O JEITINHO BRASILEIRO, O HOMEM CORDIAL E A IMPESSOALIDADE ADMINISTRATIVA: ENCONTROS E DESENCONTROS NA NAVEGAO DA MQUINA PBLICA BRASILEIRA ALVIM, Joaquim Leonel

de Rezende 1; NUNES, Tiago de Garca 2

Introduo Quem no conhece o jeitinho brasileiro? Talvez inexista tema to incorporado ao imaginrio popular nacional. Presente em anedotas, tiras de jornais, campanhas publicitrias, slogans polticos, crticas jornalsticas e conversas de botequim; o jeitinho brasileiro apresentado (muito orgulhosamente) como sendo algo genuinamente brasileiro, muito embora pesquisas j denunciam que este no se trata mais de uma exclusividade "tupiniquim". Diretamente relacionado ao tema da tica e dos costumes, dificultoso alcanar consenso na identificao e na rotulao de prticas jeitosas. Provavelmente, ningum a favor da corrupo, ao menos ningum declararia publicamente seu apoio s prticas corruptas! Mas quando o raio x do moral/imoral, certo/errado, pode/no pode, assume sua natureza reflexiva, quer dizer, quando o autoexame do jeitinho entra em cena, a relativizao e a condescendncia se transformam nas "donas da festa", confirmando a natureza contextual da moralidade. Quando o "outro" faz feio e recriminvel, mas quando "eu" fao, tenho minhas razes e mereo perdo! Contudo, o paradoxo acerca da moralidade ocidental potencializado em "terra brasilis". O trabalho percorre as categorias do "homem cordial" de Srgio Buarque de Holanda e do "jeitinho brasileiro" de Roberto Damatta pelo prisma da sociologia jurdica; para na sequncia, problematizar a fragilidade material do princpio da impessoalidade administrativa na navegao da mquina pblica brasileira. A impessoalidade analisada em dois planos: primeiramente como elemento da burocracia estatal, atributo fundamental da Administrao Pblica Moderna em Max
Professor titular em Teoria do Direito do Departamento de Direito Pblico da Universidade Federal Fluminense/UFF e do Programa de Ps-graduao em Sociologia e Direito - PPGSD/UFF. doutor em Cincia Poltica pela Universidade de Montpellier I - Frana e ps-doutor em direito social pela Universidade de Paris X - Nanterre. 2 Doutorando em Sociologia e Direito - Programa de Ps-graduao em Sociologia e Direito PPGSD/UFF; Mestre em Sociologia Jurdica pelo Instituto Internacional de Sociologia Jurdica de Oati (Universidade do Estudo de Milo e Universidade do Pas Basco); Professor do Centro de Cincias Jurdica, Econmicas e Sociais da Universidade Catlica de Pelotas - UCPel.
1

Weber; e posteriormente como discusso principiolgica atinente ao ramo do Direito Administrativo (princpio da impessoalidade administrativa). O mtodo aqui empregado privilegia uma leitura sociojurdica que revisita temas como patrimonialismo, corrupo, autopromoo do indivduo, artimanhas do espao privado na colonizao da coisa pblica e a prpria identidade brasileira no exerccio da funo administrativa. Contudo, a argumentao ser desenvolvida a partir de dois questionamentos centrais, so eles: 1 Se o jeitinho brasileiro realmente existe, quais as razes sociopolticas que ensejaram o seu surgimento?; 2 possvel estabelecer alguma relao entre a cordialidade, o jeitinho e o princpio da impessoalidade administrativa?

O Jeitinho e a identidade brasileira: encontros e desencontros Desde a colonizao portuguesa os brasileiros tiveram seus laos culturais desrespeitados e suprimidos. O "modus vivendi" indgena e africano jamais foi digno de representar a cultura brasileira, ficando no ostracismo, ou quando muito, "promovido" a matria-prima de espetculos exticos. A falcia da democracia racial anloga a suposta existncia de uma democracia cultural na sociedade brasileira. Grande parte dos colonizadores aqui implantaram ou adaptaram o modo europeu de ser. Neste sentido Nei Pies pondera que: Por muito tempo em nossa histria, ser culto (possuir ou dominar a cultura) significava ter estudado em universidades europeias ou ter viajado pela Europa. Aos brasileiros, sua prpria cultura (modos de ser, pensar e agir) ainda no suficientemente sria para ser reconhecida e estudada. O Brasil ainda hoje carece de uma identidade (PIES, 2008).

Contudo, qual o papel do "jeitinho" na discusso? Ele pode ser considerado uma tipologia3 da identidade brasileira, especialmente no que se refere ao imaginrio jurdico do povo e a sua relao com a noo de direitos e deveres. Historicamente, o brasileiro vem confundindo o conceito de cidadania com a ideia de favores; politicamente, a populao absorveu muitos deveres a serem cumpridos e
3

Os tipos ideais na teoria de Max Weber so caminhos construdos de forma puramente racional para aproximao do fenmeno (ideal da pureza da razo) com a realidade (essncia subjetiva), assim, todos os desvios devem ser detectados e considerados como influncias irracionais (conexes irracionais, afetos, erros) (WEBER, 2004).

poucos direitos a serem usufrudos. E quando direitos, conquistados com luta e mobilizao, so negados, entram em cena os "jeitinhos". Contudo, um tanto complexo e dificultoso classificar universalmente certas prticas como jeitinhos. Carlos Almeida define que O jeitinho, portanto, equivale a uma zona cinzenta moral entre o certo e o errado. Se uma situao classificada como jeitinho, o que se est afirmando que, dependendo das circunstncias, essa situao pode passar de errada a certa. No h uma regra universal e superior que regule o mundo para alm das circunstncias. O que existe so julgamentos caso a caso que podem concluir que, dependendo do contexto, se trata de algo certo ou errado (ALMEIDA, p. 47-48, 2007).

