O futuro do welfare state na nova ordem mundial

After the golden age: the future of the welfare state in the new global order
Gosta Esping-Andersen Professor de sistemas sociais comparados da Universidade de Trento, Itlia. Nesta mesma rea temtica, publico anteriormente em Lua Nova (nmero 24, 1991) "As trs economias polticas do welfare state"

RESUMO Os welfare states enfrentam um trade-off, que parece ser universal, entre a criao de empregos e a igualdade. Apesar da globalizao ser um componente do dilema, um estudo comparativo de tipos diferentes de welfare state mostra que os arranjos institucionais e as estratgias nacionais de proviso de bem-estar permanecem como variveis-chave para avaliar o panorama atual e as perspectivas do welfare state no sculo XXI.

O welfare state, uma das marcas da "era dourada" de prosperidade do ps-guerra, significou mais do que um simples incremento das polticas sociais no mundo industrial desenvolvido. Em termos gerais, representou um esforo de reconstruo econmica, moral e poltica. Economicamente, significou um abandono da ortodoxia da pura lgica do mercado, em favor da exigncia de extenso da segurana do emprego e dos ganhos como direitos de cidadania; moralmente, a defesa das idias de justia social, solidariedade e universalismo. Politicamente, owelfare state foi parte de um projeto de construo nacional, a democracia liberal, contra o duplo perigo do fascismo e do bolchevismo. Muitos pases se auto-proclamaram welfare states, no tanto por designarem desse modo as suas poltica sociais, quanto por promoverem uma integrao social nacional. Nas economias abertas e globalmente integradas de hoje, contudo, muitas das premissas que guiaram a construo desses welfare states no so mais vigentes. O crescimento no-inflacionrio induzido pela demanda, no interior de um nico pas, parece hoje impossvel; cabe aos servios, mais do que indstria, a garantia do pleno emprego; a populao est envelhecendo rapidamente; a famlia convencional, dependente do provedor masculino, est em declnio, e o ciclo de vida est mudando e se diversificando, e tais modificaes estruturais desafiam o pensamento tradicional sobre a poltica social. O desemprego crnico na Europa, assim como a pobreza e a desigualdade crescentes na Amrica do Norte so sintomas daquilo que muitos acreditam ser o dilema subjacente s economias abertas de hoje: um trade-offbsico entre o crescimento do emprego e uma seguridade social generosa e igualitria. Contribuies sociais e impostos pesados, salrios altos e inflexveis e direitos trabalhistas amplos tornam a contratao de mais trabalhadores excessivamente custosa, e o mercado de trabalho muito inflexvel. Chamando a ateno para o "milagre do emprego" norte-americano nos anos oitenta, que ocorreu contra o pano de fundo do declnio dos salrios, do enfraquecimento dos sindicatos e da desregulamentao do mercado de trabalho, os neoliberais defendem a privatizao do bem-estar, um retorno aos benefcios seletivos, ao invs de universais, e a aceitao de uma maior diferenciao nos ganhos. Por outro lado, os crticos da perspectiva neoliberal sustentam que os custos sociais da dependncia em relao ao mercado so muito altos, alm de implicarem uma clara polarizao entre vencedores e perdedores. Para enfrentar o trade-off entre empregos e desigualdade, eles propem uma estratgia de "investimento social". No lugar de uma reduo do bem-estar, preferem um redirecionamento das polticas sociais que favorea programas ativos para o mercado de trabalho, treinamentos e educao permanentes, "trazendo as pessoas de volta ao trabalho" combinados, se possvel, a uma garantia de renda mnima. A mudana em direo aos investimentos em capital humano, no lugar da preservao da renda real, um tema central para a administrao Clinton, assim como para a Comunidade Europia e at mesmo para os pases do Leste Asitico. 1 Os debates no interior dos "novos" pases industrializados acompanham queles dos pases j h muito industrializados. Dado que a vantagem comparativa dos primeiros reside nos custos competitivos do

trabalho, tais pases relutam em erigir programas de bem-estar custosos. Alm disso, muitos deles particularmente os "Tigres Asiticos" enfrentam um rpido envelhecimento da populao e, com isso, pesados encargos de penses durante as prximas dcadas. Quais so, ento, as perspectivas para os welfare states conforme nos aproximamos do sculo XXI? Os pases avanados sero forados a abandonar os princpios bsicos dos seus welfare states ao conforme se tornam cada vez mais ps-industriais? Os pases de industrializao recente se tornaro welfare states ao estilo ocidental? Dado o grau de incerteza que predomina atualmente, este trabalho no pretende fornecer respostas conclusivas a tais questes, deixando de lado prescries para as polticas pblicas. O que se pretende, no entanto, fornecer um diagnstico das tendncias identificveis, tais como apontadas por estudos recentes realizados pelo programa de pesquisas do UNRISD (United Nations Research Institute for Social Development) sobre "O futuro dosWelfare States".

A SELEO DAS REGIES

O programa UNRISD levou em considerao no apenas o futuro dos welfare states da Europa Ocidental, Amrica do Norte, Austrlia e Nova Zelndia, mas tambm as tendncias de desenvolvimento de welfare states na Europa Oriental ex-comunista, no Leste da sia e na Amrica Latina.2 Os antigos pases comunistas construram sistemas de bem-estar genuinamente "soviticos", que agora esto sendo rapidamente desfeitos. Alguns pases latino-americanos, tal como a Argentina e o Chile, se tornaram modelos de reforma neoliberal. Os pases do Leste Asitico acompanham a Europa em termos de desenvolvimento econmico, mas esto muito atrs no que diz respeito ao desenvolvimento da poltica social. Eles se encontram no limiar da construo de alguma forma dewelfare state. No presente, nenhum pas fora do grupo central original tem algo que possa ser chamado dewelfare state no sentido clssico do termo. A seleo das regies foi motivada por duas ordens de preocupaes: a primeira relativa posio de cada uma delas na nova ordem mundial. Por exemplo, muitas das dificuldades que os welfare states ocidentais enfrentam esto ligadas nova competio com o Leste Asitico, com o Leste Europeu e com a Amrica Latina; o sucesso destes ltimos, por sua vez, tornar as suas formas tradicionais de seguridade social cada vez mais insustentveis. Em segundo lugar, cada regio representa em um certo grau de agrupamento dos pases de acordo com o seu legado histrico, cultural e poltico, e segundo o seu desenvolvimento econmico. O mais importante que os pases no interior de cada regio compartilham semelhanas considerveis quanto ao estilo da sua poltica social.

O DESAFIO DA INTEGRAO GLOBAL

No mundo contemporneo, a integrao implica quase que automaticamente economias abertas. Ser que essa abertura inexoravelmente conduzir os welfare states originais, em um ambiente fortemente competitivo, a um mnimo denominador comum de investimento? A abertura certamente restringe a autonomia dos pases no planejamento das suas prprias polticas econmicas. Tanto a Austrlia como a Sucia ilustram esse desgaste das opes nacionais. Como mostra Castles3, a Austrlia pde perseguir aquilo que ele chama de modelo de proteo do emprego prprio de um welfare state "de assalariados", caracterizado pelo pleno emprego e salrios altos, com a ajuda do protecionismo. O custo do protecionismo foi, no entanto, um baixo desempenho de crescimento. A Sucia, como mostra Stephens4, foi capaz de equilibrar um emprego "mais do que" pleno com o mais generoso e igualitrio dos welfare statesenquanto os governos foram capazes de controlar o crdito e o investimento internos, e enquanto a moderao salarial pde ser garantida pela cooperao entre as partes no mercado de trabalho. Aps a liberalizao de 1982, a economia sueca sofreu uma forte fuga de capitais, o que reduziu o investimento interno e a gerao de empregos. Ao mesmo tempo, a tradio sueca de pactos sociais nacionais se desgastou. Em ambos os pases, os governos tanto de esquerda como de direita foram compelidos a cortar o gasto social. Economias como a norte-americana enfrentaram o desafio da competio global ampliando o emprego, mas custa do crescimento das desigualdades salariais e de rendas familiares, da elevao dos nveis de pobreza e do ressurgimento de uma "subclasse".5 A Europa Ocidental, com seus sistemas de relaes industriais muito mais abrangentes, welfare states, alm de sindicatos fortes, tem promovido a igualdade e evitado o crescimento da pobreza, ao mesmo tempo em que passa por um crescimento dramtico do desemprego de longa durao e pelo surgimento de um exrcito de dependentes do bem-estar social, combinao que ameaa criar uma crise severa no financiamento da seguridade social. Contrastando

com o regime keynesiano do ps-guerra, as estratgias de expanso da demanda, reflacionrias, no so mais uma opo. Em parte porque o desemprego no meramente cclico, e em parte porque o crescimento da renda escapa das economias nacionais pela compra de mercadorias importadas. 6

O PAPEL DAS INSTITUES

No devemos, no entanto, exagerar o grau em que as foras globais determinam o destino dos welfare statesnacionais. Uma das concluses mais fortes das anlises comparativas a de que os mecanismos polticos e institucionais de representao de interesses e de construo do consenso poltico interferem tremendamente na conduo dos objetivos de bem-estar social, emprego e crescimento7. Uma vez que os pases diferem substancialmente em termos de fora, organizao e centralizao dos sindicatos e dos empregadores, a capacidade que tm de administrar os interesses conflitantes tambm diferenciada. Cameron8 e Katzenstein9mostraram que as economias europias do ps-guerra foram capazes de promover tanto o bem-estar como a eficincia porque as organizaes de interesses existentes nesses pases, altamente inclusivas, puderam prometer a conteno dos salrios em troca do pleno emprego. Por isso, a criao de uma forte rede de seguridade social no teve grandes efeitos negativos na capacidade de ajuste ou de crescimento dessas economias. 10 O problema que pases com instituies fracas so incapazes de negociar acordos entre interesses conflitantes, e, conseqentemente, objetivos conflitantes de bem-estar, emprego e eficincia resultam mais facilmente emtrade-offs de soma-zero. A desvalorizao dos salrios, por exemplo, mais provvel sob um sindicalismo fragmentrio. Sistemas de negociao fracos ou fragmentrios podem bloquear, mais do que facilitar, a capacidade das economias de se adaptarem s mudanas. Da que um ambiente institucional favorvel pode ser to efetivo quanto mercados livres para proporcionar flexibilidade e eficincia11. De modo semelhante, tal como se d hoje na Sucia, os trade-offs se tornam mais agudos quando os mecanismos de construo do consenso esto desgastados. Tais questes so centrais para o desenvolvimento de democracias industriais, na Europa Oriental inclusive. Em relao aos pases ex-comunistas, h pouca dvida de que a transio para economias de mercado requer uma reconstruo institucional e uma privatizao radicais. tambm claro que os mecanismos institucionais que envolveram as economias latino-americanas altamente protecionistas dificultam o crescimento. O Japo e a Coria do Sul, por sua vez, foram capazes de produzir um crescimento do pleno emprego com um grau considervel de igualdade, no contexto de mercados de trabalho altamente regulados.12 Novamente, parece que a desregulamentao e a privatizao no so panacias universais. Em todos os casos h uma presena permanente de tradies nacionais, que emergem com relao a duas coisas: em primeiro lugar, os welfare states ocidentais do ps-guerra, voltados para objetivos razoavelmente semelhantes, divergiam enormemente em termos de ambies e do modo pelo qual respondiam s suas metas. Em segundo lugar, a busca atual de adaptao por parte desses mesmos welfare states se d de modos muito distintos. Uma das razes principais tem a ver com os legados institucionais as caractersticas sistmicas herdadas e os grupos e interesses que esses legados geram.13

OS WELFARE STATES OCIDENTAIS

Os welfare states contemporneos enfrentam desafios variados, alguns intrnsecos a eles prprios e outros provocados por foras econmicas e macrossociais exgenas. H, primeiramente, uma disjuno crescente entre os esquemas de seguridade social existentes e as novas necessidades e riscos que se desenvolveram. Isso ocorre devido s mudanas na estrutura familiar (tais como o crescimento de famlias com um s membro responsvel), na estrutura ocupacional (mais diferenciada e heterognea), assim como mudanas no ciclo de vida, que est se tornando menos linear e padronizado na medida em que as pessoas se engajam em uma variedade maior de atividades ao longo de suas vidas e so menos constrangidas por esteretipos tradicionais de comportamento apropriados aos grupos de idade ou gnero. Com isso, h uma insatisfao crescente com a capacidade dowelfare state de se dirigir s novas demandas emergentes. Alm disso, a crise do welfare state agravada por mudanas nas condies econmicas, como por exemplo o crescimento mais lento e a "desindustrializao", e por tendncias demogrficas (especialmente o envelhecimento da populao), ambos ameaando a viabilidade futura dos seus compromissos atuais.

