CAPITOLUL 7

Uniunea Economic i Monetar

Un experiment privind noi metode de elaborare a politicilor UE
Dermot Hodson

Introducere Evoluia istoric i motivele care au stat la baza acesteia Elaborarea politicii monetare n cadrul UEM Elaborarea politicii economice n cadrul UEM
BCE n calitate de actor economic BCE n calitate de actor politic

134 134 139

141 143

Zona euro ca actor global UEM i criza financiar global Concluzii LECTURI SUPLIMENTARE

UEM i coordonarea politicilor Apariia Eurogrupului

149 150 152 152

146 148

145

Rezumat
Uniunea economic i monetar (UEM) asigur Uniunii Europene (UE) un rol major n elaborarea politicii macroeconomice. Cei 16 membri ai zonei euro au renunat la monedele lor naionale n favoarea euro i au delegat Bncii Centrale Europene (BCE) responsabilitatea elaborrii politicii monetare. De asemenea, statele membre au convenit s-i coordoneze politicile bugetare i reformele structurale i s adopte o poziie unitar n privina problemelor macroeconomice internaionale. UEM este un experiment, cu o miz ridicat, al unor noi metode de elaborare a politicilor UE n msura n care procesul de luare a deciziilor, att economice, ct i monetare, se bazeaz pe alternative la metoda comunitar clasic. Acest experiment a ntmpinat o serie de dificulti n primul deceniu de existen a euro, dar se pare c exist determinarea de a fi continuat i n viitorul apropiat.

Dermot Hodson

Introducere1
Macroeconomia este un domeniu al politicilor publice care a fost supervizat ndeaproape de politicienii naionali, de funcionarii publici i de oficialii bncii centrale. n mod specific, aceasta determin stabilirea ratelor dobnzilor pe termen scurt (politica monetar), precum i deciziile privind cheltuielile guvernamentale i impozitarea (politica fiscal) i poate include msuri concepute s influeneze valoarea extern a monedei naionale (politica cursului de schimb). Politicile macroeconomice i reformele structurale sunt strns legate, acestea din urm incluznd schimbri de reglementare menite s mbunteasc funcionarea pieei produselor, pieei muncii i a celei financiare. UEM determin o schimbare radical n elaborarea politicilor macroeconomice n UE. Din noiembrie 2009, 16 ri din zona euro Austria, Belgia, Cipru, Finlanda, Frana, Grecia, Germania, Irlanda, Italia, Luxemburg, Malta, rile de Jos, Portugalia, Slovacia, Slovenia i Spania au renunat la monedele lor naionale n favoarea euro i au delegat Bncii Centrale Europene (BCE) responsabilitatea elaborrii politicii monetare. Statele membre au meninut controlul asupra celorlalte aspecte ale politicii macroeconomice, cu toate c au convenit s coordoneze aceste politici n cadrul Consiliului Afaceri Economice i Financiare (Ecofin). n acest scop, statele membre au impus unele limite mprumuturilor guvernamentale n baza Pactului de Stabilitate i Cretere (PSC) i au convenit s coordoneze reformele structurale cu ajutorul Orientrilor Generale ale Politicii Economice (OGPE). UEM are o tripl semnificaie pentru cei care studiaz elaborarea politicilor UE. n primul rnd, moneda unic este unul din cele mai tangibile simboluri ale integrrii europene pentru cele 328 de milioane de persoane care locuiesc n zona euro. n al doilea rnd, ntruct, n prezent, euro este principala moned internaional, UEM este esenial pentru dezideratul UE de a deveni un actor principal pe plan internaional. n al treilea rnd, i deosebit de important pentru subiectele tratate n acest volum, UEM este un experiment cu miz ridicat al unor noi metode de elaborare a politicilor UE. Conform celor prezentate n Capitolul 4, metoda comunitar clasic implic delegarea responsabilitilorcheie ctre Comisie. n cadrul UEM, politica monetar a fost delegat ctre un nou tip de instituie supranaional, BCE, n vreme ce elaborarea politicii economice, susinut de msuri fr for juridic obligatorie, este o ncercare inovatoare de coordonare a politicilor ntre guvernele naionale. Acest capitol studiaz originile i evoluia UEM, n condiiile n care euro intr n al doilea deceniu de existen. Prima seciune plaseaz UEM n contextul istoric i studiaz motivele economice i politice care au dus la crearea euro. Seciunile a doua i a treia se refer la elaborarea politicilor monetar i, respectiv, economic. Seciunea a patra analizeaz euro din punct de vedere global, iar seciunea a cincea ofer o perspectiv a zonei euro cu privire la condiiile crizei de pe pieele financiare mondiale aprute n 20072008.

Evoluia istoric i motivele care au stat la baza acesteia

Tratatul de la Roma din 1957 (CEE) coninea puine trimiteri la politica macroeconomic i nicio trimitere la UEM. Cele mai importante dispoziii macroeconomice ale Tratatului de la Roma erau articolul 105, care solicita statelor membre s-i coordoneze politicile economice pentru asigurarea echilibrului balanei de pli, i articolul 108, care permitea Consiliului s acorde asisten reciproc n cazul unei crize a balanei de pli. Unul dintre motivele pentru care tratatul nu a mers mai departe n domeniul macroeconomic a fost faptul c consensul keynesian, care era domninat n rndul economitilor 134

Uniunea Economic i Monetar

Tabelul 7.1
Iulie 1944 Martie 1957 Decembrie 1969 Octombrie 1970 Martie 1971 August 1971 Decembrie 1971 Martie 1972 Februarie 1973 Marte 1979 Iunie 1988 Aprilie 1989 Iulie 1990 Februarie 1992 Septembrie 1992 August 1993 Ianuarie 1994 Iunie 1997 Decembrie 1997 Mai 1998 Ianuarie 1999 Martie 2000 Ianuarie 2001 Ianuarie 2002 Martie 2005 Ianuarie 2007 Ianuarie 2008 Ianuarie 2009

Cronologia UEM
Semnarea Acordului de la Bretton Woods Semnarea Tratatului de la Roma Reuniunea la nivel nalt de la Haga decide elaborarea unui plan al UEM Grupul Werner prezint raportul final Statele membre convin cu privire la planul n trei etape pentru UEM Prbuirea Sistemului Bretton Woods Semnarea Acordului Smithsonian Lansarea arpelui n tunel Eecul Acordului Smithsonian Lansarea SME Consiliul European de la Hanovra nfiineaz Comitetul Delors Comitetul Delors adopt raportul final ncepe prima etap a UEM Semnarea Tratatului privind Uniunea European la Maastricht Italia i Regatul Unit prsesc MCS Reforma MCS ncepe a doua etap a UEM; nfiinarea Institutului Monetar European Consiliul European de la Amsterdam adopt PSC Consiliul European de la Luxemburg nfiineaz Eurogrupul Consiliul de Minitri decide c 11 state membre ndeplinesc criteriile de convergen; nfiinarea BCE ncepe a treia etap a UEM i se creeaz zona euro Consiliul European de la Lisabona adopt Strategia de la Lisabona Grecia se altur zonei euro Introducerea n circulaie a bancnotelor i monedelor euro Consiliul European de la Bruxelles revizuiete PSC i Strategia de la Lisabona Slovenia se altur zonei euro Cipru i Malta se altur zonei euro Slovacia se altur zonei euro la cea de-a 10-a aniversare a euro

135

Dermot Hodson

din acea perioad, punea accentul pe necesitatea unui control naional al instrumentelor politicii macroeconomice. Mai exact, se atepta ca guvernele s renune la o inflaie mai ridicat n schimbul unei rate a omajului mai mic i, n cazul unei scderi a activitii economice, s stimuleze cererea cumulat printr-o combinaie dintre reducerea impozitelor, creterea cheltuielor i reducerea ratei dobnzilor. De asemenea, la momentul crerii CEE, monedele statelor membre nc nu erau convertibile, ceea ce nseamn c existau limite legale privind schimbul unei monede cu alta (Eichengreen 2007: 73). Un alt factor relevant era acela c, la momentul respectiv, statele membre nu erau interesate s conteste Acordul de la Bretton Woods din 1944, care asigura stabilitatea cursului de schimb n rile industriale prin legarea dolarului SUA de aur i legarea monedelor naionale de dolar (a se vedea Maes 2004). n cadrul unei reuniuni la nivel nalt care a avut loc la Haga, n decembrie 1969, liderii CEE au convenit s elaboreze un plan pentru UEM. Motivul principal al acestei modificri nu se regsete n schimbarea paradigmelor macroeconomice, ci n declinul sistemului de la Bretton Woods, care era suspus unor tensiuni din ce n ce mai mari pe msur ce SUA depunea eforturi susinute pentru a pstra legtura dintre dolar i aur n contextul costurilor crescnde ale rzboiului din Vietnam. De asemenea, la acea vreme exista temerea c trecerea de la cursul de schimb fix la cel flotant ar perturba relaiile comerciale de pe piaa comun i s-ar aduga la costul de finanare a politicii agricole comune (Comisia1969). Planul Werner pentru UEM, care a fost prezentat n octombrie 1970, a euat odat cu primul obstacol. Sistemul de la Bretton Woods s-a prbuit n august 1971 i a fost nlocuit 4 luni mai trziu cu AcordulSmithsonian, care a permis o marj mai mare de fluctuaie pentru dolarul SUA. nmartie1972,

Tabelul 7.2
Ce se msoar?

