Sommaire

Les rflexions et propositions contenues dans le prsent document refltent douze mois dchanges des membres du groupe de travail Ministre de la Dfense Institut Esprit Service. Elles ont vocation tre discutes, dveloppes, compltes le cas chant, dans les prochains mois.

Prface 1. Prsentation et objectifs du groupe de travail 2. Synthse : grands principes et recommandations 3. Contexte et stratgie 3.1. Les acteurs de lexpression du besoin : un double dialogue 3.2. Dfinition du besoin confrontation au march processus convergent 3.3. Piloter ladquation besoin prestation 3.4. Structures de lexpression du besoin et du cahier des charges 4. Dmarche de projet / Mthodologie 4.1. Dmarche globale dexternalisation 4.2. Concept dquipe projet et rle clef du directeur de projet 4.3. Mise en place dun plan projet 4.4. Spcification des besoins et jalons de dcision 5. Clauses contractuelles essentielles 5.1. Environnement rglementaire de la commande publique 5.1.1. Types de commande publique 5.1.2. Procdures dachat envisageables 5.1.3. Types de contrats publics 5.1.4. Assistance matrise douvrage 5.2. Clauses rglementaires
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5.2.1. Critres de recevabilit / slection des candidats 5.2.2. Principaux critres de classement des offres 5.3. Critres de mesure du niveau de service 6. Prparation et conduite du changement

Annexes Annexe 1 : Composition du groupe de travail Annexe 2 : Retour d' exprience par la DMPA sur le projet dexternalisation de la gestion du parc des casernes et des logements Annexe 3 : Structure type dune expression de besoin Annexe 4 : Expression du besoin : exemple dapplication la fonction propret Annexe 5 : Etapes de ltude de faisabilit au cahier des charges Annexe 6 : Glossaire

Prface

Le partenariat entre les entreprises prestataires de service et le ministre de la dfense a t formalis par une charte de l' externalisation, qui vise promouvoir en ce domaine les meilleures conditions de dveloppement des initiatives de modernisation de l' administration. Dans ce cadre, un groupe de travail compos de dirigeants de socits de service, membres de l' Institut Esprit Service, et de responsables du ministre de la dfense a labor, en 2006, ce guide, fruit des rflexions et de l' exprience de ses auteurs. Il est destin faciliter l' approche pratique de plusieurs points importants de la procdure d' externalisation en interconnectant la procdure d' achat et la dmarche de " projet" utilise cette occasion. Il s' adresse aux acheteurs comme aux prescripteurs et vient enrichir la documentation existante pour le profit de tous

Christian Piotre

"Pour Norbert Godard, En souvenir mu de son enthousiasme, de son ouverture d' esprit, de son engagement personnel, et de sa disponibilit pour mener bien les rflexions menes en commun par l' Institut Esprit Service et le ministre de la dfense lors de ces quatre annes."

1 - Prsentation et objectifs du groupe de travail

Le Ministre de la Dfense et lInstitut Esprit Service travaillent de concert sur le sujet de lexternalisation depuis quatre ans. Cet axe s' est avr particulirement opportun avec lentre en vigueur du nouveau code des marchs publics et la mise en place de l' ordonnance des contrats de partenariat qui fournit l' environnement juridique permettant l' extension du champ d' externalisation bien au del des marchs de services traditionnels. Le guide se positionne en aval des dcisions stratgiques dexternalisation. Cest une rponse souhaite au comment , interrogation souvent rencontre lors de nos changes entre dirigeants dentreprises et dcideurs du secteur public. La dmarche dexternalisation conduite par un acteur public est prsente dans sa globalit avec des apports prcis et rigoureux. Elle est le fruit danalyse et de recueil de pratiques, tmoignages et avis dacteurs publics et privs sur ce sujet. Les rflexions et propositions contenues dans le prsent document refltent douze mois dchanges des membres du groupe de travail Ministre de la Dfense - Institut Esprit Service. Les travaux se poursuivront en 2008. Il complte utilement un ensemble de quatre documents dtudes tablis en coopration en 2006 lissue du colloque Dfense Entreprises : vers de nouveaux partenariats. . . . . Rapport de synthse Rapport Organisation Achat Contrat Rapport Finance Rapport Ressources Humaines

Que tous les participants nos travaux cits dans lannexe 1 soient ici chaleureusement remercis pour leur disponibilit et leurs apports.

2 - Synthse : grands principes et recommandations

Limportance de la relation partenariale et dune politique ambitieuse dachats Lexternalisation sinscrit dans une perspective stratgique et sappuie sur une politique gnrale dachat de prestations. La recherche dhomognisation des politiques dachats trop souvent clates est une clef pour une plus grande harmonisation des processus. De mme, la complexit des oprations dexternalisation requiert de part et dautre une organisation, une volont de connaissance mutuelle et des expertises fortes pour prparer et piloter au mieux ces projets. Un cadre rglementaire en volution Un achat public est dabord un achat prpar, ventuellement ngoci et fait pour satisfaire un besoin bien valu au pralable. Lvolution de la rglementation, et en particulier la cration du contrat de partenariat et linstauration du dialogue comptitif dans la dernire version du Code des Marchs Publics, autorisent un espace dchanges et de dialogue entre entreprises et secteur public. Encore faut-il instaurer ds prsent et ds le dbut de la dmarche dachat de prestation externalise un climat de relations partenariales entre tous. Le cadre rglementaire nous permet aujourdhui de faire voluer les mentalits et de rappeler les fondamentaux de lachat public. Le cahier des charges clef de russite du projet Les entreprises et le Ministre de la Dfense doivent ensemble crer les conditions dun mieux disant conomique. Pour ce faire, nous devons collectivement uvrer pour amliorer la qualit des cahiers des charges, reflet parfois loign de lexpression des besoins. Llaboration du cahier des charges ou CCTP doit pralablement prendre en compte une connaissance de loffre et des possibilits du march. De mme, le cahier des charges doit tre le plus pragmatique possible pour rellement reflter les enjeux et lexpression fonctionnelle des besoins des futurs utilisateurs associs sa prparation. Il permet de dduire les obligations de rsultats et les critres pondrs de choix associs. Il doit rester ouvert et offrir un espace dinnovation pour les prestataires en leur permettant dtre forces de propositions. Cest un des axes majeurs pour parvenir une juste satisfaction de la demande et de loffre. La ncessaire professionnalisation des acheteurs La qualit des cahiers des charges induira automatiquement celle des rponses des entreprises et a fortiori des solutions finales retenues. Pour y parvenir, ladoption dun processus achat structur (de lexpression du besoin jusquau pilotage de lexcution et la clture de lacte dachat) et la professionnalisation des acheteurs publics sont incontournables. La formation et laccompagnement mthodologique des acheteurs et des prescripteurs sont des pr-requis essentiels au dveloppement dexternalisations russies. En ce qui concerne la formation, la mise en uvre de programmes de sensibilisation / formation est souhaite y compris pour le suivi des oprations dexternalisation.

3 - Contexte et stratgie
Une externalisation est conue comme un projet devant tre gr de A Z.
Lexpression des besoins est assurment une tape dcisive quant au succs et la performance dun processus dachat, surtout sagissant dune prestation de service dont les contours et le contenu sont chaque fois adapts au contexte. Le besoin fondamental que lon pourrait imaginer comme une chose unique, cohrente et stable est compos dattentes diverses. Il est exprim par des acteurs varis ayant des points de vue et des rfrents diffrents. Lexercice didentification des besoins fondamentaux, de hirarchisation des besoins afin de srier les attentes impratives et celles qui sont souhaitables est donc un exercice exigeant men par le prescripteur. Celui-ci fait la synthse des attentes de la demande interne et vrifie avec son acheteur la pertinence et ladaptation de lexpression fonctionnelle du besoin (dfinition de lobjectif atteindre et non des moyens mettre en oeuvre) quil est entrain de construire. Ce double dialogue, le rle central du prescripteur et limplication de lacheteur ds cette phase sont parmi les lments fondamentaux de la performance du processus dexpression du besoin. Lexpression de besoin qui va dcouler de ce processus que ce soit sous forme de cahier des charges fonctionnel ou ultrieurement dappel doffre ou de contrat comportera des carts avec le besoin fondamental initialement exprim. Sil omet de traduire une partie des besoins, le prestataire aura des difficults raliser une prestation de qualit (mme si elle est conforme au cahier des charges). Sil spcifie des attentes bien au-del des besoins fondamentaux, la performance conomique de la prestation ne sera pas optimale. La gestion permanente des carts entre le besoin fondamental, lexpression qui en est faite et ultrieurement la rponse apporte par le prestataire est la cl dune gestion rigoureuse dune prestation de service. La dynamique dvolution des besoins et des marchs impose aux prescripteurs et aux acheteurs un effort danticipation et de pro-activit pour prvoir lvolution moyen terme des besoins et comprendre celle des marchs. A ce stade, il est parfois possible ddicter des politiques dacquisitions de segments dachats (famille cohrente de prestations ou de biens). Cest la phase prospective. Ultrieurement quand le besoin aura pris corps, les changes avec le march pourront commencer afin de vrifier la faisabilit technique et conomique du projet, ladapter aux capacits du march, et saisir les opportunits de mutualisation de ce besoin. Ce projet dachat peut ds lors tre lanc. Cest la phase dalignement. Durant cette phase les techniques modernes de demande dinformation (RFI), danalyse de la valeur, dtude de faisabilit devront tre utilises chaque fois que ncessaire. Aprs cette phase la procdure dachat peut tre lance se concluant par la signature du march par le pouvoir adjudicateur, cest la phase dengagement.
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Ce processus doit bien sr sinscrire dans le cadre du code du march public qui dfinit trs prcisment un certain nombre dtapes. Le choix de la procdure est donc important et lobjet de ce guide est aussi de dcrire, en fonction de la complexit, des enjeux et des incertitudes du projet, la procdure qui sera le mieux mme de servir lintrt du ministre de la dfense. En conclusion une bonne expression des besoins est dcisive car elle permet : o A de nouveaux acteurs de bien comprendre la prestation et son environnement et donc de concurrencer les acteurs dj en place, o Aux prestataires de proposer des solutions techniques alternatives (moyens) que lexpression fonctionnelle (rsultat atteindre) du besoin rendra possible, o Dviter la sur qualit lie des sur spcifications souvent coteuses. limination de la sur qualit, innovation technique et dynamisation de la concurrence sont les trois facteurs principaux de limitation des cots dachat de biens ou de prestation.