Uma grande ateno tem sido dada aos problemas demogrficos e econmicos. Os primeiros so causados pela combinao da baixa fertilidade com o envelhecimento da populao, que ir gerar taxas de dependncia onerosas, e, sem um forte crescimento econmico, cargas fiscais severas. Na Comunidade Europia, a proporo de dependentes crescer 50% entre hoje e 2020; com as atuais regras e benefcios, isso absorver um adicional estimado de 5% a 7% do PIB. 14 Projees da OCDE para at 2040 indicam que somente o envelhecimento dobrar ou triplicar os gastos com aponsentadorias e sade, especialmente em pases que, como o Japo, passam por um envelhecimento extraordinariamente rpido.15 O envelhecimento da populao, no entanto, no implica automaticamente crise. O custo do envelhecimento depende, em parte, do crescimento da produtividade a longo prazo. A OCDE 16 estima que, se os ganhos reais crescem numa taxa mdia anual de 0,5% a 1,2 % (dependendo do pas envolvido), eles sero suficientes para financiar os gastos adicionais com aposentadorias17. Alm disso, as tendncias demogrficas podem ser administradas politicamente. Muitos pases esto hoje revertendo uma poltica de muitas dcadas de rebaixamento da idade de aposentadoria. De modo semelhante, o aumento do nmero de empregados reduzir automaticamente as taxas de dependncia, o que faz uma enorme diferena quando, tal como na Escandinvia, os governos so capazes de assegurar uma taxa total de ocupao 20% mais alta do que a mdia da Europa Continental. Quanto a isso, decisivo se a poltica social incentiva baixas taxas de emprego feminino e a aposentadoria precoce, como nos pases da Comunidade Europia, ou a participao mxima, como na Escandinvia.18 tambm decisivo o crescimento do emprego informal, ilegal ou no-declarado, tal como acontece no sul da Europa e na Amrica Latina. A expanso do trabalho irregular em pases como a Itlia parte de uma espiral negativa: as pesadas contribuies sociais associadas a programas sobrecarregados de preservao da renda real estimulam o emprego irregular que, por sua vez, erode ainda mais a base tributria. Teme-se freqentemente que o emprego feminino coloque em risco a fertilidade, agravando assim a crise causada pelo envelhecimento da populao. Os fatos, no entanto, levam a uma concluso diferente: a fertilidade alta pode acompanhar baixos nveis de emprego feminino, como na Irlanda, ou no hoje, a Itlia e a Espanha tm os nveis mais baixos de fertilidade da Europa. O emprego feminino atingiu o seu mximo na Finlndia e na Sucia, pases que apresentam taxas comparativamente altas (e crescentes) de fertilidade. Quanto a esse ponto, o welfare state faz uma diferena decisiva. Tem sido amplamente documentado que possvel combinar emprego feminino e fertilidade, desde que se disponha de servios sociais e de benefcios generosos de licenamaternidade (paternidade), como o caso na Sucia mas no na maior parte da Europa Continental. Na medida em que a independncia econmica das mulheres um elemento caracterstico da sociedade "ps-industrial", a famlia contempornea necessita do welfare state para compatibilizar os objetivos da famlia e os do trabalho. Os problemas econmicos que os welfare states enfrentam so normalmente considerados em termos de desemprego. A combinao de altos custos salariais, devido s contribuies sociais obrigatrias, com inflexibilidades (tais como a estabilidade no emprego, pagamentos altos em caso de demisso ou benefcios sociais abundantes) geralmente considerada como o principal impedimento ao crescimento do emprego. Considera-se tambm que os benefcios sociais generosos reduzem o incentivo ao trabalho. H evidncias de que os altos custos marginais do trabalho e os direitos trabalhistas rgidos impedem o crescimento do emprego, e um dos modos de enfrentar parcialmente esse problema seria a reduo das contribuies sociais por meio da privatizao dos programas de bem-estar. Mas a privatizao da seguridade social pode no oferecer uma soluo real. Em primeiro lugar, e como sabemos a partir dos Estados Unidos e, mais recentemente, do Chile, os planos privados dependem de taxas de concesso favorveis, isto , de subsdios pblicos. Em segundo lugar, a experincia americana mostra que planos de bem-estar ocupacionais (ou de benefcios ocupacionalmente diferenciados) podem incorrer exatamente nas mesmas inflexibilidades e sobrecargas de custos do sistema pblico. Os primeiros tendem a inibir a mobilidade ocupacional, porque os trabalhadores temem a perda de benefcios e porque implicam exigncias contratuais (nos Estados Unidos, por exemplo, os trabalhadores devem em mdia estar empregados por um mnimo de cinco anos para que se tornem elegveis aos benefcios). Assim como a seguridade social pblica, os planos privados tambm impem encargos trabalhistas altos.19 Os esforos de reduo da seguridade social por parte do setor pblico so portanto semelhantes aos do setor privado. Nos Estados Unidos, a cobertura dos planos ocupacionais caiu quase 8% na ltima dcada.

As tendncias gerais do emprego ps-industrial so tambm potencialmente problemticas. De um lado, favorecem ocupaes profissionais e especializadas; de outro, parecem expandir os empregos precrios, ou promover um aumento de trabalhadores contingentes, das jornadas involuntrias de meio perodo, de pessoas que trabalham em casa ou de autnomos. A conseqncia pode ser a de uma maior polarizao entre uma fora de trabalho central e outra perifrica. 20 O "milagre do emprego" norte-americano produziu nveis de desemprego comparativamente baixos, mas tambm uma grande quantidade de empregos que pagam salrios abaixo da linha da pobreza. A depreciao dos nveis salariais e dos benefcios sociais durante a dcada de oitenta foi acompanhada por nveis sem precedentes de pobreza e misria, o que, por sua vez, pode ameaar a ordem social e sobrecarregar ainda mais o welfare state. Teme-se, alm disso, que os benefcios sociais acabem por subsidiar os empregadores ue pagam baixos salrios. Como mostra a anlise de Myles dos Estados Unidos, exatamente este o problema que tem alimentado o interesse por algum tipo de plano de garantia de uma renda mnima.21 Os problemas "endgenos" do welfare state se originam na crescente discrepncia entre o modelo dos programas atuais e as demandas sociais. Isso se d em grande parte porque tal modelo foi informado por uma ordem social que no mais predominante. O ponto de referncia para os ideais de universalismo e igualdade do welfare stateestarva na existncia de uma classe operria industrial relativamente homognea. A diferenciao das ocupaes e do ciclo de vida que caracteriza a sociedade ps-industrial implica necessidades e expectativas mais heterogneas. A grande incerteza profissional, as demandas por maior flexibilidade, as mudanas nos arranjos familiares e no emprego feminino fazem com que os cidados enfrentem riscos tambm mais diversificados. A antiga "famlia tpica" do welfare state tambm no mais a regra. De um lado, assistimos ao crescimento de unidades familiares com dois provedores, cada qual com sua carreira; de outro, ao freqente e dramtico crescimento de unidades familiares de divorciados, de solteiros ou de um s membro responsvel. As primeiras so com freqncia privilegiadas, mas evidente que o trabalho remunerado das esposas est se tornando o nico meio de que as famlias dispem para escapar da pobreza ou para manter seus padres de vida usuais. Isso evidente no caso americano. 22 Famlias com um s membro responsvel constituem uma clientela que cresce rapidamente e altamente sujeita pobreza.23

OS DESAFIOS EM OUTRAS REGIES

O Leste Europeu e o Japo tambm enfrentam o problema do envelhecimento da populao, mas esse no ainda o caso na Amrica Latina e em grande parte do leste da sia onde, pelo contrrio, o principal problema demogrfico est na crescente incompatibilidade entre a estrutura tradicional da famlia extensa e as exigncias do emprego industrial urbano. A migrao urbana torna difcil a manuteno de formas tradicionais de seguridade social. Na sia trata-se de um dilema entre o welfare state (combinado, no Japo e na Coria do Sul, com os esquemas de bem-estar das empresas) e a tradio confuciana de obrigaes familiares.24 Os principais problemas econmicos que desafiam os pases recm-industrializados e democrticos diferem, dependendo da insero de cada um deles na economia mundial. O Leste Europeu um caso a parte, dado o legado de um regime de bem-estar bastante avanado e que se caracterizava por trs pilares bsicos: pleno, e quase obrigatrio, emprego; seguridade social ampla e universalista e um sistema de benefcios altamente desenvolvido, tipicamente baseado nas empresas e em salrios indiretos. De fato, e de modo bastante semelhante Escandinvia, a estratgia de maximizao do emprego foi a condio sine qua non de equilbrio do sistema, uma vez que minimizava a carga de dependncia do welfare state. As reformas ps-democracia destruram o primeiro e o terceiro pilares: no lugar do pleno emprego, h o desemprego em massa e o colapso (ou a privatizao) das empresas pblicas faz com que elas sejam cada vez menos capazes de fornecer os servios usuais. Com a viabilidade de ambos destruda, os programas atuais de preservao da renda real enfrentam dficits e sobrecargas, e a conseqncia o crescimento alarmante da pobreza, da mortalidade e da morbidade. Os pases que definem sua capacidade competitiva em termos de custos favorveis do trabalho sero cautelosos quanto aos avanos do welfare state. Mas esse apenas parcialmente o caso. Seguindo o exemplo do Japo, o Leste Asitico em geral e a Coria do Sul em particular vem o futuro de suas economias em termos de uma fora de trabalho educada, de modo bastante semelhante ao modelo sueco de welfare state. Isso implica obviamente investimentos sociais altos em educao, sade e servios sociais.25 Um forte sistema de preservao da renda real ser provavelmente muito difcil de se evitar nesse cenrio, na medida em que uma fora de trabalho crescentemente educada,

urbanizada e profissionalizada tende a se distanciar dos princpios de solidariedade centrados na famlia que permeiam a cultura confuciana. Alm disso, os planos ocupacionais das empresas so altamente irregulares na cobertura e so raros ou at mesmo enviveis em empresas de pequeno ou mdio portes. De modo contrrio, o desenvolvimento latino americano baseia-se, em muito maior extenso, em recursos naturais. Na medida em que tais pases abandonam polticas protecionistas de substituio de importaes, passam a enfrentar o problema do custo do trabalho de modo mais agudo, e em funo disso que a tentativa chilena de transferir a seguridade social para o mercado deve ser entendida.

