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Ricardo Ffrench-Davis. El Experimento Monetarista en Chile: una Sntesis Crtica. Desarrollo Econmico Vol XXIII N90 1983.
EL EXPERIMENTO MONETARISTA EN CHILE: UNA SNTESIS CRITICA*

RICARDO FFRENCH- DAVIS**
En el curso de los ltimos 30 aos las polticas econmicas puestas en prctica a travs del mundo tendieron a caracterizarse por su heterodoxia. En ese perodo, la implantacin de enfoques polares o extremos constituy un fenmeno excepcional. En contraste con ello, durante el decenio recin pasado en el Cono Sur de Amrica Latina se han impuesto modelos econmicos que se ubican en el extremo monetarista del espectro de opciones de estrategias a las cuales los pases en desarrollo podran recurrir. El ejemplo de mayor ortodoxia monetarista lo ofrece el modelo impuesto en Chile desde 1973 *1 . Por cuatro razones el experimento realizado en Chile reviste gran significacin. Primero, Chile se caracteriz por su larga tradicin democrtica, y el amplio pluralismo prevaleciente en sus instituciones y en el comportamiento de sus ciudadanos. En setiembre de 1973 se estableci un rgimen autoritario a cuyo amparo se desarroll el modelo monetario vigente. Bajo ese rgimen, los ejecutores del modelo econmico han dispuesto de una autonoma excepcional para disear, poner en prctica y ajustar su accin. Segundo, se trata del principal caso de aplicacin moderna de ortodoxia monetaria, por su "pureza", profundidad y extensin de su cobertura. Tercero, su prolongada vigencia ofrece un terreno amplio para la evaluacin de sus efectos. Cuarto, el caso ha sido publicitado profusamente como un "xito", con el apoyo de personeros de ciertos medios financieros, algunas instituciones internacionales, y crculos "liberales" que parecen prioritar la "libertad econmica" a cualquier precio, por sobre otras dimensiones de la actividad humana. El experimento, con frecuencia, ha sido expuesto por esos medios como el camino a seguir por otros pases en desarrollo. Por lo tanto, conocer las verdaderas caractersticas del modelo y los resultados
Este trabajo forma parte del programa de investigaciones de CIEPLAN sobre Macroeconoma y Balanza de Pagos, que cuenta con el apoyo del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID-IDRC). Ha sido publicado en Estudio CIEPLAN, No 9, Santiago, Chile. ** Agradezco los comentarios de E. Garca, R. Lagos, J. Ramos, J. Ruiz-Tagle, R. Zahler, y de investigadores de CIEPLAN, en particular de J. P. Arellano, R. Cortzar, A. Foxley y P. Meller, y Ia colaboracin de M. Forno. Naturalmente, todas las opiniones emitidas son de mi exclusiva responsabilidad. *1 El modelo impuesto en Chile se ha denominado tambin ortodoxo, monetarista integral o global, neoliberal, y de economa social de mercado. La ltima denominacin, que es la de use oficial ms frecuente, se presta a confusiones al identificarse errneamente con experiencias como la de la Repblica Federal Alemana y con las que otorgan un papel protagnico a los aspectos sociales.
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que ha provocado, reviste una significacin que trasciende el caso particular de Chile. Dada la profundidad; cobertura y prolongacin temporal de la aplicacin del modelo monetarista es inevitable que el anlisis desarrollado en este artculo tenga que ser selectivo y que incluso en las reas abordadas haya sido preciso ser esquemtico *2 . En este trabajo nos concentraremos en la dimensin econmica, examinando los rasgos ms caractersticos del modelo (seccin I). Luego se analizan las polticas aplicadas en tres reas estratgicas para el modelo, como son el programa antiinflacionario, la reforma del sector financiero y la apertura al exterior (seccin II). En seguida se exponen los principales resultados registrados en lo que respecta a la produccin nacional, a la distribucin del ingreso y patrimonio, y a la conexin con el futuro que involucran los resultados obtenidos, en particular por las consecuencias que se observan en el proceso de ahorro - inversin (seccin III). El artculo termina con un breve recuento de lecciones que se derivan de este experimento monetarista - ortodoxo. A travs del estudio se demuestra que el comportamiento de la produccin nacional ha sido deficiente, que la concentracin del patrimonio e ingreso ha sido notable y que las bases productivas han resultado debilitadas por la aplicacin del particular modelo econmico impuesto en Chile. Estos resultados obedecen a la incapacidad que exhibe el monetarismo ortodoxo en tres reas estratgicas, que le impiden funcionar eficazmente en las economas en desarrollo. Primero la heterogeneidad de las estructuras productivas, los problemas sectoriales y regionales y las persistentes segmentaciones de los mercados constituyen obstculos insalvables para la eficacia de, polticas econmicas globales a indirectas Segundo, la desigualdad inicial imperante entre los agentes econmicos, que son lanzados indiscriminadamente a competir entre s, conduce a que la liberalizacin y privatizacin generalizada, y la "neutralidad" impuesta a las polticas, acente la concentracin del poder econmico. Tercero, la presencia de tendencias desestabilizadoras y asimtricas en los procesos de ajuste, en el contexto macroeconmico creado por el monetarismo - ortodoxo, han hecho que stos resulten notablemente costosos en lo social y en lo econmico. El marco macroeconmico resultante ha tendido a privilegiar en la prctica las fuerzas especulativas en desmedro de la formacin de capital y de la produccin.
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A travs del texto se citan referencias en las cuales se presentan antecedentes y anlisis en mayor profundidad. Vase, en especial,. Foxley (1982).
I. Rasgos centrales del modelo En Amrica Latina se han registrado muchos intentos de establecer polticas econmicas que conceden al mercado un rol mayor que el que haba tenido precedentemente. Ello, sin embargo, puede involucrar intensidades muy diversas del mbito de accin del mercado, del papel del Estado, de formas de propiedad de los medios de produccin y de participacin de las distintas fuerzas sociales en las decisiones centrales y en la distribucin de los frutos del desarrollo. Es indiscutible que en 1973 prevalecan en Chile sustanciales desequilibrios macroeconmicos que era indispensable corregir. Asimismo, la economa estaba sobreintervenida, con excesivos controles "microeconmicos" sobre empresas privadas y pblicas. Ilustrativas al respecto resultan las autocrticas planteadas a travs de 1972-73 por diversos personeros de la Unidad Popular, la coalicin gobernante con el presidente Allende (Bitar, 1979, cap. V). La magnitud de los desequilibrios y la inorganicidad del intervencionismo pblico facilit, aunque por cierto sin que se justificase, que el enfoque monetarista - ortodoxo se abriese camino despus de setiembre de 1973. As, en Chile, a diferencia de otras experiencias autoritarias en Amrica Latina, se impuso una versin extrema del monetarismo integral. El modelo en estudio constituye un caso extremo por la amplitud del papel asignado al mercado, por la privatizacin profunda de la propiedad de los , medios de produccin y por el cambio impuesto sobre la organizacin social del pas *3 . Diversos canales de participacin y desarrollo social, surgidos en el continuo proceso de democratizacin registrado en Chile en los decenios precedentes, fueron suprimidos, controlados o desarticulados despus de 1973. En respuesta a la aplicacin del modelo se registraron cambios sustanciales en el rol desempeado por el sector pblico en la actividad econmica. Se postul el retiro generalizado, paulatino o abrupto, del amplio campo que cubra la accin estatal. Ello abarc la propiedad pblica *4 , el papel activo del Estado en el desarrollo y la orientacin de las polticas econmicas indirectas, respecto de las cuales se plante que deban ser absolutamente "neutrales" *5 . La
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Un anlisis de por qu fue posible que en Chile se diese un cambio tan radical despus de 1973 se desarrolla en Foxley (1982), cap. 2. *4 No obstante la intensidad de la privatizacin, la propiedad pblica an es ms importante en Chile que en varios pases latinoamericanos. La norma, sin embargo, es la pasividad que se le imprimi a las empresas pblicas. El caso de la empresa estatal del cobre, que se expone ms adelante, es ilustrativo al respecto. *5 Los perfiles ms extremos del modelo no se observaron en su totalidad desde un inicio. El equipo econmico fue conformndose y consolidando su hegemona entre 1973 y 1975, a imponiendo paralelamente su ortodoxia. El mayor extremismo de la poltica econmica tiene lugar entre 1975 y 1981, con un proceso continuo de intensificacin de sus rasgos distintivos. Slo en 1981, con la aparicin en la superficie de los problemas subyacentes provocados por la aplicacin del modelo,
concepcin de "Estado subsidiario" se aplic con una delimitacin notablemente estrecha y presupuestando que el mercado privado podra asumir numerosas funciones que de hecho no pudo cumplir satisfactoriamente. Para llevar adelante las "transformaciones estructurales" de la accin pblica no se esper a tener resueltos los graves problemas coyunturales que enfrentaba la economa chilena. Esta opcin obedeci, por una parte, a la prioridad que se le asign a las transformaciones estructurales; se juzg entonces que una demora en iniciarlas podra involucrar perder la oportunidad propicia que ofreca el marco poltico autoritario y el ambiente antiintervencionista prevaleciente en ese momento entre extensos sectores sociales. Por otra parte, los partidarios del modelo sostenan que los problemas vigentes habran sido resultado de polticas estatizantes e intervencionistas aplicadas tanto en el rgimen del presidente Allende como en los cuarenta aos precedentes *6 , cruzando por gobiernos que cubrieron todo el espectro poltico nacional. Las principales transformaciones econmicas se localizaron en el campo fiscal, , financiero, laboral, relaciones econmicas con el exterior y propiedad de los medios de produccin en poder del sector pblico; ms adelante se realiz tambin una profunda reforma previsional. En todas estas reas, el campo de accin econmica del sector pblico se ha restringido de manera persistente a travs del perodo en estudio (Vergara, 1981). La poltica fiscal comprendi una reforma tributaria y una reestructuracin y reduccin de la mayor parte del gasto pblico. La reforma tributaria incluy la eliminacin del impuesto al patrimonio y a las ganancias de capital y la reduccin del gravamen a la renta de las empresas. En cambio, se fortaleci y complet el establecimiento de un impuesto al valor agregado, suprimindose en general las franquicias vigentes para bienes de consumo bsico. La lnea de los cambios era reducir la carga tributaria, concentrndola en impuestos que, en opinin del equipo econmico, eran de carcter "neutro". El discurso oficial sostuvo que cualquier diferenciacin era "distorsionadora" de la asignacin de recursos. El gasto pblico registrado, como proporcin del PBI, se redujo algo ms de un cuarto respecto de los niveles que haba alcanzado hacia fines de los aos sesenta *7 , luego de pasar por niveles de