Rezumatul criteriilor de convergen (articolul 121 TCE)

Cum se msoar? Indicele armonizat al preurilor de consum (IAPC) Deficitul public ca % din PIB Datoria public ca % din PIB Criteriile de convergen Cu maximum 1,5 procente mai mult dect cele 3 state membre care au cele mai bune rezultate Valoarea de referin: cel mult 3 % Valoarea de referin: cel mult 60%; dac datoria public depete aceast valoare de referin, trebuie redus suficient i trebuie s se apropie de 60 % ntr-un ritm satisfctor Cel mult 2 procente mai mult dect dect cele 3 state membre care au cele mai bune rezultate n ceea ce privete stabilitatea preurilor Participarea timp de 2 ani la MCSII fr tensiuni grave

Stabilitatea preurilor

Finane publice solide Finane publice durabile

Convergena durabil

Ratele dobnzilor pe termen lung

Stabilitatea cursului de schimb

Sursa: Comisia (2008d: 8)

Deviaia de la cursul de schimb central

136

Uniunea Economic i Monetar

cele 6state membre (la care s-au alturat statele n curs de aderare Danemarca, Irlanda i RegatulUnit) au creat arpele n tunel, un sistem al cursului de schimb n care statele membre au convenit s ngusteze limitele de fluctuaie pentru monedele CEE (arpele) n cadrul limitelor mai largi ale Acordului Smithsonian (tunelul). Dup scumpirea barilului de petrol, n 1973, nu exista o poziie unitar a statelor membre ale CEE cu privire la problema dac s sacrifice prioritile keynesiene de cretere i ocupare a forei de munc n favoarea unei inflaii sczute. Aceast lips de consens a condus la divergene macroeconomice n cadrul CEE, n special ntre Frana i Germania, i a administrat o lovitur fatal sistemului cursului de schimb al CEE aflat n faz incipient. n 1979, statele membre ale CEE au ncercat din nou s-i coordoneze politicile macroeconomice prin nfiinarea Sistemului Monetar European (SME). Elementul fundamental al SME era Mecanismul Cursului de Schimb (MCS), un mecanism destinat s reduc fluctuaiile cursurilor de schimb bilaterale. Ca indicator al acestui sistem a fost folosit un co valutar format din monedele statelor membre CEE, unitatea monetar european (ECU). SME a avut rezultate mai bune dect arpele n tunel, ajutnd la promovarea stabilitii cursului de schimb i la reducerea inflaiei, n special n a doua jumtate a anilor80 cnd guvernele naionale au recurs mai rar la practica devalorizrii monedelor proprii. McNamara (1998) pune crearea i succesul relativ al SME pe seama unui angajament sporit fa de monetarism n rndul statelor membre ale CEE ncepnd cu mijlocul anilor 70. Monetarismul a contestat abordarea keynesian privind politica macroeconomic, respingnd existena unui troc pe termen lung ntre creterea economic i ocuparea forei de munc i invitnd decidenii s acorde prioritate obinerii unei inflaii sczute prin restricionarea creterii masei monetare. Chiar dac monetarismul susine, n mod specific, cursuri de schimb flexibile, statele membre ale CEE, astfel cum arat McNamara, au considerat MCS drept o metod de angajament n vederea realizrii obiectivului principal al monetarismului, acela de stabilitate a preurilor. Un exemplu n acest sens a fost Frana, al crei preedinte, Franois Mitterrand, a folosit MCS pentru consolidarea eforturilor de reducere a inflaiei i de restabilire a credibilitii macroeconomice dup abandonarea experimentului su keynesian nereuit din 1983. Consiliul European de la Hanovra din iunie 1988 i-a solicitat preedintelui Comisiei, Jacques Delors, s elaboreze un plan de realizare a UEM. Pe baza acestui proiect, liderii UE au adoptat o trecere la UEM n 3 etape care a fost reglementat de Tratatul privind Uniunea European (TUE), semnat la Maastricht n 1992. Prima etap (1990-1994) a inclus eliminarea obstacolelor rmase n calea liberei circulaii a capitalurilor i acordarea independenei politice bncilor centrale. n cadrul celei de a doua etape (1994-1998), a fost necesar ca statele membre s-i demonstreze angajamentul fa de disciplina macroeconomic prin ndeplinirea criteriilor de convergen (a se vedea Tabelul 7.2) i a fost nfiinat Institutul Monetar European (IME) pentru spravegherea trecerii la UEM. Etapa a treia (ncepnd din 1999) a inclus fixarea irevocabil a cursurilor de schimb i crearea BCE. n conformitate cu noua economie clasic, succesoroarea intelectual a monetarismului din anii 80, tratatul a abordat temerile referitoare la abilitatea guvernelor lipsite de viziune de a face alegerile corecte pe termen lung in domeniul economic. Areuit acest lucru, n primul rnd prin garantarea independenei BCE fa de controlul politic (articolul108 TCE) i, n al doilea rnd, prin procedura aplicabil deficitelor excesive, care interzice statelor membre s aib deficite publice mai mari de 3 procente din produsul intern brut (PIB) (articolul 104 TCE). Teoreticienii integrrii europene au opinii diferite cu privire la motivele care au stat la baza refacerii planurilor de realizare a UEM la acea vreme (a se vedea Sadeh i Verdun 2009). Neofuncionalitii subliniaz importana efectului de contaminare (spill-over) al etapelor anterioare ale integrrii economice. PadoaSchioppa (2000), de exemplu, susine c angajamentul statelor membre fa de cursurile de schimb fixe n cadrul SME i libera circulaie a capitalurilor n cadrul programului pieei unice europene (asevedea Capitolul 5) au fcut nefuncional controlul naional asupra politicii monetare 137

Dermot Hodson

i au obligat statele membre s aleag fie cursuri de schimb flexibile, fie uniunea monetar complet. Interguvernamentalitii, dimpotriv, explic UEM ca fiind rezultatul negocierilor interstatale. ntr-una dintre teoriile aparinnd acestui curent, Moravcsik (1998) consider UEM drept o ncercare a guvernelor naionale, motivat n special de interese economice, de a bloca beneficiile stabilitii macroeconomice la nivelul UE. Moravcsik susine c beneficiile acestui plan au fost modeste pentru Germania, parial din cauza poziiei privilegiate a mrcii germane n SME. Pentru Moravcsik, acest lucru explic de ce Tratatul de la Maastricht a inclus principiile macroeconomice care s-au bucurat de sprijinul important al decidenilor germani, n special privind importana deosebit acordat stabilitii preurilor. n general, economitii au fost mai circumspeci dect politologii cu privire la motivele economice ex ante care au stat la baza UEM. Potrivit lui Mundell (1961), opinia dominant din anii 80 i 90 era c rile europene vor depune eforturi pentru a forma o zon monetar optim (ZMO) ca urmare a rspndirii ocurilor asimetrice (perturbri economice care afecteaz diferitele state membre n moduri diferite) i a lipsei de flexibilitate percepute pe piaa produselor i pe piaa muncii. Desigur, logica teoriei ZMO nu este necontestat. Mundell nsui a avertizat c, mai degrab dect un remediu, cursurile de schimb flotante ar putea fi o cauz a instabilitii macroeconomice atunci cnd exist un flux liber de capital ntre ri (De Grauwe 2006). Mai mult, costurile macroeconomice de renunare la cursurile de schimb naionale trebuie comparate cu beneficiile microeconomice ale uniunii monetare, care include eliminarea incertitudinii cursului de schimb, reducerea costului tranzaciei prin ncheirea de afaceri ntr-o singur moned i avantajele competitive rezultate din transparena preurilor dintre ri (DeGrauwe 2007). La nceptul anilor 90, pregtirile pentru UEM s-au lovit de o piatr de ncercare cnd scderea creterii economice i omajul ridicat au generat tensiuni semnificative n cadrul SME. Aceast problem era cauzat de consecinele economice ale unificrii germane, care a creat presiuni inflaionsite susinute i a forat Bundesbank s creasc ratele dobnzilor. Alte state membre ale CEE au rspuns prin creterea ratelor dobnzilor, o micare care a le-a ajutat s i stabilizeze monedele proprii fa de marca german, dar a agravat efectele recesiunii. Atunci cnd, prin referendum, cetenii danezi au respins TUE n iunie1992, angajamentul statelor membre fa de UEM i, indirect, MCS, a fost pus la ndoial. Caurmare a speculaiilor monetare intense, Italia i Regatul Unit au fost forate s-i suspende apartenena la MCS n septembrie 1992. CEE a supravieuit acestei instabiliti economice i politice. Cetenii danezi, linitii de garantarea neparticiprii la a treia etap a UEM, au votat n favoarea TUE la al doilea referendum din iunie 1993. MCS a fost complet desfiinat n august 1993, cnd statele membre rmase au adoptat marje foarte mari de fluctuaie ntre monedele lor naionale. O redresare economic susinut n ultima parte a deceniului a permis statelor membre s realizeze un progres semnificativ n ceea ce privete ndeplinirea criteriilor de convergen. n mai 1998, Consiliul de Minitri, reunit la nivel de efi de stat sau de guvern, a decis c 11 state membre Austria, Belgia, Finlanda, Frana, Germania, Irlanda, Italia, Luxemburg, Portugalia, Spania i rile deJos au ndeplinit criteriile i pot trece la etapa a treia a UEM. Includerea Belgiei i a Italiei pe aceast list a fost controversat din punct de vedere politic, ntruct datoria public a acestor ri, chiar dac era n curs de diminuare, n conformitate cu cerinele tratatului, depea 100 procente din PIB. Euro a fost lansat n mod corespunztor la 1 ianuarie 1999 mpreun cu MCS II, un mecanism al cursului de schimb n care statele membre care doreau s adere la moneda unic au fost de acord s minimizeze fluctuaiile dintre monedele proprii i euro. Grecia s-a alturat zonei euro n ianuarie 2001, cu 12 luni nainte de substituirea cu bancnotele i monedele euro. n ianuarie 2007, Slovenia a fost primul dintre statele membre noi ale UE care a adoptat euro, urmat de Cipru i Malta n ianuarie 2008 i de Slovacia n ianuarie 2009. n preajma lansrii euro, Consiliul European a fcut civa pai pentru a consolida coordonarea politicilor economice, incluznd nfiinarea, n decembrie 1997, a unui organism informal al minitrilor 138