O WELFARE STATE NA ULTIMA DCADA

Os sintomas de crise tornaram-se cada vez mais claros durante a ltima dcada. Contudo, e a despeito de percepo bastante difundidas, longe de se poder falar em mudanas significativas nos pases centrais, o grau de reduo dos welfare states foi modesto. Isso fica claro nas tendncias do gasto social (ver Tabela 1, Apndice), que permaneceu essencialmente estvel, embora haja uma quebra em relao ao passado significando que a fase de crescimento, que havia durado dcadas, foi interrompida. A maior parte dos pases limitou suas intervenes a ajustes marginais, enquanto alguns principalmente no interior do grupo de pases anglo-saxes liberais iniciaram programas mais radicais de reformas que, a longo prazo, podem ter conseqncias profundas. No grupo perifrico, os sinais de mudana do sistema so mais evidentes: de um lado, a ativa privatizao na Europa central e oriental e na Amrica Latina; e de outro, a construo de embrionrios welfare states no Leste Asitico. Desde o incio da dcada de setenta, podemos identificar trs respostas diferentes por parte dos welfare statess transformaes econmicas e sociais. Os pases escandinavos seguiram at recentemente uma estratgia de expanso do emprego no setor pblico, induzida pelo prprio welfare state. Os pases anglo-saxes em particular a Gr-Bretanha, a Nova Zelndia e os Estardos Unidos favoreceram uma estratgia de desregulamentao dos salrios e do mercado de trabalho, combinada a um certo grau de eroso do welfare state. E, finalmente, os pases da Europa Continental, como a Frana, a Alemanha ou a Itlia, favoreceram uma estratgia de reduo induzida da oferta de mo-deobra. As trs estratgias estarvam intimamente ligadas natureza de cada welfare state.

O CAMINHO ESCANDINAVO
No final da dcada de sessenta, os pases escandinavos tinham atingido grande parte dos objetivos dos seuswelfare states no que diz respeito aos programas de preservao da renda real. Embora fosse muito mais abrangente e universalista na cobertura, e generoso em termos da garantia de benefcios adequados, o modelo "social democrata" escandinavo no diferiu muito de outros at ento, como os da Alemanha e da Holanda. Somente com a mudana em direo a polticas ativas para o mercado de trabalho, alm da expanso dos servios sociais e da promoo da igualdade de gnero nos anos setenta e oitenta, que passou a existir um modelo propriamente nrdico, e particularmente sueco. Tais nfases baseavam-se nos princpios clssicos dowelfare state social-democrata: a harmonizao de ideais igualitrios, crescimento e pleno emprego; a otimizao do emprego e minimizao da dependncia em relao a polticas de bem-estar. Mas foram motivadas tambm pelos crescentes problemas de emprego. Com um declnio contnuo do emprego industrial e dadas as polticas salariais extraordinariamente igualitrias prprias aos pases escandinavos, era claro desde o incio que a manuteno do pleno emprego, deixando-se de lado o aumento da taxa de emprego feminino, teria que contar com os empregos do setor pblico de servios. De fato, at a metade da dcada de oitenta, quando a expanso chegou a um limite mximo, esse setor respondia por aproximadamente 80% do total do crescimento da rede de empregos na Dinamarca e na Sucia (com a Noruega atrs); e o emprego pblico constitui hoje cerca de 30% do total de empregos na Escandinvia. Do ponto de vista da igualdade do status econmico das mulheres, tal poltica foi bem sucedida. Com as creches pblicas cobrindo cerca de 50% das crianas pequenas na Dinamarca e na Sucia, assim como com as provises generosas de auxlio-maternidade e de licenas paternidade e maternidade, as taxas de participao feminina, assim como a taxa de participao de mulheres com crianas pequenas, em geral giram em torno de 80% um padro mais alto do que aquele dos homens adultos no restante da Europa.

As conseqncias dessa estratgia, intencionais ou no, so tanto positivas quanto negativas: o lado positivo o de permitir que as mulheres harmonizem fertilidade e carreiras. Diferentemente de muitos pases, as taxas de fertilidade tm, na verdade, crescido. A estratgia gerou tambm igualdade: a diferena de ganhos entre homens e mulheres, assim como no ciclo de vida, esto desaparecendo rapidamente; a famlia com dois assalariados e com duplas carreiras hoje a regra. Em comparao com qualquer outro lugar, a taxa de pobreza entre famlias chefiadas por mulheres insignificante. E, com uma grande proporo da populao engajada no trabalho remunerado, assegura-se ao welfare state uma alta taxa de arrecadao, alm de baixos nveis de dependncia. 26 O lado negativo consiste no grau extremo da segregao de gnero, com as mulheres concentradas sobretudo em empregos de meio perodo no setor pblico, enquanto que os homens se concentram no setor privado. Embora isso possa estar refletindo em parte a preferncia das mulheres pelas condies mais flexveis do emprego pblico, os altos encargos sociais, as taxas de absentesmo e os distrbios na produo associados ao emprego de mulheres com filhos, levam os empregadores privados a preferir trabalhadores homens. O absentesmo na Sucia de fato alarmante. 27 Uma outra conseqncia pouco perceptvel a alta proporo de empregos de baixa qualificao, apesar de bem pagos, que a estratgia centrada nos servios sociais produz. De fato, a parcela de empregos no setor de servio que no exigem qualificao mais alta na Dinamarca e na Sucia do que no notrio caso americano.28 Isso sugere novamente uma difcil conciliao entre a grande carncia de empregos e a grande quantidade de emprego sub-timo no setor de servios, tanto no setor privado (como nos Estados Unidos), quanto no setor pblico. Claro que faz urna grande diferena do ponto de vista do bem-estar o fato de o emprego pblico escandinavo oferecer bons salrios e proteo, mas se chega aqui tambm a um "calcanhar de Aquiles" do sistema cada vez mais evidente: a crescente carga tributria que resulta de um grande mercado de trabalho baseado no setor pblico. Com altas taxas de crescimento da produtividade, o sistema pode ser mantido; mas quando a produtividade ou o investimento privado se contraem, severos problemas de custos emergem. exatamente essa a situao enfrentada pela Sucia hoje: uma capacidade fiscal em declnio combinada a uma presso crescente sobre a criao de empregos pblicos e/ou sobre a preservao da renda real. Apenas a Noruega, com a arrecadao proveniente do petrleo, evitou at agora o problema. Os polticos e os sindicalistas suecos enfrentam presses crescentes pela reduo de impostos e de benefcios sociais, e pela aceitao de um padro salarial mais flexvel.29 As tendncias da poltica social nrdica no apontam, contudo, para a via americana. verdade que a diferenciao salarial e os salrios do setor pblico experimentaram um declnio relativo. Ao mesmo tempo, o ajuste marginal dos benefcios sociais, especialmente sob os recentes governos conservadores na Dinamarca e na Sucia, pretenderam reduzir alguns dos desincentivos ao trabalho e as taxas de absentesmo do sistema. As carncias para os benefcios nos casos de doena foram reintroduzidos, e os reembolsos, assim como licenas maternidade e paternidade e benefcios para os desempregados foram um pouco rebaixados e, na Sucia, o nmero de anos durante os quais as contribuies previdencirias so feitas aumentou. A longo prazo, a mudana isolada mais radical na poltica sueca envolve um deslocamento, no caso das aposentadorias de segundo nvel (conhecidas como aposentadorias ATP**), da frmula de benefcios fixos para um sistema de direitos previdencirios com base em contribuies. Isso implica um abandono do princpio, estabelecido nos anos sessenta e setenta, de garantia de uma renda adequada para todos independentemente da trajetria individual, em direo a uma abordagem seletiva, o que implica uma menor redistribuio da renda. H tambm uma nfase visivelmente mais forte em "levar as pessoas de volta ao trabalho", apesar das crescentes taxas de desemprego. Assim, as exigncias de trabalho e treinamento aumentaram substancialmente para aqueles que recebem seguro desemprego na Sucia, e a Dinamarca introduziu a chamada poltica de "garantia do emprego" para trabalhadores jovens desempregados por mais de um ano. Alm disso, para combater a atividade econmica no-declarada e os desincentivos ao trabalho reduziram-se drasticamente as taxas marginais de impostos, particularmente para aqueles com ganhos altos tal como sob a reforma de Reagan. Finalmente, h um certa tendncia para a descentralizao e privatizao da oferta de servios, particularmente na Sucia. Isso poderia ser erroneamente tomado como uma estratgia neoliberal de privatizao. Mas todos os prestadores de servios permanecem sujeitos a normas rgidas e definidas centralmente, e a reforma parece ser motivada muito mais pelo critrio de eficincia, assim como por um interesse em permitir que os servios variem mais de acordo com as demandas diferenciadas dos clientes. Aqui podemos ver um