3.1 - Les acteurs de lexpression du besoin : un double dialogue

Un double dialogue Un dialogue de dfinition du besoin : le prescripteur recueille les lments de terrain auprs des utilisateurs, il prend en compte lensemble des contraintes denvironnement.

Ce dialogue entre prescripteurs et utilisateurs se poursuivra en cours dexcution du march (volutions du primtre souhaites ou imposes) dans le cadre d' un retour d' exprience.
Un dialogue dexpression du besoin : le prescripteur communique lacheteur la synthse de son expression du besoin; lacheteur l' analyse et la mutualise ventuellement avec dautres expressions, puis la transforme en projet de cahier des charges. Il travaille troitement avec le prescripteur.

Le prescripteur, et le cas chant l' utilisateur final, seront associs la slection des offres.

Dialogue de dfinition du besoin

Dialogue dexpression du besoin

Avis

Utilisateur principal Prescripteurs techniques & conseillers

prescripteur

Dfinition de lexpression du besoin

acheteur

Utilisateur final

Avis

Les acteurs de l' expression du besoin

Le prescripteur : o Il est force de conviction et lment moteur. o Une fois prise la dcision de principe de rechercher une externalisation, il est celui qui arrte les grandes lignes de lopration, qui dfinit les rsultats atteindre et traduire en termes de rsultats o Aprs bilan de lexistant, il recense toutes les contraintes dordre normatif ou rglementaire et les exigences en termes de scurit (HST, HACCP...), respect de lenvironnement, droit du travail, o En collaboration avec lacheteur, il assure une veille technologique (sourcing), dtient la connaissance des milieux professionnels concerns et acquiert une certaine connaissance du march. o Il sagit souvent dune responsabilit de commandement (chelons national et rgional) en tenant compte des particularits des acquisitions d' armement. o Il consulte de manire permanente lacheteur et lusager. Lacheteur : o Est celui qui propose une dmarche contractuelle au pouvoir adjudicateur de niveau soit central, soit local, dsign pour assurer la passation du contrat. o Il arrte la forme et les principales donnes de la passation et de lexcution administrative et financire du march (procdure dachat, dure dexcution, CCAG, CCAP, RC, clauses administratives et financires)

o En collaboration avec le prescripteur, il assure une veille technologique (sourcing), dtient la connaissance des milieux professionnels concerns et acquiert une certaine connaissance du march. o Il lui appartient de slectionner le mieux disant, cest dire loffre correspondant au mieux au besoin exprim compte tenu des autres critres, notamment le prix. o Pour y parvenir, il doit avoir une connaissance parfaite du besoin. o Il doit galement associer le prescripteur voire l' utilisateur principal ou final la slection des offres (CAO). o Il pilote le dialogue comptitif et/ou les ngociations. Lutilisateur principal : o Responsable de la mise en uvre de la fonction externalise, un niveau global mais gnralement local (commandant dunit, chef de moyen ou chef de service, responsable de site,). Il joue un rle dinterface essentiel. Il apporte la connaissance des lments de terrain au prescripteur et lacheteur. o Une fois le march notifi, il analyse la satisfaction du besoin et propose au prescripteur les volutions ncessaires. Lutilisateur final : o Il est le bnficiaire de lopration dexternalisation. Elle a pour objet de lui fournir, par des moyens non assurs en rgie, un service voisin de celui dont il tait bnficiaire auparavant. o Le rle de lutilisateur final doit se limiter, dans le cadre de lexpression du besoin, fournir un avis l' utilisateur principal: o sur le niveau des prestations internes avant lexternalisation : points forts et points faibles o sur les ventuelles modifications de primtre, niveau et qualit des prestations atteindre; o une fois le march sign, sur les conditions dexcution (retour d' exprience sur lexternalisation et propositions d' amlioration).

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3.2 - Dfinition du besoin confrontation au march processus convergent

Le processus achat comprend 3 phases principales successives : - la phase prospective : analyse des besoins, analyse amont de loffre, - la phase dalignement : processus de convergence avec le march, - la phase dengagement : le cahier des charges Ces 3 phases participent un processus convergent vers un (des) achat(s) efficace(s).

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Le processus achat dcrit ici recouvre et dborde la phase d' tude pralable la dcision d' externalisation dcrite dans le guide de l' externalisation du MINDEF qui met en vidence : une tude d' opportunit (tat des lieux), une tude de faisabilit (dlimitation du primtre), le dossier d' externalisation (incluant les documents remis aux candidats). La phase prospective voit se drouler l' tude d' opportunit. La phase d' alignement et l' tude de faisabilit sont concomitantes. Le dossier d' externalisation est rdig en fin de phase d' alignement et en dbut de phase d' engagement.

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3.3 - Piloter ladquation besoin - prestation

Tout au long de lexcution du march, il est ncessaire de piloter la relation avec le fournisseur pour faire voluer le niveau de service dans le temps et rduire les dcalages qui se crent entre les besoins, le contrat et la ralisation.

Lanalyse de la valeur et le retour dexpriences sont des atouts indispensables pour faire converger les trois cercles.

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3.4 - Structures de lexpression du besoin et du cahier des charges

Depuis de nombreuses annes, tout le monde saccorde sur les grands principes de lexpression de besoin et du cahier des charges cits ci-aprs : Le cahier des charges de lexternalisation doit traduire lexpression du besoin permettant le passage du Faire au Faire Faire. Le succs de lexternalisation repose sur une expression fonctionnelle du besoin, cest--dire en termes de rsultats attendus. Une bonne expression du besoin est la garantie dune rponse optimale de la part des fournisseurs (technique et financire). Le pilotage de la ralisation par les rsultats ncessite une trs bonne expression des objectifs attendus et des conditions dacceptation. Ceci implique la dfinition en amont des critres de rception et de performance de la prestation. Le cahier des charges doit clairement dfinir les contours et limites de lexternalisation. Lacheteur doit toujours tre conscient de la faisabilit des exigences exprimes. Ne pas profiter de lexternalisation pour augmenter le niveau dexigence outrance, et tre conscient des cots associs aux niveaux dexigences exprims. Il faut nanmoins viter de faire un amalgame entre expression du besoin et cahier des charges. Les finalits ne sont pas les mmes, les acteurs non plus.

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4 - Dmarche de projet / Mthodologie

Cette dmarche / mthodologie sera ensuite applique la fonction propret (annexe 4).
4.1. Dmarche globale dexternalisation

Le dcoupage prsent ci-dessus reprsente la vision de lquipe projet, et non celui de lacheteur prsent page suivante.

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Au pralable de la dmarche, la dcision dacquisition du service a t prise sur la base dune tude dopportunit puis dune tude de faisabilit.

Ltude de faisabilit pralable la dcision doit comporter plusieurs volets, dont le principal est le volet social et humain. Toutefois, il convient de ne pas ngliger les autres volets. Un processus dexternalisation ne peut tre engag si le changement est jug trop complexe voire susceptible de gnrer des oppositions difficilement grables. o Laspect juridique : compatibilit du statut des personnels privs avec les contraintes particulires de lorganisme concern, par exemple ; o Laspect organisationnel : impact de la prestation externalise sur le fonctionnement gnral de lorganisme concern, par exemple. o Laspect social et humain : capacit conduire le changement auprs des personnels impacts Elle doit en outre permettre de vrifier o Laspect financier : garantie de pouvoir assurer le paiement de la prestation, par exemple ; o Laspect infrastructure : obligation de remettre en tat certains locaux, avant externalisation, par exemple ; o Laspect technique : vrification que les matriels et rseaux mettre la disposition du futur prestataire sont aux normes et en tat, par exemple ; Une fois la dcision acte, la dmarche dexternalisation propose repose sur les points cls suivants :
La dsignation dun directeur de projet unique en charge du projet dans sa totalit La constitution dune quipe projet intgre et pluridisciplinaire autour du directeur de projet Un plan de projet pens ds la conception et couvrant lensemble des phases Un suivi en cot total (y compris le cot de la dmarche projet) Des jalons de dcision clairement identifis sur larrt ou la continuation du projet

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4.2. Concept dquipe projet et rle clef du directeur de projet

Equipe projet
o o o o o

Lquipe projet a la responsabilit du management du projet de sa conception jusqu sa terminaison Elle inclut toutes les comptences ncessaires au management du projet dexternalisation Le fonctionnement de lquipe est bas sur un mode projet. Sa monte en charge est progressive sur la dure du projet dexternalisation Lquipe projet associe ses travaux les dcideurs, utilisateurs et industriels ( lexception des phases de consultation du march) La relation avec les utilisateurs du futur service est clairement dfinie (au travers dun contrat de service par exemple)

