriran y las necesidades de la poblacin que satisfaran.- Con esta informacin se procedera a formular el programa de Accin del Sector Pblico para el periodo de 1966-1970 que, revisado y enriquecido servira de base para el programa de reforma administrativa sobre el que la Comisin de Administracin Pblica habra de trabajar para contar con el marco referencial requeridos ' Los principios de reforma elaborados por la Comisin de Administracin Pblica se vaciaron en un programa que comprenda los siguientes campos: A. Organizar las entidades del sector pblico; B. Establecer las normas de las diferentes entidades; C. Disear sistemas de coordinacin; D. Seleccionar recursos materiales; E. Adiestrar los recursos humanos y, F. Crear sistemas de planeacin y programacin, y Esta Comisin, integrada por los directores de Planeacin, del Gasto Pblico y el de Inversin y Consulta Jurdica, que contaba con un secretario Tcnico, determin que para resolver los problemas administrativos de las dependencias del sector pblico, era necesario crear Unidades de Organizacin y Mtodos, para que efectuaran una asesora tcnica permanente que les permitiera elaborar anlisis y proponer medidas tendientes a la racionalizacin dlas actividades administrativas. Algunos resultados de los trabajos elaborados por esta Comisin fueron: el Manual de Organizacin del Gobierno Federal (1969-1970), el Prontuario de Disposiciones Jurdicas del Sector Pblico, las Guas para Operacin de Almacenes y para el funcionamiento de las Unidades de Organizacin y Mtodos. As como las Guas e Instrumentos de Consulta sobre Metodologa. Manuales e Instructivos para mejorar la utilizacin de locales y equipos, Manual de Adquisiciones, Almacenes e Inventarios, Correspondencia de equipo, y una serie de estudios sobre la problemtica de la administracin personal.
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Para los trabajos de la Comisin de Administracin Pblica integr varios grupos de estudio: A. Reformas a los mecanismos de programacin y presupuesto; B. Anlisis y codificacin de las estructuras de organizacin y de las bases jurdicas de los organismos; C. Recursos materiales; D. Recursos humanos; y, E. Planeacin administrativa. Las recomendaciones de los informes presentados por la Comisin de Administracin Pblica se pueden sintetizar en: A. Reformar la Ley de Secretaras y Departamento de Estado; B. Elaborar presupuestos por programas; C. Implantar nuevos sistemas de informacin; D. Integrar programas por sector de actividades; E. Realizar una reforma macroadministrativa (estructura jurdica, recursos y planificacin); y F. Efectuar una reforma microadministrativa a travs de las unidades de organizacin y mtodos. 'El nfasis de los estudios que se realizan en el sector agropecuario y forestal se explica por las necesidades del momento. Por ello se dispuso la formacin de un mecanismo coordinador de las actividades de la Secretara de Agricultura y Ganadera, Recursos Hidrulicos y Hacienda y Crdito Pblico, Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin, Banco Nacional de Crdito Ejidal, Conasupo y Guanos y Fertilizantes de Mxico^ (Paralelamente se crearon la Comisin Intersecretarial encargada de la formulacin de planes de Desarrollo Econmico y Social, y la Subcomisin de Inverein-Finanqiamiento para evaluar y coordinar los proyectos de inversin pblica^ La Comisin de Programacin del Sector Pblico se cre dentro de la Secretara de la Presidencia para elaborar el Programa de Accin del Sector Pblico (1966-1970) y se integr la Comisin de estudios del Territorio Nacional y PLaneacin. Otros organismos constituidos en este perodo para efectuar estudios relacionados con el manejo administrativo de las dependencias del sector pblico fueron: la Comisin Especial para el Control de Contratos de Obras Pblicas, la Comisin de Estudio de rea Metropolitana del Valle de Mxico y el Grupo de Estudio de Infraestructura Turstica.
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El crecimiento y la desarticulacin del sector paraestatal motivaba preocupacin especial en los afanes de reforma, la Comisin Administrativa Pblica sealaba en su informe de 1967 que "aun cuando existen sistemas que engloban de alguna manera (los distintos) ramos y propsitos (de la Administracin Pblica), en cuanto se refiere a planeacion y vigilancia, y no obstante que funcionan algunos sistemas de coordinacin, se impone hacer concordantes las actividades de las entidades del sector pblico con los fines del pian de desarrollo, conforme a sus necesidades de instrumentacin (lo) que slo se logra resolviendo problemas de organizacin administrativa, que afectan simultneamente a diversas entidades del sector pblico que cubren sectores de actividad bsica para el desarrollo econmico y social. Ello obliga a acciones conjuntas y sistematizadas en diversos ramos, organismos y empresas, que de una u otra manera interconectan sus actividades para lograr sus propsitos comunes". Como consecuencia, el rgimen estableci mecanismos de control y coordinacin de las actividades del sector pblico, como lo fueron la Ley de Inspeccin de Adquisiciones, que estableca la intervencin de la Secretara de Patrimonio en la obtencin de artculos; la Ley de Inspeccin de Contratos y Obras Pblicas para vigilar el cumplimiento de los contratos; y, la Ley para el Control de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal reformada para que dichos organismos realizaran sus trabajos ms eficientemente, encargaba a las Secretaras de Patrimonio, Presidencia y Hacienda la vigilancia y supervisin de sus tareas. De igual manera, se determin que los organismos del sector paraestatal deberan presentar sus programas de inversin a la Secretara de la Presidencia para ser incluidos en la Ley de Ingresos y en el Presupuesto de Egresos de la Federacin. Finalmente, se reestructur la Junta de Gobierno de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal. En 1970, ni los sectores de la clase media, ni los empresariales, mostraban intranquilidad. Los desequilibrios en la distribucin del ingreso
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persistan. Las polticas de beneficio social de los regmenes anteriores, haban probado su efectividad; pero la conduccin poltica era cada vez ms difcil porque porciones visibles de las mayoras marginadas tomaban conciencia de su situacin en tanto que los sectores empresariales aprovechaban el margen de negociacin que les otorgaba la coyuntura histrica. Por ello, el nuevo titular del Ejecutivo declaraba encabezar un gobierno de transicin hacia una "nueva moral revolucionaria", a partir del "despertar de la conciencia crtica y de la participacin popular" y, por ello tambin, se empeaba en la bsqueda de frmulas que condujeran, por una parte, a la renovacin poltica para diluir el malestar social que generaba grupos extremistas que buscaban cambios estructurales por medios violentos y, por otra, redefnir la poltica econmica de tal manera que permitiera la expansin, al tiempo que generaba las bases para redistribuir el ingreso sin desequilibrar los factores de la produccin. El desarrollo estabilizador haba definido una poca que se caracterizaba, a finales del sexenio anterior, por conseguir una tasa de crecimiento que duplicaba la demogrfica: ndices de inflacin interna bajos; solidez monetaria; aparato productivo diversificado y otros parmetros igualmente alentadores; pero, paradjicamente mostraba tambin efectos que requeran correcciones sobre sus desequilibrios regionales; mercado interno descuidado; capacidad instalada subutilizada; precarios niveles de competitividad industrial; endeudamiento exterior cada vez ms alto; un dficit comercial que se haca ya crnico; marginacin creciente; desempleo y subocupacin. En palabras del propio Presidente "a principios de (la) dcada, el pas se encontraba con serias limitaciones en campos vitales, entre los que destacaban la debilidad en el crecimiento del sector agropecuario, el estancamiento de las inversiones en el sector energtico petrleos y electricidad la petroqumica bsica, el acero y los fertilizantes... estrangulamiento en el sistema de transportes, particularmente el ferrocarrilero y el portuario... rezagos en materia educativa, de salud y vivienda...
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desequilibrios sectoriales y geogrficos... (y) seales evidentes de un agravamiento en las .tensiones polticas y sociales". La percepcin de-la realidad poltica por parte del rgimen, orient su administracin hacia los siguientes objetivos: A. De reforma administrativa; B. Mexcanizacin de la economa; C. Incrementar la productividad; D. Fortalecer el ahorro nacional y la inversin productiva; E. Impulsar el comercio exterior; F. Reformar sistemas educativos e impulsar la ciencia y la tecnologa; G. Fortalecer la democracia poltica; H. Modernizar las actividades agropecuarias; I. Mejorar la distribucin del ingreso; J. Integrar los territorios marginados; y, K. Humanizar la vida de los centros urbanos y en las regiones ms apartadas. A medida que avanzaba este periodo gubernamental, se agudizaban los efectos negativos de una larga etapa de crecimiento que en lo interno se manifestaron en inconformidades de algunos sectores que sentan desequilibrio en el sistema no obstante los esfuerzos oficiales para aliviarla. En el mbito externo se conjugaban en una muy complicada red, circunstancias econmicas, polticas y financieras que afectaban a la economa mundial y en consecuencia a los pases que, como Mxico, eran especialmente sensibles a ellas. La crisis monetaria internacional, los niveles excesivos de circulante, la elevacin desorbitada en los ndices de precios especialmente de productos agropecuarios, metales, petrleo y bienes de capital desembocaban en una espiral inflacionaria que agregada a las dificultades internas obstruan la superacin de los estrangulamientos econmicos y sociales del pas. El rgimen 1970-1975 haba tomado conciencia de estas circunstancias y expresaba que cualquier estrategia para el desarrollo interno debera considerar la bsqueda de condiciones y alternativas que atenuaran el esquema inequitativo de intercambios econmicos, y tecnolgicos entre pases altamente desarrollados y otros que luchaban por acceder a mejores niveles de bienestar social. La carta de Derechos y Deberes Eco-
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nmicoB de los Estados era la expresin internacional de esta problemtica. La siderrgica, el petrleo, la electricidad eran campos propicios para fortalecer la soberana nacional por una parte y su fortalecimiento permitira dinamizar la inversin pblica, generar empleos y acrecentar la capacidad adquisitiva que a su vez reforzara y ampliara el mercado interno. Subordinar la inversin del capital extranjero a las prioridades del pas, hacer enciente la planta productiva, impulsar y proteger la inversin nacional y desarrollar tecnologas propias, eran tambin imperativos estratgicos importantes. Hacia estos objetivos se orient la funcin de Siderrgica Lzaro Crdenas-Las Truchas, complejo ms importante en esta rama; Consorcio Minero Benito Jurez-Pea Colorada; explotacin del cobre de Cananea; Comisin Coordinadora de la Industria Siderrgica; Qumica Flor; Fondo Nacional de Equipamiento Industrial y Fondo Nacional de Fomento a la Industria; la expedicin de la ley para promover la Inversin Mexicana y regular la Inversin Extranjera; la ley que crea el Registro de Transferencia de Tecnologa y la constitucin de la Comisin Nacional de Inversiones Extranjeras. En 1976 se haba duplicado la produccin petrolera y la capacidad instalada de generacin de electricidad; se multiplic la produccin en la industria siderrgica; y Nacional Financiera haba financiado a empresas por casi ciento veintiocho mil millones de pesos, cantidad que equivala a ms de la mitad del total autorizado desde su fundacin. Junto a ella, la Sociedad Mexicana de Crdito Industrial (SOMEX) fue el organismo encargado de fomentar la exportacin y la creacin de nuevas industrias. El cumplimiento de la funcin rectora del Estado en el proceso de desarrollo le haba obligado a una mayor intervencin, en la actividad econmica, que quizs sea una de las caractersticas ms notables del rgimen de Luis Echeverra. Dicha intervencin se manifiesta en el incremento de empresas de participacin estatal que por su diversidad y
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complejidad, hicieron necesaria una reforma a la ley para el control de Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal. Con ello, se pretendi agrupar y dar forma a las instituciones, as como planear y coordinar sus actividades a travs de comisiones sectoriales. Estas comisiones, orientadas a lograr el fortalecimiento de la capacidad productiva del sector paraestatal, fueron: Comisin Coordinadora de la Poltica Industrial del Sector Industrial; Comisin Nacional de Energticos; Comisin Nacional Coordinadora para el Desarrollo de la Industria Siderrgica y la Comisin Coordinadora para el Desarrollo de la Industria de Maquinaria y Equipo. Asimismo, se constituyeron otras entidades como la Comisin Nacional de Zonas Andas; Comisin Nacional de la Industria Azucarera; Fideicomiso para el Estudio y Fomento de Conjuntos, Parques y Ciudades Industriales en las Entidades Federativas, .Comisin Nacional Coordinadora de Puertos; Juntas Coordinadoras de Puertos; Comisin Consultiva Intersecretarial para revisar la Constitucin de Fideicomisos Bancarios en las zonas prohibidas al dominio de los extranjeros, en las costas y fronteras; Comisin para el aprovechamiento de Aguas Salinas; Comisin de Estudios del Lago de Texcoco; Plan Huicot; el Comit Nacional de Seguridad Aeroportuaria y la Comisin Nacional de Caminos Alimentadores. El sector paraestatal a travs de las empresas mencionadas dio ocupacin a seiscientos setenta y dos mil trescientos noventa y dos personas en 1975 y durante el periodo 1970-1975 contribuy a la creacin de ms de doscientos cincuenta mil empleados. Este esfuerzo del gobierno federal lo fortaleci como nunca, as entre 1970 y 1975 la inversin pblica aument de treinta mil millones a cien mil millones de pesos, con una tasa media anual de diecisis por ciento. Se increment la capacidad productiva del sector paraestatal, de ochenta y seis organismos pblicos registrados en el ao de 1970, cuyos activos ascendan a ciento veintitrs millones de pesos, se pas, a finales del rgimen a setecientas cuarenta entidades pblicas, sus registros alcanzaban a cuatrocientos sesenta y dos mil millones de pesos.
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La poltica obrera del rgimen tendi a posibilitar mejoies niveles de vida y bienestar de los trabajadores lo que, adems buscaba propiciar una ms efectiva distribucin del ingreso. En el orden institucional se crearon organismos para allanar la necesidad de vivienda; para proteger al trabajador en materia de salario y consumo, as como para posibilitar el acceso a artculos de bajo costo y crdito barato: El Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, el Comit Nacional Mixto de Proteccin al Salario, el Instituto Nacional del Consumidor y el Fondo Nacional de Fomento y Garanta al Consumo de los Trabajadores. Para armonizar los procedimientos.de las dependencias relacionadas con la poltica laboral y propiciar la investigacin, la programacin y la formacin de personal capacitado que atiende a los trabajadores, se crearon el Centro de Informacin y Estadstica de Trabajo y el Instituto Nacional de Estudios de Trabajo. Adicionalmente se cre el Centro de Estudios Histricos del Movimiento Obrero con objeto de estudiar y defender las luchas y conquistas obreras. Para una mejor administracin de justicia laboral se cre la Procuradura Federal de la Defensa del Trabajo; con el objeto de ajustar los niveles de ingreso a las presiones inflacionarias se facult a la Comisin Nacional de Salarios Mnimos para poner en prctica un ajuste de emergencia; se acord la semana laboral de cinco das y el periodo de revisin contractual se redujo de dos a un ao. El gobierno de Luis Echeverra apoy la colectivizacin del campo y a la pequea propiedad por el fracaso de la reforma agraria y expidi una nueva Ley Federal de la Reforma Agraria para impulsar la organizacin del ejido y la propiedad comercial; quiso capacitar al campesino con el fin de organizar el establecimiento de agroindustrias. Para lo cual, inici dos programas, uno de Industrializacin Agraria con la coordinacin del Fondo Nacional del Fomento Ejidal; y, otro de inversiones pblicas del Desarrollo Rural, que promovi el otorgamiento de crditos. La Ley de Crdito Rural, expedida en este periodo, tena por objeto integrar a la banca oficial agropecuaria; paralelamente, se form la Co-
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misin Nacional Coordinadora del Sector Agropecuario, con el fin de definir las metas de los organismos encargados de la problemtica agraria y se inici el Plan Nacional de Organizacin y Capacitacin Campesina. Para adecuar el aparato administrativo se transform el Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin en la Secretara de la Reforma Agraria, que abri una nueva etapa de la reforma agraria y tendra por objeto organizar a los campesinos a travs de la colectivizacin. Los organismos del sector paraestatal creados en apoyo al programa agrario fueron: el Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, la Comisin Intersecretarial de Colonizacin Ejidal, el Programa Nacional de Inversin y Desarrollo Campesino: Plan Benito Jurez, los Comits Directivos de los Distritos de Riego, el Comit Coordinador de Instituciones Nacionales de Crdito Agropecuario y TABAMEX. El sistema educativo nacional tuvo una modificacin sustancial al concluirse los trabajos, anlisis y evaluacin, efectuados por la Comisin Coordinadora de la Reforma Educativa, iniciada en este periodo, con la presentacin del documento titulado Aportaciones al Estudio de los Problemas de la Educacin, que plante los lineamientos para efectuar una reforma acadmica. Los objetivos del programa de reforma educativa fueron: A. Actualizar los medios para renovar los planes y programas de estudio; as como capacitar profesionalmente al magisterio con el fin de lograr una educacin integral y armnica a travs de una concepcin cientfica de la conducta acadmica; B. Modificar los objetivos de la educacin e introducir nuevos mtodos de enseanza para conjugar la teora con la prctica; y, C. Expandir los servicios educativos a los grupos marginados y utilizar los medios masivos de comunicacin para lograr una educacin democrtica. Entre los programas iniciados con la reforma educativa ee cuentan: A. Elaboracin y distribucin de nuevos libros de texto para la educacin primaria, mediante una reforma a los contenidos de la enseanza;
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B. Mejoramiento magisterial, por medio de cursos de actualizacin-, y, C. Modernizacin general del sistema educativo. Para lograr estos objetivos se expidi la Ley Federal de Educacin que reglamenta los principios didcticos bsicos y el proceso educativo en general; as como el marco jurdico necesario para la reforma educativa. Como consecuencia de este proceso, la Secretara de Educacin Pblica se reestructur administrativamente y se crearon la Sub-Secretara de Educacin Primaria y de Cultura Popular y Educacin Extraescolar y el Consejo Nacional de Recursos Humanos y Relaciones Industrales. Tambin se constituyeron organismos estatales para expandir los servicios educativos y para mejorar la calidad de la educacin como el Colegio de Bachilleres, la Universidad Autnoma Metropolitana, los Colegios de Ciencias y Humanidades, los Institutos Tecnolgicos Regionales y otros centros tcnicos de capacitacin para coadyuvar al desarrollo regional. Paralelamente se incrementaron los subsidios a las instituciones de educacin superior y se crearon organismos que, con una estructura acadmica moderna y con una metodologa adecuada, tena como fin vincular las necesidades educativas con la realidad nacional, entre ellos destacan el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, el Consejo Nacional de Fomento Educativo y el Centro para el Estudio de Medios y Procedimientos Avanzados de la Educacin. Asimismo, se expidi la Ley Federal de Monumentos y Zonas Arqueolgicas, Artsticas e Histricas y se constituy la Comisin Tcnica de Bienes Culturales. Los programas gubernamentales del rgimen en materia de bienestar social se enfocaron enfticamente a resolver problemas de vivienda, salud, empleo, recreacin, cultura y medio ambiente. Para la vivienda, se reform el artculo 123 constitucional, con objeto de dar vida al Infonavit como organismo tripartita y se reestructur el Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad Rural y dla
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Vivienda Popular (INDECO) que se complement con el Fondo para la Vivienda de los Trabajadores del Estado (FO VISTE), y para los miembros del Ejrcito, la Fuerza Area y la Armada. Estas medidas propiciaron, a finales del sexenio haber construido ms de trescientas mil unidades. Los asentamientos humanos larmente, las zonas ejidales y urbana a las reas decadentes, remodelacin urbana, tambin la creacin de FIDEURBE. no controlados o conformados irregucomunales susceptibles de integracin sujetas a regeneracin, rehabilitacin o fueron objeto de la atencin mediante
A la Secretara de Salubridad y Asistencia Pblica se le asign el desarrollo y ejecucin del Plan Nacional de Salud que sealaba necesidades, prioridades y racionalizacin de recursos para el periodo 1974-1984. Exista un sistema de coordinacin para manejar los intereses de los trabajadores y los empresarios sin deterioro de los superiores del pas, en la Comisin Nacional Tripartita; pero faltaba el mecanismo que vinculara la oferta con la demanda de mano de obra. A ello obedece la creacin del Servicio Pblico del Empleo que se apoyaba en las realizaciones del Centro Nacional de Informacin y Estadstica de Trabajo. Todava esta unidad habra de transformarse hacia el desarrollo de Recursos Humanos para una poltica ms completa en materia de oferta y demanda de mano de obra. En el mes de julio de 1975 se expidieron los decretos que crearon el Consejo Nacional para Promocin de Cultura y la Recreacin entre los Trabajadores (CON ACURT) y la Editorial Popular para los trabajadores. La Ley para Prevenir y Controlar la Contaminacin Ambiental de mayo de 1971 hizo necesaria la expedicin del Reglamento para la prevencin y control de la contaminacin atmosfrica por humos y polvos y modificar las estructuras administrativas para dar cabida a la SubSecretara de Mejoramiento del Ambiente, dentro de la Secretara de Salubridad y Asistencia Pblica.
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Para estimular el aparato productivo, el rgimen constituy la Comisin Coordinadora de Puertos y el Instituto Mexicano de Comercio Exterior; y particip en la formacin del SELA y la Naviera Multinacional del Caribe, y para fortalecer la infraestructura de comunicaciones, la Comisin Nacional de Caminos Alimentadores. La reforma poltica, consecuencia de la llamada apertura democrtica que se iniciara en este rgimen, tuvo como principal objetivo ampliar el sistema de representacin proporcional y disminuir el mnimo requerido para ocupar cargos de eleccin popular, con el fn de vigorizar el sistema pluripartidista. Las principales acciones establecidas en la Ley Federal Electoral de 1973 fueron: A. Adecuar la base numrica de la representacin nacional al crecimiento demogrfico; B. Establecer como edad mnima veintin aos; para ser electo diputado; C. Aumentar el nmero de diputados de partido para las corrientes minoritarias; D. Reducir los requisitos de la ley para la constitucin de partidos polticos nacionales; E. Establecer sistemas que faciliten la accin de los partidos polticos; F. Garantizar a los partidos un mnimo de comunicacin y divulgacin de sus ideologas; y, G. Actualizar los mecanismos del Registro Nacional de Electores. l programa de reforma administrativa, iniciado en este rgimen, cuyo objetivo fue reestructurar la administracin para adaptarla a las nuevas polticas, comprenda de acuerdo con Ignacio Pichardo los siguientes cambios: A. Incremento de organismos del sector pblico; B. Reestructuracin interna de las dependencias del gobierno federal; C. Creacin de comisiones de coordinacin; D. Actualizacin jurdica de la administracin pblica; E. Instrumentacin de planes de desarrollo; F. Modificacin de procedimientos especficos y de mecanismo de instrumentacin de la reforma; y G. Cambios en reas de actividad. Para coordinar ests acciones y apoyar tcnicamente a otras dependencias, dentro de la Secretara de la Presidencia, se crearon las Direc ciones de Estudios Econmicos y de Estudios Administrativos, esta ltima en sustitucin de la Comisin de Administracin Pblica.
