FAO Estudios Sobre Tenencia de la Tierra

Los levantamientos catastrales y el de la propiedad de la tierra

Basado en el estudio realizado en 1953 por Sir Bernard O. Binns

Revisado por Peter F. Dale

M-02 ISBN 92-5-303627-3

Prembulo Este documento, que fue preparado por primera vez en 1953, pertenece a una serie de estudios sobre la tenencia de la tierra y forma parte del programa desarrollado en respuesta a la Resolucin No 8 del sexto perodo de sesiones de la Conferencia de la FAO. Algunos de los estudios de esa serie tenan como finalidad aclarar los problemas que plantea una cuestin tan complicada y discutida como la reforma agraria, mediante una presentacin concisa y ponderada de este tema, tanto en sus caractersticas generales como en los aspectos especiales que presentan ciertas formas de tenencia de la tierra y determinados proyectos de desarrollo. El propsito de otros de estos estudios era ayudar directamente a quienes realizan estudios o participan en programas de accin en la esfera de los problemas agrarios, dndoles orientacin sobre la metodologa y el uso de trminos tcnicos, etc. El presente trabajo pertenece a la segunda serie, pero, a nuestro juicio, tiene una justificacin mucho mayor que la antes indicada. La importancia que tienen los mapas a escala grande para el xito de casi todas las actividades relacionadas con el desarrollo agrcola y rural es enorme, pero a menudo desconocida, por lo cual creemos que la reimpresin de este trabajo, escrito desde el punto de vista de la FAO, estara plenamente justificada, incluso si el tema de que trata no estuviera tan estrechamente relacionado con la reforma agraria. Los estudios originales se basaban principalmente en la informacin ya existente y fcilmente disponible as como en la experiencia adquirida al respecto, por lo que deban considerarse no como producto de una investigacin detallada, sino como estudios que podan servir de base para investigaciones y actividades ulteriores. Por esta razn, no pretendan ser completos ni reclamaban otra autoridad que la del saber y la experiencia de sus autores, que en todos los casos haban sido escogidos entre las personas o las instituciones que poseen o tienen acceso a conocimientos y experiencias excepcionales en los asuntos de que se ocupan. Como entonces, la intencin de este trabajo sigue siendo producir un estudio igualmente til para los oficiales de campo de la FAO, para los funcionarios de los gobiernos miembros que efectan trabajos similares y para los ministerios y otras instancias gubernamentales superiores que tienen a su cargo la elaboracin de la poltica agraria. Sir Bernard Binns, K.B.E., autor original del presente trabajo, fue durante cinco aos jefe del Departamento de Impuestos Territoriales y Registro de la Propiedad Rstica de Birmania (ahora Myanmar), departamento que tena a su cargo los levantamientos catastrales y los registros de la propiedad de la tierra; durante dos aos y en calidad de Comisario de Finanzas, se encarg tambin de la administracin de las rentas rurales, de la que formaba parte integrante el Departamento de Registro de la Propiedad Rstica. En total, su vinculacin con

el departamento mencionado dur unos 14 aos. Tena, por lo tanto, una experiencia personal y prctica en la materia, que le sirvi al escribir este estudio. La versin revisada del estudio de Sir Bernard Binns ha sido preparada por Peter Dale, topgrafo colegiado que tiene gran experiencia en esta materia. Peter Dale ha tratado de actualizar el material original teniendo presente la evolucin de la tecnologa y las teoras contemporneas sobre la funcin de un catastro. Gran parte del material original no ha sido modificado, puesto que contiene verdades fundamentales que son hoy tan vlidas como lo eran en el decenio de 1950. Sin embargo, se ha aprovechado esta oportunidad para referirse al desarrollo de la tecnologa de la informacin y a la forma en que esta evolucin influye en los sistemas modernos de catastro y de registro de la propiedad de la tierra. Organizacion De Las Naciones Unidas Para La Agricultura Y L A Alimentacion Roma Fao 1996

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ndice 1. Introduccin 2. Levantamientos catastrales y mapas 3. Mapas catastrales 4. Reconocimientos areos y mapas catastrales 5. Registros de la propiedad 6. Computadorizacin de mapas y registros 7. Principios que deben seguirse en la preparacin y mantenimiento de un registro de derechos 8. Ventajas directas de los levantamientos catastrales y del registro de la propiedad 9. Lugar que ocupan los levantamientos catastrales y los registros en el desarrollo rural 10. Dudas y temores 11. Conclusiones 12. Bibliografa

Introduccin La tierra es nuestro ms valioso. En realidad es mucho ms que esto: es el medio de vida sin el cual no habramos existido nunca y del que dependen la continuidad de nuestra existencia y su progreso. Los recursos de la tierra no son ni inagotables ni indestructibles, como ya lo han comprobado a su costa muchos hombres y mujeres. Recursos que han necesitado millones de aos para acumularse se han malgastado o se ha dejado que se consuman en pocos decenios, situacin que contina y continuar si no se adoptan medidas concretas para evitarlo. Algunos de los recursos de la tierra, por ejemplo, los yacimientos de metales, de carbn y de petrleo no son susceptibles de renovacin, ni pueden utilizarse y conservarse al mismo tiempo. Existen muchos otros recursos que pueden preservarse e incluso mejorarse con el uso. Para la mera continuidad de la existencia humana sobre la tierra, para no hablar de su prosperidad continua y creciente, es indispensable conocer lo ms exactamente posible los recursos naturales. Deben comprenderse las limitaciones de los recursos que no pueden renovarse y debe evitarse su desperdicio intil; al mismo tiempo, los recursos renovables deben conservarse y utilizarse cuidadosamente, sin despilfarro ni daos. Nuestro objetivo debe ser legar a las generaciones futuras una herencia natural mejorada o al menos no menoscabada. Un conocimiento preciso de los recursos naturales y la descripcin exacta de ese conocimiento son las premisas esenciales para su conservacin y uso racionales. La medicin es uno de los medios principales para adquirir conocimientos, tanto en las ciencias puras, desde la astronoma hasta la fsica nuclear, como en las ciencias aplicadas, en las artes y en el proceso ordinario de la vida cotidiana. Es adems un instrumento muy eficaz de descripcin y registro, y un mtodo esencial en casi todas las formas de actividad humana. El levantamiento catastral es un proceso consistente en medir y delinear las caractersticas naturales y artificiales de la tierra. Las observaciones, las mediciones y los clculos del topgrafo, as como los mapas que levanta valindose de todos estos elementos, son el testimonio del conocimiento adquirido mediante los levantamientos. Adems, los mapas son una descripcin de las caractersticas medidas y delineadas en forma precisa y prctica. Estas mediciones y delineaciones, cuando se registran en forma de mapas, bien sobre papel o computadorizadas son la mejor base para hacer un inventario exacto de los recursos naturales. Los mapas impresos y digitales son el medio ms adecuado para describir la naturaleza, la cuanta y la situacin de los recursos, y son tambin una slida base para su conservacin y desarrollo ordenados y sistemticos. Un mapa bien hecho es un modelo a escala y preciso de la superficie de la tierra que, cuando se presenta en dos dimensiones y en escala suficientemente grande, permite

identificar cualquier punto de la tierra con gran precisin. En efecto, cualquiera que sea su finalidad un mapa es casi siempre mucho mejor que una fotografa, no slo porque las deformaciones pueden eliminarse en grado mucho mayor, sino tambin porque mediante el uso de signos convencionales, curvas de nivel y otros medios, el mapa puede mostrar todos los detalles importantes con mayor simplicidad y claridad que una fotografa. En un mapa tambin es posible mostrar informacin acerca de lo que est encima o debajo del suelo y suprimir detalles no pertinentes. Se puede usar una serie de mapas como un registro exacto de formaciones geolgicas; del movimiento y profundidad del agua; de los movimientos, temperaturas y presin del aire; del volumen y distribucin de la lluvia; de la distribucin de la fauna y la flora, de detalles acerca de la poblacin o actividades humanas, etc. Mediante el uso de sistemas geogrficos los mapas digitales pueden combinarse, manipularse, analizarse y exponerse en diferentes formas. En las observaciones que siguen, el trmino mapa incluye los mapas digitales. En casi todos los pases se ha ido formando un conjunto de derechos pblicos y privados as como de privilegios relacionados con la tierra, acompaados generalmente de un sistema casi igualmente complejo de deberes y responsabilidades. Un mapa exacto a escala grande es la nica base slida para un registro de esos derechos y privilegios, deberes y responsabilidades. Ningn sistema de registro de derechos puede ser efectivo, y ningn sistema de contribucin sobre la propiedad de la tierra puede ser equitativo y eficiente sin una descripcin que permita identificar con certeza las fincas sobre el terreno, y ninguna identificacin puede considerarse segura si no se cuenta con un mapa apropiado al que se pueda referir esa descripcin. A medida que sigue aumentando la poblacin mundial y que los recursos tcnicos disponibles son mayores y ms variados, se hace ms necesario y ms fcil planificar y organizar la explotacin de los recursos naturales. Pero no se puede preparar ni ejecutar ninguna obra importante de ingeniera, ni ninguna explotacin ordenada de los recursos agrcolas, forestales o minerales, ni proyectar la planificacin de una ciudad o un pas, si no se cuenta con mapas a escala grande y de mucha exactitud. A pesar de la utilidad y el valor de un buen mapa, es un hecho lamentable que todava no se hayan levantado mapas que respondan a las necesidades actuales de gran parte del mundo, especialmente en las zonas urbanas. Muchos mapas han quedado anticuados porque no se han hecho inversiones suficientes en su mantenimiento. En lo tocante a los registros de la propiedad de la tierra, la situacin no puede ser mejor que la de los mapas a escala grande porque un mapa de este tipo es el nico medio eficaz para identificar determinadas parcelas y precisar sus lmites. Sin embargo, con frecuencia la situacin de los registros de propiedad puede ser, y con toda probabilidad es, bastante peor que la de los mapas disponibles. Aunque no se dispone todava de una informacin completa acerca de los registros de la propiedad de la tierra de los distintos pases, lo que se sabe nos permite afirmar definitivamente que en muchos pases desarrollados el sistema de registro de la propiedad deja mucho

que desear y que en muchos pases menos desarrollados no existe en realidad ningn registro de esa clase. La reimpresin de este trabajo se justifica por el hecho de que no se tienen suficientemente en cuenta ni la situacin poco satisfactoria del levantamiento de planos y de los registros de propiedad en el mundo, ni el obstculo completamente innecesario que esto entraa para un progreso humano ordenado. Por consiguiente, podemos resumir ahora brevemente el contenido del presente estudio. Las premisas son: a. Es importante - y en el caso de una economa en evolucin, absolutamente necesario - poseer un conocimiento completo y exacto de los recursos naturales de la tierra. b. Un mapa es el mejor medio para obtener, registrar y analizar esos conocimientos. c. Los mapas son absolutamente necesarios para el xito de los planes de explotacin ordenada de los recursos naturales. d. Las relaciones del ser humano con la tierra son tan complejas que resulta indispensable registrar detalladamente estas relaciones, representadas por los derechos de tipo pblico, comunal e individual sobre la tierra. e. Los mapas a escala grande, ya sea en forma grfica o digital, son la nica base slida para establecer ese registro. Estas premisas nos llevan ineluctablemente a la conclusin de que ningn pas dinmico puede desconocer las ventajas que se derivan de un levantamiento topogrfico de sus tierras realizado a escala grande, y de un registro preciso y actualizado de los derechos correspondientes. Este trabajo se propone fundamentar esta conclusin examinando la naturaleza y el alcance de los levantamientos topogrficos y de los registros de la propiedad, as como de los fines ms importantes para los que son tiles los mapas catastrales y otros mapas a escala grande as como los sistemas de registro de la propiedad de la tierra. Los examina desde el punto de vista del defensor de la reforma agraria, del propietario de la tierra, del gobierno, de la agricultura, del desarrollo econmico y del pblico en general. Las conclusiones que a nuestro juicio pueden derivarse de este examen se resumen a continuacin en los epgrafes correspondientes:

Reforma agraria
1. Un sistema adecuado de levantamientos catastrales y de registro de la propiedad es la base fundamental para comprender plenamente la situacin agraria de un pas, y para poder planificar cualquier medida de reforma agraria.

2. Un sistema de esta ndole es, si cabe, todava ms importante para la ejecucin de cualquier plan de reforma que entrae perturbaciones o cambios en los derechos de propiedad existentes (por ejemplo, reasentamiento de colonos, expropiacin de tierras, unin o divisin de parcelas, concentracin parcelaria, etc.). 3. Los mapas a escala grande son indispensables para planificar y ejecutar adecuadamente los planes de colonizacin de nuevas tierras. 4. Los mapas a escala grande (y en general los registros de la propiedad) son sumamente tiles para aplicar las disposiciones de la legislacin, sobre propiedad de la tierra que entraan la reglamentacin de los precios de arrendamiento o garantizan al arrendatario el disfrute de la finca o de las mejoras hechas en la misma. 5. El registro de los derechos facilita considerablemente la ejecucin de cualquier plan de crdito agrcola, especialmente para los pequeos agricultores.

El propietario de la tierra
6. El hecho de que la propiedad est debidamente catastrada y que los derechos estn inscritos con precisin es muy beneficioso para el propietario particular. a. Da la mxima seguridad posible de tenencia y disminuye la posibilidad de conflictos y controversias. b. Permite obtener crdito con mayor facilidad y probablemente a menor costo. c. Permite que las transacciones relacionadas con la tierra se efecten con seguridad, con rapidez y a bajo costo y hace menos necesaria la ayuda de abogados y de otros intermediarios profesionales. Por supuesto, todo esto es de suma importancia para el pequeo propietario. d. Garantiza los derechos de los absentistas y de las personas que tienen derechos preferenciales o de retracto as como los de las personas que gozan de servidumbres o de derechos limitativos de cualquier clase. e. Impide que se creen, por prescripcin, derechos indeseables sobre la tierra, y contribuye a probar la existencia de esos derechos en los lugares donde este sistema de adquisicin de derechos se considera deseable. 7. Si el sistema de registro de derechos es adecuado, no facilitar la introduccin de innovaciones indeseables en un sistema tradicional de tenencia comunal y, en cambio, proteger y preservar las caractersticas esenciales de ese sistema.

Administracin
8. La existencia de mapas precisos y de un registro realmente adecuado de la propiedad ayuda considerablemente a todas las ramas de la administracin pblica relacionadas con la tierra y las hace ms eficientes. Esto es especialmente cierto en el caso de los sistemas de impuestos, el riego, el avenamiento, la defensa contra las inundaciones y la preparacin de toda clase de estadsticas agrcolas y agrarias.

Desarrollo agrcola
9. Los mapas a escala grande facilitan considerablemente la preparacin de los inventarios de los recursos naturales de tierras, aguas y plantas, que son indispensables para el desarrollo agrcola planificado. 10. Esos mapas son tambin necesarios para realizar estudios detallados de carcter geolgico, de la productividad del suelo, del aprovechamiento de la tierra, la erosin, la administracin de fincas y otros estudios y clasificaciones relacionados con el desarrollo agrcola. 11. No es posible ejecutar ningn proyecto importante de ingeniera agrcola (riego, avenamiento, lucha contra las inundaciones, electrificacin, conservacin del suelo, etc.) sin mapas a escala grande y muy precisos de la zona de que se trata. 12. La investigacin, conservacin y explotacin metdicas de los recursos forestales exigen el levantamiento de mapas adecuados de las zonas forestales, y los mapas son an ms importantes en todos los planes de repoblacin forestal y plantacin de bosques. 13. La administracin y el desarrollo de la pesca continental y de estuario exigen mapas exactos a escala grande y el registro de los derechos existentes sobre tierras y aguas. 14. Los mapas catastrales y los registros de derechos de propiedad facilitan y hacen ms econmicos todos los sistemas pblicos de financiacin o de ayuda material a los agricultores (subsidios, donaciones, crditos, distribucin de semillas o abonos, control de plagas, proteccin fitosanitaria, etc.). 15. Los mapas a escala grande facilitan considerablemente la aplicacin de todos los mtodos de muestreo en la investigacin estadstica relacionada con la tierra.

Otros programas de desarrollo

16. Los mapas a escala grande y los registros de la propiedad son indispensables para una investigacin, clasificacin y explotacin metdicas de los recursos minerales.

17. Esos mapas son tambin absolutamente necesarios para todos los proyectos de planificacin urbana, para el desarrollo ordenado de la industria en las zonas rurales y para el establecimiento de sistemas de comunicacin. 18. El registro de derechos de propiedad es un auxiliar muy valioso en muchos tipos de investigacin econmica y de estudios sociolgicos, as como en el desarrollo de programas de bienestar rural. 19. El personal necesario para el mantenimiento del catastro se halla en posicin inmejorable para reunir, sin grandes gastos adicionales, muchos tipos de informacin necesarios para los proyectos de desarrollo que de otra manera exigiran un personal especial y entraaran considerables gastos adicionales. 20. Los mapas catastrales y los correspondientes mapas ndices pueden utilizarse con ventaja como mapas bsicos para registrar cualquier informacin que exija mapas a esta escala.

Defensa
21. Los mapas a escala grande son absolutamente indispensables para atender las necesidades modernas de la defensa nacional.

El pblico en general
22. Adems de su uso en las esferas econmica, fiscal, agraria, cientfica y administrativa, existe una creciente demanda de mapas y planos de todas clases para fines recreativos, viajes por avin, turismo, estudios histricos, arqueolgicos y artsticos; para fines comerciales e industriales y para la enseanza en todos los niveles.

Costo
23. Aunque la produccin de mapas a escala grande es necesariamente costosa, sigue estando al alcance de los pases agrcolas relativamente pobres. Es indispensable mantener al da los mapas y los registros de la propiedad de la tierra, pero el costo del mantenimiento de los mapas y de la preparacin y mantenimiento de los registros de la propiedad no tiene que ser necesariamente elevado. Todos los gastos en que se incurra se amortizarn rpidamente con las ventajas derivadas de la existencia de mapas y registros. Levantamientos catastrales y mapas El arte de la cartografa es muy antiguo. Los antiguos egipcios y babilonios hacan mapas y planos de los cuales han llegado hasta nosotros algunos fragmentos. Los griegos, que descubrieron la esfericidad de la Tierra, aplicaron las observaciones astronmicas al arte de la cartografa. En efecto, en el siglo III antes de nuestra era, Eratstenes calcul la circunferencia de la Tierra con un grado de precisin no superado hasta tiempos muy recientes. En el siglo II

de nuestra era, el griego Tolomeo, nacido en Egipto, fue autor de una serie de mapas que sirvieron de modelo durante ms de mil aos. Durante los siglos XIV, XV y XVI se elaboraron cartas de navegacin, conocidas como cartas portulanas, que abarcaban el Mediterrneo y los mares vecinos. En el siglo XVI Mercator invent la proyeccin conocida con su nombre, que es todava de uso corriente especialmente en las cartas nuticas para las cuales esta proyeccin es conveniente, debido a que en el mapa el rumbo marcado por la brjula aparece como una lnea recta. Los mapas de Mercator combinan tambin las coordenadas de latitud y longitud creadas por los antiguos griegos. Puede considerarse que la lnea divisoria entre la cartografa antigua y la moderna est trazada por tres grandes realizaciones, a saber: la triangulacin de Francia, comenzada por Cassini de Thury en 1747 y terminada por el Gobierno de la Revolucin Francesa; la primera triangulacin exacta del Reino Unido hecha por William Roy, y el enlace por triangulacin de los observatorios de Greenwich y Pars, realizado con el auspicio de la Royal Society de Gran Bretaa. La triangulacin se convirti as en la base de toda la cartografa moderna. Slo con la introduccin del Sistema de Posicionamiento Mundial (SPM) y el uso de satlites artificiales de la Tierra para establecer las posiciones de puntos en la superficie de la Tierra ha sido posible disponer de una alternativa importante a la triangulacin. Las tcnicas de levantamiento catastral se basan en cinco principios fundamentales. El primero consiste en trabajar del todo a las partes, es decir establecer un marco inicial de puntos de control que a continuacin se desglosan en redes ms pequeas con puntos ms cercanos unos a otros. El segundo principio es el de coherencia, es decir que una vez establecida la red de orden superior, es posible trabajar con normas menos rigurosas en los rdenes inferiores sin afectar la precisin general del trabajo. No hay razn para trabajar con normas ms elevadas, puesto que al conectar el trabajo posterior con el anterior, el trabajo de orden superior se mantiene fijo y, por consiguiente, el nuevo levantamiento no puede ser mejor que el control de orden superior. El tercer principio conexo es el de economa, es decir que como una mayor precisin resulta en general ms costosa, el topgrafo no debe tratar de obtener una precisin mayor de la necesaria y suficiente para alcanzar el objetivo que se persigue. El cuarto principio consiste en efectuar, siempre que sea posible, una verificacin independiente de los datos, por ejemplo, midiendo los tres ngulos de un tringulo aunque la medicin del tercer ngulo sea innecesaria. De esta manera se logra establecer un control de calidad incorporado en el sistema. Por ltimo, como cuestin de principio, en vista de que con el pasar del tiempo se producen cambios, es necesario establecer mecanismos para cerciorarse de que si se quiere seguir usndolo, el levantamiento ha de ser actualizado constantemente. Este ltimo principio no se ha tenido debidamente en cuenta en gran parte de la cartografa mundial de hoy. El medio tradicional para establecer un control es la triangulacin, cuyo principio se basa en la trigonometra simple, es decir que si se conocen dos

ngulos y la longitud de uno de los lados de un tringulo, o si se conoce la longitud de los tres lados, es posible establecer con precisin el tamao y la forma del tringulo. Las mediciones de los ngulos se efectan utilizando un teodolito, mientras que las distancias que en el pasado tenan que medirse de manera muy laboriosa con cintas de medir metlicas, se registran ahora utilizando instrumentos electrnicos de medicin de distancias. El hecho de que la Tierra sea un esferoide y no una superficie plana significa que es imposible medir en su superficie lneas rectas euclideanas. Las lneas medidas de ese modo no son ni siquiera arcos de una verdadera esfera, lo que crea complicaciones en las mediciones y en los clculos. Sin embargo, esto no afecta la simplicidad del principio, y en ltima instancia la mayora de los mapas modernos se basan en una serie de tringulos derivados de una o dos lneas bsicas de longitud conocida que se extienden a travs de toda la superficie cubierta por el mapa. De esta manera se ha formado una red primaria de puntos de control que a su vez se han usado como base para determinar una serie de redes de segundo orden, las cuales se han usado para establecer puntos de tercer y cuarto orden, con los detalles locales fijados en relacin con la red general.

