CIENCIAS SOCIALES Y POLTICAS PBLICAS

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Ciencias sociales y polticas pblicas

GIOVANNA VALENTI NIGRINI* ULISES FLORES LLANOS**

Resumen: El artculo versa sobre el origen de las polticas pblicas como campo de especializacin dentro de las ciencias sociales. Realiza un estudio sobre el nivel analtico presente en las ciencias sociales, la ciencia de las polticas y las polticas pblicas con respecto a los problemas de la sociedad, de acuerdo con su grado de especializacin y, como tal, en sus diferencias metodolgicas y de objetivos de investigacin. Asimismo, analiza cmo ha sido el desarrollo del estudio de las polticas pblicas en Latinoamrica.

Abstract: The paper goes about the origin of public policy as an area of study within the social sciences. It performs a study on the analytical nature of the social sciences, policy sciences and public policies regarding the problems of society, with regard to their degree of specialization and their differences in methodology and research goals. It also analyzes the development of the study of public policy in Latin America.

Palabras clave: ciencias sociales, ciencia de las polticas, polticas pblicas, Latinoamrica. Key words: social sciences, policy sciences, public policies, Latin America.

l presente trabajo constituye el inicio de un proyecto ms amplio sobre el estudio de las polticas pblicas en Amrica Latina. Su intencin es guiar la reflexin sobre las propiedades de las polticas pblicas como campo de reflexin y anlisis, a partir de sus semejanzas, diferencias y potenciales interrelaciones con el resto de las disciplinas que integran a las ciencias sociales, para despus plantear la forma en que se han practicado en Amrica Latina. Tras este diagnstico preliminar,
* Candidata a doctora en Ciencias Sociales por la Universidad Iberoamericana. Directora general de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales-Mxico (Flacso-Mxico). Temas de especializacin: polticas pblicas, educacin y mercado laboral. Direccin: Carretera al Ajusco 377, col. Hroes de Padierna, Delegacin Tlalpan, C.P. 14200, Mxico, D.F. Tel. (55) 3000 0203; fax: (55)3000 0284; correo electnico: gvalenti@flacso.edu.mx. ** Maestro en Gobierno y Asuntos Pblicos por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso-Mxico). Investigador asistente de la Direccin General. Temas: metodologa, polticas pblicas, acceso a la informacin. Se le localiza en la Direccin General de Flacso-Mxico. Correo electrnico: fflores@flacso.edu.mx.

D. R. 2008. Universidad Nacional71, Autnoma Mxico-Instituto de Investigaciones Sociales. Revista Mexicana de Sociologa Revista Mexicana de Sociologa nm. de especial (diciembre, 2009): 167-191. 71, nm. especial (diciembre, 2009): 167-191. Mxico, D. F. ISSN: 0188-2503/09/071-especial-06.

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en el que se destacan tanto las deficiencias como las tendencias recientes que prefiguran una mayor profesionalizacin, se finaliza con algunas reflexiones sobre preguntas no exploradas que son relevantes tanto para la disciplina como para el contexto latinoamericano.

EL

ESTUDIO DE LAS POLTICAS COMO SUBCAMPO DE LAS CIENCIAS SOCIALES

Llamamos ciencias sociales al conjunto de disciplinas que de manera especializada estudian los fenmenos humanos, buscando su comprensin a partir de la descripcin y explicacin de los hechos sociales. Desde este punto de vista, los estudiosos de las ciencias sociales se preguntan: qu factores explican las relaciones sociales?, por qu sucedieron y surgen fenmenos sociales? y qu es esperable que suceda? Para dar respuesta a estas preguntas, tradicionalmente recurren a marcos tericos de alcance amplio (grandes relatos) que generalmente destacan el papel explicativo de variables de carcter estructural. El conocimiento producido por las ciencias sociales puede ser utilizado para tomar decisiones dirigidas a la solucin de problemas relativos al bienestar de las relaciones humanas, entendidas en el contorno social. Asimismo, proporcionan informacin sobre el contexto en el que surgen los problemas y la forma en que los determinan, as como los factores que los explican. Cuando las ciencias sociales dirigen sus esfuerzos a los problemas del bienestar, entramos en el terreno de las ciencias de la poltica (Lasswell, 1992[1951]). Avanzando un grado en la especificidad del objeto de investigacin, el estudio de las polticas pblicas se concentra en aquellos problemas humanos que, de todos los concebibles por las nombradas originalmente ciencias de las polticas, son de inters pblico, as como en la forma en la cual quienes toman las decisiones deben enfrentarse a estos problemas. El diagrama 1 presenta de manera grfica el objeto de estudio que es propio de cada una de estas tres orientaciones disciplinarias, subrayando sus interrelaciones. En lo sucesivo, se abundar sobre las modalidades de estudio de los problemas de las sociedades, planteadas por las nombradas ciencias de las polticas y su paso hacia las polticas pblicas. La preocupacin de Lasswell (1951) consista en la tensin de la desarticulacin de diversas disciplinas en torno a objetivos que tenan repercusin en el mbito social. La idea

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bsica era crear una especie de conglomerado que articulara el conocimiento capaz de resolver las problemticas sociales y cuyas conclusiones estuvieran basadas en el criterio ms racional, es decir, que redujeran la incertidumbre del ambiente.
DIAGRAMA 1 TRANSICIN CIENCIAS SOCIALES-POLTICAS PBLICAS

Ciencias sociales

Ciencias de las polticas

Polticas pblicas

Fenmenos sociales

Problemas sobre el bienestar de la humanidad

Fuente: Elaboracin propia.