Uniunea Economic i Monetar

de finane din zona euro, Eurogrupul, i prezentarea unui program ambiios de reforme pe piaa produselor, pe piaa muncii i pe cea financiar, aa-numita Strategie de la Lisabona din martie 2000. Probabil c cea mai controversat iniiativ din aceast perioad din punct de vedere economic i politic a fost semnarea PSC n iunie 1997. Din punct de vedere politic, acest acord a artat determinarea UE de a impune limite mprumuturilor guvernamentale prin accelerarea i clarificarea implementrii procedurii aplicabile deficitelor excesive. Din punct de vedere economic, PSC a pus accentul pe termen mediu pe politica fiscal n cadrul UEM. n aceast privin, scopul su era s permit statelor membre s foloseasc stabilizatori fiscali n cazul unui regres economic fr s ncalce plafonul deficitului excesiv atingnd mai nti poziii bugetare aproape de echilibru sau n excedent (Artis i Buti 2000). n aceast privin, ncercarea PSC de a gsi un echilibru ntre nevoia de stabilizare fiscal pe termen scurt i sustenabilitatea pe termen lung a finanelor publice este expresia uneia dintre doctrinele-cheie ale noului keynesianism, o paradigm economic dominant nc din anii 90 (a se vedea Iversen i Soskice 2006). Doar Regatul Unit i Danemarca au derogri oficiale de la etapa a treia a UEM, stabilite la negocierile privind TUE. Este foarte probabil ca aceste derogri s rmn valabile pn la aprobarea apartenenei la zona euro prin referendumuri populare. n Regatul Unit, Partidul Laburist, contient de sprijinul public lipsit de entuziasm pentru UEM, militeaz pentru apartenena la zona euro n principiu, dar nu nainte ca aceste condiii economice s fie propice, n vreme ce Conservatorii, marcai de experiena lor n guvernare n timpul crizei MCS din 1992, rmn oponeni vehemeni ai monedei unice. n pofida acestor diferene, relevana politic a UEM este sczut de cnd un studiu relizat de HM Treasury n iunie 2003 a concluzionat c nc nu a fost atins baza economic pentru adoptarea monedei euro (HMTreasury 2003). Cetenii danezi au respins deschis apartenena la zona euro printr-un referendum din septembrie 2000. Cu toate acestea, partidele politice daneze mai mari continu s sprijine UEM i se ateapt ca guvernul s supun din nou la vot aceast problem pn n 2011. Restul statelor membre ale UE au obligaia formal, conform tratului, de a se altura zonei euro dac i atunci cnd ndeplinesc criteriile de convergen. n practic, statele membre pstreaz un grad de discreie cu privire la problema dac i cnd s solicite apartenena la zona euro. Suedia, de exemplu, a votat mpotriva adoptrii euro printr-un referendum din septembrie 2003 i nu particip nc la MCSII. n privina decidenilor UE, acetia au fost destul de precaui privind accesul noilor membri n clubul euro, n special al acelor ri care au o tranziie marcat de turbulene, din punct vedere economic i financiar, de la economia planificat centralizat la economia de pia. De exemplu, solicitarea Lituaniei de adoptare a euro a fost respins n mai 2006 dup ce s-a considerat c nu ndeplinete criteriul privind inflaia prevzut de Tratatul de la Maastricht cu doar 0,2 %. Pn n primvara anului 2009, majoritatea acestor state membre nu stabiliser o dat-int oficial pentru aderarea la zona euro (a se vedea Tabelul 7.3), dei aceast situaie s-ar putea modifica ca urmare a crizei financiare globale (a se vedea ncontinuare).

Elaborarea politicii monetare n cadrul UEM

nainte de lansarea euro, politica monetar n UE era stabilit de bncile centrale naionale (BCN). n cadrul UEM, BCN au devenit, mpreun cu BCE, membre ale unei noi autoriti monetare, cunoscut sub numele de Eurosistem. La rndul su, Eurosistemul este un subansamblu al Sistemului European al Bncilor Centrale (SEBC), care include i BCN ale statelor membre UE a cror moned naional nu este euro (articolul 107 TCE). Principala responsabilitate a Eurosistemului este definirea i punerea n aplicare a politicii monetare a zonei euro (articolul 105 TCE). De asemenea, acesta deine i administreaz rezervele valutare oficiale ale statelor membre, promoveaz buna funcionare a sistemului european de 139

Dermot Hodson

Tabelul 7.3

Situaia statelor membre care nu fac parte din zona euro

Participarea la MCS II Data-int oficial pentru adoptarea euro Ct mai curnd posibil Niciuna Niciuna Ct mai curnd posibil Ct mai curnd posibil Ct mai curnd posibil Niciuna Niciuna Nu nainte de 2014 Niciuna Niciuna

Bulgaria Republica Ceh Danemarca Estonia Letonia Lituania Ungaria Polonia Romnia Suedia Regatul Unit
Sursa: conform BCE (2008a: 84)

Nu Nu Da Da Da Da Nu Nu Nu Nu Nu

pli i decontri i joac un rol important n politica privind cursul de schimb din zona euro. Obiectivul principal al Eurosistemului este meninerea stabilitii preurilor i, fr a aduce atingere acestui scop, sprijinirea politicilor economice generale din Comunitate (articolul 105 TCE). Sensul exact al stabilitii preurilor nu este definit de tratat (a se vedea n continuare propria definiie a BCE). Tratatul prevede c nici BCE, nici BCN nu pot solicita i nici accepta instruciuni din partea instituiilor comunitare, guvernelor naionale sau a oricrui alt organism, asigurnd astfel un grad nalt de independen politic pentru politica monetar din zona euro (articolul 108 TCE). Rspunderea pentru supravegherea financiar n zona euro nu aparine Eurosistemului, ci fiecrui stat membru n parte, acestea convenind s creeze o pia unic a serviciilor financiare i s i coordoneze practicile de supraveghere (a se vedea Quaglia 2008). Conform tratatului, Eurosistemul trebuie s contribuie la buna desfurare a politicilor promovate de autoritile competente n ceea ce privete supravegherea prudenial a instituiilor de credit i stabilitatea sistemului financiar (articolul 105). n acest sens, BCE monitorizeaz stabilitatea financiar n zona euro i ntocmete cu regularitate