empiezan a producirse desviaciones respecto de la ortodoxia monetarista. El hito demarcatorio lo constituye la intervencin por el gobierno de ocho bancos y financieras. *6 Vanse al respecto citas de diversos personeros oficiales en DIPRES (1978) y en Moulian y Vergara (1979), pp. 23 y siguientes. *7 Hay graves problemas de comparabilidad de las cifras sobre gasto pblico. Cifras homogeneizadas para el perodo 1969-79 y un anlisis de los principales rubros se presentan en Marshall (1981). Todas las cifras del texto provienen de ese trabajo. All se observa que el gasto pblico, excluido el servicio de la deuda y la inversin de las empresas pblicas, se situ en 1979 en un 27 x del PBI. Un exhaustivo
gastos y dficit anormalmente altos en 1972-73. La inversin gubernamental decreci en forma espectacular, disminuyendo en ms de la mitad como porcentaje del producto interno (geogrfico) bruto (PBI) entre 1970 y 1979. Tambin se redujo el gasto pblico en los sectores productivos, en actividades de apoyo al sector privado, de aportes a empresas pblicas y de obras de infraestructura. El gasto social - principalmente en educacin, salud, seguridad social y vivienda - aument su participacin en el gasto pblico. Ello ha sido proclamado, en forma reiterada, como un indicador del carcter "social" del modelo. No obstante, lo efectivo es que el gasto real por habitante se redujo: en 1979 ste fue 17 por ciento inferior al de 1970 y 10 por ciento menor que en 1974, y tambin disminuy como proporcin del PBI *8 . Como se demuestra ms adelante, la mencionada baja del gasto social pblico por habitante se registr en un contexto de notable aumento del desempleo y de deterioro de los ingresos reales de los sectores medios y bajos. El marco socioeconmico requera, por el contrario, un incremento compensador del gasto que no se realiz. En 1975 se puso en marcha una reforma trascendental. En el mbito financiero, la mayora de los bancos estatizados en el rgimen anterior se privatizaron. El principal banco comercial -el Banco del Estado, constituido en 1953- conserv su carcter pblico, pero su participacin en el mercado se redujo desde cerca de un 50 por ciento a inicios del decenio a un 14 por ciento de los prstamos vigentes en 1981. Las tasas de inters se liberaron totalmente, se eliminaron regulaciones respecto de los plazos de operaciones y del destino de los crditos, se autoriz el establecimiento de nuevas entidades financieras sujetas a escasas limitaciones y se facilit el ingreso de bancos extranjeros. Por ltimo, se redujeron gradualmente las restricciones sobre los movimientos de capitales con el exterior *9 . En lo que se refiere al comercio internacional, se eliminaron prcticamente la totalidad de las restricciones distintas a las arancelarias, y los aranceles se redujeron rpidamente desde los altos niveles imperantes en 1973 (una tasa media simple de 94 por ciento) hasta un arancel uniforme del 10 por ciento para todo tipo de bienes, vigente desde 1979 *10 . De esta manera, Chile se transform rpidamente, despus de tener durante un prolongado perodo una economa excesivamente protegida, en un pas con una proteccin
estudio sobre el impacto distributivo de los ingresos y gastos pblicos hacia fines de los aos sesenta se desarrolla en Foxley, Aninat y Arellano(1980). *8 Vase Marshall (1981), cuadros 1, 13 y 14. Un examen comparativo de diferentes definiciones de "gasto social" aparece en pp. 75-81. La cifra oficial sobre estima el nivel del gasto social hacia fines del perodo, en comparacin con 1970 1974, debido a sesgos de la definicin usada y a un deflactor errneo. *9 Las sucesivas normas imperantes se examinan en Herrera y Morales (1979), Zahler (1980) y Ffrench-Davis y Arellano (1981). *10 La poltica de importaciones, los sucesivos anuncios de liberaciones arancelarias y sus efectos se exponen en Ffrench-Davis (1980) y Vergara (1980).
efectiva de los bienes elaborados menor que en naciones como las de la CEE, los Estados Unidos y Japn. Corea y Brasil, a su vez, calificados con frecuencia como economas abiertas, aparecan como ultraproteccionistas en comparacin con la liberalizacin indiscriminada impuesta en Chile. Asimismo, en virtud del proceso de liberalizacin del intercambio, se suprimieron los mecanismos dirigidos a atenuar la transmisin de la inestabilidad externa hacia la economa nacional. En lo que respecta a las exportaciones, el principal instrumento usado fue el tipo de cambio *11 . En consecuencia, con el objetivo de abrirse indiscriminadamente frente al exterior, Chile se retir en 1976 del Pacto Andino (FfrenchDavis, 1976): El acuerdo vigente entonces con otros cinco pases sudamericanos contemplaba un margen preferencial para la produccin andina frente al resto del mundo y un tratamiento comn en todos los pases miembros frente a la inversin extranjera (la llamada Decisin 24). En cuanto a la privatizacin de los medios de produccin, el proceso tambin revisti gran intensidad. No se limit a traspasar empresas tomadas, requisidas o expropiadas durante el rgimen del presidente Allende. Se extendi, adems, a empresas creadas en los sucesivos gobiernos que rigieron los destinos de Chile a partir de la creacin de la Corporacin de Fomento (CORFO) en 1939 *12 . En 1970 la CORFO controlaba la propiedad de 46 empresas, nmero que se elev a cerca de 300 en 1973 *13 . En 1980 permanecan en poder de esa institucin slo 24 empresas, la mitad de las cuales estaba en proceso de licitacin. Adems hay alrededor de una docena de empresas pblicas que dependen de otras reparticiones gubernamentales. Entre ellas se cuentan la Corporacin del Cobre (CODELCO) y la Empresa Nacional de Petrleo. La venta de empresas se efectu, una parte importante de ella, en perodos de recesin interna y tasas de inters muy elevadas en el mercado interno. A consecuencia de ello, escasos grupos tuvieron la posibilidad de acceder a su compra. Este hecho constituy una de las causas de la aguda concentracin de la propiedad registrada en esos aos *14 . En ese proceso fue notoria la escasa participacin directa de empresas transnacionales, en contraste con las expectativas oficiales de un vigoroso flujo de inversin extranjera directa. Sin embargo, un masivo incremento de crditos externos de la banca comercial internacional provey una fraccin sustancial del
Vase French-Davis (1979 a), respecto de la expansin de las exportaciones, su origen y sus efectos. *12 Un anlisis de las circunstancias que rodearon la creacin de la CORFO, sus funciones y su evolucin se presenta en Muoz y Arriagada (1977). *13 No incluye las empresas intervenidas; stas eran alrededor de 220 en 1973. Vase Vergara (1981). Bitar (1979, cap. X) examina el programa de constitucin del rea de Propiedad Social, las desviaciones que experiment y los problemas que esto involucr. *14 Adicionalmente,se estima que la transferencia se efectuo a precios inferiores a los valores normales del mercado. Vease Dahse (1979) y Foxley (1982).
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financiamiento requerido por grupos econmicos nacionales para adquirir esas empresas. En el sector agrcola la transferencia de propiedad ha tenido un significado dramtico. La reforma agraria desarrollada durante los gobiernos de los presidentes Frei y Allende tuvo un final abrupto. Despus de 1973, alrededor de un 30 por ciento de las tierras expropiadas fue devuelta a sus anteriores propietarios y un 20 por ciento se remat entre no campesinos. Apenas un 30 por ciento de la superficie fue asignada a campesinos. Dado que una de las funciones que ejerca con anterioridad el Estado, consistente en el apoyo crediticio y tcnico a campesinos y cooperativas, fue una de las vctimas de -la reestructuracin del gasto pblico, se estima que ya en 1979 cerca de la mitad de los campesinos asignados se haban visto obligados a vender o dar en arrendamiento sus predios *15 . Paralelamente, ha habido una expulsin masiva de campesinos de los predios en que residan antes y durante la Reforma Agraria. El desmantelamiento de la accin estatal en la vida econmica se extendi a otras reas tambin. En forma muy sucinta, y lejos de ser exhaustivo, se pueden mencionar la red de "infraestructura" agrcola (tales como frigorficos, centrales proveedoras de semillas a insumos, poderes compradores, asistencia tcnica a medianos y pequeos agricultores) y la red de infraestructura minera (plantas de procesamiento de minerales). En 1980 se dio otro paso trascendental en el proceso de privatizacin, esta vez en relacin al sistema previsional. El rgimen de pensiones de jubilacin financiadas hasta entonces mediante un sistema .de reparto, fue . reemplazado por uno de capitalizacin individual en financieras previsionales privadas creadas por el nuevo sistema *16 . Las pensiones vigentes y las de los trabajadores que les faltaban menos de cinco aos para jubilarse seguiran siendo de responsabilidad del sector pblico. El resto de los trabajadores puede optar entre permanecer en el sistema antiguo o trasladarse a una financieras previsional. Por el mero hecho de trasladarse, el Gobierno estableci un alza automtica del salario del 11 por ciento. La eleccin entre financieras la debiera efectuar el trabajador evaluando la rentabilidad que estimare le ofrecera cada una durante el tiempo que media hasta su jubilacin. Por ejemplo, 40 aos en el caso de un hombre de 25. La rentabilidad ser funcin de las comisiones que libremente puede definir y modificar de hecho peridicamente cada financiera y la utilidad o inters que sta obtenga de sus inversiones
Un factor financiero que contribuy a forzar la venta o arriendo por parte de los campesinos asignados fue el alto costo dei crdito en el mercado interno de capitales y la ausencia de relaciones previas de los campesinos con la banca comercial. Parece haberse supuesto que "competiran" en condiciones de igualdad con el resto de los usuarios. Respecto de la situacin agrcola y campesina vase Crispi (1980), Franco Mesa (1980, 1982), a ICECOOP (1981) *16 Las caractersticas que posea el sistema de reparto, las nuevas disposiciones y un examen comparativo con otras opciones se desarrollan en Arellano (198o, 1981).