Pelo vis da hermenutica tradicional pode-se afirmar que: certo que as leis sejam cumpridas e errado que elas sejam infringidas em favor de quaisquer grupos e/ou pessoas ( sempre bom recordar que o papel tudo aceita). Algo aparentemente consensual e pacfico, inclusive para o senso comum. No entanto imperioso problematizar os porqus da cultura do jeitinho (que tem no "favor" e na "corrupo" duas subespcies) estar to enraizada na Sociedade Brasileira e ser uma constante nos processos de acesso mquina estatal por parte da maioria da populao. Com finalidade argumentativa, elencamos algumas situaes ilustrativas de jeitinhos, constantes no cotidiano da "terra brasilis", tanto na esfera pblica como na privada: a) pedir a um amigo que trabalha no servio pblico para auxiliar na expedio de um documento pessoal, de uma alvar, de uma autorizao ou da liberao de um financiamento; b) receber (no exerccio de funo pblica) um "agrado" pela ajuda prestada a empresa vencedora de licitao; c) passar a conversa ou pagar R$ 20,00 (vinte reais) ao agente de trnsito para evitar uma multa; d) guardar lugar para amigo na fila de banco; e) indicar (no exerccio de funo pblica) assessoria tcnica de algum amigo ou conhecido; f) obter vaga em escola pblica mediante interferncia de amigo que trabalha na instituio; g) fazer uma conexo no autorizada (gato/gambiarra) na rede de energia eltrica, televiso a cabo ou gua encanada; h) sonegar impostos sem ser descoberto; i) dar gorjetas ao garom de um restaurante para no ter que ficar na fila nas prximas idas ao

estabelecimento; j) passar na frente da fila de estabelecimento pblico de sade por conhecer mdico plantonista; k) ter dois empregos pblicos mas s trabalhar em um deles. Inobstante a dificuldade de classificao e identificao precisa de cada hiptese citada como sendo "favor, jeitinho ou corrupo"4, devido, principalmente, s nuanas circunstanciais de cada exemplo, certo que tais posturas do cotidiano somente podem ser compreendidas mediante a releitura dos processos histricoculturais que fizeram o povo brasileiro ser o que .

O homem cordial de Srgio Buarque de Holanda Na obra "Razes do Brasil" publicada em 1936, Srgio Buarque de Holanda dedica um captulo especial ao nosso assunto, intitulado o homem cordial". Neste, o autor destaca, sobretudo, a importncia da herana cultural da colonizao lusitana no Brasil, e a dinmica dos (des)arranjos e acomodaes que permearam as transferncias culturais de Portugal para a "terra brasilis". Pela tica da anlise weberiana do Estado, Holanda analisa o modelo de Estado brasileiro e aponta a necessidade de superao da estrutura estatal patrimonialista oriunda da colonizao portuguesa. Nos moldes desta estrutura, a administrao pblica era interesse privado das famlias. O ingresso dos agentes pblicos se dava pelo critrio de confiana pessoal ou de algum outro elemento afetivo, e no o da competncia/eficincia como na lgica atual de ingresso mediante concursos pblicos (ressalvadas as hipteses de livre nomeao e exonerao permitidas pelo direito brasileiro). Os funcionrios desse Estado desempenhavam suas funes pessoalmente, perseguindo, promovendo,

premiando e bloqueando aes dos particulares. Em artigo intitulado de O Avesso do Direito [], Elpdio Luz Segundo destaca a coexistncia de dois sistemas: A burocracia e a sociedade no Brasil colonial constituam dois sistemas de arranjos imbricados. A estrutura formal do governo impessoal e categrica estava permeada por um complexo sistema de relacionamentos interpessoais baseados em parentesco, afeio e propina (2010, p. 3).

Segundo a tipologia de Carlos Almeida (2007).

O xito deste sistema de administrao pouco racional deu-se pela necessidade de acomodar e harmonizar as foras polticas e econmicas locais, mantendo o Brasil permanentemente ligado colnia. Mediante alianas com os burocratas, os grupos, famlias e indivduos da colnia tinham influncia que poderia distorcer drasticamente a aplicao das leis em seu favor e, principalmente, mantendo o alinhamento poltico com a metrpole. Sendo assim, restava complexo aos agentes pblicos da poca distinguirem o que era assunto de Estado (interesse pblico) do que era meta particular (interesse privado): No era fcil aos detentores de posies pblicas de responsabilidade, formados por tal ambiente, compreenderem a distino fundamental entre os domnios do privado e do pblico. Assim, eles se caracterizam justamente pelo que separa funcionrio patrimonial do puro burocrata conforme a definio de Max Weber. Para o funcionrio patrimonial, a prpria gesto poltica apresenta-se como assunto de seu interesse particular; as funes, os empregos e os benefcios que deles aufere relacionam-se a direitos pessoais do funcionrio e no a interesses objetivos, como sucede no verdadeiro Estado burocrtico, em que prevalecem a

especializao das funes e o esforo para se assegurarem garantias jurdicas aos cidados. Falta a tudo a ordenao impessoal que caracteriza a vida do Estado burocrtico. O funcionalismo patrimonial pode, com a progressiva diviso das funes e com a racionalizao, adquirir traos burocrticos. Mas em sua essncia ele tanto mais diferente do burocrtico, quanto mais caracterizados estejam os dois tipos (HOLANDA, 2007, p. 145-6).

A ambivalncia deste Estado explica parcialmente a confuso entre pblico e privado que subsiste nos dias atuais. E com isso ainda impera o imaginrio social no qual, "o que privado tem dono e deve ser protegido, enquanto o que pblico de ningum e deve ser consumido".