Problemas pblicos (inters pblico) Problemas de polticas (desafo para quienes toman las decisiones)

El propsito de las ciencias sociales y su validez han dependido de su habilidad para ofrecer una gua prctica para las decisiones sociales y polticas (Fisher, 1983: 399). Sin embargo, aparte de algunos consensos respecto de que el mbito de la poltica (policy) es multidisciplinario y orientado hacia los problemas, hay poco acuerdo sobre lo que la investigacin de polticas es o debera ser. En la terminologa de Kuhn, no hay conciliacin acerca de un aparente paradigma que gue el proceso de acumulacin de conocimiento en el campo. Cabe antes insistir en su especificidad de las polticas pblicas con respecto a los atributos que hemos establecido para nuestra definicin bsica de las ciencias sociales. As, mientras las ciencias sociales tienen un objeto omnicomprensivo, las ciencias de la poltica se distinguen por su orientacin hacia los problemas y, por su lado, las polticas pblicas subrayan los aspectos decisionales y con orientacin hacia la publicidad del impacto de las acciones de diversos agentes sociales. Esto viene acompaado por un carcter distintivo en cuanto a las metodologas utilizadas y los objetivos de la investigacin. Ahora bien, se debe aclarar que las diferencias entre

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cada rea son de nfasis ms que de categoras excluyentes, pues uno u otro elemento puede estar incluido en ms de un subcampo.
CUADRO

DIMENSIONES

DE ESTUDIO DE LAS CIENCIAS SOCIALES,

LAS CIENCIAS DE LA POLTICA Y LAS POLTICAS PBLICAS

Ciencias sociales Qu estudian? Grandes fenmenos sociales

Ciencias de la poltica Conocimiento de y en el proceso de las polticas con una orientacin hacia los problemas

Polticas pblicas Problemas pblicos y decisiones

Cmo lo estudian?

Teoras y metodologas Metodologas que aporten explicativas y evidencia emprica para comprensivas avanzar en el conocimiento Problemas fundamentales del hombre en sociedad

Enfoques multidisciplinarios y multimetdicos Resolucin de problemas que obstaculizan el bienestar pblico

Para qu? Describir, comprender y explicar los grandes fenmenos sociales Fuente: Elaboracin propia.

LAS

CIENCIAS DE LA POLTICA (POLICY SCIENCES)

Las ciencias de la poltica surgen en el periodo inmediatamente posterior a la Segunda Guerra Mundial. En esta coyuntura, se presentaron tres factores que configuraron la modalidad que adquirira este campo del conocimiento. En primer lugar, se trataba de un contexto de escasez y dficit fiscal en el que se impona la necesidad del uso racional de los recursos. Por otro lado, en las comunidades acadmicas se haba difundido el inters por analizar los grandes problemas con nuevas herramientas metodolgicas. Asimismo, diversas disciplinas de las ciencias sociales coincidieron en adquirir una orientacin hacia la deteccin de los problemas que tuvieran un impacto negativo sobre el bienestar de la humanidad, acompaada de la propuesta de posibles soluciones. El nfasis dado a la reduccin de la incertidumbre y la racionalidad respecto de la comprensin de los problemas, establecidas de forma sistemtica dentro de un proceso, correspondan a esa urgencia por hacer

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del saber de las ciencias sociales, un tanto disperso y con un reducido consenso, algo ms centrado en la resolucin del conflicto social y la construccin del saber aplicado dentro del mbito propio de las actividades del Estado. Es importante destacar que esta orientacin hacia los problemas y sus soluciones dej como impronta una vocacin emprica y multidisciplinaria en las ciencias de las polticas. Por un lado, la elaboracin de interpretaciones relevantes de los problemas de polticas determinadas exige la bsqueda y la sistematizacin de evidencia. Por el otro, la naturaleza mltiple y diversa de los problemas resta utilidad a los cortes rgidos de la realidad en los que se basa la divisin disciplinaria, obligando ms bien a la participacin de diversas perspectivas en la adecuada concepcin del problema especfico y sus ramificaciones. Por lo general, se acepta que los estudios pertenecientes a las ciencias de las polticas pueden ser divididos en dos categoras, dependiendo de la perspectiva que adopten con respecto al proceso de decisiones (policydecision making). Estas dos categoras son etiquetadas como conocimiento de las polticas y conocimiento en las polticas (Lasswell, 1992[1951]). Los estudiosos que adoptan el enfoque del conocimiento de las polticas se concentran en las causas y los efectos, los procesos contenidos, las restricciones y las modalidades de la hechura de las polticas, as como en el hecho mismo de que suceden. Buscan producir descripciones, definiciones, clasificaciones y explicaciones del proceso por medio del cual un gobierno toma decisiones relativas a la solucin de problemas pblicos. Se preguntan cmo y por qu determinados problemas adquieren el estatus de pblicos, esto es, incluidos en la agenda pblica, mientras que otros no, as como las razones y las formas en las que los gobiernos introducen en la agenda algunos problemas pblicos mientras que excluyen otros. El estudio de las polticas (policy) abstrajo el concepto de operacin e instrumentacin del gobierno, considerando sus factores polticos asociados a la produccin de programas y estrategias de accin, es decir, analiza los instrumentos y aspectos destacados por el gobierno, principalmente los agentes conocidos como los operadores de las polticas. Esclarece los patrones de implementacin y los criterios valorativos a los que se recurre en la eleccin y evaluacin de los programas, as como aquellos que determinan si las polticas deben ser mantenidas, cambiadas o canceladas. Dadas sus caractersticas, este enfoque ha sido adoptado principalmente por politlogos, socilogos y administradores pblicos.

