INTERVENTORIA Y SU INCIDENCIA EN LAS OBRAS PBLICAS EN COLOMBIA Yuri Gorbaneff, Departamento de Administracion, Facultad de Ciencias Econmicas y Administrativas, Pontificia

Universidad Javeriana yurigor@javeriana.edu.co Juan Manuel Gonzalez, Departamento de Administracion, Facultad de Ciencias, Econmicas y Administrativas, Pontificia Universidad Javeriana jmgon65@gmail.com Leonardo Baron, Asesor Tcnico, Programa Presidencial de Modernizacin, Eficiencia, Transparencia y Lucha Contra la Corrupcin, leonardobaron@presidencia.gov.co

INTRODUCCION La norma colombiana de contratacin pblica establece la figura del interventor. La prctica muestra que la existencia del interventor no garantiza la calidad de las obras pblicas ni la solucin pronta y barata de las controversias. Segn Arias y Sandoval (2002), en 1990 2000 las entidades pblicas gastaron 46% de sus recursos al pago de las sentencias y conciliaciones. Las entidades encargadas de la construccin de la infraestructura son las que tienen el mayor volumen de la contratacin y el mayor volumen de las demandas en su contra. En 2001 en los tribunales se desarrollaban 2.449 procesos contra INVIAS y 3.300 contra Mintransporte. Curiosamente, la institucin de la interventora, diseada para blindar el Estado, es una de las fisuras por las cuales entra la corrupcin. In estudio de Fedesarrollo (1997) encontr que durante la ejecucin del contrato, los interventores pueden condicionar la aprobacin de las actas al pago del "peaje". En el mismo estudio se encontr que es comn el uso de los materiales de mala calidad. Los productos y servicios se cotizan por encima del precio del mercado para compensar los sobornos y costos financieros por atrasos en el pago. El sistema legal no fue suficiente para controlar las causas del dao antijurdico y hacer eficiente la contratacin pblica porque la contratacin pblica transcurre en un ambiente institucional que se caracteriza por los altos costos de transaccin. Los altos costos de transaccin hacen que los contratos tpicos que se aplican en la contratacin pblica, sean incompletos. La incompletitud contractual dificulta la imposicin del contrato y el control. Para mitigar el problema, la teora econmica sugiere activar los mecanismos de la reputacin del contratista y mejorar la responsabilidad de los ordenadores del gasto por la buena gestin de los contratos pblicos. La teora econmica no convence al Estado quien cree que todo el asunto radica en la incapacidad del Gobierno central y de los Gobiernos locales de ejercer el control sobre los contratistas. En vez de seguir la recomendacin de la teora, el Estado delega su funcin de control en un interventor. Supuestamente, el interventor, por unos honorarios, va a representar al Estado y ejercer el control sobre el contratista. Desafortunadamente, no siempre ocurre as (Urdaneta, 1998). Cul es el valor que genera la figura del interventor y cul es su aporte para garantizar la calidad de obras pblicas?

El objetivo del trabajo consiste en analizar el rol del interventor en la contratacin pblica colombiana y demostrar que esta figura es irrelevante para construir buenas obras pblicas. En la primera seccin se hace el resumen de la literatura econmica sobre los costos de transaccin y el contrato incompleto y se desarrolla la hiptesis. La segunda seccin presenta un juego que pretende modelar la situacin y encontrar las estrategias de equilibrio. En la tercera seccin se discuten los resultados que arroja el modelo.