exemplo de como a estrutura heterognea de necessidades "ps-industrial" fora a social-democracia a abandonar seus princpios universalistas tradicionais. O sentido desses esforos de reforma mais de um ajuste marginal do que de um iminente e paradigmtico abandono dos princpios bsicos do welfare state universal e igualitrio. O papel do welfare state de assegurar e estimular o emprego est sendo fortalecido. A celebrada poltica de "estmulo ao emprego/ativao do mercado de trabalho" est sendo acelerada, particularmente com relao oferta de treinamento e de empregos. O programa dinamarqus de garantia de emprego baseia-se principalmente no setor pblico, mas as polticas de estmulo ao emprego se estendem tambm ao setor privado por meio de subsdios marginais aos salrios e, recentemente, de uma renda mnima temporria para aqueles que se estabelecem como autnomos. 30 Ligada ao forte vis de investimento social tpico da poltica social escandinava, h tambm uma deslocamento mais geral de prioridades em favor de jovens e adultos grupos que sob as condies tradicionais do pleno emprego eram tidos como aqueles que requeriam intervenes apenas marginais do welfare state. Num certo sentido, trata-se do surgimento de uma nova definio de poltica social, a partir do reconhecimento de que a famlia e o emprego contemporneos apresentam novos riscos e necessidades durante toda a fase ativa da vida adulta. Isso se reflete na expanso de polticas de reciclagem para adultos e de "aprendizagem por toda a vida", em esquemas que visam facilitar a mobilidade geogrfica e de emprego, e em licenas maternidade e paternidade conjuntas. E tambm se reflete no esforo de proteo do bem-estar econmico de tipos emergentes de famlia, como as famlias com um s responsvel. H, contudo, considerveis incertezas quanto viabilidade do modelo escandinavo a longo prazo. As duas ameaas principais que ele enfrenta so, em primeiro lugar, o conflito entre o princpio igualitrio e universalista e a crescente heterogeneidade da estrutura populacional. H indicaes de que o estrato social mais privilegiado est deixando o welfare state, tanto no que se refere a planos previdencirios quanto em relao aos servios. Essa incapacidade constante de elevar e at mesmo de diferenciar os programas de bem-estar pode, a longo prazo, provocar o xodo das elites o que, por sua vez, poder destruir a solidez das bases do welfare state. O dilema, claro, est em que a capacidade fiscal para propiciar de tal elevao no existe. Uma segunda e mais sria ameaa vem da duradoura dificuldade de se manter, e agora de restarurar, o pleno emprego os limites do seu crescimento j foram atingidos. De fato, para reduzir o gasto pblico, o governo conservador sueco chegou a planejar demisses em massa no setor pblico. Qualquer estratgia de emprego deve, portanto, se basear nos servios do setor privado, o que, por sua vez, coloca as questes do incentivo aos investimentos e a das diferenas salariais. Uma estratgia de baixos salrios como a americana poderia, com efeito, minar completamente o edifcio do welfare state. Assim, a nova estratgia do governo social-democrata a de tentar evitar mudanas radicas do sistema por meio de ajustes marginais, tais como a reduo do nvel dos benefcios e a promoo de subsdios salariais seletivos. No entanto, as taxas de desemprego muito altas na Sucia parecem estar desgastando a credibilidade bsica do antes celebrado modelo social-democrata, e particularmente do seu estilo militante de "investimento social". A experincia sueca indicaria ento que os mercados, de fato, funcionam melhor? A resposta final depender do diagnstico que se faz da crise atual. Muitos, como o economista sueco Assar Lindbeck, diagnosticam tal crise como induzida principalmente pelo prprio welfare state: um problema de desincentivo ao trabalho e de poupanas muito baixas. 31 Mas essa anlise , contudo, altamente contestada. H pouca evidncia de algum efeito significativo de desincentivo ao trabalho32, e o desempenho sueco em termos de produtividade no fica abaixo da mdia europia ou da OCDE33. H vrios argumentos alternativos bastante plausveis. Um deles destaca a natureza transitria da crise, defendendo que o sbito crescimento do desemprego uma combinao de um efeito cclico (a recesso passada) com uma intensa hemorragia de capital de investimento, provocada principalmente pelos temores de excluso do processo acelerado de integrao dos mercados da Comunidade Europia. Uma outra anlise destaca os desequilbrios entre as polticas existentes e as tendncias emergentes. Sustenta-se, assim, que as polticas relativas oferta de fora de trabalho se dirigem principalmente para os treinamentos rpidos e especificamente industriais, enquanto as demandas crescentes do mercado de trabalho so por capacitaes mais genricas e de nvel mais alto. Supondo-se que esse ltimo tipo de diagnstico esteja correto, o modelo sueco precisa de ajustes, talvez at substanciais, mas no precisa ser desmontado. A questo que se coloca, portanto, a da capacidade da antes celebrada infra-estrutura institucional sueca de ultrapassar a sua atual fragmentao.

A ROTA NEOLIBERAL
Um segundo grupo de pases adotou deliberadamente estratgias de desregulamentao orientadas para o mercado durante os anos oitenta, notadamente a Gr-Bretanha, a Nova Zelndia, os Estados Unidos e, em menor grau, a Austrlia e o Canad. Exemplos de transformaes radicais nos regimes so a Gr-Bretanha e a Nova-Zelndia, ambos welfare states pioneiros e com um forte compromisso com o pleno emprego. As mudanas no foram nada uniformes. Na Austrlia e na Nova Zelndia, elas foram acompanhadas da reduo do protecionismo. No Reino Unido e nos Estados Unidos, as polticas de liberalizao associaram-se a um notvel enfraquecimento das organizaes coletivas, tais como os sindicatos, enquanto na Austrlia as polticas de liberalizao, contrariamente, foram desenvolvidas em cooperao com sindicatos fortes. De qualquer modo, o objetivo bsico dessas polticas era o de enfrentar o declnio econmico e o desemprego internos com uma maior flexibilidade do mercado de trabalho e dos salrios, por meio da reduo da carga de encargos sociais e de impostos, e da depreciao do salrio mnimo legal ou de facto. Com exceo do desmantelamento dos programas na Nova Zelndia, o enfoque que predominou combinou uma nfase maior na focalizao dos benefcios com uma incapacidade de aprimorar os benefcios e a cobertura de forma compatvel s mudanas econmicas. Esse estilo de alterao mais "passiva" ter de imediato, como argumenta Myles 34, efeitos apenas marginais, mas possivelmente conseqncias profundas a longo prazo. O modelo passivo tpico da poltica social norte-americana do anos oitenta. Com a falta dos reajustes correspondentes inflao desse perodo, o salrio mnimo caiu para apenas 38% da renda mdia, e o valor dos benefcios de assistncia social (Aid for Dependent Children -AFDC) caiu para 24% disso em 1989. De modo semelhante, a porcentagem de desempregados recebendo benefcios teve um declnio estvel de cerca de 70% em meados dos anos setenta, para 33% em 1989 35. Assim, permitiu-se que a j bastante fraca rede de seguridade social americana se enfraquecesse ainda mais, com exceo das penses. Um dos pressupostos bsicos da construo do welfare state norte-americano foi sempre o de que os planos de empresas complementariam adequadamente a rede bsica de proteo pblica. Mas a tendncia em relao cobertura privada se assemelhou eroso da cobertura do setor pblico. Durante os anos oitenta houve um declnio contnuo da parcela de trabalhadores cobertos pela previdncia e pelos planos de sade ocupacionais e esse declnio foi particularmente drstico entre os trabalhadores jovens e de baixa renda. As razes so bastante claras: de um lado, os empregadores tentam cortar os altos (e crescentes) encargos trabalhistas fixos; por outro, uma crescente parcela da fora de trabalho est empregada em empresas e setores com cobertura restrita. O aprofundamento da desigualdade e o crescimento dos nveis de pobreza so comuns aos casos "liberais". Dados recentes sobre a dcada de oitenta mostram que os ganhos dos estratos mais baixos caram, em relao aos mdios, 11% nos Estados Unidos, 14% no Reino Unido, 9% no Canad, e 5% na Austrlia.36 A Europa Continental e a Escandinvia apresentam, em contraste, uma estabilidade ou at mesmo um declnio na desigualdade dos ganhos, e nenhum dos pases dessas regies teve um crescimento da pobreza. A causa comum subjacente ao crescimento da pobreza nos pases do primeiro grupo se encontra na desregulamentao dos salrios e dos encargos trabalhistas em resposta restruturao econmica. O fenmeno dos "baixos salrios" nesse grupo especialmente crtico entre os trabalhadores no qualificados, no sindicalizados e jovens. Mas h, como vimos, variaes nacionais substanciais na incidncia da pobreza e da polarizao da renda. Os estudos de Castles e de Myles 37 sugerem que isso pode ser explicado pelas diferenas entre os welfare states. Diferentemente dos Estados Unidos, a proteo ao desemprego no Canad no diminuiu (99% dos desempregados recebem benefcios). Tanto na Austrlia quanto no Canad, a poltica de bem-estar voltou-se de modo pronunciado para benefcios mais seletivos e para um enfraquecimento dos programas de direitos bsicos em reas como benefcios e penses familiares e para a infncia. Os mtodos seletivos, no entanto, parecem assegurar um desempenho muito melhor do que o caso dos tradicionais sistemas assistenciais acima de tudo porque a elegibilidade baseada na declarao de rendimentos e no em testes de meios estigmatizadores, e porque a seletividade visa excluir os ricos, mais do que assegurar a incluso apenas dos comprovadamente pobres. H, ao menos superficialmente, algumas evidncias a favor do efeito positivo possibilitado pela flexibilizao salarial. O crescimento do emprego na dcada de oitenta foi em mdia duas ou trs vezes

mais alto nesses pases do que no resto da OCDE. Os baixo salrios podem no ser atrativos, mas fornecem um conjunto amplo de empregos acessveis como um primeira entrada, o que favorece a integrao de jovens, mulheres e imigrantes no mercado de trabalho. Nesse sentido, o cenrio americano contrasta, de modo positivo, com o da Europa Continental. Mas a questo problemtica surge quando esses empregos se transformam em armadilhas, isto , quando a estratgia de baixos salrios passa a criar um novo tipo de proletariado ps-industrial cronicamente empobrecido. As pesquisas nessa rea so ainda rudimentares, mas muitas sugerem que as possibilidades de mobilidade so grandes, desde que se possua uma qualificao adequada. 38 Os trabalhadores noqualificados, dessa forma, correm um alto risco de permanecerem presos na armadilha. Assim, uma estratgia de investimento social parece ser fundamental se pretendemos evitar a emergncia de um proletariado de trabalhadores pobres. A estratgia de rebaixamento dos salrios estimula o crescimento de empregos associado baixa produtividade, isto , o crescimento de empregos precrios em setores nos quais at mesmo o emprego em perodo integral e por todo o ano resulta em ganhos abaixo da linha de pobreza. 39 Assim, como sugere Myles, um mercado de trabalho baseado em baixos salrios envolve um duplo risco: necessita-se de transferncias mais elevadas para a preservao da renda real (tais como a assistncia social) e, ao mesmo tempo, se produzem "armadilhas de pobreza", uma vez que os baixos salrios criam um "desincentivo" ao trabalho. Um cenrio de flexibilidade salarial traz consigo outras duas conseqncias problemticas. Em primeiro lugar, h uma depreciao preocupante dos tradicionais pacotes de fringe benefits do sistema de bem-estar das empresas. Os empregos que esto sendo destrudos tendem a se concentrar nas indstrias com planos de bem-estar desenvolvidos; mas muitos dos novos empregos se concentram em empresas com benefcios reduzidos ou inexistentes. 40 Apesar do fato de que os Estados Unidos gastam quase 13% do PIB em sade, o nmero de pessoas sem proteo adequada muito alto (estimado entre 30-40 milhes), e crescente. Em outras palavras, os welfare states como o norte-americano, que prevem suplementaes por parte das empresas, tendem a enfrentar lacunas cada vez maiores na seguridade social e desequilbrios srios com uma freqncia crescente. A cobertura insuficiente por parte da seguridade social menos preocupante entre os que hoje so idosos, mas sentida de modo mais crtico por famlias jovens. Talvez o efeito isolado mais preocupante seja a crescente pobreza infantil, em parte causada pela baixa capacidade de ganho por parte das mes solteiras, combinada a uma depreciao do valor real dos benefcios; e em parte porque a ausncia de assistncia infncia impede que as mes casadas de famlias de baixa renda possam complementar a renda familiar. Em ambos os casos percebe-se um crescimento alarmante da pobreza infantil na Austrlia, no Canad, no Reino Unido e nos Estados Unidos.41 O problema da pobreza associada estratgia de "baixos salrios" concentra-se claramente nas clientelas particularmente vulnerveis, tais como os trabalhadores no-qualificados e as famlias com um s responsvel. A curto prazo, os riscos podem ser reduzidos por meio da manuteno dos padres dos programas de preservao da renda real, mas se os baixos salrios permanecem como a nica alternativa dependncia do welfare state, criar-se-o necessariamente armadilhas de pobreza. Assim, parece claro que, como garanta contra a criao de urna espiral de pobreza, uma estratgia ativa de investimento social ser necessria a longo prazo. Uma estratgia de flexibilizao salarial seria potencialmente menos perigosa se associada sistematicamente a programas de treinamento. 42

