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Seccin Jurisprudencia Comentada

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIN

s EMPLEO PBLICO
Competencia de la Justicia Contencioso Administrativa de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires Competencia N 276. XXXVIII. S.A. Edgardo Jess Gonzalo c/ Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires s/ despido. Suprema Corte: I. La presente contienda positiva de competencia se suscita entre el magistrado a cargo del Juzgado en lo Conten-

Personal contratado de la Administracin pblica: indicios de una jurisprudencia que se consolida.


1. El Mximo Tribunal1 resuelve aqu un conflicto positivo de competencia entre un juez nacional en lo laboral y un juez en lo contencioso administrativo y tributario de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, trabado a raz de la demanda que el Seor

Por Ana Salvatelli *

Abogada, Diploma de Honor de la Universidad de Buenos Aires. Egresada de la Escuela del Cuerpo de Abogados del Estado. Secretaria de Redaccin Adjunta de la Revista Argentina del Rgimen de la Administracin Pblica - RAP. 1 De conformidad con lo dictaminado por el Seor Procurador General, Dr. Becerra.

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cioso Administrativo y Tributario N 1 de la Ciudad de Buenos Aires y la titular del Juzgado Nacional del Trabajo N 5 de la Capital, con motivo de la inhibitoria que el primero libr (v. fs. 76), que fue rechazada por la segunda (v. fs. 83). En consecuencia, y toda vez que no existe un superior jerrquico comn que pueda resolverlo, corresponde a V.E. dirimirlo, en uso de las facultades que le acuerda el Artculo 24, inc. 7 , del Decreto Ley N 1.285/1958. II. La cuestin planteada en autos tuvo su origen en la demanda promovida por Edgardo Jess Gonzalo Sa, en su calidad de ex mdico del Cuerpo de Reconocimientos Domiciliarios de la Direccin de Medicina del Trabajo, dependiente de la Direccin General de Recursos Humanos, Subsecretara de Administracin de Recursos de la Secretara de Hacienda y Finanzas, del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, ante el Juzgado Nacional del Trabajo N 5, contra dicha comuna, a fin de obtener el pago de una suma de dinero en concepto de indemnizacin por despido. Fund su pretensin en las Leyes Nacionales N 20.744 de Contrato de Trabajo y N 24.013

de Empleo, por estimar que la relacin jurdica existente entre las partes era en realidad un verdadero contrato de trabajo y no una locacin de servicios, como aduce la demandada (v. fs. 5/8), dado que prestaba sus servicios bajo la subordinacin tcnica, jurdica y econmica de sta. Por otra parte, el Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires plante una cuestin de competencia, por va de inhibitoria, ante el Juzgado en lo Contencioso Administrativo y Tributario N 1 de la Ciudad cuyo titular, a fs. 76, de conformidad con el dictamen de la fiscal (v. fs. 73), acept su competencia con apoyo en el Artculo 2 del Cdigo Contencioso Administrativo y Tributario local, en razn de que en la litis resulta ser parte la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, y en virtud, adems, de no haberse dictado todava un acto jurisdiccional vlido que haya producido la radicacin de la causa en dicho fuero (v. Fallos, 324:2334), por lo que requiri los autos al juez laboral. No obstante, la jueza nacional del trabajo rechaz la inhibitoria y decidi mantener su competencia, mediante remisin al dictamen del fiscal (fs. 82), con

Edgardo Jess Gonzalo Sa entabl contra el gobierno de esa Ciudad por despido. El sustento de esta ltima pretensin se encuentra en un contrato de locacin de servicios celebrado entre la Direccin General de Recursos dependiente de la Subsecretara de Administracin de Recursos de la Secretara de Hacienda y Finanzas del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y el actor, el que frente a la rescisin de aqul y en el entendimiento de que se trataba de una relacin laboral encubierta, inici demanda con el objeto de obtener una indemnizacin. 2. En lo atinente a la solucin de la contienda debemos recordar que el Artculo 2 del Cdigo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires2 establece: Son causas contencioso administrativas a los efectos de este Cdigo todas aquellas en que una autoridad administrativa, legitimada para estar en juicio, sea parte, cualquiera sea su fun2

damento u origen, tanto en el mbito del Derecho pblico como en el del Derecho privado. La competencia contenciosa administrativa y tributaria es de orden pblico.3 As, se ha dicho en comentario a esta disposicin: [...] el legislador ha adoptado un criterio subjetivo para determinar la competencia del fuero. Ello porque sta se define en razn de la participacin de la Administracin pblica centralizada o descentralizada en el litigio, en carcter de actor o demandado, con total prescindencia del contenido jurdico de la demanda o la aplicacin de normas de Derecho pblico o privado para resolver la controversia de fondo.4
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Ley N 189.