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de los fondos previsionales que capte. Una proporcin significativa de stos ha sido constituida en depsitos, no a 30 aos, sino a 30 das con una tasa de inters notoriamente fluctuante. Hay una actividad de la mayor significacin que se ha salvado de la privatizacin a ultranza, que es la gran minera del cobre. La empresa estatal del cobre (CODELCO) ha soportado fuertes embates del equipo econmico, pero ha logrado sortearlos con xito. No obstante, ha sufrido restricciones presupuestarias impuestas por el Ministerio de Hacienda, a pesar de las sustanciales utilidades que ha aportado al fisco. Slo ha podido efectuar inversiones que le han posibilitado mantener el nivel de produccin alcanzado en 1977. Dentro de las contradicciones a que ha conducido el dogma privatizador, el Gobierno ha privilegiado, infructuosamente hasta ahora, el desarrollo de otros yacimientos de cobre que operaran empresas extranjeras. Paradjicamente, estos yacimientos, a pesar de ser ricos en el contexto mundial, lo son menos que los que explota CODELCO, la que se ha visto sistemticamente frenada en su expansin *17 . El dogma de la privatizacin ha resultado ms fuerte que la bsqueda de la eficiencia econmica. Ilustrativo de la fuerza del antiestatismo oficial es que en medio de la profunda crisis de 1982 se persista en la venta de empresas pblicas. El Gobierno constituy una Comisin de Venta de Activos como "parte del programa de reactivacin econmica". Entre las empresas que se pondran en venta figuran las compaas Chilena de Electricidad, Interocenica, y de Telfonos *18 Paralelo a las transformaciones en el terreno ms propiamente econmico, se han impuesto cambios tambin "estructurales" en la organizacin social. Ellos se insertan, en el discurso oficial econmico, dentro de la lnea de crear una sociedad competitiva de "hombres libres". Ello involucra cambios del sistema universitario, de la organizacin y dependencia de escuelas bsicas, de las prestaciones de salud, de los colegios profesionales, de las organizaciones estudiantiles y sindicales *19 . Lo ltimo, sin duda, ha sido instrumental para imponer la poltica salarial que ha involucrado que los salarios reales en 1981 an fuesen inferiores, en promedio, a los niveles alcanzados en 1970 y 1971.
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Vase Vignolo (1982). La principal inversin extranjera, realizada por la Exxon, mediante la compra de un yacimiento en explotacin, se examina en Tironi y Barra (1978). . *18 Estas empresas habran obtenido utilidades en el primer trimestre de 1982, ltima informacin disponible. Vase El Mercurio, 18 de noviembre de 1982. *19 Vase Brunner (1981) Campero y Valenzuela (1981), Moulian y Vergara (1980) y Vergara (1981) y diversos artculos en Revista Mensaje, en particular Ruiz-Tagle (1979 a; 1979 b; 1980; 1981) y Zaartu (1980).
II. El monetarismo en tres reas estratgicas Uno de los rasgos distintivos del monetarismo es su globalismo; su desconocimiento de los problemas de carcter sectorial, de la heterogeneidad de las estructuras productivas y del acceso al poder de diferentes sectores, de la significacin de las segmentaciones de los mercados, y de la dificultad para trasmitir informacin hacia los agentes econmicos de manera que stos contribuyan a la concrecin de los objetivos de la poltica pblica. En fin, subestima la presencia frecuente de procesos de ajuste desestabilizadores y de rezagos y sobre ajustes (overshooting). La existencia de estos elementos constituyen obstculos insalvables para que polticas econmicas globales "neutras" a indirectas resulten por s solas eficaces en las naciones en desarrollo o en proceso de transformacin. En esta seccin se examinan tres expresiones de polticas globalistas "neutras" a las cuales el gobierno les asign un rol estelar. Y de hecho lo tuvieron, pero con resultados distintos a los previstos por ste. Primero se examinan la poltica antiinflacionaria y el monetarismo extremo de economa cerrada, que se aplica hasta 1976, y luego el monetarismo extremo de economa abierta, que se implanta entre 1979 y 1982. Enseguida se analiza la reforma financiera iniciada en 1975. Por ltimo, se estudia sucintamente el proceso de apertura al exterior, en los mbitos comercial y financiero. 1. La poltica antiinflacionaria
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La poltica monetaria constituy, hasta 1976, el instrumento en que descans la accin antiinflacionaria. En los doce meses precedentes a setiembre de 1973 la inflacin haba alcanzado a 400 por ciento anual, y en los meses de julio y agosto de ese ao se situ alrededor de 16 por ciento mensual. El dficit fiscal era del orden de un 30 por ciento del PBI, fuertemente influido por el control de precios a que estaban sometidas las ventas de bienes y servicios de las empresas pblicas. El control de precios, que se extenda a amplias reas del sector privado, involucraba una fuerte represin de las presiones inflacionarias y un extenso mercado negros *21 . Pocos das despus del golpe se efectu una liberalizacin de la mayora de los precios controlados, en un marco que por cierto era de gran incertidumbre. La consecuencia, que era previsible, fue un espectacular incremento de la inflacin, que se elev al 88 por ciento en un mes, alcanzando 590 por ciento en el curso del primer ao de
El tema se examina con mayor profundidad en Ramos (1975; 1978) y Foxley (1982). *21 Un completo analisis de la politica economica aplicada en el periodo 1970 ~ 73 se desarrolla en Bitar (1979).
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aplicacin del modelo *22 . Es indudable que hubo un sobreajuste de los precios de mercado que excedi con creces las presiones inflacionarias reprimidas anteriormente. A medida que la situacin fiscal iba siendo controlada, la poltica monetaria pudo tornarse efectivamente restrictiva en el curso de 1974. La hiptesis oficial era que los nuevos fijadores de precios -los empresarios privados deberan tomar en consideracin el comportamiento de la oferta monetaria para los efectos de definir el nivel de los precios de sus productos. Se sostena que por propia conveniencia restringiran sus alzas de precios para poder mantener sus ventas en el mercado. Y ello lo haran prestamente, a medida que observaran la reduccin del ritmo de expansin de la oferta monetaria. El hecho concreto es que la informacin sobre oferta de dinero estaba disponible en forma masiva con algunos meses de atraso, y con varios indicadores contradictorios, y que los precios, dada la elevada inflacin, se reajustaban con frecuencia todos los meses y aun ms de una vez dentro de cada lapso mensual. En esas circunstancias, el principal punto de referencia para cada agente econmico result ser el comportamiento del conjunto de los empresarios, medido a travs de la variacin del ndice oficial de precios al consumidor. Este era dado a conocer en los primeros das de cada mes respecto del perodo precedente. La consecuencia fue que tasas de inflacin anual superiores al 300 por ciento persistieron hasta avanzado el tercer ao de vigencia del modelo. La restriccin monetaria, antes que influir sobre los precios, oper con mayor fuerza sobre el nivel de actividad econmica: durante 1975 la produccin industrial cay 28 por ciento, el PBI decreci 13 por ciento *23 y el desempleo abierto culmin en una tasa de 20 por ciento a comienzos de 1976 *24 . El "precio" que s se ajust velozmente hacia abajo fue el de los salarios: hacia 1975 haban perdido cerca de un 40 por ciento de su poder adquisitivo, en respuesta a la modificacin de las normas de reajuste legal y a la represin drstica de la actividad sindical. Mientras tanto, como se seal, la inflacin persisti en tasas anuales superiores al 300 por ciento durante cerca de tres aos, a pesar de la restriccin monetaria
Todas las cifras de inflacion utilizadas aqui se refieren al indice de precios al consumidor corregido en Cortazar y Marshall (1980). El indice oficial subestimo en forma significativa el alza efectiva de los precios, principalmente en 1973 y en 1976 ~ 78. *23 En el curso de 1975 surgio un nuevo problema de balanza de pagos, asociada a una baja de los terminos del intercambio, que el gobierno tambien enfrento con una acentuacion de la restriccion monetaria y del gasto final. Los efectos del deterioro de los terminos del intercambio, debido a la politica adoptada, se multiplicaron aproximadamente por tres en la economia interna. El impacto directo por el concepto del deterioro de los terminos del intercambio registrado en 1975 ya esta descontado en la cifra del texto de caida del PBI. *24 Las graves limitaciones de las cifras oficiales sobre el nivel de empleo y una serie corregida para el periodo 1974 ~ 78 se exponen en Meller, Cortazar y Marshall (1979).
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y un dficit fiscal que se situ por debajo del 3 por ciento del PBI ya en 1975. La receta monetarista para controlar la inflacin no funcion de la manera prevista por los propugnadores del modelo. En cambio, s multiplic los efectos propios de la recesin internacional a involucr un notable costo, tanto social como en trminos de actividad econmica (Vase Foxley,1979; Ramos, 1978). Recin a mediados de 1976 el equipo econmico reconoci implcitamente que el control monetario resultaba incapaz por s slo de frenar la inflacin. No obstante, solamente se incorpor una segunda variable a la poltica antiinflacionaria, consistente en la regulacin del tipo de cambio condicionada a ese objetivo. As se inici un largo proceso en que se utiliz el tipo de cambio para desacelerar la, inflacin: reduciendo el costo de los bienes importados y procurando influir las expectativas de inflacin. En junio de 1976 y en marzo de 1977 se efectuaron revaluaciones cambiarias (rebaja de la cantidad de pesos por dlar estadounidense), que fueron acompaadas de una sistemtica campaa de los medios de comunicacin*25 . Y la medida surti un efecto apreciable, pues rpidamente la inflacin se redujo a niveles menores al 100 por ciento anual luego de la primera revaluacin y bajo 50 por ciento con la segunda *26 . Fue un tardo aprendizaje, con un ingente costo social y productivo para Chile, de que la inflacin no estaba siendo generada por un exceso de demanda y de expansin monetaria. El tardo aprendizaje fue, tambin, incompleto, pues se recurri a un slo instrumento adicional de regulacin: el tipo de cambio. Ello involucr condicionarlo, en exceso, a la poltica antiinflacionaria, sacrificando as objetivos de equilibrio del sector externo y de produccin de exportables y sustitutos de importacin. La poltica antiinflacionaria culmin en 1979 con la congelacin de la tasa cambiaria, de nuevo apoyada con todo el peso de la publicidad de la gran mayora de los medios de comunicacin. La nueva versin oficial fue que, ante un tipo de cambio congelado, en una economa con libre importacin como ya era la chilena, los precios internos no podran subir ms rpidamente que la inflacin internacional. A estas alturas se haba adoptado, por consiguiente, a fardo cerrado, el "enfoque monetario de la balanza de pagos", popularizado en ciertos medios acadmicos y financieros ortodoxos. De acuerdo con la caracterstica de adherir a planteamientos extremos, los ejecutores del modelo se trasladaron del enfoque monetario de economa cerrada, la verdad oficial hasta 1976, al de economa abierta. En el primero, la inflacin interna se supona resultado exclusivo de la expansin monetaria. En el segundo caso,
Luego de las publicitadas revaluaciones se aplicaron minidevaluaciones diarias. La poltica cambiaria se analiza en detalle en Ffrench-Davis (1979 b). *26 En esa misma fecha tambin se acentu el porcentaje de subestimacin de la inflacin real por parte del ndice de precios al consumidor oficial. No obstante, an el IPC corregido muestra una baja, que es la sealada en el texto.