Triangulacin utilizando AB como lnea bsica La distancia AB se mide con precisin. Por consiguiente, los puntos C, D, E, F, G, H, I, J y K pueden fijarse slo utilizando la medicin angular. Si bien para establecer el control horizontal se han utilizado tcnicas de triangulacin, las mediciones de altura se han obtenido mediante la medicin de

los ngulos verticales, utilizando para ello un teodolito (y corrigiendo los ngulos observados para tener en cuenta la curvatura de la Tierra y la refraccin de la luz a travs de la atmsfera), o por nivelacin. En esta ltima tcnica se utiliza un nivel de burbuja y dos piquetes para obtener lo que puede ser una medicin muy precisa de la diferencia de altura entre puntos sucesivos. De esta manera, comenzando con puntos de altura conocida, es posible transferir los niveles sucesivamente hasta que se alcanza otro punto conocido que puede utilizarse para verificar que no se ha cometido ningn error grave. Una vez que se cuenta con un marco inicial de puntos de control horizontales, es posible establecer puntos adicionales ya sea mediante una nueva triangulacin o recurriendo a la trilateracin (es decir midiendo los lados y no los ngulos de los tringulos), o mediante la poligonacin. Adems, pueden usarse mtodos de fijacin de posiciones por satlites o tcnicas de fotogrametra. La poligonacin es un mtodo utilizado con frecuencia para hacer levantamientos de permetros, para delimitar una superficie con el propsito de efectuar posteriormente un levantamiento ms detallado, o para establecer el trazado de una carretera, de un ferrocarril, del curso de una corriente de agua, etc. El mtodo se inicia en un punto conocido a partir del cual hay una direccin conocida, por ejemplo, un punto establecido ya por triangulacin a partir del cual es visible otro punto conocido a fin de proporcionar la orientacin necesaria. La poligonacin contina con la medicin del ngulo y de la distancia lineal hasta el punto siguiente en el polgono; a partir de all los rumbos pueden orientarse desde el punto previo y establecerse un nuevo punto de control en direccin directa. La poligonacin contina de esta manera hasta que puede cerrarse el polgono, en el punto en que comenz, o de preferencia en un punto de control diferente establecido previamente, logrndose de esta manera el control necesario e independiente contra cualquier posible error en las mediciones. Normalmente los ngulos se miden con un teodolito, aunque para los levantamientos elementales puede utilizarse una brjula prismtica o la alidada de planchetas. Las distancias deben medirse con una cinta utilizando una banda de acero, con mtodos de distancia ptica tales como la alidada horizontal o empleando mediciones electrnicas de distancia. Los datos se registran en libretas topogrficas o electrnicamente para efectuar nuevos clculos.

Poligonacin entre los puntos conocidos A y B utilizando los puntos conocidos C y D como orientacin, y determinando los puntos E, F, G y H mediante la medicin de ngulos y distancias Las tcnicas topogrficas electrnicas son ahora la norma en el mundo ms desarrollado. Incluyen mediciones hechas utilizando una estacin total que combina tanto las calidades angulares de un teodolito tradicional con mediciones electrnicas de distancia como el registro automtico de datos. Las ventajas de la utilizacin de este equipo son las siguientes: la rapidez con que pueden efectuarse levantamientos en comparacin con los mtodos tradicionales, obtenindose as niveles ms altos de productividad; un riesgo menor de cometer errores graves en las mediciones, y una exigencia menor de capacidades de manipulacin para obtener niveles mucho ms elevados de precisin y exactitud. Las desventajas de los mtodos electrnicos son una inversin de capital mucho ms elevada y el costo de mantenimiento mucho ms alto, factores que reducen las divisas que poseen los pases en desarrollo. Adems, si el equipo sufre una avera ser tal vez necesario enviarlo a otro pas para su reparacin, lo cual puede retrasar gravemente la realizacin de un levantamiento topogrfico. Si bien el precio de gran parte del equipo electrnico, especialmente de las computadoras, sigue disminuyendo, la utilidad de gran parte de la tecnologa de informacin, antes de ser sustituida por sistemas ms potentes que permiten aumentar an ms la productividad, es de duracin relativamente corta. Por ejemplo, los precios de los receptores del Sistema de Posicionamiento Mundial (SPM) han disminuido considerablemente desde que se utilizaron por primera vez, de manera que su utilizacin es ahora una posibilidad econmicamente viable. Con este sistema es necesario ver cuatro satlites en el cielo, cuyas seales capta el receptor del SPM. Las seales se marcan con impulsos en momentos conocidos, de manera que el instante en que se reciben tres seales nos da la informacin sobre la distancia en que se encontraban en ese momento los satlites; la medicin hasta un cuarto satlite es necesaria para establecer la diferencia de tiempo entre el reloj del receptor del SPM y el tiempo registrado por el sistema de satlites. Globalmente el sistema permite determinar las posiciones relativas de puntos cercanos en el terreno con una precisin de unos pocos centmetros en latitud, longitud y altura. Puesto que es necesario disponer de una buena visin general del cielo, esta tcnica no es adecuada para zonas boscosas o de selvas o en centros urbanos donde hay muchos edificios altos. Sin embargo, en campo abierto es sumamente til y econmica para establecer redes densas de puntos de control.

Receptor del Sistema de Posicionamiento Mundial (SPM) con seales de cuatro satlites

15%

recubrimiento 60%

recubrimiento

anterior

lateral Bandas de fotografa area

posterior

La fotogrametra es otro mtodo mediante el cual es posible establecer gran nmero de puntos de control sobre una zona limitada, siempre que en las fotografas puedan verse claramente puntos adecuados del terreno. Las posiciones de algunos puntos en el terreno deben determinarse mediante el SPM, triangulacin o levantamientos poligonales. A continuacin pueden hacerse mediciones de la posicin de otros puntos en fotografas areas y clculos realizados con arreglo a un proceso conocido como triangulacin area para determinar el equivalente de las posiciones en el terreno de los puntos medidos. Es necesario disponer de fotografas areas adecuadas que se solapen para lograr una cobertura estereomtrica, es decir, cada parte del terreno debe aparecer por lo menos en dos fotografas contiguas y algunos puntos deben aparecer en tres fotografas sucesivas en una banda de fotografas. El recubrimiento anterior y posterior de las fotografas debe ser aproximadamente del 60 por ciento, mientras que el recubrimiento lateral entre bandas debe ser de un 15 por ciento. Habiendo adquirido este grupo de fotografas, y dependiendo de su escala, del equipo utilizado, de la calidad de las imgenes de los puntos coordinados y de la habilidad de los operadores, ser posible medir las posiciones relativas de puntos en el terreno con una exactitud de unos pocos centmetros. La fotogrametra es esencialmente una tcnica de produccin en masa que tiene una buena relacin costo/beneficio slo cuando es necesario fijar un nmero suficientemente grande de puntos en el terreno. La precisin alcanzable con el equipo moderno depende ms del costo que de cualquier otro factor. Otro beneficio que se obtiene con el uso de la fotogrametra es que las tcnicas pueden utilizarse no slo para fijar puntos de control sino tambin para establecer detalles y curvas de nivel. Las tcnicas de levantamionto de campo son menos adecuadas para la cartografa topogrfica salvo en el caso de zonas relativamente pequeas. Sin embargo, los datos trigonomtricos se refieren a posiciones del esferoide tomadas como datos de referencia del levantamiento. Un mapa es generalmente una hoja plana y para trasladar los datos esfricos a esa hoja hay que hacer una proyeccin cartogrfica. Hay muchos tipos de proyeccin y todos ellos exigen que se hagan cambios en los ngulos y las distancias medidos en la superficie de la Tierra. Ya sea la forma o la superficie (o ambas cosas) de las caractersticas naturales de las que se ha levantado el mapa habrn sufrido inevitablemente cierta alteracin. Distintas proyecciones dan resultados diferentes para distintas partes de la superficie de la Tierra. Algunas proyecciones ofrecen ventajas especiales para determinados fines y, por consiguiente, la eleccin de una proyeccin est determinada en cada caso por la superficie de la Tierra a que ha de aplicarse y por la finalidad del mapa.

La escala del mapa, es decir, el nmero de unidades de longitud del terreno representado por una unidad similar en el mapa, es de suma importancia prctica. Las escalas se describen mejor mediante razones (o fracciones) cuya primera cifra (o numerador) se refiere a una unidad de medida en el mapa, y la segunda (o denominador), se refiere al nmero equivalente de las mismas unidades en el terreno. Es obvio que cuanto mayor sea la escala del mapa, mayor ser el nmero de detalles representados en el mapa. Es igualmente obvio que una escala conveniente para una determinada finalidad puede ser muy inconveniente para otra. Por ejemplo, un caminante puede considerar conveniente para sus fines un mapa a escala de 1:10.000, mientras que la misma escala no sera conveniente para un motociclista, ya que en pocos minutos ste recorrera todo el terreno indicado en el mapa. La escala de los mapas bsicos preparados a partir de datos de un levantamiento topogrfico es de gran importancia, puesto que, si bien en general resulta fcil y conveniente levantar mapas a escala pequea a partir de un mapa a escala grande suprimiendo detalles y ajustando la posicin y la forma de algunos objetos, no es factible preparar mapas a escala grande a partir de un mapa bsico a escala pequea sin realizar nuevos y mltiples trabajos de campo. La escala escogida para levantar un mapa depender siempre de la topografa y del nmero de detalles del terreno y del uso que se ha de dar a los mapas derivados de los mapas originales. En trminos generales, la escala escogida debe ser la que muestre el detalle requerido con la exactitud y claridad necesarias, dejando un margen suficiente para insertar la materia descriptiva que se necesite para determinados fines. Una vez decidida la escala bsica, se traza el esquema del mapa con arreglo a la proyeccin requerida y conforme a los datos trigonomtricos y de otro tipo registrados. Por lo general el mapa se lleva al campo para completar los detalles finales, aunque, si est basado en fotografas areas, gran parte del trabajo se puede realizar en la oficina. Una de las caractersticas de la mayora de los mapas nacionales es la retcula. Esta consiste en una serie de lneas trazadas paralela y perpendicularmente a un determinado meridiano. El propsito de la retula es determinar y describir la posicin de cualquier lugar sobre el mapa. Para ello se enumeran los rectngulos de la retcula original (y sus subdivisiones) con arreglo a una secuencia reconocida. Conviene tener en cuenta que la nica proyeccin cartogrfica en la que la retcula coincide con la gratcula, es decir, las posiciones proyectadas de la red de coordenadas de latitud y longitud que sirven de base al mapa, es la simple proyeccin cilndrica. Esta proyeccin no se usa nunca para los mapas topogrficos debido a la manera en que distorsiona la forma del terreno. En general la gratcula y la retcula coinciden solamente a lo largo de determinadas lneas, tales como el meridiano central en el Polgono Mercator que es la proyeccin utilizada ms comnmente para el levantamiento de mapas topogrficos. En la prctica, en su conjunto la retcula nunca coincide con la gratcula (red de coordenadas).

Las escalas ms convenientes para los mapas topogrficos de uso general son las comprendidas entre 1:25.000 y 1:250.000. Son comunes las escalas de 1:50.000 y 1:100.000. Sin embargo, incluso los mapas ms grandes de este tipo contienen muchas caractersticas indicadas mediante signos convencionales y no trazadas a escala. Si se quiere obtener un detalle topogrfico de mucha precisin ser necesario utilizar una escala mayor. El hecho de no haber comprendido las limitaciones de los mapas topogrficos usuales ha dado lugar a gran confusin en muchos pases, sobre todo en materia de concesiones mineras. Mapas catastrales Catastro es el trmino tcnico empleado para designar una serie de registros que muestran la extensin, el valor y la propiedad (u otro fundamento del uso o de la ocupacin) de la tierra. En trminos estrictos, un catastro es un registro de fincas y de valores de la tierra y de los propietarios, que originalmente se compilaba con propsitos de tributacin. Sin embargo, en muchos pases ya no existe un impuesto sobre la tierra y en la prctica el catastro tiene otras dos finalidades igualmente importantes: facilita la descripcin precisa y la identificacin de determinadas parcelas y sirve de registro permanente de derechos sobre la tierra. Normalmente un catastro moderno consiste en una serie de mapas o planos a escala grande con sus correspondientes registros. Tanto los planos como los registros pueden ser almacenados en computadoras tal como se expone en el captulo dedicado a la computadorizacin de mapas y registros. El presente captulo trata de las caractersticas esenciales de los mapas catastrales, con especial referencia a la forma que toman cuando se disean sobre el papel o se presentan en la pantalla de una computadora. Si bien el levantamiento topogrfico de una determinada parcela se ha traducido en algunos pases en un mapa catastral para esa parcela y puede no haber tenido relacin con ninguna parcela adyacente, un verdadero mapa catastral abarca todas las parcelas de una determinada zona y no nicamente parcelas aisladas. Puede actuar como un ndice para otros levantamientos de parcelas de tierras que muestren una informacin ms detallada, o puede ser de una escala suficientemente grande como para poder obtener del mapa las dimensiones de cada parcela. En el presente captulo, y a lo largo de todo este estudio, el trmino mapa catastral estar relacionado con cualquier parcela de tierra definida por la propiedad, el valor o el uso, siempre que la parcela tenga una identidad independiente y guarde relacin con la ordenacin de la tierra en calidad de recurso natural. Un mapa catastral mostrar los lmites de esas parcelas pero puede adems incluir detalles de los recursos que contienen, as como sus estructuras fsicas superficiales o subterrneas, su geologa, sus suelos y su vegetacin y la forma en que se utiliza la tierra. La escala de los mapas catastrales es de gran importancia. Como la finalidad del mapa es proporcionar una descripcin precisa de la tierra y facilitar su identificacin, la escala debe ser suficientemente grande como para que cada

parcela, que pueda ser objeto de posesin separada (convencionalmente conocida con el nombre de parcela de reconocimiento o parcela de tierra), aparezca en el mapa como una unidad reconocible. Si los datos de los mapas se almacenan en una computadora, se podrn trazar casi en cualquier escala, hecho que dar la impresin de una mayor exactitud de la que exige la calidad de los datos de un levantamiento. Puesto que tanto el mapa como los correspondientes registros son partes complementarias del mismo sistema de descripcin e identificacin, debe existir algn sistema de correspondencia entre lo que se muestra en el mapa y lo que se incuye en los registros. Por regla general esto significa que se debe asignar un nmero o dar un nombre a cada parcela de tierra. Estas referencias se conocen con el nombre de identificadores de la propiedad (IDP) o nmeros de referencia de la parcela nica (NRPU). Es posible elaborar diversos sistemas de referencia, entre ellos: a. b. c. d. e. f. g. h. El nombre del cesionario o el cedente Un nmero de ttulo que siga una secuencia El volumen y los nmeros de las hojas en que est registrada la parcela El nombre de una finca o localidad con un nmero de parcela individual El bloque de registro y nmeros de parcelas individuales Una direccin postal Una referencia de ndice de calles y el nmero de la parcela Una retcula coordinada o geocdigo

La referencia escogida deber ser de fcil comprensin y fcil de recordar; fcil para su uso por el pblico y en computadoras; permanente de manera que no cambie con la venta de una propiedad, pero que pueda ser actualizada cuando, por ejemplo, se produce una subdivisin de la tierra; deber ser nica, precisa y su introduccin ha de ser econmica. Es esencial que cuando estos nmeros o nombres se introducen en un mapa no oscurezcan los detalles del mapa. El mapa catastral deber indicar los lmites de cada parcela de tierra, y en algunas jurisdicciones puede tambin mostrar su superficie y la longitud efectiva y la orientacin de cada lindero. Obviamente, estas consideraciones pueden exigir la utilizacin de una escala algo mayor que la que se requiere para indicar simplemente cada parcela del levantamiento.

Plano topogrfico con detalles fsicos La escala ms pequea que se puede utilizar satisfactoriamente depende en primer lugar de la superficie de la parcela ms pequea que probablemente se encontrar y, por consiguiente, puede variar mucho segn las circunstancias. Para los mapas catastrales de ciudades se necesitar una escala mucho mayor que para los de zonas rurales. Del mismo modo, una zona rural muy densa, compuesta de campos y propiedades pequeas, exigir mapas a una escala mayor de la que se necesitar en una zona de grandes propiedades rurales con campos abiertos. Los mapas ms conocidos son mapas topogrficos a escalas de aproximadamente 1:50.000. Esos mapas permiten representar con exactitud (aunque no siempre a escala) la posicin de carreteras, lneas ferroviarias, senderos, aldeas, ros, arroyos, puentes, edificios importantes, lmites administrativos y otras caractersticas semejantes, as como el relieve de la tierra, la profundidad del agua y las variaciones de nivel de las mareas. Sin embargo, estos mapas son muy inadecuados para fines catastrales. Un simple ejemplo aclarar este punto. Una lnea trazada cuidadosamente con un lpiz tendr una anchura aproximada de medio milmetro. En un mapa a escala de 1:50.000 esta lnea representar una lnea de 25 metros de anchura en el terreno. Hay muchos pases, especialmente pases montaosos, en los que existen parcelas de menos de 25 metros de anchura. En su mayor parte, los mapas catastrales deben tener una escala de 1:500 a 1:2.500, aunque en zonas

densamente desarrolladas se necesitar tal vez una escala mayor, mientras que en campo abierto podrn utilizarse escalas mucho menores. Inicialmente los planos a escala grande son mucho ms costosos por unidad de superficie que los mapas a escala pequea, pero debe tenerse siempre presente que una vez completado el reconocimiento a escala grande, de esos planos pueden derivarse mapas precisos en cualquier escala ms pequea. En cambio, lo contrario no es cierto porque si bien es fcil levantar mapas a escala grande utilizando computadoras, estos mapas no pueden ser nunca ms precisos que los datos originales a partir de los cuales fueron levantados. Por regla general, los mapas catastrales son nicamente mapas planimtricos, es decir que no necesitan representar el relieve topogrfico. Puede haber razones especiales para tener que registrar las alturas en esos mapas, pero normalmente lo que se necesita es un plano de lo que se ve, sin visin estereoscpica, desde un punto situado verticalmente sobre la parcela de tierra observada. Las distancias registradas en esos planos son las distancias horizontales entre puntos y no las distancias de superficie medidas realmente en el terreno. De esta manera, la superficie registrada para una parcela en una ladera empinada ser el equivalente horizontal que puede ser

Plano catastral de los linderos de las propiedades

considerablemente inferior a la superficie real de la parcela.

Un tercer requisito importante de los mapas catastrales es que deben mostrar un nmero suficiente de puntos identificables con exactitud en el terreno, a fin de poder identificar en el mapa cualquier punto del terreno (o viceversa), y todo ello a simple vista o con mediciones breves y sencillas. Desde un punto de vista profesional, este requisito se satisface mediante el uso de seales que registran las estaciones de triangulacin originales, o las estaciones en la poligonacin complementaria realizada con el teodolito, pero este mtodo suele ser inadecuado o inconveniente por razones prcticas. En zonas donde hay cercas permanentes o campos rodeados de terraplenes, las cercas y los terraplenes pueden constituir un medio adecuado de identificacin detallada, pero en campos abiertos sin cercas ni terraplenes, ser necesario utilizar algn medio para indicar los lmites de las parcelas sobre el terreno. Una buena seal debe ser duradera por s misma y difcil de eliminar accidental o voluntariamente. Asimismo, en muchos pases es conveniente que el material con que se fabrican estas seales sea de un tipo que no incite al robo. Como las seales deben ser fcilmente reconocibles, conviene que sean bien visibles en el terreno, pero para los puntos importantes, por ejemplo los utilizados como puntos de control en los levantamientos, es til complementar las seales de superficie con otras seales fabricadas con hormign y enterradas debajo de las primeras. Otro mtodo importante de identificacin usado en los mapas catastrales es la retcula. En algunos pases, por ejemplo en gran parte de las tierras de propiedad pblica en los Estados Unidos de Amrica, se ha colocado una retcula sobre el terreno creando as un sistema rectangular. Todas las parcelas de tierra estn delimitadas por lneas rectas, que a menudo van de norte a sur y de este a oeste. El problema que plantea este sistema es que no responde a la topografa natural, pero su ventaja es su simplicidad y la claridad relativa de los linderos en el terreno. Sin embargo, con ms frecuencia se utiliza una retcula como un sistema de referencia, de modo que las coordenadas de todos los puntos de los ngulos de los linderos puedan medirse, calcularse y registrarse. Los datos pueden almacenarse en una computadora y utilizarse para levantar los mapas catastrales o para ayudar a un topgrafo a restablecer las seales de linderos que se hayan perdido.