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Por su parte, el enfoque del conocimiento en las polticas se centra en el proceso mismo de la elaboracin de las polticas pblicas (policy analysis). Por un lado, este enfoque consiste en una actividad normativa de construir y evaluar la(s) mejor(es) opcin(es) de poltica, relativas a determinados problemas pblicos. Por el otro, a fin de llevar a cabo esta ponderacin, el estudio en las polticas conlleva una dimensin claramente positiva que incorpora la metodologa cientfica (tanto de las ciencias sociales como de las ciencias naturales) en el proceso de las polticas con el propsito de corregirlas y mejorarlas. Este recurso a criterios cientficos, informacin pertinente y al conocimiento existente, tiene el propsito de incrementar la racionalidad en la construccin, examen, seleccin y desarrollo de las opciones de poltica. Por lo general, sta es la perspectiva privilegiada por economistas, administradores, analistas de sistemas e ingenieros, entre otros. Ahora bien, ms all de estas distinciones, las ciencias de las polticas comparten por lo menos tres atributos: Contextualidad: las problemticas no se dan de manera aislada sino que responden a un proceso social, poltico o econmico especfico. Cada contexto imprime una dinmica a las polticas y a las reglas que las definen. Orientacin hacia problemas: los estudios de las polticas se apropian de las actividades intelectuales relacionadas con el reconocimiento de problemas pblicos, esclarecimiento de metas, tendencias, condiciones, proyecciones y alternativas. Buscan no slo tener una aplicacin prctica, sino generar nuevo conocimiento y aprendizaje compartido. Diversidad en el uso de y aplicacin de mtodos: esto con el fin de recuperar y sistematizar la informacin til para la toma de decisiones (Parsons, 2007: 53). Los mtodos bsicamente pueden encontrarse entre los conjuntos cualitativo y cuantitativo, con un sinnmero de posibles tcnicas de anlisis. Si las ciencias de las polticas tienen como objeto de atencin los problemas y sus decisiones, las polticas pblicas adquieren su identidad disciplinaria al desplazar la orientacin hacia las polticas en s mismas, de tal forma que el conocimiento cientfico es aplicado en este caso al propio proceso de las decisiones (policy process), si bien recurriendo en la misma medida a una perspectiva multidimensional e interdisciplinaria.

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Todo esto, claro est, sin que se pierda el contenido esencialmente social que hace que tanto las ciencias de las polticas como las polticas pblicas sean parte del ms amplio campo de las ciencias sociales. En los orgenes del concepto, la tarea de las polticas pblicas y su relacin con las ciencias de las polticas, consista en encontrar las formas apropiadas de conectar la teora y la prctica. As, autores como Brewer y De Leon (1983), poniendo nfasis en el contexto poltico, organizaron la discusin alrededor de seis fases del proceso: inicio, estimacin, seleccin, implementacin, evaluacin y finalizacin. La verdadera estructura y contexto del proceso de polticas determinara, por s mismo, lo que constituye un conocimiento relevante para quienes toman las decisiones. Ante diferentes fases del proceso poltico puede entonces esperarse que se requieran diferentes maneras de conjuntar el conocimiento (Fischer, 1983: 402). Desde una perspectiva epistemolgica, diversos autores buscaban desarrollar una lgica de anlisis que distinguiera las metodologas de poltica de aquellas empleadas en las ciencias sociales, conformando primero los contextos de estudio para sus anlisis centrados en el proceso. Autores como Paris y Reynolds (1983) explicaban que en sus inicios, la mayora de los anlisis de polticas estaba moldeada por las metodologas dominantes de las principales corrientes de las ciencias sociales. Su preocupacin es que las perspectivas epistemolgicas de las ciencias sociales han implcita o explcitamente establecido los ideales metodolgicos del anlisis de polticas. Sin embargo, tal como ellos argumentan, la investigacin de polticas no es un tipo de estudio cientfico; es, ms bien, un estudio con sus propias necesidades y estndares. Esto no quiere decir que sean ilegtimas o que sean menos demandantes como muchos cientficos sociales asumen; estos juicios son el desafortunado resultado de la aplicacin inapropiada de los parmetros cientficos a la investigacin de polticas (Fischer, 1983: 404). Haciendo un anlisis en retrospectiva, podramos tal vez decir que Laswell mismo fall en ver la conexin entre diferentes procesos de decisin y los modos de investigar alternativos (Fischer, 1983: 402), o bien que stos se fueron perfeccionando. El diagrama 2 muestra la forma en que se integran las distintas disciplinas hasta ahora mencionadas.

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UBICACIN

DIAGRAMA 2 DE LAS POLTICAS PBLICAS DENTRO DE LAS CIENCIAS SOCIALES

Ciencias sociales

Sociologa Ciencia Poltica Administracin Pblica Antropologa

Ciencias de las polticas

Economa

Polticas pblicas

Fuente: Elaboracin propia.

LAS

POLTICAS PBLICAS

Las polticas pblicas se ocupan de estudiar y dilucidar las mejores estrategias para resolver problemas pblicos. Para la definicin de este enfoque son cruciales tanto la nocin de poltica (policy), que alude a la distincin entre lo pblico y lo privado (Valenti y Baza, 1993: 10), como la nocin de problema de poltica. Al concentrarse en el proceso de toma de decisiones, esta perspectiva ha recuperado la importancia del contexto, en el sentido de que se presta atencin a la forma en que los procesos decisionales vienen condicionados por las caractersticas de la organizacin en la que se toman las decisiones, las que a su vez estn, al menos parcialmente, determinadas por un contexto histrico poltico especfico. Aunque tambin, cabe aqu precisar, la racionalidad de quienes toman las decisiones y quienes disean polticas imprimen en gran medida su visin para abordar los problemas, cuestin sobre la que volveremos ms adelante. El diagrama 3 ilustra la perspectiva anterior. Asimismo, el estudio de las polticas pblicas se desenvuelve en tres niveles analticos, cuya interrelacin es mejor capturada por la termi-

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DIAGRAMA 3 PROCESOS DE POLTICAS EN CONTEXTO

Contexto histrico-poltico Contexto organizacional Proceso de las polticas

Fuente: Elaboracin propia.

nologa del idioma ingls (vase cuadro 2). En el nivel ms general se encuentra la polity, que en el contexto hispanoparlante actual se puede remitir a la nocin de Estado. En este nivel, es posible discriminar entre distintas variedades de Estado, como son el democrtico, el autoritario y el autocrtico. El nivel intermedio est constituido por la politics, que es la actividad que realizan distintos grupos por acceder al poder estatal y conservarlo. Esta actividad adquirir distintas modalidades segn sea el tipo de Estado en el que se desarrolle. Por ejemplo, en un Estado democrtico, la politics tendr un carcter abierto y competitivo, lo que no se presentar en los dos tipos restantes. Finalmente, la policy consiste en las estrategias desarrolladas por los actores autorizados por el poder estatal con el objetivo de tomar decisiones determinadas. Una vez ms, dado el carcter competitivo del acceso al poder de los Estados democrticos, en la planeacin estratgica para tomar decisiones los actores muy posiblemente valorarn ms aquellas que cuentan con el apoyo pblico, o al menos con la aprobacin de sectores amplios de la sociedad (Valenti y Del Castillo, 1997: 95).