RESUMEN DE LITERATURA La discusin del papel del interventor se realiza desde la plataforma de la teora de los costos de transaccin, contrato incompleto y la agencia. Para explicar la naturaleza de los costos de transaccin (Coase, 1937, 1994), es adecuada la comparacin con la friccin de los sistemas mecnicos: los costos de transaccin son indeseables pero inevitables. De qu depende la intensidad de la friccin? En el fundamento de los costos de transaccin, yacen los fenmenos propios a la naturaleza humana, como la racionalidad limitada (Simon, 1972) y el oportunismo. El oportunismo se entiende como la bsqueda del inters propio con dolo (Williamson, 1989). Pero hay una condicin suficiente para que se den los costos de transaccin, y es la especificidad de los activos Williamson (1991) resume las dimensiones de la transaccin que explican la existencia de los costos de transaccin: La especificidad de los activos. Este fenmeno surge cuando un activo no puede ser destinado a otro uso sin una perdida de su valor, por lo cual el proveedor se hace dependiente de la relacin con el comprador. La frecuencia de la transaccin. La incertidumbre en que transcurre la transaccin. La incertidumbre transaccional, en su turno, est explicada por el oportunismo, la racionalidad limitada y por la incertidumbre ambiental. Si los criterios de Williamson se aplican a la contraccin pblica, se puede concluir que se trata de un ambiente caracterizado por los altos costos de transaccin. El Estado no puede saber todas las condiciones climticas, geolgicas, sociales, de seguridad, cambiarias etc. que pueden afectar la obra. El Estado tiene cierta capacidad para hacer los estudios previos y planificar, pero esta capacidad no es ilimitada. Ni siquiera la tiene en situaciones que estn bajo su absoluto control, como es la asignacin de los recursos. En un principio, los funcionarios no pueden contratar ningn bien o servicio sin firmar un contrato y tener los recursos necesarios. En la practica, la urgencia social, poltica y econmica obliga a las entidades publicas a la contratacin sin el soporte presupuestal y a veces sin firmar el contrato formal.

La contratacin pblica involucra los activos especficos. Un activo especfico vale ms dentro de cierta relacin que por fuera de ella. La especificidad de la inversin se puede evaluar a partir de la siguiente reflexin. Cuanto ms especifica es la inversin, ms difcil es sustituir la transaccin por una alternativa. Cuando est presente la inversin especifica, suben las cuasi rentas y el valor que los actores conceden a la relacin entre ellos. Cuando la relacin se rompe, el costo de la adaptacin se hace alto. El costo de la adaptacin se expresa como cuasi rentas perdidas y los gastos de la adaptacin (Windsperger, 1994). Estas situaciones surgen cuando los contratistas deciden sobre el desarrollo de una nueva tecnologa para realizar, por ejemplo, un tnel. La decisin racional es no invertir en el desarrollo tecnolgico porque esto va a ser una inversin especfica que ser intil cuando el contrato termine. La misma situacin ocurre cuando las contratistas deciden comprar o arrendar las maquinas. Arrendar las maquinas puede ser ms costoso que comprarlas, pero el temor de incurrir en la inversin especifica, sin tener un horizonte de los futuros trabajos para el Estado, va a impedir la compra. Los altos costos de transaccin se manejan eligiendo la forma de la gobernacin de la transaccin. En la contratacin publica, esta forma de la gobernacin esta dada por el contrato. Cuando los costos de transaccin son bajos, se puede hacer un contrato completo que describe todas las circunstancias, asigna las responsabilidades y de esta manera controla el oportunismo. Cuando los costos de transaccin suben, los contratos completos se hacen excesivamente costosos. Cuanto ms complejo es el objeto que se adquiere, ms costoso es redactar un contrato completo (Saussier, 2000). Las partes contratantes tienen el incentivo de reducir el grado de la completitud del contrato y de ahorrar los costos de transaccin ex ante. Pero, al ahorrar los costos de transaccin ex ante, el Estado se expone al peligro de una conducta oportunista por parte de los contratistas. El oportunismo aumentara los costos de transaccin ex post para el Estado. Este peligro obliga al Estado a balancear entre los dos costos (Crocker, Reynolds, 1993). Cuando el contrato es completo, la contratacin es transparente y sencilla, y es fcil asignar las responsabilidades. Pero el contrato, que predomina en la contratacin pblica colombiana, es incompleto. La imposicin de un contrato incompleto se dificulta porque las contingencias ni las responsabilidades de las partes estn descritas en el contrato. Los funcionarios del Estado y los contratistas, cuando se presentan las contingencias, deben renegociar el contrato inicial e introducir las modificaciones necesarias para ajustarlo a las nuevas circunstancias. El xito de esta renegociacin depende de la relacin entre los funcionarios y los contratistas, del nivel del oportunismo y la preocupacin de los contratistas por su reputacin, del ambiente de cooperacin y de la tica de los funcionarios pblicos. Como se asegura el desempeo del contratista en presencia de altos costos de transaccin? Tal mecanismo consiste en cierta combinacin de control administrativo e incentivos. La teora de costos de transaccin advierte que la mezcla del control e incentivos no es arbitraria sino depende de la forma de gobernacin de la transaccin. Williamson (1991) identifica tres formas de gobernacin: el mercado, el hibrido (alianza estratgica), jerarqua 3