Plano catastral que muestra las orientaciones y distancias de los lados, las superficies y los nmeros de las parcelas El nmero de referencia de la parcela de tierra puede utilizarse para identificarla. Se le puede determinar en relacin con los archivos que contienen una informacin topogrfica ms detallada acerca de la parcela, por ejemplo, sus dimensiones, y en relacin con los datos sobre propiedad, valor y uso. En muchos pases los datos del levantamiento se conservan en un departamento del gobierno (el departamento topogrfico), mientras que los datos escritos y los detalles del ttulo se conservan en otro departamento. Este ltimo puede ser el departamento de tierras, el ministerio de justicia o incluso el departamento del tesoro. Es importante que cualquiera que sea el lugar donde se mantengan los registros de las parcelas, cada autoridad adopte el mismo sistema normalizado de referencias de las parcelas. Tambin es indispensable que los cambios que se produzcan en los lmites de las parcelas se registren inmediatamente despus de que se convenga en ellos. Debe notificarse inmediatamente a todas las partes interesadas sobre cualquier cambio que se haya producido y que afecte a parcelas de tierra, por ejemplo, cuando se ha procedido a una subdivisin oficial. Un mapa catastral debe estar al da en todo momento. Reconocimientos areos y mapas catastrales Hay dos formas de levantar mapas a partir de fuentes primarias. Una de ellas es el levantamiento sobre el terreno y la otra los reconocimientos areos, es decir hacer mediciones a partir de fotografas areas. Los puntos determinados en fotografas areas sobrepuestas pueden transformarse en posiciones en un

mapa, ya sea utilizando medios mecnicos anlogos o mediante el uso de tcnicas matemticas. Este procedimiento, conocido como fotogrametra, exige la realizacin de algunas mediciones sobre el terreno a fin de determinar la escala y la orientacin precisas de un mapa en relacin con los datos obtenidos sobre el terreno. La calidad actual de los instrumentos modernos es tan elevada que, junto con tcnicas computadorizadas y triangulacin area, los puntos de control sobre el terreno que es necesario establecer son relativamente pocos. Su nmero preciso depende del tamao y la forma de la zona que deber incluir el mapa, la exactitud exigida y la escala de la fotografa. Esta ltima vara a travs de una fotografa puesto que es igual a la relacin entre la longitud focal de la cmara de reconocimiento areo (f) y la altura de vuelo del avin (A) sobre cualquier punto del terreno (a); matemticamente: la escala en cualquier punto = f/(A-a). Como la altura del terreno (a) vara a lo largo de una zona, lo mismo sucede con la escala de la fotografa. Puede emplearse la fotogrametra para establecer una mayor densidad de puntos de control desde los cuales ser posible levantar mapas topogrficos detallados. Se pueden identificar y trazar con gran facilidad y economa los lineamientos de los accidentes del terreno tal como se ven desde el aire, junto con las curvas de nivel. Si las condiciones son adecuadas, la fotogrametra puede producir mapas y mediciones tanto o ms precisos que los que se obtienen utilizando mtodos comunes de levantamientos sobre el terreno. Las tcnicas fotogramtricas han sido muy usadas para levantar mapas topogrficos, pero en cambio han contribuido bastante menos a los levantamientos catastrales. En circunstancias favorables, por ejemplo, si se trata de arrozales con terraplenes alrededor de los bordes, de tierras montaosas con terrazas o tierras cercadas con setos o muros perfectamente marcados, las fotografas podrn proporcionar todos los detalles necesarios para el catastro. Es posible que en otros casos no se logren los mismos resultados, por ejemplo, en algunos sistemas de campo abierto en los que diferentes propietarios de la tierra practican el mismo cultivo de una manera ms o menos continua en una gran extensin de terreno, o en algunas zonas arboladas. Las fotografas areas pueden mostrar detalles de carcter temporal, por ejemplo, las divisiones de un solo campo en varios cultivos, o detalles internos de la parcela que es objeto de reconocimiento, por ejemplo, pequeas zanjas internas de avenamiento. Estas caractersticas no deberan aparecer, o no es menester que aparezcan, en el mapa catastral, pero en las fotografas puede resultar difcil distinguirlas de los linderos permanentes de los campos.

Escala de la fotografa area = f / (A - a) En muchas circunstancias los lmites legales de las propiedades no pueden determinarse a partir de fotografas si no se realiza una comprobacin detenida sobre el terreno. En general ser necesario trabajar ms para complementar las fotografas en el caso de los mapas catastrales que en el de la mayora de los mapas topogrficos. Sin embargo, las tcnicas pueden ser tan precisas como las de un levantamiento realizado sobre el terreno, y bastante ms baratas. Una de las grandes desventajas de los reconocimientos areos es que, con excepcin de las seales de control sobre el terreno que forman parte de la red geodsica bsica, no deja puntos sealados permanentes sobre el terreno. Con frecuencia se necesita un gran nmero de estas seales para realizar un reconocimiento catastral eficiente, a fin de facilitar el trabajo de subdivisin y el futuro restablecimiento de las caractersticas limtrofes que falten. En los levantamientos sobre el terreno todas las estaciones de teodolitos u otras estaciones de levantamiento son o pueden ser sealadas de manera sencilla y permanente mediante tubos enterrados o postes de hormign conforme avanza el trabajo. Este sistema permite reconstruir en todo momento cualquier parte de una triangulacin o de una poligonacin menores, lo que constituye una ventaja indudable cuando se trata de identificar, mediante medicin, los puntos no sealados, o durante la revisin del levantamiento. En el caso de los reconocimientos areos, ser necesario implantar otras seales en el terreno, lo

que deber efectuarse de manera independiente y a menudo a un costo considerable. En el caso de todos los levantamientos catastrales hechos mediante fotogrametra es necesario efectuar levantamientos sobre el terreno para verificar la posicin efectiva de los lmites legales que pueden no ser visibles en la fotografa o que pueden haber sido identificados de manera errnea. Todos los tipos de levantamientos suelen ser caros y el costo comparativo preciso de los mtodos areos o sobre el terreno slo puede determinarse en cada caso particular. Los sistemas de reconocimiento areo se benefician de las economas de escala cuando es necesario registrar gran nmero de lmites o puntos detallados. El capital y el costo ordinario de mantenimiento de los aviones y del equipo utilizados en los reconocimientos areos son elevados, y el personal necesario, altamente capacitado, y est relativamente bien pagado en comparacin con algunos topgrafos que trabajan sobre el terreno. En un ao, el nmero de das en que es posible efectuar vuelos suele ser pequeo, pero en muchos pases el nmero de das en que es posible realizar levantamientos sobre el terreno est limitado por razones climticas aunque no tanto como en el caso de los vuelos. En ciertos casos puede ser difcil obtener la autorizacin de las autoridades militares para efectuar levantamientos areos, pues en muchos pases estas autoridades se han opuesto tradicionalmente a dar acceso pblico a las fotografas areas por presuntas razones de seguridad. Dada la fcil disponibilidad y la calidad de las imgenes transmitidas por los satlites modernos, esta restriccin prcticamente carece de sentido. Un posible terrorista podr obtener fcilmente de otras fuentes el tipo de informacin que los opositores al acceso pblico a las fotografas areas tratan de ocultar. La oposicin a la utilizacin de esta fotografa ha aumentado el costo de muchos levantamientos y ha reducido su eficacia, con los consiguientes costos, no calculados, que tienen un considerable impacto en una economa nacional. En trminos generales, las fotografas areas se han utilizado en la cartografa catastral en cinco formas diferentes. En el caso ms simple, se pueden utilizar fotografas de escala de contacto o ampliadas como base para delinear las parcelas. En algunos pases es suficiente preparar un plano que funciona como sealizacin de las parcelas, cuyos lmites pueden determinarse mediante inspeccin en el terreno. En esos casos no es necesario registrar las dimensiones exactas de una parcela de tierra en la medida en que sus lmites son claramente visibles en las fotografas. Por ejemplo, en Kenya se han utilizado fotografas ampliadas a escala de 1:2.500 para establecer la base sobre la cual pueden trazarse los lmites de las parcelas. Este mtodo es eficaz cuando es necesario registrar gran nmero de parcelas en un perodo breve. Cuando se dispone de tiempo y de dinero suficientes, en fecha posterior, las zonas pueden ser objeto de un nuevo levantamiento de mayor precisin. Puede procederse a una cartografa ms precisa utilizando fotografas rectificadas que eliminan todas las distorsiones que se presentan cuando la

fotografa no se efecta con la cmara apuntando exactamente hacia abajo en forma vertical. El Programa de Propiedad de la Tierra de Tailandia utiliz ampliamente fotografas rectificadas ampliadas, obtenindose una informacin complementaria mediante levantamientos sobre el terreno. Se levantaron fotomapas catastrales a escalas de 1:4.000 y mayores. Una tcnica similar se us en Botswana donde los fotomapas se anotaron de manera adecuada para identificar determinadas parcelas. Cuando existe una zona de sabanas en la que no se ha realizado ningn levantamiento sobre el terreno, es posible identificar zonas de la vegetacin y delinear en las fotografas zonas de tierras destinadas a propsitos tales como estaciones veterinarias, pistas de aterrizaje y estaciones de polica. A continuacin pueden aadirse las dimensiones de las parcelas a partir de mediciones hechas con cintas sobre el terreno. Una desventaja de la utilizacin de rectificadores es el costo relativamente alto de este equipo. En el caso de zonas que no son llanas, una mejora de la rectificacin consiste en la produccin de ortofotografas en las que cada punto de la imagen fotogrfica original es trasladado a su posicin correcta en un mapa topogrfico. El producto resultante parece una fotografa, pero tiene las calidades mtricas de un mapa preciso puesto que elimina los cambios en las escalas de las fotografas originales que se han producido por variaciones en la altura del terreno. Aunque este procedimiento exige una tecnologa ms avanzada, la ventaja consiste en una mejor precisin planimtrica y, por consiguiente, las dimensiones de las parcelas pueden medirse aumentando la escala del plano. En ciertas partes de Australia y el Canad se han utilizado positivamente fotografas ortogonales para elaborar planes de ndices catastrales. Durante muchos aos ambos pases carecieron, en la evolucin de su territorio, de una red integrada de controles de levantamientos y la mayor parte de los levantamientos catastrales estaban relacionados slo con caractersticas locales. El resultado fue que si bien el tamao y la forma de cada parcela haban sido cuidadosamente establecidos, con frecuencia exista cierta incertidumbre respecto del sitio donde la parcela estaba efectivamente situada. Los fotomapas ortogonales se utilizaron como base para armar el mosaico de levantamientos dispersos de parcelas, es decir como si se tratara de armar las piezas de un rompecabezas. Otro mtodo diferente de levantamiento de mapas catastrales es la utilizacin de aparatos de estereorrestitucin fotogramtrica. Este equipo puede utilizarse ya sea para indicar las caractersticas fsicas que coinciden o coexisten con los lmites locales, o para ubicar puntos detallados que pueden utilizarse como un control para levantamientos catastrales simples sobre el terreno. Es posible entonces levantar mapas catastrales partiendo de una combinacin de una restitucin fotogramtrica de detalles fsicos que son visibles desde el aire utilizando mtodos grficos simples de levantamiento para precisar determinados lmites de parcelas. El producto resultante responder a las normas de precisin, es decir ser equivalente a la anchura de una lnea trazada en el mapa.

Sin embargo, muchos pases insisten en la informacin numrica para sus levantamientos catastrales, lo que ha dado como resultado el levantamiento de mapas topogrficos y catastrales separados, que se traduce en una duplicacin de esfuerzos incluso dentro de un departamento nacional de levantamientos catastrales. En las zonas urbanas se comprueba con frecuencia que existe una cartografa topogrfica a escala grande producida con el mtodo fotogramtrico con propsitos de planificacin y de ordenacin general de tierras, mientras que los planos catastrales se han elaborado separadamente gracias a otros levantamientos realizados sobre el terreno. Esta separacin de funciones entre los levantamientos catastrales y topogrficos es sintomtica de la polarizacin que se ha producido entre los partidarios de los levantamientos sobre el terreno y de los reconocimientos areos, con la consiguiente falta de homogeneidad en los datos. Puede utilizarse la tcnica de fotogrametra para producir datos coordinados numricamente mediante el uso de equipos analticos de estereorrestitucin o comparadores. De esta manera se obtienen coordenadas para los puntos de las fotografas areas a partir de los cuales pueden calcularse las coordenadas sobre el terreno. La precisin de estas coordenadas depende del equipo utilizado, pero puede ser similar a la lograda mediante un levantamiento sobre el terreno. Por ejemplo, en Alemania y en Suiza se han utilizado con xito estas tcnicas para revisar los mapas catastrales. La gran ventaja de los reconocimientos areos respecto de los levantamientos sobre el terreno es la velocidad y, por lo tanto, la enorme cantidad de tiempo que puede ahorrarse. Para establecer un sistema catastral es sin duda til utilizar tcnicas fotogramtricas cuando los lmites de las parcelas son visibles desde el aire, o cuando es posible instalar seales relativamente baratas y estables y de un tamao que permita verlas claramente en las fotografas. Cuando se trata de zonas pequeas, o cuando un levantamiento ya existente es objeto de una adicin o revisin, la ventaja de la velocidad es mucho menor y, en todo caso, se debe sopesar en relacin con el aumento de los costos. Este aumento se debe no slo al mayor tiempo pasado en el aire en relacin con la cantidad de fotografas tomadas, sino tambin al costo del establecimiento de los controles de tierra necesarios para un trabajo pequeo. Adems de servir para el levantamiento de mapas, las fotografas areas a escala grande tienen otras aplicaciones. Estas aplicaciones son: levantamientos relacionados con la erosin de terrenos, levantamientos para efectuar inventarios forestales, para identificar el uso de las tierras y otras muchas aplicaciones. A menudo puede resultar econmico usar fotografas areas para hacer levantamientos catastrales y utilizarlas para levantar mapas, aunque la fotografa area no se justificara slo para efectuar levantamientos de mapas catastrales. De las observaciones anteriores se desprenden las siguientes conclusiones generales:

1. Cuando los reconocimientos areos forman parte de las prcticas normales de levantamientos topogrficos de un pas, tambin pueden emplearse para efectuar trabajos catastrales de cierta importancia, siempre que el trabajo de campo adicional no sea de tal magnitud que resulte ms econmico utilizar slo personal de tierra. En esos casos puede resultar econmico usar fotografas a escala suficientemente grande para atender las necesidades de los levantamientos catastrales, aunque de esta manera se exceda de las necesidades de otros proyectos cartogrficos. Puede resultar econmico llevar a cabo un levantamiento dual o mltiple mediante un juego de fotografas. Sin embargo, a menudo las necesidades de diferentes aplicaciones de la fotografa son incompatibles y tal vez sea necesario usar juegos mltiples de fotografas. 2. Cuando es necesario realizar rpidamente un nuevo levantamiento catastral de una zona extensa, el reconocimiento areo es con frecuencia el mtodo ms prctico, a menos que sea preciso realizar posteriormente muchos trabajos de campo suplementarios. 3. A menos que se encuentre una ocupacin razonablemente permanente para el personal y el equipo de un departamento de reconocimientos areos de un organismo nacional de cartografa, generalmente ser ms econmico contratar a una empresa comercial para que efecte el trabajo. 4. Los levantamientos catastrales de zonas pequeas, la ampliacin de levantamientos ya existentes y el trabajo de revisin se realizarn mejor empleando el personal de tierra de la organizacin nacional de levantamientos catastrales, de conformidad con un programa continuo. 5. El reconocimiento areo no eliminar el levantamiento sobre el terreno con fines catastrales; debe en realidad complementarlo. Cuando no sea muy urgente abarcar una zona muy extensa, y sobre todo si se dispone de topgrafos locales, o pueden conseguirse en nmero suficiente, resultar preferible confiar por completo en los levantamientos sobre el terreno para levantar mapas catastrales, aunque los reconocimientos areos pueden utilizarse para algunos otros fines. En todo caso, es sumamente til que el personal del catastro se haga plenamente responsable de la conservacin y la actualizacin de los mapas que produce. 6. En muchos casos conviene utilizar fotografas areas a escala grande en lugar de los mapas basados en fotografas. Si se toman estas fotografas, es posible que, con algunas variaciones en el mtodo y un mayor cuidado en la adaptacin, se puedan emplear para levantar mapas as como para sus propsitos originales. No deben dejarse de lado las oportunidades de esta clase. En efecto, cuando se toman fotografas areas de una determinada zona para los fines de un departamento administrativo, es conveniente averiguar si otros departamentos tambin necesitan fotografas o mapas de la zona, y estudiar si resulta econmico tomar de una sola vez las fotografas a la mayor escala necesaria para cualquiera de estos fines.

Registros de la propiedad Los mapas catastrales son esencialmente descripciones de las parcelas (parcelas de levantamiento o propiedades) con referencia a las cuales se definen los derechos y se identifica a los titulares de esos derechos. No son, en s mismos, un registro de los derechos posedos, aunque es cierto que pueden utilizarse para diferenciar ciertos tipos de propiedad, por ejemplo, tierras del Estado y tierras no pertenecientes al Estado, reservas forestales y tierras mantenidas por las autoridades pblicas o con arreglo a ciertas formas de tenencia (por ejemplo, fundaciones religiosas o de beneficencia). En tales casos los mapas pueden ser parte de un registro de los derechos de propiedad. El registro oficial de derechos figura normalmente en uno o ms registros que en algunos pases se conoce con el nombre de Libro de propiedad de la tierra. Normalmente estos registros se apoyarn en mapas catastrales. Sin embargo, lo contrario puede no ser cierto y pueden existir mapas catastrales sin registros de derechos, por ejemplo, cuando son el registro original de una clasificacin de la tierra con fines tributarios. Es necesario hacer una distincin entre los registros de la propiedad y los registros de escrituras. Una escritura es un documento en el que se hacen constar las transacciones que afectan, o pueden afectar, a un derecho. Las escrituras deben registrarse por inters pblico o por inters de particulares. Slo se levanta una escritura cuando hay algn cambio en la posesin de un derecho y un registro de escrituras es tambin un registro de las transacciones relativas a los derechos, pero no de los derechos mismos. Sin embargo, el registro de las escrituras puede desempear una funcin importante en la preparacin o mantenimiento de un registro de la propiedad como veremos ms adelante. Los derechos sobre la tierra son de muchas clases y abarcan desde la plena propiedad al simple derecho condicionado de acceso, que se ejercita en determinados momentos y para ciertos fines. Tambin existen derechos sobre las aguas, que se pueden poseer separadamente y a ttulo distinto del derecho sobre la tierra en la cual, o bajo la cual, se encuentra el agua. Tambin pueden existir derechos separados sobre rboles, minerales, etc. Un registro completo de derechos debe tener en cuenta todos estos derechos, pero en la prctica son pocos los registros tan completos, y la mayor parte de las personas cuando hablan de registros de derechos sobre la tierra piensan solamente en el registro del ttulo, es decir, de los derechos de propiedad (o quizs, de manera ms general, en los de tenencia primaria). Probablemente esa limitacin se debe a que los registros escritos de derechos se establecen, aunque no siempre, en pases que se encuentran en una fase relativamente avanzada de desarrollo social. Estos pases suelen tener registros basados en ideas europeas sobre la propiedad de la tierra que tienden a proteger al propietario y se interesan menos en el inters pblico. En esos pases se ha tendido a considerar el registro como un instrumento para mejorar