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La Direccin General de Estudios Administrativos se encarg de organizar los programas y elabor las Bases para el Programa de Reforma Administrativa del Gobierno Federal 1971-1976 con el objeto de integrar los rganos y mecanismos del sistema de reforma y revisar las actividades gubernamentales en forma sectorial e implantar sistemas administrativos comunes en todas las dependencias. ... La Reforma tena, como lo seala Alejandro Carrillo, los propsitos siguientes: A. Incrementar la eficiencia y eficacia de las entidades-gubernamentales en el mejoramiento de sus estructuras y sistemas de trabajo, a fin de aprovechar al mximo los recursos con que cuenta el Estado; B. Agilizar y descentralizar los mecanismos operativos de esas entidades, acelerando y simplificando los trmites; C. Generar en el personal pblico una adecuada conciencia de servicio, as como una actitud innovadora, dinmica y responsable; y D. Fortalecer la coordinacin, la colaboracin y el trabajo en equipo como poltica de gobierno. Este documento se integr con once programas: A. Instrumentacin de los mecanismos de reforma administrativa; B. Reorganizacin y adecuacin administrativa del sistema de programacin; C. Racionalizacin del gasto pblico; D. Estructuracin del sistema de informacin y estadstica; E. Desarrollo del sistema de organizacin y mtodos; F. Revisin de las bases legales de la actividad pblica federal; G. Reestructuracin del sistema de administracin de recursos humanos del sector pblico; H. Revisin de la administracin de recursos materiales; I. Racionalizacin del sistema de procesamiento electrnico de datos; J. Reorganizacin del sistema de contabilidad gubernamental; y, L. Macrorreforma sectorial y global.
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^Posteriormente, se establecieron la Comisin Coordinadora y de Control de Gasto Pblico, los Convenios de Coordinacin Fiscal y las Comisiones Internas de Administracin en todos los organismos del sector pblico. Estas comisiones llamadas CIDAS, se encargaron de plantear, formular y ejecutar las reformas del marco de accin de las dependencias; estuvieron auxiliadas, en un principio, por las Unida-
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des de Organizacin y Mtodos (UOMS) y, ms adelante, por las Unidades de Programacin (UPS). > Durante este periodo gubernamental se constituyeron los Comits Promotores de Desarrollo Socioeconmico y el Programa Integral de Desarrollo Rural como mecanismos que, contribuyeran a fortalecer la capacidad programtica de municipios y estados, para destinar recursos de la federacin para las regiones de desarrollo prioritario y, de esta manera, contribuir a una redistribucin del ingreso ms justa.
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LA ADMINISTRACIN Y LA PLANEACION EN EL DESARROLLO COMPARTIDO 1976-1981
ACIA el bienio 1975-1976, el dispositivo fundamental que haba permitido a Mxico mantenerse al margen del contexto violento de otros pases, se haba exacerbado. Esta circunstancia, sin embargo, con todo y ser en s misma grave, no se present aislada sino confundida con otros fenmenos de carcter internacional: recesin econmica, inflacin, relaciones internacionales difciles y otras de las que se ha dado cuenta antes. Lasfsurasen el binomio Ivstado-Sociedad eran ya evidentes. De otra parte el crecimiento explosivo de la poblacin y el imperativo de dar respuesta a sus demandas, haba expandido y complicado las estructuras administrativas al grado de evidenciar seras deficiencias como traslapes, duplicaciones, contradicciones y hasta deshonestidad. Desde su campaa presidencial, Jos Lpez Portillo haba anunciado que su gobierno se empeara en objetivos tan importantes como los energticos y los alimentos y del contacto con la realidad poltica, por una parte, y de su slida formacin universitaria, por la otra, extrajo la conclusin de que cualquier intento por conducir al pas hacia etapas superiores de desarrollo social, requerira primero de un esfuerzo de concordia, de reencuentro poltico con el pueblo y con los factores de poder, adems de organizar al gobierno, porque era necesario retomar las fuentes originales que haban fortalecido al sistema poltico
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mexicano para enmendar las desviaciones que amenazaban con hundir al pas en una de las mayores crisis de su historia. Las vas que el entonces candidato seleccion fueron: la Alianza para la Produccin*, la Reforma Poltica, la Reforma Administrativa y la Reforma Fiscal, para mencionar las ms significativas. La Alianza para la Produccin, como presupuesto para acometer la reforma econmica, era un llamado a la unidad que quera la coincidencia de todos los sectores productivos en la tarea por alcanzar una ms justa distribucin del ingreso nacional, crear ms empleos y, para cerrar el crculo, incrementar la productividad como factor de desarrollo y bienestar; para esto Jos Lpez Portillo haba de convencer a los convocados de que populismo no es compromiso de masas; ni presidencialismo, exclusin de pueblo. As, se empe en obtener la comunicacin del Estado con la sociedad mediante una de las medidas ms importantes que se hayan intentado en esta materia: fortalecer el Poder Legislativo mediante la participacin en su seno de los partidos polticos (minoritarios, antes marginados de la lucha poltica). El presidente Lpez Portillo saba, desde que asumi la primera magistratura del pas y aun desde su campaa presidencial, que una verdadera reforma poltica no poda consistir en un voto aislado ni en un momento, sino en todo un proceso, hermanado adems, necesariamente, con el desarrollo econmico. Poca significacin tendran los esfuerzos de la Reforma Administrativa y el llamado a una Alianza para la Produccin sin el adecuado desarrollo poltico, pues como el propio Presidente lo ha dicho, el pas puede desarrollarse econmicamente porque tiene estabilidad poltica, y tendr estabilidad poltica en la medida en "que el desarrollo econmico se cumpla conforme lo quiere nuestro pueblo y lo previenen nuestras normas", de lo contrario se frustrara el desarrollo econmico por el fracaso poltico. La necesidad de ensanchar el sistema participativo que regmenes
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anteriores haban propiciado y de enriquecer las posibilidades de soluciones democrticas, impuls al titular del Ejecutivo a promover las iniciativas de reforma poltica que se concretaron en las adecuaciones a los artculos 6, 41, 51, 52, 53, 54, 55, 60, 61, 65, 70, 73, 74, 76, 93, 97 y 115 constitucionales y en la expedicin de la Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales del 31 de diciembre de 1977. Las reformas introducidas conforman un nuevo sistema para la integracin de la Cmara de Diputados, mediante la supresin de Diputados de Partido y una ms efectiva participacin de las minoras que, con ello pueden aspirar a convertirse en mayoras para gobernar o por lo menos a que sus opiniones sean sopesadas por las mayoras, segn se expresa en la exposicin de motivos de las iniciativas o, para decirlo en trminos del propio Presidente de la Repblica, "para que su pensamiento tenga significado poltico e influya en las decisiones gubernamentales". En adelante, el sistema electoral, se compondr de "un dominante mayortario con representacin proporcional que mantiene la tradicin democrtica del pas, pero que incorpora a las minoras para totalizar el sistema de decisiones, por una parte y que legitima la lucha de la disidencia, sin deterioro de la integracin y la unidad nacional, por la otra". La elevacin de los partidos polticos a rango constitucional como formas superiores de asociacin poltica; la entronizacin de la asociacin poltica, como forma de participacin ciudadana de, carcter intermedio; el registro condicionado y la eventual invalidacin como medio para que todo el espectro ideolgico est representado sin caer en la pulverizacin o fragmentacin excesiva; el mejoramiento de mtodos internos de seleccin de candidatos y dirigentes, como formas de preservar su observancia en beneficio de los electores; una nueva organizacin electoral, para imparcializar los procesos mediante rganos responsables de la preparacin, desarrollo y vigilancia de las elecciones federales; son, en suma, los conceptos polticos ms sobresalientes de la reforma lpezportillista.
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Si la Reforma Poltica implica la movilizacin poltica de la sociedad, la Reforma Administrativa constituye la necesaria y correspondiente movilizacin estructural de las instituciones. Dicho as, cobra sentido integral la concepcin de Lpez Portillo, porque como bien ha expresadoÂlejandro Carrillo Castro, la Reforma Administrativa no constituye una finalidad en s misma sino "uno de los medios ms importantes para traducir en hechos los objetivos del desarrollo social y econmico que la filosofa poltica de la Revolucin Mexicana plantea como necesarios en esta etapa de la historia del pas", porque la administracin pblica es el vnculo primordial entre el Esta- " do y la sociedad, entre el gobierno y los gobernadores; no sustituye a la accin poltica sino que se inscribe en ella. Jess Reyes Meroles dijo en la Tercera Reunin de la Repblica, que una buena poltica se correlaciona con una buena administracin como requisito para que se puedan programar objetivamente las acciones y evaluar responsablemente sus resultados. En palabras del propio impulsor, primero, y director despus, de la Reforma Administrativa es la eficacia la que da sentido poltico a la eficiencia en tanto que ella tiende a garantizar "que los niveles mnimos de vida y dignidad alcancen a todos, particularmente a los grupos menos favorecidos y abatir los desequilibrios ms flagrantes que afectan a sectores y regiones del pas". Es conveniente insistir en la concepcin poltica de la reforma administrativa porque ella constituye el valladar a los embates de la reaccin que ha querido rebajarla a un mero movimiento tecnocrtico. Quienes as opinan pretenden soslayar que la reforma lpczportillista est concebida no de ahora sino desde 1965 cuando presida la Comisin de Administracin Pblica no slo como un proceso permanente encaminado a modernizar la administracin pblica y a fortalecer su racionalidad y eficacia, sino fundamentalmente como una reforma poltica, porque como lo expresa Jos Francisco Ruiz Massicu "...la administracin pblica es un escenario poltico a la vez que una pieza del sistema mexicano y los titulares de los, rganos administrativos son agentes po-
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lticos, por ello es claro que cualquier intento de modificar su organizacin y sus procedimientos es no slo una cuestin tcnica, sino sobre todo, un intento poltico que afecta la localizacin del poder y el modo en que se ejerce". Intentar una reforma de esta envergadura como un esfuerzo democrtico que aspira, de una parte "a mejorar el uso de los recursos y a la obtencin de resultados evaluables; asi' como a inspirar a los gobernadores el quehacer administrativo, a dotarles con ms giles y eficaces medios de defensa, a conocer con mejor precisin sus demandas y a reconocer su derecho a participar en la toma de decisiones que atendern esas demandas" y por la otra que afectar necesariamente "el margen de maniobra de los funcionarios pblicos y las relaciones que ellos han establecido con los grupos sociales situados en el exterior de la administracin", explica que a sus dictados se opongan quienes no quieren un sistema ms justo, democrtico, eficiente y eficaz porque queran una reforma eficientista y soberbia que les beneficiara slo a ellos. El Presidente de Mxico en este sentido evidencia su gran sensibilidad poltica cuando afirma que es indispensable "ordenar, integrar y articular al sector pblico, para convertirlo en un instrumento adecuado de la conduccin del desarrollo econmico y social". La Reforma Administrativa que aspire seriamente a alcanzar los objetivos de transformacin social como la diseada en el seno de la Comisin de Administracin Pblica en 1965, habra de ser permanente, integral, oportuna y contar con un marco o programa global de referencia. Muchos intentos antes se haban quedado truncos justamente por carecer de estos elementos. La permanencia implica la necesidad de disear mecanismos o instrumentos que posibiliten de manera institucional las adecuaciones que las estructuras requieren en base a la evaluacin. Sistema que no contiene formas giles de retroalimentacin se anquilosa y pierde vigencia. Por eso el titular del Ejecutivo afirmaba en su discurso de Toma de Posesin que "a fin de instrumentar los objetivos y polticas del Plan de Gobier-
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no (era) necesario reorganizar la administracin para organizar al pas" y sealaba que para ello "haba que apoyarse siempre en la ley modificndola cuando (fuese) necesario; en la administracin rectificndola cuando (fuese) conveniente, y en la programacin conforme a presupuestos". Lo anterior constituye el prerrequisito para institucionalizar la evaluacin de las acciones realizadas, a fin de establecer "La comparacin permanente de lo que hacemos y lo que queremos, de lo que nos proponemos y lo que obtendremos". Alejandro Carrillo* Castro, en este mismo sentido afirmaba en 1977 que la Reforma Administrativa constituye "un esfuerzo permanente, continuado y sistemtico que (debe) ir madurando con el tiempo; que (tendra) sus altas y sus bajas; que (tendr) que transitar por sus fases de planeacin y preparacin de alternativas, hasta llegar al momento de la toma de decisiones que conducen a la ejecucin de las acciones especficas de reforma". V/ La permanencia as entendida, rebasa una mera expectativa de largo plazo. No se tratara de preparar el aparato administrativo para una etapa futura ms o menos cercana sino de sentar las bases para el cambio o la transformacin constante en la medida, en el rea y en el tiempo requeridos. Un sistema poltico federal presenta en principio, ciertos obstculos para una reforma integral debido a que los niveles de gobierno, federacin, estados y municipios, son coextensos y cualquier intento de reforma que hiciese uno de ellos encontrara lmites de expansin en los suyos propios; Lpez Portillo, conocedor del Derecho Constitucional, ha resuelto la dificultad mediante acciones que han propendido a la cobertura de los tres niveles de gobierno, impulsando a su integralidad la Reforma sin el mnimo deterioro de sus mbitos constitucionales de competencia." "Para solventar las necesidades de un plan de desarrollo econmico y social es necesario efectuar una Reforma Administrativa cabal, que abarque todas las reas y niveles de gobierno deca como
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director de la Comisin de Administracin Pblica es necesario elevar la efidencia administrativa y coordinar los esfuerzos de los tres poderes, tanto federales como estatales, y de los gobiernos municipales; de los organismos descentralizados, de las empresas de participacin estatal y de las dems unidades administrativas pblicas que funcionan de acuerdo con diferentes grados de descentralizacin". Deca tambin, que "al Poder Ejecutivo Federal slo corresponda la responsabilidad de la Reforma Administrativa dentro de su propia esfera". Despus habra de instrumentar una serie de mecanismos que tendran como objetivos fundamentales fortalecer el federalismo mexicano y de paso impulsar la reforma de los tres niveles de gobierno. La oportunidad del proceso de reforma es una circunstancia histrica. El Presidente la habra percibido y conducido en sus etapas preparatorias; y decidi polticamente llevarla a cabo como Presidente Constitucional en un momento en que, por lo crtico, pareca inoportuno. Sin embargo, para l, la crisis no era slo un riesgo sino que significaba tambin la oportunidad de cambio y soludn. Hasta antes del gobierno del presidente Lpez Portillo, el pas no contaba con un plan de desarrollo socioeconmico coherente y articulado, ello impeda o frustraba los intentos de una Reforma Administrativa cabal, ni siquiera al principio de su mandato fue posible contar con l; as que hubo de elaborar un programa global como marco de referencia que precisara con claridad los objetivos generales y particulares y sentara las bases metodolgicas, que permitieran concebir y formular programas articulados y compatibles entre s. Debera contener tambin las estrategias para instrumentar los proyectos especficos, considerando adems que el aparato burocrtico dependiente del Poder Ejecutivo se constitua, al inicio de su mandato, por un conjunto complejo de ms de quinientos organismos estructurados jurdica y administrativamente de diversas maneras y bajo distintas denominaciones.
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ROMEO R. FLOKES CABALLERO
A partir del plan o programa global de referencia el Ejecutivo Federal se propuso orientar el proceso de reforma hacia la consolidacin de un rgimen democrtico en el que los gobernados fortalecieran su confianza en las instituciones y en los gobernantes, porque as se les garantizara la seguridad jurdica, la certidumbre en el ejercicio de sus derechos y asuncin de sus responsabilidades. Esto implica fortalecer las instituciones que en base a la Constitucin el pueblo ha venido estableciendo y en ltima instancia el compromiso de mejorar la Administracin de Justicia. La reforma debera tambin encontrar los instrumentos y mecanismos que propiciara, de una parte, el robustecimiento de las funciones que el sistema federal de la Constitucin atribuye a cada uno de los poderes y niveles de gobierno y, por la otra, una ms amplia y mejor coordinacin y coparticipacin de la federacin, los estados y los municipios en los procesos de desarrollo econmico y social del pas. Era necesario contar con personal que honesta y eficientemente, y en un marco de respeto a sus derechos,, hiciera posible el manejo permanente y constante del proceso de reforma. Esto implicaba el establecimiento de un sistema de administracin y desarrollo de personal. Se necesitaba tambin que se asegurara la congruencia entre objetivos y acciones de la administracin para precisar avances, detectar desviaciones, rezagos y responsabilidades; en suma posibilitar la evaluacin de los resultados obtenidos mediante la adopcin de la programacin como instrumento fundamental para ello. Bsico y elemental era "organizar al gobierno para organizar el pas mediante una reforma administrativa para el desarrollo econmico y social que contribuyera a garantizar institucionalmente la eficiencia, la eficacia, la congruencia y la honestidad de las acciones pblicas". El Jefe del Ejecutivo Federal comprenda que un proceso de reforma integral y permanente no podra acometerse en una operacin simultnea, por lo que decidi que "algunas de las medidas tendientes al logro de los cinco objetivos bsicos, deban ser de aplicacin inmediata (apro-
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vechando) la oportunidad de renovacin que cada seis aos se presenta en el pas (en tanto que otros se podran) ir instrumentando a lo largo del sexenio". Resultaba as una divisin convencional de los trabajos en etapas que no necesariamente coinciden con los objetivos propuestos. El Programa de Reforma Administrativa del presidente Jos Lpez Portillo, esquemticamente comprende diecisiete programas, generales que aspiran a alcanzar cinco objetivos bsicos, en cinco etapas que no se corresponden necesariamente con los objetivos. Los objetivos globales son: A. Organizar al gobierno para organizar al pas;B. Adoptar la programacin como instrumento fundamental de gobierno; C. Establecer un sistema de administracin y desarrollo del personal pblico federal; D. Contribuir al fortalecimiento del federalismo; y, E. Mejorar la administracin de justicia para fortalecerlas instituciones. Los programas generales son: A. Estructura orgnica y funcional de la Administracin Pblica Federal; B. Bases legales; C. Organizacin y mtodos; D. Orientacin, informacin y quejas; E. Planeacin, programacin y presupuesto; F. Financiamiento; G. Ejecucin del presupuesto; H. Contabilidad gubernamental; I. Informacin, estadstica y archivos; J. Informtica, K. Evaluacin; L. Recursos materiales; M. Administracin y desarrollo de recursos humanos; N. Fortalecimiento del federalismo; O. Apoyo a la organizacin de los poderes Legislativo y Judicial y coordinacin con el Ejecutivo Federal; P. Administracin de justicia; y, Q. Comunicacin social. Las etapas se pueden enunciar de la siguiente manera: A. Reformas institucionales; B. Reformas sectoriales; C. Coordinacin intersectorial-r D. Reforma de ventanillas; y, E. Administracin y desarrollo de personal. El acceso al primer objetivo global obligaba'a encuadrar las acciones de reforma, en un proceso constitucional, permanente, articulado y participativo que fortaleciera la responsabilidad de los titulares de las dependencias y entidades en los proyectos de su competencia. Se requera
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pues, contar con instrumentos legales para simplificar las estructuras de la Administracin Pblica Mexicana porque implicaba una revisin a fondo de toda la organizacin gubernamental. Esta transformacin exiga contar con esos instrumentos legales para: A. Simplificar las estructuras; B. Evitar duplicidades; C. Regularizar las dependencias cuya organizacin no fuera idnea; D. Racionalizar las concurrencias y equilibrar funciones; E. Buscar que se presupueste en base a programas; F. Promover la eficiencia y la honestidad en la ejecucin de las tareas; G. Permitir al titular del Ejecutivo realizar reuniones de gabinete por sectores; H. Establecer la organizacin sectorial para efectos de coordinacin programtica; I. Asignar la coordinacin de resultados, de la Administracin Pblica Federal, directamente bajo la responsabilidad del Presidente de la Repblica. La respuesta a estos requerimientos fueron: La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, publicada el 29 de diciembre de 1976. La Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal. La Ley General de Deuda Pblica. El Decreto por el cual se adicionaron diversos artculos de la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda. El Decreto que adiciona el artculo 39 de la Ley de Contratos y Obras Pblicas. El Decreto que adiciona la Ley de Inspeccin de Adquisiciones. Esta instrumentacin legal permita una reestructuracin que evitaba duplicaciones, precisaba responsabilidades y facilitaba la coordinacin de las acciones pblicas. Solamente la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal implic la creacin de seis nuevas dependencias, la desaparicin de dos y una ms racional redistribucin de funciones que ha permitido afirmar a los conocedores del Programa de Reforma 1976-1982, que ella significa el cambio ms profundo realizado en la historia.