(organizacin). Al escoger la forma de gobernacin, el dueo (principal) limita su gama de mezcla de control e incentivos. Si se escoge el mercado como forma de gobernacin, la intensidad de control administrativo debe ser baja lo que corresponde al control de resultados (productos) que, segn la teora de la agencia, vincula la compensacin a los resultados que se puede medir (Ouchi, Maguire, 1975; Eriksson, 2008). Para este tipo de control, es fundamental medir el resultado y representarlo en forma numrica (Flamholtz, 1996). Control administrativo dbil se combina con los fuertes incentivos comunes en el mercado. Concretamente, el dueo no tiene autoridad para controlar al agente pero tiene el dinero con que puede aumentar o reducir las compras al agente de acuerdo con su desempeo Si se escoge el hibrido (alianza estratgica) como forma de gobernacin, la intensidad del control administrativo debe ser intermedia, al igual que la intensidad de los incentivos. Esta forma de gobernacin se combina mejor con el control social, o de clan, y la confianza. El control social se logra minimizando la diferencia de preferencias entre el contratante y el contratista, mediante construccin de cultura organizacional comn orientada al auto control (Gencturk, Aulakh, 1995), la solidaridad y entendimiento mutuo (Eriksson, 2008). Si se escoge la jerarqua como forma de gobernacin, la intensidad del control administrativo es la mxima mientras que los incentivos son mnimos o inexistentes (Williamson, 1991). La jerarqua se combina bien con el control de procesos bajo el cual el comprador monitorea la conducta del contratista y los medios utilizados por l (Ouchi, Maguire, 1975; Eriksson, 2008). El control de procesos disminuye la participacin y creatividad del contratista, su compromiso y la confianza. (Gencturk, Aulakh, 1995), puede crear sentimientos negativos hacia el comprador y aumentar la tendencia al oportunismo (Ouchi, Maguire, 1975). Eriksson (2008) estudia la eficacia de las tres formas de control (resultados, procesos, control social) en diferentes etapas de proceso de contratacin y encuentra que los mejores resultados en contratos de obra se logran cuando entre el comprador y el contratista existe la relacin de cooperacin y competencia al mismo tiempo (coopetencia). Si el comprador tiene una gran base de potenciales contratistas y los cambia con frecuencia, se subraya la idea de la competencia. Este procedimiento est enfocado a beneficios a corto plazo. En cambio, si el comparador invita a pocos proveedores, indica su intencin de establecer la gobernacin hibrida tipo alianza. Para que nazca la cooperacin, la continuidad de relacin es fundamental esto es posible solo si la base de proveedores es pequea. Control social se logra por medio de la relacin de largo plazo y expectativa de contratos futuros. Caso extremo es negociacin con un solo proponente. Invitar a pocos proveedores acenta la cooperacin aunque deja puerta abierta a la comparacin competitiva entre proveedores. (Eriksson, 2008). En este tipo de relacin pesan ms la reputacin, experiencia anterior del proveedor, valores compartidos que disminuyen el oportunismo y aumentan confianza. Cuanto ms es el nfasis en el precio y cuanto menos nfasis en los aspectos blandos tipo reputacin, ms nfasis en la competencia y menos, en la cooperacin. Coopetencia es estimulada cuando ambos elementos (precio y reputacin) 4