el proceso de traspaso ms que como un instrumento de ordenacin de los recursos de tierras. Un importante resultado de este inters por los sistemas de registro de las tenencias individuales primarias, ha sido el aumento de la creencia de que la inscripcin en el registro es impracticable o innecesaria, e incluso inconveniente, en los lugares donde la propiedad privada no es una caracterstica importante del rgimen de tenencia de la tierra. Es verdad que en muchas sociedades de tipo tradicional, lo que podemos denominar memoria colectiva, con frecuencia ayudada por un alto nivel de publicidad, de solemnidad e incluso de ritual, es en s misma una forma de registro que puede ocupar el lugar de un registro escrito. Tambin puede ser cierto que las condiciones econmicas o sociales de un pas pueden justificar el aplazamiento de los trabajos de levantamiento y de registro. Sin embargo, la experiencia nos ensea que inevitablemente llegar el momento en que una presin demogrfica creciente sobre la tierra y otros factores crearn la urgente necesidad de definir con exactitud los lmites de las propiedades familiares, locales o tribales, as como los derechos que tienen sobre dichas tierras los miembros de esas comunidades. Una vez que se abandona el concepto de registro de la propiedad de la tierra como un registro de derechos individuales sobre determinadas parcelas, desaparecen muchas de las objeciones que se hacen en determinados lugares a la creacin de un registro. Es obvio que los miembros de una comunidad que poseen tierras con arreglo a un rgimen comunal, o sobre la base de lo que se conoce con el nombre de rgimen de la familia ampliada, pueden razonablemente oponerse a cualquier intento de definir los derechos de los individuos en funcin de la tierra que realmente ocupan, especialmente cuando, como ocurre en ciertos casos, se cree que la verdadera propiedad corresponde a un antepasado remoto. Sin embargo, sta no es una caracterstica fundamental de un sistema de registro de derechos. En esos casos, el registro puede consistir simplemente en una descripcin precisa de las tierras de posesin comn, en una formulacin de los tipos de derechos de que gozan los miembros del grupo y en una lista de los miembros del grupo considerados como poseedores de dichos derechos. No ser necesario hacer referencia alguna a la ocupacin actual, o referencias que establezcan con absoluta claridad que la ocupacin no lleva consigo el derecho de hipotecar ni el de libre disposicin. Al principio ese registro sera simplemente un reflejo escrito de la memoria colectiva, y su mantenimiento slo sera un registro de los cambios debidamente autorizados por las ceremonias y ritos tradicionales. Sus ventajas como mtodo para evitar controversias y reclamaciones individuales infundadas, junto con su manifiesta utilidad cuando el sistema tradicional es incapaz de resolver una situacin, seran probablemente ms que suficientes para contrarrestar las objeciones que podran esgrimirse contra ese registro. Debe tenerse tambin en cuenta que muchos derechos sobre la tierra y las aguas, o sobre los productos de las tierras y las aguas, distintos de los derechos de posesin individual de la tierra, se registran en realidad en formas

distintas de los registros oficiales de la tierra. Por ejemplo, en los mejores sistemas de administracin forestal es prctica comn que en las rdenes de constitucin de nuevas reservas forestales se haga constar detalladamente (a veces con la inclusin de listas de nombres) la naturaleza y la extensin de los derechos de residencia, cultivo, pastoreo, extraccin de madera y derechos de caza de ciertos individuos o pueblos, que pueden subsistir despus de la constitucin de la reserva forestal. Los contratos de arrendamiento de pesqueras continentales contienen a menudo clusulas en las que se describen los derechos de los agricultores vecinos respecto del uso y control del agua, y establecen limitaciones locales, basadas en dichos derechos, sobre la medida en que el arrendamiento puede obstruir o desviar el curso de las aguas. Todo ello constituye, en realidad, un mtodo distinto del registro ordinario de la propiedad de la tierra. Desde el punto de vista administrativo puede ser conveniente mantener registros separados de algunos de estos derechos, pero ello no impide que esos registros formen parte de un registro nacional de derechos sobre la propiedad de la tierra y que deban ser considerados como tales. Algunas clases de derechos de propiedad de la tierra no pueden dejarse de lado, por ejemplo, los derechos de ocupacin secundaria o de uso de la tierra. Algunos de ellos, por ejemplo, los arrendamientos hereditarios y vitalicios, el derecho de ocupacin, etc., se apartan tanto de los derechos del poseedor primario que necesariamente deben encontrar lugar en todo registro de derechos. Otros, por ejemplo, los arrendamientos estacionales que no se renuevan, son de tan breve duracin que el trabajo de llevar el registro al da no se justifica con las ventajas derivadas del registro de esos derechos. Otra importante clase de derechos sobre la tierra es la de los gravmenes y las reversiones condicionales, incluidas la hipoteca y la prenda. La nutrida clase de las hipotecas usufructuarias, que entraan cambios en la posesin fsica, se inscribirn probablemente en un registro normal de la propiedad. Las hipotecas simples que no entraan cambios en la posesin fsica se registran normalmente como documentos en los lugares donde existe ese registro de documentos, pero quizs no encuentren sitio en los registros de la propiedad de la tierra. Muchos contratos de prenda agrcola establecida como garanta subsidiaria ni siquiera se inscriben en el registro. Sin embargo, hay razones en favor de que todos los gravmenes sobre la tierra se inscriban en el registro pblico. Hay tambin muchos derechos que no entraan posesin legal, fsica o condicional de la tierra. Uno de los ms interesantes deriva del hecho de que en algunos pases la propiedad de los rboles se puede tener y transmitir independientemente de la propiedad de la propia tierra. Otro ejemplo anlogo es el de los derechos sobre los minerales. Tambin existen muchas servidumbres, especialmente derechos de pastoreo, de paso, de extraccin de madera y productos forestales y en general el derecho de obtener alguna utilidad. Todo ello puede ser de gran importancia, sobre todo cuando afecta a

terrenos de propiedad pblica o cuando una gran propiedad debe ser parcelada. En esos casos un registro pblico de esta clase puede ser muy til. Hay tambin una clase muy numerosa de derechos pblicos sobre la tierra, que comprenden no slo derechos del Estado, sino tambin de un gran nmero de organismos estatales, locales y comunidades campesinas, y en algunos pases los propios lugares de las aldeas. Tal vez se han dado ya suficientes argumentos para indicar la insuficiencia de un registro en el que se inscriba slo el ttulo de propiedad. Sin embargo, la medida en que un registro nacional debe abarcar todo este campo es una cuestin que deber decidirse caso por caso. Antes de examinar los objetivos que debe perseguir un buen registro, debemos referirnos a una cuestin de importancia fundamental, ya que proviene de la principal dificultad con que tropieza un registro eficiente. Se trata de la dificultad de determinar en trminos absolutos la naturaleza exacta de los derechos de una persona, o inversamente, la de identificar a la persona que posee determinado derecho. Por regla general esta cuestin se examina en funcin del ttulo de propiedad o de posesin de la tierra y como tal la examinaremos aqu. Sin embargo, debe advertirse que lo que se diga acerca del ttulo se aplica por regla general a todos los dems derechos. En primer lugar, conviene que volvamos por un momento a la distincin entre el registro de escrituras y el registro de derechos. Una escritura es el testimonio de una transaccin aislada y es la prueba de que dicha transaccin se ha verificado. Pero, desde un punto de vista jurdico, no prueba por s misma el derecho de las partes a proceder a la transaccin y, en consecuencia, no es una prueba de la legalidad de la misma. Por consiguiente, los defectos de un registro de escrituras como registro de derechos son obvios. Como afirma Sir Robert Torrens, la gran autoridad australiana en materia de registro de ttulos, el ttulo de propiedad basado en la escritura nunca puede ser aceptado como prueba plena; se puede presentar slo como una deduccin ms o menos lgica de la prueba documental con que se cuenta en el momento. (Torrens, R. The South Australian system of conveyancing by registration of title, Adelaida, 1859. Un registro de ttulos apunta claramente a algo mucho ms concreto. Cada parcela de tierra se inscribe originariamente en el registro como una unidad de propiedad. Una vez hecho esto, todas las transacciones que afectan a la parcela se inscriben en el registro, refirindolas a la misma parcela, con lo que la inscripcin sirve de prueba del ttulo y de salvaguardia contra cualquier pretensin contraria. La dificultad estriba en la naturaleza de la prueba en que se ha basado la inscripcin original. Cuando el registro se ha efectuado desde la primera ocupacin de la tierra no surge ninguna dificultad, ya que es evidente que no exista anteriormente ninguna pretensin antagnica. Sin embargo, esto ocurre raras veces e inmediatamente se plantea el problema de determinar la prueba que se necesita para efectuar la primera inscripcin. El examen de los ttulos absolutos de propiedad puede ser, y habitualmente es, un proceso largo,

difcil y costoso, y en el peor de los casos no se consiguen resultados definitivos. Por otra parte, un sistema de registro basado en la posesin, que es una alternativa obvia, puede proporcionar una prueba de presuncin acerca del ttulo, aunque desde un punto de vista legal ese registro ofrece muy pocas ventajas sobre el sistema de registro de escrituras. Sin embargo, cada ao que pasa hace ms difcil refutar la prueba presuntiva, y las leyes pueden terminar con la incertidumbre limitando los plazos dentro de los cuales se puede presentar la reclamacin de un derecho sobre la tierra. Se sostiene, naturalmente, que segn las costumbres de muchos pases, especialmente de Africa, el mero transcurso del tiempo no extingue un derecho adquirido. Afortunadamente, es precisamente en dichos pases donde la memoria colectiva a que hemos aludido antes es ms activa y exacta. Por esa razn, hay razones suficientes para pensar que, siempre que la indagacin en que se basa la primera inscripcin tenga carcter pblico y local y que se procure que la gente comprenda su finalidad, no se lesionarn los derechos de los ausentes, ni siquiera en primera instancia. Por supuesto, no se quiere dar a entender que, incluso en el caso en que la inscripcin se basa en los ttulos de posesin ms que en un ttulo absoluto de propiedad, sea suficiente la mera inscripcin de los nombres de las personas que ocupan en ese momento la tierra. Muchas de estas personas sern, por propia confesin o conforme al testimonio de los vecinos, ocupantes subordinados o coocupantes, y es obvio que lo que debe inscribirse es el nombre del poseedor primario o todos los nombres de los poseedores mancomunados. Por consiguiente, ser necesario realizar una investigacin minuciosa para dilucidar la posesin efectiva y es probable que al mismo tiempo sea necesario investigar otras cuestiones. Debe advertirse que el hecho de que una investigacin minuciosa sea necesaria slo para precisar todos los hechos relativos a la posesin efectiva, disminuye considerablemente la posibilidad de que se presenten reclamaciones contrarias a los hechos as establecidos. El establecimiento de un sistema de registro de la propiedad de la tierra puede tropezar a veces con una fuerte oposicin pblica, y hay quizs un mayor nmero de casos en que dicha oposicin impide toda accin. Es muy significativo observar que slo en contadas ocasiones esa oposicin proviene de los mismos propietarios de la tierra, lo que a veces hace pensar en el desinters de la oposicin. Por ejemplo, no es lgico esperar que un abogado que suele cobrar elevados honorarios por el traspaso de fincas se entusiasme ante la idea de un registro. Hay casos, sin embargo, en que la oposicin est o parece estar justificada, y en esos casos debe tenerse mucho cuidado de corregir el sistema para eliminar o disminuir las dudas y los temores del pblico. Las finalidades que persigue un sistema completo de registro de la propiedad de la tierra son: 1. proporcionar, en cualquier momento y mediante el simple examen de los mapas y registros, una descripcin exacta y actualizada de todos los

derechos sobre la tierra reconocidos por la ley o por la costumbre del lugar, as como una relacin de las personas, clases de personas, corporaciones pblicas, etc., investidas en ese momento de tales derechos; y 2. ofrecer medios inmediatos para identificar, con certeza y exactitud, tanto las inscripciones de los mapas y los registros relativos a cualquier parcela as como la parcela a la que se refieren las inscripciones en esos mapas y registros. Cabe esperar que la consecucin de estos objetivos influya en todas las relaciones entre la tierra y los individuos, grupos sociales y corporaciones pblicas interesadas en la tierra. Estos efectos se examinarn ms adelante. Para alcanzar estos objectivos se requieren los siguientes documentos: 1. Un mapa catastral en el que, mediante una serie de seales o caractersticas permanentes del terreno, se pueda identificar con exactitud toda parcela que haya sido o pueda ser objeto de un derecho, ya sea directamente mediante un examen o una simple medicin. 2. Un registro que funciona como un ndice del mapa, y que la superficie de cada parcela objeto de un levantamiento ofrezca, mediante tablas, toda la informacin acerca de la parcela que figura en el mapa. 3. Un registro o serie de registros coordinados que contengan toda la informacin siguiente que se trate de registrar: a. Nmero, nombre, etc., del mapa correspondiente. b. La propiedad originaria de cada parcela en los lugares donde se reconozcan distintos derechos de propiedad originarios, por ejemplo, tierras del Estado o terrenos que no son del Estado; tierras comunales y privadas; tierras de aldeas y familias, etc. c. Las fincas primarias, por nmero de serie y nombres (de haberlos). d. La propiedad originaria de cada finca primaria, cuando se reconozcan distintos derechos de propiedad originarios; por ejemplo, tierras del Estado o tierras que no son del Estado; tierras comunales y privadas; tierras de aldeas o de familias, etc. e. Los nmeros, u otros medios de identificacin, de las parcelas incluidas en cada finca primaria. f. La superficie de cada parcela y la superficie total de la finca primaria. g. El nombre, la descripcin u otros medios de identificacin del propietario original. h. Si el propietario original es un grupo de personas (siempre que no se trate de una asociacin, por ejemplo, una empresa o sociedad cooperativa), los nombres y otros medios de identificacin de cada miembro del grupo que est reconocido como copropietario y la naturaleza de su derecho. Esta clasificacin incluye grupos tales como los copropietarios, una familia ampliada, los habitantes de una aldea, una tribu, etc. Deber incluirse tambin el nombre,

i. j.

k. l. m. n. o.

p.

ttulo, etc., de la persona o entidad reconocida como representante de los copropietarios con propsitos de transaccin. El tipo de tenencia de la tierra si difiere de la tenencia bsica, por ejemplo, arrendamiento de terrenos del Estado. Cualquier derecho permanente sobre la tierra que no entrae la ocupacin por personas distintas del propietario original o de los copropietarios, a saber, servidumbres, derechos de pastoreo, tala o recogida de productos forestales, etc. Todo derecho que el Estado se reserve frente al propietario original. Cualquier derecho primario, por ejemplo, sobre rboles, etc., o sobre las cosas que se encuentran en la tierra y que no pertenezcan al propietario original. Los derechos permanentes y subordinados de ocupacin o de uso de la tierra. Los derechos subordinados de carcter temporal que tengan por efecto la supresin o la suspensin de los derechos del propietario original, por ejemplo, las hipotecas usufructuarias. Los derechos subordinados temporales de ocupacin o de aprovechamiento de la tierra que modifican, pero no suprimen ni suspenden, los derechos del propietario original, por ejemplo, las tenencias ordinarias. Los gravmenes sobre la tierra que no afecten a los derechos de ocupacin y aprovechamiento, por ejemplo las hipotecas simples.

Exponer en detalle todos estos requisitos parece muy complicado. Sin embargo, en la prctica, si se usan formularios diferentes para tipos de derechos primarios tan claramente diferenciados como son la tenencia individual y la comunal, y si se emplean de manera inteligente los registros complementarios (especialmente en los casos en que los cambios suelen ser frecuentes como ocurre en los arrendamientos cortos), los formularios necesarios resultarn muy sencillos. Por supuesto, la computadorizacin har ms fcil el tratamiento de estas complejidades. En algunos casos en que los derechos estn ya registrados en un documento pblico separado, como sucede, por ejemplo, con las reservas forestales de nueva constitucin antes mencionadas, todo lo que se necesitar quizs es hacer una simple referencia a ese documento, y archivarlo en un lugar conveniente. Al establecer un sistema de registro muchos gobiernos desearn tal vez limitarse inicialmente a los elementos esenciales del registro de las tenencias bsicas, de los titulares originales de derechos y de los titulares subordinados cuyos derechos son ms o menos permanentes, o pueden tener el efecto de suspender los derechos existentes de los propietarios originales. Puede haber buenas razones prcticas para no registrar derechos tales como los que confieren las tenencias anuales. Es una buena prctica limitar la inscripcin de una manera que permita actualizar el registro y mantener su precisin. La existencia de un registro inexacto puede ser peor que la falta de un registro.

Por otra parte, puede haber circunstancias que aconsejen la inscripcin de los derechos temporales, cuyo registro generalmente puede considerarse demasiado difcil. Uno de esos casos es el que se presenta cuando, sin necesidad de una renovacin oficial, se concede a un arrendatario el derecho legal a prorrogar indefinidamente un arrendamiento anual mientras se comporte bien. Por supuesto, los registros de la propiedad de la tierra pueden utilizarse para recoger muchos otros tipos de informacin adems de las simples tenencias. Ejemplos notorios, a menudo de gran importancia econmica y administrativa, son la diferenciacin de los propietarios en residentes y no residentes o en propietarios agricultores y no agricultores. Computadorizacin de mapas y registros En el presente captulo se examinan los efectos de la introduccin de las computadoras en los levantamientos catastrales y de mapas de parcelas de tierra, as como en el registro y la difusin de informacin relacionada con la tierra. La principal ventaja de la computadorizacin es la velocidad con que pueden manejarse los datos. Entre otras cosas las computadoras pueden utilizarse para: a. acelerar la recopilacin y el proceso de datos de levantamientos catastrales; b. lograr reducciones importantes en el costo y el espacio necesario para almacenar y recuperar los datos de registro de propiedad de la tierra; c. impedir una duplicacin innecesaria de registros; d. simplificar la preparacin de copias de reserva de registros en casos de catstrofes; e. acelerar la elaboracin de los datos para el primer registro de un ttulo de propiedad; f. reducir el tiempo y los costos que entraa la transferencia de derechos de propiedad y la tramitacin de hipotecas; g. facilitar la vigilancia y el anlisis de los valores de mercado y de arrendamiento de la tierra y la propiedad; h. proporcionar mejores estimaciones del valor de la tierra con fines de tributacin o para adquisicin obligatoria; i. mejorar la eficiencia y la efectividad de la cobranza de impuestos sobre la tierra y la propiedad; j. ayudar a compilar la informacin y los informes cuya produccin era imposible o muy engorrosa utilizando sistemas manuales; k. proporcionar mecanismos de control de calidad; l. integrar los registros de propiedad de la tierra, uso de la tierra y valor de la misma con datos socioeconmicos y medioambientales para apoyar la planificacin fsica; m. ayudar en la concesin y vigilancia de permisos para construir;

n. administrar bienes de propiedad y garantizar su uso y mantenimiento eficientes; o. documentar y vigilar las zonas arqueolgicas y otras zonas de inters cientfico o cultural; p. registrar las rdenes para la conservacin de rboles y de zonas de conservacin; q. apoyar la administracin de servicios pblicos, tales como abastecimiento de agua, saneamiento, gas, electricidad, alumbrado pblico y telfonos; y r. facilitar la transmisin automtica de facturas a los clientes, asegurando que no se pierda ninguna direccin y mejorando de esa manera la cobranza de impuestos. La lista de posibles aplicaciones de la tecnologa de la informacin es casi interminable. Con frecuencia es tan lgico preguntarse si un pas puede darse el lujo de vivir sin un buen sistema de informacin computadorizada sobre la tierra como preguntarse si dispone de los medios para instalar un sistema de esta ndole. La computadorizacin acelera el proceso de los levantamientos catastrales sobre el terreno y de los levantamientos fotogramtricos, el almacenamiento, la recuperacin y el anlisis de los datos, as como la preparacin y la produccin de mapas y planos catastrales. El registro automtico de datos tiene dos ventajas: reduce los errores humanos que se producen al escribir y posteriormente transcribir observaciones de levantamientos catastrales, y facilita la transferencia de datos para su posterior cmputo y ajuste. A pesar del costo elevado de un equipo moderno de levantamientos topogrficos, puede aumentarse considerablemente la productividad mediante el uso de computadoras, lo que permite reducir los costos por unidad del levantamiento. Si bien los nuevos levantamientos pueden beneficiarse de la disponibilidad de sistemas de computadoras, ya existen muchos registros sobre el papel, por ejemplo en registros escritos o en mapas impresos. Es necesario dar a los viejos registros una forma que sea legible por computadora si se quiere aprovechar las ventajas que ofrece la tecnologa moderna de informacin. Por regla general, la conversin de los mapas y las imgenes grficas existentes a una forma numrica se hace mediante digitacin. Ya se dispone de la tecnologa necesaria para proceder a la digitacin de mapas, aunque con frecuencia estos procesos requieren disponer de personal numeroso y siguen siendo costosos. Puede darse forma numrica a los datos escritos relativos a parcelas de tierra mecanografiando los datos en una computadora mediante mtodos manuales y utilizando un teclado o una mquina de escribir, o mediante un lector ptico (scanner). En este ltimo caso, los datos pueden almacenarse como imgenes grficas as obtenidas y, cuando sea necesario, reproducirlos como copias facsmil, o pueden ser convertidos en caracteres individuales utilizando programas de computadoras de reconocimiento de formas.