Em termos ideolgicos, o Estado Moderno representa exatamente a prevalncia do pblico sobre o privado. Contudo, Elpdio Luz Segundo demonstra que h algo diferente no Brasil: Diferentemente do Estado Patrimonial, no Estado Moderno weberiano, subscrito em termos por Srgio Buarque (...) a administrao pblica, os tipos de dominao, o conceito de patrimonialismo e de racionalidade, a fragmentao da sociedade em esferas diferenciadas e tensas, cada uma com sua lgica especfica diferenciam a lgica da esfera familiar da esfera poltica () o Estado e a famlia so esferas sociais essencialmente diferentes, descontnuas e at opostas. No Estado vive o cidado, indivduo pblico, com deveres e direitos, submetido a leis abstratas, gerais, impessoais e racionais. Na famlia mora o indivduo privado, corpreo, afetivo, concreto, pessoal. Neste sentido, o Estado representa a vitria do universal e abstrato sobre o particular e concreto. Contudo, no Brasil no bem assim. Muitas vezes grupos familiares so mais fortes que o Estado, controlando este. Observe-se que no Brasil contemporneo h oligarquias locais e regionais que so ainda um respeitvel obstculo constituio do Estado moderno de feio que comumente se designa completa, ou seja, ao modo europeu ou

estadunidense (2010, p. 5).

Isto influencia veementemente a cultura jurdica do brasileiro; e a burocracia, no molde tupiniquim, compreendida como sinnimo de decadncia e ineficcia. A aplicao das normas, desde os tempos coloniais se faz entre o absolutismo da razo - impessoalidade dos procedimentos legais burocrticos - e o despotismo da emoo - excessos personalistas dos mediadores (SEGUNDO, 2010, p. 3). Assim sendo, a cordialidade, nas relaes sociais, funciona como um sistema de trocas no qual as fronteiras do interesse, da obrigao moral e da previso legal no esto demarcadas. A cordialidade tambm alcana a prestao do servio pblico, pois onde no existe mnima impessoalidade de procedimentos,

impera a lgica do corao, que acolhe, protege e premia familiares, amigos e clientes. No Brasil, pode-se dizer que s excepcionalmente tivemos um sistema administrativo e um corpo de funcionrios puramente

dedicados a interesses objetivos e fundados nesses interesses. Ao contrrio, possvel acompanhar, ao longo de nossa histria, o predomnio constante de vontades particulares que encontram seu ambiente prprio em crculos fechados e pouco acessveis a uma ordenao impessoal (HOLANDA, p. 147, 2007).

O fechamento estrutural impessoal/burocrtico do sistema jurdico pode ser facilmente penetrado pela instrumentalizao do favor, e a populao j conhece os benefcios de sua utilizao. Neste sistema, "a gua transforma-se em vinho, se orarmos corretamente para o santo competente"! O fenmeno pode ser percebido no complexo de patro do Brasil tradicional. Rosen descreve tal complexo: Em troca de lealdade e servios, o patro, um membro da elite local, protege e premia os interesses dos seus empregados, arrendatrios e seguidores, mediando junto s autoridades quando qualquer membro do seu grupo est em dificuldade. A intercesso do patro comprova a

personalizao das relaes legais para os de baixo posto que o patro , de certa forma, o Governo, do qual a maioria dos brasileiros parecem aguardar quase tudo: desde emprego, crdito, bom salrio, tratamento de sade, estabilidade econmica e subsdio para as fantasias de carnaval (1998, p. 51).

A funo do patro foi paulatinamente transferida a outras entidades mediadoras, A personalidade cordial est pronta para obedecer cegamente ao mito do heri individualizado (o lder carismtico, o Imperador, o Pai dos Pobres, o Homem Comum das Ruas

no caso das democracias), como coletivizado (o Estado, o Povo, o Partido, a Igreja, etc). O homem cordial est disposto a acordar com qualquer conceito, se este for apresentado em uma relao cordial, ou seja, de corao a corao, de maneira afetuosa ou agressiva (SEGUNDO, 2010).

O carter indisciplinado e personalista do homem cordial est longe de aceitar uma ordem coletiva impessoal, juridicamente indiferente. O cumprimento inequvoco da lei soa antiquado, pois digerido como sendo exagerado, inconveniente e inadequado ao jeito brasileiro de ser e de resolver as coisas. Se forado a optar entre ajudar algum de quem sente pena ou respeitar uma norma legal, o brasileiro provavelmente esquecer a lei (ROSEN, 1998, p. 47). Contudo, o homem cordial de Buarque de Holanda tem um apego quase que exclusivo aos valores da personalidade, obedecendo aos apelos do corao e no as normas impessoais e abstratas. Este homem tem averso s diferenciaes, e, se elas existem formalmente, ele facilmente as dissolve. O autor ironiza ainda que no Brasil, a democracia no passa de um mal entendido, tendo em vista a persistncia de um certo imaginrio colonial, da cultura da escravido, da cultura da diferenciao, do favor e do jeitinho. Outro fator apontado por Holanda para uma fcil ambientao da institucionalizao dos favores a no internalizao das finalidades das normas, devido a excessiva e reiterada importao/transplantao/outorga de leis e constituies, dado que, "a experincia e a tradio ensinam que toda cultura s absorve, assimila e elabora em geral os traos de outras culturas, quando estas encontram uma possibilidade de ajuste aos seus quadros de vida" (HOLANDA, 2007, p. 40). O desajuste entre as normas jurdicas e cultura tambm canaliza no desconhecimento da lei e no temor sua aplicao. "Descumprir normas, estabelecer relaes de pessoalidade com a lei atravs de um mediador, na maioria das vezes o patro e a polcia para os de baixo e o poltico e o influente para os de cima, so recorrentes na estrutura da sociedade brasileira" (SEGUNDO, 2010, p. 6). claro que a sociedade brasileira mudou consideravelmente aps a primeira edio de "Razes do Brasil", em 1936. O Brasil sofreu um processo de urbanizao

desenfreado principalmente devido a sua industrializao e ao fluxo migratrio em direo s grandes cidades. A partir da dcada de 50-60 do sculo XX o pas tornou-se urbano e a renda urbana superou a renda rural. No entanto, diferentemente do processo europeu e estadunidense, a urbanizao brasileira ocorreu em algumas dcadas, de maneira excludente, desorganizada e pouco planejada. Em decorrncia disso, a maioria da populao ainda vive em pssimas condies de vida; numa vulnerabilidade jurdico-poltica imensurvel. Tal quadro dificulta a superao do paradigma patrimonialista descrito por HOLANDA e oferta confortvel espao para prticas polticas clientelistas que perpetuam a existncia de diversos tipos de "mediadores" de direitos, perspicazes na utilizao dos "jeitinhos".