140

Prezentare general

rapoarte n aceast privin. Responsabilitatea privind alte aspecte ce in de gestionarea i soluionarea crizei financiare n UE rmne pe seama autoritilor de supraveghere naionale, bncilor centrale i ministerelor de finane. Pentru soluionarea crizelor financiare transfrontaliere, prile relevante au semnat un Memorandum de nelegere, care stabilete principii fr for juridic obligatorie n domeniul cooperrii, schimbului de informaii i comunicrii. Eurosistemul este condus de dou organisme strns legate: Consiliul guvernatorilor Bncii Centrale Europene, care definete politica monetar pentru zona euro, i Comitetul executiv al Bncii Centrale Europene, care pregtete reuniunile Consiliului guvernatorilor i pune n aplicare deciziile politicii monetare (articolul 107 TCE). Consiliul guvernatorilor este format din membrii Comitetului executiv al Bncii Centrale Europene i guvernatorii BCN din statele membre ale zonei euro. n ceea ce privete stabilirea ratelor dobnzilor pe termen scurt, fiecare membru al Consiliului guvernatorilor dispune de un vot i deciziile se iau cu majoritate simpl, dei, n practic, se utilizeaz, de obicei, consensul. Comitetul executiv al BCE are un preedinte, un vicepreedinte i ali patru membri. Membrii Comitetului executiv al BCE sunt numii pentru un mandat de opt ani, care nu poate fi rennoit, pe baza unui acord comun al statelor membre, dup consultarea Parlamentului European (PE) i a Consiliului guvernatorilor BCE (articolul 11 din Protocolul 18 al TCE). BCE are personalitate juridic (articolul 107). Poate introduce aciuni n justiie i mpotriva sa pot fi introduse aciuni n justiie n faa Curii Europene de Justiie (CEJ) (articolul 35 din Protocol). Doar CEJ poate demite un membru al Comitetului executiv al BCE i numai cu acordul prealabil al Consiliului guvernatorilor BCE, n cazul n care acesta a comis o abatere grav sau a nclcat, n alt mod, condiiile necesare exercitrii funciilor sale (articolul 11 din Protocolul 18 al TCE). n ceea ce privete alte aspecte ale rspunderii, BCE trebuie s prezinte un raport anual privind activitatea sa Consiliului de Minitri i PE (articolul 113 TCE). De asemenea, preedintele BCE trebuie s se prezinte n faa comisiilor relevante ale Parlamentului, dac este solicitat n acest sens (articolul 113 TCE).

BCE n calitate de actor economic

Independena politic este un lucru obinuit pentru bncile centrale moderne, dar nu se poate spune acelai lucru i despre anumite aspecte ce in de organizarea instituional a BCE i de modul n care aceasta abordeaz politica monetar. n primul rnd, BCE se bucur, dup cum se poate demonstra, de un grad mai ridicat de independen dect multe alte instituii monetare. n timp ce Legea Bncii Centrale a Americii (1993), Legea Bncii Japoniei (1997) i Legea Bncii Angliei (1997) pot fi toate modificate printr-un act al Parlamentului, Statutul BCE este inclus ntr-un tratat care poate fi modificat numai cu consimmntul statelor membre UE n conformitate cu procesul obinuit de ratificare. n al doilea rnd, definiia dat de BCE stabilitii preurilor o rat a inflaiei mai mic, dar aproape de 2% pe termen mediu o face, dup cum se poate demonstra, mai transparent dect Banca Central a Americii i Banca Japoniei, care nu au definiii cantitative pentru stabilitatea preurilor, dar mai puin transparent dect Banca Angliei, care are o int a inflaiei mai simpl, de 2 %. n al treilea rnd, BCE este o banc central relativ conservatoare, n msura n care statutul su acord o importan major asigurrii stabilitii preurilor. Dimpotriv, Banca Central a Americii trebuie s menin creterea pe termen lung a agregatelor monetare i de credit proporional cu potenialul economiei pe termen lung de a crete producia, pentru a promova n mod eficient scopurile privind ocuparea la nivel maxim a forei de munc, preuri stabile i rate moderate ale dobnzilor pe termen lung (Legea Bncii Centrale a Americii, sect. 2a).

141

Dermot Hodson

Figura 7.1

Indicele armonizat al preurilor de consum, ianuarie 1999 decembrie 2008 (modi carea procentual n perioada anterioar)

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

IAPC Indicele total IAPC Toate articolele, cu excepia energiei i a alimentelor neprelucrate
Sursa: Nota emis de Statistical Data Warehouse a BCE Not: PIB la preurile pieei din 2000

n general, BCE i-a ndeplinit n mod satisfctor obiectivele n primul deceniu al UEM. Rata anual a inflaiei preurilor de consum ntre 1999 i 2008 a fost de 2,2 %, ceea ce este foarte aproape de definiia dat de BCE stabilitii preurilor (a se vedea Figura 7.1). Preurile au fost relativ stabile n aceast perioad, cu excepia unei creteri temporare a inflaiei la nceputul anului 2008, din cauza preurilor ridicate ale petrolului i alimentelor. Creterea economic n zona euro n aceast perioad a fost mai dezamgitoare. PIB-ul a crescut n medie cu 2,1 % ntre 1999 i 2008, ceea ce este puin n conformitate cu standardele istorice i n comparaie cu evoluia altor economii industrializate (Tabelul 7.4). BCE a ncercat s se distaneze de evoluia economiei reale, punnd creterea economic dezamgitoare din zona euro pe seama reticenei statelor membre de a realiza reformele structurale care, inter alia, ar facilita adaptarea la condiiile economice schimbtoare i culegerea roadelor productivitii asociate cu noile tehnologii (BCE 2008a: 68). Marea majoritate a liderilor politici din UE s-au abinut, n general, de la a critica BCE n mod public din respect pentru independena sa politic. O excepie notabil a fost Nicolas Sarkozy, care a generat controverse nainte i dup alegerea sa ca Preedinte al Franei n mai 2007, acuznd n repetate rnduri BCE c acord o prea mare atenie stabilitii preurilor i prea puin atenie situaiei economice i valorii externe a euro.

142

2008

4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0

Uniunea Economic i Monetar

Tabelul 7.4

Produsul intern brut la preurile pieei din 2000 (modificarea procentual medie anual)
1961-1970 1971-1980 3,4 2,0 3,3 4,5 1981-1990 2,4 2,7 3,2 4,0 1991-1998 2,2 2,3 3,1 1,2 1999-2008 2,1 2,6 2,6 1,4

Zona euro Regatul Unit SUA Japonia

5,3 2,8 4,2 10,2

Sursa: Baza de date AMECO a Comisiei Europene

BCE n calitate de actor politic

Dintre cele 5 metode de elaborare a politicilor UE prezentate n Capitolul 4, elaborarea politicii monetare n zona euro este cea mai apropiat de metoda comunitar clasic. Cele mai frapante similitudini constau n delegarea unor puteri semnificative de elaborare a politicii ctre nivelul UE i n crearea unui puternic actor supranaional, BCE. La fel ca i Comisia, BCE are personalitate juridic i dreptul de a emite avize i recomandri i de a adopta regulamente privind anumite politici care intr n domeniul su de competen. Chiar mai mult dect Comisia, autoritatea politic a BCE este strns legat de credibilitatea i expertiza sa technocratic datorate, n parte, controlului intens al deciziilor de politic monetar realizat de pieele financiare. De asemenea, exist unele diferene majore ntre elaborarea politicii monetare n zona euro i metoda comunitar clasic. BCE este un tip de actor supranaional diferit de Comisie. n primul rnd, importana acordat n tratat independenei bncii centrale presupune mai puine posibiliti de control n ceea ce privete BCE. PE poate demite Comsia, dar, astfel cum s-a menionat anterior, nu poate face mai mult dect s-i solicite preedintelui BCE s se prezinte n faa comisiilor. n acest sens, rolul formal al PE n cadrul UEM este minor n comparaie cu alte domenii de elaborare a politicilor UE. O alt trstur distinctiv a BCE este structura sa decizional relativ descentralizat, care permite guvernatorilor BCN i membrilor Comitetului executiv al BCE s decid cu privire la politica monetar n cadrul Consiliului guvernatorilor BCE. O trstur ramarcabil a evoluiei BCE n calitate de actor politic pe parcursul ultimului deceniu a fost relaia sa inegal i uneori tensionat cu alte instituii UE. Un progres surprinztor l-a constituit ntreinerea de ctre BCE a dialogului monetar cu PE. n temeiul acestui acord informal, preedintele BCE (sau ali membri ai Comitetului executiv) se prezint n faa Comisiei pentru afaceri economice i monetare a PE de 4 ori pe an pentru a discuta situaia economic i provocrile politice cu care se confrunt zona euro. Dei ateptrile privind dialogul monetar nu erau prea mari, acesta s-a dovedit a fi un ctig instituional reciproc (de tip win-win), oferindu-i BCE oportunitatea de a-i demonstra respectul pentru camera aleas n mod direct a UE, iar PE ansa de a controla BCE (sau de a arta c face acest lucru). 143

Dermot Hodson

144
Nr. guvernatorilor BCN n cadrul Consiliului guvernatorilor BCE Etapa 1 (22 de membri) 18 Nr. drepturilor de vot/ nr. guvernatorilor Nr. drepturilor de vot/ nr. guvernatorilor Nr. drepturilor de vot/ nr. guvernatorilor Nr. drepturilor de vot/ nr. guvernatorilor 15 21 21 21 21 21 15 15 15 15 15 21 n/a n/a n/a n/a 3/6 3/6 10/13 11/14 11/15 11/16 8/11 8/12 8/12 3/7 15 21 5/5 4/5 4/5 4/5 4/5 4/5 4/5 4/5 8/13 3/7 15 21 6/6 6/6 6/6 6/6 6/6 6/6 6/6 6/6 19 20 21 22 23 24 25 26 6/6 4/5 8/13 3/8 15 21 Etapa a 2-a (22-27 de membri) 27 6/6 4/5 8/14 3/8 15 21

TABELUL 7.5

Trecerea n revist a sistemului rotativ de vot n cadrul Consiliului guvernatorilor BCE

Comitetul executiv al BCE

Guvernatorii BCN primul grup

Guvernatorii BCN al doilea grup

Guvernatorii BCN al treilea grup

drepturile de vot ale BCN

totalul drepturilor de vot

Sursa: pe baza BCE (2003) Not: Guvernatorii BCN sunt clasificai dup media ponderat a contribuiei statelor membre la PIB-ul din zona euro la preurile pieei i dup partea de active totale a acestei contribuii din bilanul agregat al instituiilor financiar monetare, fiind mprii n grupuri pe aceat baz. De exemplu, guvernatorii BCN din cele 5 economii de top se altur primului grup.