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La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal adelantaba en su exposicin de 'motivos que se trataba de "realizar los ajustes indispensables que (permitieran) evitar las duplicaciones existentes, precisar las responsabilidades y simplificar estructuras". En efecto de su regulacin se desprende que la estructura de la Administracin Pblica Centralizada se ajuste en un veinticinco por ciento; se crearon cinco nuevas Secretaras de Estado y un Departamento Administrativo; se revisaron y ajustaron las funciones en diecinueve-de las veinte dependencias directas del Ejecutivo; se redujeron cincuenta y cinco concurrencias con trescientas seis funciones especficas a treinta y ocho, aumentando las ltimas a trescientas cuarenta. Las funciones ms importantes de regulacin, programacin, presupuestacin, evaluacin y control, antes asignadas atomizadamente al Uamado tringulo de la eficiencia fueron reasignadas a la Secretara de Programacin y Presupuesto, para evitar la incongruencia en su ejercicio. Con ello se eliminaban tambin las comisiones que antes se haban intentado como forma de dar unidad a funciones tan ntimamente reacionadas. Funciones de apoyo global como la estadstica y contabilidad, antes asignadas a' las Secretaras de Industria y Comercio y Hacienda y Crdito Pblico fueron absorbidas tambin por la Secretara de Programacin y Presupuesto. De esta manera la Secretara de Programacin y Presupuesto uno de los polos del eje sobre el que girara la Administracin Pblica, sera la encargada de elaborar los planes nacionales y regionales1 de desarrollo econmico y social, as como de programar su funcionamiento tanto por lo que toca a la inversin como al gasto corriente y de evaluar los resultados de su gestin. Adems, a fin de realizar adecuadamente el control presupuestario y contar con la informacin necesaria para sus labores de programacin se le adscribi la preparacin de la cuenta de la Hacienda Pblica y el Sistema Nacional de Estadstica.
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El otro polo del eje, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, fue objeto de una severa revisin y, como consecuencia, muchas de sus funciones fueron reasignadas a las Secretaras de Programacin y Presupuesto, Patrimonio y Fomento Industrial y de Comercio; debido a la importancia creciente del crdito interno y externo para el financiamiento del desarrollo nacional, se fortalecieron sus funciones en esta materia tanto en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica como en la Ley de Deuda Pblica, para convertirla en la otra secretara globalizadora del sistema. El sector rural fue fortalecido en cuanto se integraron, programticamente, la administracin de los insumos, el riego y la tenencia de la tierra y las funciones antes dispersas en las Secretaras de Agricultura y Ganadera y la de Recursos Hidrulicos, se reunieron en la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos, que asume todas las atribuciones de las funciones menos algunas que se adjudicaron a otras ramas de la Administracin Pblica. La vivienda, el desarrollo urbano y otras cuestiones conexas, antes asignadas a las Secretaras de Obras Pblicas, de Patrimonio Nacional, de Agricultura y Ganadera, de Recursos Hidrulicos, de Salubridad y Asistencia y de la Presidencia se agruparon y dieron contenido a las funciones de la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas. La nueva Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial se integr con las funciones de la del Patrimonio Nacional y las relativas a la entonces Secretara de Industria y Comercio, salvo algunas ya mencionadas. Esta ltima se integra con las funciones que ya tena en materia de comercio interno y externo y recibe otras de Hacienda y Crdito Pblico, as como de Relaciones Exteriores. El Departamento de Pesca recibi funciones de la antes Secretara de Industria y Comercio y algunas de Recursos Hidrulicos. Es importante mencionar que este Departamento con la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos y la de Patrimonio y Fomento Industrial agrupa-
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ron funciones que constituyen importantes instrumentos para lograr objetivos prioritarios del rgimen: garantizar la alimentacin del pueblo mexicano y el uso racional de los energticos. Otras variantes menos significativas se atribuyeron a las Secretaras de Gobernacin, Trabajo y Previsin Social, Marina, Comunicaciones y Transportes, que de cualquier manera, se incluyen en el cuadro sinttico que se anexa. Mucho se ha escrito sobre la estrategia del Estado Mexicano de crear entidades u organismos paraestatales. Las empresas pblicas en Mxico representan, de - cualquier manera, un rengln importantsimo en el desarrollo del pas. A partir de 1925 el sector paraestatal se ha desarrollado tanto que la posibilidad normativa de coordinacin y control que se adscriba al Presidente de la Repblica, era ya casi imposible. En efecto, si en 1930 existan slo diecisis entidades de este tipo, en 1940 eran ya setenta y una, en 1950, ciento cincuenta y una, en 1960, doscientas sesenta y dos, en 1970, casi seiscientas y en 1976 llegaban ya a ms de novecientas. Era pues, imperativo integrar normas orgnicas para regular el establecimiento, funcionamiento y coordinacin del universo paraestatal, mxime que ms de la mitad del gasto pblico se canalizaba ya por su conducto. En tal virtud la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal dispone que slo por Acuerdo del Ejecutivo Federal se pueden crear este tipo de entidades y le faculta para determinar agrupamientos por sectores definidos, a efecto de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal se realicen a travs de la Secretara de Estado o Departamento Administrativo que en cada caso designe como coordinador del sector. Los titulares de estas dependencias, en tanto que cabezas de sector asumen la responsabilidad de programar, coordinar y evaluar la operacin de las entidades, as como estudiar y proponer las reformas administrativas que se considera necesario efectuar en relacin a ellos.
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De acuerdo a la Ley que se comenta, la Administracin Pblica Paraestatal se integra con los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal, las instituciones nacionales de crdito, las organizaciones auxiliares nacionales de crdito, las instituciones nacionales de seguros y finanzas y los fideicomisos. Finalmente la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal determina la posibilidad de utilizar reuniones de gabinete para definir y evaluar la poltica del gobierno federal en acciones en que intervenga ms de una dependencia o entidad y se faculta al Presidente a crear unidades de apoyo como rganos de la propia Presidencia. Tal es el caso del Acuerdo de creacin de la Coordinacin General de Estudios Administrativos que, con neutralidad y apoyo poltico deseables, se encarga de llevar a cabo el programa de Reforma Administrativa hacia los objetivos establecidos. Un acuerdo presidencial determin que "las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal observaran los lincamientos que, para la ejecucin de las modificaciones administrativas que a ella deban hacerse, determine el Titular del Poder Ejecutivo Federal a travs de la Coordinacin General de Estudios Administrativos". Se establece tambin la desconcentracin como herramienta administrativa para atender eficazmente y con eficiencia los asuntos pblicos. Si la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal es la base de la Reforma del presidente Lpez Portillo, las leyes y acuerdos simultneos han servido para poner en marcha los aspectos ms significativos de la administracin. La Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico establece las normas generales, referentes a todo el gasto pblico tanto del gobierno central como de las entidades paraestatales. Con ella descentraliza el proceso presupuestario y permite a la Secretara de Programacin y Presupuesto contar con elementos para dar congruencia y unidad a dicho proceso. La Ley General de Deuda Pblica tiene como propsito fundamental
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recoger en un solo ordenamiento las diversas disposiciones en la materia para clarificar y precisar las bases sobre las cuales el sector pblico puede hacer uso del fnanciamiento. Se refuerza as el control de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico sobre la deuda Pblica y se fortalece el papel del Congreso de la Unin como vigilante, sobre los lmites y la naturaleza del endeudamiento pblico. Adoptar la programacin como instrumento fundamental de gobierno implicaba para el rgimen de Lpez Portillo, la necesidad de crear los instrumentos que permitieran elaborar planes sectoriales y regionales de desarrollo socioeconmico cuya eeacia se obtuviera con la participacin de los grupos sociales interesados; armonizar objetivos y acciones de la dependencia coordinadora con los de las entidades del sector e imprimirle la congruencia a travs de mecanismos que estrecharan la relacin entre la programacin, la presupuestacin y la evaluacin de resultados. Los sistemas de apoyo administrativo sobre informacin, estadstica, informtica, contabilidad, auditora y control de las entidades sectorizadas deberan ser establecidos o afinados. En consecuencia, se procedi a reunir en un solo rgano, en cada dependencia, todos los sistemas de apoyo global y se crearon las unidades POMPIS (programacin, organizacin, mtodos, presupuestacin, informtica y sistemas). Se expidieron normas relativas a la adquisicin, uso, conservacin, reposicin y disposicin de bienes muebles e inmuebles en la Administracin Pblica Federal; se agilizaron los procedimientos y se revis el sistema de contratos de obras, con el objeto de mejorar los sistemas de administracin de recursos. Finalmente se definieron los mecanismos de evaluaciones en cada dependencia al tiempo que se creaba, a nivel global, la Coordinacin General del Sistema Nacional de Evaluacin en la Presidencia de la Repblica. A este mismo objetivo obedeci la creacin del Sistema Nacional de
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Informacin dentro de la Secretara de Programacin y Presupuesto. La realizacin del tercer objetivo exiga instrumentar un sistema racional y congruente de los recursos humanos al servicio de la Administracin Pblica que, de una parte, incrementara la productividad, mejorara la coordinacin interinstitucional, ahorrara recursos del erario y, de otra, que evitara desplazamientos inconvenientes de colaboradores de base por los de confianza; que relacionara el uso de plazas y, finalmente, de manera tangencial, que permitiera hacer un mejor uso del transporte pblico, disminuir la congestin de trnsito, fortalecer la integracin familiar y reducir la contaminacin ambiental. Estos requerimientos llevaron a establecer normas y mecanismos que le dieran vigencia a la Comisin de Recursos Humanos del Gobierno Federal que haba sido creada en 1972 y darle participacin en ella a la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE), segn decretos de 9 de febrero de 1976 y 31 de enero de 1977, respectivamente. Otras medidas de funcin del tercer objetivo fueron: La constitucin del Comit Consultivo de Unidades de Administracin de Recursos Humanos, el Comit Tcnico Consultivo de Unidades de Capacitacin y la formacin de un grupo de estudio sobre relaciones laborales y prestaciones econmicas, para propiciar la eficiencia de los servicios y la honestidad de quienes las otorgan. El mismo 3L de enero, se publicaron otros dos acuerdos que dictaban normas sobre la reubicacin del personal del gobierno federal para establecer horarios coordinados de trabajo. Estas disposiciones permitiran reubicar a ms de diecinueve mil trabajadores a causa de los cambios que gener la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. El mbito tradicional de gobiernos inherente a un sistema federal como el mexicano, impuls al rgimen de Lpez Portillo a fijar como un muy importante objetivo: el cuarto de la Reforma, porque consider
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que a partir de la existencia de los tres niveles de gobierno: el federal, el estatal y el municipal, el pas podra organizarse poltica y administrativamente mediante mecanismos de coordinacin que propiciaran que las decisiones y acciones de gobierno se adoptaran y realizaran, en la medida de lo posible, con la participacin de los destinatarios del servicio. Esto implicaba la necesidad de considerar las particicularidades especficas de las distintas zonas o regiones del pas, a fin de promover el desarrollo socioeconmico con una estructura poltica de operacin y procedimientos homogneos en las entidades federativas. Hacia este objetivo se encamin la reorganizacin, en 1978 primero, y la transformacin despus, de los Comits Promotores del Desarrollo Socioeconmico (COPRODES), que haban venido crendose desde 1971. Originalmente, los COPRODES fueron concebidos con el propsito de apoyar de manera especial el desenvolvimiento integral de las entidadades consideradas como de menor desarrollo relativo en el contexto general del pas y no slo entre ellas, sino tambin dentro de sus subregiones; pero no se introdujeron las adecuaciones necesarias para la consecucin del nuevo objetivo, antes bien se continu hacindoles reformas secundarias e incremntales que dificultaban su operacin y les impedan constituirse en el instrumento participativo que les permitiera conjugar elementos tan importantes como el Sistema Nacional de Planeacin, en el contexto de la organizacin federal del pas y la accin coordinada o conjunta de las diversas instituciones de la Administracin Federal, Estatal y Municipal, as como los de los sectores social y privado. Las expectativas, las funciones y los objetivos asignados a los COPRODES haban excedido a su operacin real no obstante los logros que con ellos se haban alcanzado. Esta conviccin y la de que Federalismo, Planeacin y Desarrollo Regional son las tres vertientes de mayor trascendencia, con los cuales estn relacionados los COPRODES impuls al programa de Reforma Administrativa de Lpez Portillo a inscribir a los COPRODES en el esquema orientador que representaba el Plan Global de Desarrollo y que implicaba un Sistema Nacional de Planeacin.
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En mayo de 1976 se haba publicado la Ley General de Asentamientos Humanos que confera a la entonces Secretara de la Presidencia atribuciones en materia de desarrollo urbano, para auxiliar y asesorar a los gobiernos locales y municipales. Congruentemente, el Ejecutivo expidi un decreto en junio de 1976, mediante el cual los COPRODES se encargaran por una parte, de promover y coordinar las actividades federales en relacin con los asentamientos humanos en sus respectivas entidades y, por la otra, ejerceran una serie de funciones que en esta materia deberan coordinarse con la Comisin Nacional de Desarrollo Regional y Urbano, que tambin reestructuraba funcionalmente. Como complemento, se modific el Reglamento Interior de la Secretara de la Presidencia para encomendarle el Secretariado Tcnico de los COPRODES a la Direccin General de Desarrollo Regional y Urbano. El acuerdo presidencial de 6 de diciembre de 1976, que propiciara la celebracin de los Convenios nicos de Coordinacin, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal del mismo mes y ao, transformaron el Sistema Nacional de Planeacin y Desarrollo Regional que tena en la cspide a la Comisin Nacional de Desarrollo Regional y Urbano, y en la base a los treinta y un COPRODES para que en adelante se distribuyera entre la Secretara de Programacin y Presupuesto y la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas. Esta ltima Secretara, mediante la Comisin Nacional de Desarrollo Urbano, creada en junio de 1977, que presida el Titular, formulara el Plan Nacional de Desarrollo Urbano. Estas medidas obligaron tambin a modificar las bases regulativas de tal manera que sus acciones se armonizaran con las nuevas estructuras, mecanismos y estrategias y se alcanzaron los objetivos que justificaban su existencia. La Secretara de Programacin y Presupuesto como coordinadora de loa COPRODES a nivel nacional acord su fusin con los Comits Estatales de Desarrollo Rural responsables de PIDER para que fueran aquellos quienes coordinaran y supervisaran la programacin y ejecucin de las acciones del segundo. Cre internamente, para este objeto, laDirec-
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cin General de Programacin Regional y la Coordinacin General de Delegaciones Regionales que apoyaran la operacin de losCOPRODES. En base a lo anterior y en cumplimiento del Acuerdo de Programacin de Inversiones Federales por entidad federativa, los COPRODES deberan presentar anualmente presupuestos de inversin tanto por lo que hace al PIDER y al CUC, as como al denominado Programa Normal. Con esto, el rgimen lograba transferir a las administraciones estatales la metodologa inherente a la programacin, el establecimiento de prioridades y la realizacin de anlisis de complementareidad para obras y servicios pblicos incluidos en los programas que permitieran una ms racional aplicacin de los recursos y su mejor impacto en los procesos de desarrollo econmico y social de las comunidades, en los trminos concebidos en el objeto de fortalecimiento del federalismo. Los avances obtenidos con la formalizacin del Plan Global de Desarrollo y con los estudios de Reforma Administrativa, han hecho posible el replanteamiento de los COPRODES, como consecuencia de lo cual en la Quinta Reunin de la Repblica los Ejecutivos Estatales y el Ejecutivo Federal suscribieron un Acuerdo de Coordinacin que estableca los nuevos compromisos adquiridos por ambos rdenes de gobierno para la constitucin de Comits Estatales de Planeacin del Desarrollo o COPLADES. Con ello el rgimen pretenda eliminar las interferencias que impedan la congruencia entre la vertiente regional de planeacin y programacin para el desarrollo y los esfuerzos que en esta materia desplegaba el Ejecutivo Federal, para armonizar y dar vigencia al Sistema Nacional de Planeacin. El fortalecimiento del federalismo, como objetivo del Ejecutivo Federal en su programa de Reforma Administrativa, no se inscribe en ella slo de manera coyuntural, su instrumentacin no se agota con todo y ser importante, en el reforzamiento de la vertiente regional para la planeacin y programacin, ni se limita a repercusiones internas estrictamente. La necesidad de consolidar la unin nacional y de preservar la estabi-
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lidad poltica, tan amenazada a finales del rgimen anterior, requera una concepcin de filosofa poltica; se propondra realizar una serie de medidas de distinta naturaleza, desde administrativas, presupustales y de inversin, para avanzar en ese proyecto. En suma, el pacto federal implicaba para Lpez Portillo fortalecer la cohesin interna, como frmula para alcanzar la justicia social por una parte, y de la otra, construir un valladar a las crecientes pretensiones hegemnicas de las grandes potencias como lo ha dicho el propio Presidente de la Repblica, "para afirmar la soberana externa de la Nacin". Entre las acciones, instrumentos y mecanismos de fortalecimiento al federalismo, adems de los Comits Promotores del Desarrollo, hoy COPLADES, la Reforma ha propiciado la desconcentracin y la descentralizacin de facultades y recursos para aproximar la capacidad de decisin a los lugares donde los problemas se generan. Para estos efectos se han creado rganos dotados de unidad de mando y responsabilidad sobre las diversas unidades y programas de trabajo que de una misma dependencia o entidad paraestatal operan en cada una de las entidades federativas. Se han liquidado o disuelto organismos federales que de alguna manera se consider interferan la accin de los estados o municipios: algunas comisiones de desarrollo regional, como la del Balsas; las de Desarrollo Integral de Baja California y del Istmo de Tehuantepec, as como la de las Juntas Federales de Mejoras Materiales de los municipios fronterizos y costeros. El gobierno actual encontr que para la promocin del progreso general era necesario encontrar un punto de equilibrio que permitiera una actuacin bilateral, federacin y estados, a fin de atender necesidades ligadas directamente a aquella, mediante frmulas polticas y operativas que pudieran convertir a los segundos en administradores corresponsales de su obra. Como respuesta a estos requerimientos habilit la transferencia de responsabilidades y recursos por la va de la concentracin entre los tres niveles de gobierno en un tilsimo instrumento que en sus inicios se limitaba a un mero convenio sobre inversiones; pero que
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conforme a la idea del titular del Ejecutivo Federal, ha evolucionado hasta convertirse en un convenio para el desarrollo, que engloba hoy al PIDER y los COPLADES y que aspira a ser el canal nico de la coordinacin entre la federacin y las entidades federativas; "mediante mecanismos de participacin de los distintos sectores, como primera instancia de consulta para la programacin a nivel regional congruente con la sectorial... como autnticos convenios de desarrollo, en los que se concerten compromisos, se acepten responsabilidades para la consecucin de las metas que despus (pueden ser evaluadas)..." El pas haba venido, desde 1930, acometiendo acciones para dotar a las comunidades rurales de los servicios mnimos de bienestar social. Despus seran reforzados con programas de electrificacin rural y obras mnimas de riego, mismas que seran fuertemente impulsadas a partir de 1960 mediante el fortalecimiento de programas de trabajo encomendados a la entonces Secretara de Agricultura y Ganadera. La evaluacin de estos programas, en 1968, permitira apreciar que los objetivos no haban sido plenamente alcanzados debido a la duplicidad en el gasto, a la dispersin de esfuerzos y la falta de motivacin en las comunidades para participar de manera activa en la solucin de sus problemas. Tampoco fueron demasiado alentadores los resultados que se obtuvieron con el Programa Coordinado de Inversiones Pblicas para el Medio Rural que se encomend a la entonces Secretara de la Presidencia. Todava la administracin anterior intensific los esfuerzos tendientes a impulsar el desarrollo rural. As se canalizaron estrategias como los caminos de mano de obra, en la Secretara de Obras Pblicas; los proyectos de agua potable y de pequea irrigacin, en la Secretara de Recursos Hidrulicos; la coordinacin de acciones en el medio rural, en la Secretara de Agricultura y Ganadera; la creacin del Fondo Nacional de Fomento Ejidal y la expedicin de la Ley de Reforma Agraria. No obstante, el rgimen actual senta vigente la necesidad de poner en marcha estrategias que precisaran objetivos, sealaran metas y pro-
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porcionaran recursos humanos, tcnicos y financieros adecuados, inscritos en programas integrales de desarrollo rural que compatibilizaran, articularan y coordinaran las acciones del gobierno de la Repblica. Surga as el Programa de Inversiones Pblicas para el Desarrollo Rural como instrumento mediante el cual se pretenda sentar las bases que orientaran y encauzaran las tareas del sector pblico en el medio rural, como mecanismo institucional para procurar el desenvolvimiento integral de las comunidades rurales y como motor bsico de coordinacin para tareas de desarrollo y bienestar social. Como mecanismo de coordinacin, inscrito en la Reforma Administrativa, el PIDER involucr, desde su creacin, a las entidades federativas y la entonces Secretara de la Presidencia, a travs de la Subdireccin de Desarrollo Rural, procedi a la formacin de Comits estatales de desarrollo rural en los que eventualmente, el cargo de vocal ejecutivo, representante del Ejecutivo Estatal, recaa en el coordinador del COPRODE para que conjuntamente con el titular de la dependencia federal responsable de cada programa, ejerciera los recursos presupustales asignados conforme al instructivo que formulaban las Secretaras de Hacienda, Patrimonio y Presidencia que integraban el llamado tringulo de la eficiencia. Posteriormente, ya en el rgimen actual, en el ao de 1977, la Secretara de Programacin y Presupuesto, para evitar duplicaciones, acord la fusin de estos Comits en los COPRODES con objeto de que el Programa PIDER fuese coordinado y supervisado en su programacin y ejecucin con ese rgano colegiado. Finalmente, a instancias de los gobernadores de los estados de la Repblica, en 1980, el Ejecutivo Federal decidi transferir la coordinacin y la ejecucin de las acciones del PIDER a los gobiernos estatales como reconocimiento a su capacidad, evidenciada en el manejo de los Programas Estatales de Inversin (PE) que se haban venido operando en el esquema de los Convenios nicos de Coordinacin. El presidente Lpez Portillo, avizoraba que corregir las desviaciones que el sistema econmico mexicano haba acumulado y aunado a las fisuras del sistema poltico haban amenazado seriamente los destinos
ADMINISTRACIN Y POLTICA EN LA HISTORIA DE MF.XICO
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del pas, le llevara a conducir su gobierno de tal manera que los beneficios para las mayoras tardaran en alcanzarse mientras no se tomaran las medidas necesarias para reorganizar la economa y se recuperara la confianza de los diversos sectores de la poblacin. Por eso anunciaba tres etapas de gobierno, la segunda de las cuales sera de consolidacin y la tercera de repunte. Ello explica que durante los dos primeros aos no se hicieran manifiestas medidas conducentes a aquel objetivo "estamos resolviendo ya los problemas financieros de corto plazo, que ponan en peligro la economa y tambin algunos aspectos de estructura, qu* es lo que nos propusimos hacer en dos aos... todava no trasciende e! mbito social..." deca el Presidente en su Segundo Informe de Gobierno. Hacia 1978 el Presidente comprenda que la relacin salarios-precios era muy dispar; que en tanto los obreros haban respondido a su Udmado de Alianza para la Produccin, consistiendo en limitar el aumento a sus salarios, los precios, virtud a la inflacin todava no controlada, seguan disparndose en perjuicio de las mayoras. Sin embargo, en 1980, haba sido ya elaborado el Plan Global de Desarrollo que se propona como objetivos: reafirmar la independencia de Mxico en lo poltico, econmico y cultural y proveer a la poblacin de empleo y mnimos de bienestar en cuanto a alimentacin, educacin, salud y vivienda; promover un crecimiento econmico alto, sostenido y eficiente; y, mejorar la distribucin del ingreso entre las personas, los factores de la produccin y las regiones geogrficas. Se contaba ya con avances considerables en el esfuerzo de reforma administrativa; estrategias en materia agraria del Sistema Alimentario Mexicano (SAM); de productos bsicos, de empleo, de capacitacin, de productividad y en materia poltica, financiera, fiscal y subsidios. Esto haca expresar al Titular del Ejecutivo que "la racionalizacin del pas era ya una tendencia irreversible". En este mismo ao se consideraba que la nueva poltica fiscal se sustentaba en tres reformas fundamentales: la tributaria, la administrativa y en la coordinacin con las entidades federativas y que con ello se
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podra cumplir la promesa de que los beneficios del crecimiento econmico acelerado habran de repartirse con equidad. Se insinuaba aqu la respuesta de la administracin del rgimen actual en esta materia y en el marco del cuarto objetivo de la reforma administrativa. A continuacin se refieren brevemente las diferentes acciones especficas. ( Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal para canalizar recursos crecientes hacia las entidades federativas y los municipios. Incorporacin de nuevos criterios para asignacin de participaciones estatales mediante la inclusin en el fondo, de la totalidad de los impuestos federales y no slo de los menos dinmicos. Con esto se beneficiaba a los estados de menor desarrollo relativo. Participacin de los gobiernos estatales en la formulacin de iniciativas, polticas e instrumentos en su carcter de autoridades fiscales. Convenios de colaboracin administrativa en materia fiscal federal que confirman la confianza en la capacidad tcnica y de ejecucin de las administraciones estatales. El Presidente de la Repblica al cabo de su cuarto ao de gobierno afirmaba "ya podemos hablar de una reforma fiscal en pleno proceso, que se manifiesta en la estructura, la distribucin del ingreso, el aumento en la recaudacin, el financiamiento del sector pblico federal y el fortalecimiento de las finanzas de los Estados y los Municipios". Otros mecanismos de coordinacin que han de mencionarse son: Sistema Nacional de Planeacin de los Asentamientos Humanos en base al Plan Nacional de Desarrollo Urbano y los planes en zonas conurbanas, estatales y municipales del mismo orden. Asistencia tcnica de la Secretara de Asentamientos Humanos y
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Obras Pblicas a los distintos niveles de gobierno para la formulacin de planes y compatibilizacin de objetivos y estrategias. El Sistema Alimentario Mexicano que contiene las estrategias y los programas para dar participacin a las administraciones estatales; que prev apoyos institucionales para aumentar y mejorar los canales de produccin, distribucin y comercializacin de alimentos bsicos. La Ley de Fomento Agropecuario como complemento del Sistema Alimentario Mexicano revitaliza el concepto de propiedad como funcin social e institucionaliza la colaboracin intergubernamental para las tareas del desarrollo agropecuario, as como la produccin de los alimentos bsicos que el pas requiere. El Plan de Desarrollo Industrial, permiti concretar estmulos fiscales, crediticios, tarifarios y de equipamiento previstos para ser otorgados por el gobierno federal, sobre propuestas de los gobiernos estatales elaborados en base a sus respectivos planes de desarrollo urbano. Se ha propiciado el establecimiento de Comits Estatales de Productividad y Capacitacin y Comisiones de Seguridad e Higiene que aseguran una adecuada coordinacin en materia laboral. Reuniones y eventos que conjuntan los criterios de funcionarios federales, estatales y municipales en reas de trabajo concurrentes o de inters comn con objeto de mejorar la capacidad de los recursos humanos de las administraciones estatales y municipales. Entre ellas las de funcionarios fiscales, procuradores, oficiales mayores, delegados federales y directores de trabajo, jefes de registro civil, responsables de archivo, administrativos e histricos estatales y municipales; y, lo ms importante, las reuniones de la Repblica. Asesora tcnica en materia de reforma administrativa del Jefe del Ejecutivo Federal a los estados y municipios a travs de la Coordinacin General de Estudios Administrativos.