se toman en cuenta). Eriksson (2008) hace paralelo entre las formas de pago y formas de control y se encuentra que el contrato de precio fijo es tpico para control de resultados mientras que el contrato basado en la compensacin de costos manifiesta la intencin de control de procesos, con el nfasis en la autoridad. La combinacin de precio fijo (parte de pago) con compensacin de costos y participacin en utilidades indica que se aplica el control social que facilita cooperacin. La literatura colombiana sobre la interventora no es abundante y tiene un marcado perfil jurdico. Jimnez (2007) hace resumen y anlisis de las normas jurdicas, polticas y del derecho pblico que regulan el ejercicio de la interventora desde el decreto 150 (1983) hasta la ley 1150 (2007). Jimnez (2007) define la interventora como la actividad de control y vigilancia de un contrato estatal que tiene como objetivo verificar el cumplimiento integral de su objeto y de las obligaciones en l pactadas, coadyuvando a las partes contratantes para lograr una terminacin exitosa del contrato. Bautista (1996) reconoce la dificultad que enfrenta el interventor al controlar una obra de construccin. Define la interventora como es servicio prestado por un profesional o persona jurdica especializada para el control de ejecucin del proyecto arquitectnico y o de construccin Urdaneta (1998) propone que la funcin de la interventora es armonizar las relaciones entre la entidad contratante y el contratista para asegurar la calidad de la obra. Desarrolla la argumentacin de Bautista (1996) e identifica debilidades de la interventora. Segn el autor, el interventor no tiene la capacidad de controlar el desarrollo de la obra. Por ejemplo, el interventor debe coordinar y controlar una planeacin que no ha elaborado y sobre la cual nicamente tiene el poder de la advertencia (p. 71). El autor hace evidente los altos costos de transaccin que rodean la actividad del interventor: la tarea de coordinacin del programa general no se hace y su propia actividad se cuelga de la del contratista, de manera que solamente se desliza en el tiempo sin control ni propsito (p. 71). Interventor apenas participa en la organizacin de su propio grupo de trabajo. Es natural que no pueda intervenir en la organizacin interna del contratista y, por otra parte, apenas se le ocurre informarse sobre la organizacin general de la entidad (contratante) (p. 71). Indica la baja calidad del control y retroalimentacin que el interventor presta al Estado. Las rutinas de informacin limitan severamente la capacidad de anlisis de informes del constructor. Interventora realiza labores de control que en ocasiones toman medidas de apremio pero estas corresponden mas a excepciones que a la regla. De ah los atrasos, excesos en valores y sobrecostos sin aviso previo (p. 72). El interventor es testigo de excepcin para generacin de estadsticas fieles a los rendimientos, consumos, y anlisis de precios de obra pero lamentablemente estos datos se pierden debido a los informes y procedimientos en un sistema desagregado el cual impide ver con claridad los aspectos realmente importantes para entidades contratantes (p. 73). La bsqueda en Scielo y Ebsco no permiti localizar artculos colombianos sobre la interventora. 5