Uniunea Economic i Monetar

Un punct nevralgic al relaiilor interinstituionale ale BCE a fost n 2000 cnd CEJ a rsturnat decizia bncii de a-i stabili propriul sistem intern de lupt antifraud, n loc s lase aceast problem n seama Oficiului European de Lupt Antifraud (OLAF), care monitorizeaz activitatea financiar a altor organisme, oficii i agenii comunitare. n aprarea sa, BCE a declarat, n primul rnd, c are o personalitate juridic diferit de alte organisme, oficii i agenii comunitare i, n al doilea rnd, c amestecul OLAF ar fi contravenit independenei BCE, astfel cum este prevzut la articolul 108TCE. Hotrrea OLAF pronunat de CEJ n 2003 a respins ambele argumente, concluzionnd c personalitatea juridic a BCE nu era diferit de cea a Comunitii i c dispoziiile tratatului cu privire la independena BCE se refereau n mod specific la politica monetar i nu urmreau s aib drept consecin separararea complet a acesteia de Comunitatea European i exceptarea sa de la orice norm a dreptului comunitar. Dup cum afirm Goebel (2006), aceast hotrre este una fundamental pentru UEM deoarece stabilete principiul conform cruia BCE este o parte intrinsec a Comunitii i nu, astfel cum susineau unii, separat juridic de aceasta. Tratatul de la Lisabona din 2007 (TL) va confirma acest lucru incluznd BCE n rndul instituiilor UE (articolul 18 TL). i relaia dintre BCE i BCN a evoluat n primul deceniu. Odat cu extinderea zonei euro, din ce n ce mai muli guvernatori ai BCN se altur Consiliului guvernatorilor BCE. Teama c acest lucru ar putea anahila vocea Comitetului executiv al BCE a determinat statele membre s convin cu privire la un nou sistem de vot pentru deciziile din cadrul politicii monetare, bazat pe rotaie. Acest acord, care a fost ratificat n mai 2004, dar care are anse reduse de a intra n vigoare nainte ca zona euro s cuprind mai mult de 18 ri, va completa numrul total de voturi ale Consiliului guvernatorilor BCE la 21. Membrii Comitetului executiv i vor pstra permanent cele 6 drepturi de vot, cu rotaia celorlalte 15 drepturi de vot ntre guvernatorii BCN dup formula descris n Tabelul 7.5. Rmne de vzut dac acest nou sistem de vot va fi suficient. Elaborarea politicii monetare de ctre comitet poate avea ca rezultat un proces de luare a deciziilor mai bine pus la punct informaional i mai puin influenat de aspecte ideologice (Blinder 2007), dar, de asemenea, poate reduce viteza de reacie a unei bnci centrale n caz de criz (Gros 2003). Cu cei 21 de membri cu drept de vot, Consiliul guvernatorilor BCE rmne mult mai mare dect omologii si: Comitetul Pieei Deschise al Bncii Centrale Americane are 12 membri cu drept de vot, n comparaie cu 9 membri ai Comitetului de Politic Monetar al Bncii Angliei i 8 membri ai Comietului Bncii Japoniei.

Elaborarea politicii economice n cadrul UEM

Astfel cum s-a prezentat n Capitolul 4, elaborarea politicii economice n cadrul UEM se afl n primplanul eforturilor UE de a promova coordonarea politicilor. Spre deosebire de sfera monetar, n cadrul UEM nu a existat nicio delegare important a puterilor de elaborare a politicii economice ctre nivelul UE. n schimb, este de datoria Ecofin (i, astfel cum se arat n continuare, a Eurogroup) s ajung la un consens cu privire la prioritile politicii economice n zona euro i este de datoria fiecrui stat membru n parte s decid n ce mod intenioneaz s pun n aplicare aceste prioriti. Principalul instrument de coordonare prevzut de tratat este reprezentat de OGPE, care iau forma unor orientri fr caracter obligatoriu ale Ecofin ctre statele membre privind politicile macroeconomice i reformele structurale. Rolul modest, dar, cu toate acestea, important al Comisiei n prezenta structur este s evalueze planurile de politic economic ale statelor membre i s monitorizeze implementarea acestora n numele Ecofin. n caz de nerespectare, Comisia poate semnala acest lucru, dar, n ultim instan, Ecofin este cel care trebuie s emit recomandri fr for juridic obligatorie privind aciuni corective mpotriva statului n cauz. Aceste recomandri pot fi nelese ca o form de presiune a grupului menit s identifice i s culpabilizeze statul membru pentru a-l determina s-i schimbe politicile economice. 145

Dermot Hodson

Tratatul interzice statelor membre s aib deficite bugetare excesive (articolul 104 TCE), definite ca un deficit public anual mai mare de 3 % din PIB i o datorie public general mai mare de 60 % din PIB (Protocolul 20 al TCE). Comisia are rspunderea principal pentru monitorizarea politicilor bugetare ale statelor membre, dei, n ultim instan, este de datoria Ecofin s decid prin vot cu majoritate calificat, pe baza unei recomandri a Comisiei, dac exist sau nu exist un deficit excesiv. Ca i n cazul OGPE, Ecofin aplic presiunea grupului sub forma unor recomandri fr for juridic obligatorie pentru statele membre care nu reuesc s corecteze un deficit excesiv. n cazul statelor membre ale zonei euro, Ecofin poate impune i sanciuni pecuniare i amenzi, dar aceste msuri nu pot fi folosite dect in extremis. Programul de implementare a procedurii aplicabile deficitelor excesive este stabilit n cadrul componentei corective a PSC. Componenta preventiv a acestui acord ncurajeaz statele membre s urmreasc s aib bugete echilibrate pe termen mediu.

UEM i coordonarea politicilor

Cum putem explica reticena statelor membre de a aplica metoda comunitar clasic la elaborarea politicilor economice n cadrul UEM? Pentru unii specialiti, explicaia se regsete n dorina autorilor tratatului de a proteja independena politic a BCE prin pstrarea deciziile economice pe o baz descentralizat (Dyson 2000). Buti i alii (2003: 101) evideniaz problemele suveranitii, afirmnd c dispoziiile actuale ale UE cu privire la coordonarea politicilor economice reflect limitele a ce se poate realiza dat fiind dorina limitat a statelor membre pentru aprofundarea integrrii n acest domeniu. ntr-o not similar, Hix (2005: 38) argumenteaz c dac statele membre ar avea intenii serioase privind reforma politic ntr-o anumit zon, atunci metoda clasic a UE ar fi probabil cel mai eficient mod de realizare a obiectivelor politice. Un punct de vedere alternativ este c se poate ca noile modaliti de guvernare UE s fie potrivite din punct de vedere funcional pentru UEM (Hodson i Maher 2001). Dintr-o perspectiv economic, poate fi de dorit o abordare descentralizat a coordonrii politicilor dac ofer statelor membre o mai mare libertate de aciune s foloseasc politica bugetar naional s se adapteze la ocurile specifice rii. n acelai mod, n locul unei abordri unice este de preferat s se permit statelor membre s adopte anumite msuri de reform adaptate la specificul instituional al pieelor interne ale produselor, muncii i de capital. Din punct de vedere juridic, instrumentele juridice neobligatorii (soft law) sunt de preferat instrumentelor juridice obligatorii (hard law) atunci cnd obiectivelor politice le lipsete precizia i cnd probabilitatea revizuirii acestor obiective pe viitor este mare (Hodson i Maher 2004). Cum a trecut de primul su deceniu experimentul UEM privind noi modaliti de guvernare a UE? Privii de la distan, primii ani ai UEM au coincis cu o mbuntire susinut a finanelor publice n zona euro, fiind nregistrat un excedent bugetar n 2000, pentru prima dat de la nceputul anilor 70. n domeniul structural, UEM a acionat ca un puternic catalizator pentru integrarea financiar. n ceea ce privete reformele pieei produselor i a muncii, statele membre au implementat o serie de msuri pentru a face mai puin riguroas legislaia privind protecia locurilor de munc, pentru a crete vrsta medie de pensionare i a crete concurena n unele sectoare, n special n domeniul telecomunicaiilor (a se vedea Capitolele 6, 11 i 16). Aceste reforme au contribuit la creterea ratei ocuprii forei de munc, reducerea omajului i, n unele sectoare, scderea preurilor (BCE 2008a). Progresul reformei pieei produselor i a muncii a fost, de asemenea, completat de importante progrese n domeniul integrrii pieei financiare. n pofida acestor realizri, au fost ntmpinate serioase dificulti n implementarea PSC i a OGPE n forma lor original. Problemele cu PSC au nceput atunci cnd unele state membre nu au reuit s-i reduc suficient de mult mprumuturile guvernamentale n timpul progresului economic de la sfritul anilor 90, n pofida 146