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NIVELES Nivel analtico Polity Politics

CUADRO 2
ANALTICOS EN EL ESTUDIO DE LAS POLTICAS

A qu se refieren los contextos latinoamericanos Estado Proceso de lucha entre grupos por el poder estatal Estrategias de accin Decisiones de gobierno

Caractersticas Tipo de Estado (democrtico, autocrtico, autoritario) Relaciones democrticas, autoritarias, en funcin del tipo de Estado Pblicas/privadas en funcin del tipo de gobierno

Policy

Fuente: Elaboracin propia.

La estrategia central de la orientacin hacia las polticas pblicas est determinada por el objetivo de proponer formas ms eficaces en la resolucin de problemas pblicos, en especfico de las tareas de los gobiernos. Para ello, es necesario en principio contar con informacin sobre: a) la capacidad del gobierno para ofrecer soluciones y b) definir cules problemas tienen mejores probabilidades para generar mecanismos de solucin. Ntese que, a este respecto, en el estudio de las polticas pblicas est implcita una distincin de carcter weberiano (no tan marcada, por ejemplo, en el caso de las ciencias de las polticas). Los valores y las ideologas juegan un papel importante en la determinacin de cules problemas merecen ser atendidos y en las preferencias que se tienen sobre los resultados producidos por distintas alternativas. Sin embargo, dado el objetivo de atender un problema pblico determinado, la dilucidacin de las mejores estrategias de accin, terreno de las polticas pblicas, es una iniciativa que se aborda desde una perspectiva tcnica y cientfica, no desde las ideologas o las posiciones polticas (Valenti y Del Castillo, 1997: 96) El nfasis en el contexto, los niveles analticos escogidos para el anlisis y la estrategia problema-solucin son elementos del estudio de las polticas pblicas cuya coherencia viene dada por tres conceptos clave:

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A. Las polticas se refieren a las estrategias de accin racionales y sistemticas, dispuestas por un agente (organizaciones gubernamentales o no gubernamentales), que implican intervencin, atencin o solucin a problemas de inters pblico en reas como: bienestar, salud, educacin, seguridad, cultura, etctera. B. Problema pblico. Se refiere a un estado de cosas en la vida social que es considerado indeseable por un grupo de ciudadanos, por la opinin pblica o por la autoridad, con base en una argumentacin centrada en el inters pblico. C. Problema de poltica. Es un problema de decisin, esto es, una situacin en la que el actor de la poltica (por ejemplo, el gobierno) ya sabe que hay un problema y que se puede solucionar, pero no sabe an qu hacer. Para saberlo, requiere del anlisis de polticas.

CIENCIAS

SOCIALES Y POLTICAS PBLICAS

Comenzamos esta seccin reiterando las diferencias entre las ciencias sociales y las polticas pblicas. Aunque la poltica pblica es una rama disciplinaria contenida dentro de las ciencias sociales, con las que se vinculan por el inters en los problemas de la sociedad, las ciencias sociales se distinguen por el predominio de los intereses macrocientficos, en comparacin con las polticas pblicas que son guiadas principalmente por un inters prctico con bases cientficas. As, en el marco epistemolgico y terico desarrollado por las ciencias sociales, como herramienta para elaborar anlisis explicativos y comprensivos, los problemas relacionados con la toma de decisiones no ocupan un lugar importante. En cambio, han tendido a privilegiar el estudio de grandes actores relacionado con variables estructurales, como son las clases sociales, las naciones o las corporaciones. Ahora bien, el sealamiento de estas divergencias para adquirir un carcter propositivo, debe ser acompaado de una reflexin sobre las posibles formas en las que las ciencias sociales, dada la especificidad de su enfoque, pueden contribuir a enriquecer los estudios sobre polticas pblicas. Podemos mencionar aqu algunas lneas de reflexin sobre cada una de las cuales sera necesario indagar hasta qu punto, en la prctica de la investigacin, existe una asociacin entre las polticas pblicas y las ciencias sociales:

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a) Mayor reflexin racional sobre los problemas y sus posibles soluciones. b) Ampliacin de la perspectiva de los modelos sociales y eventualmente incremento de la racionalidad en los procesos de produccin de polticas. c) Diversificacin de opciones y desarrollo de nuevos criterios de seleccin de alternativas. d) Mejorar el entendimiento de reas amplias de conocimiento o su relacin con tpicos especficos. e) Incorporacin de condiciones presentes, explicaciones causales o interpretacin de hechos como elementos que deberan ser considerados en los procesos de toma de decisiones en distintos niveles de poltica. f) Desarrollo de criterios tiles para la evaluacin de polticas gubernamentales y las condiciones ms efectivas para su respectiva puesta en prctica. g) Provisin de instrumentos cuantitativos y cualitativos as como de indicadores para efectos de medicin.

ANLISIS

DE POLTICAS PBLICAS

La prctica de las polticas pblicas y la aplicacin de los principios tericos en los que se basan las conclusiones y recomendaciones, as como la retroalimentacin del saber generado, es una tarea del anlisis de las polticas. Propiamente, el anlisis de polticas pblicas puede definirse restrictiva o ampliamente. Una definicin relativamente limitada ha sido hecha por Weimer y Vining (1999: 27), como el asesoramiento orientado al cliente, en lo relativo a las decisiones pblicas, e informado sobre los valores sociales. Una definicin ms amplia, aunque un tanto general, ha sido dada por Dye (1987: 7-9) como el estudio de las causas y consecuencias de las polticas pblicas (Gormley, 2007: 298). De acuerdo con Fisher, el anlisis de polticas pblicas se ha convertido en la mayor actividad dentro de las ciencias sociales, convirtindolo en una especie de pequea industria.