A cultura do jeito em Roberto Damatta Outra importante contribuio problematizao do jeitinho brasileiro a proposta antropolgica de Roberto Damatta. Na obra O que faz do Brasil, Brasil", publicada em 1984, o antroplogo discorre sobre relevantes temas que incorporam a identidade nacional, como o carnaval, as mulheres e a religiosidade (DAMATTA, 2001). No stimo captulo da mesma obra, o autor define o jeitinho e a malandragem como sendo o "modo de navegao social no Brasil" (2001, p. 63), e desta anlise se depreende significativa reflexo sobre a instituio do jurdico no imaginrio popular. Os questionamentos centrais que movem a pesquisa de Damatta tencionam nossa relao e nossa atitude para com, e, diante de, uma lei universal que teoricamente deve valer para todos, quando, "fomos criados numa casa onde, desde a mais tenra idade, aprendemos que h sempre um modo de satisfazer nossas vontades e desejos, mesmo que isso v de encontro s normas do bom senso e da coletividade em geral" (2001, p. 63-64). De maneira bem humorada, o autor defende a tese de que o jeitinho resultante inevitvel de um conflito, [...] um combate entre leis que devem valer para todos e relaes que evidentemente s podem funcionar para quem as tem. O resultado um sistema social dividido e at mesmo equilibrado entre duas unidades sociais bsicas: o indivduo (o sujeito das leis universais que modernizam a sociedade) e a pessoa (o sujeito das relaes sociais, que conduz ao plo tradicional do sistema (p. 64).

Na hora de optar entre os dois, o corao dos brasileiros balana (recordese o homem cordial de Srgio Buarque de Holanda). Na "zona cinzenta" alocada entre o indivduo de leis universais e o sujeito de relaes sociais, repousa a malandragem, o jeitinho e o conhecido "sabe com quem est falando?", como modo tipicamente brasileiro de enfrentar contradies e paradoxos. A lei, a situao onde ela deveria ser aplicada e os agentes nela envolvidos, formam um emaranhado, no qual o jeitinho um "modus operandi" nico e contingente para cada nova demanda. Assim como em Buarque de Holanda, a proposta de Roberto Damatta permite inferir que a principal causa deste modo de relacionar-se com o jurdico tipicamente brasileiro seria a incompatibilidade entre as leis e as situaes disciplinadas, quer dizer: entre o direito e a realidade social. Damatta comenta que em alguns pases, como nos Estados Unidos, na Frana e na Inglaterra, as regras ou so obedecidas ou no existem. Por l, no haveria prazer algum em escrever normas que contrariam e, em alguns casos, agridem o bom senso e as regras da prpria sociedade, ensejando a corrupo burocrtica e a desconfiana no poder pblico (2001, p. 64). Parece que a crena na existncia de uma relao harmnica e coerente entre a teoria e a prtica jurdica nestes pases trata-se de exagerado otimismo de Damatta, j questionado pela proposta "law in books x law in action"5, muito difundida nas universidades estadunidenses e europeias. No entanto, concordamos com Damatta que, na "terra brasilis", o distanciamento entre a lei e a realidade. em vez de exceo, tornou-se regra, atingindo incalculvel patamar. Na sequncia, o autor desenvolve uma noo sobre o jeitinho: , sobretudo, um modo simptico, desesperado ou humano de relacionar o impessoal com o pessoal; nos casos ou no caso de permitir juntar um problema pessoal (atraso, falta de dinheiro, ignorncia das leis por falta de divulgao, confuso legal, ambiguidade do texto da lei, m vontade do agente da norma ou do usurio, injustia da prpria lei, feita para uma dada situao, mas aplicada universalmente etc.)
Law in action uma teoria jurdica associada ao movimento do Realismo Jurdico, que examina o papel do Direito na realidade, para alm das leis e decises judiciais catalogadas pelos Tribunais. Tericos do movimento geralmente observam o comportamento de agentes pblicos e o que ocorre nos bastidores das instituies que administram a Justia Estatal.
5

com um problema impessoal. Em geral, o jeito um modo pacfico e at mesmo legtimo de resolver tais problemas, provocando essa juno inteiramente casustica da lei com a pessoa que a est utilizando (2001, p. 65).

No Brasil, o fantasma dos regimes autoritrios ainda pairam pelo ar, e seus reflexos influenciam drasticamente o imaginrio do povo sobre a real finalidade das normas jurdicas. Na recente histria brasileira, a lei sempre significa o "no pode", capaz de tirar todos os prazeres e desmanchar todos projetos e iniciativas. A legislao diria do Brasil uma regulamentao formal do "no pode", onde a palavra "no" submete o cidado ao Estado de forma geral e constante. O palco para o jeitinho entrar em cena est armado! Ora, precisamente por tudo isso que conseguimos descobrir e aperfeioar um modo, um jeito, um estilo de navegao social que passa sempre nas entrelinhas desses peremptrios e autoritrios no pode!. Assim, entre o pode e o no pode, escolhemos, de modo chocantemente antilgico, mas singularmente brasileiro, a juno do pode com o no pode. Pois bem, essa juno que produz todos os tipos de jeitinhos e arranjos que fazem com que possamos operar um sistema legal que quase sempre nada tem a ver com a realidade social (p. 66).

Talvez, a existncia desta incoerncia entre o direito formal e a realidade social possa justificar o fato de a maioria da populao evitar a estrutura formal, e buscar nos vrios mecanismos informais para solucionar seus problemas, pois o no-formal mais prximo e produz resultados imediatos. A dificuldade em conjugar a lei com a realidade social da populao enseja o nascimento e a cristalizao da figura do mediador. No entanto, na perspectiva de Damatta, esta perspicaz personagem veste uma roupagem um tanto diversa daquela apontada por Holanda: Do lado do malandro, e como o seu oposto social, temos a figura do despachante, esse especialista em entrar em

contato com as reparties oficiais para a obteno de documentos que normalmente implicam as confuses que mencionei linhas antes, ao descrever detalhadamente o jeitinho. O despachante, como figura sociolgica, s pode ser visto em sua enorme importncia quando novamente nos damos conta dessa enorme dificuldade brasileira de juntar a lei com a realidade social diria. Assim, o despachante parece mais um padrinho. Tal como o padrinho, ele um mediador entre a lei e uma pessoa (2001, 69-70).