Ya la misma Ley Orgnica del Poder Judicial local Ley N 7, Publ. BOCBA 405 del 15-03-1998 estableca que los Jueces en lo Contencioso Administrativo y Tributario deban conocer en todas las cuestiones en que la Ciudad sea parte, cualquiera fuera su fundamento u origen, tanto en el mbito del Derecho pblico como del Derecho privado. 4 Balbn, Carlos F. Cdigo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Comentado y concordado. Buenos Aires, Lexis Nexis, 2003. P. 13.

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fundamento en el Artculo 20 de la Ley Nacional N 18.345 de organizacin de la justicia del trabajo, considerando que el sub judice escapa a la competencia atribuida por el Artculo 8 de la Ley Nacional N 24.588 a la justicia local de la Ciudad de Buenos Aires (fs. 83). III.Ante todo, corresponde sealar que, a fin de dilucidar las cuestiones de competencia es preciso considerar, de modo principal, la exposicin de los hechos que el actor efecta en su demanda Artculo 4 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin y, slo en la medida en que se adecue a ellos, el derecho que invoca como fundamento de su pretensin (Fallos, 305:1453; 306:1053; 308:2230; 320:46; 324: 4495). En mrito a ello, segn se desprende de los trminos del escrito inicial, en el sub lite el actor, quien se encontraba vinculado al Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires mediante un contrato de locacin de servicios, reclama una indemnizacin por despido con fundamento en normas de Derecho laboral comn. En primer lugar, cabe indicar que surge expresamente de las clusulas primera y segunda del pro-

pio instrumento (v. fs. 5/6), que tena carcter transitorio, con plazo fijo de vencimiento y sin obligacin alguna para las partes de renovarlo, que no daba lugar al nacimiento de una relacin de dependencia o laboral y tampoco a la realizacin de aportes previsionales o patronales o al goce de la obra social respectiva, ni a ningn otro tipo de beneficios. A su vez, es dable agregar que el Artculo 2 , inc. a, de la Ley de Contrato de Trabajo establece que dicha ley no ser aplicable a los dependientes de la Administracin Pblica Nacional, Provincial o Municipal excepto que [...] por acto expreso se los incluya en la misma o en el rgimen de las convenciones colectivas de trabajo[...]; y, segn se desprende de las constancias agregadas al expediente y de la contestacin de la demanda, no medi acto expreso alguno por parte de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y tampoco se evidencia la voluntad de someter al actor bajo el rgimen que pretende. Descartado lo anterior, puede afirmarse que si bien el vnculo que una a las partes era un contrato privado de locacin de servicios, regido por el

Y en concordancia, la jurisprudencia local sostuvo: [...] para establecer la competencia del fuero contencioso administrativo y tributario de la Ciudad en un caso concreto, en principio no debe atenderse a la materia sobre la que versa el litigio o la naturaleza de las cuestiones debatidas sino a la circunstancia de que sea o no parte en el proceso alguna de las autoridades administrativas que enumera el Cdigo.5 Pero contrariamente en el caso, la Corte Suprema no ha seguido, nicamente, ese criterio subjetivo. El pronunciamiento hace hincapi en que el contrato fue celebrado en el marco de un conjunto de normas de Derecho pblico local, dado que la relacin estuvo regulada por disposiciones de carcter administrativo, mediante las cuales el Jefe de Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires autoriz al director general de Recursos Humanos a suscribir contratos de locacin de servicios m5