Des membres dorigines diverses : o o o o

Expert techniques, Responsable qualit, Reprsentant utilisateurs, Service formation, Service support,
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o o o o o

Service qualification, Experts mtiers, Experts scurit, Acheteurs, Responsable financier,

Des membres actifs et fortement affects o o

Runis si possible Affects au moins 50% lquipe projet

Une intgration de partenaires industriels o o o

Finance Sur lensemble du cycle de vie En respectant la concurrence

Directeur de projet
o o o o

Le responsable de lquipe (directeur de projet) est clairement dfini et dispose dun rel pouvoir Il est en place ds le dbut de la phase de conception et pour la dure du projet Il a la capacit darbitrage entre les objectifs de performance, et les cots et dlais de mise en uvre Il est dsign par le concepteur sur la base de valeurs humaines et de motivation autant que sur des comptences techniques

Il doit disposer de comptences multiples :

Gestion du besoin : Savoir recueillir et faire la synthse du besoin rel, des conditions requises avec les principales parties prenantes, grer les priorits et mettre au point un plan dactions. Arbitre / Optimiseur : Identifier, proposer et mettre en uvre des compromis/solutions dun bon rapport dlai/cot/performance dans les limites fixes par les dcisionnaires. Interface et communication : Gre les relations entre partenaires privs et publics du projet. Matrise la communication interne et externe. Gestion du projet : Grer le projet au niveau dlais, performance, risques et cots. Sassurer que les ressources suffisantes (financires, humaines et techniques) sont disponibles pour rpondre aux besoins du projet. Coordonner lensemble des travaux. Gestion dquipe : Agir tel un agent de motivation pour lquipe en faisant la promotion des comportements et des valeurs qui mnent au succs : priorit la

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performance, exemplarit, charisme, plus vite, mieux, moins cher et plus intgr , mise en valeur de la diversit des comptences. 4.3. Mise en place dun plan projet

Le plan projet dcrit le droulement de celui-ci jusqu la fin du contrat dexternalisation

Le plan projet dfinit comment le projet : Est conduit tout au long de sa vie au travers du cycle complet o Dfini les diffrents chantiers du projet et leur articulation o Dfini les ralisations du projet et la manire dont ils sont produits o Dfini les principaux jalons de dcision o Organise lengagement des dcideurs dans le projet Rpond aux objectifs des clients o Explicite les objectifs stratgiques du projet dexternalisation o Pose les hypothses et engagements o Dfini les indicateurs de suivi de la russite du projet o Dfini la frquence et le mode des revues du projet Donne de la visibilit sur son droulement o Organise la communication vers les quipes projet et les dcideurs o Dmontre quil est orient client o Dmontre quil est raliste et chiffr

Le plan projet repose sur une analyse complte.

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Construction dun plan projet

Le plan doit tre initi dans ses grandes lignes ds la gense du projet dexternalisation, avant mme la constitution de lquipe en charge. Lorsque lquipe projet est constitue, la responsabilit de gestion du plan lui est transfre. Il doit tre amend tout au long du cycle du projet, jusqu la terminaison de celui-ci. Le plan contient les lments permettant de mesurer lensemble des cots : o Cot du projet lui-mme o Cot de la possession o Cot complet sur lensemble du cycle dexternalisation

Les sections du document de plan projet :

1. 2. 3. 4. 5. 6. Missions et objectifs du projet Acteurs et responsabilits Principes de fonctionnement du projet et de lquipe Planning, chantiers et processus de dcision Ressources et cots du projet Indicateurs de mesure des rsultats

4.4. Spcification des besoins et jalons de dcision

4.4.1. Le document de spcification des besoins utilisateurs Cest une ralisation de la phase de conception utilis pour initier la phase dvaluation de la solution. Il correspond une expression de besoin et sintresse essentiellement : qui a exprim un besoin, lequel, quand et pourquoi. Cest un document de synthse qui regroupe un ensemble de besoins individuels. Il aborde les thmes suivants. o Description gnrale du besoin qui prsente succinctement le besoin (en une phrase) puis dveloppe lorigine de ce dernier, le contexte et lenvironnement oprationnel, les interoprabilits, les contraintes, les priorits, le processus oprationnel, la stratgie dacquisition, les jalons dapprobation du projet, les utilisateurs ayant exprim le besoin, les dpositaires de solution. o Besoins cls des utilisateurs o Expressions de besoin individuelles qui pour chaque besoin exprim par un utilisateur prsente ce dernier, le qualifie, le quantifie et dfinit les critres dacceptation.

Il convient de noter tout particulirement quil traite notamment :

o du recensement des utilisateurs ayant exprim un besoin, du besoin exprim et permet ainsi de revenir la source du besoin,
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o o

du recensement exhaustif des besoins individuels travers une matrice initie cette tape puis mise jour lors de la cration du document de spcification des besoins du systme (matrice besoin individuel / fonction individuelle), du recensement de loffre du march, de la stratgie dacquisition ds la phase de conception.

4.4.2. Le document de spcification du service attendu Cest un livrable de la phase dvaluation utilis pour initier les phases suivantes du projet. Il correspond une spcification fonctionnelle dtaille. Cest un document de synthse qui regroupe un ensemble de spcifications adressant chacune un ou plusieurs besoins exprims dans le document de spcification des besoins utilisateurs Il reprend les 3 thmes du document de spcification des besoins utilisateurs mais adresse les fonctionnalits attendues (ou fonctions) et non plus les besoins exprims. o Description gnrale qui prsente la fonction densemble et dveloppe lorigine de ce dernier, le contexte et lenvironnement oprationnel, les interoprabilits, les contraintes, les priorits, le processus oprationnel, la stratgie dacquisition, les dates cls du projet dacquisition, les utilisateurs ayant exprim le besoin, les dpositaires de solution. o Fonctions cls du systme o Fonctions individuelles qui pour chacune prsente la finalit et/ou la contrainte, quantifie le besoin, dfinit des critres dacceptation,

Il convient de noter tout particulirement quil traite notamment :

o o o du recensement exhaustif des fonctions et des liens avec les besoins individuels exprims dans le document de spcification des besoins utilisateurs, il comporte une matrice besoin individuel/fonction individuelle, du recensement de loffre du march, de la stratgie dacquisition.

Les documents de spcification des besoins utilisateurs et systme sont des documents du projet. Ces derniers peuvent tre utiliss pour rdiger moindre cot les documents support de la procdure dachat : EBF, CCTP, En effet, ils reprennent en grande partie les thmes de lexpression de besoin et du CCTP.

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Deux jalons cls de dcision doivent permettre de valider la continuation du processus dexternalisation

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5 Clauses contractuelles essentielles

5.1 Environnement rglementaire de la commande publique
La connaissance de lenvironnement rglementaire est ncessaire pour assurer la faisabilit des conditions de lachat envisag, il est important den tenir compte tout au long du processus. Sans vouloir rcrire la rglementation de la commande et notamment le code des marchs publics, ce chapitre rappelle brivement les procdures et marchs la disposition de lacheteur et prcise les critres de choix associs 5.1.1 Types de commande publique Trois types de contrats publics existent :

Les Accords cadres et marchs publics La Dlgation de service public Le Contrat de partenariat dEtat Le Contrat de partenariat nest pas dvelopp dans le prsent document.1
Dans les marchs publics, nous avons dcid ne pas faire rfrence au dcret dfense, les modalits de ce dcret tant uniquement lies aux marchs d' armes, de munitions et de matriel de guerre. 5.1.2 Procdures dachat envisageables Pour les Marchs publics, les procdures suivantes sont retenues (elles sont dcrites dans le Code des Marchs publics version 2006) :

. . . . .

Lappel doffres ; La procdure ngocie ; Le dialogue comptitif 2; Le march de conception - ralisation ; Le concours.

Ce dernier type de procdure (le concours) semble a priori assez peu adapt aux marchs de service. Toutefois, pour des services faisant appel des innovations technologiques importantes et pointues , il pourrait tre utilis. Pour la Dlgation de Service Public, les procdures suivantes sont retenues : . La concession ; . Laffermage ; . La Grance.
1 2

Voir le guide de la mission d' appui du MEFE. Voir le guide du dialogue comptitif du MEDEF
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Le groupe sest mis daccord pour carter la procdure dite Rgie intresse , car ne pouvant tre rellement assimile un processus dexternalisation.