A ROTA DA REDUO DO TRABALHO

O crescimento do desemprego particularmente agudo na Comunidade Europia. Se voltarmos para os anos sessenta, encontraremos uma proporo de empregados bastante uniforme (de cerca de 65% da populao em idade para trabalhar) na Europa continental, Amrica do Norte e Escandinvia. Hoje, a taxa da populao americana empregada de 76% para os homens e 60% para as mulheres; na Sucia de 83% para os homens e 76% para as mulheres, enquanto que na Frana, a taxa de 70% para os homens e 50% para a mulheres.43 A mdia total da Comunidade Europia caiu para 57%. A principal diferena entre a Europa Continental e as outras regies est ligada oferta de fora de trabalho feminina e de homens mais velhos, assim como ao desemprego juvenil. 44 Esses pases so exemplos tpicos do problema dos "includos" e "excludos": um grupo pequeno de trabalhadores, predominantemente masculino, usufruindo de salrios altos, direitos sociais caros e de grande segurana no emprego, contrastando com uma populao excluda cada vez maior e dependente tanto da renda do provedor masculino quanto das transferncias do welfare state. Como se explica tal fenmeno, prprio da Europa Continental? Uma das anlises centra-se nos mercados de

trabalho rgidos dos welfare states, e nos excessivos custos fixos da fora de trabalho devido aos impostos e s contribuies sociais. Mas somente esse argumento claramente incompleto quando se leva em considerao a experincia escandinava, marcada por muitos anos de expanso do emprego fundamentalmente pblico, interrompida s recentemente, e apesar dos encargos trabalhistas igualmente altos e dos direitos trabalhistas fortemente consolidados. Uma peculiaridade dos welfare states da Europa Continental a combinao de uma previdncia social altamente (se no excessivamente) desenvolvida e desproporcionalmente voltada s aposentadorias, com servios sociais insuficientes.45 Alm disso, a seguridade social tende, nesses pases, a ser bastante segmentada ocupacionalmente. Os benefcios so diretamente atrelados ao emprego e s contribuies de cada um. Isso leva necessidade de carreiras longas e ininterruptas, particularmente no que diz respeito s aposentadorias. Assim, o pressuposto subjacente o de que as necessidades de bem-estar das mulheres e demais membros da famlias sero satisfeitas pelos ganhos e direitos acumulados pelo emprego integral do provedor masculino. Esses welfare states tm uma forte tendncia a privilegiar a famlia (e secundariamente as organizaes voluntrias) como a unidade central da sociedade, e a mulher como dona de casa em perodo integral, o que fica claro em polticas tributrias tais como, por exemplo, a do tratamento fiscal punitivo dado aos casais com esposas que trabalham, e na oferta extremamente limitada de servios sociais. Enquanto os programas de assistncia infncia cobrem cerca de 50% das crianas na Dinamarca e na Sucia, a cobertura est abaixo de 5% na Alemanha, Itlia e Holanda. De modo semelhante, a porcentagem de idosos que vivem com seus filhos de cerca de 40% na Itlia e Espanha, mas de menos de 19% na Escandinvia e de 15% nos Estados Unidos.46 O welfare state na Europa continental, portanto, essencialmente um Estado de transferncias, ou de preservao da renda real familiar. Isso ajuda a explicar a preferncia por aposentadorias precoces como a principal poltica para lidar com a "desindustrializao". Como uma conseqncia derivada, dessa forma se explicam tambm os problemas relacionados ao alto custo do trabalho, falta de flexibilidade do emprego da fora de trabalho e os nveis catastrficos e duradouros de desemprego juvenil. O ganho em produtividade que pode advir de uma estratgia de aposentadorias precoces para a restruturao econmica facilmente contrabalanado pelos custos a ela associados. Um deles , evidentemente, o aumento na carga de transferncias, j que as penses generosas tm sido freqentemente o incentivo utilizado para induzir aposentadoria precoce. As finanas da previdncia social tendem a ser, em muitos pases, crescentemente deficitrias, pois as contribuies no do conta dos benefcios propiciados. Tal problema agravado pela natureza fragmentria dos fundos de penso: os dficits so as vezes alarmantes nos fundos que cobrem ocupaes em declnio, tal as dos mineradores ou trabalhadores no-especializados, enquanto que os fundos de penso das ocupaes em ascenso tendem a ser financeiramente saudveis. As crescentes exigncias financeiras inerentes s aposentadorias em massa representam um aumento das contribuies sociais, e portanto encargos trabalhistas fixos mais altos. Isso particularmente vlido no caso da Frana e da Itlia, onde a reduo da oferta de trabalho foi mais intensa. Como um efeito indireto, os empregadores vo preferir ajustar as suas necessidade de trabalho por meio de horas, e no contratando trabalhadores adicionais, uma vez que o custo marginal de trabalhadores em jornadas de meio perodo tende a ser muito alto.47 Tal situao desfavorece o emprego feminino, alm de os encargos trabalhistas altos e rgidos criarem, no contexto de desemprego elevado, um grande incentivo para que tanto empregadores quanto empregados abandonem as relaes formais de trabalho. Isso pode ser percebido na enorme e crescente economia informal, e no crescimento do nmero de trabalhadores autnomos, nenhum dos quais, evidentemente, aumenta a base tributria do welfare state. Indiretamente, esse sistema possui uma tendncia intrnseca a aumentar a rigidez do mercado de trabalho. Se consideramos que a famlia mdia depende dos ganhos e dos benefcios adquiridos pelo homem, e, se somamos a isso a queda do nmero de anos de atividade por trabalhador devido entrada tardia e sada precoce do mercado de trabalho, o resultado que o trabalhador tpico no pode correr quaisquer riscos ou interrupes durante sua carreira ativa. portanto natural que os sindicatos defendam tanto quanto possvel os direitos adquiridos dos "includos", o que significa salvaguardar os empregos dos trabalhadores adultos do sexo masculino, apesar de tal estratgia tornar ainda mais difcil que esposas, filhos e filhas encontrem empregos. O problema obviamente no passou despercebido, mas os principais esforos para promover uma flexibilizao do trabalho so facilmente barrados ou neutralizados pela resistncia dos sindicatos, dos empregados e at mesmo dos empregadores. Embora a Itlia tenha liberalizado as jornadas de meio

perodo durante a dcada de oitenta, elas cresceram muito pouco. Muitos pases implementaram contrataes temporrias, mas com exceo da Espanha e, em menor grau, da Frana, no houve crescimento visvel do emprego temporrio. Alm disso, tais procedimentos flexveis no tiveram um impacto substancial no crescimento lquido total do emprego nesses dois pases. H duas explicaes igualmente plausveis para esse resultado. Segundo uma delas, ainda muito cedo para que os efeitos plenos de uma poltica trabalhista mais flexvel sejam percebidos, e uma outra a de que' os empregadores evitam a adoo de novas prticas com o fito de manter relaes de trabalho harmoniosas.48 Um exemplo tpico o da reduo de benefcios em caso de demisso em muitos pases, incluindo-se a Blgica, a Frana, a Alemanha e o Reino Unido, e apesar da qual, como sugere Blank49, o comportamento das empresas em relao s demisses mudou muito pouco. Embora muitos concordem com o argumento de que esses pases precisam diminuir a rigidez do mercado de trabalho, o dilema que o bem-estar de indivduos e famlias depende precisamente daqueles elementos que causam a rigidez: a estabilidade do emprego, os salrios altos e as onerosas contribuies. A questo principal para a poltica social , ento, a de como desenvolver fontes distintas de seguridade ao longo de todo o ciclo de vida. A partir dessa perspectiva, parece claro que a estratgia de reduo da oferta de trabalho induzida pelas transferncias deve ser radicalmente revertida. De fato, h um amplo acordo quanto a esse ponto, e h hoje uma mudana uniforme no sentido de elevar a idade de aposentadoria. Para reduzir o custo de contratao (e de demisso) h tambm uma tendncia diminuio da carga de contribuies sociais compulsrias. Uma estratgia geral consiste em estimular a expanso dos planos privados, e uma orientao nessa direo visvel. Mas difcil que venha a predominar, precisamente porque, tal como se d nos Estados Unidos, ela no resolve o problema dos custos da fora de trabalho para os empregadores. A privatizao implicar provavelmente planos de seguros individuais, e, conseqentemente, uma cobertura muito desigual. A segunda estratgia, exemplificada por uma recente proposta nesse sentido do governo francs, a de passar para um esquema de penses universais financiadas pelo oramento fiscal, e com isso provavelmente tambm mais reduzidas. Em um nvel mais profundo, para que a rigidez seja reduzida claramente necessrio que a dependncia da famlia em relao a um provedor do sexo masculino seja diminuda. A chave , ento, o aumento na oferta e na demanda de trabalhadoras. Assim, difcil perceber como o modelo da Europa Continental poder evitar a ruptura com o seu vis tradicional de transferncia de renda orientada para a famlia. Muito do conflito poltico contemporneo est centrado, de fato, nessa questo, com a esquerda tipicamente defendendo uma expanso do servio social semelhante escandinava, e a direita, especialmente a democracia crist, propondo um modelo de sociedade do bem-estar que reforce a famlia, com a introduo, por exemplo, de um salrio para a dona de casa, assim como para o trabalho voluntrio em comunidades locais. Levando-se em considerao as presses fiscais dos atuais sistemas de seguridade social, nenhuma estratgia parece particularmente vivel.50

A EMERGNCIA DE NOVOS WELFARE STATES?

Os pases do Leste Asitico, da Europa Central e Oriental ou da Amrica Latina esto passando por um processo de imitao do modelo ocidental ou esto seguindo trajetrias novas e qualitativamente diferentes? Se por "novas" trajetrias nos referimos aos modelos que desviam marcadamente dos welfare states existentes, a resposta para a segunda questo essencialmente "no". Nossa pesquisa sugere, entretanto, que a construo de trajetrias distintas no corresponde necessariamente aos agrupamentos regionais. Uma delas, que compreende a Argentina, o Chile e a Europa Central e Oriental, segue uma estratgia de forma geral liberal, baseada na privatizao da previdncia social, em uma rede pblica de seguridade social reduzida, na assistncia focalizada baseada em testes de meios e na nfase no mercado livre como forma de regulao do mercado de trabalho. A estratgia direcionada para o mercado na Amrica Latina deve ser vista contra o pano de fundo de uma tradio de poltica social altamente segmentada segundo o status ocupacional, alm de clientelista e seriamente deficitria. Um segundo grupo de pases, exemplificado pelo Brasil e pela Costa Rica, evitaram at agora o neoliberalismo, e de fato deram alguns passos em direo ao fortalecimento da rede pblica de