dicos domiciliarios, tales como el Decreto N 325-GCBA-97, el Decreto N 1765GCBA-97, que prorrog por 180 das dichos contratos y el Decreto N 1206-GCBA-98, que autoriz a suscribir un nuevo contrato, para despus sealar que adems de ser parte el gobierno de dicha Ciudad aqu s aparece el criterio subjetivista se han puesto en tela de juicio actos administrativos emanados de uno de sus rganos [...] los que debern ser examinados [...] a la luz de normas de Derecho pblico local. Esta lnea jurisprudencial reconoce por antecedente otro caso6 en el que tambin el Mximo Tribunal limit la aplicacin del criterio subjetivo priorizando la especificidad de la
6 CSJN, Causa G.371.XXXVII, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires v/ Soto,Alberto S., 27-06-2002, publicado en RAP- Revista Argentina del Rgimen de la Administracin Pblica, N 291. Buenos Aires, Ediciones RAP. P. 49 y sigs. comentada por Alfredo S. Gusman en La competencia de la Justicia Contencioso Administrativa y Tributaria de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires a la luz del fallo Soto.

Cm. Apel. Cont. Adm. y Trib. CABA, Sala I, 23-11-2000 Tanus, Silvia v/ GCBA s/amparo Expte. 85.

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Cdigo Civil, ste fue celebrado en el marco de un conjunto de normas de Derecho pblico local, dado que la relacin estuvo regulada por disposiciones de carcter administrativo, mediante las cuales el jefe de gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires autoriz al director general de Recursos Humanos a suscribir contratos de locacin de servicios mdicos domiciliarios, tales como el Decreto N 325-GCBA-97, el Decreto N 1765-GCBA97, que prorrog por 180 das dichos contratos y el Decreto N 1206-GCBA-98, que autoriz a suscribir un nuevo contrato. En consecuencia, toda vez que en el proceso es parte el gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (Artculo 2 del C.C.A. y T.) y se han puesto en tela de juicio actos administrativos emanados de uno de sus rganos como lo es la rescisin del contrato dictada por el director general de Recursos Humanos, los que debern ser examinados y revisados por el juez que deba solucionar el pleito, a la luz de normas de Derecho pblico local (Fallos, 308:1072; 321:180 y sentencia in re R.418

XXXVII Rodrguez, Roberto Ramn c/ Santa Cruz, Provincia de s/ sumario, del 18 de julio de 2002), opino que el conocimiento de la causa corresponde al Juzgado en lo Contencioso Administrativo y Tributario N 1 de la Ciudad de Buenos Aires. Nicols Eduardo Becerra Buenos Aires, 2 de diciembre de 2003. AUTOS y VISTOS: De conformidad con lo dictaminado por el seor Procurador General, se declara que resulta competente para conocer en las actuaciones el Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo y Tributario N 1 de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, al que se le remitirn. Hgase saber al Juzgado Nacional de Primera Instancia del Trabajo N 5. Carlos S. Fayt - Augusto Csar Belluscio Enrique Santiago Petracchi - Adolfo Roberto Vzquez - Juan Carlos Maqueda - E. Ral Zaffaroni.

competencia otorgada en razn de la materia, caso ste en el que la competencia local ceda an cuando una de las partes fuese una autoridad administrativa. Vale decir entonces que la Corte Suprema evala no slo desde un prisma subjetivo la competencia que corresponde a los Juzgados Contencioso Administrativos y Tributarios de la Ciudad sino que tambin, enfoca su anlisis en la materia trada a conocimiento y en el carcter de las normas aplicables a la contienda; de la conjugacin de ambos factores, orgnico o subjetivo y material u objetivo, es que surge el criterio de atribucin de competencia ltimo. Por lo expuesto es que no nos parece objetable la decisin sobre el punto en este pronunciamiento. 3. Ahora bien, s nos parece oportuno resaltar determinadas pautas que el decisorio insina con relacin al fondo del asunto. El Tribunal destaca de los trminos del mismo contrato en que se basa la demanda: que te154

na carcter transitorio, con plazo fijo de vencimiento y sin obligacin alguna para las partes de renovarlo, que no daba lugar al nacimiento de una relacin de dependencia o laboral y tampoco a la realizacin de aportes previsionales o patronales o al goce de la obra social respectiva, ni a ningn otro tipo de beneficios; seguidamente cita el Artculo 2 de la Ley de Contrato de Trabajo (LCT) conforme el cual las disposiciones de dicha ley no resultan aplicables a los dependientes de la Administracin pblica nacional, provincial o municipal, excepto que por acto expreso se los incluya en la misma o en el rgimen de las convenciones colectivas de trabajo; resalta que de acuerdo a las constancias a la vista no medi acto expreso alguno por parte de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, ni se evidenci de su parte, la voluntad de someter dicho contrato al rgimen que el actor pretende. Califica en conclusin al contrato como un contrato privado de locacin de servicios regido por el Cdigo Civil, pero celebrado bajo un conjunto de normas de Derecho pblico local. RAP (305)