Sin duda alguna, la conversin de datos es la parte ms costosa y la que exige ms tiempo en el establecimiento de un sistema catastral computadorizado. El costo de la incorporacin de datos en el sistema puede representar entre el 70 y el 80 por ciento de todo el costo inicial de la puesta en marcha del sistema. Afortunadamente, el costo del almacenamiento de datos ha disminuido considerablemente a lo largo del tiempo, mientras que la velocidad de recuperacin de datos ha aumentado como resultado del uso de computadoras ms poderosas de que se dispone fcilmente, especialmente en forma de computadoras de mesa. En muchos sistemas catastrales la tarea prioritaria es el manejo ms eficiente de registros escritos y no la produccin de mapas catastrales digitales. Los datos escritos pueden incluir el nmero de referencia de la propiedad, el nombre y la direccin del propietario, el nmero del ttulo y la forma de tenencia, detalles sobre hipotecas, subarriendos o cesiones, otras advertencias y posiblemente detalles sobre arriendos anuales y pago de arriendos y sus fechas de vencimiento. Adems, puede haber referencias a planes de levantamientos, zonas de uso de la tierra, aplicaciones de la planificacin, etc. Aunque a menudo es relativamente sencillo computadorizar registros escritos por ejemplo, el registro de una escritura -, slo en contadas ocasiones se justifica econmicamente la computadorizacin de errores anteriores. Como las computadoras no toleran los tipos de imperfecciones de los datos que se presentan en los sistemas de recopilacin de la informacin por medios manuales y humanos, debe aprovecharse la oportunidad para mejorar la calidad de los datos existentes y eliminar de los registros los errores que inevitablemente se habrn producido a lo largo del tiempo. Tambin debe aprovecharse la oportunidad para renovar los procedimientos que se aplican. Con frecuencia los beneficios de la computadorizacin proceden ms de la reorganizacin de datos y sistemas que del uso propiamente dicho de las computadoras. No es necesario incorporar todos los datos en un sistema siempre que se tenga acceso a ellos cuando sea necesario. Se est haciendo ms comn la prctica de conectar una serie de computadoras para formar redes que abarcan zonas locales o ms amplias. Utilizando estos medios, es posible recoger, almacenar y actualizar los datos en diferentes lugares. Por ejemplo, el Registrador de ttulos puede mantener el registro definitivo de los propietarios de la tierra, mientras que el Ministerio de Hacienda puede conservar las evaluaciones relativas a los impuestos sobre la tierra; los departamentos municipales de planificacin pueden mantener datos sobre el uso de la tierra, mientras que las empresas de servicios pblicos pueden conservar los datos sobre saneamiento, agua y electricidad. Todas estas bases de datos pueden vincularse entre ellas y es posible intercambiar los datos cuando sea necesario. Debido al elevado costo de la recopilacin y mantenimiento de los datos, es menester compartir estos datos si se quiere que los sistemas catastrales sean econmicamente viables. Con frecuencia se comprobar que las series de datos

son incompatibles por una u otra razn; por ejemplo, pueden contener diferentes sistemas de referencia de las parcelas, el Registrador de ttulos puede utilizar un sistema de volumen y hojas para identificar las parcelas, mientras que la evaluacin con propsitos fiscales puede utilizar un sistema totalmente diferente, por ejemplo, una secuencia numrica sin atributos espaciales; o las series de datos pueden guardar relacin con diferentes definiciones de unidades de superficies, definindose la unidad impositiva por el uso de la tierra, mientras que el ttulo registrado se refiere a la propiedad de la tierra. Para poder compartir los datos es necesario ponerse de acuerdo sobre normas comunes. Una vez que se han incorporado al sistema datos de calidad adecuada, pueden utilizarse diversos sistemas de elaboracin. Estos sistemas pueden ser transformaciones geomtricas de los datos para lograr una mejor exposicin grfica; o clculos matemticos, incluidas la agregacin y la generalizacin de los datos; la extraccin de determinadas categoras de datos, ya sea sobre la base de atributos o combinaciones de atributos, o de conformidad con su ubicacin; o simplemente proporcionando datos como parte de un sistema de informacin sobre gestin. Por ejemplo, de este modo es posible verificar las fechas en que los documentos pasan de una seccin de una oficina catastral a otra, o a un departamento exterior, reducindose as la posibilidad de que los documentos se pierdan, o identificar los archivos en los que el proceso de las transferencias y las solicitudes no se ha completado en ciertas fechas. Es posible entonces investigar los retrasos importantes. Los sistemas de informacin administrativa perfeccionados sirven para mejorar los sistemas catastrales. Asimismo, es posible emprender el proceso de registros computadorizados utilizando lo que se conoce con el nombre de sistemas de informacin geogrfica o SIG. Un SIG consiste en una base de datos, instrumentos grficos y programas para la elaboracin de los datos. Utilizando un SIG es posible recuperar distintos datos de la base de datos, o se pueden sacar datos de dos o ms bases de datos y superponerlos grficamente en la pantalla o imprimirlos sobre papel. La computadora puede efectuar investigaciones espaciales, por ejemplo ubicar todas las propiedades que se encuentran a una determinada distancia de un nuevo camino proyectado. Es posible entonces calcular automticamente el costo de adquisicin de la tierra sobre la base de la superficie afectada y de su valor estimado por metro cuadrado. Un elemento esencial de un sistema catastral es la comunicacin de las informaciones, ya sea presentndolas en informes, en listas o de manera grfica. Es posible utilizar computadoras para mostrar datos en una pantalla o manejar un aparato restituidor para producir mapas o textos impresos. Para utilizar plena y eficazmente un sistema catastral computadorizado ser necesario elaborar una estrategia colectiva de modo que los posibles usuarios del sistema, especialmente otros organismos del gobierno y rganos paraestatales, puedan tener acceso al sistema. En primer lugar, es necesario

identificar a los usuarios potenciales y emprender un estudio de viabilidad para determinar el volumen de la informacin relacionada con la tierra que pasa entre ministerios, departamentos y otras organizaciones, y de esa manera decidir si se justifica la instalacin de una red computadorizada. Una vez efectuado el estudio de viabilidad, debe efectuarse un anlisis de las necesidades de los usuarios, determinndose detalladamente los recursos ya disponibles y el tipo y la cantidad de datos que ser necesario elaborar. Debern tenerse en cuenta las necesidades inmediatas y a largo plazo puesto que, si tiene xito, el sistema crecer inevitablemente. A partir de estos estudios puede elaborarse una estrategia de aplicacin para determinar, con sujecin a los recursos disponibles, el equipo y la formacin que se necesitan. La estrategia de aplicacin deber traducirse en especificaciones tcnicas que se describirn en una oferta de licitacin, que se enviar a los abastecedores de sistemas. El documento de licitacin contendr detalles sobre la forma en que ha de evaluarse cualquier sistema (conocida con el nombre de prueba de referencia) y la forma de la prueba de aceptacin que se exigir al final del proyecto. Sobre la base de las respuestas a la oferta de licitacin y de los resultados de los ensayos bsicos, se escoger al mejor abastecedor. Una vez finalizados los acuerdos contractuales adecuados, ser posible instalar el sistema y efectuar las pruebas de aceptacin para cerciorarse de que el sistema suministrado funciona de acuerdo con las especificaciones. Con frecuencia se organizar un proyecto experimental en una zona limitada para comprobar que las tareas han sido especificadas de manera correcta. La compra y la instalacin de un sistema computadorizado es solamente el principio de un proceso de cambio en el mbito de una organizacin. Un sistema computadorizado tiene que ser objeto de mantenimiento, actividad que puede ser costosa. La tecnologa cambia tan rpidamente que en un plazo relativamente breve ser necesario instalar nuevos equipos. Ser menester concebir nuevos sistemas institucionales conforme evolucionen los objetivos y las prcticas de una organizacin. La computadorizacin es un proceso dinmico y no esttico. A menudo un obstculo importante en la introduccin de cambios en una organizacin catastral es la falta de una poltica coherente de informacin sobre la tierra. Muchos pases en desarrollo carecen de polticas coherentes para el suministro de mapas, o para proporcionar y poner al da la informacin sobre la tierra. Con frecuencia esta situacin puede apreciarse en la falta de polticas adecuadas de desarrollo urbano o rural. En lo que se refiere a la gestin de los recursos de informacin, la situacin es bastante similar. Con frecuencia no se hacen esfuerzos por recuperar los costos de recopilacin, elaboracin y distribucin de la informacin catastral, y tampoco existen planes para mantener al da los datos. A menudo la inversin en una tecnologa de informacin no cuenta con el apoyo de un plan comercial adecuado. Si bien la tecnologa es importante, la caracterstica esencial de un catastro es que se trata de un sistema de informacin y no de un instrumento tecnolgico.

Por supuesto, la integracin de los datos y su distribucin a travs de las redes plantean muchos problemas tcnicos. Sin embargo, las mayores dificultades son las planteadas por problemas humanos, jurdicos, polticos y econmicos que afectan a todos los usuarios potenciales, problemas que deben ser tratados debidamente. Para dar mayor acceso a datos que estn en poder de otras personas u otras organizaciones, es necesario aclarar los derechos y obligaciones de los productores y de los usuarios de los datos. Pueden plantearse algunos problemas concretos, por ejemplo la proteccin del derecho de una persona a la confidencialidad. Esta proteccin puede lograrse de la manera siguiente: a. b. c. d. limitando el carcter y la amplitud de los datos personales recogidos; cerciorndose de que los datos mantenidos son pertinentes y precisos; limitando la cantidad y el tipo de los datos que pueden revelarse; adoptando procedimientos para proteger el sistema contra todo uso no autorizado de los datos; y e. permitiendo que toda persona pueda examinar, impugnar o corregir los datos.

El carcter confidencial de los datos es difcil de proteger porque tambin es difcil dar una definicin jurdica de informacin y de lo que tiene carcter confidencial. Antes de hacer una inversin en un sistema catastral computadorizado es necesario preguntarse en todo momento si la organizacin de que se trata dispone de los medios necesarios para hacer una inversin en una tecnologa avanzada. As sucede sobre todo en los pases en desarrollo, cuyos gobiernos estn en su mayora ya muy endeudados. La computadorizacin exige inevitablemente el gasto de divisas obtenidas con dificultad o con un prstamo. Adems, existe siempre el temor de que la tecnologa de las computadoras reduzca el empleo. Ahora bien, las pruebas disponibles indican que se producirn cambios en el carcter del empleo pero que, por lo menos a corto plazo, las oportunidades de empleo aumentarn. Esto se explica por el hecho de que la inmensa tarea de la conversin de datos mantendr trabajando a muchas personas por lo menos durante un decenio o ms. La evaluacin de los costos y beneficios es un requisito previo a toda computadorizacin. En parte, los beneficios dependen de la capacidad para vender informacin. Los datos catastrales pueden ser un valioso recurso comercial y, por consiguiente, el costo de los levantamientos catastrales puede compensarse con la venta de los datos resultantes. Los gobiernos exigen cada vez ms a sus ministerios y departamentos que encuentren la forma de recuperar los costos de los servicios que prestan. Sin embargo, en muchos pases menos desarrollados subsiste todava el criterio de que el gobierno debe pagar. Si la introduccin de una tecnologa elevada tiene xito, la productividad aumentar considerablemente. Ahora bien, este factor por s solo puede no justificar el nivel de las inversiones. Por consiguiente, tal vez sea necesario recuperar una mayor parte de los costos de capital compartiendo los

datos y vendiendo la informacin recogida. La informacin es un recurso comerciable y parte del costo puede recuperarse vendiendo datos al sector privado. Si se quiere sacar el mayor provecho posible a la venta de datos, la informacin tiene que estar protegida por leyes sobre el derecho de propiedad. Despus de ciertas incertidumbres iniciales surgidas en muchas jurisdicciones, hoy es en general posible proteger los derechos de propiedad intelectual, incluidos los derechos respecto de los cuales su informacin bsica se almacena electrnicamente. Las colecciones de elementos tales como mapas, listas y textos pueden tratarse como propiedad intelectual. El mejoramiento de los sistemas catastrales existentes y el desarrollo de la informacin como un recurso colectivo plantea problemas filosficos, tcnicos e institucionales. Un factor fundamental para resolver estos problemas es dar mejor educacin y formacin. Desde el punto de vista tcnico, en el caso de muchos de los sistemas ms complejos se necesitarn meses y quizs un ao para que un operador comprenda plenamente el sistema. Aunque los sistemas son cada vez ms asequibles, su complejidad hace que los operadores locales tengan dificultades para comprender todas las posibilidades que ofrece cada sistema. Por regla general, los abastecedores de sistemas incluyen en su precio de oferta el costo de la formacin bsica. Es necesario apoyar estas actividades de formacin conforme los operadores adquieren ms confianza y mayor capacidad. En toda organizacin la capacitacin para un desarrollo profesional continuo debe ser una inversin fundamental. En el presente captulo se han examinado ciertas cuestiones, tanto tcnicas como institucionales, que se plantean cuando se trata de introducir un sistema catastral computadorizado. El catastro se ocupa de dos recursos: la tierra y la informacin. La computadorizacin facilita y mejora el uso de ambos recursos al permitir que un mayor nmero de personas tenga mayores conocimientos acerca de la tierra y de los problemas y oportunidades relacionados con su aprovechamiento. Es mucho lo que puede lograrse mejorando los mtodos manuales de manipulacin de datos y concentrando la atencin de los administradores y del pblico en el carcter integrado de muchos problemas relacionados con la tierra, pero la computadorizacin es el elemento ms efectivo de todo cambio. En todas las comunidades aumenta la presin sobre la tierra, tanto como consecuencia del crecimiento demogrfico como por la evolucin ambiental y ecolgica. Para vigilar, planificar y dirigir ese cambio, es necesario contar con mejor informacin. La computadorizacin de los registros catastrales ofrece un apoyo vital a estas actividades. Principios que deben seguirse en la preparacin y mantenimiento de un registro de derechos Los detalles concretos del proceso de registro de derechos varan tanto, segn las circunstancias locales, que sera intil tratar de bosquejar un mtodo en trminos generales. Sin embargo, existen ciertos principios de aplicacin general que son muy tiles para aplicar cualquier mtodo que se adopte.

El primero es reconocer que es necesario contar con mapas adecuados. Ningn sistema de registro de derechos ser verdaderamente eficaz sin el apoyo de una serie adecuada de mapas catastrales. Incluso el sistema ms sencillo de inscripcin voluntaria se ver considerablemente reforzado y facilitado con los medios precisos y uniformes de descripcin que slo dichos mapas pueden proporcionar. El segundo principio es reconocer que, en ltima instancia, todo sistema de registro debe ser obligatorio. Slo mediante la obligatoriedad se podr lograr la universalidad de que depende la plena eficacia de un registro. Si en primera instancia se introduce un sistema de inscripcin voluntaria, tal sistema deber considerarse como parte del proceso educativo necesario destinado a preparar al pblico para la inscripcin obligatoria. El tercer requisito es que un sistema de registro tendr pleno xito slo si cuenta con el apoyo de la opinin pblica y, por lo tanto, ser necesario educar a esta opinin para que acepte el sistema. En gran parte la educacin puede consistir en disipar las dudas y temores, pero tambin puede hacerse mucho mediante una propaganda inteligente del gobierno encaminada a poner de manifiesto las ventajas que el registro depara a los individuos y a la comunidad local. El establecimiento de un sistema voluntario de registro puede ser un elemento valioso de esa promocin. La existencia previa de un registro de documentos, incluidas las escrituras, tambin puede ser muy til. Sin embargo, la forma de promocin tendr que corresponder a la naturaleza de las dudas y temores a que hemos aludido. Los mtodos para aumentar la confianza en el registro consisten en asociar a los miembros de la comunidad interesados en todas las etapas del registro inicial, procedindose a efectuar investigaciones y realizando un examen de las pretensiones sobre la tierra, ms bien en los pueblos vecinos que en las ciudades ms distantes. Debern existir tambin procedimientos para la presentacin de recursos contra las decisiones de los funcionarios del registro en cualquier fase de la encuesta y no solamente cuando la inscripcin est ya terminada. En la mayora de los pases donde hay pequeas propiedades las encuestas de tipo local y las facilidades que se ofrecen para formular y analizar las pretensiones son absolutamente esenciales para el xito del trabajo. El fin ltimo del registro debe ser asegurar la inscripcin completa y fidedigna de todos los derechos posedos. Sin embargo, determinar que un ttulo es absolutamente fidedigno mediante una simple investigacin puede ser muy difcil y en la prctica se ha visto que una inscripcin basada en un ttulo presunto adquiere rpidamente todos los caracteres esenciales de una inscripcin que se basa en un ttulo fidedigno. Por consiguiente, el procedimiento ms adecuado ser tratar de lograr los mejores resultados mediante una cuidadosa investigacin local sobre las circunstancias reales de la posesin. Esa investigacin deber ir precedida de una amplia notificacin sobre la intencin de realizarla y deber incluir un examen cuidadoso de todas las pruebas presentadas en estrecha consulta con la opinin local.

Cuanto menos desarrollado sea un pas, mayor ser la efectividad inmediata de la investigacin. En la mayora de los pases menos desarrollados todas las circunstancias que se refieren a los derechos individuales y comunales suelen ser bien conocidas y comprendidas por el pblico local. Se trata simplemente de conocer estos hechos, proceso que, sin embargo, puede exigir mucha paciencia y que sin duda exigir un gran conocimiento y experiencia de las condiciones locales. Cuando un registro ha estado funcionando durante algunos aos, muy pronto se har patente su exactitud o la falta de ella. Se puede fijar entonces un plazo para las reclamaciones ms importantes, si se desea mediante un reglamento de limitaciones, con lo que se conseguir una inscripcin fidedigna. Ahora bien, tal vez no sea necesario nada de esto, y probablemente no lo ser una vez que el registro quede establecido como prueba presuntiva de tal peso que no pueda ser refutada sino en circunstancias muy especiales. En lo que se refiere a las tenencias comunales, una dificultad especial puede ser el derecho que tengan los miembros de la comunidad que la han dejado a recuperar sus derechos al regresar. La existencia de estos derechos es una razn especial para efectuar una investigacin local muy minuciosa entre los miembros ms influyentes de la comunidad. La mera aceptacin de las demandas presentadas por una persona puede dar lugar a errores importantes. Por supuesto, esto tambin es cierto en otros casos. Adems de la notificacin pblica de la intencin de registrar antes mencionada, en la medida de lo posible debe notificarse personalmente a todos los individuos que puedan alegar algn derecho sobre la tierra de que se trata. Cuando se trata del clculo de los impuestos sobre la tierra, esas notificaciones pueden adjuntarse a los recibos de la contribucin o enviarse por separado a todos los contribuyentes, tomando como base los registros fiscales. Los registros de escrituras ya existentes y otros registros pblicos de transacciones sobre la propiedad de la tierra tambin pueden utilizarse para ayudar a localizar a los posibles demandantes. Los lugares de las oficinas del registro debern escogerse de manera que la inscripcin de los cambios de la propiedad cause al pblico el menor inconveniente posible. El nmero y la distribucin de esas oficinas dependern del tamao de las fincas y de la situacin social y econmica de los derechohabientes. En un pas de grandes propiedades, donde las transacciones relacionadas con la tierra son pocas e importantes, bastar establecer un pequeo nmero de oficinas locales, y ser muy conveniente que los funcionarios del registro recorran peridicamente esas fincas. Estas pequeas oficinas locales y estos reconocimientos sern, sin duda, necesarios cuando el registro incluya a los pequeos arrendamientos. Muchos pases que no poseen un sistema de registro de la propiedad de la tierra tienen un sistema bien establecido de registro de ciertas clases de documentos, incluidas las escrituras de transferencias de la propiedad de la tierra. Puede haber razones de peso para mantener la inscripcin separada de las escrituras, lo que normalmente exige que se haga una copia literal del

documento registrado, an despus de haberse adoptado el sistema de registro de la propiedad de la tierra. Esto no implica, ni debe implicar, una duplicacin del trabajo. En efecto, este doble sistema puede ofrecer muchas ventajas prcticas. La mayora de las escrituras se establecen en los grandes centros de poblacin, los cuales pueden estar muy alejados del lugar donde est situado el terreno. Por consiguiente, un sistema local de registro puede causar inconvenientes a ciertas personas que participan en una transaccin, en comparacin con el registro de escrituras, que puede estar situado en cualquier parte. Estos inconvenientes restan eficacia al sistema de registro. En muchos sistemas, cuando se registra una escritura relativa a la propiedad de la tierra, el registrador de escrituras enva al registrador de la propiedad un extracto en el que constan los datos esenciales de la transaccin. Si el sistema no est computadorizado, este mtodo es muy til para mantener al da el registro de la propiedad. El mismo procedimiento puede aplicarse respecto de los autos y dems rdenes de los tribunales civiles, tribunales rurales, etc. El xito o el fracaso de un sistema de registro depende de la exactitud y rapidez con que se inscriben las modificaciones. (Por modificacin se entiende cualquier cambio que afecte los asientos en los registros, por ejemplo, cambios en la propiedad de la tierra, en las condiciones de la tenencia o en el titular de los derechos.) Durante las primeras fases del registro es probable que se produzcan muchos retrasos y omisiones en la anotacin de los cambios, especialmente de aqullos que no entraan una transaccin oficial, y esos retrasos y omisiones no cesarn nunca por completo, por lo menos en los pases poco desarrollados, si la obligacin de informar se deja enteramente a la iniciativa de las personas interesadas. Debe recordarse, por ejemplo, que en algunos pases donde las costumbres en materia de sucesin prescriben de modo absoluto la sucesin a la propiedad rural, no es preciso disponer de un testamento, y que en esos pases la tierra cambia frecuentemente de dueo sin documento oficial de ninguna clase. Asimismo, pueden efectuarse pequeas ventas, hipotecas y arrendamientos sin necesidad de documentos escritos de ningn gnero. En estas circunstancias, puede ser muy difcil inculcar en la gente la costumbre de informar rpidamente sobre los cambios. Las penas y las declaraciones de incapacidad, aunque quizs sean necesarias en algunos casos de infraccin voluntaria de la ley, por lo general sern ineficaces y son ciertamente expedientes objetables cuando se trata de una simple apata pblica o de una falta de comprensin. Probablemente, la rpida comunicacin de las modificaciones se lograr mejor si se aplican los principios siguientes: a. En la medida de lo posible, las modificaciones debern ponerse en conocimiento del funcionario del registro automticamente o durante los trmites ordinarios. b. Cuando los informes dependen de la iniciativa de los individuos a quienes afecta la modificacin, convendr facilitar en todo lo posible dichas comunicaciones situando las oficinas del registro locales en el lugar ms