seguridade social, com a adoo, em ambos os casos, de um modelo razoavelmente universalista em termos de cobertura da populao. O terceiro grupo, o Leste Asitico, paradoxalmente tanto nico como um hbrido das caractersticas dos welfare states atuais. Esse grupo de pases tm em comum com o modelo da Europa Continental uma rede notavelmente deficiente de servios assistenciais para os jovens, velhos e doentes, e est fortemente centrado na famlia como meio de prover tal assistncia. Esquemas embrionrios de seguridade social tendem a seguir a tradio corporativa europia de planos segmentados por ocupaes que favorecem os grupos j privilegiados, como funcionrios pblicos, professores ou militares. Nestes pases, a poltica social no nem abrangente, nem tampouco tem com objetivo proporcionar a preservao da renda real. Devido mais ausncia de um projeto, inexistncia de seguridade social estimulou o crescimento do bem-estar ocupacional financiado pelas empresas, especialmente no Japo. Como conseqncia, se desenvolveu um certo grau de americanizao: a limitao do bem-estar pblico parte da premissa de que a principal parcela da fora de trabalho ser coberta por planos privados. Quando avaliamos os caminhos seguidos nestas regies, devemos lembrar, em primeiro lugar, o enorme contraste entre as economias latino-americanas, sob o efeito de crises (e recentemente tambm a Europa Central e Oriental) e as economias extraordinariamente dinmicas do Leste Asitico. O clima econmico geral das duas primeiras regies durante dcada de oitenta foi, de vrias maneiras, bastante semelhante: PIB per capita em declnio, presses inflacionrias, imensos problemas de dvidas, desemprego acelerado e urgncia de reformar os monoplios industriais altamente protecionistas.51 As duas regies enfrentaram estratgias liberais mais ou menos rigorosas de estabilizao e restruturao nos anos oitenta. Um trao comum aos pases ex-comunistas consistiu no esforo inicial de atenuar os efeitos do tratamento de choque com a seguridade social. De incio, praticamente todos esses pases introduziram seguros-desemprego generosos, e enfrentaram o excedente de empregos industriais com presses e aposentadorias precoces. No entanto, a queda dramtica na arrecadao, somada a nveis inesperados de desemprego e de desvalorizao salarial (o salrio real no Leste Europeu caiu entre 20% e 30%, e na Comunidade dos Estados Independentes chegou a cair 50%), levaram, em muitos pases, praticamente ao colapso do sistema existente e a uma mudana uniforme em direo a benefcios seletivos para os mais pobres. Na regio como um todo, houve uma perda de 6 milhes de empregos (equivalente a 12% da fora de trabalho) entre 1989 e 1993. Deixando-se a aposentadoria de lado, houve uma queda notvel nas taxas de participao, assim como um aumento dos empregos irregulares e do subemprego. 52 Em toda parte, o efeito da transio foi o crescimento do desemprego e da pobreza. H, contudo, uma diferena clara entre, de um lado, a Repblica Tcheca e a Hungria e, de outro, a Polnia e a Comunidade dos Estados Independentes. Como sugerem Burda53 e a OCDE54, nos primeiros havia mais disposio para a negociao da estratgia de transio, a rede de seguridade social permaneceu mais fortalecida e houve polticas mais ativas de criao de empregos, particularmente dirigidas aos jovens e aos trabalhadores no qualificados.55 Como demonstra o estudo de Standing, as terapias de choque, combinadas a certos tipos de poltica social, tm freqentemente acentuado as distores j existentes. A poltica de taxar a elevao dos salrios como um meio conter a inflao estimula as empresas maiores adoo de salrios nomonetrios. Aqueles que trabalham em empresas menores ou em setores menos competitivos no recebem esses benefcios, e com isso acabam tendo seu padro de vida drasticamente rebaixado. A deteriorao freqentemente aguda do salrio mnimo afetou tanto os salrios quanto a maior parte dos benefcios sociais. As penses e os benefcios para os desempregados, atrelados ao salrio mnimo, se desgastaram a tal ponto que chegam a 20%-30% do salrio mdio.56 No mercado de trabalho, no lugar de empregos integrais e protegidos, predominam os empregos marginais, freqentemente no declarados ou irregulares, o desemprego (cujo efeito exacerba ainda mais o problema tributrio), assim como uma reduo generalizada do salrio real e a emergncia de taxas de pobreza semelhantes s do "Terceiro Mundo" (atualmente, essa taxa de 40% na Polnia, e, a julgar pelo que se tem dito, de 80% na Ucrnia). Em resumo, os riscos individuais foram privatizados, mas no os meios de enfrent-los. A falta de instituies financeiras privadas em funcionamento dificulta o estabelecimento de seguros privados. Assim, com o desmoronamento de um antigo sistema de seguridade social , em um momento no qual

h srios obstculos para uma alternativa privada, a estrutura remanescente lembra cada vez mais o tipo de ajuda aos pobres que os pases avanado em bom momento deixaram para trs. Um cenrio similar pode ser descrito para aqueles pases latino-americanos que se envolveram em uma estratgia neoliberal de ajuste. A poltica social tradicional, na maior parte de pases latinoamericanas, pode ser melhor descrita como uma combinao de seguros sociais ocupacionais que favorecem os j privilegiados tais como os funcionrios pblicos e a "aristocracia operria", com uma forte presena do clientelismo. Nesse contexto, a hiperinflao e a sonegao geram srios problemas fiscais, e a realizao de esforos mais agressivos de reformas sociais tem sido politicamente difcil. Por essa razo, e tambm por outras, a experincia chilena de privatizao bastante interestante. O estudo de Huber indica que a privatizao do sistema de seguridade social chileno at o momento tem prs e contras.57 A adoo de um esquema de penses baseado em fundos de aposentadoria individuais e privados necessitou de altos subsdios pblicos e, com isso, o efeito lquido de fato o de um subsdio ao bem-estar privado. Os custos operacionais so tambm proibitivos, e dado que a cobertura financiada exclusivamente pelos empregados, a proporo da populao coberta no muito significativa. Os novos esquemas privados podem cobrir razoavelmente bem a parcela da fora de trabalho mais privilegiada e segura, mas so essencialmente inaplicveis para a grande massa de assalariados mais marginalizados, sem falar nos desempregados. Em outras palavras, a privatizao no Chile significou em grande medida uma repetio de muitas das falhas que caracterizavam o sistema pblico de previdncia social. de se esperar que o novo sistema seja pelo menos mais solvente. no mercado de trabalho que a estratgia chilena de liberalizao aparece como mais positiva, ao menos a longo prazo. Os nveis de desemprego cairam de catastrficos 30% em 1983 para 5% hoje, e os investimentos, o PIB e os salrios tiveram um crescimento saudvel. Mas isso deve ser considerado em relao a depreciao passada: a renda per capita caira 26% em 1974-75, e 16% em 1982. Os rendimentos reais em 1988 no foram maiores do que haviam sido antes de Pinochet, mas distribuam-se muito mais desigualmente.58 A resposta distinta exemplificada pelo Brasil e pela Costa Rica foi a de fortalecer a poltica social, com uma orientao claramente universalista e especialmente no caso da sade (embora, como aponta Huber, o universalismo desses programas brasileiros seja questionvel devido ao alto grau de clientelismo poltico, e ao aprofundamento da pobreza em muitas reas urbanas e rurais). No conjunto, o estudo de Huber pessimista quanto viabilidade dessa estratgia a longo prazo. 59 Ela foi possvel na Costa Rica somente enquanto a generosa ajuda americana esteve disponvel. E, levando-se em considerao a inflao (particularmente no Brasil), o tamanho da dvida externa e o declnio ou estagnao do PIB, o futuro de um plano mais ambicioso de seguridade social parece bastante duvidoso. Voltando-se finalmente para o regime peculiarmente hbrido de welfare state do Leste Asitico, a primeira coisa a ser notada por uma perspectiva comparativa o atraso no desenvolvimento das polticas de bem-estar social em relao ao PIB atingido. O nvel japons de desenvolvimento econmico j igualou a mdia da OCDE nos anos 70; a Coria dos Sul e Taiwan atingiram o PIB da Espanha nos anos 70 e de Portugal hoje. Uma explicao comum para esse atraso a de que a valorizao da famlia, prpria ao confucionismo, um equivalente funcional efetivo, embora os crticos possam sustentar que a sobrevivncia de unidades familiares de trs geraes se deve, de modo mais realista, falta de qualquer outra alternativa. Seja como for, a questo da construo do welfare state hoje intensamente debatida nos trs pases e as razes para tal debate so variadas. Na Coria e em Taiwan, a construo de naes democrticas requer a extenso dos direitos de cidadania. Alm disso, estes pases experimentaro em breve um rpido envelhecimento da populao que, combinado mobilidade e modernizao urbanas, causar uma crise crescente na assistncia aos idosos. Finalmente, o milagre industrial com baixos salrios em Taiwan e na Coria est atingindo rapidamente a exausto, implicando a necessidade de uma restruturao industrial radical e, na esteira disso, a provvel emergncia do desemprego e de um grande nmero de novos problemas para o bem-estar. No muito mais desenvolvido Japo, h evidncias crescentes de que o sistema de empregos vitalcios e de garantias do bem-estar propiciadas pelas empresas se enfraquecer. O equilbrio da combinao japonesa de benefcios pblicos modestos, com suplementos privados e virtual proteo ao emprego (pelo menos para a fora de trabalho masculina) repousa no apenas nas responsabilidades familiares de prestar assistncia, mas tambm na garantia de emprego.

As economias que cresceram rapidamente passaram, at agora, mais por uma escassez de mo de obra do que por desemprego, o que evidentemente significou que o riscos para famlias de adultos assalariados foram bem pequenos, e que a capacidade deles prestarem assistncia foi razoavelmente grande. Mas isso no tende a continuar indefinidamente. At o presente, as respostas para os desafios percebidos no campo da poltica social se concentraram em duas reas: o primeiro enfoque, mais cuidadoso, foi o de criar uma rede de seguridade social mais abrangente e universal, tal como exemplificam as reformas na Coria do Sul no final dos anos 80. Entretanto, tais programas no propiciam uma cobertura universal, nem tampouco nveis de benefcios adequados para manter os beneficirios muito alm da subsistncia. A reforma bastante recente do sistema de sade em Taiwan (em setembro de 1994), de incio previa torn-lo universal e obrigatrio, porm, de fato, ele se mantm voluntrio e as lacunas na cobertura tendem a permanecer. A hesitao dos formuladores das polticas em se comprometer com um sistema genuno de preservao da renda real se d, em parte, pelo temor de um rpido envelhecimento da populao nas prximas dcadas, sendo esse particularmente o caso do Japo, onde os conservadores parecem reforar a valorizao confuciana da famlia como uma estratgia compensatria. Isso bastante similar poltica da democracia-crist em grande parte da Europa e basicamente pelas mesmas razes que provavelmente no ter xito. As mulheres no Japo, na Coria do Sul, assim como na Alemanha e na Itlia, esto tendo menos filhos (a taxa de fertilidade no Japo est hoje bem abaixo da de reposio) e esto participando cada vez mais do mercado de trabalho. Alm disso, o envelhecimento da populao no Japo, em termos comparativos, bastante concentrado nos muito velhos aqueles com necessidades de assistncia particularmente intensas. A porcentagem de pessoas com oitenta anos ou mais triplicar em 2020.60 Uma outra preocupao dos governos com o impacto possivelmente negativo que a expanso da seguridade social pode causar na poupana. O milagre econmico dos tigres asiticos baseou-se no nvel alto de poupana, mais do que no keynesianismo: as famlias pouparam devido falta de seguridade social adequada e teme-se, portanto, que um modelo real de welfare state possa acabar com esse incentivo. Alm disso, uma vez que essas economias se caraterizam por um crescimento contnuo e por uma distribuio da renda notavelmente igualitria, h alguma legitimidade no argumento de que a maior parte das famlias capaz de poupar ao menos se so urbanas e possuem um provedor empregado no setor primrio.