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la inflacin interna se supona que responda a las variaciones de precios internacionales ms la del tipo de cambio; congelado ste, rpidamente deba producirse la igualacin entre la inflacin interna y la externa. En el momento de la congelacin (junio de 1979), la inflacin interna era algo superior al 30 por ciento, en tanto que la externa se situaba alrededor del 12 por ciento. La convergencia entre ambas tasas de inflacin se produjo, pero lentamente; durante ao y medio la inflacin interna super fuertemente a la internacional, con lo cual el tipo de cambio perdi poder adquisitivo. As, la vigencia del rgimen de libre importacin involucr una inundacin de los mercados internos y un desequilibrio insostenible de la cuenta corriente de la balanza de pagos durante 1981. Para resolver el dficit en cuenta corriente, la poltica oficial confi en que operase un mecanismo de "ajuste automtico" al estilo del patrn oro vigente con anterioridad a la crisis mundial de 1929: pretendi que el tipo de cambio real se reajustara automticamente gracias a la contraccin de la liquidez monetaria, asociada a la prdida de reservas internacionales que estaba experimentando el Banco Central. Esa contraccin deba provocar, se planteaba oficialmente, una reduccin drstica de los precios y de los salarios nominales *27 . Sin embargo, un detalle aparentemente no considerado fue el hecho de que el atraso cambiario acumulado entre 1979 y 1981 fuese cercano al 30 por ciento. El ajuste requerido oper tardamente y slo en una pequea proporcin, a travs del "ajuste automtico" de los precios, al lograrse tasas negativas de inflacin en algunos meses. Pero paralelamente se registr un espectacular deterioro de las ventas, produccin y empleo -mucho ms intenso que la recesin experimentada en 1981-82 por la economa mundial - y un estrangulamiento progresivo de las empresas por la va de un endeudamiento creciente a tasas de inters que ms que duplicaban las internacionales. A esto retornaremos en seguida. A pesar de las numerosas a intensas restricciones que pesaban sobre la actividad sindical y de que los salarios reales an permanecan a niveles medios inferiores a los de 1970, los partidarios del modelo le imputaron a las remuneraciones la responsabilidad por la inhabilidad del "ajuste automtico" para operar en forma fluida y rpida. A mediados de 1982 pretendieron decretar una rebaja general de remuneraciones, topndose por primera vez con la imposibilidad de imponer una medida que el equipo econmico juzgaba prioritaria. Entonces se opt por la devaluacin cambiaria. En sntesis, el desenlace final, hacia mediados de 1982, tuvo lugar en medio de un fenmeno inflacionario reprimido a niveles inferiores
*27
Un lcido anlisis de la emergencia de la crisis se presenta en Arellano y Cortzar (1982);

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a los de las naciones industrializadas *28 , pero perturbaciones insostenibles en el aparato productivo y financiero, que llevaron a devaluaciones masivas: entre junio y octubre de 1982 el tipo de cambio se devalu ms de 70 por ciento, en medio de una crisis generalizada. De nuevo, la inadecuacin a la realidad nacional del enfoque adoptado concluy en otro largo y costoso proceso de experimentacin con la economa chilena. 2. Reforma del sistema financiero
*29
A fines de 1973 los bancos comerciales estaban mayoritariamente en poder del Estado como resultado del proceso de estatizacin de la banca impulsado por el gobierno anterior. Durante 1975 la mayora de los bancos fueron licitados, volviendo al rea privada. Con anterioridad -en 1974 se autoriz la creacin de sociedades financieras privadas que podan captar y prestar recursos, determinando libremente la tasa de inters. En cambio, los bancos siguieron sujetos a un inters mximo legal hasta abril de 1975. Esta y otras discriminaciones en contra de los bancos, mientras permanecan en poder estatal, favorecieron durante ese perodo el auge de las nuevas sociedades financieras. Una discriminacin con igual signo tuvo lugar contra el sistema cooperativo de ahorro y prstamo ligado a la adquisicin de viviendas (SINAP). La notoria discriminacin en su contra involucr que los fondos captados por el SINAP decreciesen desde 28 por ciento del total de activos financieros en 1973 a 7 por ciento en 1977. Adems de liberar la tasa de inters, en 1975 se eliminaron las normas sobre el control cuantitativo del crdito en moneda nacional y la selectividad del encaje o reservas bancarias, las que se orientaban, principalmente, a canalizar fondos preferentemente hacia la produccin en vez del consumo. Luego, progresivamente se uniformaron tanto las operaciones permitidas como sus condiciones para las distintas instituciones financieras. Dentro de esta tendencia a la uniformacin del tratamiento se incluye la regulacin de la banca extranjera. En diciembre de 1974 se levant la restriccin que haca prohibitiva su operacin en el pas. En la actualidad hay 19 bancos extranjeros operando en el mercado nacional *30 .
Es importante sealar que la inflacin externa que enfrent la economa chilena fue negativa, en virtud de la apreciacin del dlar frente a las restantes monedas de los pases industrializados: un ndice ponderado de los precios externos, convertidos a dlares, a partir de mayo de 1981 mostr tasas negativas de inflacin anual. Entre esa fecha y junio de 1982 la inflacin en 12 meses alcanz una media de -2 por ciento. *29 El tema se examina con mayor detalle en Herrera y Morales (1979), FfrenchDavis y Arellano (1981) y Lagos (1981). *30 Estos constituyen la mitad del nmero de entidades bancarias. No obstante su acelerado crecimiento, an cubren slo 10 x. de las colocaciones del sistema financiero.
*28
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La liberacin de las tasas de inters, la eliminacin de restricciones respecto de plazos de las operaciones bancarias (mnimo de 30 das) y la supresin de controles sobre el destino de los crditos tuvieron efectos de gran significacin. El equipo econmico gobernante esperaba que la liberalizacin del mercado financiero interno, acompaada de la gradual apertura financiera al exterior, llevase a un incremento del ahorro nacional y de la calidad de la inversin, al suprimirse los subsidios existentes anteriormente y al quedar todos los usuarios del crdito sometidos a normas no discriminadas. La realidad ha resultado ser espectacularmente distinta, y sita a la reforma financiera y al manejo oficial del sector externo en el corazn de la crisis econmica que emergi a la superficie en 1982. Las dos caractersticas ms notorias del funcionamiento del mercado interno de capitales han sido los plazos y las tasas de inters que han prevalecido a travs de siete aos de vigencia de la reforma. El plazo ms frecuente de los depsitos y colocaciones ha sido de 30 das, con una merma ostensible de los fondos a plazos largos. La tasa media de inters real (descontada la inflacin) fue del orden del 40 por ciento anual en el perodo 1975-81, abarcando un rango comprendido entre 12 por ciento y 120 por ciento *31. Esto es, las tasas de inters reales en el mercado interno, aparte de un nivel medio notablemente elevado, han exhibido una gran variabilidad a travs del tiempo. Adicionalmente, el margen de intermediacin financiera (MIF = diferencia entre la tasa de prstamo y la tasa de captacin de esos fondos) ha sido superior a un promedio anual de, 15 puntos; ese MIF es del orden de tres veces el margen normal en otros pases. Los crditos disponibles a plazos extensos y a tasas de inters similares a las internacionales han sido, fundamentalmente, los correspondientes a prstamos externos. A stos han tenido acceso principalmente las empresas conectadas a los bancos comerciales y a los grupos econmicos que se desarrollaron vertiginosamente durante el perodo en estudio (vase Dahse, 1979; Herrera y Morales, 1979). La notable segmentacin del mercado a que ello dio lugar fue reconocida parcialmente recin luego de la emergencia de la crisis. Recin a mediados de 1982 sali a la luz pblica que, por ejemplo, el principal banco del ms grande de los grupos econmicos tena el 44 por ciento de sus colocaciones totales (las financiadas con fondos internos y externos) en empresas relacionadas abiertamente con sus directores o dueos. Reiteradamente, a travs de los siete aos de vigencia de la reforma financiera, los propugnadores del modelo predijeron disminuciones de las tasas de inters reales. Con frecuencia se registraron bajas, pero que fueron de corta duracin. Exclusivamente
Todas las cifras sobre tasas de inters y plazos estn basadas en Ffrench-Davis y Arellano (1981), y cubren un perodo que se inicia a mediados de 1975, luego de la liberalizacin de las tasas de inters bancarias.
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durante 1980 se produjo una baja significativa del costo financiero real que se prolong por nueve meses. Ella estuvo asociada, por una parte, a la congelacin del tipo de cambio durante todo el ao y a una tasa media de inflacin interna aun superior al 30 por ciento anual. A consecuencia de ello, el costo real del crdito externo result negativo (-8 por ciento) para los deudores nacionales. Por otra parte, el financiamiento externo aument aceleradamente, elevndose a ms del 7 por ciento del PBI de ese ao. De esta manera, el volumen de crdito externo lleg a representar dos tercios del financiamiento bancario de origen interno (y 40 por ciento del total). Su alto volumen y su costo real negativo, a pesar de la persistente segmentacin del mercado interno y externo, arrastr hacia abajo el costo del crdito de origen interno, a tasas del orden del 12 por ciento; esto es 20 puntos ms que la tasa que enfrentaron las grandes empresas y bancos que lograron acceso a fondos provenientes de la banca comercial internacional. La poltica oficial, a travs de los siete aos, esper que el mercado libre de su intervencin condujese a la igualacin de las tasas de inters internas y externas, a un mercado financiero integrado y a un funcionamiento que estimulara la inversin y su eficiencia. La realidad fue muy distinta: a) prevalecieron brechas entre tasas internas y externas superiores a 25 puntos anuales; b) en el mercado interno la brecha (MIF) entre tasas activas (prstamos) y pasivas (depsitos) fue del orden de 15 puntos; c) las tasas nominales y reales fueron muy inestables, as como las brechas mencionadas en los dos literales anteriores; d) se expandi el crdito al consumo, predominantemente de bienes prescindibles importados; e) el alto costo del crdito, su inestabilidad y el breve plazo de las operaciones (principalmente 30 das) desalentaron la inversin productiva: qu inversiones no especulativas podan solventar tasas reales de inters con promedios anuales de 40 por ciento? En definitiva, la tasa de formacin de capital (inversin interna bruta como proporcin del PBI) fue durante la vigencia del modelo ortodoxo menor que las cifras histricas normales y el ahorro tuvo un comportamiento an ms deficiente. Sobre ello retornaremos en la seccin III. 3. 3. Apertura indiscriminada al exterior
*32
En el lapso en estudio se realiz una liberalizacin de las importaciones que suprimi toda selectividad en su poltica comercial, estableciendo un arancel uniforme de 10 por ciento para
*32
El tema se examina en mayor detalle en Ffrench-Davis (1979 a; 1979 b- 1980) en lo que respecta a exportaciones, poltica cambiaria y liberalizacin de las importaciones; Herrera y Morales (1979), Zahler (1980) y Ffrench-Davis y Arellano (1981) en lo que respecta a movimientos de capitales y deuda externa; y Pinto (1981 b).