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En palabras de Dunn (1994 [1981]), el proceso para el anlisis de las polticas

es una serie de acciones intelectuales llevadas a cabo dentro de un proceso que consiste en actividades esencialmente polticas. Estas actividades polticas pueden ser descritas como el proceso de elaboracin de la poltica (policy) y visualizadas como una serie de fases interdependientes ordenadas a travs del tiempo: formacin de agenda, formulacin de la poltica, adopcin, implementacin y evaluacin de la poltica. Los analistas de polticas pblicas pueden producir informacin relevante para una, muchas o todas las etapas del proceso de elaboracin, dependiendo del tipo de problema enfrentado por el cliente para el anlisis de polticas.

En esta tnica, los anlisis se han caracterizado por seguir diversos nfasis, dentro de los cuales dos disciplinas han tenido, en trminos generales, mayor o menor influencia: la Economa y las ciencias polticas. La principal contribucin de la Economa al campo de anlisis de polticas pblicas ha sido la de mejorar nuestra comprensin sobre la utilidad de las consecuencias de las polticas, tanto pasadas como actuales. El enfoque econmico basado en los principios del utilitarismo y de la economa del bienestar busca maximizar sus preferencias esperadas. Los que proponen la eleccin racional, emplean anlisis costo-beneficio como su principal metodologa de polticas y argumentan que es valioso trascender el estudio de la conducta econmica. En cambio, la principal contribucin de la Ciencia Poltica ha sido la de mejorar el entendimiento de sus causas o la forma en cmo el proceso de hechura de dichas polticas realmente funciona (Gormley, 2007: 301). Entre ambos enfoques de la negociacin poltica, el ejercicio del poder y la eficiencia econmica, se ha debatido el desarrollo de la disciplina. Suponiendo que el campo de la poltica pblica aspira al nivel de una disciplina, sus estudiosos primero deben establecer un cierto grado de profesionalizacin. Tal como lo describe Kuhn, la estructura de una ciencia profesional incluye el establecimiento de normas de investigacin reconocidas por todos, un diario de registro y una red para el intercambio intelectual (Schneider et al., 1982: 102). Con el tiempo, comenzaron a surgir diversos momentos y nfasis en el desarrollo de las polticas pblicas. Estos nfasis contemplan el proceso de inclusin de los problemas pblicos a la agenda poltica, lo que integra el anlisis de los actores involucrados, la identificacin de la(s) historia(s) causales del problema a resolver, los procesos de legiti-

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macin que abordan tanto recursos, reglas e instituciones involucrados como las estrategias que orientan la poltica pblica (Subirats et al., 2008: 127-150). En los ltimos aos se ha privilegiado el nfasis por la claridad de los resultados a travs de los procesos de evidencia y en donde la informacin juega uno de los papeles ms importantes. Sin embargo, en Amrica Latina an falta generar una mayor apropiacin del concepto en trminos de su mayor estudio y aplicacin prctica.

LAS

POLTICAS PBLICAS EN

AMRICA LATINA

Los estudios de polticas pblicas en Amrica Latina han tendido ms a importar enfoques de polticas pblicas sin debatir sus implicaciones y adecuaciones al contexto regional. Esta propensin, se puede decir, ha caracterizado a la totalidad de las ciencias sociales practicadas en la regin (posiblemente con la excepcin de la teora de la dependencia). Sin embargo, se la debe considerar particularmente perniciosa para el caso de un rea de estudios centrada en los problemas y que destaca el papel explicativo del contexto, factores ambos que tendran que orillar a prestar atencin a la especificidad. Asimismo, la condicin de periferia de la regin determin una tarda incorporacin del debate sobre las polticas pblicas, toda vez que la discusin se dio hasta finales de la dcada de los ochenta, cuando la base de legitimidad de los gobiernos autoritarios tras las crisis econmicas se vino abajo (Morris, 1991) y como tal se impuso la necesidad de recuperar el espacio pblico, cambiar los modelos de toma de decisiones existentes y brindar soluciones racionales de gobierno a los crecientes problemas econmicos y sociales (Valenti y Baza, 1993: 38). Adicionalmente, el hecho de que las polticas pblicas tengan presencia en el discurso poltico dio pie a que se forme una confusin analtica entre las polticas pblicas y las polticas gubernamentales, esto es, se entiende a las primeras ms como objeto de estudio que como campo de conocimiento e, incluso, el abuso en su uso discursivo ha daado en gran medida su cuidado metodolgico. Podemos decir que, lamentablemente, el campo de los estudios de poltica pblica en Amrica Latina no ha tenido un desarrollo amplio y tampoco una identificacin o surgimiento de alguna especie de paradigma preeminente. El nfasis actual para desarrollar conocimien-