ANTECEDENTES JURIDICOS La figura de la interventora por primera vez se menciona en el decreto 1050 de 1955 (art. 273). Posteriormente, este concepto se desarrolla en el Decreto 150 de 1976 que seala: La entidad contratante verificar la ejecucin y cumplimiento de los trabajos y actividades de los contratistas por medio de un interventor, que podr ser funcionario suyo. Tambin se podr contratar la interventora con personas naturales o jurdicas especializadas que posean experiencia en la materia y que estn registradas, clasificadas y calificadas como tales. El funcionario que ejerza la interventora deber ser ingeniero o arquitecto matriculado, con experiencia profesional en construccin o en interventora no menor de tres aos en obras de naturaleza y especificaciones comparables (art. 96). En este decreto es evidente la preocupacin por identificar las funciones del interventor: En todo contrato se detallarn las funciones que corresponden al interventor. Dentro de sus facultades est la de revisar los libros de contabilidad, si as se hubiere convenido en el contrato, y la de exigir al constructor la informacin que considere necesaria. (art. 97). El decreto impone restricciones a la seleccin del interventor: La interventora no podr contratarse con el autor del proyecto o diseo correspondientes, a menos que as lo exigiere la complejidad tcnica de la obra, segn calificacin escrita hecha por la entidad contratante. Tampoco podr contratarse la interventora con las personas cuyo proyecto o diseo no se hubieren aceptado. (art. 98). En el decreto se siente la preocupacin por controlar al interventor el cual puede havcerse responsable de las sanciones penales y civiles originados en mal desempeo de sus funciones (art. 99). El decreto 222 de 1983 (art. 115) establece que la funcin del el objetivo la interventora es forma de consultora con lo cual el interventor se reconoce como contratista. La ley 80 de 1993 (art. 32) amplia y precisa las normas anteriores y prescribe que en los contratos de obra que hayan sido celebrados como resultado de un proceso de licitacin o concurso pblicos, la interventora deber ser contratada con una persona independiente de la entidad contratante y del contratista, quien responder por los hechos y omisiones que le fueren imputables en los trminos previstos en el artculo 53 del presente estatuto. La interventora se entiende como una tipo de consultora. El art. 53 establece: Los consultores, interventores y asesores externos respondern civil y penalmente tanto por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de consultora, interventora o asesora, como por los hechos u omisiones que les fueren imputables y que causen dao o perjuicio a las entidades, derivados de la celebracin y ejecucin de los contratos respecto de los cuales hayan ejercido o ejerzan las funciones de consultora, interventora o asesora., ratificando el art. 123 del Decreto 222 de 1983 pero siendo ms incisivo en la responsabilidad contractual, y adicionalmente, con la entidad contratante, elemento disciplinar que debe estar contemplado en cada manual de interventora. Finalmente, la ley 1150 de 2007 en el art. 21 establece: En ningn caso, los jefes y representantes legales de las entidades estatales quedarn exonerados por virtud de la 6

delegacin de sus deberes de control y vigilancia de la actividad precontractual y contractual. CASO En el desarrollo de las Auditorias Visibles que hacen parte del Programa Presidencial de lucha contra la corrupcin, se han observado numerosos proyectos de construccin en vivienda, agua potable y saneamiento bsico, infraestructura, salud y educacin, en los cuales la interventora no desarrolla a cabalidad sus funciones. Un tipo ejemplo es la cinstruccin del Colegio Agropecuario San Pedro de la Sierra de Cinaga, Departamento de Magdalena. El colegio se contrat por $698.022.908 pero termin costando $1.033.732.973. La construccin estaba prevista para 10 meses pero demor ms de 3 aos: en vez de 2007, el colegio se entreg en 2010. Los inspectores de Auditorias Visibles en 2008 2010 realizaron cuatro visitas y descubrieron varias irregularidades. No existan actas de suspensin y reinicio de trabajo suscritas en el desarrollo del contrato; las plizas del contrato no estaban actualizadas a las fechas de suspensin y reinicio, por lo cual expiraron. Se evidenciaron detalles constructivos mal hechos. El interventor no cumpla su papel como interlocutor con la comunidad. La comunidad solicit al contratista de obra adecuar un espacio debajo de las escaleras para una cafetera. Esta sugerencia nunca fue tramitada por el interventor y la comunidad tuvo que esperar la Auditoria Visible para hacer realidad su sugerencia. El interventor simplemente no asisti a las reuniones organizadas por las Auditorias Visibles con la comunidad. El desinters del interventor en la obra fue de tal magnitud que no se preocupo por verificar las cantidades de obra ejecutadas para que el contratista de obra pudiera cobrar. Cuando los trabajos quedaron interrumpidos, el interventor no le preocupo por conservar los elementos construidos. La estructura construida simplemente fue abandonada y las filtraciones de agua han pasado al nivel inferior y deterioraron la mampostera. El interventor no se preocup por controlar las especificaciones de la pintura anticorrosiva de las vigas metlicas. Elegida incorrectamente, la pintura anticorrosiva no impidi la oxidacin. Evidentemente, no le preocup el atraso de la obra porque cuando se termin el plazo del contrato sin cumplir con el objeto contractual, no inici el proceso de apremio ni multa contra el contratista. El apogeo fue el acta de terminacin de la obra segn la cual se recibi la totalidad del proyecto a satisfaccin del interventor cuando 20 das despus todava se trabajaba en la obra. Como consecuencia de la ausencia del Interventor la obra se atras, su precio se increment, el municipio tuvo pagar de arriendos en casas no aptas para educar a los alumnos lo que gener desercin por las condiciones del servicio provisional. Entre las posibles causas de esta situacin se encuentran las irregularidades con la contratacin del interventor. Por ejemplo, lo ideal es que el interventor se encuentre 7