Uniunea Economic i Monetar

cererilor periodice ale Comisiei i Ecofin de a proceda n consecin. Prin urmare, mai multe guverne, inclusiv cele ale Franei i Germaniei, au intrat n perioada de ncetinire economic din anii 2001-2002 fr s fi atins mai nti poziiile bugetare pe termen mediu de aproape de echilibru sau de excedent bugetar. Aceast deficien din componenta preventiv a pactului a cauzat repede probleme la nivelul componentei corective, deoarece creterea cheltuielilor i scderea veniturilor au fcut ca mprumuturile guvernamentale din aceste ri s depeasc 3 % din PIB. Acest lucru a pus Ecofin n poziia delicat de a ncuraja statele membre s-i reduc mprumuturile guvernamentale pentru a respecta PSC cunoscnd faptul c aceste msuri ar putea prelungi ncetinirea economic prin scderea n continuare a cererii agregate. Tensiunile ce au rezultat au atins apogeul n noiembrie 2003, cnd Ecofin s-a reunit pentru a examina o serie de recomandri ale Comisiei mpotriva Franei i Germaniei n temeiul articolului 104 din tratat. Prima recomandare privea nereuita Franei i a Germaniei de a aciona n mod eficient pentru corectarea deficitului excesiv n pofida recomandrilor anterioare [articolul 104 alineatul (8) TCE]. Adoua recomandare solicita Ecofin s someze Frana i Germania ca, ntr-un termen dat, s adopte anumite msuri de reducere a deficitului [articolul 104 alineatul (8) TCE]. Aceste recomandri erau importante deoarece, dac ar fi fost adoptate, ar fi existat posibilitatea ca sanciunile pecuniare prevzute la articolul 104 alineatul (11) din tratat s fie aplicate pentru prima dat. Dup negocieri ndelungate, un grup format, n special, din state membre mai mici recunoscute pentru disciplina fiscal, inclusiv Austria, Belgia, rile de Jos i Spania, care erau n favoarea recomandrilor, a fost nvins la vot de o coaliie format, n special, din state membre mari, care includea patru state care se gseau n situaia de deficit excesiv: Frana, Germania, Italia i Portugalia. Nereuind s obin o majoritate calificat n sprijinul recomandrilor Comisiei, Ecofin a votat a votat ca, pentru moment, s lase n suspans procedurile disciplinare mpotriva Franei i Germaniei. Hotrrea CEJ din iulie 2004, Pactul de Stabilitate i de Cretere, a rsturnat aceast decizie, dar credibilitatea reglementrilor fiscale ale UEM fusese deja afectat. (Maher 2004). Guvernele statelor membre au adoptat mai multe reforme structurale importante n primii ani ai UEM, dar ritmul general al reformei era insuficient pentru a liniti temerile privind adaptabilitatea pieei produselor i a muncii din zona euro. Aceste temeri erau agravate de rspunsul lent al preurilor i salariilor relative la condiiile economice din zona euro, de persistena inflaiei transnaionale i de discrepanele de cretere economic (Comisia 2006a). OGPE pot fi nvinovite parial de ritmul lent al reformei structurale. Decidenii de la nivelul UE i de la nivel naional au ezitat s foloseasc orientrile ca un instrument de identificare i culpabilizare a codailor reformei, iar existena unui numr prea mare de orientri a fcut dificil stabilirea unor prioriti clare ale reformei (Deroose i alii, 2008). Reformele din martie 2005 aduse PSC i Strategiei de la Lisabona mai curnd au continuat experimentul UE privind noile metode de elaborare a politicilor UE, n loc s l abandoneze. Pactul revizuit este o versiune mai blnd a acordului original n dou privine-cheie. n primul rnd, a crescut importana presiunii din partea grupului n privina sanciunilor pecuniare prin faptul c i s-a acordat Ecofin mai mult timp pentru a face recomandri fr for juridic obligatorie privind aciuni corective nainte de a se recurge la sanciuni pecuniare i la amenzi. Acest lucru face ca obligarea statelor membre din zona euro la plata unor sanciuni pecuniare s fie improbabil, reducndu-se astfel posibilitatea unui impas bugetar ntre UE i guvernele naionale de genul celui din noiembrie 2003 care a dus la prbuirea pactului iniial. n al doilea rnd, a fost introdus o mai mare flexibilitate n componenta preventiv a pactului prin nlocuirea scopului comun de atingere a unei poziii bugetare de aproape de echilibru sau de excedent bugetar cu obiective bugetare pe termen mediu adaptate pentru fiecare ar. Att PSC revizuit, ct i Strategia de la Lisabona promoveaz o abordare mai descentralizat a presiunii grupului. n cazul primului, Consiliul European a ncurajat parlamentele naionale s acorde o mai mare atenie programelor de stabilitate ale statelor membre. n cazul celei din urm, Consiliul European a invitat statele membre s implice parlamentele naionale i alte pri interesate relevante n pregtirea programelor naionale de reform actualizate anual. 147

Dermot Hodson

Rapoartele iniiale privind slbirea iremediabil a PSC de ctre reformele din martie 2005 erau exagerate (Feldstein 2005). Frana i Germania au nregistrat o ameliorare substanial a poziiilor lor fiscale n 2006, permind Ecofin s revoce procedura aplicabil deficitelor excesive mpotriva acestor ri n prima jumtate a anului 2007. Creterea economic satisfctoare a jucat, fr ndoial, un rol n acest caz, dar la fel este i situaia unui angajament rennoit fa de componenta corectiv a pactului, n special n Germania, care a crescut taxa pe valoare adugat (TVA) n ianuarie 2007 n ncercarea de a-i pune bugetul n ordine. De asemenea, Strategia de la Lisabona relansat a fost un succes mai mare dect se ateptau unele persoane (Pisani-Ferry i Sapir 2007). n decembrie 2007, Comisia (2007d) a raportat progrese modeste ale creterii poteniale i cea mai mic rat a omajului de la jumtatea anilor 80 ca dovad incipient c agenda reformei economice a UE a nceput s dea roade.

Apariia Eurogrupului
O pies-cheie din puzzle-ul guvernrii UEM este Eurogrupul. Acest organism informal reunete minitrii de finane ai statelor din zona euro nainte de Ecofin pentru a dezbate situaia economic i provocrile politice comune. Cte un ministru de finane i un consilier din fiecare ar a zonei euro particip la Eurogrup mpreun cu preedintele BCE i Comisarul pentru afaceri economice i monetare. edinele sunt confideniale i, n afar de comunicatele ocazionale, Eurogrupul are puine iniiative politice vizibile. Structura instituional neobinuit a Eurogrupului reflect un compromis franco-german privind nevoia de coordonare a politicilor economice n cadrul UEM (Pisani-Ferry 2006). nainte de UEM, Frana a justificat de nenumrate ori necesitatea unui gouvernement conomique pentru a conduce procesul de luare a deciziilor economice n cadrul UEM i pentru a asigura o contrapondere politic pentru BCE (Howarth 2007b). Germania s-a opus n mod constant acestor propuneri de team s nu fie fcute cu intenia unui atac indirect asupra independenei BCE. ntr-un acord realizat n cadrul Consiliului European din decembrie 1997, statele membre au convenit c minitrii de finane ai statelor din zona euro se puteau ntlni n mod informal, dar c acest organism urma s i desfoare ntlnirile cu uile nchise i nu avea putere de decizie. Metodele de lucru ale Eurogrupului au fost descrise de Puetter (2006) ca o form de interguvernamentalism deliberativ. Acesta susine c, n absena responsabilitilor formale de decizie, Eurogrupul poate face schimb de informaii cu privire la provocrile politice comune i poate reflecta asupra poziiilor de politic naional ntr-un mod care nu ar fi posibil ntr-o camer ocupat cu negocieri cum este Ecofin. n ultimul deceniul, Eurogrupul s-a evideniat ca un puternic forum de decizie n cadrul Ecofin (Pisani-Ferry 2006). n prezent, Eurogrupul, i nu Ecofin, este cel care i asum rolul de lider n monitorizarea respectrii PSC de ctre membrii zonei euro. De asemenea, Eurogrupul ia n considerare cu mare interes Strategia de la Lisabona, structurndu-i discuiile obinuite privind provocrile reformei structurale n jurul raportului anual de progres al Comisiei Europene cu privire la cretere i la locurile de munc. n unele cazuri, discuiile Eurogrupului au avut implicaii pentru ntreaga UE, adugnd, n acest fel, la costurile politice ale rmnerii n afara zonei euro. Un exemplu n acest sens este reforma PSC din martie 2005, care a fost adoptat n cadrul Ecofin pe baza unei nelegeri care fusese ncheiat n cadrul Eurogrupului. Trecerea de la preedinia rotativ la una permanent a fost un factor-cheie n dezvoltarea Eurogrupului. n anii de nceput ai UEM, preedinia era deinut de preedintele Ecofin sau de ministrul de finane al urmtorului stat din zona euro care urma s ocupe acest post n cazul n care preedinia Consiliului UE era deinut de o ar din afara zonei euro. n 2005, Eurogrupul l-a ales pe Jean-Claude Juncker pentru un mandat de doi ani, care a fost rennoit n 2007 i apoi n 2009. Chiar dac nclinaia 148