Da mesma forma na qual um patro deve dar emprego e boas condies de trabalho aos seus empregados (o "complexo de patro" descrito por Buarque de Holanda), o despachante deve guiar seus clientes pelos estreitos e perigosos meandros das reparties oficiais, fazendo com que sigam o caminho certo e alcancem seus objetivos. Por fim, Roberto Damatta destaca que o jeitinho um modo de navegao muito antigo e encontra no trecho final da histrica carta de Pero Vaz de Caminha um jeitinho, na verso lusitana: Depois de dar ao rei as maravilhosas notcias da terra brasileira. Ali, naquele pedao terminal e naquela hora de arremate, Caminha arrisca, malandramente, o seguinte: E nesta maneira, Senhor, dou aqui a Vossa Alteza conta do que nesta terra vi. E, se algum pouco me alonguei, Ela me perdoe, pois o desejo que tinha de tudo vos dizer, me fez por assim pelo mido. E pois que, Senhor, certo que, assim neste cargo que levo, como em outra qualquer coisa que de Vosso servio for, Vossa Alteza, h de ser de mim muito bem servida, a ela peo que, por me fazer graa especial, mande vir da Ilha de So Tom a Jorge de Osrio, meu genro o que dela receberei em muita merc. E conclui Caminha, como at hoje manda o nosso figurino de malandragem: Beijo as mos de Vossa Alteza. Deste Porto Seguro de Vossa Ilha de Vera Cruz,

hoje, sexta-feira, primeiro dia de maio de 1500. Pero Vaz de Caminha (2001, p. 71).

Nas palavras de Damatta: ser que preciso dizer mais alguma coisa? Administrao Moderna, Burocracia e Impessoalidade Administrativa em Max Weber Aps ter sido apresentada uma singela genealogia do jeitinho brasileiro, a partir das incurses de Srgio Buarque de Holanda e Roberto Damatta, cabe ento verificar a possvel relao entre a cordialidade, o jeitinho e o princpio da impessoalidade administrativa a partir da sociologia compreensiva de Max Weber (segundo ponto de nossa proposta). Weber inaugura a temtica a partir da criao de uma tipologia que explora trs formas puras de dominao. Por dominao Weber entende [...] a probabilidade de encontrar obedincia dentro de um grupo determinado para mandatos especficos [...] (WEBER, 1996, p. 170), que pode manifestar-se vinculado a diferentes formas de legitimidades coordenadas por determinados tipos de relaes sociais subjacentes, quais sejam, tradicional, legal ou carismtica, as quais esto colocadas, pelo autor, da seguinte forma: Existen tres tipos puros de dominacin legtima. El fundamento primario de su legitimidad puede ser: 1. De carcter racional: que descansa en la creencia en la legitimidad de ordenaciones estatuidas y de los derechos de mando de los llamados por esas ordenaciones a ejercer la autoridad (autoridad legal). 2. De carcter tradicional: que descansa en la creencia cotidiana en la santidad de las tradiciones que rigieron desde lejanos tiempos y en la legitimidad de los sealados por esa tradicin para ejercer la autoridad (autoridad tradicional). 3. De carcter carismtico: que descansa en la entrega extraordinaria a la santidad, herosmo o ejemplaridad de una

persona y a las ordenaciones por ella creadas o reveladas (llamada autoridad carismtica) (1996, p. 172).

Weber as separa, nestes critrios, como formas puras de dominao, mas faz questo de destacar que geralmente nenhuma aparece no mundo real de forma pura e sozinha, embora seja pedagogicamente indicado seu estudo em apartado (p. 173). Em anlise, dentro das duas ltimas formas de dominao, o grau de julgamento unilateral do governante extremamente alto, chegando ao nvel do no questionamento, enquanto que na dominao legal, a prpria estrutura subjacente exerce controle sobre o poder decisrio, relegando-o a nveis aceitveis, pois a administrao estruturada por profissionais em um sistema hierarquizado com jurisdio racionalmente delimitada (p. 172). A dominao legal, que mais nos interessa nesse momento, esta articulada dentro de un cuadro de derechos (1); relacionados en acuerdo con valores o fines (2); que la persona puesta a la cabeza, en tanto que ordena y manda, obedece por su parte al orden impersonal por el que orienta sus disposiciones (3); y que aquel que obedece solo lo hace como miembro subordinado a una ordenacin jurdica vinculante (4) (p. 174). Portanto, a obedincia est vinculada a ordens impessoais [...] y que solo estn obligados a la obediencia dentro de la competencia limitada, racional y objetiva, a el otorgada por dicho orden (p. 174). Essa forma de dominao como formulao de um aparato burocrtico est sustentada sobre seu exerccio continuado; sujeito a estabilidade da lei e dentro de funes delimitadas; onde os funcionrios tm seus direitos, deveres e funes circunscritas objetivamente; com atribuio de poderes necessrios para sua realizao; e fixao de poderes de coero administrativa previamente delimitadas para sustentar a eficaz conduo da atividade administrativa (p. 174). A dominao legal weberiana mais pura pressupe a existncia de um quadro administrativo; com nivelao hierrquica de mando e obedincia; com possibilidade de um sistema recursal com nivelamento superiores de apelao das ordenaes; e que haja blindagem contra os demais tipos de dominao (p.174). A formao do quadro administrativo: (a) deve ser por recrutamento atravs de provas que selecionem pessoas livres, que se voluntariam para realiz-las; (b) com universalizao da possibilidade do recrutamento; (c) com capacidade tcnica