Critres de choix dune procdure

Ces critres de choix concernent exclusivement la personne publique. Ils sont prendre en compte en amont de tout choix de procdure dacquisition dun service. Ils ne sauraient tre confondus avec les critres de choix dun prestataire.
La Commission a dcid de retenir six critres de choix, ainsi dfinis :

Financement : il consiste prendre en compte : . Le budget global disponible pour lopration ; . Les capacits de financement, en volume, chancier, volutions dans le temps ; . Les structures de cot attaches au service objet de la procdure, voire lorganisme concern ; . La ncessit dintroduire ou non des prix plafonds pour certaines composantes du service. Risque : il consiste prendre en compte le niveau de risque acceptable, en terme de : . Maintien des capacits oprationnelles de lorganisme concern ; . Impratif de continuit du service, dans le temps et lespace ; . Droulement des activits de lorganisme concern ; . Environnement humain, physique et moral (consquences sur les personnels, sur les installations, quipements et emprises, sur limage de lorganisme concern). Gouvernance : Ce critre doit tre analys au vu des lments suivants : . Dlgations souhaites et/ou envisageables ; . Niveau et genre de contrle et de suivi souhaits ; . Limites dans le partage des informations (protection dune certaine confidentialit) . Partage de responsabilit souhait ou accept. Performance : Les lments suivants sont prendre en compte : . Une capacit dvolutivit du service est-elle attendue ? . Besoin dune capacit dinnovation ; . Les indicateurs de performances existent-ils ou sont-ils mettre au point ? . Pro activit recherche ou non. Dure : Ce critre doit prendre en compte les lments suivants ; . Niveau stratgique et/ou de la fonction externaliser ; . Prennit attendue de la fonction ; . Investissements souhaits ; . Exigence de stabilit de la fonction ou du service. Primtre : Ce critre recouvre les lments suivants : . Connaissance prcise du primtre ; . Stabilit dans le temps ; . Nature des services demands ; . Contraintes internes et/ou externes sur le primtre ; . Rversibilit (Transfrabilit) souhaite.
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Nous aurions pu ajouter un septime critre durgence : Ce septime critre, dappoint, est prendre en compte dans lanalyse le cas chant, lorsque le besoin exprim est la fois nouveau (ou sensiblement diffrent des errements en vigueur) et doit tre satisfait dans des dlais courts.

Matrice des critres de choix dune procdure

Financement Risque Appel doffres Procdure ngocie Dialogue comptitif March de Dfinition Conception Ralisation Concours Concession Affermage Grance Contrat Partenariat Etat Grille de lecture de la matrice :
La matrice sert de premier filtre et souhaite rpondre une demande frquente des acteurs publics daide la dcision face la profusion de procdures achats leur disposition. Elle permet dadopter la (les) procdure(s) dachats la (les) plus appropries(s) aux achats au regard des six grands items dvelopps au pralable. Lacheteur peut passer au crible chacune des procdures dachats sa disposition et examiner la pertinence de leur choix selon les six items proposs. Un systme de notation qualitative (++ trs approprie, appropri, - non appropri) peut tre retenu. Une dernire colonne Total permet de hirarchiser les procdures entre elles. En cas dgalit entre deux procdures, limite possible du systme, lacheteur devra trancher. 5.1.3 Types de contrats publics (chapitre V du code 2006)

Gouvernance

Performance Dure Primtre

Chacune des procdures retenues peut conduire des marchs particuliers : . . Marchs de dfinition Accord cadre et march bons de commande
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. .

March tranche conditionnelle March de matrise duvre (cit titre dinformation)

est pas en Le march de dfinition est adapt aux situations o la personne publique n' mesure de prciser les buts et performances atteindre, les techniques utiliser, les moyens en personnel et matriel mettre en uvre. Il doit aboutir l' laboration d' une 3 proposition technique, financire et calendaire sur laquelle les candidats s' engagent . Le March bons de commande a une dure rglementaire totale limite, par le Code des Marchs publics, 4 ans. Ce type de march est utile quand les quantits commander ne sont pas connues prcisment l' avance. Le March tranches conditionnelles peut tre pass lorsque pour des raisons techniques, conomiques ou financires, le rythme ou ltendue des besoins satisfaire ne peuvent entirement tre arrts dans le march. La rglementation nimpose pas de limite de dure. Les crdits sont engags tranche par tranche. Pour la personne publique, ces deux derniers types de march prsentent certains avantages : . Ils permettent une souplesse d' utilisation en excution pour satisfaire au mieux les besoins. . Ils permettent un meilleur pilotage financier. . Ils peuvent, dune certaine manire, favoriser lvolutivit dune prestation. A contrario, ils prsentent galement certains inconvnients : . Dure limite en ce qui concerne le march bons de commande ; . Investissements par le prestataire trs limits ; . Rel partenariat difficile mettre en place. Globalement, ces marchs fractionns semblent acceptables pour les services faible valeur technologique ajoute et pour lesquels il existe de nombreuses entreprises comptentes. Par contre, pour les services plus complexes, faisant appel des savoirfaire et des comptences plus pointus , et ncessitant une forte implication des prestataires, avec en particulier des investissements importants, y compris en formation de personnels, les marchs fractionns ne prsentent pas une capacit attractive pour les entreprises de service les plus performantes et peuvent limiter le nombre dentre elles qui se porteront candidates. Dune manire gnrale, le rapport Qualit/Cot sera plus faible dans le cas des marchs fractionns que pour un march global.

Dans le cas d' une procdure unique, plusieurs tudes ayant le mme objet peuvent tre confies plusieurs titulaires et l' excution des prestations confie l' un d' entre eux aprs leur remise en concurrence.
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Comment raliser un RFI (demande dinformation fournisseur)4 dans le cadre du CMP ?

Objectif o Identifier les fournisseurs possdant les savoir-faire pouvant rpondre aux besoins, o Connaitre leurs capacits, leurs offres de services et les approches quils ont pu dvelopper avec dautres clients, o Sassurer que le march fournisseurs pourra rpondre aux besoins (nature, dimensionnement, dynamique concurrentielle ) dans la perspective du lancement dun projet Intrts o Permet de runir les lments ncessaires une premire valuation de faisabilit o Permet dexplorer des diffrents schmas techniques et financiers possibles et les cadres contractuels permettant de les supporter o Permet de gnrer lintrt du march pour des projets futurs qui peuvent savrer importants Personnes concernes o Directeur de projet o Directeur des achats o Acheteur o Responsable technique Grands principes
Le RFI ne doit pas remettre en cause les trois fondements du CMP : quit, transparence et accessibilit. Le RFI doit permettre dadresser le plus largement possible loffre aux fournisseurs. Le RFI ne doit pas engager lacheteur sur des commandes ou prestations venir mais doit tre cantonn un domaine technique.

Comment raliser ltape de dmonstration dans le cadre du CMP ?

Art. 49 sapplique toutes les procdures, o le pouvoir adjudicateur peut exiger que les offres soient accompagnes dchantillon, de maquettes ou de prototypes concernant lobjet du march. Lorsque ces demandes impliquent un investissement significatif pour les candidats, elles donnent lieu au versement dune prime.

"Request for information"

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Art. 67 procdure de dialogue comptitif o La personne publique a recours cette procdure lorsquelle sait ce quelle veut mais ne sait pas comment y parvenir. Le dialogue permet de discuter tous les aspects du march avec les candidats slectionns. Art. 73 march de dfinition o Lorsque le pouvoir adjudicateur nest pas en mesure de prciser les buts et performances atteindre, les techniques utiliser, les moyens en personnel et en matriel mettre en uvre. Ces marchs ont pour objet dexplorer les possibilits et les conditions dtablissement dun march ultrieur, le cas chant au moyen de la ralisation dune maquette ou dun dmonstrateur. 5.1.4 Assistance matrise douvrage Lassistance matrise douvrage permet dapporter une aide prcieuse la personne publique dans diffrents domaines : . Clarification de lexpression du besoin ; . Connaissance du march ; . Comptences juridiques, conomiques, financires ou techniques; . Rdaction de cahiers des charges intelligents . Il apparat donc que, chaque fois que la personne publique ne matrise pas un de ces quatre domaines, lappel une AMO est souhaitable. Encore faut-il faire le bon choix. Dans lesprit du nouveau Code des Marchs Publics, il est important de ne pas rechercher le moins disant, rarement le plus performant, mais sattacher choisir le mieux disant. Une fois le choix dune entreprise dAMO effectu, il faut que la personne publique sattache conserver la matrise douvrage du projet et ne pas la transfrer au consultant retenu. Le correspondant de ce consultant doit donc imprativement tre dun niveau la fois hirarchique et de comptences lui permettant de garder la main. En tout tat de cause, l' AMO doit rester indpendante des futurs candidats.

5.2 Clauses rglementaires

Le choix des critres dcoule de l' analyse des besoins. 5.2.1Critres de recevabilit/slection des candidats Ces critres visent oprer un choix sur les candidats: Il s' agit d' carter les candidatures insuffisantes pour rserver l' analyse approfondie des dossiers d' offres aux seules entreprises prsentant les garanties minimales ncessaires une excution satisfaisante des prestations demandes. Ces exigences ne doivent pas tre discriminatoires. Sont ainsi proposes:

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5.2.1-1 Garanties de solidit de l' entreprise Il convient de vrifier que la solidit de l' entreprise prsente les garanties d' une excution de la mission dans toutes les circonstances envisages pour le contrat. Cette analyse reste malgr tout srieusement cantonne par les textes limitatifs en vigueur mais on peut rechercher des indicateurs dans les domaines suivants:

Financier: un niveau minimum de capitaux propres, un taux d' endettement limit. Il conviendra de fixer clairement ces niveaux avant tout appel candidature; Organisation: il s' agit de vrifier que l' entreprise dispose de structures oprationnelles permanentes (effectifs et personnel d' encadrement) suffisantes pour mettre sur pied ou grer les structures supplmentaires ddies aux prestations. Elle peut s' appuyer sur les capacits des sous traitants mais il faut les vrifier.
5.2.1-2 Comptences professionnelles et techniques

Ressources humaines: si l' objet du contrat l' exige, vrifier que le processus de recrutement prend bien en compte les exigences d' habilitation ncessaires Niveau de qualification rendu objectivement ncessaire par l' objet du march.
Il se traduit: - pour l' entreprise, par des certificats tablis par les services de contrle qualit et habilits attester la conformit des spcifications ou normes. - pour les personnels, par les titres d' tudes et/ou exprience professionnelle requis des responsables et excutants de la prestation de service.