contratado incluso antes de iniciar la obra, cuando esta se encuentra en la etapa de planeacin, y se quede despus de terminada la obra para asesorar al supervisor estatal en la puesta en marcha del objeto. En la realidad es frecuente que el interventor este contratado por un tiempo menor que la duracin del proyecto. Esto ocurre por la demora en el trmite o porque el tiempo de la obra se prolonga mientras el contrato del interventor no se prolonga. Si el interventor fue nombrado tarde, carece de capacidad de decisin porque al momento de su llegada a la obra una parte del trabajo ya fue realizada. Si el contrato del interventor no se prolonga cuando la obra se prolonga, el interventor reduce su actividad de monitoreo para ajustar sus honorarios fijos a un mayor plazo de la obra, es decir, la interventora se debilita. Se observaron numerosos cambios del interventor en el proceso de la obra que produce discontinuidades en el monitoreo del proyecto. Estos hechos hacen pensar que los organismos estatales no toman en serio la figura del interventor. Esta actitud no carece de fundamento. En numerosas obras casi en todos los departamentos de Colombia representantes de Auditorias Visibles detectaron falta de seguimiento y rigor en el monitoreo de las obras por parte de los interventores los cuales estn ausentes de las obras incluso en momentos cruciales de atraso y situaciones inesperadas. Se detect falta de visitas a la obra y falta de informes sobre su marcha. El interventor tpicamente es permisivo con el contratista en cuanto al tiempo, calidad y el cumplimiento de las obligaciones de tipo ambiental y social, ejerce un inadecuado control y seguimiento tcnico, administrativo, financiero y legal en la ejecucin de las obras. Interventores prefieren evitar recomendar al Estado medidas de apremio o sanciones y las inician solo en situaciones excepcionales cuando la falta del contratista es evidente y publica. Se detecto el conflicto de inters en la aprobacin y recibo de las obras. El conflicto surge porque toda empresa constructora pueda fungir de interventora. As las cosas, al interventor no le conviene presionar al constructor porque en la prxima licitacin ellos pueden cambiar de roles: el que ahora es constructor puede ser interventor, y el que es interventor, puede ser constructor. Es evidente que la prioridad para ambos es mantener la cooperacin. En las Auditorias Visibles est documentado un caso cuando un supervisor (representante de la entidad estatal) intentaba aplicar la multa al contratista y pidi al interventor hacer la gestin correspondiente. El interventor ignor la sugerencia y efectivamente bloque el proceso porque puso al supervisor ante la necesidad de demostrar primero que el interventor estaba incumpliendo sus obligaciones. Tomando en cuenta la naturaleza compleja de la asesora del interventor, e una tarea difcil. De las Auditorias Visibles aparece un Estado tolerante del bajo desempeo de algunos contratistas. Estn documentados casos cuando el interventor empez el proceso sancionatorio pero, como este proceso tomaba cierto tiempo, el contratista logr ponerse al da y evitar la multa. En este caso la entidad estatal crey que el proceso de apremio cumpli su objetivo no haba motivo para daar la hoja de vida de contratista.