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La consecucin del quinto objetivo del Programa de Reforma Administrativa emprendido por el presidente Jos Lpez Portillo ha propiciado, en su esfera competencial el establecimiento de vnculos de colaboracin entre autoridades y particulares mediante una efectiva accin de participacin ciudadana llevada a cabo por la Direccin que la Ley Orgnica de la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal estructur al efectoi La humanizacin de la justicia penal requiri de cambios sustanciales en la legislacin, en los procedimientos, prcticas e instalaciones del sistema, que han permitido revalorizar la funcin del Ministerio Pblico como representante social, por una parte, y el respeto a la sustantividad del ser humano como tal, en situaciones en que sta se compromete por propia naturaleza, por la otra. El incremento de las tasas de inters de la deuda externa y la baja en el precio de los productos de exportacin, entre otros factores, ocasionaron en 1981 serios desajustes econmicos, dejando al pas sin los ingresos necesarios para su recuperacin inmediata y obligndolo a elevar el gasto pblico. Esto, sumado a la limitada expansin de la oferta interna en ciertas ramas y la liberalizacin del sistema de proteccin industrial en algunas actividades, aumentaron 25% las importaciones en relacin a las de 1980, e hicieron an ms vulnerable la economa frente al exterior. Las diferencias entre la oferta y la demanda, as como los problemas para exportar y la sobrevaluacin del peso, originaron un dficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos de 11,704 millones de dlares. Desequilibrio que se financi con la elevacin del endeudamiento del sector pblico en alrededor de 19 mil millones de dlares. El descenso del precio del petrleo y de otras materias primas fren el crecimiento de las exportaciones, aceler la dinmica de las importaciones y llev al gobierno mexicano a solicitar un mayor crdito externo para disponer de recursos. El desequilibrio que padecan los pases industrializados condujo a la agudizacin de las polticas pro-
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teccionistas y al aumento de las tasas de inters, lo cual provoc, en nuestro gas, la disminucin del turismo, menor productividad y fuertes fugas de capital. El gobierno de la Repblica, con el fin de aliviar la presin de la crisis tom de inmediato las siguientes decisiones: defender el peso, modificar la poltica cambiara, convertir los depsitos en moneda extranjera en pesos, nacionalizar la banca, crear un fondo nacional de solidaridad y modificar la estructura del Banco de Mxico. La defensa del peso tuvo como propsito frenar la fuga de capitales, la especulacin y los intereses ajenos a los nacionales. Al modificar la poltica cambiara con la introduccin del sistema de paridad dual, sustituido por el control generalizado de cambios el 1 de septiembre, se intentaba neutralizar los efectos de la recesin mundial sobre la economa mexicana, principalmente, los impactos de la devaluacin del peso y la disminucin del crdito externo. El primer sistema pretendi reducir el costo de las importaciones necesarias y el pago por concepto de servicio de la deuda. Las reglas del segundo incluyeron disposiciones generales, importaciones y exportaciones, compensacin de divisas, pagos al exterior, repatriacin de capitales, franjas fronterizas y zonas libres, empresas maquiladoras, salidas al extranjero y comunicaciones. En la franja fronteriza y zonas libres, por ejemplo, se fij un mercado cambiario con base en las condiciones de oferta y demanda del rea, en la cual slo personas fsicas y morales residentes en la regin podan adquirir las divisas. La disminucin de las reservas internacionales del Banco de Mxico llev al gobierno a tomar la decisin de retirarlo del mercado de cambios del 18 de febrero al 11 de junio.
" ( . . . ) El Gobierno federal intent, por todos los medios a su alcance, la defensa del peso y de un sistema moderado de flotacin que busc reducir al mnimo, extender en el tiempo, cualquier efecto interno de signo negativo. Sin embargo, los desajustes financieros continuaron acentan-
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dose. Sus expresiones ms claras se manifiestan en las cuentas de la balanza de pagos, en las cifras correlativas de endeudamiento externo y en las presiones sobre el presupuesto; por eso, ha debido enfrentarse al desequilibrio externo retirando al Banco de Mxico del mercado de cambios. Esta decisin se ver acompaada de un programa de ajuste econmico que asegure la consolidacin y aleje los peligros de un proceso de inestabilidad."
La devaluacin que ocasion la flotacin del tipo de cambio implic la aplicacin de medidas econmicas en dos etapas, slo que los movimientos especulativos continuaron. El 13 de agosto, los depsitos en moneda extranjera en la banca mexicana fueron sustituidos en pesos, al tipo de cambio vigente en el momento de realizarse el pago. Independientemente de las diversas medidas adoptadas para hacer frente a los problemas econmicos derivados de la falta de liquidez, especulacin, inflacin y presiones para liquidar los prstamos vencidos, estos persistieron y hubo necesidad de instrumentar otras polticas para superar la crisis. Con sta, aumentaba la incertidumbre, la inflacin se sala del control, el dficit presupuestario era cada vez mayor, la fuga de capitales y la especulacin de divisas se intensificaban y el sector privado daba la impresin de aprovechar la coyuntura a su favor. Los llamados a la unidad perdieron fuerza y se desvirtuaba la responsabilidad de los sectores pblico y privado, acusndose uno al otro, de los desequilibrios econmicos que padecamos. La cercana de la sucesin presidencial contribua en su medida, a aumentar la desconfianza sobre las decisiones que se tomaran para controlar los acontecimientos. Se adverta, como suele suceder en vsperas del cambio del gobierno nacional, que se aproximaba un vaco de poder con la seleccin del candidato a presidente de la Repblica y todava se ignoraba el rumbo que seguira el pas en los meses por venir. La crisis sin embargo, aumentaba y en medio de ella, el 1 de septiembre de 1982, el presidente Jos Lpez Portillo decret la nacionalizacin de los bancos privados al terminar la concesin los
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particulares para incorporarlos al servicio "directamente a la Nacin". Con esta medida, agreg el Presidente, "combatiremos la especulacin abierta y hasta institucionalizada. Le quitaremos a la inflacin los abundantes impactos especulativos que hemos venido palideciendo, tan slo porque los mrgenes de intermediacin bancaria y la demanda de dlares fue brutal, envenenando nuestra economa". Los objetivos d las primeras medidas sobre la nacionalizacin de la banca, dadas a conocer el da 4 del mismo mes, incluan el fortalecimiento del aparato productivo y distributivo para atenuar los efectos de la crisis financiera; disminuir las presiones inflacionarias y restablecer la confianza de los ahorradores. As como dos paridades oficiales, la preferencial fijada en 50 pesos por dlar y la ordinaria en 70 pesos por dlar, y nuevas disposiciones sobre tasas de inters. Con la nacionalizacin de la banca, se modificaron las condiciones del sistema financiero, se dio una nueva estructuracin jurdica a este servicio pblico, as como a la naturaleza de sus propietarios, los tipos de instituciones que lo integran, la forma de participacin en la paneacin del desarrollo y las modalidades que asumi la banca dentro de la administracin pblica federal. Por tanto, al adquirir la nacionalizacin de la banca rango constitucional, el Estado se reserv las operaciones del servicio bancario y crediticio. 1 18 de noviembre de 1982, entr en vigor una adicin con el prrafo quinto, al artculo 28, para incluir la actividad bancaria dentro de las reas prioritarias. Unas reformas al texto de las fracciones X y XVIII del artculo 73, que dan al Congreso facultades para legislar sobre servicios de banca y crdito y se refieren al rgimen para determinar el valor de la moneda. Y, una adicin al artculo 123, apartado B, con la fraccin XII bis, en la cual se define que las instituciones bancarias y sus trabajadores regirn sus relaciones laborales con base en lo dispuesto en este apartado. La nacionalizacin de la banca privada ocasion que sus antiguos accionistas se ampararan para impedir su efecto legal. Sus intentos
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perdieron fuerza por el carcter constitucional que le dieron las reformas a los artculos 28, 73 y 123 a tal medida: el 22 de septiembre de 1982 Representantes de 21 de las 54 instituciones bancarias interpusieron una demanda de amparo contra el decreto de nacionalizacin, aduciendo que violaban varios artculos constitucionales. El juez segundo en Materia Administrativa, David Delgadillo Guerrero, determin que s proceda el recurso, por lo que convoc a una audiencia para escuchar los argumentos del gobierno el 19 de noviembre. El 19 de noviembre, el juez de distrito difiri la audiencia programada para esa fecha y recibi una solicitud de la Secretara de Hacienda para que el juicio de amparo fuese sobresedo, considerando que ya se haba elevado a rango constitucional (la nacionalizacin). La demanda de amparo fue denegada el I o de febrero de 1983 por las autoridades judiciales correspondientes por considerarla improcedente, ya que segn argumentaron, las reformas constitucionales no pueden violar las garantas que ellas mismas establecen. El Fondo Nacional de Solidaridad se cre con la nalidad de recibir aportaciones voluntarias para la amortizacin de la deuda pblica o para las indemnizaciones generadas por la nacionalizacin de la banca y, el Banco de Mxico, por su parte, dej de ser sociedad mercantil para convertirse en organismo pblico descentralizado con personalidad jurdica, patrimonio propio y facultades de banco central y de emisin nico de la Nacin. A pesar de lo acertado que pudieran ser estas medidas en un momento de crisis, el problema no se resolvi. La baja del ritmo de actividad productiva por falta de recursos, el aumento del dficit de la balanza de pagos por los intereses de la deuda y la constante salida de capitales hacia el exterior, sumados a las restricciones para la obtencin de crdito externo, a una escasez de ingresos para cubrir los gastos del sector pblico y a una elevada tasa de desempleo, agravaron an ms la situacin econmica de fines de 1982.
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1 proceso de desarrollo se paraliz, las bases para mejorar el bienestar de las mayoras se deterioraron y la devaluacin constante del peso respecto al dlar origin fuertes fugas de capital que pusieron en peligro las reservas internacionales del Banco de Mxico. Adems, la crisis econmica propici el descontento social, el riesgo de una inestabilidad poltica, a su vez, origin un ambiente de desconfianza e incertidumbre. En este clima, termin el mandato del presidente Lpez Portillo.
IX LA ADMINISTRACIN DE LA CRISIS Y EL TEMBLOR EN LA RENOVACIN Y LA RECUPERACIN
L ULTIMO cuarto de 1982, la economa mexicana vivi una de las crisis ms dramticas de su historia. Esta crisis, como ya sealamos en el captulo anterior, fue resultado de la combinacin de una serie de factores, entre ellos: baja productividad, hiperinflacin, incremento de la tasa de desempleo, elevado dficit pblico y del circulante, disminucin de la capacidad de ahorro, devaluacin aguda del peso y prdida de la soberana monetaria, agotamiento de las reservas internacionales y una deuda externa de gran magnitud.
Todo esto se conjug con una situacin mundial caracterizada por recesin, dificultades para mantener la dinmica econmica y desempleo en la mayora de los pases que aunada a la baja de los precios del petrleo, la disminucin de posibilidades de obtener crdito y los incrementos en las tasas de inters, afectaron de manera considerable a Mxico. La situacin econmica del pas se volvi ms crtica con la implantacin del control generalizado de cambios, al nacionalizarse la banca privada el I o de septiembre de 1982. El rgimen del presidente De la Madrid hered una situacin de emergencia. Enfrentbamos, dijo el Jefe del Ejecutivo a un ao de haber tomado el poder,
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no slo una crisis circunstancial, sino una de carcter estructural que rebasaba el mbito econmico, al darse tambin manifestaciones de encono entre diversos sectores sociales, que implicaban un cuestionamiento de nuestros principios rectores y, en algunos grupos, de la organizacin misma de la Nacin.
La poltica del gobierno del presidente De la Madrid se bas, principalmente, en siete tesis rectoras: nacionalismo revolucionario, democratizacin integral, sociedad igualitaria, renovacin moral, descentralizacin de la vida nacional, desarrollo, empleo y combate a la inflacin, y planeacin democrtica. El nacionalismo revolucionario se concibe como la idea que da continuidad a nuestra historia y se consolida en la Revolucin Mexicana con el nacionalismo poltico, nacionalismo cultural y nacionalismo econmico. En ese sentido, Nacionalismo y Revolucin se consideran como conceptos inseparables.
La historia nos ha hecho nacionalistas por necesidad vital de subsistencia ante las ambiciones y agresiones externas, as como ante las fuerzas de disgregacin que nos afectaron en otros tiempos. Somos revolucionarios por voluntad permanente de constituir la sociedad libre, justa y prspera que ambicionbamos los mexicanos.
En la democratizacin integral se parte del perfeccionamiento de nuestro sistema democrtico que conlleva a "la participacin popular en la integracin del poder, gobierno de las mayoras y respeto a la representacin de las minoras". La sociedad igualitaria implica eliminar las diferencias sociales; lograr el acceso a la educacin en todos los niveles y a los servicios pblicos de salud y seguridad; ejercer el derecho a la vivienda; tener empleo y sistemas modernos y eficientes de abasto popular. Es decir, alcanzar un mejor nivel de vida significa corregir los desequilibrios econmicos y recuperar las bases del crecimiento.
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La renovacin moral se concibe como un esfuerzo "por volver a la sobriedad y austeridad propias del rgimen republicano y a supeditar todo inters personal o de grupo a los intereses de la Nacin". Responde a una constante demanda popular y se entiende como urgente necesidad poltica. Exige, asimismo, el cumplimiento escrupuloso de las leyes, la intransigencia frente a la inmoralidad pblica o privada y el combate a la corrupcin o, para decirlo en trminos del Ejecutivo, "Renovacin moral significa gobernar con ejemplo". La descentralizacin se considera como un imperativo para consolidar un desarrollo equilibrado y firme que implica el fortalecimiento de la democracia y el reconocimiento de la estructura del sistema federal de gobierno, esto es, la participacin igualitaria de los Estados en la toma de decisiones. Desarrollo, empleo y combate a la inflacin representan las prioridades del rgimen y dan las pautas en la definicin y aplicacin de las polticas que permitirn el cambio estructural y la recuperacin econmica del pas. Con el desarrollo se activar la planta productiva para aumentar el empleo y el poder adquisitivo se proteger reduciendo las tasas de inflacin. La planeacin democrtica, en este caso, se considera como el procedimiento ms adecuado para conducir al Gobierno conforme a la voluntad poltica. Para superar la crisis, sin embargo, se realizaron reformas y adiciones a la Constitucin Poltica, a fin de llevar a cabo acciones que lograran el cambio estructural y el desarrollo del pas. Las ms importantes fueron el desarrollo econmico y social: rectora del Estado, economa mixta y planeacin nacional, desarrollo rural integral, derecho a la salud y responsabilidad de los servidores pblicos. Junto con ello, se instrumentaron tres medidas fundamentales: el Programa Inmediato de Reordenacin Econmica, la reestructuracin de la banca y la elaboracin e instrumentacin del Plan Nacional de Desarrollo.