Uniunea Economic i Monetar

sa pentru declaraiile publice provocatoare a generat uneori controverse, Juncker a crescut considerabil profilul politic al Eurogrupului datorit vastei sale experiene politice (a fost unul dintre semnatarii TUE i este, n acelai timp, ministru de finane i prim-ministru al Luxemburgului). Trecutul Eurogrupului ca organism deliberativ este eterogen. n unele privine, cum ar fi rspunsurile fiscale la preurile ridicate ale petrolului, minitrii de finane ai statelor din zona euro au reuit s urmreasc o linie relativ coerent (Pisani-Ferry 2006). n alte privine, inclusiv valoarea extern a euro, liniile politicii au fost stabilite, dar nu ntotdeauna urmate de minitrii de finane ai statelor din zona euro (van den Noord i alii 2008). Mai mult, criticarea public periodic a politicii monetare a BCE de ctre unii dintre minitrii de finane ai unor state din zona euro pe parcursul ultimului deceniu arat c eforturile Eurogrupului de a ine discuiile privind politica macroeconomic n spatele uilor nchise nu au fost ntotdeauna ncununate de succes. De asemenea, este posibil ca i extinderea zonei euro s fi redus intimitatea Eurogrupului adugnd ali 5 minitri (fiecare cu propriul su consilier) ncepnd din 2001. Totodat, poate exista o legtur ntre formalizarea Eurogrupului i limitele sale ca organism deliberativ, ntruct, astfel cum afirm Begg (2008a), dinamica dezbaterilor i valoarea presiunii grupului se vor modifica pe msur ce Eurogrupul se va extinde. Probabil c formalizarea Eurogrupului va continua pentru moment. n temeiul TL, Eurogrupul va fi recunoscut n mod oficial, dei statutul su juridic precis nu va fi definit (Protocolul privind Eurogrupul,TL). De asemenea, Tratatul va recunoate, de asemenea, rolul preedintelui Eurogrupului, al crui mandat se va prelungi de la doi ani la doi ani i jumtate. De asemenea, Eurogrupul va primi puteri de decizie de facto prin faptul c li se va permite minitrilor de finane ai statelor membre a cror moned este euro s adopte acele aspecte ale OGPE care privesc zona euro n general [articolul 139 alineatul (2) din TL]. Faptul c TL nu a aprofundat acest domeniu nu este o surpriz: autorii si s-au mulumit spreia prin tiere i lipire dispoziiile Tratatului constituional referitoare la coordonarea politicilor economice, care, n esen, au cutat s menin status quo-ul n acest domeniu att de sensibil al elaborrii politicilor (asevedea Puetter 2007 i Hodson 2009).

Zona euro ca actor global

Euro este o moned global puternic, a doua dup dolarul SUA. n 2007, de exemplu, euro reprezenta 27 % din rezervele valutare deinute de bncile centrale din ntreaga lume fa de 64 % dolarul SUA, 4,7% lira sterlin i 2,9 % yenul japonez (BCE 2008b). De asemenea, euro servete ca ancor sau ca moned de referin pentru politica cursului de schimb din 40 de ri (Comisia 2008e). Dei economitii au preri mprite cu privire la problema dac euro va depi vreodat dolarul, zona euro a devenit deja o prezen major pe scena economic global (Cohen 2003, Menzie i Frankel 2008). Tratatul cuprinde puine dispoziii despre rolul economic global al zonei euro. Probabil cea mai important dispoziie privete definirea politicii cursului de schimb, care este o responsabilitate comun a Ecofin i a BCE (articolul 111 TCE). Acest regim confer BCE un rol mai puternic n cadrul politicii cursului de schimb dect cel al multor altor bnci centrale; Banca Central a Americii i Banca Japoniei trebuie s supun aceste aspecte spre aprobare minitrilor lor de finane. Interveniile pe pieele cursului de schimb au fost rare n cadrul UEM. n septembrie i noiembrie 2000, BCE a intervenit pentru a revigora euro n urma unei deprecieri susinute a valorii monedei, dar a rezistat ncercrilor de a aciona ca rspuns la aprecierea semnificativ a euro fa de dolarul SUA ncepnd cu mijlocul anului 2002. n decembrie 1998, Consiliul European de la Viena a recunoscut responsabilitile globale ale euro i necesitatea de a adopta o poziie unitar n ceea ce privete problemele internaionale. n pofida acestui angajament, reprezentarea zonei euro n instituiile financiare multilaterale rmne fragmentat i 149

Dermot Hodson

incoerent. Un exemplu n acest sens privete reprezentarea zonei euro la Fondul Monetar Internaional (FMI). Chiar dac gigani economici, precum Statele Unite, numesc un singur director executiv pentru Consiliul Director al FMI, organismul ce asigur conducerea curent a FMI, rile din zona euro trimit doar reprezentani naionali. Aceast imagine este complicat i mai mult de faptul c doar Frana i Germania fac numiri directe n cadrul Consiliului Director al FMI, n vreme ce restul membrilor din zona euro sunt reprezentai de un Director Executiv ce reprezint un grup de ri, att membre ale UE, ct i din afara UE. rile de Jos, de exemplu, aparin unui grup care include Ucraina i Israel, n vreme ce Spania este grupat cu Mexic, Venezuela i alte ri latino-americane. Pentru rile din zona euro, complexitatea acestor aranjamente face dificil exercitarea unei influenei colective n cadrul FMI n pofida importanei globale a monedei unice.

UEM i criza financiar global

n 2007 i 2008, economia mondial a cunoscut tulburri financiare de o amploare ce nu mai fusese ntlnit din 1929, cnd a avut loc crahul de pe Wall Street. Aceste tulburri au fost provocate de prbuirea pieei mprumuturilor subprime a SUA n august 2007 dup ce debitorii care primiser mprumuturi n pofida ratingurilor mici de credit fceau eforturi s ramburseze creditele n timp ce preurile caselor au sczut vertiginos. Pierderile globale cauzate de aceast criz aproximativ 1,4 mii de miliarde de dolari conform Fondului Monetar Internaional (2008: 14) au semnat seminele crizei creditelor, deoarece pieele interbancare au ngheat, iar mprumuturile ctre ntreprinderi i persoanele fizice au fost oprite. Aceste evenimente au avut consecine n economia real prin ncetinirea accentuat a creterii globale n 2008 cnd SUA, Japonia i, pentru prima dat, zona euro au intrat n recesiune. Chiar dac criza financiar global nu se ncheiase la momentul elaborrii acestei lucrri (vara anului 2009), tulburrile au ilustrat cteva din punctele tari i din punctele slabe ale sistemului de guvernare economic i financiar al UE. nainte de toate, a demonstrat vulnerabilitatea Europei la evoluiile economice mondiale n epoca globalizrii financiare. Criza creditelor care a nceput n SUA n august 2007 a fcut victime i n Europa, inclusiv Northern Rock, prima banc britanic care s-a confruntat, din 1866, cu cereri apstoare din partea deponenilor i a creditorilor. n mod similar, criza bancar care a cuprins SUA n septembrie 2008 s-a extins i n UE n doar cteva zile, oblignd autoritile din Belgia, Frana, Germania, Luxemburg, rile de Jos i Regatul Unit s salveze instituiile financiare afectate. De asemenea, criza a dezvluit limitele coordonrii politicilor printre guvernele suverane. n septembrie 2008, guvernul irlandez a anunat n mod neateptat o garantare 100 % a depozitelor din cele 6 cele mai mari bnci ale sale. Chiar dac aceast aciune a ajutat la rectigarea pe termen scurt a ncrederii n bncile irlandeze, ea a destabilizat temporar sistemul bancar britanic dup ce zeci de mii de titulari de depozite din Regatul Unit i Irlanda i-au transferat depozitele din bncile britanice n cele irlandeze pentru a beneficia de garantri mult mai generoase. ngrijorate de astfel de politici de tipul fiecare pentru el, mai multe state membre UE, inclusiv Austria, Danemarca, Grecia i Slovenia, s-au grbit s garanteze depozitele bancare. Decizia Germaniei de a proceda n acelai fel a fost deosebit de controversat, fiind luat la doar cteva ore dup o reuniune la nivel nalt n care liderii celor mai mari 4 economii din UE solicitaser statelor membre s se asigure c potenialele efecte transfrontaliere ale deciziilor naionale sunt luate n considerare (membrii europeni ai G8 din 2008). n pofida acestor limitri, UE a demonstrat o capacitate surprinztoare de coordonare n privina altor aspecte ale gestionrii crizei financiare. n octombrie 2008, efii de stat i de guvern din zona euro l-au invitat pe prim-ministrul britanic, Gordon Brown, la o reuniune la nivel nalt de urgen pentru a conveni asupra unui plan de salvare a bncilor UE. n cadrul acestui plan, care a fost aprobat mai 150