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tos propios sobre el estudio y anlisis de polticas pblicas en Latinoamrica radica en la comprensin de las causas asociadas a las problemticas de la regin y los factores asociados a sus interrelaciones con el contexto. Existe un factor contextual ms identificado en la regin latinoamericana que determina que el enfoque amplio de polticas pblicas ha tendido a reflexionarse desde el Estado. La razn es que, a diferencia de lo que sucede en contextos liberal-democrticos, en la regin latinoamericana el Estado es un actor que dificulta o coadyuva en el proceso de las polticas en mayor medida, es decir, no es posible concebir un modelo analtico o una propuesta desde las polticas pblicas sin que se considere la intervencin condicionante del Estado, basada en la legitimidad del derecho como vehculo institucional de la ciudadana (Habermas, 1998). El papel de las propuestas de los cientficos sociales y profesionales depende de si el sistema poltico es democrtico o autoritario, dado que la forma de Estado determina el nivel de predominio de lo pblico, tambin entendido como inters general, refirindonos con esta expresin a las cuestiones relativas a la identificacin de los problemas y la formacin de la agenda pblica, las formas de asignacin del financiamiento, la evaluacin y monitoreo de los programas, el papel de la sociedad civil en la implementacin y evaluacin, entre otros factores. Hay que destacar que en los ltimos aos, con las oleadas de transicin a la democracia en Amrica Latina, aunque con algunos pases en franco retroceso, esta relacin se ha ido reconfigurando poco a poco aunque an sin un impacto de mayor peso. La nueva realidad a la que se han venido despertando diversos gobiernos en la regin es la existencia de una nueva lgica de ejercer el poder: la negociacin y el acuerdo. La conduccin de las estructuras poltico-administrativas debe ahora no slo recurrir a la jerarqua, sino a la capacidad de persuasin basada en los argumentos. Mientras que en Estados Unidos y algunos pases de Europa occidental la orientacin hacia las polticas aparece como enfoque predominante a partir de las dcadas de los sesenta y los setenta, en Amrica Latina surge como herramienta innovadora hasta la dcada de los noventa. De forma paralela, mientras que en otras latitudes se debata cmo solucionar problemas y orientar las polticas para lograr un crecimiento econmico con bienestar social, en nuestra regin se debata ideolgicamente qu modelo de desarrollo implantar.

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La experiencia de otros pases a travs del anlisis comparado, puede ser relevante en la medida en que conforma diversos parmetros que ampla las probabilidades de xito en las polticas. Diversos organismos internacionales cumplen una labor importante en la medida en que evalan los resultados de las instituciones en los pases y comparten la informacin para su posterior comparacin. Comprender mejor las condiciones y experiencia de otras naciones es un requisito para aprender de ellas y as poder transportar aprendizajes y evaluar la probable puesta en marcha, adaptacin o rechazo de las polticas (Klein et al., 2006). Las caractersticas propias de cada pas, el contexto poltico-institucional en gran medida determinan, por un lado, las demandas de conocimiento cientfico-social estratgico para orientar el rumbo de las polticas pblicas y su relacin con la formacin de la agenda de las polticas y, por el otro, la demanda de conocimiento cientfico-tcnico para la correccin de las fallas en las mismas. Una cuestin importante, independientemente de la afinidad metodolgica que desarrolla cada investigador, es la necesidad de formar modelos explicativos dentro de las innumerables relaciones que surgen de las problemticas de las polticas. Las polticas pblicas, al ser una gran interseccin de la esfera de accin pblica, pueden tener una orientacin diversa de sus anlisis, los cuales comprenden la modelacin basada en agentes, cambio institucional, cambio normativo, entre otras. Los estudios de polticas actualmente poseen grandes orientaciones que subrayan, por un lado, las etapas del ciclo de polticas y, por otro, influencias disciplinarias con mayor preponderancia como la nueva gestin pblica. La racionalidad de las polticas debe estar en funcin del diseo de mecanismos eficientes. Es decir, la racionalidad adecuada para que pueda operar una poltica pblica radica en gran medida en la delineacin de incentivos adecuados que induzcan a la gente a realizar acciones ptimas y eficientes que pueden repercutir en el espacio pblico, as como restringir las acciones indeseadas de los encargados pblicos. Hay que ponderar que, en trminos del derecho y su vinculacin con las polticas, los contratos y acuerdos legales son siempre incompletos y que en ese sentido tambin la interpretacin juega un papel importante para la realizacin de los proyectos. Sin duda, tanto los hacedores de polticas como los analistas de las mismas han influido en los diversos contextos para que el campo de las polticas posea nfasis diferenciados. Caplan (1975 en: Schneider, 1982) condujo un estudio de la naturaleza y el nivel de dependencia

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de la informacin de ciencias sociales para la formulacin de polticas por parte de funcionarios de nivel superior y lleg a la conclusin de que el problema de la subutilizacin del conocimiento se debe en parte al inters de los policymakers en soluciones inmediatas y tangibles de los problemas reales. El policymaker est aparentemente mucho ms influido por las fuentes no profesionales de la informacin. Esto implica pensar que una de las finalidades primordiales de las polticas es la capacidad de planear y articular de mejor forma el futuro. En aos ms recientes, durante la dcada de los noventa, la agenda de las polticas pblicas comenz a poner el nfasis en la importancia estratgica de la evidencia, concebida sta como punto de articulacin entre informacin, conocimiento y aprendizaje. Una primera implicacin de este giro es que la poltica basada en la evidencia rechaza las visiones ideolgicas, parte del pragmatismo y favorece las redes que se basan en la demostracin y el convencimiento. Podemos detenernos aqu en el concepto de red de evidencia. Su objetivo consiste en elevar la calidad y capacidad para coadyuvar en el proceso de las polticas a travs de las diversas herramientas, tales como: Publicacin de documentos de trabajo para discusin. Formacin de redes para compilacin de informacin. Manejo de recursos de la web para intercambio de informacin. Seminarios de especializacin y entrenamiento constante. Las redes de informacin son una de las manifestaciones del giro hacia la poltica basada en la evidencia, comprendidas dentro del contexto de las sociedades basadas en el conocimiento. De igual importancia es la prctica de la revisin sistemtica, que es una modalidad de sntesis de investigacin que da prioridad al valor del conocimiento existente para el diseo de polticas, procesndolo de tal forma que sea til y entendible a quienes toman decisiones, esto es, se trata de una forma de gestin del conocimiento. La revisin sistemtica, como sntesis, tiene las siguientes propiedades: Utiliza los enfoques de la investigacin social. Aporta estrategias de triangulacin entre estudios ms que evaluar estudio por estudio.