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Las reformas y adiciones a los artculos 25, 26, 27, 28 y 73 de contenido econmico, definieron las reas estratgicas reservadas exclusivamente al Estado, abrieron la posibilidad de la participacin de los sectores privado y social en el impulso de las reas prioritarias del desarrollo; dieron facultad al Estado para planear ese desarrollo y regulan el servicio pblico de banca y crdito como una actividad prioritaria reservada al Estado. El artculo 25 constitucional confirma el principio de legalidad de la rectora del Estado, garantiza el desarrollo integral, fortalece la soberana nacional; a travs de la economa mixta participan los tres sectores en las diferentes actividades productivas y slo en las estratgicas puede intervenir el Estado. El establecimiento de planeacin democrtica, las bases de la formulacin, instrumentacin, control y evaluacin del PND y la coordinacin consensual entre la Federacin y los estados estn previstas en el artculo 26 de la Constitucin. Al artculo 27 se le adicionan las fracciones XIX y XX que introducen las condiciones de la imparticin de justicia agraria y el fortalecimiento de seguridad jurdica de tenencia de la tierra e introducen el concepto de "desarrollo rural integral". La reserva de las reas estratgicas al Estado y la posibilidad de organizar e impulsar las reas prioritarias con los otros sectores, se sealan en el prrafo cuarto del artculo 28. Tambin se protege a la industria y el comercio, se introduce el concepto "prctica monoplica" y se permite al Estado contar con los organismos y empresas necesarias para manejar las reas estratgicas. Se agregaron al artculo 73 las fracciones XIX D, E y F que facultan al Congreso para expedir leyes sobre planeacin y todo lo relativo al desarrollo econmico; promocin de la inversin mexicana, regulacin de la inversin extranjera, transferencia de tecnologa y genera-
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cin, difusin y aplicacin de los conocimientos cientficos y tecnolgicos necesarios para el desarrollo nacional. Se adicion al prrafo del artculo 4o que "toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa. La Ley establecer los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo". Asimismo, establece el derecho a la salud. 1 artculo 21 se modific en cuanto al tiempo de arresto por violaciones a reglamentos gubernamentales y de polica. Se fijan las sanciones correspondientes a esas violaciones y el monto de las multas aplicadas. Los artculos 74, 76, 127 y 134 y el ttulo cuarto constitucional fueron reformados. Son relativos a la responsabilidad de los servidores pblicos. El artculo 115 se modific para fortalecer al Municipio. Y, con la introduccin de los trabajadores bancarios en el artculo 123, apartado B, quedan bajo el mismo rgimen que los dems trabajadores al servicio del Estado. El 4 de diciembre de 1982, el presidente De la Madrid present ante el Congreso una iniciativa de reformas y adiciones a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal (LOAPF), que fue aprobada el 23 del mismo mes. Con ellas se pretendi que la Administracin Pblica contar con una infraestructura orgnica capaz de instrumentar programas y acciones con mecanismos giles y eficaces. A la Secretara de Programacin y Presupuesto (SPP), segn el artculo 32 de la LOAPF, se le responsabiliz de la planeacin nacional del desarrollo y la modernizacin de la administracin pblica federal. Entre otras funciones, se le asign la reglamentacin integral del gasto pblico, la fiscalizacin y el control de obras pblicas. Nuevas funciones se adicionaron a la Secretara de Hacienda y Cr-
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dito Pblico (SHCP), como las de proyectar, calcular ingresos de las entidades gubernamentales, establecer criterios, precios y tarifas a los servicios y bienes pblicos y planear, coordinar, evaluar y vigilar el sistema bancario del pas. Se cre la Secretara de la Contralora General de la Federacin artculo 32 bis, para normar y vigilar los sistemas de control de las diversas entidades del gobierno y el manejo de los bienes nacionales. La Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial desapareci y sus funciones pasaron a otras dos de reciente creacin, segn los artculos 26, 33 y 34 de la LOAPF, la Secretara de Comercio y Fomento Industrial y la Secretara de Energa, Minas e Industria Paraestatal. Tambin se cre SEDUE a fin de integrar las polticas de desarrollo urbano con las de vivienda y ecologa. Dentro de la Secretara de la Presidencia se integraron la Direccin del Secretariado Tcnico de Gabinetes, encargada de coordinar las polticas y programas gubernamentales, principalmente de economa, asuntos agropecuarios, salud y comercio exterior. La Direccin de Asuntos Jurdicos y la Direccin General de Comunicacin Social que informa de las actividades presidenciales, difunde en los medios de comunicacin las acciones del Ejecutivo y estimula la participacin ciudadana. El presidente De la Madrid, durante su discurso de toma de posesin el I o de diciembre de 1982, puso en marcha un Programa Inmediato de Reordenacin Econmica (PIRE) con medidas para recuperar la estabilidad econmica y lograr el cambio estructural. Factores como deuda externa, descenso en la productividad, elevada inflacin, dficit presupuestario, falta de divisas, escaso ahorro interno, excesiva dependencia de importacin de bienes de capital e insumos y problemas monetarios y financieros, dieron lugar a la instrumentacin y aplicacin del PIRE con el fin de reactivar el crecimiento econmico.
(SECOGEF),
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Las acciones planteadas en el PIRE para enfrentar la crisis estuvieron orientadas a proteger el empleo, el consumo bsica y la planta productiva; a recuperar las bases del desarrollo econmico y a combatir la inflacin, la inestabilidad cambiara y la escasez de divisas. Tambin pretendi la conduccin estatal del desarrollo, el mejoramiento de las formas de organizacin y produccin en el campo que impulsaran el desarrollo rural integral, y el cambio en el proceso de industrializacin del pas. En l se destac que los principales elementos que limitan el crecimiento econmico del pas, elevan las tasas de inflacin y propician crisis en la balanza de pagos, son la restriccin de recursos externos, la insuficiencia del ahorro interno y la magnitud de los desajustes de las finanzas pblicas. Para alcanzar los objetivos de los 10 puntos planteados en el PIRE, el gobierno adopt las siguientes medidas: austeridad en el gasto pblico, reorientacin del programa de inversiones, proteccin al empleo, apoyo a la planta productiva, continuacin de las obras en proceso, reestructuracin del sistema financiero, un nuevo sistema cambiario, fomento al ahorro interno, fortalecimiento de los mecanismos de captacin de ingresos pblicos, canalizacin del crdito a las prioridades del desarrollo nacional, aliento a las exportaciones, racionalizacin de importaciones, reformas constitucionales para reforzar la rectora econmica del Estado y modernizacin de la administracin pblica. El PIRE "constituy la primera lnea de estrategia de un compromiso de planeacin que despus se plasm, con su doble perspectiva de coyuntura y mediano y largo plazos, de reordenacin econmica y cambio estructural en el Plan Nacional de Desarrollo". Sin embargo, la estrategia del Programa fue rebasada por los problemas econmicos y hubo necesidad de reforzarla para aminorar los efectos de la crisis. El Programa debi precisar la forma de actuacin del Estado, el tipo de desarrollo econmico del pas y el marco de accin de los sectores privado y pblico. Incluir aspectos relevantes de las opciones de
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poltica econmica, tales como sus ventajas y desventajas, prever las posibilidades de adaptar el manejo de esos instrumentos a las nuevas circunstancias y dar soluciones concretas; destacar las polticas y acciones para alcanzar el objetivo de la planta productiva y sealar lo que debe entenderse por flexibilidad de los precios y tarifas de bienes y servicios del sector pblico y definir los criterios de evaluacin del gobierno sobre sus diferentes empresas. Los antiguos banqueros insistieron en revocar la decisin gubernamental de nacionalizar la banca. El I o de febrero de 1983 el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa dictamin que no tena lugar el derecho de amparo de los ex representantes de instituciones bancarias para dejar sin efecto las reformas constitucionales sobre esta cuestin. Sin embargo, los ex banqueros interpusieron ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin el recurso de revisin. Entonces, el 17 del mismo mes, se celebr la audiencia de juicio de amparo contra el decreto del I o de septiembre de 1982, que nacionaliz la banca privada y particularmente, de la Ley Reglamentaria del artculo 28 constitucional. La resolucin final del 9 de marzo de ese ao neg la demanda de amparo y argument que el Estado como titular de las sociedades mercantiles poda convertirlas en sociedades nacionales de crdito. El Decreto de Nacionalizacin de la Banca Privada estableci el pago por concepto de indemnizacin de los antiguos accionistas bancarios. Para cumplir con este compromiso, se inici en diciembre de 1982 la valuacin de cada banco segn las normas, criterios y procedimientos definidos por la Comisin Intersecretarial, integrada por las Secretaras de Hacienda y Crdito Pblico, de Programacin y Presupuesto, de la Contralora de la Federacin y el Banco de Mxico, e instalada el da 3 del mismo mes para tal fin. El 2 de enero de 1983 se iniciaron formalmente las negociaciones para analizar, evaluar y determinar el alcance de la nacionalizacin
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y con ello proceder a la indemnizacin de los afectados. La Comisin Nacional Bancaria y de Seguros emiti el 4 de febrero de ese ao una circular en la cual estipul que la banca nacionalizada debera entregar el da 24 a la SHCP un avalo de sus acciones representativas del capital social, para que sta determinara el monto del pago correspondiente. De esta manera, la cantidad a pagar por cada accin fue jada por la SHCP con base en el Dictamen del Comit Tcnico de Valuacin. Dicho Comit se apoy en los datos sobre la renta del ejercicio 1981 presentada por cada banco nacionalizado, y en la balanza de comprobacin formulada por las propias instituciones, con movimientos de enero a agosto de 1982, y su dictamen fue aprobado por la Comisin Intersecretarial. Las resoluciones qu establecieron el monto de indemnizacin a accionistas de 11 instituciones nacionalizadas fueron anunciadas el 21 de agosto de 1983 por la SHCP. Al finalizar ese ao se haban indemnizado 24 bancos. "El monto ascendi a 115 375.1 millones de pesos que representaban el 76.4 por ciento del capital contable de la banca institucionalizada, ms intereses." En esta forma, el proceso de indemnizacin de los representantes de la banca privada qued prcticamente concluido. El Consejo del Fondo Nacional de Solidaridad (FNS) creado en septiembre de 1982, para pagar la deuda externa y la indemnizacin de los ex banqueros, acord el 11 de febrero de 1983 destinar los recursos captados al pago de amortizacin de la deuda de proyectos de desarrollo rural. Fue sustituido por el Fondo Nacional de Solidaridad para el empleo y desarrollo. Una vez determinada la forma en que se realizara el pago de las acciones de la banca nacionalizada, la administracin De la Madrid inici una nueva organizacin del sistema financiero y bancario, como parte importante de la estrategia de reordenacin econmica del pas. El objetivo de la actividad bancaria sera garantizar una intermediacin financiera eficaz, una adecuada rentabilidad y una
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aplicacin estricta de la tcnica en esta rea. Los recursos captados por la banca se canalizaran a financiar los sectores y actividades prioritarios. La escasez de divisas para importar insumos y materias primas necesarias en el aparato productivo y para la amortizacin de la deuda externa del pas; el desconcierto ocasionado en el exterior por la inestabilidad financiera, los efectos de la devaluacin del peso, particularmente en las zonas fronterizas y la fuga de capitales, originaron que el gobierno implantara el 10 de diciembre de 1982 un nuevo control de cambios. Dicho control de cambios oper del da 20 del mismo mes hasta 1984, con el propsito de manejar el mercado de divisas, recuperar la confianza en el mercado internacional, alentar la repatriacin de capitales, fomentar las exportaciones, promover el turismo y fortalecer las relaciones econmicas de la frontera con las reas extranjeras. Con el establecimiento de una paridad doble suponan que el margen de subvaluacin del' peso permite mantener la libertad cambiara, pues al convertirse el dlar en una mercanca costosa se desalienta su compra, se evitan presiones especulativas sobre el tipo de cambio y se desestimula la fuga de capitales. Adems, ese margen permite promover el incremento de las exportaciones, atemperar el ritmo de las importaciones, elevar los ingresos por turismo, atraer flujos de capital paira inversiones productivas [... ] y, al reducir las expectativas de modificaciones bruscas en el tipo de cambio, produce efectos favorables en las expectativas inflacionarias [...]. El nuevo decreto sobre el sistema cambiario dual estableci, segn lo recoge el Diario Oficial del 13 de diciembre de 1982, que las exportaciones de bienes y servicios, los adeudos del sector pblico y empresas nacionales contrados con acreedores extranjeros, las importaciones de mercancas y los gastos asociados a stas, estaran comprendidos dentro del mercado cambiario controlado. Todas las dems transac-
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ciones con el exterior se llevaran a cabo dentro del mercado libre. (Esto) permitira el libre trnsito de oro amonedado, onza troy de plata y billetes de bancos tanto nacionales como extranjeros.
A travs del control de cambios, cuya cotizacin inicial fue de 95 pesos por dlar, capt divisas de las exportaciones de mercancas y servicios. Con el libre, a 148.50 pesos por dlar l compra y 150 pesos la venta, se obtuvieron ingresos del turismo y las transacciones fronterizas. Cambios de apertura que representaron una depreciacin de 3.5 y 3.6 veces respectivamente, de acuerdo con el Banco de Mxico, en relacin a la cotizacin del dlar prevaleciente el 17 de febrero de 1982. En enero de 1983, el control de cambios fue utilizado para calcular la equivalencia de la moneda nacional, para solventar las obligaciones de pago de moneda extranjera, contradas con anterioridad al 20 de diciembre de 1982, dentro o fuera de la Repblica Mexicana para ser cumplidas en sta, a favor de instituciones crediticias del pas y a cargo de empresas exportadoras, en casos de que tales obligaciones correspondan al otorgamiento de crditos para financiar operaciones de exportacin. Los ingresos sirvieron para atender los requerimientos de importaciones, reanudar el servicio de la deuda privada y empezar a reconstituir las reservas internacionales del Banco de Mxico. La introduccin del tipo de cambio especial de 70 pesos por dlar, para el pago de las deudas externas, as como la restriccin del volumen de transacciones en el mercado de cambio libre y limitantes a la venta de dlares, se dieron a fines de diciembre de 1982. El mexdlar se elimin al unifcar, el 14 de mayo de 1983, los tipos de cambio especial y controlado para simplificar el sistema cambiario y lograr el cumplimiento equitativo de acreedores y deudores de obligaciones en moneda extranjera. El Comit Tcnico de Control de Cambios actu como rgano de
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consulta y se encarg de mejorar y evaluar el funcionamiento del sistema bancario. A l se atribuyen las diversas disposiciones sobre el control de cambios que fueron expedidas entre 983 y 1986, aplicables a las actividades de exportacin. A fin de apoyar el proceso productivo, las secretaras de Hacienda y Crdito Pblico, de Comercio y Fomento Industrial y el Banco de Mxico intentaron flexibilizar el rgimen de control de cambios, as como determinar cotizaciones de las ventas de divisas, especificar criterios de registro en moneda extranjera e impedir evasiones de control. La moneda nacional fue sometida a un deslizamiento continuo de naturaleza ascendente frente al dlar: 13 centavos diarios del 16 de febrero al I o de marzo de 1983; luego aument a 17 centavos diarios a partir del 6 de diciembre de 1984 y 21 centavos diarios desde el 6 de marzo de 1985. Tal medida tuvo como finalidad establecer condiciones adecuadas para el desarrollo de la economa nacional, a travs del apoyo al turismo, a la actividad productiva de las zonas fronterizas y las exportaciones; reducir el diferencial entre los tipos de cambio, las tasas de inters y la inflacin y disminuir las fugas de capital. Slo que las presiones de financiamiento en el mercado cambiario persistieron. Del 6 de marzo de 1985 en adelante, el tipo de cambio libre era de 221.06 pesos por dlar, el controlado 203.65; el deslizamiento de 17 centavos equivala a una depreciacin anual de 28 y 30% para las cotizaciones libre y controlado respectivamente. El deslizamiento de 21 centavos, en consecuencia, represent un aumento de las tasas de depreciacin a 35 y 38% anual. Al concluir el ao, alcanzaron los siguientes valores: Tipo de cambio controlado: 372 pesos por dlar = 93% de depreciacin. Tipo de cambio libre: 450 pesos por dlar = 114% de depreciacin.
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El sistema de deslizamiento uniforme en el mercado libre fue suprimido el 11 de julio de 1985 y el da 25 la cotizacin del tipo de cambio controlado sufri una devaluacin del 20%. El 5 de agosto de 1985, se adopt el rgimen de flotacin regulada del tipo de cambio controlado para dar mayor flexibilidad a las transacciones internacionales, particularmente las relativas a las exportaciones no petroleras. Seis das despus se puso en operacin un "esquema de futuros" para el precio del dlar, como complemento del sistema de flotacin, a fin de dar certidumbre a los que adquiriesen divisas controladas. El mercado de cobertura de riesgos cambiarios a corto plazo inici sus funciones el 5 de enero de 1987. Las empresas que adquieren compromisos en dlares compran, a travs de este mercado, a futuro la divisa, pagando un margen de cobertura cambiara. Las instituciones bancarias pasaron a ser sociedades nacionales de crdito en vez de sociedades annimas, como lo eran antes de la nacionalizacin. En una primera etapa del proceso de reestructuracin de la banca nacional, que va de 1982 a 1984, se llev a cabo la fusin de 20 bancos y fue revocada la concesin a 11 entidades, de modo que de 60 instituciones existentes, 29 quedaron en operacin, todas como bancos mltiples: 14 en el Distrito Federal y 15 en otras ciudades, de los cuales 12 tuvieron carcter regional y tres operaron a nivel nacional. Posteriormente, tras un mecanismo de liquidacin y fusin, las 29 sociedades nacionales de crdito se redujeron a 25 y luego se integra* ron en 19: seis de cobertura nacional, ocho de mbito multirregional y cinco regionales. Con ello se intentaba racionalizar los recursos, ampliar la infraestructura disponible y organizar el financiamiento por sectores y regiones. Para dar un mejor sentido a las acciones del sistema financiero, la banca de desarrollo y la banca mltiple se coordinaron a travs de las comisiones agropecuaria, industrias pequea y mediana, industria mayor, vivienda y turismo. Los fondos de fomento y la banca de desa-
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rrollo, por su parte, operan como el principal mecanismo de apoyo en el financiamiento de los programas prioritarios del gobierno. Las sociedades nacionales de crdito emitieron dos tipos de acciones patrimoniales, la serie "A" y la serie " B " . La primera, 66% del total, es propiedad del Gobierno Federal, mientras que la propiedad del 34% restante slo puede ser adquirida por el propio Gobierno Federal, por entidades de la administracin pblica, por gobiernos estatales y municipales, por los usuarios del servicio de crdito y por los trabajadores de los bancos. La formulacin de los programas de financiamiento y presupuesto se realiz de acuerdo con los "Lincamientos para la formulacin de los programas operativos anuales de las sociedades nacionales de crdito e instituciones de banca mltiple", dados a conocer el 11 de enero de 1985, y tambin conforme a lo establecido en el Sistema Nacional de Planeacin. A fin de reducir el mercado de pesos en el exterior y obstaculizar las operaciones crediticias que tienen lugar fuera del territorio nacional, el Banco de Mxico prohibi a las sociedades de referencia, en noviembre de 1985, celebrar operaciones en moneda nacional con entidades financieras del exterior, excepto cuando el peso correspondiera al contravalor en moneda extranjera vendida a esta institucin. El nuevo sistema bancario y financiero tiene como fundamento jurdico las siguientes disposiciones: Ley reglamentaria del servicio pblico de banca y crdito, Ley reglamentaria de la fraccin XVIII del artculo 73 constitucional, Nueva ley orgnica del Banco de Mxico, Nuevo reglamento interno del Banco de Mxico, Ley general de organizaciones y actividades auxiliares de crdito, Ley de la Casa de la Moneda y Nuevo reglamento interno de la Comisin Nacional Bancaria. En trminos generales, la administracin de la banca se realiza como sigue:
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Dependencia
Funciones dentro del sistema bancario y financiero Orienta su funcionamiento Aprueba los programas de financiamiento y presupuestos generales de gastos e inversiones de las instituciones y estimaciones de ingresos Determina la creacin, modificacin, fusin y extincin de instituciones, el establecimiento de sucursales, estructuras de capital y activos
SHCP
Banco de Mxico
Regula el crdito, los cambios y las caractersticas de las operaciones pasivas, activas y de servicios que realizan las instituciones de crdito Determina el establecimiento de las inversiones obligatorias para la banca que conduzcan a una adecuada regulacin cuantitativa y cualitativa del crdito
Comisin de Crdito y Cambios
Determina criterios de operacin del Banco en materia de regulacin monetaria y crediticia Seala las caractersticas de los bonos de regulacin monetaria Regula la inversin obligatoria para instituciones nacionales de crdito Fija normas sobre el tipo de cambio
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Comisin Nacional Bancaria y de Seguros y Comisin Nacional de Valores
Se encargan de la vigilancia e inspeccin de sus operaciones
Para 1984, los constantes esfuerzos de los antiguos banqueros y de los representantes de organismos del sector privado "lograron" una reprivatizacin parcial de la banca. Al nacionalizarse la banca privada, se previo que las acciones de las empresas propiedad de Jos bancos comerciales que no fueran necesarias para el servicio pblico de la banca y crdito seran enajenadas. El gobierno mexicano realiz la enajenacin del 34% de esas acciones para dar cumplimiento a lo establecido en 1982. Los periodos de la venta de tales acciones fueron en 1984, el 23 de octubre y el 15 de noviembre; y en 1985, el 12 de febrero y del 11 al 25 de junio. El Gobierno regresaba as, parcialmente, la banca al sector privado y cumpla lo que se entiende por algunos como la "reprivatizacin" de la banca. En diciembre de 1982 y principios de 1983 se libraba una batalla contra el tiempo, de ah la recuperacin de la administracin De la Madrid de promover de inmediato la reordenacin de la actividad productiva, satisfacer las necesidades bsicas de la poblacin y disminuir las erogaciones del presupuesto. Esto, con el propsito de evitar el estancamiento econmico que comenzaba a paralizar la vida nacional. La estrategia en 1983 estuvo orientada principalmente a: dar prioridad a las erogaciones relacionadas con el bienestar social, comunicaciones y transportes, desarfollo regional y distribucin equitativa de alimentos; apoyar las actividades que generaran ahorro o divisas, fortalecieran la planta productiva, contribuyeran al abatimiento de la inflacin y crearan fuentes de empleo; racionalizar el gasto pblico; modernizar el aparato burocrtico; dirigir la inversin del sector pblico en proyectos con requerimientos mnimos de insumos y materias
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primas importadas; propiciar la descentralizacin de la actividad econmica; ampliar las atribuciones a los municipios en la participacin presupuestaria; orientar las divisas al pago de los intereses y gastos de la deuda externa, a la compra de alimentos y a la adquisicin de insumos y medios de produccin necesarios para la planta industrial del sector pblico. En la iniciativa presidencial de Ley de Planeacin, aprobada por el Congreso el 30 de diciembre de 1982, y cuya responsabilidad recay en la Secretara de Programacin y Presupuesto, cumple la funcin de organizar las acciones gubernamentales y la participacin de los sectores social y privado para el logro de los objetivos nacionales. Es un proceso de participacin social que concilla y conjunta esfuerzos; con ella, la independencia y soberana nacionales tienen mayor consistencia y se preserva y mejora el rgimen democrtico del pas. Para los efectos de esta ley se entiende por Planeacin Nacional del Desarrollo la ordenacin racional y sistemtica de acciones que, en base al ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulacin y promocin de la actividad econmica, social, poltica y cultural, tiene como propsito la transformacin de la realidad del pas, de conformidad con las normas, principios y objetivos que la propia Constitucin y la Ley establecen. Mediante la planeacin se fijarn objetivos, responsabilidades y tiempos de ejecucin, se coordinarn acciones y se evaluarn resultados. La Planeacin es el medio para alcanzar la igualdad de derechos y oportunidades de la poblacin; contribuye a la realizacin eficiente y responsable de las funciones pblicas; coordina los niveles federal, estatal y municipal para planear el desarrollo y avanzar en la poltica de descentralizacin, y orienta las actividades econmicas para superar la actual crisis. Se define un sistema nacional de planeacin democrtica y es permitida la intervencin en los foros de consulta popular a las organizaciones de obreros, campesinos, grupos populares, instituciones acadmicas, profesionales y de investigacin; de los organismos empresariales y de otras agrupaciones sociales.