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En nuestra opinin, estas pautas seguidas en el anlisis del caso encierran la suerte final del pleito: el rechazo de la demanda en el supuesto eventual de que la contienda llegara ante los estrados de la Corte. Y decimos ello porque tiempo atrs7 investigamos la jurisprudencia del Mximo Tribunal en este tipo de conflictos y extrajimos como resultado de dicha tarea que los agentes contratados por la administracin pblica lo que incluye la municipal no reciben tutela judicial favorable a sus pedidos de indemnizacin. Esa jurisprudencia se basa en tres pilares fundamentales: 1) Que El mero transcurso del tiempo y el hecho de prestar servicios por un plazo superior a los doce meses no pueden trastocar de por s la situacin de revista de quien ha ingresado como agente transitorio y no ha sido transferido a otra categora por acto expreso de la administracin, pues lo contrario desvirtuara el rgimen jurdico bsico de la funcin pblica establecido por la Ley N 22.140;8 2) Que El carcter permanente de las tareas asignadas al empleado no importa borrar el ttulo que dio origen a su nombramiento, el que estando sujeto a plazo fenece cuando aqul expira; 9 3) Y por ltimo que La mayor o menor conveniencia de recurrir a un sistema de incorporaciones tran-

sitorias o permanentes de personal constituye una decisin de poltica administrativa no revisable en sede judicial.10 Vemos as que al igual que como se insina en el caso la Corte se remite al acto de la incorporacin y a la voluntad all manifestada (contrato de locacin de servicios) para limitar cualquier reproche contra la Administracin pblica, ciendo el problema no a la legitimidad del reclamo segn sus circunstancias (duracin total de la relacin bajo la figura de la contratacin; tipo de tareas asignadas) sino a la formalidad del ttulo y a la inexistencia de algn acto expreso que modifique su carcter, autolimitndose a fin de no invadir las potestades exorbitantes de la autoridad administrativa para elegir el tipo de vnculo con su personal. Nosotros creemos que la forma en que la Corte ha encarado su decisin sobre la contienda de competencia en el reclamo del actor, traduce indicios serios de que ha de continuarse con esta lnea jurisprudencial que niega todo derecho de los agentes contratados, de obtener una indemnizacin tras la rescisin de un contrato de locacin de servicios que los vincule con la Administracin Pblica, sea esta nacional, provincial o municipal.

Salvatelli, Ana. Los contratados en la Administracin Pblica, RAP- Revista Argentina del Rgimen de la Administracin Pblica, 25 aniversario, Buenos Aires, Ediciones RAP. P. 235 y sigs. 8 CSJN Recurso de hecho deducido por Direccin General Impositiva en la causa Rieffolo Basilotta, Fausto s/ Recurso judicial Artculos 40 a 42, Ley N 22.140 8-021987 Fallos 310:185;Jasso, Ramn Enrique y Frgueiro, Jos Mara s/amparo, 30-06-1987; Fallos, 310:1390;Marignac, Francisco Ramn v/ Consejo Provincial del Menor o Superior Gobierno de la Provincia de Entre Ros, 29-121987; Fallos, 310:2927; Gil, Carlos Rafael v/ UTN s/nulidad de acto administrativo, indemnizacin, daos y perjuicios, etc., 28/2/1989, Fallos, 312:245; Galiano, Carlos Jorge v. BANADE s/cobro, sentencia del 22-08-1989; Fallos, 312:1371;Vaquero, Mnica Silvia c/Ministerio del Interior de la Nacin, 23-08-2001. 9 dem Fallos Galiano; Marignac.

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dem Fallos Galiano; Gil, Jasso y Marignac.

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