CONCLUSES
Com exceo de alguns casos, o quadro dominante, com respeito ao welfare state, o de uma "paisagem congelada". A resistncia mudana esperada: polticas estabelecidas h muito tempo se institucionalizam e criam grupos interestados na sua perpetuao. Assim, sistemas de seguridade social no se prestam facilmente a reformas radicais, e, quando estas se realizam, tendem a ser negociadas e consensuais. A Europa Continental o caso mais claro de impasse, enquanto a Austrlia e a Escandinvia representam a mudana por meio da negociao. No outro extremo, no Chile e nos antigos pases comunistas, mudanas de grande escala ocorreram contra o pano de fundo do colapso ou da destruio da estrutura organizacional existente. Entre esses dois plos esto os pases que, como a Gr-Bretanha ou os Estados Unidos, passaram por uma depreciao mais gradual, simultnea ao enfraquecimento do sindicalismo. A deteriorao dos mecanismos abrangentes e centralizados de construo do consenso na Escandinvia, e especialmente na Sucia, durante a dcada passada foi uma das principais causas das dificuldades que agora ameaam o famoso modelo sueco. A sua capacidade duradoura de conciliar objetivos de bem-estar ambiciosos e igualitrios com o pleno emprego passou por um srio desgaste. H um trade-off aparentemente universal entre igualdade e pleno emprego. Pode ser que as razes desses dilema repousem principalmente na nova ordem mundial, mas nosso estudo identificou causas nacionais significativamente distintas. No interior do grupo de welfare states avanados, apenas alguns poucos deram passos radicais de recuo ou desregulamentao do sistema existente. Todos, entretanto, foram obrigados a cortar benefcios ou introduzir medidas de flexibilizao. Como vimos, aqueles que seguem uma estratgia mais radical de liberalizao so melhor sucedidos em termos de emprego, mas pagam um alto preo em desigualdade e pobreza. De modo contrrio, aqueles que resistem mudana pagam o preo do desemprego alto a Europa Continental em particular.

Embora alguma percepo desse trade-qff entre igualdade e eficincia tenha sempre dominado os debates sobre a poltica social, h um amplo consenso j h algumas dcadas quanto ao fato de que o welfare state keynesiano forneceu uma soluo de soma positiva. Hoje, h poucos que sejam otimistas em relao descoberta de uma "terceira via" no-problemtica. Mesmo assim, muitos dos pases que pesquisamos perseguem estratgias formuladas para mediar ou amenizar esse tradeoff. Um grupo, representado pela Austrlia e pelo Canad, combina a liberalizao e a mudana em direo a uma maior seletividade e focalizao com uma ampliao concomitante dos benefcios para aqueles mais vulnerveis. Esse enfoque seletivo amplo e tem como meta a segurana contra a misria abjeta e severas desigualdades. Dados comparativos de renda e pobreza sugerem que tal estratgia de algum modo bem sucedida, ao menos se comparada aos Estados Unidos. Esses pases usufruram de um desempenho em termos de empregos que se iguala americana, mas sem taxas alarmantes de empobrecimento. Uma outra estratgia, evidente na Escandinvia, consiste em deslocar as bases do welfare state da preservao passiva da renda real para a promoo do emprego (e da famlia). A era do crescimento do emprego pblico chegou claramente ao fim e, no seu lugar, as polticas se dirigem ao fortalecimento de compromissos de longa data com medidas ativas dirigidas ao mercado de trabalho, tais como o treinamento e a promoo da mobilidade da fora de trabalho, assim como os subsdios aos salrios. A Escandinvia parece ter aceito o fato de que desigualdades maiores so inevitveis, mas busca criar garantias de que elas no venham a se concentrar em nenhum estrato particular da sociedade, ou de que no venham a tornar-se permanentes na vida das pessoas. Assim, pode-se dizer que os welfare states nrdicos capitaneiam uma estratgia de "investimento social". Esses pases no escaparam dos altos nveis de desemprego e esto, ao mesmo tempo, obrigados a fazer cortes significativos nos nveis dos benefcios sociais. Ainda assim, as suas taxas de desemprego devem ser avaliadas contra o pano de fundo das taxas muito elevadas de participao ativa no mercado de trabalho, e, ao contrrio da Europa Continental, dos graus muito modestos de marginalizao social, excluso e desemprego entre os jovens. De modo mais geral, se um retorno ao pleno emprego ter que contar com uma maior desigualdade de ganhos e com uma profuso de empregos mixos no setor de servios, a adoo de poltica ativas de investimento social devem diminuir a possibilidade de que determinados grupos se tornem perdedores crnicos. Os empregos mixos constituem apenas um problema marginal para o bem-estar e podem at ser benficos quando so apenas temporrios, ou so um incio mais fcil para os que deixaram a escola ou para trabalhadores pouco especializados (freqentemente imigrantes). Mas tornam-se um problema mais srio quando se transformam em armadilhas sem sada para as carreiras. Sabemos que a educao e a especializao oferecem mais oportunidades para que as pessoas encontrem melhores empregos. Disso se segue que uma estratgia de criao de empregos baseada em baixos salrios pode ser reconciliada com a igualdade se h garantias de mobilidade e de aperfeioamento. A privatizao dos programas de bem-estar social uma das estratgias mais defendidas na presente crise dowelfare state. De fato, ela promovida por duas razes distintas: a primeira com o objetivo de diminuir o gasto pblico e de estimular a independncia; a segunda, visando responder s demandas mais diferenciadas e individualistas da sociedade "ps-industrial". Na prtica houve, contudo, muito poucas reformas substanciais desse tipo. Apesar disso, um processo "silencioso" de privatizao pode estar a caminho em muitos pases, causado principalmente pela eroso gradual dos nveis dos benefcios ou dos servios. Devemos mencionar aqui tambm a experincia sueca de permitir uma maior competio entre os fornecedores de servios, ainda que sob normas rgidas. Se a privatizao gera uma transferncia das responsabilidades pelo bem-estar para as empresas, ento muito improvvel que se torne uma panacia. A experincia norte-americana mostra que os planos de empresas, especialmente aqueles de benefcios diferenciados, enfrentam problemas semelhantes aos dos esquemas pblicos. Alm disso, tais esquemas empresariais so cada vez menos viveis em uma estrutura de empregos dominada pelos servios, em que as empresas so menores e os trabalhadores menos sindicalizados. A alternativa est nos fundos de poupana individuais, que dificilmente fornecero garantias substanciais de bem-estar, ou nos planos de seguro individual (tais como o modelo chileno ou os planos do tipo do Individual Retirement Accounts, em rpida expanso nos Estados Unidos). Na Europa e nos Estados Unidos, esses planos tm aspectos positivos: alm de incentivarem a poupana, permitem que os indivduos moldem seu prprio plano de bem-estar. Mas ao se pretender transform-los em um substituto, mais do que em um suplemento, aos esquemas pblicos, sua capacidade de proporcionar a seguridade social de modo universal bastante duvidosa. A experincia chilena sugere que a cobertura tende a ser incompleta e os custos administrativos

bastante altos. Alm disso, em toda parte, o crescimento de tais planos foi estimulado por subsdios pblicos, tais como tratamentos fiscais favorveis. Embora possa ser ainda muito cedo para se afirmar com segurana, duas orientaes parecem estar se desenvolvendo na rea dos direitos previdencirios. A primeira, exemplificada pela experincia australiana, consiste na converso de direitos universais em benefcios focalizados. A segunda, exemplificada pelo desenvolvimento no campo das penses privadas nos Estados Unidos e pela recente reforma na Sucia, envolve um abandono dos benefcios baseados em padres gerais de adequao, em direo adoo de um critrio atuarial para a definio de benefcios. Um dos problemas cruciais dos welfare states avanados que os seus programas de transferncia foram pervertidos ao longo das ltimas dcadas. Para facilitar a restruturao industrial, programas de preservao da renda real transformaram-se em mecanismos de interveno no mercado de trabalho que acabaram por produzir incentivos para no trabalhar. Especialmente em pases da Europa Continental, a estratgia de reduo do trabalho exacerbou, mais do que amenizou, o problema do emprego. Isso agrava o peso dos encargos trabalhistas para os "includos" e eleva conseqentemente os custos de entrada para os "excludos", tais como os jovens, aumentando assim a dependncia familiar em relao estabilidade de emprego e ao salrio do provedor (normalmente homem). H pouca dvida de que o welfare state futuro enfrenta o desafio de harmonizar o emprego feminino e a constituio de famlia. As mulheres querem empregos e uma maior independncia econmica; a famlia tende a ser mais flexvel se depende menos da renda de uma nica pessoa; e o custo do envelhecimento da populao diminuir com a elevao da fertilidade. A experincia escandinava demonstra que estas demandas podem ser harmonizadas por uma rede ampla de servios. Mas as presses fiscais enfrentadas pelos welfare statescontemporneos geralmente probem tal expanso do setor pblico e os altos custos representados pelos salrios fazem com que seja improvvel no setor privado. Por ltimo, no devemos esquecer que o mpeto inicial por trs do welfare state do ps-guerra ia alm das preocupaes limitadas poltica social. Como um mecanismo de integrao social, de erradicao das diferenas de classe e de construo nacional, os welfare states avanados foram enormemente bem sucedidos. Parte da crise atual pode ser simplesmente uma questo de presses financeiras e de desemprego crescente. Em parte, ela est relacionada tambm s demandas menos tangveis por novos modos de integrao social, solidariedade e cidadania. O mercado pode ser de fato um mecanismo eficiente de alocao de recursos, mas no de construo de solidariedade. H pouca dvida de que tais qualidades menos tangveis constituem um elemento importante da evoluo dos welfare states embrionrios nas novas democracias industriais da sia, do Leste Europeu, e da Amrica do Sul. No se pode desconsiderar os efeitos econmicos do welfare state. Mas tampouco podemos esquecer que a nica razo para promover a eficincia econmica a de garantir o bemestar.
* Esping-Andersen, Gosta. "After the Golden Age: The Future of the Welfare State in the New Global Order". Genebra, UNRISD (United Nations Research Institute for Social Development), 1994. Traduo de Simone Rossi Pugin. ** N.R. As aposentadorias ATP (cuja sigla quer dizer algo como "Aposentadoria Geral por Servio" ) foram criadas em 1960 como um complemento ao sistema universal de aposentadoria bsica, at ento o nico vigente na Sucia, que garantia uma aposentadoria igual a todo cidado com 65 anos independentemente de ter trabalhado ou no. O sistema ATP, pblico e obrigatrio para os que trabalham, criou aposentadorias proporcionais (sujeitas a um teto mximo) s contribuies de cada segurado (e de seu empregador). O sistema se financia com contribuies do empregador (53%), do empregado (6%) e com os recursos provenientes das aplicaes dos prprios fundos (41 %). Estes esclarecimentos sobre o sistema ATP foram feitos por Asa Cristina Laurell. 1 Ver Freeman (1993) e European Community (1993). 2 Os estudos preparados para o projeto UNRISD sobre O Futuro do Welfare State ainda no esto completos. Este artigo produto de esboos, assim como de discusses com os pesquisadores. Dentre os welfare statesavanados, o projeto inclui o modelo "social-democrata" escandinavo (analisado por John Stephens), o modelo "corporativo-conservador" da Europa Continental (por Gosta Esping-Andersen), os pases da Amrica do Norte (por John Myles) e a Austrlia e Nova Zelndia (por Francis Castles). Guy Standing responsvel pelo estudo da Europa Central e Oriental, Evelyne Huber pela anlise da Amrica Latina e Roger Goodman e Ito Peng pelos pases do Leste Asitico. A omisso da Gr-Bretanha pode parecer curiosa, tanto porque foi um dos pioneiros do welfare state, como porque um dos principais exemplos de mudana radical. Faremos uma breve discusso deste caso, mas foi impossvel inclu-lo em alguma das regies. De qualquer modo, a literatura sobre o caso britnico volumosa. 3 Ver nota 2. 4 Ver nota 2. 5 Gottschalk, 1993, OCDE, 1993; Jencks e Peterson, 1991; Room, 1990. 6 Este argumento, que predomina nos debates correntes, deve ser aceito com srias precaues. Para dar um exemplo, enquanto as importaes dos pases recm-industrializados cresceram substancialmente, ocorre que um percentual estimado de 80% do total do comrcio dos Estados membros da Comunidade Europia ocorre no interior da prpria comunidade. 7 A literatura sobre este tema enorme. Para um estudo comparativo bastante recente, ver Esping-Andersen (1994). Streck