Moyens techniques: listes outillages, matriels quipements techniques dont doit disposer ou disposera le candidat et chantillons si c' est le cas le cas.
Pour chacune de ces demandes un niveau d' acceptation devra tre dtermin en amont des appels candidature. S' agissant de critres d' acceptation ces niveaux doivent tre proportionns l' objet du march c' est--dire tre juste suffisants et non excessifs. Il y va de la prservation du dynamisme des candidats potentiels et du maintien de la concurrence. Les critres de recevabilit des candidats ne peuvent tre ensuite utiliss comme critres de choix (Art 45 du CMP et son arrt d' application) 5.2.2 Principaux critres de classement des offres Avant le classement des offres, il est procd la vrification des offres 5.2.2-1 - Critres financiers . . . Cot Transparence Solidit financire du prestataire

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5.2.2-2 - Critres techniques capacit technique (dont certification) continuit de service et scurit de la prestation efficacit de la proposition de suivi (reporting dactivit et animation du pilotage) qualit et matrise oprationnelle du process, capacit renouveler la performance organisation, procdures et lments techniques de la structure ddie au lancement puis la ralisation du contrat modle dorganisation du candidat lorsque lappel doffres ncessite un regroupement dentreprises prestataires (choix des partenaires/sous-traitants et coordination) 5.2.2-3 - Critres managriaux rfrences clients et missions rcentes ractivit et capacit de contact comprhension de la stratgie et des objectifs du client analyse fine de la demande du client dmarche continue damlioration du niveau de service propositions de procdures de contrle et dvaluation de la satisfaction client modle conomique du prestataire 5.2.2-4- Critres ressources humaines expriences, formations et comptences du personnel (oprationnel et gestion) plans de formation management (fidlisation, politique RH et salariale)

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5.3 - Critres de mesure du niveau de service

Adapt du guide de lInstitut Esprit Service Cots complets, Performance et Externalisation (2006)
Source Institut Esprit Service 2006 Informatique et Telecom Fiabilit Dlai et ractivit Disponibilit Capacit d' adaptation Pro - activit

Logistique

taux d' erreurs (pannes, disponibilit) dlais de prise en performance (temps charge et de rsolution de rponse) respect des incidents des plannings de projets taux d' erreurs, taux temps de rponse de service respect des horaires ractivit pour d' ouverture constance organisation dans la qualit des prestations spciales prestations pas de file facult d' accueillir une d' attente respect du population non prvue budget Nombre de pannes carts de paramtres techniques (pression, temprature,) Mise disposition de techniciens dment forms dlais dintervention -

gestion des pointes de charges, des plages horaires de changements de services priorits, des volutions de primtre permanence de la % de variation et prestation dlais de rponse

Restauration collective

room service distribution automatique caftria ouverte toute la journe

adaptations aux volutions technologiques actions de prventions suivi des indicateurs qualit et des plans de progrs charte de progrs et partage des gains organisation du service volution du taux sans rupture approvisionnement de frquentation - d' volution du CA par retrait immdiat des produits suspects en cas repas d' alerte sanitaire

Utilities

Dure dindisponibilit mise disposition des matriels

Respect de la rglementation (rejets,)

Dlai de remise dlaboration de solutions correctrices

Facility Management

Taux de pannes temps de fonctionnement

Dlais dacheminement du courrier ractivit aux demandes de travail

Gestion du temps Dure de rponse Contrle continu de la dindisponibilit des Evolution du cot qualit des prestations quipements unitaire des (nettoyage, accueil, ) techniques nergies et fluides

Finance

fiabilit del' information fiabilit des lments de reporting % de factures sans engagement nombre et nature d' incidents

dlai de production des comptes, des tableaux plages horaires de degr d' adhsion et % de rponses apportes implication dans le de bord dlai de remise prsence des aux demandes des tiers l' encaissement des quipes projet rglements clients dlais de prise en compte des dysfonctionnements taux de satisfaction des nombre et raisons personnalisation de utilisateurs finaux, nombre de ruptures de la prestation de propositions service d' amlioration,

Critres gnriques pour toute fonction support

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6 Prparation et conduite du changement

6.1 La russite de lopration impose la prise en compte de la gestion des changements
La dcision dexternaliser un ou plusieurs services, assurs prcdemment en rgie , va gnrer des changements, parfois majeurs, dans le fonctionnement de lorganisme concern. La russite de lopration impose la prise en compte de la gestion de ces changements, dans toutes ses composantes, le plus en amont possible. Il ne sera pas abord ici le problme du changement dentreprise pour une prestation dj externalise. Une gestion du changement est l aussi indispensable, mais elle concerne essentiellement les clauses et critres de transfrabilit, qui ont t traits par ailleurs. Pour permettre le succs dune opration dexternalisation, des mesures doivent tre prises trs en amont de la signature des contrats dexternalisation et poursuivies dans la phase de ralisation des prestations externalises.

6.2 La prparation et la gestion du changement incombent au directeur de projet

La prparation et la gestion du changement incombent au directeur de projet. o En effet la gestion du changement doit faire partie intgrante du projet, dont elle constitue un des facteurs dterminants du succs. o Elle ne saurait donc tre dlgue un responsable subalterne. Dans le cadre des travaux pralables la dcision dexternalisation, ltude de la faisabilit du changement revt une importance particulire. Un processus dexternalisation ne peut tre engag si le changement est jug trop complexe voire susceptible de gnrer des oppositions difficilement grables. o o o Cette tude doit comporter plusieurs volets, dont le principal est videmment le volet social et humain. Toutefois, il convient de ne pas ngliger les autres volets : Laspect juridique : compatibilit du statut des personnels privs avec les contraintes particulires de lorganisme concern, par exemple ; Laspect organisationnel : impact de la prestation externalise sur le fonctionnement gnral de lorganisme concern, par exemple.

6.3 La dimension ressources humaines est essentielle

Le directeur de projet doit donc pouvoir sappuyer sur des spcialistes de ces diffrents domaines, et, en priorit, dun spcialiste ressources humaines . Dans ce domaine, de loin le plus crucial, il est ncessaire de disposer dune connaissance approfondie des personnels directement concerns par le
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changement, cest--dire en priorit les personnels, militaires comme civils, qui assurent les services externaliser ; mais il ne faut pas omettre de prendre en compte la capacit des bnficiaires des services accepter que les services soient effectus par des entreprises prives. Il est donc probablement indispensable dassocier galement cette tude le directeur de lorganisme concern et son DRH. Un des lments de la dcision consiste bien videmment prendre en compte les sensibilits syndicales locales et les possibilits de mutation des personnels civils, sans changement de rsidence.

6.4 Le plan daction doit comporter une rubrique, essentielle, de Prparation du changement
Cette rubrique comporte la prise en compte de tous les lments mis en exergue dans ltude pralable, sous la forme dune planification dactions mener, dans les diffrents domaines. La planification la plus dterminante, celle dont limpact sera sans doute le plus fort sur la russite de lopration, est celle de la communication. o Il sagit de dterminer une succession dactions dinformation, adaptes aux diffrents personnels et niveaux intresss. Chacune de ces actions doit rpondre aux questions traditionnelles : Qui ? Quoi ? Quand ? O ? Comment ? Au-del des dispositions lgales, ces actions dinformation cibles doivent tre entreprises largement en amont de la date pressentie pour le changement et imprativement tre suivies dun dialogue permettant la remonte des ractions, inquitudes, voire satisfactions des personnels concerns. Ces actions de communication ne sont bien videmment pas limites aux seuls personnels dont lactivit va tre externalise ; elles concernent aussi tous les futurs bnficiaires des prestations. Il semble important galement de prciser que linformation doit clairement faire apparatre linscription de cette externalisation dans une politique cohrente et faire ressortir les avantages attendus de cette dcision.

o o

6.5 Les actions de communication doivent saccompagner dun vritable projet social et humain
Les actions de communication doivent saccompagner dun vritable projet social et humain, adapt aux conditions spcifiques des personnels concerns. Il impose naturellement limplication des autorits rgionales, voire nationales, en charge de la gestion des ressources humaines. o En effet le projet social doit comporter des propositions de mutation ou de changement de poste, accompagns de conditions favorables (satisfaction de souhaits dj exprims, indemnisations ventuelles, promotions), des plans de formations, une prise en compte des ventuels problmes
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familiaux. Les responsables syndicaux locaux seront associs la mise au point de ce projet. Ce projet social peut avoir des consquences sur les contraintes imposes aux candidats par le cahier des charges. (par exemple, reprise de personnels contractuels, ou participation la formation de certains personnels) Pendant le droulement de la phase de dmonstration, le projet social et humain doit tre mis en place et la personne responsable de linterface locale avec le futur prestataire doit tre dsigne. Il sagit alors de poursuivre les oprations de communication et de commencer les consultations avec les diffrents personnels concerns par le plan. Les personnes qui assureront le suivi de la prestation tous niveaux, en particulier local, doivent tre choisies et gres avec soin. Elles doivent tre convaincues du bien fond de lexternalisation et motives pour sa russite. Elles doivent tre disponibles ds la signature du contrat.