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Una aproximacin ms incluyente a los mtodos. Una aproximacin ms incluyente a las fuentes. Involucra al usuario. Le preocupa la utilidad. La informacin como elemento abstracto de intercambio comunicativo e interaccin, en este sentido, puede ser comprendida de forma compleja si ponderamos tres elementos bsicos: 1) puede aludir, estructurada de forma discursiva, a las sensaciones, de tal forma que genera adeptos y adversarios, es decir, puede conformar consensos y disensos; 2) posee una dimensin fsica, en la medida en que conforma propiamente las evidencias, da muestra de ellas, prueba y refuta; 3) conforma saber y cultura, es decir, trasciende en el tiempo y da la posibilidad de ser (re)interpretada, revalorada y puede dar pauta para conformar nuevo conocimiento (Morin, 1990). Autores como Dunn y Majone han puesto tambin nfasis en los argumentos de las polticas. Reconocen que la cuestin de la interpretacin es central en el proceso de las recomendaciones; Dunn plantea la necesidad de presentar una estructura lgica tanto emprica como normativa de los argumentos usados en las diversas etapas de la poltica. Ilustra la forma en que una declaracin emprica particular puede llevar a conclusiones normativas diferentes. En cada caso puede ser usada para ilustrar la forma en que la informacin surge en las fases particulares del proceso analtico (Fischer, 1983: 406). Para Majone, la eficiencia econmica no basta para conformar opciones adecuadas de poltica que cumplan de manera pragmtica con criterios racionales. Hace falta tambin que las propuestas sean presentadas con argumentos y evidencias hacia los diversos pblicos y convenzan de ser las mejores opciones que puede haber (Majone, 1997 [1989]). La legitimidad a travs de la informacin y la comunicacin constituye el puente necesario para ampliar el carcter pblico de las acciones gubernamentales. De hecho, las evidencias son un factor que interviene en el grado de relevancia que adquiere un problema. stas pueden convertirse en argumentos para transformar la comprensin del contexto en problemtico, de tal forma que puedan ser llevadas o no a la agenda para su solucin. Esto reafirma la idea de la simbiosis existente entre los argumentos y las evidencias para comprender la vocacin persuasiva de las polticas pblicas (Goodin, 2006) e imprime un nuevo carcter en la gobernanza

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que demanda nuevos estilos para hacer las polticas, de tal forma que maximicen los diversos esfuerzos de consulta, persuasin, deliberacin y coordinacin. En los ltimos aos, la complejidad de los asuntos pblicos ha provocado una reflexin de vuelta sobre el proceso y los resultados de las polticas. Diversas fallas en los procesos y en los resultados han replanteado la necesidad de esclarecer puntos nodales de tal forma que permitan una mejor comprensin metodolgica y, aventurndose un poco, una mayor reduccin de la incertidumbre respecto de sus fallas. Los problemas de polticas pblicas son diversos y los responsables de disear soluciones se mueven en un contexto de la misma naturaleza: informacin incompleta, divergencia de intereses, regulacin restrictiva, instituciones inacabadas son algunos de los factores que se pueden ponderar dentro de un anlisis. Complementar cada uno de estos elementos constituye una de las preocupaciones actuales para los hacedores y analistas de polticas. La comprensin de esta dinmica en su conjunto, as como de los factores e influencia de stos en el bienestar de las sociedades, implica comprender los cambios que se producen, los elementos que provocaron esos cambios, la adaptacin a los mismos y la conformacin de nuevos problemas que provocarn ms cambios. El incremento del nmero de agentes y sus interacciones dentro de un sistema determinado para conformar acuerdos y disear soluciones, implica la generacin de nuevas estrategias competitivas, podramos llamarlas de supervivencia. En ese sentido, la adaptacin de los agentes polticos por mantener resultados ptimos en sus negociaciones y por comprender mejor el sistema de intercambios de informacin y acciones para la cooperacin, podra ampliar las posibilidades de la optimizacin de resultados (Holland, 1995). Los modelos que analizan las estrategias de cooperacin basados en agentes se pueden caracterizar por dos elementos: 1) la densidad relativa del cambio en la poblacin objetivo y 2) la frecuencia de las estrategias usadas (Bardach, 2006). Este tipo de reflexiones es fundamental en la actualidad en dos sentidos: uno, la comprensin que se puede tener de los contextos cambiantes y dinmicos que envuelven a las problemticas de carcter pblico y, relacionado con el anterior, la posibilidad que esta comprensin abre de ampliar el nfasis en la prediccin y la reduccin de incertidumbre respecto del futuro, en la medida en que se aclaran las probabilidades asociadas al comportamiento de dichos agentes. En el mundo real el policymaking es conducido dentro del marco de la economa

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poltica compuesta por los medios sociales y los mecanismos a travs de los cuales los grupos tratan de resolver los problemas de produccin y distribucin (Fischer, 1983: 407). Las perspectivas para el anlisis de las polticas pblicas son variadas en la medida en que se pueden orientar hacia diversos senderos que influyen en los resultados. Los diversos anlisis existentes pueden pasar por el clculo de los efectos sociales de las polticas; la evaluacin del desempeo de las organizaciones y la eficiencia institucional; los problemas de coordinacin e interconexin de las polticas; los costos de oportunidad en la eleccin (Bardach, 2006), entre otros. La interdependencia de los efectos de las polticas y sus potenciales anlisis a realizar se multiplica. El punto de enseanza que nos deja el anlisis de las polticas pblicas en entornos de complejidad es la facultad de analizar a las polticas como un proceso en el tiempo, es decir, dinmico. Sin embargo, analizar estos procesos implica un reto para poder conformar modelos de anlisis ms sistematizados, con amplio valor explicativo. El punto primordial y paso siguiente dentro de las polticas pblicas es ahondar en los anlisis de prospectiva, de tal forma que nos permita examinar diversas estrategias anticipatorias y que podamos comprender el anlisis como grandes mapas intertemporales de riesgos y oportunidades. Hacer polticas pblicas es, en gran medida, una configuracin nica diseada solamente a travs de los pasos de la racionalidad inmersos en un laberinto de variables en gran medida incalculables. Sin embargo, el reto del campo de las polticas es ese mismo: comprender los patrones que pueden influir en su correcta realizacin. Las polticas son una prctica compleja, con diversas interacciones, ms que simplemente una acumulacin de enunciados complejos. Lo que s debe de operar en el estudio de las polticas pblicas son las propuestas de solucin. La distincin de su nfasis pblico radica en su mayor impacto hacia un mbito determinado, pero su discusin fundante no es problema de carcter nominal, sino metodolgico.