para a funo (p. 177); e que sejam nomeados para ocupar os cargos funcionais na qualidade de membro do quadro administrativo (p. 175). As principais caractersticas desses funcionrios so, nas palavras do autor: 1) personalmente libres, se deben a los deberes objetivos de su cargo; 2) en jerarqua administrativa rigurosa; 3) con competencias rigurosamente fijadas; 4) en virtud de un contrato, o sea (en principio) sobre la base de libre seleccin segn calificacin profesional que fundamenta su

nombramiento en el caso ms racional; 5) por medio de ciertas pruebas o del diploma que certifica su calificacin; 6) son retribuidos en dinero con sueldos fijos con derecho a pensin las ms de las veces, su retribucin est graduada primeramente en relacin con el rango jerrquico, luego segn la responsabilidad del cargo y, en general, segn el principio del decoro estamental; 7) ejercen el cargo como su nica o principal profesin; 8) tienen ante s una carrera, o perspectiva de ascensos y avances por aos de ejercicio, o por servicios o por ambas cosas, segn juicio de sus superiores; 9) trabajan con completa separacin de los medios administrativos y sin apropiacin del cargo; 10) y estn sometidos a una rigurosa disciplina y vigilancia administrativa (1996, p. 176).

Por essa lgica, os cargos no poderiam ser considerados como propriedade particular, vendidos ou tomados como qualquer probabilidade lucrativa (1996, p. 177). O que in si destronaria sua pureza instrumental. A dominao legal em essncia a racional dominao pelo saber (WEBER, 1996, p. 179), com precisin, continuidad, disciplina, rigor y confianza;

calculabilidad, por tanto, para el soberano y los interesados; intensidad y extensin en el servicio; aplicabilidad formalmente universal a toda suerte de tareas; y susceptibilidad tcnica de perfeccin para alcanzar el ptimo en sus resultados (WEBER, 1996, p. 177).

O esprito da burocracia o formalismo em essncia, transado com um utilitarismo material destinado a realizao do fim/valor determinado [...] inclinacin de los burcratas a llevar a cabo sus tareas administrativas de acuerdo con criterios utilitario-materiales en servicio de los dominados, hechos felices de esta suerte (p. 180).

A dominao impura Em anlise mais apurada, a dominao legal, in si e longe de qualquer maniquesmo, nos traz ditames rgidos da conduo do maquinrio pblico afastado dos vcios e paixes humanas. Contudo, sua apresentao, como Weber nos alerta, no na sua forma mais pura, pois h fluxos transversais que redimensionam o real funcionamento dessa burocracia e de como so recrutados os membros do quadro administrativo. Alertamos para a influncia da dominao tradicional, patrimonial sultanista ou estamental na conduo da coisa pblica. Llmase dominacin patrimonial a toda dominacin primariamente orientada por la tradicin, pero ejercida en virtud de un derecho propio; y es sultanista la dominacin patrimonial que se mueve, en la forma de su administracin, dentro de la esfera del arbitrio libre, desvinculado de la administracin (p. 185) (grifo nosso).

Em contrapartida, no patrimonialismo estamental o poder est apropriado por um quadro administrativo, composto por determinadas pessoas com determinadas caractersticas especficas ou por um s indivduo (p. 185). Nesse sentido, os princpios da burocracia racional restam comprometidos, pois a engenharia burocrtica rearticula-se de forma a permitir apropriao privada daquilo que pblico, como se a perverso desse tivesse se tornado racionalmente lcito, como se os cargos e funes pudessem ser colonizados e distribudos e redistribudos como recompensas e favores. O poder acaba sendo apropriado individualmente, por grupos polticos ou econmicos, mais tradicionalmente por esses dois ltimos intrinsecamente relacionados, pois os primeiros devem a alada do cargo que ocupam a outros

indivduos/grupos que exigem o recrutamento como contraprestao, assim, o poder dividido e barganhado personalisticamente (WEBER, 1996, p. 186). A dominao tradicional, patrimonialista, deve suprir as necessidades e privilgios do quadro administrativo, ela no suporta as fronteiras rgidas da burocracia racional e limitativa. Em essncia o patrimonialismo : irracional, pois no suporta as regras racionais do Direito; sua administrao no profissional, pois um governo pessoal; dominado pelo suborno; permissivo quanto a degenerao das leis; e orientado pela economia. O patrimonialismo se apodera da arquitetura racional para operar a sua prpria irracionalidade. Contudo, mostra-se atual na navegao burocrtica brasileira.

A impessoalidade na administrao pblica brasileira O homem cordial, imbudo do traje "jeitinho", navega de forma a perfurar os muros da blindagem da burocracia impessoal weberiana que, por sua vez, nos melhores termos de Direito, significa o instrumento, por excelncia, de autoproteo do Estado frente s envergaduras da condio humana, por demais necessrias para uma ordem rgida e procedural, como se prope a estrutura do Estado Moderno. Vejamos o que significa pela tica jurdica, o princpio da impessoalidade da administrao pblica. As primeiras manifestaes que encontramos, realizam uma quase identificao entre a impessoalidade e a igualdade. Celso Antnio Bandeira de Mello define que o princpio da impessoalidade no seno o prprio princpio da igualdade ou isonomia. Nele, se traduz a idia de que a Administrao tem que tratar a todos os administrados sem discriminaes, benficas ou detrimentosas (...) se todos so "iguais perante a lei, "a fortiori" teriam de s-lo perante a Administrao (1999, p. 70).

Assim tambm o faz Ives Gandra Martins: A Administrao Pblica tem que ser impessoal, sem favorecimentos a quem quer que seja, aplicando as leis do pas, por igual, a todos os cidados, residentes ou pessoas que aqui transitam, visto que apenas nas monarquias absolutas ou

nas ditaduras os amigos do rei so favorecidos e os inimigos perseguidos (1992, p. 01-12).

Ana Paula Oliveira vila, tambm analisa a aproximao entre o princpio da impessoalidade e a noo de igualdade, mas faz um alerta ao hermeneuta apressado sobre a autonomia dos princpios: a impessoalidade pode levar igualdade, mas com ela no se confunde. possvel haver tratamento igual a determinado grupo (que estaria satisfazendo o princpio da igualdade); porm, se ditado por convenincias pessoais do grupo e/ou do administrador, estar infringindo a impessoalidade (VILA, 2004, p. 22, 37).