No todas las fallas de la interventora pueden ser atribuidas al interventor. Programa Presidencial detect situaciones cuando los planos de la obra no corresponden a lo que se esta construyendo. Esto ocurre porque a veces el Gobierno local, para ahorrar, pide a un constructor y posible contratista regalarle planos. El constructor, sabiendo que el negocio no est seguro, hace un plan elemental. Una vez se adjudique el contrato, el alcalde lo modifica por el camino. Esta situacin dificulta el trabajo del interventor.

JUEGO Para entender la situacin del interventor y reflexionar sobre posibles soluciones, se disea un juego que pretende modelar la situacin. Un modelo es una representacin de un sistema real en el cual se formalizan y se hacen explicitas las variables que constituyen el modelo, las relaciones funcionales entre ellas y los supuestos (Schwaninger, Grosser, 2008). Se disea un juego dinmico de informacin completa y perfecta en tres etapas. En la primera etapa, el Contratista escoge el nivel de seriedad con que va a ejecutar la obra. El Contratista tiene dos estrategias: ser bueno y malo. En la segunda, el Interventor determina el nivel de seriedad con que va a realizar el control. El Interventor tambin tiene dos estrategias: ser bueno y malo. En la tercera etapa, el Estado toma decisin de recibir o no recibir la obra despus de los cual se configuran las ganancias de cada actor.

Para determinar las ganancias de cada jugador se formularon las funciones de utilidad que aparecen en las ltimas casillas del rbol de juego, se asignaron valores ordinales a las variables que forman parte de las funciones de utilidad y se calcularon las ganancias de cada jugador que tambin aparecen en las ultimas casillas del rbol. Las ganancias estn representadas por los valores ordinales que permiten comparar el atractivo de diferentes estrategias pero no ofrecen ninguna idea acerca del ingreso en pesos que obtendr cada jugador. En este proceso los autores siguen a Fudenberg y Tirole (1991) y Ortmann y Squire (2000). La jerarqua ordinal de las variables fue establecida con base en el estudio de los casos y la experiencia personal de autores. Las variables que se utilizaron en las funciones de utilidad y la jerarqua ordinal de las variables se establecieron as: a>b>p>c>u>d>e>h>r>g=t Donde: a la utilidad del Estado por obtener una obra de alta calidad (10 puntos) b la utilidad del Estado por obtener una obra de baja calidad (9 puntos) p el precio de la obra (8 puntos) c el costo de la obra de alta calidad (7 puntos) u el costo de la obra de baja calidad (6 puntos) d el costo asociado con la aplicacin de la pliza de incumplimiento (5 puntos) e el costo de arreglos posteriores a la entrega de la obra (4 puntos) h los honorarios del interventor (3 puntos) r el costo de arbitraje (2 puntos) g el costo asociado con el conflicto entre el Contratista e Interventor en el transcurso de la obra (1 punto) t el costo de la demora en la entrega de la obra (1 punto) El equilibrio de Nash se encontr en la casilla que se configura cuando el Contratista es bueno, el Interventor es malo, y el Estado recibe la obra.

DISCUSIN

El juego muestra que la estrategia de equilibrio para el contratista es ser bueno. Si el contratista se desva de esta estrategia, se hace objeto de medidas de apremio, multas, caducidad, plizas y condena judicial. Evidentemente, el supuesto detrs de esta resultado es que el Estado tiene la capacidad de sancionar al contratista malo lo que en realidad no siempre ocurre. La estrategia de equilibrio para el interventor es ser malo. Si el contratista es bueno, la obra va a ser de alta calidad por lo cual el interventor sabe que no tiene necesidad de 10