conveniente para las personas que debern recurrir a ellas, y organizando visitas peridicas de los funcionarios del registro. c. Los asientos del registro debern comprobarse peridicamente mediante inspecciones sobre el terreno (por ejemplo, por los funcionarios del registro durante sus giras por la zona, o por los topgrafos catastrales encargados de comprobar y revisar los mapas, etc.). Cualquiera que sea el sistema que se adopte, el mtodo debe ser lo ms sencillo posible. Hay dos razones importantes para ello: la primera es que el mtodo debe ser fcilmente comprensible para los propios dueos de las fincas, y la segunda es que, sobre todo en los pases en desarrollo, el funcionamiento del sistema no debe exigir un personal con una gran capacitacin profesional. Los registros de derechos son totalmente distintos de los registros de escrituras puesto que no tienen que contener copias de largos documentos de transferencia. Por consiguiente, pueden ser de un tamao razonable, y es preciso que as sea si han de utilizarse para trabajos de campo. Por regla general, el sistema de hojas sueltas es el ms conveniente. Como el registro est hecho en relacin con un determinado mapa, en general tiene que ser rehecho si se efecta un nuevo levantamiento. Los registros y los mapas antiguos pasan entonces a los archivos, ya sea en la sala del registro o en el archivo computadorizado, y la continuidad entre los nuevos y los viejos se asegura mediante referencias en los nuevos registros. Los registros duplicados y las copias de reserva de archivos computadorizados constituyen una salvaguardia contra prdidas o daos. Con frecuencia ser posible y conveniente preparar copias en microfilms, y con este propsito el sistema de hojas sueltas ofrece grandes ventajas. Si se cuenta con sistemas computadorizados, es indispensable proceder a efectuar peridicamente copias de reserva de los archivos. Los mapas y registros corrientes debern estar abiertos gratuitamente a la inspeccin del pblico. Las consultas de datos que figuran en registros antiguos podrn, en cambio, ser objeto de un pago. Los titulares de derechos individuales podrn tener tambin derecho a una copia gratuita de las partes del mapa que se estn usando, as como de las inscripciones del registro que se refieran a sus tierras. En otros casos, esas copias debern pagarse. Donde existe un sistema de tributacin de propiedad de la tierra, el reconocimiento catastral y el registro sirven generalmente de base para la evaluacin del impuesto, y en realidad la mayora de los antiguos catastros se prepararon con fines fiscales. Esta utilizacin de los registros no es indispensable, pero la combinacin de las dos series de registros tiene sin duda grandes ventajas desde el punto de vista administrativo, puesto que da, tanto al gobierno como al propietario, un estmulo para mantener los registros con precisin y actualizados, y justifica inmediatamente los gastos que entraa el mantenimiento de los registros.

Ahora bien, el uso de los registros con fines tributarios crea necesariamente complicaciones en el sistema, que no es necesario detallar aqu. Bastar decir que el registro deber convertirse tal vez en un registro del valor de la propiedad, del valor de los arriendos, del rendimiento de las cosechas, adems de un registro de derechos, y puede tambin abarcar un sistema de clasificacin de tierras con fines fiscales. Ventajas directas de los levantamientos catastrales y del registro de la propiedad La primera y ms evidente ventaja de un levantamiento catastral y de un registro es que ambos proporcionan en todo momento una descripcin verdadera y exacta de la situacin jurdica de la tierra. Slo un mapa catastral puede facilitar los medios para lograr una identificacin exacta necesaria con este fin, y slo un registro permanente y completo puede ofrecer un cuadro exacto de la situacin en un momento determinado. En su mayor parte las ventajas de este doble sistema derivan directamente de que puede disponerse, de manera inmediata, de esta informacin exacta. Gracias a este sistema sabemos inmediatamente cul es la persona que se halla en posesin de un derecho, la naturaleza de este derecho y los lmites precisos de la propiedad, de modo que cualquiera que desee realizar una operacin relacionada con este derecho sabe inmediatamente lo que tiene que hacer. Si la inscripcin es de pleno dominio, slo la persona cuyo nombre figura en el registro, y ninguna otra, podr disponer de los derechos. Si es nicamente de posesin, existe por lo menos una fuerte presuncin de que la persona inscrita como poseedora es la que puede disponer de los derechos, y la certidumbre de que su inters, en lo que se refiere a la transaccin, no puede ser desatendido. De esta manera se elimina o reduce considerablemente la posibilidad de fraude o de dificultades legales posteriores. La inscripcin en el registro protege tambin los derechos de toda clase de titulares, incluidos los absentistas, las personas con derechos preferenciales y de retracto o las que tienen derechos inactivos de cualquier tipo. Tambin protege a cualquier persona o clase de personas que gozan de servidumbres o de otros derechos restrictivos del dominio. La inscripcin protege tambin un derecho pblico de paso, el derecho a limitar la edificacin y el uso de la tierra. Los derechos comunales o privados de pastoreo, de extraccin de madera y productos forestales, de uso de aguas, etc., ya sea en terrenos pblicos o particulares, quedan pblicamente definidos y salvaguardados. La inscripcin simplifica tambin el control de la adquisicin de nuevos derechos. En los casos en que los derechos de prescripcin se crean al transcurrir un determinado perodo, la inscripcin en el registro ofrece la prueba inmediata de que el derecho ha quedado establecido. Asimismo, impide la adquisicin del derecho de prescripcin cuando est en pugna con el inters pblico. Por regla general ofrece un medio fcil para regularizar todas las clases no oficiales de ocupacin o los tipos de usuario. El registro facilita

considerablemente todas las operaciones relacionadas con la tierra. Los lmites se conocen directa y exactamente, se sabe con precisin la naturaleza y el alcance de los derechos existentes, se evitan investigaciones largas y costosas acerca del ttulo, se reduce al mnimo la intervencin de abogados y otros intermediarios, y en general todas las operaciones se pueden realizar con mayor economa, rapidez y seguridad. Por supuesto, esto se aplica no slo a las operaciones que entraan la transferencia permanente de un derecho, sino tambin a las limitaciones temporales y a las hipotecas. Por ejemplo, si las hipotecas estn registradas, cualquier persona que tenga la intencin de prestar dinero con garanta de fincas puede averiguar rpidamente la situacin exacta en lo que respecta a anteriores gravmenes. Por lo tanto, puede colocar su dinero con garantas mucho mayores. Del mismo modo, un prestatario cuyos derechos estn registrados puede obtener un prstamo con mayor facilidad y rapidez, y probablemente ms barato, debido a la garanta que ofrecen sus tierras. Todas las clases se benefician de la eliminacin de documentos sin valor que pretenden ser instrumentos tiles para establecer o transmitir derechos sobre la tierra. Este tipo de documento puede ser un peligro tanto para los intereses pblicos como para los privados en las fases del desarrollo econmico y social en que los sistemas tradicionales empiezan a sentir el impacto de influencias externas. En una situacin anloga (y en muchas otras), la publicidad dada a las transferencias de ttulos por un sistema de inscripcin obligatoria facilita considerablemente la proteccin que se trata de dar a las clases econmicamente dbiles de la poblacin mediante una legislacin que limita la enajenacin de tierras por o para determinadas clases de personas. Una de las grandes dificultades para hacer cumplir esta legislacin es la que plantea el establecimiento de un mtodo seguro para poner rpidamente en conocimiento de la autoridad competente las infracciones que se cometan. Por lo general, el registro obligatorio de derechos sobre la tierra se traducir en una reduccin muy considerable del nmero de litigios sobre la tierra, con el consiguiente ahorro de gastos no productivos a los que difcilmente el agricultor puede hacer frente. Por ltimo, hay que tener tambin en cuenta las grandes ventajas que la existencia de un mapa fidedigno y actualizado y un registro de todos los derechos sobre la tierra presenta para todos los servicios estatales relacionados con la administracin de la tierra. Un registro intachable trae consigo algunas de estas ventajas: simplifica la labor de los tribunales, facilita la adquisicin de tierras para fines pblicos, mejora la administracin de bosques y otras tierras de propiedad pblica, etc. Otras ventajas son ms indirectas y tal vez menos notorias, pero no por ello menos reales. En el captulo siguiente se har un breve resumen de estas ventajas, pero hay un grupo de ellas que, en una serie de estudios que se refieren fundamentalmente a los distintos aspectos de la tenencia de tierras y de la reforma agraria, tienen que clasificarse como directas y, por lo tanto, se deben tratar en el presente captulo. Estas ventajas son las que unos buenos mapas catastrales y un buen sistema de

registro ofrecen para poder apreciar la situacin agraria de un pas y preparar las medidas correspondientes de mejora y de reforma. Una situacin agraria poco satisfactoria suele manifestarse con la aparicin de agudos sntomas de malestar en la economa agraria, y particularmente por la depresin que se produce en ciertas clases de la poblacin rural e incluso por cierta agitacin en este sector. A menudo estos sntomas slo se manifiestan en una fase relativamente avanzada de la decadencia de la estructura agraria existente, o pueden agudizarse como consecuencia de un brusco trastorno econmico, de una baja mundial y repentina de los precios de los productos bsicos, o de los efectos de una guerra que recarga el trabajo de la fuerza de trabajo rural que disminuye como consecuencia de las exigencias del servicio militar. Asimismo, el regreso de las personas que han estado trabajando en pases extranjeros y que, por consiguiente, tienen experiencia de diferentes condiciones y prcticas, puede exacerbar las tensiones rurales y otras tensiones antes desconocidas. Sin embargo, los defectos de los sistemas de tenencia de la tierra y de la estructura agraria en general no surgen de la noche a la maana. Ya existan, latentes pero no inactivos, durante aos e incluso durante generaciones antes de que se manifestara la crisis. Algunas veces eran bien conocidos pero no se les prestaba atencin; otras veces haban sido observados por algunos funcionarios y especialistas en asuntos agrarios y puestos en conocimiento del gobierno, el cual, sin embargo, no haba adoptado las medidas necesarias porque la accin requerida era contraria a la poltica del momento. Sin embargo, la mayor parte de las veces no haban sido conocidos claramente por las autoridades porque stas no tenan medios para obtener informacin exacta y actualizada de lo que estaba ocurriendo en relacin con la tierra y sus ocupantes. No haba un contacto permanente y estrecho con la vida rural y, por consiguiente, no existan medios para tomar el pulso a la comunidad agrcola. Un buen levantamiento catastral y un buen registro de derechos de la propiedad proporcionan el material necesario para mantener este contacto permanente y estrecho, al dar una visin de la situacin actual y al dar al gobierno la seguridad de contar con personal que se mantiene en contacto ininterrumpido con dicha situacin. As sucede especialmente cuando las oficinas de registro estn situadas en aldeas o pequeas poblaciones y los registros se mantienen o controlan gracias a inspecciones frecuentes. Los propios mapas catastrales y la informacin contenida en los registros son tambin una buena base, en realidad fundamental, para la preparacin y ejecucin de un programa de reforma agraria o la adopcin de cualquier otra medida destinada a eliminar los defectos de la economa agraria. En efecto, los mapas a escala grande son necesarios para el xito de cualquier medida de reforma agraria que entrae una nueva distribucin de las propiedades existentes o la colonizacin de nuevas zonas. Si no existen estos mapas, ser necesario elaborarlos teniendo en cuenta que una vez aprobado un plan de reforma agraria habr poco tiempo para llevar a cabo esta tarea. Los registros proporcionan la base prctica sobre la que se debe asentar cualquier reforma.

Si esta base no existe, es difcil improvisarla y en gran parte la reforma ser un salto en el vaco que puede estar lleno de peligros. Esta cuestin es de tal importancia que convendr citar uno o dos ejemplos. Muchos planes de reforma agraria, que comportan la expropiacin de grandes propiedades, tienen disposiciones que exceptan de esa expropiacin a las fincas de un solo propietario cuya superficie sea inferior a un determinado lmite, o a ciertos tipos de tierras, o a las tierras utilizadas para ciertos fines. Estas disposiciones son obviamente inaplicables a menos que se conozcan los lmites y las superficies de las fincas, el tipo de tierra de cada una y el uso a que se destine. Este conocimiento slo se obtendr con la exactitud necesaria mediante un levantamiento catastral. A su vez, la distribucin de las tierras expropiadas entre nuevos propietarios exigir un deslinde detallado de las nuevas fincas lo que, si se carece de mapas a gran escala, slo se podr lograr con grandes esfuerzos y con poca exactitud mediante mediciones hechas sobre el terreno. De manera anloga, no se puede hacer cumplir una legislacin de arrendamiento que exija la determinacin de las rentas de las propiedades privadas, o que d mayor seguridad a los arrendatarios, a menos que los linderos y las superficies de las fincas se conozcan exactamente mediante buenos mapas. Ya hemos aludido a las ventajas que se derivan de un levantamiento catastral para la administracin del crdito agrcola. Quizs el ejemplo ms notorio es el de un plan de concentracin parcelaria, que ser virtualmente imposible de realizar a menos que se conozcan los linderos exactos y la propiedad de las distintas parcelas y campos. No constituye una respuesta a estos argumentos el sostener que en algunos pases se ha tratado de realizar reformas agrarias sin buenos mapas y sin una informacin exacta de los derechos existentes sobre la tierra. En estos casos el resultado inmediato de las reformas ha sido, por lo general, una situacin de incertidumbre y confusin que ha retardado la efectividad de la reforma durante aos y, en el mejor de los casos, ha disminuido el ritmo de esa reforma hasta un extremo polticamente peligroso e injustificable desde un punto de vista econmico. Para trabajar con eficacia en la mejora de la situacin agraria es necesario contar con una informacin exacta del tipo que slo un levantamiento catastral puede proporcionar. Lugar que ocupan los levantamientos catastrales y los registros en el desarrollo rural No todos los pases prevn realizar reformas inmediatas de su estructura agraria, pero prcticamente todos los pases han estado esforzndose por mejorar el rendimiento de su agricultura y de su economa rural en general, as como las condiciones de vida de su poblacin campesina. La dura realidad de la vida moderna ha demostrado incontestablemente que la nica esperanza (de ninguna manera segura) de que el mundo pueda continuar manteniendo una poblacin en crecimiento es la constante mejora del volumen y la eficiencia de la produccin agrcola. Esto exige, y trae consigo, una mejora gradual de las

condiciones de vida de los agricultores y de los que se dedican a tareas derivadas de la agricultura. En consecuencia, la mayora de los pases han considerado necesario hacer un inventario de sus recursos naturales y estudiar en qu forma se aprovechan o se desperdician. Muchos pases tambin han estimado conveniente elaborar planes para mejorar la agricultura y desarrollar la economa rural. Estos planes pueden tomar muchas formas adems de las reformas agrarias mencionadas en el captulo anterior. Pueden basarse en grandes proyectos de riego, avenamiento o lucha contra las inundaciones, o para evitar la erosin del suelo o conservar o incrementar la riqueza forestal; pueden consistir tambin en planes detallados de reglamentacin de la produccin agrcola, ya sea aumentando la superficie cultivada o incrementando la superficie dedicada a determinados cultivos; pueden depender de la explotacin de nuevas tierras o de tierras bonificadas mediante asentamientos, o incluir la mejora sistemtica de los pastizales inferiores o de las tierras marginales. Por otra parte, pueden tener como objetivo mejorar la eficiencia tcnica de los agricultores mediante la introduccin de mtodos y materiales nuevos o perfeccionados, o de su eficiencia econmica utilizando mejores sistemas de comunicacin, de crdito y de comercializacin. Esos planes pueden abarcar la creacin de incentivos monetarios tales como subsidios para la adopcin de un determinado cultivo o, de una prctica agrcola o tipo de agricultura, o mediante pagos para disuadir a los agricultores de que trabajen ciertas tierras; por ejemplo, la Comunidad Europea ha estado pagando a los agricultores para que reserven ciertas tierras que no sern utilizadas para la produccin agrcola. Puede haber planes para mejorar y ampliar la produccin agrcola mediante la inmigracin de mano de obra extranjera o realizando movimientos de poblaciones locales. Pueden organizarse polticas destinadas a aliviar el desempleo mediante el fomento de la produccin agrcola o el desarrollo de industrias rurales, o sustituyendo a los agricultores ineficaces por otros ms eficientes, o poniendo bajo la administracin del Estado ciertas zonas problemticas. Los planes de desarrollo pueden ser de una variedad casi infinita, pero en cada caso tanto el xito de la operacin como su acertado planteamiento dependern, en primer lugar, del conocimiento de los recursos humanos y materiales de que se disponga o pueda disponer y, en segundo lugar, del conocimiento acerca de la forma en que dichos recursos se emplean, se malgastan o se desaprovechan. Los mapas a escala grande y el conocimiento exacto de la forma de tenencia de la tierra constituyen la base necesaria para reunir y clasificar la informacin acerca de los recursos disponibles. La otra base necesaria es un censo eficiente y la clasificacin de los recursos humanos del pas; la utilidad del censo e incluso la posibilidad de realizarlo dependen en gran medida de los mapas a escala grande y de otras caractersticas de los levantamientos catastrales. Se hace an ms patente la conviccin de que los mapas son necesarios cuando se tienen que aplicar los conocimientos obtenidos mediante inventarios

y clasificaciones, ya sea para hacerse una idea aproximada de la situacin o para elaborar planes para el futuro. Hay muchos factores que intervienen en el anlisis de una situacin que no pueden ser ni clasificados ni comprendidos sin la ayuda de los mapas, y en realidad son muy pocos los factores que no adquieren mayor claridad si se dispone de mapas y se usan. De manera anloga, muchos proyectos de desarrollo dependen inevitablemente de los mapas, tanto para su formulacin como para su ejecucin, y prcticamente todo proyecto se formular y ejecutar mejor con mapas que sin ellos. Este punto tiene tanta importancia, y tan a menudo se pasa por alto, que convendr detenerse en l. Para ello es mejor examinar este problema en relacin con los mapas a escala grande que en relacin con los mapas catastrales. La diferencia es ms aparente que real, excepto en la medida en que los mapas topogrficos a escala grande incluyen detalles descriptivos, especialmente del relieve, que no se encuentran en los mapas catastrales propiamente dichos. Con este propsito, un mapa a escala grande se debe definir aproximadamente como cualquier mapa a escala 1:25.000 o ms. Para muchos fines, los mapas a escala 1:25.000 deben ser considerados todava como mapas a escala pequea, pero como hay algunas regiones en las que esos mapas son suficientes para todos los fines ordinarios, esta escala parece un lmite til. Ocurre tambin que las fotografas areas hechas a escala de este tamao general pueden servir para preparar los inventarios de recursos y como guas de la planificacin de no menor eficacia e incluso mayor que los mapas que pueden producirse con estas fotografas. Esta afirmacin es particularmente vlida para la adquisicin de conocimientos acerca de recursos naturales, especialmente en la preparacin de inventarios forestales y en los reconocimientos de la vegetacin natural, en la realizacin de reconocimientos acerca de suelos y de su erosin, en reconocimientos geolgicos, en la determinacin del uso general de la tierra y en los estudios acerca de la distribucin del agua de superficie. Sin embargo, un mapa es el mejor instrumento posible para realizar y registrar estudios de este tipo. El mapa sirve no slo para identificar posteriormente en el terreno las caractersticas reveladas por el levantamiento, sino porque facilita mucho la descripcin de los resultados del levantamiento al hacer que los ojos ayuden a la mente a formarse una idea general de la situacin. Los hechos observados y registrados en estadsticas o en descripciones escritas son mucho ms difciles de captar que los indicados en un mapa. Los mapas pueden tener una gran claridad en la descripcin y una gran exactitud en la identificacin, lo que los hace muy tiles en la descripcin y evaluacin de los recursos naturales. Las mismas caractersticas confieren a los mapas igual valor para los estudios demogrficos y para registrar los resultados de los censos agrcolas. Para los fines antes mencionados pueden ser suficientes los mapas a una escala menor, pero cuando se trata de una descripcin e identificacin ms detalladas probablemente se necesitar utilizar escalas ms grandes. Por ejemplo, la escala 1:15.000 puede considerarse apropiada para los levantamientos topogrficos forestales; la de 1:8.000 para los de minas, y quizs sea conveniente utilizar escalas an mayores para los de campos de petrleo y de

algunos tipos de minas de superficie. La Oficina de Levantamientos Topogrficos del Reino Unido decidi, ya en 1840, que la escala de 1:10.560 no era suficientemente grande para muchos propsitos nacionales, razn por la cual los levantamientos cartogrficos de la mayor parte del pas se han hecho a la escala de 1:2.500 para las zonas rurales y 1:1.250 para las urbanas. Los mapas catastrales de otros pases de Europa occidental se hacen a escalas comparables. Antes de que se publicaran los planos a escala de 1:10.560 del Reino Unido (actualmente se hacen a una escala de 1:10.000), se gastaron cuantiosas sumas en el levantamiento, por entidades privadas, de mapas ad hoc a escala grande, pero muchos de esos mapas no ofrecan garantas suficientes. Si bien el sector privado puede producir hoy mapas que por lo menos son del mismo nivel que los levantados por los organismos cartogrficos nacionales, es conveniente trabajar con normas nacionales de precisin y contenido que slo se pueden mantener si los gobiernos toman la iniciativa en el establecimiento y vigilancia de esas normas. Los usos generales a que pueden destinarse los mapas a escala grande, directamente o como mapas de base, son demasiado variados para enumerarlos y bastar dar algunos ejemplos. Los casos ms notorios son las obras de riego, de contencin de inundaciones o de proteccin, de construccin de ferrocarriles, carreteras, canales y puertos, oleoductos y para muchas otras finalidades urbanas, tales como la planificacin urbana y el alcantarillado. Los mapas catastrales pueden adaptarse a todos estos usos en su forma actual o aadindoles el relieve topogrfico u otros detalles necesarios para un fin determinado. Si se trata de obras que entraan el movimiento del agua por gravitacin o el control de inundaciones, la exactitud con que se debern nivelar los terrenos es de tal magnitud que probablemente un mapa corriente no servir para ello. La carencia de lneas topogrficas de relieve en los mapas catastrales no los hace menos tiles que los mapas a escalas menores, que muestran las variaciones verticales de la superficie. En efecto, la total ausencia de relieve topogrfico puede representar una ventaja ya que el mapa se puede utilizar directamente para registrar los niveles requeridos. Los mapas catastrales que indican los linderos de los campos son especialmente apropiados para hacer levantamientos topogrficos del uso de la tierra y para clasificar a las tierras con arreglo a la capacidad o productividad del suelo. Los mapas de Myanmar a una escala de 1:3.960 se utilizaron para establecer la clasificacin de las tierras campo por campo, clasificacin en que se basa la evaluacin del impuesto sobre la tierra, y para la preparacin de estadsticas de las cosechas anuales, con cuyo propsito se registraron las cosechas recogidas en cada campo. En muchos pases los mapas de suelos slo pueden levantarse de manera satisfactoria en escalas de aproximadamente 1:5.000. Se trata de pases en los que la erosin geolgica, los cambios de altura u otras causas han dado lugar a variaciones importantes de un campo a otro, tanto en la superficie como en el subsuelo. Las zonas de esta clase son mucho ms comunes de lo que se cree generalmente.