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prcticamente la totalidad de las importaciones. La apertura comercial ha sido acompaada por una apertura tambin irrestricta frente a la inversin extranjera, y la reduccin de restricciones sobre la compraventa de divisas y sobre los movimientos de capitales financieros. Las cuentas principales del sector externo han evolucionado en forma notable, como se aprecia en el cuadro 1. Prcticamente la totalidad de las operaciones de intercambio con el exterior se expandi durante estos aos, en particular en rubros de importacin y exportacin no tradicionales. La expansin de las importaciones ha sido ms intensa, por lo cual se ha registrado un dficit comercial significativo a partir de 1978. Un fenmeno similar ha tenido lugar en la cuenta corriente (equivalente a la variacin del endeudamiento neto del pas), a consecuencia del efecto combinado del dficit comercial y del incremento del pago de intereses por la creciente deuda externa privada. En contraste, la balanza de pagos (equivalente en trminos simplificados a la variacin neta de reservas) ha mostrado excedentes apreciables, en respuesta a un notable incremento del ingreso de crditos externos entre 1977 y 1981; slo a mediados de este ltimo ao las reservas internacionales iniciaron un persistente descenso. El elemento central de la poltica de comercio exterior ha estado constituido por la rpida reduccin de la proteccin (entonces excesiva) con que contaban los sustitutos de importaciones en setiembre de 1973.
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La meta del proceso de liberalizacin experiment cambios significativos durante el curso de su aplicacin. A comienzos de 1974 se hizo el anuncio general de una reforma arancelaria que se realizara gradualmente en el curso de un plazo de tres aos. Posteriormente, en mayo de 1974, se indic que en .1977 ningn arancel sera superior a 60 por ciento. Luego, en 1975, se defini que el rango arancelario estara comprendido entre 10 y 35 por ciento. y que se alcanzara, mediante sucesivos ajustes, en el primer semestre de 1978. Sin embargo, las rebajas finales se anticiparon, culminando ese proceso en agosto de 1977. Tres meses despus, por ltimo, se anunci un programa de ajustes mensuales, en virtud del cual desde junio de 1979 rige un arancel uniforme de 10 por ciento para la casi totalidad de las importaciones. Reiteradamente se seal que el tipo de cambio real subira a medida que se redujera la proteccin arancelaria efectiva. Sin embargo, al poco tiempo, el tipo de cambio se empez a usar para reducir expectativas inflacionarias y para compensar los efectos monetarios de ingresos masivos de capitales financieros, tal como en otras experiencias en pases de la regin. El resultado fue que fases avanzadas de la liberalizacin arancelaria fueron acompaadas de intensas revaluaciones cambiarias, acentuando los efectos desustituidores y contribuyendo a un creciente dficit en cuenta corriente. En la prctica, entonces, especialmente la presencia de voluminosos movimientos de capitales permiti desviaciones significativas respecto de la supuesta compensacin entre rebajas arancelarias y tipo de cambio. Las importaciones totales, medidas en valores de poder adquisitivo constante, se han expandido en montos significativos en relacin al nivel de actividad econmica interna. La influencia de la poltica de liberizacion se observa principalmente en la categora de bienes de consumo, en particular de los no alimenticios, donde se concentra la mayora de las "nuevas" importaciones. El valor real de las internaciones de 13 de los principales rubros de importacin "no tradicional" en Chile, que en 1981 cubrieron 70 por ciento: de las internaciones de bienes de consumo (incluyen, entre otros, televisores a color, autos, prendas de vestir y gnero, perfumes, bebidas alcohlicas, confitera, juguetes y receptores de radio), se multiplic por doce respecto de 1970, y su valor se elev en un monto que supera en 50 por ciento al incremento de las importaciones de combustibles y lubricantes. Las exportaciones no tradicionales muestran un notorio crecimiento y diversificacin segn productos y mercados de destino. Su participacin en el producto bruto interno (PBI) se elev cerca de 4 puntos entre 1970 y 1980. Ello permiti que las exportaciones totales alcanzasen a 20 por ciento del PBI en este ao. No obstante, se observa una notoria quiebra de la tendencia expansiva hacia fines del perodo. Adicionalmente, el proceso de diversificacin ha mostrado una tendencia a revertirse; en efecto, las exportaciones
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que prosiguen expandindose corresponden predominantemente a rubros intensivos en recursos naturales (Ffrench-Davis, 1979 a). As como la sustitucin de importaciones comprende una etapa "fcil" del proceso, tambin hay una etapa "fcil" inicial en la promocin de exportaciones de las economas ya semiindustrializadas. La expansin de las exportaciones no tradicionales de los aos recientes se ubica, en general, en esta etapa. En efecto, se ha apoyado en recursos naturales ricos y en capacidades instaladas subutilizadas. La subutilizacin caracterstica de procesos de sustitucin de importaciones protegidas en forma excesiva se vio acentuada por la gran depresin de la demanda interna registrada en 1975-76 y su lenta recuperacin. La situacin descrita permiti expandir las exportaciones, sin inversiones significativas. -Para la materializacin de las mayores exportaciones confluyeron tres factores adicionales: por una parte, se aplic una poltica cambiaria de minidevaluaciones que, no obstante movimientos contradictorios desde 1976, en combinacin con la reduccin fuerte del cost de la mano de obra, apoy inicialmente las exportaciones no tradicionales; por otra, la presencia de Chile en el Pacto Andino hasta 1976 brind un mercado ampliado para ms de un tercio del aumento de las exportaciones nuevas. Por ltimo, en combinacin con los factores mencionados, la posicin privilegiada otorgada a la promocin de exportaciones en el discurso oficial contribuy a fortalecer aceleradamente la, hasta entonces, incipiente mentalidad exportadora de los sectores empresariales del pas *33 . La brecha entre importaciones y exportaciones se ha agrandado persistentemente a partir de 1977. Las importaciones han crecido a una velocidad superior a la de las exportaciones no tradicionales, en tanto que el quantum de las tradicionales permaneci casi estancado. Adicionalmente, luego de gozar de trminos del intercambio muy favorables durante el primer ao de aplicacin del modelo, stos experimentaron un marcado deterioro que ha persistido, con altibajos, hasta la actualidad. El deterioro obedeci, principalmente, a la baja sufrida por el precio del cobre, producto tradicional que, aun despus de la diversificacin registrada en el perodo, representa alrededor de la mitad de las exportaciones *34 .
*33
La poltica oficial incluy una promocin activa a travs de una institucin pblica (PROCHILE). Ello involucr una desviacin respecto de la ortodoxia, que pretenda basar la promocin de las exportaciones exclusivamente en la liberalizacin de las importaciones y en el supuesto incremento compensador del tipo de cambio. A medida que el enfoque ortodoxo fue adquiriendo el control de la accin pblica, PRO-CHILE perdi significacin rpidamente. *34 Los antecedentes sobre dficit comercial y en cuenta corriente deben ser calificados por la presencia de diversos componentes "transitorios" del intercambio comercial. Uno de ellos corresponde a los trminos del intercambio. Vase Ffrench-Davis (19so).
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Varios factores explican la brecha creciente entre importaciones y exportaciones y el deficiente comportamiento de la produccin de bienes transables. La poltica econmica vigente sostiene que los recursos deben asignarse segn las "ventajas comparativas" y que el juego del mercado, libre de toda interferencia estatal, logra aquel objetivo. Esta versin terica, que constituye un extremo entre los diversos enfoques econmicos existentes, implica una concepcin idealizada y simplista de las "ventajas. comparativas". En efecto, las "ventajas comparativas" de mercado dependen del nivel y estabilidad del tipo de cambio, del grado de actividad de economa nacional y de la internacional, de las fluctuaciones de los precios en los mercados externos y de muchos otros factores. A su vez, las "ventajas comparativas" - -de mercado difieren de las sociales, debido a los desequilibrios y distorsiones caractersticos de las economas en desarrollo; las diferencias pueden ser notables en un pas enfrentado a un violento cambio de la poltica econmica y un sector pblico que abandona abruptamente su rol orientador o director de la actividad productiva. La parte ms dolorosa de la liberalizacin aduanera se efectu a una gran velocidad y sus efectos negativos fueron reforzados por las revaluaciones cambiarias. Acentuando su gravedad, esa poltica se realiz en el contexto de una demanda
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interna muy deprimida y un desempleo abierto notoriamente elevado. En consecuencia, el marco macroeconmico fue poco propicio para la identificacin de las "ventajas comparativas" y las correspondientes oportunidades de inversin. El resultado fue un nivel notablemente bajo de inversin y de utilizacin de la capacidad instalada y de la fuerza de trabajo. La recesin interna de mediados de los aos setenta contribuy a quitarle visibilidad a los efectos de la liberalizacin, pero tambin la hizo ms ineficiente. Respecto de lo primero, luego de que la recesin toc fondo en 1976, inevitablemente, tarde o temprano, deba iniciarse la recuperacin del nivel de actividad econmica. Dada la profundidad que alcanz la recesin, la recuperacin de la demanda y de la produccin deba mostrar tasas altas, lo que efectivamente ocurri entre 1977 y 1979. Como simultneamente se realizaba la liberalizacin arancelaria, una observacin superficial de los antecedentes pudo llevar a sostener que la liberalizacin alent el incremento de la produccin. Como se demostr en Ffrench Davis (1980), ocurri lo opuesto, y la imposicin del libre comercio contribuy a que la recuperacin de la produccin fuese permanentemente menor que la de la demanda agregada, tornndose sta cada vez ms intensiva en componentes importados. La recesin misma afect negativamente la eficiencia del proceso de liberalizacin. El hecho de que el nivel de la demanda global estuviese deprimido durante los primeros aos del proceso, tendi a elevar los costos medios de produccin de los productores internos, hacindoles ms difcil enfrentar la competencia externa; al mismo tiempo, el exceso casi generalizado de capacidad instalada subutilizada desalent la inversin interna. El bajo nivel de inversin estuvo tambin asociado a tasas de inters internas varias veces superiores a las "normales". Tasas reales del orden de 40 por ciento entre 1976 y 1978 desalentaron la inversin y distorsionaron los precios relativos y las "ventajas comparativas" observadas en el mercado. El nivel de inversin menor que el histrico result claramente insuficiente para facilitar un ajuste simtrico entre los sectores que habran de contraerse y los que hipotticamente deberan expandirse en respuesta a la supresin de la proteccin arancelaria. Como es obvio, el ajuste exigido a la estructura relativa de la produccin nacional habra sido ms viable con una tasa de inversin elevada. Por ltimo, el desempleo abierto acrecent la brecha entre las "ventajas comparativas" de mercado y las sociales. En efecto, la existencia de un alto desempleo abierto y de un nivel anormalmente bajo de inversin ha implicado que la posibilidad de lograr una reasignacin efectiva de los recursos fuese escasa; de esta manera, con frecuencia los recursos liberados quedaron desocupados. Por lo tanto, el costo de oportunidad de los recursos liberados por los sectores afectados negativamente por la apertura al exterior ha tendido a ser inferior a su costo de mercado. En consecuencia, la