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Son antecedentes de esta nueva organizacin: Ley sobre planeacin general de la Repblica de 1930; Plan Sexenal de 1934-1940; Ley para el control de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal; Programa de inversiones pblicas en el rgimen 1952-1958; Plan de accin inmediata 1962-1964; Plan de desarrollo econmico y social 1966-1970; Plan bsico de gobierno 1976-1982, y Plan global de desarrollo 1980-1982. La ley est integrada por siete captulos, en los cuales se abordan las disposiciones de orden pblico y de inters social de la misma, su objeto, los principios y definicin de la planeacin de desarrollo. Las formalidades y trminos de la participacin y consulta de los grupos sociales definidas por el Ejecutivo Federal y, las caractersticas y elementos del Plan Nacional de Desarrollo, que acta como marco de referencia para la elaboracin de todo aquello que tenga que ver con la planeacin. Tambin se establece la regulacin de las relaciones de coordinacin para la planeacin del desarrollo entre la Federacin, los estados y los municipios. Las bases de concertacin de acciones planeadas y programadas entre el Gobierno y las representaciones de grupos sociales, as como el manejo de la poltica econmica y social para inducir acciones de los particulares. En el captulo sobre responsabilidades, la Ley procura la consecucin de lo establecido. En caso de incumplimiento de los compromisos contrados se incluyen sanciones que tienen relacin con la Ley Federal de responsabilidades de los Servidores Pblicos. La planeacin democrtica comprende las siguientes etapas: la formulacin, que consisti en la elaboracin del Programa Nacional de Desarrollo y programas de mediano y largo plazos; la instrumentacin cuando se elaboraron programas operativos anuales; el control, es de-
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cir, la deteccin y correccin de desviaciones e insuficiencias en la instrumentacin y ejecucin del Plan y programas; y la evaluacin, o sea, el cotejo de previsiones y resultados con cierta periodicidad. Con el propsito de establecer las bases y mecanismos para la planeacin nacional, fueron modificadas disposiciones de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal y de la Ley General de la Deuda Pblica. El artculo 26 constitucional fue reformado para establecer el Sistema Nacional de Planeacin. La obligatoriedad de la planeacin para la administracin pblica federal es uno de los elementos esenciales de este sistema: El proceso de instauracin del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica es parte del esfuerzo de los gobiernos posrevolucionarios por impulsar el desarrollo nacional mediante un adecuado sistema de administracin de los recursos humanos y materiales. Por medio del SNPD se organizaron las funciones de la Administracin Pblica Federal. Su estructura, las atribuciones de las dependencias gubernamentales y la creacin de comisiones intersecretariales se establecieron en el captulo segundo de la Ley de Planeacin. En el artculo 26 constitucional fue estipulado que el Estado debera integrar el SNPD, a travs de instrumentos normativos, operativos, de control y de operacin. Dentro de los primeros se incluyeron el Programa Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales, estratgicos e institucionales. En los operativos, los programas anuales, la ley de ingresos, presupuesto de egresos, convenios nicos de desarrollo e instrumentos administrativos. La planeacin es considerada como la expresin de la rectora estatal porque el Estado rige, orienta y conduce el desarrollo, a travs del cual la sociedad en su conjunto est obligada a participar para garan-
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tizar el proceso democrtico y su ajuste a los preceptos constitucionales. Adems, colaborar en la supervisin del cumplimiento de planes que se convertirn en instrumentos reales. La planeacin en Mxico, entonces, se convierte en un instrumento de comunicacin, orientacin e induccin de la actividad social, como lo seala Jos Francisco Ruiz Massieu. Para la formulacin del Plan Nacional de Desarrollo (PND) se organizaron, en febrero de 1983, 19 foros de consulta popular, en los cuales se realiz un diagnstico de los problemas del pas y un proceso de dilogo y discusin, va el sistema nacional de planeacin democrtica. Las estrategias, programas y metas para el desarrollo del pas se integran en el PND 1983-1988. A la Secretara de Programacin y Presupuesto le correspondi la integracin del PND y la coordinacin de los sectores y organismos gubernamentales en su proceso de planeacin que iniciaron en forma paralela a la elaboracin del Plan. El Plan Nacional de Desarrollo se expidi el 30 de mayo de 1983 y as se daba cumplimiento a lo estipulado en el articul 26 constitucional y en el artculo 21 de la Ley de Planeacin. Su texto se divide en 10 captulos que aparecen en tres partes: principios polticos, instrumentacin de la estrategia y participacin de la sociedad en la ejecucin del Plan. Luego se hace referencia sobre el fortalecimiento del Federalismo, de las organizaciones polticas y de los medios para legalizar los procesos electorales. Se destacan los objetivos de las polticas demogrfica y exterior, as como la importancia de la seguridad nacional, la reforma jurdica y la imparticin de justicia. Ms adelante se realiz un diagnstico general para determinar las polticas a seguir en los mbitos econmico, social, sectorial y regional. En la tercera parte se estableci que la instrumentacin de las acciones del Plan debera llevarse a travs de las siguientes etapas: la obligatoria para la administracin pblica, la de coordinacin entre
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el gobierno, los estados y los municipios; la de induccin hacia los particulares y la de concertacin entre los tres sectores. El PND tiene como objetivos principales: "Conservar y fortalecer las instituciones democrticas; vencer la crisis; recuperar la capacidad de crecimiento; iniciar los cambios cualitativos que requiere el pas en sus estructuras econmicas, polticas y sociales." El alcance de su cumplimiento ha variado y ha sido necesario revisarlos para la etapa 1986-1988. Su estrategia est dividida en dos lneas de accin: la reordenacin econmica y el cambio estructural. La primera est orientada a resolver los problemas inmediatos de la economa; la segunda, a lograr una transformacin de los procesos de produccin y distribucin para hacerlos ms competitivos, tanto en el mbito interno como en el externo. Estas lneas de accin siguen vigentes. La estrategia de desarrollo del Plan Nacional establece diversas vertientes de cambios estructurales para la economa y la sociedad: generacin de mayor empleo asociado al crecimiento; una mejor distribucin territorial del desarrollo; ms y mejor alimentacin para todos; vivienda digna y decorosa; revolucin educativa; ampliacin de los servicios de salubridad y seguridad sociales; proteccin al medio ambiente; ms eficiencia y productividad en el aparato productivo; disminucin de la dependencia externa en comercio, finanzas y ciencia y tecnologa; incremento del ahorro pblico y privado; correccin del desequilibrio de las finanzas pblicas, con disminucin del endeudamiento; control efectivo del gasto pblico; carga fiscal equitativa; precios y tarifas realistas; revisin de subsidios; mayor competitividad de nuestras exportaciones y del turismo; tipo de cambio que impulse el crecimiento de la economa y propicie el equilibrio del sector externo; desarrollo sectorial diversificado; una poltica de desarrollo rural integral; modernizacin del comercio y disminucin del intermdiarismo excesivo. 'Los cambios estructurales que se persiguen son: el saneamiento de las finanzas pblicas, la racionalizacin y el redimensionamiento del sector pblico, as como el fomento del desarrollo regional, la revisin
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de las polticas proteccionistas y una enrgica promocin de las exportaciones y del turismo. De acuerdo con la informacin oficial, entre 1983 y 1984 se logr la disminucin de la mitad de los niveles alcanzados por la inflacin y el dficit pblico; sostenimiento y disminucin de las tasas de desempleo abierto; crecimiento econmico y reconstitucin de las reservas internacionales. Sin embargo, en 1985 aument la inflacin, fue difcil el saneamiento de las finanzas pblicas y el abatimiento de l crisis; la cada de los precios del petrleo origin cambios en el manejo de la poltica econmica y ajustes en sus metas. De 1986 en adelante, los problemas econmicos persistieron. [... ] A pesar de que la estrategia de cambio estructural no necesariamente refleja de inmediato sus logros, sobresalen los obtenidos en materia de fortalecimiento municipal, reforma jurdica, procuracin e imparticin de justicia, poltica demogrfica y en las acciones para descentralizar y mejorar los servicios de educacin y salud. En lo econmico, destaca la flexibilizacin de la poltica cambiara, de precios y tarifas del sector pblico, y de precios de garanta de productos agrcolas. Del Plan Nacional de Desarrollo se han formulado y ejecutado programas nacionales, sectoriales, regionales y especiales. Las propues' tas de stos son obligatorias para las dependencias de la administracin pblica federal. En su captulo 8o se encuentran, por ejemplo, los propsitos, estrategias y lneas de accin de las que se derivan los programas de mediano plazo de carcter sectorial. Los planes nacionales, dentro del contexto de la planeacin democrtica, son considerados como los instrumentos polticos, tcnicos y administrativos para conducir el desarrollo del pas y enfrentar las situaciones inesperadas. Algunos de los programas nacionales son: fomento industrial y comercio exterior, energticos, minera, salud, simplificacin de la administracin pblica federal, pesca y recursos del mar, turismo, capacitacin y productividad; educacin, cultura, recreacin y deporte; ecologa, desarrollo urbano y vivienda; desarrollo tecnolgico y cientfico.
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Entre los programas regionales se encuentran Zonas ridas, El Mar de Corts; la regin centro y la zona metropolitana de la ciudad de Mxico; Yucatn y la zona henequenera; acciones para la reordenacin intermunicipal de la Cuenca de Coatzacoalcos y para el desarrollo de las regiones del Soconusco y Costa de Chiapas. El Programa de Defensa de la Planta Productiva y el Empleo fue aprobado el 22 de febrero de 1983 y, tiene como antecedente el Plan de Emergencia para la Proteccin del Empleo de enero del mismo ao. Sus objetivos son combatir el desempleo, la disminucin de la demanda de fuentes de trabajo, la falta de liquidez y la insuficiencia de divisas para importaciones indispensables y el pago de la deuda. El Programa para la Produccin, Abasto y Control del Paquete Bsico de Consumo Popular se puso en marcha el 2 de marzo de 1983; garantiza el abasto de 17 productos alimenticios, bienes y servicios de consumo mayoritario, sujetos a control de precios, de tal forma que sean inferiores al salario mnimo. Asimismo pretende reorientar los hbitos de consumo y establecer subsidios "transparentes". Por una parte se public el 28 de junio de 1983 el Programa de Acciones Inmediatas de Apoyo de la Frontera y Zonas Libres. Con l se busca una mayor integracin de tales zonas a la economa nacional, promover su desarrollo integral y la comercializacin recproca de sus mercancas, estimular la inversin, racionalizar las importaciones, fomentar las exportaciones y aprovechar las ventajas comparativas que favorezcan las transacciones fronterizas. Por otra, se puso en marcha el 20 de julio del mismo ao, el Programa de Desarrollo Cultural de las Fronteras, a fin de fortalecer las manifestaciones regionales y las vocaciones especficas de cada lugar. El 21 de febrero de 1984 se empez a aplicar el Programa Nacional para el Desarrollo de la Vivienda. Seis meses despus, SEDUE present el Plan Nacional de Desarrollo Urbano y Ecologa, a travs del cual se pretende la transformacin del patrn de ocupacin del territorio; regular el crecimiento de la poblacin; atender las necesidades bsi-
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cas en materia de suelo, infraestructura y equilibrio urbano; procurar que todos gocen de vivienda y prevenir la contaminacin ambiental. El 30 de noviembre, apareci el Programa de Reordenacin Urbana y Proteccin Ecolgica a fin de reestructurar el D. F. en ocho centros urbanos; regularizar el desarrollo metropolitano y reorganizar el rea que cubren las delegaciones. La aplicacin del Programa de Apoyo Integral a la Pequea y Mediana Industria, a partir del 22 de febrero de 1984, persigue elevar su eficiencia y productividad. Tambin pretende mejorar las condiciones de abastecimiento, promover su desarrollo tecnolgico, aumentar la calificacin de mano de obra y fomentar las exportaciones. Se aprob, el 3 de julio de 1984, el Programa de Apoyo al Desarrollo Integral del Campo, para incrementar el apoyo gubernamental a la produccin agrcola. De esta manera, se pretende elevar la oferta bsica de alimentos y promover el empleo rural. Los propsitos del Programa Nacional de Ciencia y Tecnologa, del 25 de julio de 1984, son modernizar y ampliar la capacidad de ambos sistemas y contribuir con ello al fortalecimiento del aparato productivo y a la reorientacin del crecimiento sectorial y regional. Se prevn inversiones para desarrollar la infraestructura y mejorar los servicios de comunicacin y se definen las polticas y acciones. Empez a operar el 31 de agosto. El decreto aprobatorio del Programa Nacional de Fomento Industrial y Comercio Exterior fue publicado en el Diario Oficial, el 26 de julio de 1984. Su propsito fundamental es que Mxico se convierta en potencia industrial intermedia. Para lograrlo, se propone una estrategia de cambio estructural que integra el proceso de industrializacin con el comercio exterior y el resto de la economa; racionaliza y descentraliza las actividades industriales; fomenta su avance tecnolgico y, posibilita la generacin de empleos, la produccin de bienes de consumo bsico y el crecimiento econmico.
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En esa misma fecha se cre el Sistema Nacional de Investigacin para fomentar la investigacin cientfica y tecnolgica, mediante especialistas de educacin superior y del sector pblico. Para un funcionamiento adecuado, requiere aumentar el nmero de investigadores de tiempo completo y elevar su capacidad profesional; promover la formacin de grupos de las entidades federativas e integrar sistemas nacionales de investigacin cientfica y tecnolgica por disciplina. El Programa Nacional de Simplificacin de la Administracin Pblica Federal se dio a conocer el 8 de agosto de 1984. La intencin del Programa es facilitar las relaciones entre los ciudadanos y el Gobierno y, sobre todo, evitar conductas ilcitas en la administracin. El Programa Nacional de Salud, del 9 y 23 de agosto de 1984, es importante porque mejora la salud de la poblacin y ampla su proteccin social. Sus metas son reducir las tasas de mortalidad y fecundidad; proporcionar atencin mdica a toda la poblacin, abatir la incidencia de las enfermedades transmisibles y los accidentes, otorgando prioridad a las acciones de carcter preventivo. A travs del Programa Nacional de Energticos, del 15 de agosto de 1984, se pretende garantizar la autosuficiencia en energa, impulsar el ahorro y la diversificacin de las fuentes energticas. Esto, para coadyuvar al desarrollo econmico del pas. En el Programa Nacional de Educacin, Cultura, Recreacin y Deporte, del 15 de agosto de 1984, se estableci la "revolucin educativa" como la poltica general del Gobierno en el sector. Se intenta el desarrollo integral del individuo y de la sociedad, ampliar el acceso de la poblacin a la educacin, la cultura, las actividades recreativas y el deporte. Con el Programa Nacional de Minera, del 17 de agosto de 1984, se busca que el sector minero sea autosuficiente. En particular, en el suministro para los programas industrial, alimentario y energtico.
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Entre los objetivos del Programa Nacional de Pesca y Recursos del Mar, del 17 de septiembre de 1984, destaca generar empleos, aumentar el consumo directo por habitante e incrementar las exportaciones. De igual manera, mejorar los medios de captura y comercializacin y, poner especial nfasis en los productos de consumo humano directo. El 27 de septiembre de 1984 se puso en operacin el Sistema Nacional para el Abasto, con el propsito de modernizar el comercio y distribuir mejor los productos alimenticios, eliminar el intermediarismo y beneficiar el poder de compra de la mayora de la poblacin. Incluye programas de integracin y construccin de mdulos de acopio de abasto y centrales, construccin de almacenes frigorficos y adquisicin de equipo especializado. El Plan Nacional de Turismo, del 13 de febrero de 1985, confirma el papel estratgico del turismo en el desarrollo del pas. Sobre todo, en la difusin de la cultura y los valores mexicanos. El Programa Nacional de Desarrollo Integral empez a aplicarse el 6 de marzo de 1985. Por un lado, para concluir el reparto agrario masivo, regularizar la tenencia de la tierra y alcanzar la autosuficiencia en granos bsicos. Por otro, para disminuir las importaciones, incrementar 8% en la jornada rotal del subsector agrcola, 12% en la del subsector ganadero y 35% en la agroindustrial. El 30 de abril y el 6 de mayo de 1985, fue publicado el decreto aprobatorio del Programa para el Desarrollo Integral de la Industria Mediana y Pequea. Sus propsitos son: aumentar la generacin de empleos productivos y permanentes, mejorar la balanza de pagos, impulsar el desarrollo regional e integrar en mayor grado la economa nacional. El Programa de Desarrollo de la Frontera Norte se present al presidente De la Madrid, el 27 de junio de 1985. Por medio de ste, se pretende evitar la "desnacionalizacin de esta rea y ampliar las asignaciones federales para los estados fronterizos".
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El Programa de Reordenacin Urbana y Proteccin Ecolgica del D. F., se formul el 23 de agosto de 1985, con el propsito de fortalecer la infraestructura interna de ciudades estratgicas que faciliten la descentralizacin. Posteriormente, como consecuencia del sismo, el presidente De la Madrid, puso en operacin el 19 de noviembre de ese ao el Programa de Renovacin Habitacional Popular, cuyo objetivo fue construir, reconstruir, reparar o generar las viviendas afectadas. De las medidas adoptadas por el gobierno, en 1983 y 1984, se lograron avances en la renegociacin de la deuda externa, reduccin del dficit pblico y la recuperacin del manejo de la poltica cambiara. Sin embargo, siguieron manifestndose las tendencias de baja productividad y desempleo; persistieron los problemas econmicos y sociales, principalmente, el deterioro del nivel de vida y la reduccin del consumo. La inflacin continu creciendo, el PIB se contrajo, el dficit del sector pblico fue mayor al previsto, aumentaron los pagos por intereses de la deuda externa y la economa mexicana fue ms vulnerable frente al mbito internacional. Result difcil, por tanto, evitar el deterioro de la actividad econmica, superar la falta de divisas y sanear las finanzas pblicas. Las manifestaciones sociales de la poblacin se incrementaban en contra del gobierno; algunas corrientes de los partidos de oposicin buscaban apoyo en el extranjero y, a su vez, presiones externas intentaban el cambio del sistema poltico. Esto, sumado a las dificultades generadas por la propia dinmica de la vida nacional, propiciaban una situacin de crisis cada vez ms seria. Se requera, por tanto, de un mayor talento para conducir al pas, de tal forma que superara la crisis sin lesionar el sistema de las libertades. Si bien no se ha logrado satisfactoriamente, s se han dado muestras alentadoras que han permitido mantener la estabilidad del pas y desarrollar las bases del cambio estructural. La Secretara de la Contralora General de la Federacin (SECOGCF)
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se cre para sistematizar y fortalecer los mecanismos de control, fiscalizacin y evaluacin de la administracin pblica federal. Es el organismo globalizador en esta materia. Son funciones de la SECOGEF establecer la regulacin que asegure la efectiva aplicacin de los mecanismos de control propios de cada organismo gubernamental, supervisar el cumplimiento de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, vigilar, fiscalizar y evaluar las tareas de la administracin pblica. El Sistema Integral de Control y Evaluacin de la Administracin Pblica estuvo en operacin en las dependencias del sector paraestatal, a fin de lograr un manejo adecuado de los recursos pblicos. Los instrumentos de apoyo de este sistema fueron las contraloras internas de las entidades pblicas que orientan las funciones de control y evaluacin dentro de su mbito, y los comisarios y delegados de la SECOGEF que vigilan la gestin de las actividades del sector pblico de acuerdo con lo previsto en el PND. La regulacin de la renovacin moral se funda en las reformas al ttulo cuarto constitucional sobre las responsabilidades de los servidores pblicos y a los artculos 22, 73 fraccin VII, 74 fraccin V, 76, 94, 127 y 134, que sustituyen la palabra funcionario pblico por la de servidor pblico. El 127 es relativo a las remuneraciones de los servidores pblicos y el artculo 134 sobre los recursos econmicos y el procedimiento de licitaciones pblicas. El acuerdo del 14 de diciembre de 1982, sobre las bases administrativas generales respecto a la asignacin y uso de bienes y servicios que se pongan a disposicin de los funcionarios y empleados de las dependencias y entidades de la administracin pblica federal. La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos que abrog la Ley de Responsabilidades de los funcionarios y empleados de la Federacin del D. F. y de los Altos funcionarios de los estados de 1980. Las adiciones y reformas al Cdigo Penal para aumentar
ADMINISTRACIN Y POLTICA EN LA HISTORIA DE. MXICO
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los castigos a conductas ilcitas de los servidores pblicos e incorporar las figuras delictivas en las que stos pueden incurrir, las Reformas al Cdigo Civil relativas a la reparacin del dao moral, el Acuerdo del 4 de febrero de 1983 respecto a los criterios para la aplicacin de la Ley Federal de Responsabilidades a familiares de los servidores pblicos; las reformas y adiciones a la Ley General de Bienes Nacionales; la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestacin de Servicios; las reformas y adiciones a la Ley de Obras Pblicas, y la presentacin anual de la declaracin de los bienes de los que laboran en el sector pblico. De la misma forma se derogaron, por una parte, las disposiciones que dieron origen a las coordinaciones: general del sistema nacional de evaluacin de proyectos; de desarrollo y la de desarrollo de centros tursticos, as como las unidades de coordinacin general del programa de productos bsicos y de estudios administrativos. Y, por otra, qued instaurado el sistema nacional de salud, se inici la descentralizacin del mismo sector y se reform la Ley del ISSSTE. Los objetivos de la poltica de descentralizacin intentaron, por su parte, desconcentrar facultades y decisiones a las representaciones federales; impulsar la transferencia de reas operativas y de servicios a los gobiernos de los estados y continuar la reubicacin de personal y oficinas fuera de la ciudad de Mxico. Este proceso ha avanzado tanto en los servicios de salud y educacin, como en el fortalecimiento del Municipio Libre. El Convenio nico de Desarrollo (CUD) fue suscrito en 1983, con el propsito de promover el desarrollo integral de las entidades federativas; sustituye al Convenio nico de Coordinacin que funcion en el gobierno del presidente Lpez Portillo. De acuerdo con el artculo 26 constitucional, el CUD tiene por objeto impulsar y fomentar el desarrollo integral del pas, mediante la coordinacin de los Ejecutivos federal y estatal para la realizacin de programas y acciones que promuevan y propicien la Planeacin Nacional del Desa-
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rrollo, la descentralizacin de la vida nacional, y el fortalecimiento de la vida municipal, encaminados a obtener una sociedad ms igualitaria. A travs del CUD las secretaras de Estado establecen las formas de coordinacin con los gobiernos estatales. Entre ellos media un Comit de Planeacin del Desarrollo Estatal (COPLADE) para cada entidad, presidido por el gobernador. El Convenio define los medios para lograr un proceso descentralizador gradual y adecuado a las condiciones de cada entidad federativa. Al mismo tiempo, el Gobierno Federal planea y conduce las transferencias de recursos financieros a los estados y municipios va el CUD. La operacin regional se llev a cabo por medio de programas estatales de inversin (PE) para la transferencia directa de recursos; los programas sectoriales concertados (PROSEC) para los acuerdos de coordinacin con dependencias federales; los programas de desarrollo estatal (PRODES), el programa integral para el desarrollo rural (PIDER) y el programa de atencin a zonas marginadas (PAZM). El artculo 115 constitucional fue reformado para otorgar nuevas facultades y responsabilidades al Municipio. Incluye recursos y fuentes fiscales propias para atender las demandas de los servicios de la poblacin y fortalecer su participacin poltica. Esta reforma generaliza la representacin proporcional a los municipios del pas, permite el acceso de los partidos de oposicin al ayuntamiento; precisa el procedimiento a seguir para la suspensin de los ayuntamientos, se refiere a la destitucin de las autoridades municipales, otorga facultades a los ayuntamientos para expedir los bandos de polica y buen gobierno, as como los reglamentos y cuestiones administrativas de observancia general, seala su competencia mnima, autoriza la asociacin entre municipios, indica los rubros econmicos a favor de las haciendas de los municipios. En octubre de 1983 se realiz la Consulta Popular sobre la Reforma Municipal, se dio apoyo a los municipios para que establecieran
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vnculos entre los ayuntamientos y los poderes estatales y se otorg asesora en cuanto a la concertacin de convenios intermunicipales, municipio-Estado y Estado-federacin. El Centro Nacional de Estudios Municipales se cre en 1984 para apoyar el proceso de reforma municipal, perfeccionar los mecanismos de promocin, concertacin del sistema institucional que contribuya al cumplimiento de dicha reforma. Cada dependencia gubernamental se comprometi a elaborar un programa de descentralizacin que incluira, entre otras cosas, funciones, recursos presupustales y personales, la coordinacin de acciones entre el gobierno y la entidad respectiva y su reubicacin territorial. La SEP y los Gobierno Estatales ratificaron, el 21 de julio, 12 convenios para descentralizar la educacin bsica y normal. En ellos se estableci la transferencia a los estados de los recursos financieros requeridos por esos servicios. Se subray que el Gobierno Federal conservara sus facultades para definir los planes de educacin en todo el pas y lo relativo al control, supervisin y evaluacin del funcionamiento general del sistema educativo. La Secretara de Salubridad y Asistencia cambi de nombre por el de Secretara de Salud, para fortalecer su papel como cabeza del sector. El Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) se integr al sector salud y sus funciones quedaron bajo la coordinacin de la Secretara de Salud. La Ley General de Salud entr en vigor el I o de julio de 1984. Con ella se reglament el derecho a la proteccin de la salud que tiene cada persona, en los trminos del artculo 4 o constitucional; se establecieron las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y se defini la forma en que participaran la Federacin y los Estados en materia de salubridad general. Tambin empez a aplicarse la Ley Federal de Vivienda. Con ella, se cre el Sistema Nacional de Vivienda y se ratific a SEDUE como la responsable de todo lo relativo a esta materia. Al mismo tiempo, se hicieron reformas y adiciones a la Ley General de Asentamientos Humanos para apoyar las acciones federales, estatales y sectoriales relativas al ordenamiento y regulacin del desarrollo urbano.