6.6 Une phase importante de connaissance mutuelle et dappropriation des prestations par le priv est indispensable
Entre la signature du contrat et le dbut des prestations, une phase importante de connaissance mutuelle et dappropriation des prestations par le priv est indispensable. o Il faut alors organiser des visites du prestataire dans la totalit de lorganisme quil aura soutenir, de faon ce quil simprgne des missions de lorganisme, de son organisation gnrale et de ses modes de fonctionnement. Le chef de site priv dsign doit sinstaller sur le site et faire connaissance avec ses futurs interlocuteurs. Il participe un audit technique contradictoire indispensable pour dbuter la prestation sur des bases saines. Simultanment, les indicateurs de suivi de la prestation sont mis au point contradictoirement. Ils doivent figurer clairement sur le contrat. Les instances de concertation doivent galement tre mises en place et la priodicit de leurs runions clairement dtermine: comit de direction au niveau dcideur- entreprise prestataire, comit de pilotage au niveau acheteur - responsable rgional de lentreprise, comit local de suivi au niveau organisme chef de site, par exemple.

o o

Chaque fois que possible, il est souhaitable que les personnels de lorganisme chargs du suivi de la prestation aient loccasion de visiter lentreprise prestataire, afin de bien comprendre sa spcificit et ses modes de travail.

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6.7 Le dbut de la prestation doit bnficier dune information prcise au profit des bnficiaires des services
Le dbut de la prestation doit bnficier dune information prcise au profit des bnficiaires des services, information sur lentreprise, sur ses personnels, sur ses modes de travail, sur les moyens dexprimer son avis sur les prestations. La russite de la prestation repose en grande partie sur cette phase dinstallation. La communication qui laccompagne nincombe pas uniquement lentreprise ou lorganisme soutenu. Elle doit tre prpare et excute conjointement, de faon clairement mettre laccent sur le partenariat qui se cre. Il est souhaitable que cette installation donne lieu un vnement dintroduction de lentreprise au sein de lorganisme.

6.8 Le suivi et le contrle de la prestation doit saccomplir dans un esprit de progrs

Tout repose en fait sur un choix pertinent des interlocuteurs locaux des deux parties et sur lintelligence des indicateurs retenus. Les remarques doivent tre formules rapidement et sans agressivit et prises en compte avec clrit. Seuls les points de litige doivent remonter aux instances non locales, lesquelles doivent avoir le souci de leur trouver rapidement des solutions adaptes. Un minimum de stabilit des responsables locaux est souhaitable. Cest en effet dabord sur eux et sur leur capacit travailler ensemble que repose le succs dune opration dexternalisation. CONCLUSION : Partie intgrante de la totalit de tout projet dexternalisation, la prparation et la conduite du changement en constituent mme la vritable colonne vertbrale autour de laquelle doit sarticuler le processus dexternalisation. Sa russite est fondamentale pour la srnit et la prennit du soutien par un prestataire priv.

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Annexes

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Annexe 1 Composition du groupe de travail

Prsidents Gnral Hugues de Fontaines Patrick Miliotis Jean-Franois Bigey Jean-Dominique Bloch Sophie Boegner Patrice Bonte Isabelle Catusse Didier Champion Xavier Corne Thierry Courtecuisse Jean-Christophe Crpin Lieutenant-Colonel Dagues Patrick de Barmon Evremonde de Saint-Alary Bruno de Salins Marc Debets Michel Estve Michel Foudriat Jos Frre Xavier Gandiol Philippe Gayon Norbert Godard Thierry Lafitte Eric Laune Lieutenant-Colonel Le Guyader Jean-Christophe Leducq Jean-Baptiste Lendrin Gnral Louis Le Mire Commissaire Bruno Meyer Ghislain Missonnier Stphane Morin Jean-Franois Munier Philippe Nicolardot Jean-Claude Pelletier Simone Phaure Lieutenant-Colonel Rideau Xavier Roux Alain Tedaldi Michel Vaquin SGA Institut Esprit Service / Lion Apparel Mazars Bird & Bird SGA / Direction de la Mmoire, du Patrimoine et des Archives Groupe GT Mazars Orange Business Services Compass Eurest Thales Compass Eurest Direction Centrale Commissariat de lArme de Terre Sodexho DCNS Sin & Stes Buy-O Suez Elyo Eds Suez Elyo Contrle Gnral des Armes Elior Avenance Entreprises Dlgation Gnrale pour lArmement Cap Gemini Consulting Sin & Stes SSA / HIA Percy Universal Sodexho Buy-O Contrle Gnral des Armes (jusqu lt 2006) Direction Centrale Commissariat de la Marine Adia Cap Gemini Consulting Suez Contrle Gnral des Armes Sodexho Dlgation Gnrale pour lArmement Celoca Mazars Institut Esprit Service Alcatel Lucent

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Annexe 2 Retour d' exprience par la DMPA sur le projet dexternalisation de la gestion du parc des casernes et des logements
Deux parcs immobiliers diffrents sont concerns :
Les logements domaniaux hors parc gendarmerie nationale. Il s' agit de dnoncer la convention de 1972 confiant la Socit Nationale Immobilire (SNI), filiale 100% de la Caisse des Dpts et consignations depuis 2004, la gestion des logements des personnels militaires et civils du ministre de la dfense (plus de 11 000 logements) et de lancer un appel d' offres en vue de la conclusion d' un nouveau contrat de gestion avec la socit laurate de la consultation. Les objectifs sont notamment : o Remettre en comptition un contrat qui dure depuis plus de 30 ans ; o Renforcer les engagements contractuels de part et dautre ; o Revoir l' quilibre financier global du contrat. Les casernes (logements et locaux de service) de la gendarmerie nationale. Ce projet porte sur l' externalisation de la gestion de : o 628 casernes domaniales comprenant plus de 30 000 logements ; o 3 349 casernes locatives comprenant 28 3300 logements ; o 16 500 logements locatifs hors caserne. Le projet doit prendre en compte les exigences de scurit propres aux interventions en casernes. Une prcdente exprimentation d' externalisation de la gestion du parc des casernes de Languedoc-Roussillon engage avec la SNI (1997-1999) n' a pas t concluante. Il convient donc de mieux prparer et conduire le projet actuel. La Gendarmerie Nationale (DGGN) et la Direction de la Mmoire, du Patrimoine et des Archives (DMPA) conservent la matrise douvrage de chacun des projets. Toutefois, les tudes pralables ont t conduites au mme rythme et, pour l' une d' entre elles, a t commune. o Les tudes techniques (2004) : Diagnostics techniques du parc, Cartographie par niveau dtat (1 4) valuation du montant des travaux par priodes de 5 ans, sur 30 ans, pour mettre niveau le parc. o Les valuations des valeurs vnale et locative des parcs domaniaux. o L' tude juridique qui a port sur la nature du contrat quil sera possible de passer avec le futur prestataire. La solution du partenariat public priv (PPP) ne peut sappliquer pour la gestion dun parc existant entretenir et, ponctuellement seulement, rhabiliter.

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La solution retenue est celle du contrat de gestion permettant de confier au prestataire : o o L' entretien-maintenance, les grosses rparations et la gestion locative L' accompagnement de la Matrise dOuvrage pour les rhabilitations lourdes

La dure du contrat pourrait aller jusqu' 8 10 ans. o L' tude financire conduite par la gendarmerie qui a permis d' tablir un diagnostic compar du cot actuel de la gestion du parc en rgie (cot complet) et dans la perspective cible en y intgrant les cots des travaux ncessaires la mise niveau du parc. Les simulations prsentes naboutissent donc pas des conomies. Elles font apparatre l' effort financier ncessaire un entretien rgulier et approfondi du parc immobilier de la gendarmerie. L' tude met galement en lumire la problmatique de la reconversion partielle des effectifs affects la gestion/entretien du parc de la gendarmerie nationale : - Environ 1000 quivalents temps pleins (ETP) intervenant de manire ponctuelle sur lentretien et la gestion, - Environ 1000 gendarmes ddis sur la gestion cible. La question de la raffectation partielle de ces effectifs est pose, sous rserve que la gendarmerie conserve toujours une cellule de pilotage et de contrle du contrat de gestion. Les arbitrages ont pu ensuite tre rendus pour la mise en uvre de ces projets. o Pour le parc immobilier de la gendarmerie nationale, le ministre a dcid d' engager la premire phase de l' externalisation de la gestion sur trois zones gographiques distinctes : le parc domanial et locatif des rgions Nord/Pasde-Calais et Picardie, 14 casernes domaniales en Ile de France, 6 casernes domaniales en Provence-Alpes-Cte-Dazur (PACA) Pour l' aider prparer et mener bien l' appel d' offres ainsi que pour tablir des indicateurs de la pertinence du recours ce mode de gestion, la gendarmerie a mis en place une mission dassistance matrise d' ouvrage (AMO). Le contrat de gestion pourrait tre sign en fin d' anne 2007. o Pour le parc des logements hors gendarmerie nationale, la DMPA a galement dcid de se faire assister par un conseil extrieur pour la prparation et la conduite de l' appel d' offres ds 2007. Deux questions restent rgler avec le ministre de l' conomie, des finances et de l' industrie (MINEFI ) : Procder effectivement la dnonciation de la convention de 1972 dont l' une des clauses prvoit un pravis d' un an . Traiter la question de la rtrocession des loyers au MINEFI puis du retour de ces loyers au MINDEF pour le paiement du contrat de gestion ainsi que des rhabilitations lourdes. Le pilotage des projets est assur au sein de la DMPA par un directeur de projet issu du priv, plac sous l' autorit du directeur de la DMPA et, au sein de la gendarmerie nationale, par le chef du service des infrastructures et des quipements (SDIE ).