COMENTARIOS

FINALES

Se hizo un repaso general de las polticas pblicas, el concepto y sus elementos como campo y objeto de estudio. Como ya fue mencionado, en la actualidad el estudio de las polticas pblicas se encuentra en una reflexin que le permite organizar el conocimiento acumulado, as como

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reorganizar metodolgicamente los aportes que ha venido haciendo para la resolucin de problemas pblicos. Las variadas formas en que se aborda su estudio le han permitido, por un lado, tener enfoques diversos para analizar los fenmenos sociales problemticos y, por otro, formar un campo hbrido (Arellano, 1996) de conocimientos con una aplicacin prctica y directa en los problemas de inters pblico. Esto ha contribuido a darle un espacio importante dentro de las ciencias sociales y una simbiosis nica entre las disciplinas en las que se apoya. Sin embargo, en Amrica Latina falta an conformar una apropiacin del concepto, as como identificar diversas problemticas comunes que han impedido a la regin establecer canales de cooperacin ms productivos, tanto para la conformacin de propuestas de solucin como para la generacin de escuelas de pensamiento propias para el intercambio de conocimiento. Recientemente, se han hecho esfuerzos por incorporar las reflexiones del campo hacia el entendimiento de las circunstancias de cada pas, pero an se siguen incorporando modelos exitosos sin una reflexin ms detallada de las probabilidades de xito y la adecuacin hacia los contextos sociales particulares. Cabe recordar que la definicin de incentivos para motivar la cooperacin puede tener lgicas distintas en ambientes diversos. Estas tendencias ms recientes pareceran estar conduciendo el campo de polticas pblicas en Amrica Latina hacia un terreno ms cercano al saber aplicado y, por lo tanto, apropiado para el enfoque que nos ocupa. Podemos reiterar aqu que entre las tareas pendientes en la regin an est la necesidad de construir un marco analtico adecuado para la deteccin de los problemas propios de la regin, con un correlato metodolgico que a su vez sea capaz de evaluar las alternativas de solucin. Nuestras reflexiones sobre la relacin entre ciencias sociales y las polticas pblicas conducen a plantear el tema de la relacin entre la resolucin de problemas de nivel micro y la necesidad de cambios macroestructurales. Este tema no slo es pertinente para el anlisis de los procesos de Amrica Latina, sino que de hecho es una cuestin an no resuelta por el policy analysis. En el sentido de Klein, necesitamos seguir haciendo anlisis de la operacin que tienen las instituciones, as como de los intereses que se conforman en la arena poltica. A esto podemos aadir la necesidad de ampliar el anlisis de la conformacin de preferencias en el nivel micro y su correspondencia con los mbitos de intercambio e interaccin social.

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Por otro lado, diversas discusiones se han esgrimido en torno a un desarrollo cualitativo o cuantitativo de los anlisis dentro de las ciencias sociales, para conformarlas como saberes ms precisos o certeros respecto de sus argumentos fundamentales. Lo cierto es que la discusin puede volverse tan dicotmica como se le quiera ver. Las polticas pblicas, en su desarrollo y afn por la resolucin racional de las problemticas, pasaron por este dilema. El estudio de las polticas pblicas ha optado por seguir en la convergencia (o divergencia) multidisciplinaria y en la perspectiva de que no existen metodologas nicas para abordar una innumerable cantidad de fenmenos, aunque s existen algunas ms certeras que otras. Las conclusiones que uno puede describir de un anlisis emprico estn determinadas por los supuestos que uno elabora y los datos obtenidos. En la investigacin en ciencias sociales los datos estn tpicamente limitados, mientras que el rango de supuestos es muy amplio, de aqu que las conclusiones generalmente aceptadas tienden a ser dbiles. Los desacuerdos respecto de los determinantes del comportamiento humano, la naturaleza de las interacciones sociales y la consecuencia de las polticas pblicas persisten dado que los investigadores que analizan bajo otros supuestos llegan a conclusiones vlidas, lgicamente diferentes. Una forma productiva de relacionar las ciencias sociales con las polticas pblicas podra comenzar preguntndose sobre la direccin causal entre los niveles micro y macro, las posibles formas por las que la agregacin de microsoluciones podra producir modificaciones estructurales (o las razones por las que la estructura permanece inmutable ante transformaciones en el nivel micro) y las condiciones necesarias para que las mejoras en el nivel estructural impacten positivamente en la solucin de problemas especficos. El reto no es sencillo. Las diversas metodologas de anlisis deben buscar los puntos de convergencia para encontrar ecos tericos, pero sobre todo que se dirijan hacia la solucin de los problemas. La concepcin de racionalidad puesta en ello ser fundamental para encontrar las afinidades de la multidisciplina ante problemas similares en contextos distintos. Ampliar la reflexin de estas problemticas nos permitir entender por qu otras regiones han encontrado caminos de solucin que les permiten generar innovacin y desarrollo al mismo tiempo, lo que nos permitir contextualizar de forma ms racional el proceso para la correcta adaptacin de polticas en el pas, as como entender que con la confi-

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guracin de polticas adecuadas se pueden lograr mejores resultados en los mbitos macro y micro. Sin duda, el campo de las polticas pblicas an tiene mucho qu decir. Generar la mayor informacin disponible para su anlisis contribuir a la mejora de propuestas. Aunque cabe concluir aqu que de igual forma que los problemas pblicos plantean dilemas complejos, las polticas pblicas para las posibles soluciones deben buscar ser eficientes y pertinentes en el mbito social. La resolucin de los problemas depende no slo de mejores sistemas de informacin, retroalimentacin de los anlisis y la evaluacin de los mismos, sino de la adecuada intervencin de los mltiples actores antes y durante el proceso de las polticas. Aprender haciendo (learning by doing) constituye el paso obligado para el aprendizaje y conformacin del conocimiento de y para las polticas pblicas.

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