Uniunea Economic i Monetar

trziu de Consiliul European, statele membre au convenit s recapitalizeze i, dac era necesar, s preia aciuni la bncile europene. Chiar dac n vara anului 2009 este prea devreme s se concluzioneze dac planul de salvare a bncilor UE va avea rezultatele dorite, acesta a fost ndelung ludat la momentul lansrii ca un rspuns politic inovator i decisiv. De asemenea, planul a ncurajat eforturile UE de a gsi o soluie global la criza financiar. La cteva zile dup Consiliul European, Nicolas Sarkozy i Jos Manuel Barroso au mers la Camp David pentru a se ntlni cu Preedintele SUA, George Bush, pentru a stabili planurile unei serii de ntlniri internaionale la nivel nalt cu privire la viitorul arhitecturii financiare mondiale. UE a fost mai puin hotrt n rspunsul su iniial cu privire la efectele economiei reale ale tulburrilor financiare globale. Planul european de redresare economic, adoptat la Consiliul European n decembrie 2008, a angajat UE i statele membre la o stimulare bugetar imediat echivalent cu 1,5 % din PIB-ul UE. Chiar dac Planul european de redresare economic a deschis noi drumuri n unele privine (este prima ncercare comun a statelor membre UE de stimulare a cererii agregate), a dat gre n altele (stimularea fiscal propus este mic n comparaie cu eforturile altor ri, precum Statele Unite, i ncearc prea puin s mpart povara ajustrii fiscale ntre statele membre). O surs important de tensiune politic n aceast privin a fost reticena Germaniei de a lua n considerare reducerea semnificativ a impozitelor i creterea cheltuielilor. Cu toate c o astfel de reticen este de neles avnd n vedere eforturile Germaniei de a reduce mprumuturile guvernamentale n urma prbuirii PSC iniial, ea a lsat cea mai mare economie a zonei euro vulnerabil n faa acuzaiilor de parazitism fiscal asupra programelor de redresare economic ale altor ri. O ntrebare deschis n aceast situaie vizeaz soarta PSC revizuit. Pn n prezent, statele membre au continuat reforma din martie 2005, dar flexibilitatea noului PSC va fi dus la maximum pe msur ce deficitele bugetare vor crete n mod accentuat ca rspuns la condiiile economice tot mai precare. n sfera monetar, BCE a acionat prompt n august 2007 pentru a injecta lichiditi pe pieele monetare. Aceast msur a fost urmat, n octombrie 2008, de prima dintr-o serie de reduceri ale ratei dobnzii care a fcut ca rata de baz a BCE s ajung la 1 %, cel mai mic nivel nregistrat vreodat. De asemenea, BCE a experimentat politici monetare neconvenionale, inclusiv o schem deghizat lansat n iunie 2009 pentru achiziionarea de obligaiuni garantate n valoare de 60 miliarde de euro (titluri de crean garantate cu ipoteci sau mprumuturi din sectorul public). Timpul va decide dac politicile monetare ale BCE n timpul crizei financiare globale au fost adecvate, dar acest aspect va avea cu siguran un impact semnificativ asupra credibilitii i reputaiei acestei noi autoriti monetare. Este posibil ca criza financiar global s acioneze ca un catalizator al schimbrii n politica pieei financiare a UE. n martie 2009, un grup la nivel nalt convocat de Comisia European i condus de Jacques de Larosire, fost Director General al FMI, a cert o reviziuire radical a arhitecturii financiare a UE. Comisia, i mai trziu Ecofin, au aprobat aceste recomandri, convenind inter alia s nfiineze un Comitet european pentru riscuri sistemice (CERS) pentru a supraveghea stabilitatea financiar n ntreaga UE. Activitatea CERS va fi supravegheat de un Consiliu general, care va fi compus din guvernatorii BCN din cele 27 state membre, precum i preedintele i vicepreedintele BCE. Dei cele 5aspecte ale acestei reforme urmeaz s fie stabilite, este posibil ca implicarea UE n supravegherea pieei de capital sa creasc n urmtorii ani. Este prematur ca la jumtatea anului 2009 s se estimeze impactul pe termen lung al crizei financiare globale asupra UEM. Pe de o parte, prelungirea perioadei de performane economice slabe n zona euro ar putea duna credibilitii proiectului i ar putea genera tensiuni politice ntre statele membre din zona euro. Pe de alt parte, o perioad prelungit de instabilitate a economiei globale ar putea spori atracia UEM, perceput ca o un paradis al siguranei economice i financiare printre statele membre UE care nu au adoptat nc moneda euro i pentru rile europene care nu au aderat nc la UE, cum este Islanda.

151

Dermot Hodson

Concluzii
Metoda comunitar clasic, astfel cum a fost descris n capitolul 4, i-a pierdut din putere pe msur ce statele membre UE au cutat alternative la metodele centralizate i ierarhizate de elaborare a politicilor. Niciunde nu este mai evident acest lucru dect n raport cu UEM, n cadrul creia statele membre au delegat politica monetar unui nou tip de instituie comunitar, BCE, i au fost primele care au folosit coordonarea politicilor n domeniul politicii fiscale i al reformei structurale. Prezentul capitol a trecut n revist acest experiment la un deceniu de funcionare a UEM. n domeniul monetar, performana n general impresionant, dar uneori neobinuit a BCE n calitate de banc central demonstreaz c ageniile care i desfoar activitatea n mod autonom pot avea o contribuie important la elaborarea politicilor UE. Totui, temerile c aceste agenii ar putea fragmenta structurile instituionale ale UE sunt reflectate n relaia uneori ncordat a BCE cu ordinea juridic a UE. n domeniul economic, experimentul UEM privind coordonarea politicilor continu, reformele din martie 2005 mai degrab atenund dect consolidnd PSC i Strategia de la Lisabona. Eurogrupul se ndreapt ncet n direcia opus, ieind din umbra Ecofin i devenind o instituie influent i din ce n ce mai mult formalizat. n domeniul extern, membrii statelor din zona euro au convenit s adopte o poziie unitar, ns reprezentarea lor n cadrul instituiilor financiare i al forumurilor rmne fragmentat. Privind spre viitor, TL are o relevan sczut pentru UEM deoarece va introduce numai schimbri minore n domeniul macroeconomic. O problem mai serioas este generat de tulburrile financiare globale declanate de prbuirea pieei mprumuturilor subprime a SUA din 2007. Efectele ulterioare ale acestui oc n sistemul financiar global i n economia real au constituit cel mai sever test de pn acum al sistemului UEM de elaborare a politicilor monetare i economice.

Not:
1 Mulumiri lui Deborah Mabbett, Ivo Maes, Imelda Maher, Helen Wallace, Mark Pollack i Alasdair Young pentru observaiile utile la o schi a acestui capitol. Se aplic clauzele de exonerare de rspundere obinuite.

LECTURI SUPLIMENTARE Pentru o introducere n economia UEM, a se vedea De Grauwe (2007). Dyson i Featherstone (1999), Moravcsik (1998), McNamara (1998) i Jones (2002) studiaz dinamica politic ce st la temelia UEM. Schelkle (2006) prezint cteva dintre cele mai importante contribuii referitoare la dezbaterea privind guvernarea din zona euro. Dyson (2006) studiaz extinderea zonei euro. Hodson i Quaglia (2009) examineaz impactul crizei financiare globale asupra UEM i UE. De Grauwe, R (2007), The Economics of Monetary Union, ediia a 7-a. (Oxford: Princeton University Press). Dyson, K. (2006) (ed.), Enlarging the Euro Area: External Empowerment and Domestic Transformation in East Central Europe (Oxford: Princeton University Press). Dyson, K. i Featherstone, K. (1999), The Road to Maastricht: Negotiating Economic and Monetary Union (Oxford: Princeton University Press). 152

Uniunea Economic i Monetar

Hodson, D. i Quaglia, L. (2009) (eds.), European Perspectives on the Global Financial Crisis, Journal of Common Market Studies, 47/4: 939-1128 (numr special). Jones, E. (2002), The Politics of Economic and Monetary Union: Integration and Idiosyncrasy (Boulder, CO:Rowman & Littlefield). McNamara, K. (1998), The Currency of Ideas: Monetary Politics in the European Union (Ithaca, NY:CornellUniversity Press). Moravcsik, A. (1998), The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht (Ithaca, NY: Cornell University Press). Schelkle, W. (2006) (ed.), Economic Governance in EMU Revisited, Journal of Common Market Studies, 44/4: 669-864 (numr special).

153