Se utilizan tambin los mapas de las series catastrales para muchos fines administrativos. La evaluacin de cualquier impuesto basado en la superficie (como suelen ser los impuestos a la propiedad de la tierra que dan mejor resultado), exige el empleo de mapas de esta clase y ste es en realidad el propsito fundamental de los mapas catastrales desde un punto de vista tcnico. Sus ventajas para fijar equitativamente los impuestos son evidentes. Desde el punto de vista puramente fiscal, esas ventajas, aunque menos importantes, no son menos reales, y la introduccin de mapas en nuevas zonas, o la revisin de mapas anticuados, se tradujo en muchos casos en un aumento de los ingresos fiscales, lo que sirvi para sufragar el costo del levantamiento en dos o tres aos. En Myanmar se comprob en general que la ejecucin de un levantamiento adecuado en una nueva zona daba lugar a un aumento inmediato de no menos del 50 por ciento de la base imponible a las tasas antiguas. En un caso, la revisin de un levantamiento sumamente anticuado dio como resultado un aumento de la base imponible que bast para neutralizar por completo los efectos de un descuento del 40 por ciento concedido por el Gobierno. Los mapas catastrales permiten determinar de modo preciso las variaciones anuales o estacionales de las zonas abastecidas de agua mediante canales de riego, facilitando as los clculos de la cantidad efectiva de agua suministrada a una finca o un campo. Tambin hacen posible registrar con exactitud y claridad los efectos que los cambios en el abastecimiento de agua tienen en los cultivos, y permite realizar un control cuidadoso de la distribucin del agua para asegurar el mejor abastecimiento posible. Los campos de petrleo congestionados, las zonas utilizadas en la minera de superficie, en especial las minas de piedras y metales preciosos donde las propiedades son pequeas y los litigios frecuentes, las actividades mineras en zonas montaosas donde la delimitacin exacta de la superficie puede ser muy importante, la proteccin de los linderos de los pastos comunales o de las caadas utilizadas por el ganado para llegar a dichas zonas a travs de terrenos cultivados, la distribucin peridica de tierras sujetas a un rgimen de tenencia comunal, la delimitacin precisa y la conservacin de las reservas de combustible de las aldeas, as como la vigilancia del cultivo no autorizado en o a lo largo de los bordes de todas las tierras donde no debe haber cultivos, son ejemplos de usos de mapas catastrales con fines administrativos. Se ha mencionado ya la utilizacin de mapas para registrar las estadsticas de las cosechas anuales. Sin embargo, puesto que la estimacin ms precisa posible de la produccin agrcola es de suma importancia no slo para los programas oficiales de planificacin agrcola, sino tambin para la economa en general de este sector, convendr examinar de nuevo este punto. Es preciso reconocer que en muchos pases las estadsticas de produccin agrcola, especialmente los pronsticos acerca de las cosechas, distan mucho de ser satisfactorios. Las causas son muy complicadas. Los defectos de las estadsticas se deben en gran parte a las dificultades inherentes al clculo de las variaciones anuales del rendimiento o a una organizacin deficiente. No es ste el lugar

para examinar esos defectos. Sin embargo, los defectos ms importantes se deben tal vez a clculos inexactos de las zonas de cultivo o de las zonas sembradas o en sazn, as como al conocimiento impreciso de la productividad normal de la tierra. En teora debera ser posible determinar con suficiente exactitud la produccin de la tierra mediante las mediciones de la produccin real que hacen todos los agricultores. Ahora bien, en la prctica hay grandes dificultades para ello y esas mediciones no servirn en forma alguna para hacer pronsticos acerca de la cosecha. Por consiguiente, la medicin de las superficies adquiere gran importancia. En muchas partes del mundo donde la agricultura se basa en el monocultivo o en la simple rotacin de cultivos, estas cifras proporcionan por s mismas una buena base para calcular las zonas sembradas, e incluso en otras partes ofrecen por lo menos una base firme para hacer los clculos mediante otros mtodos. Sin llegar al extremo de indicar anualmente, campo por campo, las cosechas que se recogen, es posible utilizar mapas catastrales para hacer estos clculos durante un corto perodo de aos a fin de que sirva de base para hacer una estimacin posterior. Tambin es posible comprobar peridicamente las estimaciones hechas por otros mtodos, ya sea estimando por completo los cultivos o haciendo un muestreo en zonas seleccionadas. Con este mtodo se lograr una base mucho ms firme para calcular las zonas sembradas y las zonas en sazn. Anlogamente, los mapas se pueden utilizar como base para clasificar la productividad de la tierra donde haya considerables variaciones locales, o para facilitar el muestreo directo de los rendimientos anuales. El empleo de los mapas catastrales para clasificar las tierras con arreglo a su productividad es slo un ejemplo de los muchos tipos de clasificacin para los que es necesario contar con mapas a escala grande. La clasificacin puede ser del uso efectivo de la tierra, o con propsitos tributarios, o puede tener como finalidad la clasificacin de suelos. Puede hacerse para ciertos usos recomendados de la tierra, para tipos existentes de fincas o con propsitos de conservacin de suelos. Puede referirse a la capacidad de pastoreo, a la clasificacin por tipos de tenencia y de conformidad con el suministro de agua. Todas estas clasificaciones requieren el uso de mapas catastrales, o resultan mucho ms fciles y precisas si se usan estos mapas. Tanto los mapas como los registros de derechos son muy tiles para la compilacin de datos estadsticos. Son tan evidentes los usos directos de estos registros que no es necesario enumerarlos, pero quizs convenga subrayar que las simples anotaciones complementarias que con poco trabajo se puedan hacer en los registros proporcionan muchos datos importantes que de otra manera sera difcil reunir. Es posible indicar si los propietarios originales son los nicos cultivadores de la tierra, si son residentes locales o absentistas, si pertenecen a una clase agrcola en los casos de una economa plural, as como muchos otros hechos sociolgicos de gran importancia. Una simple anotacin, quizs una letra del alfabeto para cada caso, puede ser suficiente para el registro. Tambin es posible obtener los datos relativos a los terratenientes subordinados e incluso a los labradores, as como a los tipos y la duracin de los

arrendamientos, detalles sobre los alquileres y muchas otras cuestiones relacionadas con los arrendamientos. Los mapas catastrales y los registros tambin se pueden utilizar para analizar e interpretar los datos de un censo. A este respecto se obtendrn los mejores resultados posibles si las unidades que se toman como base para la enumeracin demogrfica corresponden a las unidades del reconocimiento catastral y de los registros. La relativa pequeez de las unidades de levantamiento permitir una estrecha aproximacin de la zona abarcada por ellas con la de las unidades del censo, aun si sta ltima sigue teniendo en cuenta las divisiones territoriales de tipo administrativo. La correlacin de los datos del censo y del catastro permite analizar con precisin muchos aspectos de la economa rural y facilita considerablemente la realizacin de encuestas sobre factores de tanta importancia econmica como la productividad bruta por trabajador agrcola. Sin embargo, debemos admitir que la mayora de los sistemas de levantamiento catastral y de registro de derechos tienen una caracterstica que limita su utilidad prctica en lo que se refiere a las relaciones entre los seres humanos y la tierra. La necesidad de mantener un medio de identificacin continua de las propiedades individuales en los mapas y en los registros, si bien no impide la anotacin de la subdivisin de las fincas, puede constituir un obstculo formidable a la combinacin de predios en un solo mapa o registro. Si se divide una propiedad, es fcil sealar esa divisin en el mapa y hacer nuevas anotaciones en el registro, cuya continuidad est asegurada por las referencias a inscripciones anteriores. Las combinaciones de predios, especialmente la combinacin de una parte de un predio con otra, son mucho ms difciles de realizar sin confusin. Este factor, unido al hecho de que en el mapa solamente pueden sealarse convenientemente como fincas a grupos de campos contiguos indica que es conveniente adoptar un ndice de fincas suplementario, en el que las fincas de una sola persona o grupo se registren en un sitio. Es obvio que este mtodo se puede adoptar no slo para la unidad que sirve de base para el registro, sino tambin para las combinaciones de esas unidades y, en ltima instancia, si es necesario para toda la regin. La compilacin inicial de este ndice y su mantenimiento para efectuar combinaciones de zonas de registro ser una tarea laboriosa, pero su valor estadstico es muy considerable, y se convierte en una necesidad siempre que la legislacin limita la superficie que puede poseer una sola persona. Afortunadamente los problemas son menos graves cuando los registros han sido computadorizados y es posible obtener datos relativos a una propiedad individual con relativa facilidad, aun cuando los datos se refieran a parcelas no contiguas. En este captulo se han subrayado hasta ahora las ventajas de los levantamientos catastrales desde el punto de vista del Estado ms que desde el punto de vista individual. Es preciso sealar que la persona goza tambin de muchas ventajas. Es un hecho interesante que todos los aos y en la mayora

de los pases se lleve a cabo un gran nmero de levantamientos catastrales de carcter privado, realizados por topgrafos diplomados e incluso por los mismos propietarios de la tierra. La existencia de planos oficiales a escala grande hace innecesarios muchos de estos levantamientos, o por lo menos proporciona mapas bsicos en los que se pueden indicar fcilmente detalles adicionales. Los mapas catastrales, de los que se pueden obtener copias de modo rpido y poco costoso, no solamente disminuyen los gastos de las actuaciones legales para las que se necesitan esos mapas, sino que facilitan considerablemente la planificacin y disminuyen el costo de muchos tipos de mejoras agrcolas, por ejemplo, los proyectos de avenamiento o riego, la construccin de caminos rurales, la instalacin de tuberas para el suministro de agua, el emplazamiento de nuevos edificios, etc. El poder obtener datos exactos sobre la superficie de las granjas, campos, caminos, estanques, y otros elementos de las fincas, sin tener que hacer clculos personalmente, representa una ventaja evidente para el agricultor de cierta importancia y an ms para el propietario de una gran finca. Los mapas de granjas y grandes fincas pueden utilizarse tambin en muchas formas en conexin con la explotacin organizada de una granja o finca de gran extensin, por ejemplo, como registro permanente del uso, de las plantaciones, de las fechas de operaciones o de los rendimientos, y especialmente en conexin con la silvicultura, los cultivos arbreos y otros cultivos a largo plazo. Dudas y temores Se ha aludido ya a la posibilidad de que existan dudas y acerca de los efectos de la introduccin del catastro. Los pueden abrigar dudas y temores, especialmente en lo que En el presente captulo nos proponemos examinar cuestiones. temores populares gobiernos tambin se refiere al costo. brevemente estas

Los actos del gobierno dependen de su aceptacin por el pblico. Esta aceptacin puede lograrse por la fuerza o la persuasin, pero entre los pueblos libres las situaciones en que puede emplearse la fuerza para lograr la aceptacin estn estrictamente limitados y la introduccin de un catastro rara vez ser una de esas situaciones, de manera que los gobiernos deben contar en general slo con la persuasin. En estas circunstancias, las dudas y temores del pblico no slo merecen mxima atencin sino que deben recibirla. Son muchas las causas que pueden suscitar objeciones pblicas contra la introduccin de los levantamientos catastrales y los registros de derechos. Algunas pueden ser puramente imaginarias y causadas por un conocimiento inexacto de la realidad. Otras pueden ser de carcter prctico y objetivo y, por ltimo, otras se basan en ideas religiosas o sociales antiguas y profundamente arraigadas, y aunque el reformador tienda a pensar que son simples supersticiones y prejuicios, pueden ser los obstculos ms serios en estas circunstancias. En primer lugar hay que confiar en la asistencia de los funcionarios tcnicos y administrativos del gobierno y especialmente en la de los funcionarios cuyo trabajo los obliga a estar en constante y estrecho contacto con el pueblo.

Muchos de ellos son funcionarios subalternos cuyo nivel cultural puede ser apenas superior al de la poblacin rural. Debe prestarse mucha atencin a la educacin dada a esos funcionarios, en parte porque el pueblo, por regla general aunque no siempre, presta ms atencin a lo que le dicen los de su propia condicin que a las palabras de los tcnicos y altos funcionarios, pero sobre todo porque en sus conversaciones con la gente del pueblo esos subalternos pueden introducir ciertos temas, cosa que est vedada a los funcionarios superiores de los servicios estatales. A menudo los funcionarios subalternos viven en los pueblos o se alojan en las casas aldeanas cuando realizan sus recorridos. Tienen muchsimas ocasiones para hablar en los pueblos (en realidad, la charla es habitualmente su principal ocupacin en sus horas libres) y la conversacin casual es una de las formas ms eficaces para educar a la opinin pblica. Cada comunidad tiene sus dirigentes naturales y debe hacerse todo lo posible por convencer en primer lugar a estos dirigentes, en parte porque, al ser por lo general ms inteligentes, son ms fciles de convencer, y en parte porque una vez convencidos se convertirn en los educadores ms eficaces de la opinin pblica. Debe insistirse en todo momento en que si existe una fuerte oposicin pblica a la introduccin del registro, se debern hacer todos los esfuerzos necesarios por superarla mediante la adopcin de medidas inteligentes de comunicacin y educacin. Deben explicarse claramente la finalidad y las consecuencias del levantamiento catastral y del registro, ponindose de relieve las ventajas que, especialmente para los individuos, entraa esa medida. Por otra parte, no se debe olvidar ni ocultar las posibles desventajas para los particulares; esa conducta no hara sino aumentar la oposicin. Este no es el lugar apropiado para examinar los mtodos de propaganda, sobre todo porque su eficacia vara mucho segn las distintas condiciones y estado de desarrollo de la sociedad, por lo cual tratar de hacer recomendaciones de carcter general sera una mera prdida de tiempo. Sin embargo, la educacin de la opinin pblica en poblaciones con una mayora de analfabetos presenta ciertos dificultades especiales y siempre ser til decir algunas palabras sobre los mtodos que deben usarse en estos casos. El material de promocin escrito es habitualmente ineficaz, porque esta forma de comunicacin llega muy deformada al analfabeto, y especialmente porque la ayuda de la prensa raramente se obtiene en estos casos de manera satisfactoria. Por consiguiente, la educacin deber efectuarse en gran parte oralmente, salvo en circunstancias que permitan usar mtodos visuales, y en este caso particular el alcance de estos mtodos puede ser algo limitado. Adems, la educacin debe ser un proceso en dos direcciones. Los mismos medios empleados para explicar al pblico lo que se proyecta hacer debern emplearse para informar al gobierno sobre la naturaleza y las dimensiones exactas de las objeciones pblicas al proyecto. Se puede superar gran parte de la oposicin haciendo pequeos ajustes al plan, y las explicaciones sern mucho

ms persuasivas si se conocen exactamente los motivos que dan lugar a la oposicin. Las dudas y temores populares se pueden vencer de dos maneras: en primer lugar explicando con exactitud lo que se pretende hacer y sus consecuencias para el individuo y la comunidad y, en segundo lugar, ajustando en todo lo posible las propuestas a los prejuicios y sentimientos del pblico. Conviene repetir que la oposicin rara vez procede de los propietarios particulares, por lo menos en lo que se refiere a sus propias posesiones. Este hecho es importante porque indica que donde existe esa oposicin, deber ser relativamente fcil superarla. Sin embargo, existe una excepcin importante a ese principio general. Con frecuencia la oposicin proviene del temor de que la informacin obtenida se utilice con propsitos tributarios. Por regla general esta objecin es justa; si no lo es, si verdaderamente no se intenta establecer un impuesto sobre la propiedad de la tierra, el gobierno puede, por supuesto, declararlo de manera categrica. Sin embargo, no es recomendable hacer esa declaracin pblica ya que en una comunidad agrcola en desarrollo este tipo de tributacin es casi inevitable, en una u otra forma y ms tarde o ms temprano. Si el gobierno se ha manifestado en ese sentido y establece despus el impuesto, se le podr acusar con razn de que no ha mantenido su palabra. Si la oposicin pblica a este respecto es fuerte, lo mejor ser en general afrontar claramente la situacin: demostrar que el gobierno slo puede atender al desarrollo de la agricultura y al mejoramiento de las condiciones de la vida rural si cuenta con fondos suficientes, y que stos slo pueden obtenerse mediante impuestos; explicar de manera cuidadosa y detallada que la equidad de cualquier sistema de contribucin territorial depende de la exactitud de los datos con que se cuente para su fijacin y distribucin. En efecto, la eficacia y la facilidad de la recaudacin de un impuesto basado en mapas y registros, adecuados permitir, sin duda alguna, imponer impuestos inferiores a los que se necesitaran para obtener el mismo ingreso con otro sistema. Las ventajas de este sistema, en cuanto a su mayor equidad y dignidad sobre las formas primitivas de tributacin por cabeza, cabaa o por individuos varones, deber ponerse tambin de relieve donde existan estos impuestos, especialmente si son ya impopulares. Si se trata de un pblico ms educado, convendr demostrar la mayor equidad de los impuestos sobre la tierra comparados con los de exportacin y consumo. Donde ya exista esta contribucin la tarea ser mucho ms fcil, pues las desventajas y la falta de equidad indudables de un sistema que no est basado en una informacin exacta pueden esgrimirse como argumentos prcticos. Un buen sistema de impuestos de este tipo debe basarse en la medicin exacta de las tierras, graduarse de conformidad con la evaluacin del terreno, o de su produccin, por unidad de superficie. Los impuestos de tantos fijos basados en las valoraciones de las superficies totales de las fincas son siempre injustos, y los impuestos proporcionales basados en esas valoraciones suelen ser peores.