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La DMPA est associe aux runions et travaux conduits par la SDIE et rciproquement, de sorte mutualiser les processus et les informations. En outre, chaque structure constitue un comit de pilotage qui associe au suivi du projet les directions centrales comptentes du ministre au suivi du projet (Direction des Affaires Financires, Direction des Affaires Juridiques, Contrle Gnral des Armes, etc.) ainsi que les chelons dconcentrs. Pour le projet relatif au parc hors gendarmerie nationale, c' est le Service des Moyens Gnraux (SMG) qui est pouvoir adjudicateur, la DMPA tant direction de projet. Le ministre de la dfense ne conduit pas d' opration de communication spcifique pour faire connatre le droulement du projet. Toutefois, une veille du march a lieu au travers des demandes dinformations des partenaires potentiels, tant pour la mission AMO que pour le march de ralisation.

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Annexe 3 Structure type dune expression de besoin

Rappel du contexte o Enjeux du projet dexternalisation de lactivit concerne o Contexte et lments de dcision Stratgie mtier de lactivit externaliser o Positionnement de lactivit au sein de lorganisation o Vers quoi veut-on la faire voluer ? o Quel doit tre loffre de services auprs de ses clients (internes ou externes)? o Niveau de service attendu o Contraintes intgrer o Priorisation de limportance des missions Primtre cible de lexternalisation o Primtre fonctionnel o Primtre organisationnel o Interactions avec lenvironnement (autres activits, fonctions, ) o Dimensionnement o Actifs transfrs Stratgie dexternalisation o Optimisation de lactivit (avant ou aprs)? o Ralisation de pilotes o chelonnement du dploiement dans le temps ? o Niveau de globalisation (par zone gographique, par taille dtablissement) o Dure dengagement o Conditions de transfrabilit o Dtermination des scnarios possibles o Hypothses dvaluation du cot de la prestation o Indicateurs de suivi de la prestation o Communication interne, externe Stratgie sociale o Population impacte o Impact sur les mtiers, activits, usages, Risques (hors social) identifis o Risques financier, qualit, scurit, juridique o Risque de choc de cultures o Rsistance au changement Plan projet o Structure de pilotage du projet o Planning densemble, o Planning dtaill pour la phase de transition

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Annexe 4 Expression du besoin Exemple dapplication la fonction propret

EXTERNALISATION DUNE FONCTION DE SOUTIEN : LEXEMPLE DU NETTOYAGE DES LOCAUX DUN HOPITAL
1. Les lments de contexte. Lhpital Percy est situ dans une agglomration de la banlieue parisienne, au sein dun lot de 80.000 mtres carrs. Cet lot comporte trois units dpendant du service de sant des armes : lhpital proprement dit, occupant une superficie de 60.000 mtres carrs sur 9 niveaux ; le centre de transfusion sanguine des Armes (CTSA) ; le Service de protection radiologique des armes (SPRA). Les trois units ont la qualit de reprsentant du pouvoir adjudicateur et sont en consquence habilites signer, par dlgation du ministre, les marchs et accords cadres. Il est envisag que les marchs restent prpars par la cellule march de lhpital au profit de lensemble des units. Ces marchs comprennent donc, lorsquils intressent lensemble de lemprise, un allotissement permettant disoler convenablement les prestations de service intressant les diverses units. 2. Dfinitions des prestations. Sont exclus du champ de lexternalisation du nettoyage des locaux : a) Les travaux de nettoyage assurs en rgie par les personnels ASH (agents de soutien hospitalier) : chambres, blocs opratoires, centre de traitement des brls. (Nettoyage trs spcifique). Ce choix de lexcution en rgie est d la disponibilit plus grande des personnels, leur spcialisation (sagissant de nettoyage trs spcifiques). b) Par la force des habitudes, les prestations de nettoyage des volets roulants, la dsinsectisation et la dratisation, lenlvement des ordures taient galement exclues du champ de lexternalisation. Elles pourront faire lobjet de lots spcifiques dans le cadre du futur march. Sont galement envisageables les prestations telles que traitement des eaux grasses, limination des piles, cartouches dencre Prestations externalises : Nettoyage des locaux communs, des bureaux et des couloirs : nappelle pas de commentaires particuliers.
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Le nettoyage des laboratoires ne concerne que les sols, les paillasses tant nettoys par les laborantins. Le nettoyage des chambres des malades aprs sortie des patients : il y a des fiches de bonnes pratiques, labores partir du guide du bio nettoyage du GPEM/Soutien logistique. Cuisines : sont nettoys les sols, les chariots, la vaisselle et le self du personnel Le contrle des prestations est assur par le service dhygine hospitalire, qui effectue des vrifications quotidiennes, hebdomadaires et mensuelles. Par ailleurs, le prestataire procde rgulirement des autocontrles. Il peut galement tre fait appel des socits de contrle extrieures. 3. Elaboration du cahier des charges Le cahier des charges est labor en collaboration entre la cellule des marchs publics, le Service Prvention scurit moyens hteliers, qui recense les travaux raliser, avec le concours des hyginistes du service, des ditticiens et du SPRA et du CTSA. Rappel du contexte o Enjeux du projet dexternalisation de lactivit concerne Maintenir une prestation de qualit, garantissant la scurit des patients, au meilleur rapport qualit/prix. o Contexte et lments de dcision Disparition des personnels appels, qui assuraient certaines fonctions basiques telles que le poussage des chariots destins lalimentation des malades en chambre, la plonge ; personnel ASH, dont les effectifs tendent dcroitre, maintenir sur le cur de mtier : brancardage, nettoyage des blocs opratoires nettoyage des chambres de malades. Stratgie mtier de lactivit externaliser o Positionnement de lactivit au sein de lorganisation Cette activit se positionne au cur de mtier. o Vers quoi veut-on la faire voluer ? Aucune volution nest attendue, sans objet. o Quelle doit tre loffre de services auprs de ses clients (internes ou externes)? Assurer lhygine et la propret dans toutes les zones de lhpital. o Niveau de service attendu Trs lev, compte tenu de la population cible (malades) et des visiteurs nombreux. o Contraintes intgrer Existence des personnels ASH, conservant un certain nombre dactivits lies au nettoyage en raison de leur qualification professionnelle (nettoyage des chambres malades et des blocs opratoires) ; Scurit assurer : lhpital peut tre amen hberger des personnalits sensibles (Yasser Arafat) Budgets diffrents pour certains services, prestations exiges diffrentes selon les zones ou services ;
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Plages horaires trs tendues, de 5 heures du matin 21 heures. Les personnels doivent avoir un minimum de connaissance de la langue franaise ; Les personnels doivent tre en mesure de mettre en uvre un systme de bio nettoyage. Ncessit de mettre un local la disposition du chef de site, quip dun tlphone ; Ncessit de mise disposition de lquipe de nettoyage dun local vestiaires avec douches et machine laver. o Hirarchisation de limportance des missions

Cette hirarchisation nait du principe selon lequel les nettoyeurs ne doivent pas occasionner de gne dans lexcution des travaux de lhpital. Le nettoyage des bureaux doit donc se drouler en dehors des plages dhoraires de bureaux, les nettoyages en cuisine doivent avoir lieu compter de 15 heures. Une certaine ractivit est exige pour la ralisation du nettoyage des chambres malade libres (pour la raffectation dans les meilleurs dlais). Primtre cible de lexternalisation o Primtre fonctionnel Ensemble des locaux viss par lexternalisation. o Primtre organisationnel Toutes les tches de nettoyage qui ne sont pas assures par les personnels statut ASH. Lactivit de nettoyage doit tre organise de manire ne pas devoir faire venir les personnels plusieurs fois dans la journe, en visant donc des journes continues. Il faut tenir compte de loffre en transports en commun, limite voire inexistante selon les plages horaires. o Interactions avec lenvironnement (autres activits, fonctions, ) Lactivit externalise doit sinsrer dans le cadre du fonctionnement normal de lhpital et ne doit pas gner les autres activits ; ce titre, les horaires dintervention doivent tre amnags en fonction des horaires de travail des services nettoys. Par ailleurs, lactivit de lhpital peut entraner des modifications significatives du primtre externalis : regroupement estival de services, fermetures ou ouvertures temporaires de services ; le cahier des charges doit permettre de sadapter avec souplesse aux exigences fonctionnelles imposes. La structure des prix du march doit permettre de mesurer avec prcision les consquences dune augmentation ou dune diminution du primtre nettoyer (prix au mtre carr par nature de sol). o Dimensionnement o Actifs transfrs Pas de transfert dactifs la socit prestataire. Stratgie dexternalisation o Optimisation de lactivit (avant - aprs)? Le nettoyage tant dj externalis, lobjectif est le maintien du niveau qualitatif.
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o Inutile.