gestin de control. Si el contratista es malo, el Estado con su capacidad (supuesta) de sancionar, arregla la situacin, y el interventor otra vez no tiene la necesidad de gestin. Finalmente, si el contratista es malo y el Estado no detecta la falla a tiempo, para el interventor tampoco pasa nada porque l no es responsable de la obra. La estrategia de equilibrio para el Estado es recibir. El Estado recibe porque anticipa la buena conducta del contratista. Esta buena conducta est originada en el supuesto de la capacidad de sancin que tiene el Estado. Al mismo tiempo el Estado anticipa que la conducta del interventor es irrelevante para la calidad de la obra puesto que el interventor no tiene la responsabilidad contractual por los resultados de la obra y tampoco est en posicin de presionar al contratista debido a la relacin de cooperacin que tiene con l. Estado no tiene la capacidad ni inters en controlar al interventor, y esta posicin es comprensible. Por ejemplo, se podra pensar en introducir el manual del interventor en todo contrato de obra de manera obligatoria pero el alcance de esta medida es cuestionable porque por el hecho de incluir el manual el contrato no se hace ms completo. Si uno pretende volver el contrato de interventora un contrato completo, tendr que prever y formular en el contrato todas o gran parte de las posibles contingencias lo que puede ser costoso. El contrato de obra de por si es complejo e incompleto. El contrato del interventor con el Estado es igualmente complejo e incompleto cuyo objeto, adems, es intangible (consultora). El Estado utiliza un contrato incompleto para monitorear otro contrato incompleto. Se podra decir que el contrato de interventora es incompleto al cuadrado. La causa de esta situacin radica en cierta confusin en cuanto a la forma de gobernacin utilizada para gestionar contratos de obra. El Estado colombiano nunca escoge la jerarqua como forma de gobernacin para construir obras. Escoger la jerarqua equivale a interiorizar la transaccin y construir uno mismo la obra. En esta situacin hipottica, la alcalda de una ciudad creara su propia empresa de construccin y realizara las obras que necesita El Estado colombiano tampoco escoge el hibrido (alianza estratgica) como forma de gobernacin porque la norma (leyes 80/1993 y 1150 /2007) exige realizar un concurso de meritos y escoger al mejor proponente. La alianza que implica una relacin especial y de confianza entre el Estado y unos cuantos proveedores preferidos, va en contra del espritu de la ley. Lo que manda la ley como forma de gobernacin, es el mercado. Lamentablemente el mercado est mal adaptado para altos costos de transaccin que exigen el contrato incompleto con renegociaciones y mutuos ajustes. Surge contradiccin. El Estado utiliza el mercado para gobernar la construccin de la obra pero no quiere ser consecuente y limitarse al control de resultados tpico para el mercado. En cambio, el Estado insiste en la interventora y en el control de procesos, tpico para la jerarqua. Como la naturaleza de la relacin Estado contratista no es jerrquica y el Estado no tiene la autoridad sobre el contratista, la interventora va a fallar. 11

Cul es la solucin? Mejorar interventora se puede por ejemplo, mediante inclusin del manual de interventor en los contratos de interventora. Pero es un camino que no promete solucin del problema porque pretende hacer el contrato de interventora un contrato completo lo que es problemtico en ambiente de altos costos de transaccin. Una opcin terica ser aceptar realidad (altos costos de transaccin, contrato incompleto, hacer alianzas y construir relaciones de confianza con un grupo selecto de proveedores. Estas relaciones de hecho se dan cuando las entidades estatales resisten en aplicar sanciones a los contratistas que se ponen al da. Evidentemente, alianza no implica permisividad sino confianza originada en la reputacin del contratista. De aqu, todas las medidas dirigidas a registrar la conducta de los contratistas, documentar y evaluar su reputacin y tomarla en cuenta en la decisin de adjudicacin de contratos, va por un camino terico que permitir eliminar la figura del interventor y confiar solo en el autocontrol del constructor. El Estado ve la interventora como algo accesorio al contrato de obra y se resigna a no controlar al interventor. La nica manera de disciplinar al interventor es designar a un supervisor. En este caso, surge la pregunta: no debera la entidad estatal misma asumir el monitoreo de la obra? Evidentemente, el Estado debera disponer de un grupo de funcionarios con la capacidad tcnica para realizar tal monitoreo. El presente estudio adolece de problemas propios del estudio de caso: sus hallazgos no son generalizables. En un futuro se podra pensar en plantear una investigacin emprica sobre la incidencia de la figura del interventor en la construccin de obras en Colombia.

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