Impresses mais recentes posicionam a impessoalidade da atuao administrativa na tarefa de resguardar o interesse pblico e impedir que os atos administrativos sejam praticados visando interesses do agente pblico ou ainda de terceiros (ALEXANDRINO e PAULO, 2011, p. 194; MAZZA, 2011, p. 82) Trata-se pois, a impessoalidade, de um pressuposto que visaria garantir o distanciamento dos vcios humanos de um esprito fundacional e funcional que pretende ser puro e rgido, objetivo e direto, real e claro; o que vedaria a promoo pessoal dos agentes pblicos engajados em cargos/funes na administrao pblica. Quando em ao, o agente pblico no mais agiria como ser individual e o resultado de suas atividades seria transmutado de si e imputado ao ente coletivo. O resultado e os meios desprendem-se da ao volitiva individual e corporificam-se na instituio, como se essa tivesse vida e realizasse suas prprias escolhas em direo ao bem-estar da populao, por intermdio dos meios mais eficazes e cabveis. Exatamente por isso esse modelo burocrtico pressupe a boa-f objetiva dos agentes, onde todos deveriam agir com honestidade, correo e confiabilidade. Assim sendo, o suprassumo da ojeriza ao desvio da maquina pblica o nepotismo, vinculado a um fluxo de dominao tradicional como no caso da sumula vinculante no 13 editada pelo Supremo Tribunal Federal em 2008.

Esse modelo idealizado de pensar a administrao pblica deriva da racionalizao burocrtica dos mecanismos de funcionamento do Estado que , para Weber, resultado de um processo histrico de um tipo de Direito; um Direito com caractersticas muito especficas, que s poderia ter aflorado na Europa, quando da separao entre a vida poltica e a vida jurdica (TRUBEK, 2007). O referido processo levou, consequentemente, superespecializao dos profissionais do Direito, alcanando um nvel muito alto de racionalidade que, por sua vez, est relacionado intrinsecamente com a sua prpria legitimidade, de acordo com Weber. Esses pressupostos caractersticos do Direito Europeu, imprescindveis para a consolidao do capitalismo como sistema hegemnico, constituem o que Weber chamou de legalismo; determinante do grau de autonomia de um sistema, pois quanto maior o nvel de estruturao da burocracia no castelo do Estado, maior o nvel de impessoalidade e objetividade/objetivao de sua ao6 (TRUBEK, 2007). Quando encontramos uma grande burocracia arraigada no Estado, achamos tambm uma extrema diviso do trabalho que exonera os agentes de qualquer tipo de responsabilidade moral, pois suas atividades j foram previamente fixadas. "A especializao crescente deixa a burocracia organizacional cada vez mais forte" (FARIAS e MENEGHETTI, 2011). Segundo Weber, a burocracia moderna funciona sob formas especficas. A burocracia est sob a regncia de reas de jurisdio fixas e oficiais, ordenadas por leis e normas administrativas. Assim, para Weber "a burocracia descansa na aceitao da validez de algumas leis no excludentes [em que o] processo administrativo, dentro dos limites especificados nas ordenaes significa a busca racional de interesses, de forma que as atividades destinadas a atingir os objetivos

Em sua sociologia econmica, Weber ressaltou a importncia de dois aspectos do direito para o desenvolvimento capitalista: (1) seu relativo grau de calculabilidade e (2) sua capacidade de desenvolver provises substantivas principalmente relacionadas liberdade de contrato necessrias ao funcionamento do sistema de mercados. Sua pesquisa sobre tipos de direito indicava que apenas o direito moderno e racional, ou a racionalidade lgico-formal, poderiam prover a calculabilidade necessria. O legalismo auxiliou o desenvolvimento do capitalismo ao prover uma atmosfera estvel e previsvel. O capitalismo encorajou o legalismo porque a burguesia tinha conscincia da necessidade deste tipo de estrutura governamental; tal sistema no teria continuidade se o controle de seus recursos no fosse resguardado pela coao jurdica estatal; se seus direitos formalmente jurdicos no forem resguardados pela ameaa do uso de fora (TRUBEK, 2007, p. 168).

organizacionais apresentam-se aos executores como 'deveres oficiais' (FARIAS e MENEGHETTI, 2011).

Enquanto Weber pensava a burocracia pressupondo a separao do mundo da vida e do Direito, o que parecia pertinente no contexto alemo onde o parlamento no tinha nenhum controle ou possibilidade de interferncia no maquinrio estatal, a lgica no Brasil diferente, temporal e espacialmente, o que no permite a aplicao da dominao racional pura, ou ainda, nem perto da pureza que ele pressupunha haver na Alemanha. Parece que o esprito funcional da burocracia o de dirimir a lgica da dominao tradicional e/ou carismtica, o "jeitinho" e a cordialidade as procuram desesperadamente; delas alimentam-se, numa busca frentica e parasitria no Estado. Para isso, "uma das formas que os agentes polticos encontraram para se fortalecerem nesse combate e se contraporem ao poder burocrtico crescente foi a politizao de uma parcela da burocracia, em especial do alto escalo", (OLIVIERI, 2011), que justamente o trabalho de cooptao poltica de servidores pblicos. Por fim, destacamos a criao de uma imensido de cargos comissionados "ad nutum" (de livre nomeao e exonerao) que transforma trabalhadores em servos polticos, com afinidades ideolgicas e pessoais to diversas e contrapostas, que transportam vcios e paralisia s instituies7. Na literatura brasileira, a poltica e a burocracia sempre foram vistas como opostas e conflitantes. A histria da relao entre poltica e burocracia no Brasil contada em termos de oposies entre a racionalidade da poltica (distributiva) e a racionalidade da burocracia (eficincia), e entre a burocracia politizada (instrumentalizada pelo clientelismo ou capturada por grupos da sociedade) e a burocracia meritocrtica

(supostamente neutra) [...] (CECLIA, 2011).