Ralisation de pilotes

o chelonnement du dploiement dans le temps ? Dploiement intgral ds le dpart. De march en march, le souci est de garantir le maintien et la continuit de la prestation, ce qui est facilit par larticle L122.12 du code du travail et lannexe VII de la convention collective permettant le transfert des personnels agents de nettoyage au nouveau titulaire si le march est attribu une socit diffrente. o Niveau de globalisation (par zone gographique? par taille dtablissement?) La globalisation sentend entre lhpital proprement dit, le centre de transfusion des armes et le SPRA. Compte-tenu de loffre (cf. 31 de la stratgie dacquisition), une mutualisation locale avec lhpital Antoine Bclre est envisageable. Toutefois, compte tenu des lments de contexte (distance entre les tablissements, similitude des contraintes notamment horaires), il ne semble pas que des conomies dchelle puissent tre attendues dune telle mutualisation. o Dure dengagement Le march est partiellement ( hauteur denviron 5 % du volume des prestations) un march bons de commande. Compte tenu de lobjet du march, et notamment de labsence dinvestissements pralables importants la charge du titulaire, la dure retenue sera de quatre annes. o Conditions de transfrabilit Reprise des personnels par le nouveau prestataire (article L122.12 du code du travail et annexe VII de la convention collective) Lhpital est propritaire des procdures et des donnes acquises loccasion du march. La mise au point du CCTP et sa ractualisation (intgration des nouvelles normes, nouveaux produits, nouveaux btiments ou locaux condamns) lors de la passation des nouveaux marchs impose une anticipation de la prparation de ce document 18 mois avant le terme. o Sans objet o Hypothses dvaluation du cot de la prestation Le nouveau march tant prvu isoprimtre, son prix devrait tre quivalent. o Indicateurs de suivi de la prestation Enqutes de satisfaction clients ; Contrles : nombre de contrle dfectueux / nombre de contrle total. Runion mensuelle avec le prestataire, durant laquelle le prestataire commente ses propres contrles internes ; Indicateurs spcifiques tenus par les hyginistes et le SPSMH. o Communication interne, externe Compte tenu de lanciennet de la dmarche, lexternalisation est entre dans les murs et ne ncessite en consquence pas de dmarche de communication particulire. Des
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Dtermination des scnarios possibles

oprations de communication interne restent toutefois ncessaires, en particulier pour rappeler aux chefs de service quils nont aucun ordre donner directement aux personnels de la socit externalise, le chef de site tant le point de passage oblig. o Population impacte Nant o Impact sur les mtiers, activits, usages, Nant Risques (hors social) identifis o Risques financier, qualit, scurit, juridique Risque financier : nant. Risque qualit : maladies nosocomiales ; grve (risque justifiant lintroduction dune clause de service minimum dans le march). Scurit : Personnalit sensibles ; exposition des personnels de lentreprise des risques spcifiques de contamination lors du nettoyage des chambres de malades. Ces personnels doivent tre vaccins. o Risque de choc de cultures : nant o Rsistance au changement : nant Plan projet o Structure de pilotage du projet Au dmarrage et lors de lexcution du march : Cellule march et SPS pour le recensement des besoins, auxquels sajoutent les hyginistes, dont une surveillante, un mdecin et une infirmire, et, pour le point spcifique de la restauration, la ditticienne qui a en charge la mise en uvre de lHACCP. o Planning densemble, o Planning dtaill pour la phase de transition Le renouvellement de march doit tre prpar environ un an et demi avant, afin de recenser lensemble des volutions affectant le futur march (nouvelles normes, locaux nouveaux ou supprims, etc.). Le principe de reprise du personnel par le nouveau titulaire pos par larticle L 122.12 du code du travail et la convention collective facilite la phase de transition, rendant inutile une phase de tuilage.

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Annexe 5 Etapes de ltude de faisabilit au cahier des charges

Etapes

Etude de faisabilit

Expression du besoin
Traduire le projet en un programme fonctionnel dtaill arrter le primtre, les conditions techniques et RH du march (reprise de personnel ventuelle); arrter les performances techniques atteindre

Cahier des charges

Rdiger les modalits administratives et techniques dfinir des documents de consultation permettant aux industriels de construire une offre de qualit dfinir des critres de choix et leur pondration de manire judicieuse

Contenu QUOI ?

Passer dun projet virtuel un projet cadr dfinir/affiner, ventuellement sous forme de scnarios diffrents : - le primtre - les objectifs - les risques du projet - le planning envisageable dtaill du projet (dcoup par phases) - les modalits de transition et de transfrabilit - rsultats attendus - organisation interne de la vrification - analyse prcise de lexistant (RH, cots, immobilisations) - prise en compte de la conduite du changement

Objectifs (POURQUOI ?)

Approche : jalons et validations dtapes / procdure administrative / chance / cueils problmes (COMMENT ?) Ralisations : rsultat (OUPUT)

faisabilit technique dfinition de conditions techniques compatibles avec une externalisation

validation du DCE contrles pralables (CGA, CMPE)

rapport dtude de faisabilit dcision de GO/NO GO

document 1/ AAPC dexpression du 2/ DCE : besoin - RPC ou lettre de choix de la consultation procdure - CCAP - CCTP
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Relations march (industriels et autres) AVEC QUI ?

confronter les objectifs de performance attendus avec la ralit du march (existent ou potentiel industriel pour le faire) ; tude des possibilits de mutualisation avec les homologues ou autres (partenariat avec le priv)

relations avec les - vrification/validation par le clients internes et prescripteur benchmark avec les homologues

Rfrentiel / documentation

- fiche n 3 du rapport IES/MINDEF janvier 2006 - guide DGA valuation partenariat

guide DGA des bonnes pratiques CPE ; guide IES/RH contrats de partenariat guide IES/expression du besoin

guide DGA critres de slection des candidatures et des offres guide DGA rles des CCAP et des CCTP rapport du groupe dtudes organisation achat contrat IES/MINDEF janvier 2006

Lexpression du besoin nest pas un cahier des charges.

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Annexe 6 Glossaire

Demandeur Prescripteur

Personne l' origine de l' expression du besoin.

Personne disposant d' une comptence technique en charge de la traduction de l' expression du besoin du demandeur en termes technique et fonctionnel (CCTP ou CDCF) Il participe aux oprations de vrification et de rception.

Acheteur

Il assure au nom du RPA (Reprsentant Pouvoir Adjudicateur) le bon droulement du processus achat. Il traduit l' expression de besoin en acte d' achat. Il prsente une stratgie d' acquisition et met en uvre la stratgie retenue au nom du RPA.

Politique d' achat Stratgie d' acquisition

Principes gnraux et grandes orientations permettant d' optimiser l' achat Il sagit, compte tenu des lments de ltape analytique pralable (tat des lieux, analyse des besoins utilisateurs, analyse du march fournisseur, politique qualit et environnementale..) , de prsenter larborescence de tous les scnarios dacquisition envisageables, de les valuer en fonction des risques, de les comparer en terme davantages et dinconvnients, et de dgager la stratgie choisie Lenjeu de la stratgie dacquisition est loptimisation du processus dacquisition Ensemble de biens ou de services ayant un caractre homogne (secteur conomique, problmatique d' achat, fonctionnelle, utilisation.). Peut se dcomposer en soussegments Dmarche prvisionnelle relative un contrat, effectue pralablement toute publication ou consultation (comportant en particulier : procdure, primtre de la publicit, critres de slection des candidats, forme de march, CCAG choisi, niveau de confidentialit, proprit industrielle, montant estim, calendrier prvisionnel) ; est labore en conformit avec la stratgie d' acquisition du segment concern
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Segment d' achat

Dmarche contractuelle

Expression de besoin Cahier des charges CCAP CCTP Matre douvrage Matre doeuvre

Lexpression du besoin nest pas un cahier des charges.

Rassemble toutes les caractristiques fonctionnelles du besoin. Il permet la rdaction du CCTP.

Cahier des clauses administratives particulires Cahier des clauses techniques particulires
Personne publique ou prive pour le compte de laquelle des travaux sont raliss Personne, entreprise qui est charge de raliser des prestations pour le compte du matre douvrage ou den diriger la ralisation Opration contractuelle impliquant un partenariat plus ou moins troit, par lequel un organisme dcide de confier ou de transfrer avec obligation de rsultats une structure externe, une fonction, un service ou une activit quil assurait antrieurement La prestation externalise doit pouvoir tre confie un autre prestataire, en cas de nouvelle mise en concurrence et/ou de dfaillance du titulaire

Externalisation

Transfrabilit

Rversibilit Transition Transformation

Cas extrme de transfrabilit, lorsque lorganisme reprend la prestation en interne Phase de transfert de la prestation iso-qualit
Phase de prise en charge de la prestation par le titulaire avec ses mthodes et son exprience (cration de valeur ajoute, amlioration technologique, nouveaux processus,..) Optimisation du processus achat. Concerne aussi bien la collecte des besoins, lidentification des fournisseurs potentiels, les procdures menant la contractualisation et le suivi de la performance. Il conduit la minimisation des cots globaux dachat tout en garantissant la satisfaction de lutilisateur. Bien videmment, le sourcing inclue les stratgies dacquisition par segment dachat.

Sourcing

Marketing achat

Ensemble des actions qui permettent dassocier le bon fournisseur pour le bon client et le bon produit . La connaissance des marchs fournisseurs est une des principales actions. Le benchmarking est parfois considr comme une action de marketing Comparaison de ses propres pratiques dachat avec celles dautres organismes. Le benchmarking traite aussi bien des mthodes (techniques dachat) que des rsultats (ratios dachat) et des mtiers.
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Benchmarking

Pour nous contacter sur ce sujet

CRIA
SGA 14 rue Saint-Dominique 75007 Paris Gnral de Fontaines hugues.defontaines@defense.gouv.fr Intradef : hugues.defontaines@sga.defense.gouv.fr Tl. 01 42 19 33 87

INSTITUT ESPRIT SERVICE

55 avenue Bosquet 75007 Paris Alain Tedaldi atedaldi@medef.fr Tl. 01 53 59 17 09

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