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La Ley del Seguro Social fue reformada respecto al pago de cuotas, a los grados de riesgo segn el tipo de empresas y a las facultades y atribuciones del IMSS y sus delegados. Una Nueva Ley Federal de Turismo abrog la del 15 de enero de 1980, e incluye reglas para programar, promover y conservar zonas tursticas del pas, y dar proteccin y auxilio a turistas. A su vez, prevee el establecimiento de zonas de desarrollo prioritario, la creacin de la Comisin Intersecretarial Ejecutiva de Turismo, la capacitacin de los recursos humanos y mecanismos para fomentar esta actividad. En ese ao se realiz la Consulta Nacional sobre Administracin de Justicia, para lo cual se organizaron diez comisiones. Abarcaron las reas de amparo, justicia penal, civil, familiar, administrativa, laboral, agraria, poltica y buen gobierno, mercantil y seguridad pblica. Las reformas al Cdigo Penal para el Distrito Federal en materia de Fuero Comn y para toda la Repblica en materia de Fuero Federal se refieren a los delitos contra la salud y a los que cometen los servidores pblicos. Las reformas al Cdigo Federal de Procedimientos Penales precisan los procedimientos para la investigacin y la sancin de hechos presumiblemente delictivos. As, establece en las fases de averiguaciones previas, de preinstruccin, instruccin, juicio y ejecucin de sentencia, la conciliacin entre intereses atendibles, recta defensa del inculpado, proteccin a la vctima del delito y mejora la imparticin de justicia. En el mes de agosto empez a funcionar el Programa de Simplificacin Administrativa con la intencin de agilizar trmites, superar la calidad de los servidores pblicos y modernizar la administracin pblica: Incluye a todas las dependencias gubernamentales y est bajo la supervisin de SECOGEF. Se establecieron lineamientos sobre Inversin Extranjera, a travs de los cuales el gobierno seala que la Ley para promover la inversin
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mexicana y regular la extranjera permanecera sin modificaciones porque cumple con sus funciones adecuadamente y es flexible para que las autoridades encargadas de su aplicacin lo hagan satisfactoriamente. En el documento se establece una poltica administrativa, sistemtica y selectiva; contiene una lista de las actividades industriales prioritarias susceptibles de recibir inversin extranjera y define lneas de accin. La situacin no cambi notablemente en 1985. En la bsqueda de la estabilizacin de la economa y soluciones a los desajustes de la misma, se trat de abatir la inflacin, estimular la creacin de empleos, incrementar el salario real, fortalecer el ahorro interno, canalizar adecuadamente los recursos crediticios, diversificar las fuentes de financiamiento, reestructurar la deuda y evitar la sobrevaluacin del peso. A pesar de los esfuerzos del Gobierno y de que por una parte, la economa creci, se fortaleci la administracin tributaria y la poltica de precios y tarifas del sector pblico y se fomentaron las exportaciones. Sin embargo,.el mercado cambiario fue inestable, la inflacin pas de 59.2% en diciembre de 1984 a 63.7% en diciembre de 1985, el saneamiento de las finanzas pblicas fue deficiente, se concert un crdito externo menor a lo programado, disminuyeron las reservas internacionales del Banco de Mxico y bajaron los ingresos del petrleo. Situacin que se hizo ms difcil por la abrupta disminucin de precios del petrleo, ya que ocasion una prdida de la tercera parte de las divisas obtenidas por exportacin, es decir, alrededor del 20% de los ingresos pblicos totales de casi el 6% del producto nacional. Esto dio lugar a una situacin de emergencia. El 6 de febrero de 1985, en reunin del gabinete econmico, se acord aplicar un programa de ajustes que consisti en la reduccin del gasto corriente, la suspensin de programas y proyectos de inversin no prioritarios, cancelacin de plazas de confianza y de plazas vacantes vigentes a la fecha citada, prohibicin de contratacin por honorarios en el gobier-
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no y recorte de subsidios. Slo que el ajuste del gasto y de los ingresos fue insuficiente para compensar los efectos de la inestabilidad del mercado petrolero, la tendencia a la reduccin de precios de las materias primas de exportacin y la especulacin cambiara. Para hacer frente a esta situacin, el 22 de julio, el gobierno mexicano aplic las siguientes acciones, a fin de mejorar las expectativas y el desarrollo de la actividad econmica:
Abatir el crecimiento del gasto corriente del sector pblico, mediante el redimensionamiento de la administracin pblica; instrumentar acciones para mejorar la recaudacin fiscal y reducir la evasin; fortalecer la intermediacin financiera y canalizar selectivamente el crdito a actividades prioritarias; acelerar el proceso de sustitucin de permisos previos a la importacin por un sistema arancelario moderno y eficaz, y estabilizar el mercado cambiario mediante una poltica de cambio flexible y realista en el mercado libre y adoptando un nuevo esquema de flotacin regulado en el mercado controlado. ,
La disminucin adicional del gasto pblico dio lugar a la desaparicin de 15 subsecretaras y 50 direcciones generales, e incluy el despido de empleados de confianza del sector central. Adicionalmente, se anunci la venta, liquidacin, fusin o transferencia de 236 organismos, empresas paraestatales o fideicomisos. Cuando estbamos en medio de la crisis, ocasionada por la baja de los precios del petrleo; cuando parecamos incapaces de lograr la recuperacin y aumentaba el descontento social, el pas se sacudi con los terremotos de septiembre. As, entrbamos de hecho en una crisis dentro de la crisis. Estaba a prueba, una vez ms, la capacidad del sistema poltico y la solidaridad de los mexicanos. El presidente De la Madrid, con el fin de solucionar el impacto de la baja del precio del petrleo y los daos ocasionados por los terremotos, recurri a la aplicacin de nuevas medidas. El 21 de febrero se pronunciaron diez lincamientos que
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permitiran corregir los desequilibrios de la economa mexicana, sin alterar los objetivos de desarrollo establecidos en el PND.
La poltica econmica interna no puede variar ni en sus objetivos fundamentales, ni en la estrategia diseada. Antes y despus del choque petrolero los problemas bsicos de nuestra economa siguen siendo los mismos. Los escollos adicionales que encontramos hoy no cambian la naturaleza de dichos problemas, ms bien los agravan. En consecuencia, no pueden cambiar los objetivos ni las estrategias fundamentales, an cuando debamos actuar con flexibilidad en el uso de los diversos instrumentos de la poltica econmica y buscar mrgenes de accin.
As, se revisaron y ajustaron los objetivos y metas de los programas estratgicos, se definieron prioridades y se realiz una nueva distribucin de recursos. La poltica econmica se concentr en avanzar en el fortalecimiento de las finanzas pblicas, mejorar el bienestar social, impulsar los programas de reconstruccin, acelerar el proceso de cambio estructural y lograr la reconversin industrial. Con ello, se pretendi disminuir la inflacin y el dficit del sector pblico, estabilizar el sistema financiero y el mercado cambiario, de tal forma que se recuperar el crecimiento econmico. Esto implic, a su vez, adecuar precios y tarifas de bienes y servicios, reducir en 1.3% el gasto pblico, captar ahorro interno, aplicar la flexibilidad en la poltica cambiara y en las tasas de inters. La poltica econmica exiga, tambin, modernizar la planta productiva y acelerar los procesos de descentralizacin. Los sismos de septiembre de 1985 ocasionaron serios daos al pas. Se vieron afectadas ofcinas gubernamentales, el sector salud, las telecomunicaciones, los servicios pblicos, vivienda, educacin, turismo y la pequea y mediana industria y el comercio. De acuerdo con las cifras oficiales, el monto total de las prdidas brutales,fue de alrededor de dos billones de pesos. Los trabajos de rescate y auxilio de vctimas en la etapa de emergencia duraron 15 das y sumaron gastos de 24 mil millones de pesos, aproximadamente.
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Ante la magnitud de los efectos provocados por los sismos del 19 y 20 de septiembre, las acciones gubernamentales se orientaron a las labores de rescate, emergencia y rehabilitacin y, las comisiones nacional de emergencia y la metropolitana analizaron las evaluaciones de los daos humanos y materiales realizados en las zonas afectadas. El Fondo de Reconstruccin Nacional administr la ayuda financiera ofrecida por los propios nacionales y la comunidad mundial. La Comisin Nacional de Reconstruccin y los Comits de Apoyo de Reconstruccin, Descentralizacin, Asuntos Financieros, Coordinacin de Auxilio Internacional y de Prevencin de Seguridad Civil, se instalaron del 9 de octubre de 1985 al 10 de agosto de 1987 con el fin de solucionar los problemas generados por los fenmenos ssmicos. Los problemas estructurales de la economa en los ltimos aos se hicieron ms graves con las prdidas provocadas por el terremoto. Al mismo tiempo obligaron a las autoridades mexicanas a adecuar la estrategia econmica a fin de lograr la estabilizacin y reactivarla produccin. Las prdidas representaron 2.7% del PIB y las erogaciones de reconstruccin y rehabilitacin afectaron el gasto pblico de manera considerable.. En ese mismo ao empez a operar el Programa de Descentralizacin de la Administracin Pblica Federal. Simultneamente se cre el Sistema Nacional de Fomento a la Reforma Municipal; se promovi la reubicacin industrial fuera del rea metropolitana de la ciudad de Mxico; s establecieron algunas bases para reglamentar el municipio, tales cmo el proyecto de la Ley Orgnica Municipal y el Proyecto de reglamento interior para los municipios. El 17 de junio de 1985, por medio de un acuerdo presidencial, la Secretara de Gobernacin convoc a los partidos polticos, a las asociaciones polticas nacionales, a las organizaciones sociales, a las instituciones acadmicas y a los ciudadanos en general, a participar en audiencias pblicas de consulta sobre la renovacin poltica electoral.
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El pluralismo poltico se fortaleci con la incorporacin de dos nuevos partidos polticos a la vida nacional, el Autntico de la Revolucin Mexicana y el Mexicano de los Trabajadores. El Sistema Nacional de Control, Fiscalizacin y Evaluacin fue puesto en operacin en 1985 con el propsito de garantizar la aplicacin efectiva de los recursos de la administracin pblica. Las contralorias internas tuvieron una mayor participacin en el examen y evaluacin del control de las diversas instituciones. La contralora gubernamental ampli su cobertura a aspectos fnancieros, de legalidad y de operacin de las mismas. Bajo el Sistema de Control y Evaluacin Gubernamental se agruparon los instrumentos que se manejaban con anterioridad. As se tendra una sola coordinacin y criterios uniformes que permitirn una mejor operacin. Este sistema permiti a la Contralora la realizacin de sus funciones con un nmero reducido de personal. Y, en el rea regional, se llev a cabo la fiscalizacin de la aplicacin de los fondos pblicos federales transferidos a los estados. Se concertaron acuerdos de coordinacin para establecer los sistemas estatales de control y evaluacin; perfeccionar los rganos internos de control y verifcar la normatividad que regula el manejo de sus propios recursos. El Programa sobre Procuracin e Imparticin de Justicia, aprobado en 1985, persigue la consecucin de los siguientes objetivos: reforma jurdica para construir un derecho moderno y justo; reorientacin a fondo de las instituciones que procuran e imparten justicia; modificacin en la formacin y en la conducta de los servidores pblicos que prestan los servicios de procuracin e imparticin de justicia en el mbito del Poder Ejecutivo Federal. El mejoramiento de la procuracin e imparticin de justicia se ha logrado con los cambios a diversos ordenamientos del rea de la justicia, entre los cuales destacan: Reformas a la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica:
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[...] se supedita con toda precisin la actuacin de la Polica Judicial Federal al Ministerio Pblico Federal; pretende darfluideza la procuracin de justicia, por medio de la desconcentracin de atribuciones, no slo de oficinas; favorece la claridad en el sistema de querella cuando estn de por medio intereses pblicos; y se busca la idoneidad de los servidores que deben ingresar a la institucin. Modificaciones a los libros Primero y Segundo del Cdigo Penal para e Distrito Federal en Materia de Fuero Comn y para toda la Repblica: "[] se reformo el sistema de perdn del ofendido y se mejor la materia de prescripcin. Se modific la tipificacin de los delitos, transformando algunos de ellos bajo el ttulo de cuya sancin se impone por la va de multas o arrestos." Reformas a los artculos 1916 y 2116 del Cdigo Civil para el Distrito Federal en Materia Comn y para toda la Repblica en Materia Federal, relativas a las relaciones familiares y a la reparacin del dao moral y, expedicin de la Ley sobre Justicia en Materia de Faltas de Polica y Buen Gobierno del Distrito Federal. Se impuls la modernizacin de las Procuraduras y sus institutos tcnicos y de formacin profesional; la Procuradura General de la Repblica inici su desconcentracin y puso en prctica su sistema de delegaciones de circuito, creando las delegaciones de procedimientos penales del Ministerio Pblico Federal en el D. F. As se crearon dieciocho delegaciones regionales, que abarcan todos los circuitos judiciales del pas. Se duplic el nmero de agencias del Ministerio Pblico a 110 y se crearon 160 agencias del "Ministerio Pblico Itinerante". En relacin con el combate al trfico y consumo de drogas se han hecho avances sustanciales. Mxico reconoce la gravedad del problema. Advierte que no es un asunto tan slo delictivo o de salud. Se reconoce como problema internacional y est inmerso en la moral, la cultura, la economa y la poltica. Adems se reformaron las Leyes General de Presupuesto, Contabili-
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dad y Gasto Pblico; Federal del Trabajo y Federal de Aguas. Se expidi la Ley para coordinar y promover el desarrollo cientfico y tecnolgico, la Ley sobre el Sistema Nacional de Asistencia Social, la reglamentaria del artculo 27 constitucional en materia nuclear y la del artculo 31 constitucional relativa a comercio exterior, y un reglamento nuevo interior de la Lotera Nacional para la Asistencia Pblica y, se abrog la Ley que cre el Instituto Mexicano de Comercio Exterior. Por acuerdo presidencial se cre el Reconocimiento Nacional del 19 de septiembre y se expidi el decreto sobre la expropiacin, por causa de utilidad pblica, de predios afectados por los sismos y modificacin del nmero de predios. A fin de satisfacer las necesidades de vivienda popular mediante proyectos de regeneracin urbana. La gravedad de la crisis ocasionada por los sismos de 1985, la disminucin de los ingresos por concepto de exportacin de petrleo, ms los problemas de pagos al sistema financiero internacional, condujo al rep"lanteamiento y revisin de la estrategia econmica. De aqu surgi, el 13 de junio de 1986, el Programa de Aliento y Crecimiento (PAC), con la finalidad de reforzar las posibilidades de crecimiento y evitar el agravamiento de la crisis. El PAC tiene como objetivos sentar las bases para la recuperacin sostenida, controlar la inflacin, alentar la inversin, lograr mayores ingresos de las exportaciones, modificar los trminos de la renegociacin de la deuda externa y mantener austeridad en el gasto pblico. Los cuales se pretenden alcanzar a travs de la generacin de empleos y la defensa de la produccin; nuevas fuentes de ingresos; la continuacin de una poltica cambiara que aliente las exportaciones y el turismo; estabilidad financiera y saneamiento de las finanzas y empresas pblicas; aumento del ahorro interno y revisin de los precios y tarifas de los bienes y servicios gubernamentales. Se previo que el PAC solventara gastos para atender servicios educativos, de salud, de seguridad y de imparticin de justicia. Tambin distribuira los recursos para la produccin de alimentos en el campo
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y fortalecera programas de inversin estratgicos en petrleo, electricidad, ferrocarriles, carreteras y telecomunicaciones. La necesidad de superar los nuevos desequilibrios con el fin de recuperar el crecimiento econmico y lograr el cambio estructural, plante como tarea importante: "Adecuar el tamao del sector pblico; acelerar la descentralizacin de la vida nacional; aumentar la competitividad del aparato productivo nacional frente af exterior; activar la reconversin industrial, y fortalecer las finanzas pblicas y el ahorro interno." Los problemas econmicos y financieros que se han acentuado a partir de la crisis de 1982 llevaron al actual rgimen presidencial a instrumentar una poltica de reestructuracin del sector paraestatal. Las entidades paraestatales responden al concepto moderno de la participacin del Estado en el desarrollo nacional. Son, en el caso de nuestro pas, la caracterstica esencial del sistema de economa mixta. La empresa pblica ha desempeado un papel fundamental en la rectora econmica del Estado. Sin embargo, ante la ausencia de recursos y el incumplimiento de los objetivos que justifican su funcin, se procedi a vender y desincorporar del Estado aquellas que no fueran "prioritarias". Al definir una poltica sobre stas, se les asign un papel importante en la reordenacin econmica y en el PND se les consider necesarias para alcanzar los objetivos nacionales y reforzar la intervencin estatal en el desarrollo del pas. Se establecieron lineamientos y criterios relativos a la creacin, adquisicin, fusin, liquidacin o venta de las empresas pblicas con la intencin de lograr una administracin eficiente de las mismas. Fue acordada, el 19 de mayo de 1983, la forma de programacin, presupuestacin, control y evaluacin de la operacin y gasto de las entidades paraestatales. El 6 de febrero de 1985 se determin el recorte de los subsidios corrientes y la venta, liquidacin, fusin o transferencia de 236 organismos, empresas paraestatales o fideicomisos. En ese mismo mes, el da 13, se dio a conocer la primera lista de las 38 entidades que seran objeto de liquidacin o transferencia. El 18 se sumaron siete, y el 13 de marzo fue publicada otra lista con 74 empresas.