(1992) argumentou recentemente que essas mesmas condies facilitam tambm a adaptao das economias a mtodos de produo novos e mais flexveis. 8 Cameron, 1984. 9 Katzestein, 1985 10 Calmforss e Driffil, 1988; Atkinson e Mogensen, 1993; Blank, 1994; Buechtemann, 1993. 11 Blank (1993, p. 166) sugere que a desregulamentao pode, em alguns casos, criar uma rigidez maior. A abolio de leis de proteo ao emprego na Europa levou a um ajuste do emprego mais lento e menos flexvel. 12 Freeman, 1993; Freeman e Katz, 1994. 13 Dois exemplos so suficientes. Primeiro, tal como demostra o estudo de Castles (ver nota 2), a estratgia de liberalizao negociada, proposta pelo governo trabalhista australiano juntamente com os sindicatos, mais favorvel em termos de igualdade e crescimento do que a estratgia da Nova Zelndia, levada a cabo em conflito com os interesses das associaes de interesse existentes. Em segundo lugar, uma vez que dcadas de institucionalizao da poltica social criaram grupos de interesses, praticamente impossvel amalgar esquemas de seguro social exclusivamente ocupacionais. 14 European Community, 1993, p. 24. 15 OCDE, 1988. 16Ibid.,p.7O 17 A produtividade das economias portanto vital. O desempenho dos salrios de muitos pases na dcada passada sugere que tais nveis de crescimento podem no ser atingidos com tanta facilidade. Nos Estados Unidos, por exemplo, os salrios industriais cairam em uma mdia anual de 0,2%. Na Europa, onde a reduo do trabalho foi muito mais dramtica, a produtividade, e portanto os salrios, atingiram taxas mais altas (1,7% na Frana, 0,9% na Itlia e 2,4% na Alemanha). (Michel e Berstein, 1993, quadro 9A) 18 Freeman (1993, p.3) mostra que a porcentagem de pessoas entre 15 e 64 anos empregadas (ajustada s horas trabalhadas), era idntica na Europa e nos Estados Unidos em 1973. Em 1990, a taxa de ocupao [dos que podem trabalhar] da Europa era cerca de 12% menor do que a dos Estados Unidos. Como conclui Freeman, os americanos trabalham um ms a mais por ano em relao aos europeus. 19 Nos Estados Unidos, a empresa tpica destina 11% dos salrios para as contribuies sociais legais, e outros 12% para os fringe benefits (Blank, 1993, p. 167). Em comparao, a mdia europia de 24% e 5%, respectivamente. Em pases com contribuies sociais pesadas, como a Itlia, os respectivos ndices so de aproximadamente 47% e 2% (clculos a partir de European Community, 1993, tabela 21) 20 European Community, 1993; OCDE, 1993. 21 Ver nota 2. 22 Michel e Berstein, 1993 23 A anlise do prprio autor a partir dos dados do LIS (Luxembourg Income Study) para meados dos anos oitenta mostra que as famlias com um s responsvel (quase todas chefiadas por mulheres) enfrentam riscos de pobreza extraordinariamente altos. Utilizando-se a medida padro de pobreza de 50% da renda mdia, a proporo dessas famlias em situao de pobreza de 60% nos Estados Unidos, 57% no Canad, 27% na Alemanha e 19% na Frana e na Itlia. A taxa sueca, em contraste, de 4,5%. O impacto do divrcio tambm pode ser economicamente catastrfico, pelo menos para as esposas. Burkhauser et al. (1991) mostram um declnio de 24% na renda das esposas americanas um ano aps o divrcio, e uma queda total de 44% no caso das esposas alems. A queda da renda dos maridos relativamente insignificante: 6% no Estados Unidos e 7% na Alemanha. 24 Hashimoto (1992, p.38) mostra que 65% dos idosos no Japo moram com seus filhos (77% em 1970). Os dados de Choi (1992, p. 151) sobre a Coria do Sul apresentam taxas ainda mais altas (76%). Ele mostra tambm que 44% dos idosos so completamente dependentes dos seus filhos. De acordo com a definio da linha de pobreza da prpria Coria do Sul, mais de 20% dos idosos so pobres; aproximadamente metade enfrenta dificuldades financeiras e mais da metade daqueles que recebem penses acham difcil viver com elas. Uma das principais causas citada para pobreza entre idosos a de que os filhos no podem ou no querem sustentar seus pais. 25 A nfase em educao j visvel. De acordo com os dados de Goodman e Peng, a proporo de formados na escola primria que prosseguem na escola secundria 96% no Japo e de cerca de 90% em Taiwan e na Coria do Sul. 26 A discusso focalizou o aspecto da poltica relativo ao gnero, mas pode ser estendida para a populao como um todo, e para os trabalhadores mais velhos em particular. Assim, combinada a polticas de treinamento, reabilitao e reinsero, a estratgia foi, at agora, bem sucedida na manuteno de altos nveis de emprego tambm entre os jovens e trabalhadores mais velhos. A taxa de atividade de homens entre 60 e 64 anos de 64%, comparada a 54% nos Estados Unidos, 25% na Frana, e de apenas 15% na Holanda. A taxa extremamente alta de participao na Escandinvia (relativa s mulheres, assim como aos homens, jovens, velhos e trabalhadores adultos) torna necessrio que se interprete o quadro de desemprego da regio de modo distinto daquele para o restante da Europa. Enquanto na Itlia, por exemplo, uma mulher economicamente inativa seria tipicamente classificada como dona de casa, uma mulher sem emprego na Dinamarca seria certamente considerada desempregada. 27 Ao todo, as taxas de absentesmo na Sucia so aproximadamente o dobro daquelas da Alemanha ou da Holanda. Em 1985 esta taxa entre mulheres suecas com filhos de 0 a 2 anos, em um dia qualquer, era de 47,5%. Os crticos argumentam que o sistema muito generoso, o que incentiva o abuso. Isso no completamente convincente quando se considera que os nveis de benefcios e de elegibilidade na vizinha Dinamarca so basicamente semelhantes, ao passo que as suas taxas de absentesmo so substancialmente mais baixas (para uma comparao ver Esping-Andersen e Kolberg, 1992). 28 Esping-Andersen, 1993. 29 Acredita-se amplamente no efeito de incentivos negativos ao trabalho e de estmulo ao emprego informal gerados pelos altos custos salariais e tributrios, embora no haja evidncia suficiente. Alm disso, h indicaes de que o emprego autnomo foi o que cresceu mais rapidamente nos anos oitenta. 30 Para estimular o emprego em servios pessoais, o governo dinamarqus introduziu um programa de subsdios que cobre de 20 a 30% do salrio. 31Lindbeck, 1994. 32 Atkinson e Mongensen, 1993. 33 Korpi, 1993. 34 Ver nota 2. 35Moffitt, 1990,p.210. 36 OCDE, 1993. 37 Ver nota 2 38 Esping-Andersen, 1993. 39Burtless, 1990. 40 Muitas empresas americanas tentam rebaixar seus encargos com benefcios sociais mudando para o chamado sistema 40 LK, que consiste em seguros individuais parecidos com as Contas Individuais de Aposentadoria.

41 Com base em clculos prprios a partir dos dados do LIS, a pobreza infantil em famlias formadas por pai e me quase dobrou nos Estados Unidos durante os anos oitenta (de 12% para 22%) e triplicou no Reino Unido (passou de 5% para 15%). A elevao no Canad foi mais modesta (de 11% para 14%). O crescimento da pobreza entre as famlias com um s responsvel foi ainda mais dramtico em todos os pases, com exceo do Reino Unido, que registrou um declnio. 42 Lynch, 1993. A presena de uma poltica de treinamentos mais ativa pode, contudo, no ser em si mesma suficiente se no for acompanhada de uma estrutura institucional forte. Como sugere Sockside (1990), a falta de tal estrutura no Reino Unido significa que apenas uma proporo nfima daqueles que deixam a escola aos dezesseis anos recebem treinamento bsico. 43 OCDE, 1994a, tabela 16. 44 De novo, comeando pela dcada de sessenta, a taxa de atividade masculina entre 60-64 anos caiu para 25% na Frana, para 31% na Alemanha e para 15% na Holanda. A taxa comparvel de 64% na Sucia e de 54% nos Estados Unidos. Note-se, no entanto que as taxas de emprego feminino, especialmente entre jovens, comearam a cair desde meados dos anos oitenta na Alemanha e na Holanda, onde jornadas de meio perodo se tornaram mais comuns. 45 Na Itlia, 60% do total do gasto social vai para os idosos, e na Alemanha cerca de 45%, o que contrasta com os 30% da Sucia (que igualmente "velha") e 40% dos Estados Unidos. (OCDE, 1994, tabela 1). 46 OCDE, 1994a, tabela 13. Como no Leste Asitico, h uma clara tendncia de declnio. 47 Mesmo os trabalhadores em jornadas de meio perodo recebem benefcios sociais completos se esto empregados por mais de um nmero mnimo de horas. Estes limites variam de acordo com o pas. 48 Vrios estudos do crdito primeira interpretao, sugerindo que o redirecionamento para o trabalho temporrio ser acelerado durante os anos noventa. Por outro lado, a anlise de Buechtemann sobre a experincia alem sugere que os empregadores utilizam as contrataes temporrias como um mecanismo de seleo, tornando-as permanentes na maioria dos casos. 49 Blank, 1994, p. 166. 50 Na Itlia, as associaes voluntrias cresceram enormemente durante a dcada passada, particularmente em setores como os de assistncia aos idosos, aos deficientes ou aos viciados em drogas. , no entanto, evidente que isso baseou-se na disponibilidade de um grande contingente de jovens e de mulheres desempregados. 51 A propriedade estatal na Amrica Latina extensa, respondendo por 40% da produo industrial (comparada a 80%-90% na Europa Oriental). 52 OCDE, 1994b. 53 Burda, 1993. 54 OCDE, 1994b. 55 O caso tcheco interestante, pois combina baixas taxas de desemprego com um nvel de demisses (de 10%) igual aos outros. Isso se explica em parte pela aposentadoria, em parte por planos de criao de empregos (250.000 empregos foram criados em da 1992). Ao que parece as quedas mais dramticas do emprego foram evitadas por meio estratgia de privatizao prvia racionalizao das empresas (OCDE, 1994b). 56 OCDE, 1994b. 57 Ver nota 2. 58 Bresser Pereira, 1993, p.37. tambm pouco claro quo liberal foi tal estratgia de liberalizao. O estmulo aos mercados necessitou de pesados subsdios pblicos, como no caso das aponsentadorias. Estima-se que os subsdios aos empreendimentos privados no Chile durante os anos oitenta atingiram cerca de 4,3% do PIB (ibid.,p.37). 59 Ver nota 2. 60 OCDE, 1994a, tabela 15.