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correspondiente desustitucin de importaciones ha sido ineficiente en muchos casos: ha desplazado la produccin nacional que, en condiciones normales, por ejemplo en lo que respecta a tasas de inters y tipo de cambio, habra podido competir con las mercaderas importadas. El desempleo, la inversin insuficiente y la depresin de la demanda generaron un marco real substancialmente distinto al marco terico en que se apoya la argumentacin en favor del libre comercio. No est de ms sealar, sin embargo, que aun en un marco de pleno empleo, la presencia de efectos indirectos y dinmicos, y la naturaleza de la informacin disponible en el mercado de un pas en desarrollo como Chile, dan sustento terico y pragmtico a polticas que protejan selectivamente la produccin nacional y regulen activamente el mercado (Ffrench-Davis, 1979 c; 1982). Ello permite aumentar tanto la eficiencia social como el volumen de la inversin. Ni la proteccin excesiva ni la liberalizacin extrema son la solucin apropiada. Por otra parte, la escasa inversin interna resultante se ha concentrado, principalmente, en rubros intensivos en recursos naturales, tales como los rubros forestal y frutal, siendo menos significativa en las actividades intensivas en valor agregado sobre el componente natural y en "ventajas comparativas adquiribles". De hecho, los antecedentes disponibles apoyan la hiptesis de qu ha sido ms fcil la identificacin de "ventajas comparativas" que poseen una definida base de recursos naturales. Para las restantes actividades, ellas han sido "difusas" en la prctica. Los numerosos cambios registrados en la economa chilena, la deprimida demanda interna, las elevadas tasas de inters, la inestabilidad cambiaria y la pasividad extrema del sector pblico han hecho difcil identificar dnde se localizan las posibles "ventajas comparativas", las que de hecho poseen un componente adquirible que resulta determinante no slo de los costos sociales de produccin sino tambin de los de mercado. Ello ha representado uno de los factores que explican la baja tasa de inversin interna. Indudablemente, el fenmeno fue agravado por la congelacin del tipo de cambio en 1979 y la pronunciada apreciacin real que experiment en los aos siguientes. Incluso aquellas exportaciones basadas en recursos naturales ms . valiosos, como las frutas, fueron afectadas por el deterioro cambiario. La adopcin irrestricta del "enfoque monetario de la balanza de pagos" y la creencia en un "ajuste automtico" result perjudicial, incluso, para uno de los escasos xitos efectivos que poda exhibir la poltica econmica en sus nueve aos de aplicacin. En definitiva, el mensaje reasignador de la liberalizacin del intercambio comercial ha sido ms claro para los sectores que debieron contraerse que para los susceptibles de expandirse. Ello refleja la disociacin con la realidad de los pases en desarrollo de la teora de las "ventajas comparativas" en su concepcin ortodoxa
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(Ffrench-Davis, 1982). En su versin ms simple descans el modelo econmico. El crecimiento ms acelerado de las importaciones que de las exportaciones ha sido un factor determinante del deterioro exhibido por - el saldo en cuenta corriente de la balanza de pagos. Este se ha cubierto con crecientes ingresos de capital extranjero. En los primeros aos, el gobierno esperaba un vigoroso ingreso de inversiones extranjeras directas (IED), en respuesta al "ambiente econmico y poltico" que ofreca y a las normas notablemente favorables establecidas por el nuevo estatuto para la inversin extranjera (decreto 600). Se esperaba que la inversin extranjera aprovechase las "ventajas comparativas", antes reprimidas, que el modelo estaba liberando y que contribuyese en forma determinante a un rpido desarrollo. De hecho, sin embargo, la IED respondi de manera insatisfactoria para las expectativas del equipo econmico. Hubo compromisos de eventual inversin de voluminosos montos, pero su concrecin ha resultado lenta (vase Lahera, 1981 y Vignolo, 1980). Por otra parte, una proporcin apreciable de los ingresos ha correspondido a dos rubros que no involucran creacin directa de capacidad productiva. Una corresponde al capital aportado por sucursales de entidades bancarias transnacionales y el otro a la compra de activos productivos o paquetes de acciones. En contraste, el acceso a capital financiero en los mercados internacionales privados ha .constituido la fuente predominante de financiacin del creciente dficit en cuenta corriente. Su principal destinatario ha sido el sector privado, captando una proporcin que se increment a travs del perodo hasta constituir ms del 85 por ciento de los flujos netos a fines del decenio. Entre los pases en desarrollo importadores de petrleo, deudores de los bancos transnacionales, segn el monto de su deuda, Chile se situ slo detrs de Brasil, Mxico, Argentina y Corea; todos estos pases poseen economas y poblaciones proporcionalmente mayores que las de Chile. Como es sabido, durante buena parte de los aos setenta las tasas de inters reales fueron bajas y el acceso a los fondos en los mercados internacionales de capitales privados fue expedito. Ambas caractersticas contribuyeron a crear en el equipo econmico, y en muchos otros crculos a travs del mundo, la opinin de que endeudarse era "un buen negocio" y que si los pases lo hacan a travs del sector privado habra seguridad de que los fondos seran invertidos eficientemente. De esa manera, no habra problemas para servir la deuda. De nuevo, la realidad result distinta a lo previsto por los propugnadores del modelo. Una proporcin significativa del crdito externo se destin al consumo. El voluminoso ingreso de fondos, a su vez, contribuy a promover y hacer viable, en el corto plazo, la excesiva liberalizacin de las importaciones y la apreciacin cambiaria. En efecto, de haber sido menor la disponibilidad de
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crdito externo, el gobierno se habra visto obligado a moderar la liberalizacin arancelaria y/o el atraso cambiario. De hecho, la disponibilidad de crditos con que cont Chile fue muy amplia y mayor que la que poda absorber productivamente. Despus de un incremento moderado de la deuda en 1977-79, se aceler en 1980 y creci espectacularmente en 1981, incrementndose cerca de 35 por ciento en este ltimo ao. A diferencia de otros pases, que canalizaron los fondos - externos hacia la inversin, en Chile, en vez de tener un proceso de "crecimiento econmico promovido por la deuda", se tuvo un "dficit en cuenta corriente promovido por la deuda", con un impacto negativo sobre la produccin nacional, derivado de la inundacin del mercado interno por importaciones y del desaliento de las exportaciones. Por ltimo, las condiciones externas tambin cambiaron hacia fines del perodo: las tasas reales de inters se elevaron abruptamente y el acceso expedito a los fondos se torn ms difcil en 1981-82. El experimento en esta rea culmin a mediados de 1982 con la devaluacin abrupta del tipo de cambio, luego de pasar por algunos meses de costoso a ineficiente "ajuste automtico" (Arellano y Cortzar, 1982). III. Produccin, distribucin a inversin En esta seccin nos proponemos efectuar un estudio sucinto de los resultados obtenidos en tres mbitos diferentes. En primer lugar, qu ha acontecido con el producto interno bruto y sus principales componentes. Luego; de qu manera se han repartido los frutos y los costos de la aplicacin del modelo. Por ltimo, en qu grado el comportamiento de la economa ha estado generando nueva capacidad productiva y mayores corrientes de ahorro. Los antecedentes presentados muestran que a) el "crecimiento" ha sido predominantemente ficticio; b) los limitados beneficios han sido recibidos por una minora y elevados costos han castigado a la mayora, registrndose un grave deterioro de la distribucin del ingreso y el patrimonio, y c) la tasa de formacin bruta de capital ha sido significativamente menor que la histrica. 1: .La produccin global y su composicin Las cuentas nacionales, que miden la evolucin del PBI y su composicin, muestran un "crecimiento" elevado entre 1976 y 1981. Existen Judas sobre la calidad de esas cifras. Aqu, sin embargo, nos limitaremos a usar esos antecedentes oficiales. Estos, examinados con mayor cuidado, demuestran que el crecimiento global ha sido muy bajo y que su composicin denota una gran vulnerabilidad de la economa chilena.
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En primer lugar, la aplicacin del modelo no se inici en 1976, sino que se pone en ejecucin, aun cuando en forma parcial, en 1973 (vase nota 5). En segundo lugar, en 1975 se registr una notable recesin de la economa nacional que multiplic aproximadamente por tres los efectos depresivos llegados desde el mercado internacional. El resultado interno fue una disminucin del PBI de 13 por ciento *35 . En consecuencia, medir la evolucin econmica a partir de ese punto depresivo muestra un "crecimiento" que en la realidad es simplemente una recuperacin de los niveles anteriores; en tanto que 1976-80 arroja una tasa de aumento por habitante de 6,6 por ciento anual, el perodo 1974-80 da una de 2,0 por ciento. Es obvio que mientras mayor hubiese sido la recesin de 1975, ms intensa podra haber sido la recuperacin. Por consiguiente, cuanto mayor la prdida de produccin a causa de la recesin, ms elevado aparecera el "crecimiento" si se omite considerar el perodo de recesin y se empieza a medir aqul a partir del punto ms bajo. Paradjicamente, la recesin interna fue "til" en varios sentidos a los ejecutores del modelo. Primero, les permiti mostrar "crecimiento", con amplia difusin en medios de comunicacin nacionales y extranjeros. De all surgi la imagen, errnea, de que Chile creca vigorosamente, y crecera persistentemente a tasas del orden de 8 por ciento por ao *36 , al margen de lo que aconteciese en el resto del mundo. Segundo, pudo mostrar que el empleo "mejoraba", pero despus de que la tasa de desocupacin se haba elevado desde 6 por ciento a 20 por ciento, olvidndose del punto de partida *37 . Tercero, al nivel ms poltico, luego de una recesin intensa, en un marco autoritario que permiti la mantencin de la poltica monetarista - ortodoxa, la recuperacin posterior posibilit cierta sensacin de alivio para empresarios y trabajadores. El cuadro se torna ms desfavorable para el modelo cuando se desagrega la composicin del producto bruto interno. Ello se realiza en el cuadro 3. En primer lugar, el endeudamiento externo y su costo se elevaron, en especial en el bienio 1980-81. Cerca de un quinto del "crecimiento" por habitante contabilizado entre 1974 y 1981 correspondi a pagos de intereses y utilidades al exterior; por lo tanto, la expansin del producto nacional result inferior a la del PBI por ese concepto. En segundo lugar, dos sectores de gran "dinamismo" en su aporte al PBI fueron el valor agregado por la comercializacin de productos importados y los servicios financieros. Esto es, dos sectores ligados a la esencia del modelo, que exhiben una espectacular tasa acumulativa de expansin del orden de 13 por ciento anual, como la muestra el cuadro 3. El primer sector se
*35
La recesin tuvo un componente externo asociado al deterioro de los trminos del intercambio. El efecto directo de ste (que fue negativo) ya fue descontado de las cifras dadas en el texto. *36 Vanse, por ejemplo, las ilustrativas citas recopiladas en Foxley (1980), pp.5-6. *37 Adicionalmente, durante un prolongado perodo (1976-78) las cifras oficiales sobreestimaron en forma creciente el nmero de ocupados. Vase Meller, Cortzar y Marshall (1979).