Dichos impuestos no slo no son equitativos, sino que, por regla general, resultan incomprensibles para el contribuyente. El gran mrito de los mapas exactos radica en que permiten fijar los impuestos en funcin de los valores reconocidos por los mismos agricultores, y mediante procedimientos que pueden comprender. Este hecho puede utilizarse plenamente cuando se piensa cambiar el sistema tributario. Otra objecin importante y real puede ser el temor de que el registro introduzca cambios indeseables en el sistema tradicional, o que pueda crear un derecho donde anteriormente no exista ninguno. Este temor es especialmente importante en el caso de tenencias del tipo tradicional de carcter comunal o tribal, donde existe el peligro muy real de que la inscripcin de los derechos, especialmente si el sistema se funda en los conceptos europeos de inscripcin de ttulos individuales, puede crear derechos incompatibles con las agrupaciones existentes. Una manera de evitar este peligro se ha indicado ya en pginas anteriores. Si se adopta de modo inteligente, servir para confirmar y reforzar los derechos de las comunidades o de los grupos familiares en vez de debilitarlos, impidiendo, en vez de estimular, el desarrollo de individualismos perjudiciales. En esas comunidades, el registro puede tambin contribuir a eliminar la confusin causada a veces por la existencia de dos series paralelas de derechos, es decir, los derivados de la pertenencia a un grupo familiar y los basados en la residencia en un mismo pueblo. Puede tambin contribuir a evitar la usurpacin o la infraccin de los derechos comunales por la accin de los jefes de tribu o de los jefes de aldeas, y para salvaguardar al mismo tiempo los derechos de prescripcin por ocupacin donde estn reconocidos, e impedir la creacin de esos derechos en los lugares en que sean contrarios a la poltica pblica. Los gobiernos debern tomar todas las precauciones necesarias para que no se hagan, por medio del registro, cambios accidentales en un sistema tradicional de tenencia, y para no fomentar tendencias existentes que no convengan. Si se procede de esta manera, y se puede demostrar que se ha hecho, es posible superar rpidamente la oposicin. En estos casos el registro no debe introducir nuevas modalidades en el sistema de tenencia; debe tratar de ser la cristalizacin de la memoria colectiva, que es el registro tradicional de derechos. Tambin deben introducirse modificaciones en los pueblos, pero slo cuando la opinin pblica los acepta y una vez observadas debidamente todas las formalidades y ceremonias consuetudinarias. Cuando se trate de estas comunidades de tipo tradicional, la inscripcin se llevar a cabo de la manera ms rpida y amplia posible, porque se corre siempre el riesgo de que al registrar los derechos en una zona determinada se originen dudas acerca de la validez de los derechos disfrutados en zonas todava no registradas. Sin embargo, este riesgo se reduce si la inscripcin se limita a registrar una situacin de hecho y no crea nuevos derechos. Otro motivo importante de oposicin al registro entre las comunidades primitivas se debe a las creencias religiosas o tradicionales acerca de la

propiedad de la tierra, en lo que atae a las restricciones de su uso o a las ceremonias necesarias para utilizarla. Estas creencias deben ser objeto de mxima atencin y respeto. A menudo tienen valiosas repercusiones sociales y agrcolas y no conviene desatenderlas por considerar que son supersticiones absurdas. En muchos casos se considera que la tierra pertenece a un antepasado muy remoto o a una larga lnea de ascendientes. Tambin se puede reconocer los derechos de las generaciones venideras. Donde existe esta situacin se presentan serias dificultades para la inscripcin de la tierra como perteneciente a una persona viva o a un grupo. En general se encuentra la forma de superar esta dificultad. Si se conoce el nombre de un propietario difunto o si existe un apelativo colectivo del titular muerto y de los no nacidos, se puede inscribir esos nombres en el registro, subordinando as explcitamente los derechos de los vivos a los de los difuntos y a los de los que an no han nacido. Tambin se podr emplear otro mtodo para aclarar dnde radica el derecho ltimo sin impedir la inscripcin de los derechos de las personas vivas. El tapu de la Polinesia y las correspondientes prohibiciones respecto del uso de las tierras por determinadas personas, o por todas en general, presenta otra serie de problemas que pueden ser de muy difcil solucin. Son obvias las objeciones que pueden hacerse a la inscripcin con carcter permanente de un tab cuando la fuerza del mismo puede disminuir a causa de los posibles cambios de las circunstancias sociales y econmicas, pero mientras existe el tab es muy real y no puede pasarse por alto. En las zonas montaosas del Asia meridional y en otras partes del mundo, el sistema tradicional de rotacin est sancionado por ceremonias religiosas comunales que se consideran como preliminares necesarios del cultivo. Por supuesto, ningn sistema de registro debe admitir nada que perturbe esta slida ordenacin agrcola. Todos los casos antes citados no son sino ejemplos del tipo de problemas que pueden originar dudas y temores populares muy reales, a los que conviene prestar la ms respetuosa atencin. Slo en algunas ocasiones, por ejemplo cuando se tropieza con objeciones de carcter religioso para medir los terrenos, convendr, en inters de todos, hacer caso omiso de dichas objeciones, y aun en este caso se puede superar esta dificultad mediante el reconocimiento areo. Las dudas de los gobiernos, en la medida que no reflejen los temores y dudas populares antes mencionados, se basan principalmente en consideraciones de tipo econmico y de personal. Los levantamientos topogrficos a escala grande de zonas extensas son por cierto costosos, pero ningn pas moderno puede prescindir de mapas adecuados y si stos tienen que levantarse, los gastos adicionales del reconocimiento topogrfico o de cada parte del pas, a una escala apropiada a las necesidades de los mapas catastrales de dicha zona, probablemente aumentarn algo los gastos iniciales de un levantamiento de carcter nacional, aumento que, sin embargo, quedar totalmente compensado por las cantidades mucho mayores que se ahorrarn ms tarde cuando la demanda de mapas a escala grande se haga irresistible. El costo de los

levantamientos vara mucho segn las condiciones locales, de manera que toda cifra de carcter general carece de sentido. Las causas principales de las variaciones en el costo de los trabajos iniciales de un levantamiento topogrfico son las remuneraciones del personal, las variaciones de la topografa, el tipo y el costo del equipo utilizado, las limitaciones que imponen a estos trabajos las condiciones atmosfricas y la escala de los mapas que sea necesario levantar. No resulta muy til buscar ejemplos en Amrica del Norte o en Europa. Tanto los Estados Unidos de Amrica como el Canad - pases tan grandes que sus levantamientos topogrficos distan mucho de ser completos - son pases ricos y sus gobiernos pueden gastar sumas importantes en esas actividades. El Reino Unido es un pas pequeo, compacto y todava rico, en el que la necesidad de los mapas a gran escala ha sido reconocida desde hace tiempo y cuyo eficiente servicio de levantamientos topogrficos es, desde hace mucho tiempo, una institucin reconocida. Los catastros de la mayora de los pases de Europa occidental datan de los primeros aos del siglo XIX. Muchos de estos pases tienen adems la ventaja de que pueden fabricar la mayor parte del equipo que necesitan tanto para los levantamientos sobre el terreno como para los reconocimientos areos, y cuentan con medios para instruir al personal tcnico. El establecimiento y mantenimiento de un levantamiento catastral y de un registro satisfactorios no dejan de estar al alcance de un pas pequeo y de economa limitada. En efecto, el costo separado del catastro, como lo prueba el caso de un pas como Myanmar, puede ser nulo, porque el registro se necesita con propsitos fiscales. Los gastos totales del Departamento de Registros de la Propiedad Rstica de Myanmar se consideraron como el costo de la evaluacin de la renta de la tierra. Su cuanta fue de cerca del seis por ciento del total neto de las recaudaciones, lo que era muy razonable en comparacin con el costo de la fijacin de otros tipos de tributos, incluso si se prescinde del hecho de que el mismo personal llevaba el registro, preparaba los pronsticos de las cosechas, reuna datos estadsticos de los cultivos y de arrendamientos, ventas de fincas e hipotecas al tiempo que realizaba muchos otros trabajos de distintos tipos. Son tres las lecciones que pueden aprenderse de pases como Myanmar. La primera es la gran ventaja de que el registro se combine con un catastro empleado con fines fiscales. La segunda es la gran ventaja que, desde el punto de vista administrativo, representa disponer de personal local numeroso y en contacto permanente con la tierra y con la poblacin rural: no existe prcticamente ninguna informacin sobre cuestiones agrcolas que no pueda ser compilada por el personal de registro si se le avisa con razonable anticipacin. La tercera es la gran ventaja que supone comenzar el levantamiento geodsico lo antes posible y completarlo con la rapidez conveniente. Si en los trabajos de levantamientos topogrficos de la India se hubiese intentado abarcar todo el pas mediante levantamientos cartogrficos, sin contar con la firme base de una triangulacin primaria exacta, el resultado sera ahora una completa confusin.

Esta ltima ventaja, aunque de gran peso entre los topgrafos profesionales, no debe recibir una atencin demasiado dogmtica. A menudo se presentan circunstancias, sobre todo en los pases grandes, que exigen que el levantamiento topogrfico se realice por regiones, y si este trabajo se efecta con cuidado, los mapas servirn su propsito inmediato y esencial. As sucedi en Nueva Zelandia, donde los primeros mapas se basaban en levantamientos topogrficos regionales en conexin con la tenencia de las tierras y con las necesidades de una poblacin en rpido crecimiento. Sin embargo, las discrepancias sobre los lmites de los levantamientos regionales sern siempre inevitables y el trabajo posterior de correccin ser difcil y costoso. Se puede aconsejar a un pas que necesita con urgencia contar con mapas a escala grande, pero no con una red geodsica, que efecte levantamientos topogrficos de las zonas donde la necesidad es mayor sin esperar a que se termine la instalacin de una red primaria de control.

Conclusiones No es necesario hacer un resumen propiamente dicho de este trabajo, ya que las conclusiones ms importantes fueron enunciadas en la introduccin. Todo lo que queda por hacer es atar uno o dos cabos sueltos de la argumentacin y sacar quizs las conclusiones correspondientes. Diferencias entre los mapas catastrales y otros mapas a escala grande El lector habr observado que los dos trminos mapas catastrales y mapas a escala grande se han empleado casi como si fueran sinnimos. Esto puede ser cierto en el caso de algunos mapas catastrales y a escala grande, pero no en otros casos. Los mapas fiscales de Myanmar son mapas a escala grande que contienen todos los datos topogrficos horizontales trazados a escala exacta. Esos mapas se levantaron con fines catastrales, pero se pueden emplear para cualquier otro propsito que no requiera una topografa vertical. En cambio, los mapas britnicos a escala 1:1.250 y 1:2.500 son mapas topogrficos a gran escala que no se han levantado con fines catastrales, pero que se pueden emplear como mapas catastrales. Sin embargo, muchos de los mapas catastrales del continente europeo contienen solamente un mnimo de detalles topogrficos, y pueden ser efectivamente simples planos del permetro de las fincas, planos que no indican ni siquiera los detalles interiores de los predios. Los usos a que pueden destinarse esos mapas, sin aadir ms detalles, son obviamente mucho ms limitados que los usos a que se pueden adaptar los mapas de Myanmar y del Reino Unido. Sin embargo, siempre que el levantamiento est bien hecho y que los linderos de las propiedades se puedan reconocer sobre el terreno, se podrn insertar fcilmente, y con pocos gastos, los detalles topogrficos o cualquier otro detalle adicional. Conviene, pues, examinar siempre la posibilidad de adaptar estos mapas a las nuevas exigencias antes de emprender un nuevo levantamiento. Sin embargo, un pas que empiece un nuevo levantamiento catastral har bien en adoptar el modelo de Myanmar o del Reino Unido y obtener as un mapa de utilidad ms general con pocos gastos adicionales. Distincin entre registros e inscripciones Los trminos registro de derechos e inscripcin de derechos se han utilizado tambin como si fueran sinnimos. En la prctica y con frecuencia pueden serlo, pero en teora no lo son. Un registro de derechos es una inscripcin de actos oficiales de registro de derechos jurdicos, pero una inscripcin de derechos puede efectuarse con otros propsitos distintos del registro oficial de derechos legalmente establecidos, por ejemplo, el de Myanmar no es esencialmente un registro de derechos sino de contribuyentes. Situacin de los registradores Diremos algunas palabras acerca de la situacin de los encargados de verificar la inscripcin, que para mayor facilidad llamaremos registradores, aunque en la

prctica puedan no tener este ttulo. Las funciones del registrador incluyen algunas de carcter administrativo y otras cuasi judiciales. Estas funciones pueden estar distribuidas entre dos tipos de autoridades distintas: por ejemplo, las funciones cuasi judiciales pueden ser ejercidas por los tribunales civiles, o bien por alguna persona designada entre los jueces. Esta divisin de responsabilidades se produce generalmente cuando el registro tiene como finalidad inscribir ttulos de plena propiedad. Las facultades y obligaciones de los registradores varan segn que la inscripcin sea obligatoria o voluntaria. Si es voluntaria el registrador puede carecer de toda facultad discrecional, excepto para decidir si la prueba presentada es suficiente para justificar la inscripcin, pero si sta es obligatoria, puede, y en algunas ocasiones debe, investigar la verdad de los hechos. Esta distincin es muy importante y la responsabilidad de un registrador que tiene que atribuir un derecho en virtud de un sistema obligatorio es un argumento poderoso en favor de que en dicho sistema se haga slo la inscripcin provisional del ttulo presunto. El grado en que el registrador tiene que ejercer funciones judiciales influye considerablemente en las calificaciones profesionales que debe poseer, pues si tiene que examinar las pruebas que se necesitan para inscribir los ttulos de plena propiedad, deber tener cierta preparacin jurdica. Por otra parte, en el sencillo sistema de Myanmar, en el que el funcionario que realiza la encuesta sobre la tenencia originaria est facultado para determinar de una vez por todas la situacin jurdica de cada parcela de terreno, poco o ningn conocimiento de materias jurdicas se necesita posteriormente. A su vez, en el sistema de inscripcin voluntaria, el registrador est facultado por regla general para negar la inscripcin si la prueba presentada no es satisfactoria. En el sistema de inscripcin obligatoria es imposible tener esa facultad general denegatoria y todo lo que puede hacer el registrador es suspender la inscripcin mientras se realizan nuevas investigaciones, o permitir que se obtenga el consentimiento de las partes interesadas no representadas, limitndose la denegacin a las transacciones claramente ilegales. Se trata de nuevo de una importante distincin que afecta considerablemente a la posicin y condiciones del registrador. Puede haber tambin diferencias entre las facultades del registrador para admitir, rechazar o suspender una inscripcin durante el perodo comprendido entre la inscripcin provisional y las transmisiones posteriores. Sin embargo, en general el registrador, (o sus jefes de mayor categora) necesitarn las siguientes atribuciones: a. Autoridad para aceptar, suspender o rechazar una solicitud de inscripcin provisional por razones demostradas y anotadas. b. Autoridad para exigir la presencia de cualquier persona o la presentacin de cualquier documento. c. Autoridad para obligar a declarar la verdad a cualquier persona que comparezca ante el registrador.

d. Capacidad para ordenar anotaciones preventivas o prohibiciones y para informar a la autoridad competente sobre las presuntas infracciones a la ley. e. Autoridad para indagar sobre determinados hechos y llegar a conclusiones sobre los mismos una vez averiguados. f. En caso de litigio en los sistemas de inscripcin obligatoria, autoridad para indicar a las partes, el tribunal competente para resolverlo. g. Autoridad para corregir los errores de los registros. h. Autoridad para exponer los casos ante los tribunales. Personas con derecho u obligadas a solicitar la inscripcin En los sistemas de inscripcin obligatoria, la persona que cree poder alegar la posesin o disfrute de un derecho tiene habitualmente la obligacin de solicitar su inscripcin, y en caso de no hacerlo podr ser sometida a proceso e incapacitada legalmente. En un sistema de inscripcin voluntaria naturalmente no ocurre lo mismo, e incluso en ciertos sistemas de inscripcin obligatoria puede haber personas con derecho a solicitar la inscripcin sin estar obligadas a hacerlo. En la siguiente lista se indica el carcter de las situaciones jurdicas que pueden obligar a una persona a solicitar una inscripcin provisional o que la facultan para solicitarla. a. La persona (o cualquier miembro de una colectividad) que alegue tener derechos de tenencia primaria. b. El tutor del menor o el consejo de administracin de los bienes de un demente. c. Otras personas que tengan en ese momento el derecho de disposicin de la tenencia primaria. d. La persona en la que recaiga, en primer lugar, la sucesin en la tenencia primaria de una propiedad sujeta a sucesin. e. El representante debidamente autorizado del gobierno o de una autoridad subordinada al gobierno. f. El acreedor hipotecario en posesin de la finca. g. El titular de un derecho de uso perpetuo, sujeto al pago de un alquiler anual. h. Una persona que alegue tener derechos de tenencia subordinada que puede ser inscrita (por ejemplo un arrendatario). i. El acreedor hipotecario que no est en posesin de la finca, si las hipotecas sin posesin pudieran ser inscritas. j. La persona que alegue un derecho de uso o servidumbre privados sobre tierras de otra persona, con respecto a dicho uso o servidumbre. k. Una persona que alegue tener ttulo a participar en derechos o aprovechamientos pblicos, en lo que respecta a tales derechos o aprovechamientos en cualquier tierra. l. Una persona que alegue derechos independientes sobre los rboles o aguas de un predio. m. El titular de derechos preferenciales o de retracto sobre un predio.

En ciertos casos puede ser necesario contar con el asentimiento de alguna otra persona que no sea el propio titular del derecho para aceptar una solicitud de registro de una transaccin relacionada con tierras, aunque no sea necesario contar con el consentimiento del titular para la inscripcin originaria. Esas personas pueden ser el propietario o copropietarios en quienes recaiga, en primer lugar, la herencia de una propiedad sujeta a vinculacin, o gravada con un derecho vitalicio, un acreedor hipotecario, el titular de derechos preferenciales o de retracto, todo copartcipe u otra persona que alegue un derecho de participacin en una tenencia mancomunada, etc. Esas personas tendrn tambin el derecho de oponerse al registro de la transaccin, y lo mismo pueden hacer ciertas autoridades pblicas, por ejemplo, un tribunal civil ante el cual se ventile un litigio relativo a un predio, o el funcionario pblico encargado de hacer observar las leyes limitativas de las transferencias de tierras por o en beneficio de determinadas categoras de personas. Revisin de los mapas catastrales En un informe de las Naciones Unidas (ECOSOC E/1322, de 1949) se encuentra el siguiente prrafo: Los levantamientos catastrales, a diferencia de los levantamientos cientficos de carcter informativo que pueden ser corregidos cuando varen las condiciones que existan cuando se realizaron o cuando no se hayan efectuado segn las reglas y modelos que se exigen en la actualidad para mayor exactitud, no pueden ser ignorados, rechazados, alterados o corregidos y los lmites creados o restablecidos no se podrn cambiar mientras protejan los derechos existentes sobre las tierras delimitadas. Si bien no se puede ignorar o rechazar un levantamiento catastral, puede ser alterado cuando se demuestre que existen razones suficientes para ello, y no solamente se puede sino que se debe corregir cuando sea necesario. La revisin y la realizacin de nuevos levantamientos de mapas catastrales pueden ser indispensables para asegurar que los lmites creados o restablecidos continen protegiendo los derechos existentes sobre las tierras delimitadas. Las propiedades y los terrenos se pueden dividir crendose as diferentes derechos. La tierra puede desaparecer por la accin del mar o por los cambios de los cursos de los ros. Las mismas fuerzas naturales pueden formar nuevas tierras. La construccin de nuevas carreteras, ferrocarriles o canales puede alterar los lmites de muchas propiedades. Estos y otros muchos cambios exigirn la revisin del catastro y los mapas catastrales que no los registren perdern rpidamente su utilidad. Lo cierto no es que los mapas catastrales no pueden ser modificados o corregidos, sino que al hacer esos cambios debe tenerse mucho cuidado de no interrumpir la continuidad del registro, de modo que las referencias del mapa corriente (o registro) a uno de los mapas o registros anteriores puedan hacerse con facilidad y certeza. Esta continuidad es, sin duda, de mxima importancia cuando existen derechos de retracto o cuando, como ocurre en la legislacin

inglesa, los propietarios ribereos adquieren derechos sobre los acrecentamientos aluviales que reciban sus tierras, o se pueden restablecer derechos sobre tierras que reaparecen despus de una erosin previa, pero sta es una caracterstica esencial de todos los sistemas de registro. Sin embargo, no se mantendr esa continuidad aferrndose a un registro que ya no responde a los hechos. Conclusin sumaria Una planificacin y desarrollo afortunados deben basarse en un conocimiento exacto de la situacin. La administracin ordenada y el uso de la tierra como fundamento necesario de la vida humana, deben igualmente basarse en el conocimiento. Los mapas a escala grande y los registros de los derechos de propiedad de la tierra, as como la descripcin de los recursos naturales que contienen dichos mapas, son la base ms firme para este tipo de conocimiento. Como registro de derechos, el mapa no tiene sustituto: no sin motivo la conminacin eclesistica se ha dirigido contra quien cambie las marcas de los linderos de su vecino. Los pases ms desarrollados y unos cuantos pases menos desarrollados han reconocido estos hechos, y poseen mapas o registros adecuados, o los estn preparando con toda la rapidez posible. No est fuera del alcance, ni siquiera de un gobierno relativamente pobre, la posibilidad de levantar mapas de sus territorios y establecer un registro de la propiedad de la tierra. Los gastos que se realicen en dichos trabajos se vern compensados con creces.

Bibliografia CNUAH (Habitat). 1990. Guidelines for the improvement of land registration and land information systems in developing countries, Nairobi. Dale, P.F. 1976. Cadastral surveys within the Commonwealth, Londres. Her Majesty's Stationery Office. Dale, P.F. & McLaughlin, J.D. 1988. Land information management - an

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Para citar este documento

DALE, Peter. Los levantamientos catastrales y el de la propiedad de la tierra. [En Lnea]. Disponible en www.enj.org. [Fecha de consulta]
Tomado de: http://www.fao.org/docrep/006/V4860S/V4860S12.htm