ADMINISTRACIN 1 POLTICA EN LA HISTORIA DE MXICO
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El 21 de febrero de 1986 el presidente De la Madrid seal que se continuara con la liquidacin, venta, fusin o transferencia de entidades que no fueran prioritarias. En octubre se llev a cabo otra venta de empresas paraestatales. A fines de 1986 el gobierno de la Repblica plante la necesidad de modernizar sus instituciones para lograr el cambio estructural. Con ese propsito, se pijesent un Programa de Reconversin Industrial del Sector Paraestatal que pretende: fortalecer los aspectos sociales y redistributivos del crecimiento, reorientar y modernizar el aparato productivo y distributivo, descentralizar en el territorio las actividades productivas y el bienestar social, adecuar las modalidades de fnanciamiento a las prioridades de desarrollo, preservar, movilizar y proyectar el potencial de recursos humanos, naturales, tecnolgicos y culturales del pas. El cambio estructural, estrategia de desarrollo industrial, est determinado por la reconversin de las ramas tradicionales, la articulacin de las cadenas productivas, el fomento al crecimiento estable de. las ramas modernas y la creacin de industrias de alta tecnologa. Los desafos que deber enfrentar nuestro pas para lograr una mayor competitividad en el exterior consisten en modernizar la industria tradicional, lograr una planta productiva de desarrollo intermedio y generar industrias de alta tecnologa. En medio de crticas a nuestro sistema poltico y a nuestras instituciones, y frente a ataques; infundados o mal intencionados de los opositores del rgimen, el Ejecutivo, lejos de cerrarse en una dicta dura, promovi una reforma poltica. Esta tiene el propsito de fortalecer el sistema democrtico y de permitir una mayor participacin de los mexicanos en los procesos polticos y electorales. Es por ello que se aprobaron las reformas a los artculos 65, 66 y 69 constitucionales que establecen dos periodos de elecciones por ao del Congreso de la Unin; el primero a partir del mes de noviembre, y el segundo del 15 de abril de cada ao, de tal manera que el informe
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presidencial se pronuncie cada 1 * de noviembre y se reduzca el plazo entre la eleccin y la toma de posesin de la Presidencia de la Repblica. Asimismo, se previo la conformacin de la Cmara de Diputados con 500 representantes, 300 de mayora relativa y 200 de representacin proporcional, y la renovacin cada 3 aos de la mitad del Senado; la participacin de los diputados en la integracin del Colegio Electoral para la califcacin de las elecciones y la eliminacin del recurso de reclamacin ante la Suprema Corte de Justicia. Con esto se fortaleci el proceso de libertad y se sentaron las bases para la celebracin de comicios electorales supervisados por el Tribunal de lo Contencioso. Estos cambios estn reglamentados por el nuevo Cdigo Federal Electoral, promulgado el 9 de enero y publicado el 12 de febrero de 1987. Este Cdigo norma las diversas etapas del proceso de votacin e incluye medidas para el mejoramiento de actividades electorales, as como organismos para realizar y scalizar el sufragio y regulacin del rgimen de los partidos polticos. - Otros cambios cualitativos de la Reforma Poltica contenidos en el Cdigo Federal Electoral incluyen la derogacin del procedimiento para la obtencin del registro por un partido poltico condicionado a la votacin, la modificacin de la integracin y funcionamiento de los organismos electorales, el cambio de la fecha de la jornada electoral, la modificacin de los procedimientos de cmputo, la publicacin de los resultados, el uso de una sola boleta para la eleccin de los diputados de mayora, la ampliacin de las garantas de los partidos polticos y el establecimiento de un sistema de financiamiento pblico para sus actividades, la creacin de un tribunal de lo contencioso dotado de autonoma e imparcialidad para conocer y reparar toda irregularidad de las elecciones. As, un nuevo Cdigo Federal Electoral sustituy a la Ley .Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales. La Cmara de Diputados, llamada la "legislatura de la crisis", se convirti en una opcin para la ventilacin, discusin, anlisis y solu-
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cin de algunos de los problemas que afectan a una poblacin inconforme en todo el pas. La representacin, en consecuencia, adquiri dimensiones de poder y aument su capacidad de gestora a tal grado, que resultaron frecuentes las manifestaciones de la sociedad en este mbito, para obligar a decisiones no solamente de carcter poltico, sino de carcter econmico. De esta manera, la "dicta blanda" del gobierno de Mxico, nunca lleg a ser dicta dura y, la Cmara de Diputados pas a ser la representacin autntica de la poblacin y el conducto para aliviar las presiones sociales, derivadas de la crisis econmica que vivimos: Este recinto es la casa por excelencia del debate cvico; del acuerdo y de la discrepancia; de la convergencia y de la divergencia; de la expresin de todas las tendencias de la sociedad. Esta es la casa de la poltica, instrumento reflexivo del pueblo para emprender las reformas de estructura y para continuar nuestra ruta de superacin. Esta es, sobre todo, la casa del ciudadano, del magistrado de la Repblica, del sujeto de los ms preciados derechos y libertades que consagra nuestro Pacto Federal; del principio y fin de nuestra Repblica independiente [...] En las organizaciones polticas del amplio espectro de la vida nacional, se intentaron democratizaciones hacia adentro y, en la Cmara de Diputados se permiti la manifestacin de las diversas ideologas, sin coartar en forma alguna la libertad de expresin; llegando inclusive a lmites que iban ms all de la prudencia yâ cordura. El Congreso y la Comisin Permanente dieron continuidad a la reforma legislativa y al anlisis de los problemas nacionales. Nunca como ahora se respetaron las libertades de los mexicanos, y nunca como ahora los mexicanos se identificaron con sus instituciones polticas. Mxico resisti las presiones internas y externas y la poltica gubernamental acab por frustrar a los agoreros del desastre y a quienes dudaban de la validez, la viabilidad y la legitimidad del sistema poltico: En el mbito exterior la poltica mexicana se ha caracterizado por una tenaz y constante lucha por mantener la paz. Ha continuado su
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esfuerzo por reafirmar los principios de no intervencin, respeto a la autodeterminacin de los pueblos, solucin pacfica de controversias, igualdad jurdica de los estados y cooperacin internacional, ahora constitucionales, segn la reforma a la fraccin X del artculo 89, en diciembre de 1987. Son prioridades de la poltica exterior: la preservacin de la soberana nacional, el desarrollo econmico y social del pas, los vnculos con los Estados Unidos y pases latinoamericanos, la diversifcacin de laa relaciones bilaterales y el fortalecimiento de los mecanismos de concertacin multilateral. As como la reestructuracin del sistema econmico internacional, la renegociacin de la deuda externa y los alcances del ingreso de Mxico al Acuerdo Ceneral de Aranceles y Tarifas. A pesar de que una buena parte del quehacer de la poltica exterior se encuentra en Amrica Central y, particularmente, en Contadora, el gobierno de Mxico ha tenido una participacin destacada en foros internacionales, como la ONU, el Consenso de Cartagena y las Reuniones de Nueva Delhi y Estocolmo. Dentro de las relaciones con los Estados Unidos predominan cuestiones relativas a los trabajadores migratorios, el combate al narcotrfico, la cooperacin financiera, el comercio bilateral, el intercambio energtico y la colaboracin fronteriza. Como parte de la poltica de diversifcacin de las relaciones de nuestro pas, se han intercambiado ideas y experiencias con la Unin Sovitica, y se mantienen nexos con los pases de la Cuenca del Pacfico Con el fin de intensificar la reconversin industrial para elevar la eficiencia del aparato productivo de lo sectores pblico y privado; conservar slo las empresas prioritarias a fin de fortalecer el sector paraestatal; modificar la poltica crediticia, cambiar los trminos de la negociacin de la deuda externa y reestructurar la poltica fiscal. En trminos generales, modernizar el sector pblico, sanear las finanzas pblicas y apoyar la recuperacin econmica, el Gobierno estableci en 1987, las siguientes lneas de accin: apoyo a la recuperacin, con reduccin a la inflacin; fortalecimiento del esfuerzo de) cambio estructural del sector paraestatal, impulso a la generacin de empleos, as como a la descentralizacin, el desarrollo regional y aten*
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cin a las necesidades bsicas de los Estados. La ampliacin de la prestacin de bienes y servicios pblicos, el aliento a la inversin de los particulares y el ejercicio adecuado del gasto pblico. "En los primeros meses del ao, las exportaciones no petroleras han aumentado 25 por ciento y, dentro de ellas, las manufacturas lo han hecho 50* por ciento. (...) Se mantiene el dinamismo del turismo y las maquiladoras. Las reservas en divisas han alcanzado el nivel ms alto de su historia, incluso, de diciembre de 1982 a la fecha (junio de 1987), descontando el monto de sus reservas internacionales, el pas registra un desenvolvimiento externo significativo superior a los 5 000 millones de dlares. La inflacin sigue alta, como resultado de las presiones creadas por la devaluacin del peso durante el ao pasado, pero est controlada y se moderar en los prximos meses. Las expectativas de la comunidad son ms optimistas. La recesin ha tocado fondo y se inicia ya una recuperacin gradual." Hasta septiembre, la economa mexicana evolucion favorablemente por el fortalecimiento de las reservas internacionales, el crecimiento de las venta en el exterior y la recuperacin de algunas ramas industriales. En el ltimo trimestre, las expectativas se vinieron abajo. La actividad burstil se caracteriz por incrementos en el precio de las acciones. El 5 de octubre el ndice de Precios y Cotizaciones de la Bolsa Mexicana de Valores se elev en forma considerable y la Comisin Nacional de Valores orden la suspensin de operaciones. El da 6 aument de 47,101 puntos, en diciembre de 1986 a 373 216 puntos, luego el ndice empez a registrar irregularidades y sufri fuertes bajas. El 17 de noviembre descendi hasta 95 484 puntos, es decir, 74% menos del nivel registrado el 6 de octubre y esta tendencia continu hasta fin de ao, propiciando rumores sobre posibles variaciones en la poltica gubernamental, los cuales se acabaron en el momento en que el presidente De la Madrid reiter, el 27 de octubre, que continuara con la estrategia econmica establecida. A) desplome de) mercado burstil se sum, el 18 de noviembre, una
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cada considerable en la cotizacin del peso frente al dlar, as como un notable aumento de las tasas de inters y un ambiente de incertidumbre. El Banco de Mxico se retir del mercado libre cambiario, a fin de proteger las reservas internacionales de la demanda de divisas y de la especulacin. Un mes despus se devalu el tipo de cambio en el mercado controlado. En diciembre, la inflacin acumulada lleg a 159.2%, la inestabilidad monetaria y financiera continu, los precios aumentaron, el Congreso del Trabajo demand un incremento salarial de 46% y se presentaron emplazamientos a huelga. Ante esta situacin, el Gobierno logr que el movimiento obrero moderara sus demandas de incremento salarial y, el da 15, el presidente De la Madrid, miembros de su gabinete y representantes de los sectores obrero, campesino y empresarial acordaron emprender de manera conjunta un esfuerzo de concertacin y firmaron el Pacto de Solidaridad, cuyos objetivos principales son ajustar el gasto pblico y lograr la recuperacin de la actividad econmica. El 22 del mismo mes se integr la Comisin de Seguimiento y Evaluacin del pacto mencionado. En cuanto a las negociaciones d la deuda externa, la SHCP propuso, el 30 de diciembre, a los acreedores canjear dbitos por bonos con un solo vencimiento a veinte aos, que emiti el Gobierno mexicano. Para garantizar el pago de esos bonos, Mxico, a su vez, adquirir bonos "cupn cero" del Tesoro estadunidense y cuya capitalizacin, tambin a veinte aos, permitira dicho pago. El objetivo central de este mecanismo era negociar el canje de bonos por deuda externa con el descuento al que sta se ofrece en los mercados financieros internacionales y, de este modo, se reducira el servicio global de la misma. Los aos transcurridos entre 1982 y 1987 testimoniaron una serie de opiniones equivocadas y juicios falsos sobre nuestro pas. Algunos sectores de la opinin pblica, medios de comunicacin masiva, fundaciones y grupos de presin, presagiaron no slo en los Estados Unidos, sino en Europa, la posibilidad de un estallido en Mxico. Lo ms destacado, sin embargo, es que por encima de estas voces que objetivan desmesuradamente, el Estado Mexicano y su gobierno fueron capaces de superar los embates de adentro y de afuera y, sobre todo,
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de mantener la independencia, libertad y soberana del pas. La Interparlamentaria de 1987 es una muestra de que Mxico recuper la confianza y la credibilidad y de que estamos camino a la recuperacin. A los pases en vas de desarrollo y a Mxico, les preocupa que en 1988 la economa de los pases industrializados como los Estados Unidos, Europa y Japn, estn sujetas a Ja amenaza de graves recesiones. El primero de ellos atraviesa por una grave crisis en las industrias automotriz y del acero, altas inversiones en la economa de guerra y la deuda ms alta del mundo; problemas todos que empiezan a reflejarse en las tasas de inflacin. Europa resiente el proteccionismo norteamericano y padece elevadas tasas de desempleo, y Japn, que acumula supervits comerciales extraordinarios, encuentra que no hay liquidez suficiente en los mercados mundiales para adquirir sus productos, menos an en los de Amrica Latina, fuertemente endeudados y sujetos a presiones internas que ya se reflejan en protestas sociales. El estancamiento de la economa mundial tiene que superarse para evitar un colapso mediante su reorganizacin y el establecimiento de un nuevo orden internacional. Para lograrlo se requerir de la cooperacin de los pases para definir y coordinar polticas econmicas, llegar a un acuerdo sobre el pago de la deuda externa, aprovechar los avances de la revolucin tecnolgica y, principalmente, disminuir las tensiones mundiales. Las perspectivas de Mxico para 1988 no son fciles. La estrategia econmica para este ao es fundamentalmene antiinflacionaria. Se intenta lograr el crecimiento y la distribucin adecuada de los recursos mediante el combate de la inflacin, el fortalecimiento de las finanzas pblicas, la aplicacin de tasas de inters bajas, la transformacin de la planta productiva, la competitividad de las mercancas en el exterior y una menor vulnerabilidad de la economa mexicana ante los cambios del mercado mundial. As como el mantenimiento de precios de garanta en su valor real de 1987, la aplicacin de una poltica de apertura comercial, la reduccin del gasto pblico, la racionalizacin del tamao del sector pblico y la continuacin de la poltica de liqui-
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daciones, quiebras o fusiones o ventas de empresas no estratgicas ni prioritarias. El 4 de enero, se public en el Diario Oficial el Decreto Presidencial de Austeridad, en el cual se establecieron las disposiciones que debern seguir las dependencias y entidades federales para cumplir con la poltica econmica prevista en el Presupuesto de Egresos de la Federacin y el DDF. Entre ellas, estn la reduccin del gasto en trminos reales con respecto al de 1987, el mejoramiento de la estructura orgnica y ocupacional y la disminucin de personal de apoyo. En ese mismo mes, se publicaron el Reglamento de la Ley Federal de Pesca que abarca disposiciones sobre captura, investigacin, educacin y capacitacin; la Ley Federal de Fomento a la Microindustria que incluye incentivos, la organizacin de la empresa, la creacin de una Comisin Intersecretarial y la coordinacin entre la Federacin, los Estados y los Municipios y, la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al ambiente que abrog la Ley Federal d Protecein al Ambiente de 1981. Trata de hacer conciencia de los peligros que enfrentamos en Mxico cot la destruccin del medio ambiente. Tambin, merecen atencin la reforma a los artculos 9, fracciones II y XI, y 343 del Cdigo Federal Electoral relativo a los requisitos para ser electo diputado y, la publicacin del decreto sobre la eleccin de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, creada el 10 de agosto de 1987 al reformarse el artculo 73 constitucional para tratar de fortalecer la democracia en la ciudad capital. Ai inicio de esta administracin se contaba con 1 155 paraestatales y para febrero se logr la desincorporacin del 65% de esas empresas, fondos, fideicomisos y entidades del sector pblico. La Comisin de Seguimiento y Evaluacin del Pacto analiz el 28 de febrero, el desarrollo de los acontecimientos econmicos, principalmente el movimiento de precios, el comportamiento del circulante monetario y del supervit primario. Dado que las finanzas pblicas tuvieron un supervit primario, las reservas internacionales se fortale-
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cieron, las tasas de inters bajaron y la tasa de inflacin disminuy, la Comisin concluy que la evolucin econmica durante la vigencia del Pacto era favorable. Se acord que en el mes de marzo se congelaran los precios controlados y los precios de los bienes y servicios pblicos, se mantendra fijo el tipo de cambio del peso respecto al dlar en el nivel correspondiente al 29 de febrero de 1988; y se incrementaran en un 3% los salarios mnimos. Asimismo, el Gobierno Federal reiter que combatira la inflacin, continuara racionalizando las estructuras administrativas del sector pblico y desincorporando empresas pblicas no estratgicas ni prioritarias. Mxico es un pas de economa mixta, de partidos, principios, leyes e instituciones. Solamente se puede superar la crisis con la identificacin de los mexicanos, una propuesta nacional, un liderazgo fuerte y seguro y, con reformas polticas y sociales que conduzcan al cambio estructural y consoliden el sistema poltico mexicano.
Mxico no se quedar atrs en esta poca de cambio, su pueblo y su gobierno han realizado profundas transformaciones en estos aos; hemos recuperado la confianza en nosotros mismos; nos hemos ganado la respetabilidad internacional; vivimos en un clima de solidaridad y concordia interna, en un ambiente de paz y con pleno goce de nuestras libertades. [. . .] Mxico cambia para ser mejor: ms democrtico, ms justo, ms libre; unido y solidario internamente y profundament solidario tambin con los dems pases de la tierra. Cambiamos para preservar la paz y para conseguir el bienestar de la nacin. Los mexicanos se unen, se identifican y entienden que por encima de todo esto, el futuro debe verse con optimismo. Toca ahora. . .
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Decreto sobre el control generalizado de cambios. Reglas generales para el control de cambios. Fondo nacional de solidaridad. Principales disposiciones sobre el control de cambios. Reformas y adiciones constitucionales. Ley orgnica del Banco de Mxico. Nuevo decreto de control de cambios que sustituye al del I a de septiembre de 1982.
383
. 27 dic. 82 28 dic. 82
Ley reglamentaria del servicio pblico de banca y crdito. Decreto por el cual se reform el ttulo cuarto y los artculos 22, 73, 74, 76, 94, 97, 127 y 134 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, sobre las responsabilidades de los servidores pblicos. Decreto de reformas y adiciones a la ley orgnica de la administracin pblica federal. Ley Federal de Responsabilidades de los servidores pblicos. Ley reglamentaria de la fraccin XVIII del artculo 73 constitucional. Ley de Planeacin. Reglamento interior de la SECOGEF. Reformas al artculo 115 constitucional del 2 de febrero de 1983. Reformas y adiciones a los artculos 25-28 constitucionales, 2 de febrero de 1983. Y reformas al artculo 4" constitucional. Acuerdo por el que se crea el Comit Tcnico de Control de Cambios. Acuerdo 101-396 de la SHCP del 30 de junio de 1983 sobre las reglas para fijar la indemnizacin por la nacionalizacin de la banca privada, las caractersticas de la emisin de bonos del gobierno federal para el pago de la misma y el procedimiento para efectuarlo. Resoluciones que establecen el monto a la indemnizacin a accionistas de once bancos de los nacionalizados el 1 * de septiembre de 1982. Decretos de transformacin de bancos mltiples, de sociedades annimas en sociedades nacionales de crdito.
29 dic. 82
31 dic. 82
5 ene. 83 18 ene. 83 3 feb. 83 7 feb. 83
24 mar. 83 4 jul. 83
22 ago. 83
29 ago. 83
384 29 dic. 83
ROMEO R. FLORES CABALLERO Reformas la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal del 23 de diciembre de 1983. Ley Orgnica del Banco de Mxico. Decreto que reforma la Ley general de bienes nacionales. Decreto por el cual se autoriza el cambio de denominacin de SSA por Secretara de Salud. Programa de descentralizacin de la administracin pblica federal. 12 jul. 85 Decretos que transforman 20 bancos de sociedades annimas en sociedades nacionales de crdito. Nuevas disposiciones sobre el control de cambios. Resolucin para proceder a la disolucin, liquidacin y extensin, fusin y transferencia de las entidades paraestatales que se indican.
24 dic. 84 21 ene. 85
4 sept. 86 24 mar. 86
Mxico, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, Programa de Ajuste a la poltica econmica de Mxico, 19 de febrero de 1982. Mxico, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, La carta de intencin al Fondo Monetario Internacional, 10 de noviembre de 1982. Mxico, Secretara de la Presidencia, Criterios generales de poltica econmica para la iniciativa de la ley de ingresos y el proyecto de presupuestos de egresos de la federacin para 1983, 1984, 1985, 1986, 1987 y 1988. Mxico, Secretara de la Presidencia, Instrumentacin del Programa de Ajuste a la poltiqa econmica, 19 de marzo de 1982. Mxico, Secretara de Programacin y Presupuesto, Instrumentacin de las medidas de poltica presupuestal del decreto de ajuste de la poltica econmica.
385
Municipio libire y descentralizacin de la vida nacional, Gaceta mexicana de
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380
Seplveda Amor, Bernardo, Comparecencia ante la Cmara de Diputados, Mxico, 24 de noviembre de 1986. Torres, Blanca, Descentralizacin y democracia: fundamentos y prioridades de la poltica exterior mexicana, El Colegio de Mxico. Uvalle Berrones, Ricardo, "La hegemona histrica del Ejecutivo en los regmenes polticos modernos", Revista de INAP, abril-junio de 1982, nm. 50. Versin estenogrfica de las palabras pronunciadas por el presidente Miguel de la Madrid, durante la inauguracin que hizo del seminario Modernizacin, economa y cambio estructural, principales tendencias a nivel mundial; que tuvo lugar el 25 de junio de 1987. Zorrilla Martnez, Pedro, "Democracia, autonoma y administracin pblica", Gaceta mexicana de administracin pblica y municipal, 1986, nms. 20-21.
Este libro te tennin de imprimir y encuadernar en el mes de septiembre de 1988 en los talleres de Encuademacin Progreso, S. A., Municipio Libre 188; 03300 Mxico, D. F. Se tiraron 3000 ejemplares.

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ROMEO R. FLORES CABALLERO

ADMINISTRACIN Y POLTICA EN LA HISTORIA DE MXICO

INTRODUCCIN A LA SEGUNDA EDICIN

ROMEO R. FLORES CABALLERO

ADMINISTRACIN Y POLTICA EN LA HISTORIA DE MXICO \

277 311 363 371

A: Alfonso Martnez Domnguez

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DEL CENTRALISMO PRIMITIVO AL ILUSTRADO EN LA COLONIA

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ADMINISTRACIN Y POLTICA EN I.A HISTORIA DE MXICO

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II MUCHA POLTICA Y POCA ADMINISTRACIN 18211854

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