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expandi en virtud del incremento acelerado de las importaciones de bienes de consumo y otros. Como se expuso en la seccin II, stos no se financiaron principalmente con mayores exportaciones, sino con un incremento de los crditos de la banca comercial internacional. Esa fuente de "dinamismo" era insostenible en una economa sin un sustento productivo real. La segunda fuente de "dinamismo" se asoci a la reforma financiera y obedeci en proporcin significativa a la brecha o MIF entre las tasas de inters de depsito (o captacin) y prstamo y a la transferencia de Chile de crditos obtenidos en el exterior. Como se seal en la seccin II, el MIF ha sido desmesuradamente elevado, aumentando el costo del financiamiento. As, el "dinamismo" de este sector dependa de un factor anormal y perjudicial para las actividades productivas y para la inversin. Es indudable que los dos rubros contienen, por la distorsin que involucran para la economa nacional, una dosis apreciable de artificialidad. Entonces, resulta muy significativo que el resto del valor agregado por habitante, que en 1974 constitua el 91 por ciento del producto bruto nacional, haya permanecido virtualmente estancado, como se aprecia en la columna 4 del cuadro 3 *38 . A ello cabe agregar la baja del PBI superior al 13 por ciento en 1982, en tanto que Amrica Latina, en su conjunto, tendra una cada del 1 por ciento.
Dentro de ese contexto, el deterioro registrado por la produccin industrial ya no llama tanto la atencin, aun cuando todava es peor que el desempeo del mencionado 91 por ciento del PBN. El cuadro 4 muestra que la produccin industrial decreci a una tasa media anual del orden de 0,5 por ciento per cpita; ello contrasta con la expansin que muestran el resto del mundo en desarrollo y los
*38
El valor agregado en la comercializacin de bienes nacionales tambin creci ms aceleradamente que la produccin de bienes. Si tambin se excluye el valor agregado en ese comercio, la tasa acumulativa de variacin anual del restante PBI por habitante, entre 1974 y 1981, es 0,0 %.
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pases industrializados (lnea 2). El conjunto de los pases en desarrollo exhibe ndices de produccin que superan largamente al de Chile. En promedio, durante el perodo 1974-81 lograron un nivel anual de produccin 27 por ciento superior al de 1973, en tanto que Chile alcanz uno apenas 8 por ciento inferior al de ese ao, el comportamiento deficiente de la produccin manufacturera se observa en cada uno de los aos del perodo estudiado, como lo demuestra el cuadro 4. El sector industrial chileno tambin experiment la recesin de 1975 en forma ms intensa que el resto de la economa nacional, bajando la produccin 28 por ciento en un ao. Por supuesto, entonces, la recuperacin posterior fue sustancial, dando pbulo de nuevo a los propugnadores del modelo a sostener que la industria manufacturera estaba "creciendo" apoyada por la liberalizacin de las importaciones. Como ya se expuso, ocurri lo contrario: la excesiva liberalizacin repercuti negativamente sobre la industria y sus efectos se transmitieron a sectores como la agricultura *39.
2. Concentracin del ingreso y la riqueza La gran mayora de los indicadores muestra un deterioro de la distribucin del ingreso y del patrimonio. Aqu haremos un breve recuento de indicadores de ingreso salarial y pensiones, empleo, consumo, mortalidad infantil y. propiedad. En el cuadro 5 se aprecia la evolucin de algunos indicadores de ingresos de los asalariados activos y pasivos. Todos - ellos indican un comportamiento regresivo. Las remuneraciones, en el perodo 197481, alcanzaron apenas a tres cuartos del nivel logrado en 1970.
*39
Resulta notable, y ello corrobora el anlisis del texto, que la participacin en el PBI de los "bienes y servicios comerciales internacionalmente" haya disminuido desde 41 % a 36 M. entre 1974 y 1981. Vase Cuentas Nacionales, cuadro 48.
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Luego de un descenso violento en 1973 y 1974, las remuneraciones reales iniciaron cierta recuperacin en 1977, sin haber recobrado an en 1981 el nivel alcanzado once aos antes *40 . Factores determinantes, aunque no exclusivos del deterioro de los ingresos de los asalariados fueron la represin sindical, las polticas oficiales de reajustes ligadas al ndice oficial de inflacin y el alto nivel de desocupacin. Las pensiones recibidas por los trabajadores retirados y las asignaciones pagadas por la seguridad social por las cargas de los asalariados (cnyuge a hijos que no trabajan) experimentaron tambin un deterioro pronunciado, como se observa en las columnas 2 y 3 *41 . Por ltimo, como paliativo de la expansin de la cesanta, el gobierno estableci en 1975 un programa de emergencia llamado empleo mnimo(PEM); sus miembros desempean labores principalmente en municipalidades a instituciones pblicas (Aldunate, 1980). En 1981 representaban cerca de un 5 por ciento de .la poblacin ocupada y su remuneracin era equivalente a un tercio del salario mnimo vigente en 1970. La situacin de empleo tambin muestra un deterioro notable. A pesar de cierta mejora registrada entre 1976 y 1981, en este ao el desempleo abierto ms que duplicaba la tasa de 1970. Y si se incluye a los trabajadores del PEM, la tasa de desocupacin triplica la del ao de referencia (cuadro 5, col. 7). Con la crisis emergida en 1982, en agosto - octubre de este ao el desempleo abierto se haba elevado en Santiago a un 25 por ciento de la fuerza de trabajo (sin incluir el PEM). El deterioro de los salarios reales y del empleo se manifiesta en la distribucin del consumo de la poblacin, clasificada segn estratos de ingresos. Los escasos antecedentes disponibles corresponden a 1969 y 1978 *42. Divididos los hogares en cinco quintiles, se observa que el ms pobre redujo su consumo en 31 por ciento entre ambas observaciones; el segundo y tercer quintiles perdieron 20 por ciento y 12 por ciento, respectivamente. En cambio, el quintil de mayores ingresos concentr la contrapartida del deterioro de la posicin de los otros grupos. Hay un indicador importante que muestra una mejora apreciable durante el lapso en estudio. Se trata de la tasa de mortalidad infantil. A pesar del deterioro de la situacin de empleo y de distribucin del ingreso, el descenso de la tasa de mortalidad infantil
*40
Ntese que 1970 se toma como un punto de referencia "normal". 1971 es muy superior y 1972 algo menor que 1970. Vase Cortzar (1982). El ndice de sueldos y salarios con que se cuenta, calculado por el INE, no comprende a empresas con menos de 20 trabajadores ni asalariados agrcolas ni trabajadores del PEM. *41 En 1973 se igualaron las asignaciones familiares pagadas a obreros y a empleados. La igualacin se hizo "por abajo", de manera que todas descendieron, aunque en menor proporcin las de los obreros: el poder adquisitivo de stas era en 1981 menor que en 1970 en alrededor de un quinto. *42 Informacin basada en encuestas de presupuestos familiares efectuadas en Santiago por el Instituto Nacional de Estadsticas (INE). Vase Cortzar (1982).
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contina la tendencia positiva exhibida en el perodo 1962-73 *43 . En el perodo actual estn presentes la tendencia a una menor tasa de natalidad, la concentracin de nacimientos en paridades ms favorables y la mejora en el nivel de instruccin de la madre. Estos factores, sin embargo, tambin estaban presentes con anterioridad. El principal factor compensador del impacto negativo del deterioro de la situacin econmica de la mayor parte de la poblacin despus de 1973 parece estar asociado al nfasis puesto por el Servicio Nacional de Salud en el sector materno-infantil y a los programas de nutricin dirigidos a lactantes y desnutridos (Raczynski y Oyarzo, 1981). A diferencia de este rubro especfico, como se expuso en la seccin I, el gasto social total del sector pblico (educacin, saludseguridad social y vivienda) disminuy entre 1970 y 1979, cayendo 17 por ciento por habitante (Marshall, 1981). No obstante, como el gasto total descendi an en mayor proporcin, pas a ocupar un porcentaje ms alto del presupuesto pblico.
La distribucin de los activos y del patrimonio tambin experiment una aguda concentracin. Este fenmeno estuvo asociado a los a) cambios registrados en las remuneraciones y empleo, b) a la privatizacin de empresas pblicas, c) al impacto de la recesin sobre los empresarios independientes (de los principales grupos econmicos), en combinacin con el peculiar funcionamiento que exhibi el mercado de capitales. Es indudable que el deterioro ocurrido en el empleo y en los ingresos de los trabajadores ha impactado sobre la distribucin del gasto y del patrimonio. Adicionalmente, los trabajadores de mayores
*43
La tasa de mortalidad infantil descendi desde 65,8 por mil en 1973 a 37,9 en 1979. En los inicios de los aos sesenta era de 110 y en 1969 se situ en el 83 por mil.
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ingresos experimentaron un espectacular mejoramiento, incrementndose la dispersin entre ingresos altos y los medios y bajos. Pero la concentracin tambin fue alimentada por otros componentes del modelo econmico. Como se expuso en la seccin II, numerosas empresas en poder del sector pblico fueron privatizadas en forma apresurada. Ello se realiz en una economa en recesin y con altas tasas de inters. Slo un reducido segmento del sector privado pudo acceder a su propiedad y a precios muy favorables para los adquirentes. Por ltimo, la situacin de recesin tambin golpe a numerosos empresarios privados, que no tenan un acceso privilegiado al crdito interno o al externo. As, muchos de estos empresarios se vieron obligados a vender sus empresas o derechos en ellas a los mismos grupos econmicos que adquirieron las empresas pblicas privatizadas. Adicionalmente, el acceso al crdito externo involucr otra fuente de concentracin. El signific, aparte del poder de compra que otorgaba, una ganancia de capital correspondiente a la diferencia entre las tasas internas y externas de inters: en el perodo. 1975-81 alcanz una media de 25 puntos anuales (vase la seccin II) *44 . Los antecedentes disponibles muestran la notable concentracin del patrimonio, con dos grupos desprendindose ntidamente del resto. A fines le 1978 los dos principales grupos econmicos controlaban empresas que representaban alrededor de 50 por ciento del patrimonio de las sociedades nminas registradas en las bolsas de comercio de Santiago y Valparaso, cifra notablemente mayor que en 1970 (Herrera y Morales, 1979, p. 148). Antecedentes sobre las 250 empresas privadas nacionales y extranjeras ms grandes de Chile indican que esos dos grupos controlaban a lo menos un l7 por ciento del patrimonio de stas en 1978 (Dahse, 1979). El proceso le concentracin continu aceleradamente durante los aos siguientes. As lo comprueban estudios ms actualizados, que indican que entre 1978 y .980 el patrimonio de las empresas controladas por los dos principales grupos se haba duplicado en valores de poder adquisitivo constante (Dahse, .982). Informacin ms reciente (Bolsa de Comercio, para junio de 1982), obre distribucin de la propiedad accionaria de 177 sociedades annimas `abiertas", indicaba que los 10 principales accionistas de cada una controlaban directamente, en promedio, el 72 por ciento del capital. Estos antecedentes no comprenden informacin sobre el entrelazamiento entre los accionistas principales que a veces pertenecen a un mismo grupo econmico. Finalmente, hay un factor ms reciente que ilustra el sesgo del modelo :n favor de la concentracin. La reforma previsional, junto con provocar mas prdida de ingresos al sector pblico, traspasar un volumen apreciable le fondos a financieras previsionales privadas.