Consideraes Finais

Os cargos em comisso (ocupados por servidores de carreira ou por pessoas de fora do servio pblico) esto fortemente presentes na administrao pblica brasileira desde a poca do Imprio, alcanando em 2009, a incrvel marca de 621 mil cargos em comisso, presentes na administrao pblica da Unio, Estados e Municpios (FOLHA DE SO PAULO, 2009).

Da mesma forma, erroneamente, a maioria dos brasileiro acredita que o que pblico no de ningum, ou ainda, na melhor linguagem jurdica: o pblico uma res nullius (coisa sem dono). Por ser coisa de ningum percebida como res derelictae (coisa abandonada), que pode ser apropriada por qualquer um a qualquer momento. Tal modo de pensar consome o Estado de maneira predatria, pois ao mesmo tempo em que ningum responsvel por cuidar dele, todos so responsveis por sua situao anmica. A coisa pblica desmorona, tudo esfarelase, at que o Estado mnimo, inspido, inodoro e incolor celebre sua glria. No advogamos aqui pela absoluta pureza e distanciamento da lei, como o ocorrido em alguns pases que aniquilaram o instituto da discricionariedade administrativa, mas por um maquinrio pblico que carregue um mnimo de seriedade na conduo da coisa pblica e que nele esteja os planos de uma nova construo. De um Estado que aprenda com o "jeitinho brasileiro" e com o "homem cordial", pois neles podem habitar prottipos de rapidez, adequao, informalidade e eficincia. Num constructo de Direito onde formalmente no existem fronteiras que delimitem estratificaes sociais, pode-se perceber uma materializao que se ergue nas mais sutis curvas da organizao social e que sedimentam distncias e realidades, veladas pela mitologia da neutralidade do direito. Acreditamos que o "jeito" pode ser considerado o carto postal de uma sociedade marcada pela desigualdade jurdica entre os cidados. No somente instrumento de burlar a lei, ou uma tica s avessas, mas muitas vezes, veculo nico de alcance direitos fundamentais; nica via de acesso a um sistema jurdico no qual cada sujeito de direito "salva-se quando e como puder". Neste sentido, a posio dos indivduos na estrutura social (por critrios de classe, renda, gnero, profisso, nvel educacional, raa etc.) se apresenta como importante varivel para futuras anlises sobre o jeitinho e campo privilegiado de estudo para a sociologia jurdica. Embora muitos afirmem que a caracterstica principal do brasileiro no ter uma caracterstica definida, parece que no que tange ao sistema de acesso dos cidados ao Estado e da racionalizao da maquina pblica, essa identidade resta bem definida. Concordamos com Elpdio Segundo ao concluir pela continuidade do homem cordial e do jeitinho brasileiro na estrutura da sociedade brasileira contempornea (2010). E mesmo no Brasil do sculo XXI, a burocracia estatal

influencia e/ou segue sendo influenciada por este curioso modo de navegar. Assim sendo, a incluso destes tipos ideais na pauta de pesquisa cientfica tarefa imperiosa a ser cumprida pela academia.

Referncias ALMEIDA, Carlos Alberto, A cabea do brasileiro, Rio de Janeiro: Editora Record, 2007. AVILA, Ana Paula Oliveira. O Princpio da Impessoalidade da Administrao Pblica. Rio de Janeiro: Renovar, 2004. DAMATTA, Roberto, O que faz o brasil, Brasil?, Rio de Janeiro: Rocco, 2001. FARIA, Jos Henrique de; MENEGHETTI, Francis Kanashiro, Burocracia como organizao, poder e controle, In: Revista de Administrao de Empresas, Disponvel em <www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S003475902011000500002&lang=pt>, Acessado 10 de junho de 2012. FOLHA ON-LINE (2009). Cargos de confiana crescem 32% no pas em cinco anos. 15/02/2012. Disponvel em <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc1502200902.htm> Acesso em 31 de agosto de 2012. HOLANDA, Srgio Buarque de, Razes do Brasil, So Paulo: Companhia das Letras, 2007. MARTINS, Ives Gandra da Silva. Os princpios da moralidade pblica e da impessoalidade da Administrao. In: Boletim de Direito Administrativo, janeiro de 1992, p. 01-12. OLIVIERI, Ceclia, Os controles polticos sobre a burocracia, In: Revista de Administrao Pblica, Disponvel em: <www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S003476122011000500007&lang=pt>, Acessado dia 10 de julho de 2012. PIES, Nei Alberto, De onde vem o jeitinho brasileiro?, Rio de Janeiro: Mundo jovem, Abril, p. 21-22, 2008. ROSEN, Keith. O jeito na cultura jurdica brasileira, Rio de Janeiro: Renovar,1998. SEGUNDO, Elpdio P. L, O avesso do direito: uma leitura das cincias sociais sobre o direito fundamental de acesso ao Judicirio a partir de um dilogo entre as contribuies de Srgio Buarque de Holanda e Roberto DaMatta

compreenso da aplicao da lei no paradigma do Estado Democrtico de Direito, In: Revista mbito Jurdico, v. 82, nov., 2010. Disponvel em: <http://www.ambitojuridico.com.br/site/index.php ? n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=8663&revista_caderno=24>, Acessado dia 5 de agosto de 2012. TRUBEK, David M. Max Weber sobre o Direito e a Ascenso do Capitalismo. In: Revista Direito GV 5, Trad. Jos Rafael Zullo, So Paulo, Fundao Getlio Vargas, v.3, n.1, p.151-186, jan-jun 2007. Disponvel em: <http://www.direitogv.com.br/s subportais/publicae/RDGV_05_pp151-186.pdf>, Acessado dia 12 de julho de 2012. WEBER, Max, Economia y Sociedade: Esbozo de sociologia comprensiva, Mxico: Fundo de Cultura Econmica, Vol. 11, 1996. WEBER, Max, Economia e Sociedade, Braslia: Editora UnB, Vol. I, 2004.