*44
Zahler (1980, cuadro 14) calcula que la transferencia en favor de deudores privados, por concepto de diferenciales de inters, habra sido cercana a U$S 1.500 millones entre 1976 y mediados de 1979.
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Se estima que en el lapso de seis aos las Administradoras de Fondos Previsionales (AFP) captaran fondos equivalentes al 10 por ciento del PBI. Segn la informacin acumulada la fecha, casi la totalidad de las AFP han sido organizadas por los grupos econmicos que controlan el 71 por ciento del capital y reservas del sistema financiero privado (Arellano, 1981; Dahse, 1979). Las AFP, formadas por as dos grupos principales, han concentrado tres cuartas partes de los depsitos captados (Cortzar, 1982). Durante su primer ao de vida, la reforma previsional constituy otro factor de concentracin .y de oxgeno para los grupos econmicos, a expensas de la gran mayora de los chilenos. 3. El nexo con el futuro La conexin con el futuro, en el campo econmico, pasa por el ahorro r la inversin *45 . Los propugnadores del modelo pretendan que ste lograse In incremento sustancial del ahorro, de la inversin y de eficiencia. La privatizacin de los medios de produccin, la pasivizacin y/o desmantelamiento del sector pblico y la liberalizacin de los mercados deban lograr aquellos objetivos. La reforma financiera y la apertura al exterior constituan dos polticas claves en la estrategia adoptada. El anlisis precedente ha demostrado que los resultados fueron negativos en lo que se refiere a la produccin. Sin embargo, ello podra ser compatible con un vigoroso proceso de inversin de larga maduracin. Desafortunadamente para el futuro de Chile, lo opuesto se acerca ms a la realidad. En cada uno de los aos comprendidos entre 1974 y 1980, la tasa de inversin bruta fue inferior a la tasa registrada en cada uno de los aos sesenta *46 ; y en 1981 era menor que en 1970. Paralelamente, una proporcin inferior de esa inversin fue financiada con el ahorro nacional; en 1970 cerca del 90 por ciento se cubri con ahorro nacional, en tanto que en 1978-81 apenas alrededor de la mitad provino de esa fuente. El fuerte incremento de la desigualdad de los patrimonios a ingresos, que se ha registrado en estos aos, aparentemente se ha expresado en una notoria diferenciacin de estilos de vida ms que en mayores niveles de ahorro destinado a la inversin productiva; ello lo atestigua la baja ocurrida en la tasa de ahorro nacional, tanto respecto de 1970 como de 1973.
*45
Hay muchas otras conexiones con el futuro que aqu no se examinan. Entre ellas cabe mencionar el impacto que el modelo pueda haber tenido sobre la capacidad de absorcin y adaptacin de tecnologa; el grado de creatividad del sistema de educacin tcnica y universitaria; el desarrollo cultural nacional; los canales de participacin, que sirvan de base a estrategias de desarrollo que respondan al consenso nacional; el dinamismo y eficiencia de la funcin estatal promotora del desarrollo. *46 Cifras oficiales, segn las Cuentas Nacionales nuevas, referidas a la formacin bruta de capital fijo como proporcin del PBI.
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Como en toda experiencia prctica, la aplicacin del modelo ortodoxo registra logros y fracasos. El balance neto que emerge de nuestro anlisis, y de investigaciones llevadas a cabo por diversos autores en las difciles condiciones vigentes en Chile, resulta negativo, sin lugar a dudas, tanto desde un punto de vista social como del puramente econmico. Frente a xitos como la expansin de las exportaciones no tradicionales y la reduccin de la inflacin se constatan fracasos notorios o resultados mediocres en numerosas otras reas. IV. Enseanzas del experimento monetarista En aos recientes el monetarismo ortodoxo logr situarse en la ofensiva en diversos pases y conquist una posicin hegemnica en varios centros acadmicos a travs de pases industrializados y en desarrollo. No obstante, su aplicacin prctica en el perodo de posguerra en general ha sido limitada y por perodos breves. El caso de Chile, como se seal, posee gran significacin por la profundidad, cobertura y continuidad con que se aplic el modelo monetarista ortodoxo. El marco poltico que permiti su imposicin le otorg, adems, gran autonoma a sus propugnadores. Ello le imprime a este caso, propiamente, el carcter de un "experimento". El marco externo imperante durante los aos de vigencia del modelo comprendi, por una parte, rasgos desfavorables para la economa chilena, que condicionaron el xito del modelo. En particular cabe mencionar el bajo precio del cobre imperante durante la mayora de los nueve aos estudiados. Por otra parte, sin embargo, el marco externo tambin comprendi rasgos que facilitaron la operacin y permanencia del modelo. .Entre ellos cabe destacar que, desde 1977, Chile cont con un acceso expedito a capitales financieros externos, que le permitieron, hasta 1981, compensar con creces la prdida de ingresos provocada por el deterioro de los trminos del intercambio *47 . La permanente ortodoxizacin del modelo, que tuvo lugar desde 1974, enfrent su primer traspi en 1981, y en 1982 ha sufrido varios "retrocesos" importantes *48 . Ellos estn asociados a la crisis interna que emergi en 1981-82 con una virulencia inusitada y que se propag a prcticamente todos los sectores y grupos en la
El costo de la deuda y el impacto de la inflacin mundial sobre el valor real de ella se examinan en Ffrench-Davis y Arellano (1981). *48 Cabe mencionar el establecimiento de un tipo de cambio preferencial para que los deudores privados paguen a sus acreedores externos, la reintroduccin de controles al acceso cambiario y la "compra" por parte del Banco Central de las deudas morosas (cartera vencida) en los bancos privados; estas ltimas se haban elevado a ms del 50 a del capital y reservas de los bancos privados nacionales a mediados de 1982, fecha en la cual el Banco Central adopt la decisin mencionada. Hacia octubre, la cartera vencida ms la vendida al Banco Central sigue acumulndose velozmente; en varios bancos se duplic respecto de junio.
*47
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economa nacional. Hacia setiembre de 1982 se prevea una baja anual del PBI del orden de 13 a 15 por ciento, la produccin industrial haba descendido 20 por ciento y la construccin cerca del 50 por ciento, el desempleo abierto afectaba a uno de cuatro trabajadores. Estos y otros indicadores muestran un deterioro sustancial respecto de los ya deficientes niveles alcanzados en 1981, que se han analizado a travs de este estudio; la recesin interna ha sido reforzada por la situacin deprimida de la economa mundial, pero sta constituye slo una fraccin del problema generalizado que enfrenta la economa chilena. Los problemas presentes en el aparato productivo estn estrechamente asociados al funcionamiento del sistema financiero y a la apertura indiscriminada al exterior. El modelo le concedi un rol protagnico a la reforma financiera, como se expuso en la seccin II. De hecho, el sistema financiero se transform en el centro de decisin dominante de la economa chilena. En 1982 resultaba evidente que el endeudamiento de las empresas (y de las personas naturales) constitua un factor de estrangulamiento de su actividad, que creca aceleradamente debido a las altas tasas de inters vigentes, en tanto que los ingresos de operacin de las empresas descendan a consecuencia de la recesin interna. La reforma financiera y la apertura a los movimientos de capitales extranjeros constituy, primero, un factor determinante de la concentracin del patrimonio y un desestmulo para la inversin productiva nacional. Luego, hacia fines del perodo en estudio, dej de manifiesto la vulnerabilidad adicional que haba introducido a la economa nacional y la disfuncionalidad para el desarrollo econmico que involucr el "financierismo" desenfrenado a que dio lugar. Los resultados registrados efectivamente obedecen tanto a caractersticas intrnsecas del modelo como a errores en su ejecucin. Por ejemplo, la congelacin del tipo de cambio a $ 39 por dlar no es intrnseco del modelo; ste era compatible con una tasa fija mayor y/o con una tasa libre, como la que se implant en agosto de 1982 por un breve lapso. Pero, dado el modelo, en ausencia de la congelacin del tipo de cambio, no se habra logrado la reduccin de la inflacin alcanzada en 1981 *49 , y ello constituy el objetivo prioritario del equipo econmico oficial en el momento en que se concret la congelacin cambiaria. Otros son los componentes intrnsecos del modelo, que se ubican en tres reas. Los tres constituyen pilares del monetarismo ortodoxo. Se refieren a) a su creencia en que la privatizacin y la supresin de la intervencin estatal conducen rpidamente a mercados integrados,
*49
La congelacin del tipo de cambio obedeci, en parte, a una variante del modelo monetarista ortodoxo, que consiste en el "enfoque monetario de la balanza de pagos" y su secuela de poltica monetaria neutra. Paradjicamente, a pesar de su notable extremismo, este enfoque constituyo la "verdad irrefutable" para el oficialismo y para la mayora de los medios de comunicacin durante casi tres aos. Hoy ya no lo es.
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flexibles y bien informados y generan espontneamente un desarrollo dinmico; b) que los procesos de ajuste son estabilizadores y que se caracterizan por su rapidez, y c) que la "competencia", aunque sea entre desiguales, conduce a un mayor bienestar para la mayora. Los tres supuestos se han probado falsos en el experimento que se analiza. En primer lugar, el establecimiento de polticas econmicas indirectas y "neutras" se aplic en un marco de "competencia" entre desiguales; ello dio lugar a una intensificacin de las diferencias. Adicionalmente, en varias instancias decisivas la "neutralidad" se quebr, de, manera que instituciones como las cooperativas y un sistema de ahorro mixto (SINAP) fueron discriminados. La restriccin de la actividad sindical represent el ejemplo de mayor fuente de acentuacin de la desigualdad entre "ofertantes" y "demandantes". Como se demostr, la concentracin del ingreso y del patrimonio fue espectacular. Segundo, la lentitud de los procesos de ajuste tiene costos substanciales, tanto por la ineficiente subutilizacin de recursos como por el desaliento que suele involucrar para la formacin de capital. El. enfoque monetario - ortodoxo, por ser esttico y no valorizar el hecho de que para llegar al largo plazo es preciso transitar por una sucesin de cortos plazos, ignora estos costos. Tercero, aun cuando un intervencionismo errado puede acentuar la segmentacin y heterogeneidad estructural de los mercados, la opcin alternativa extrema consistente en el desmantelamiento de la accin estatal y la privatizacin indiscriminada de los medios de produccin, no conduce a una rpida integracin. y flexibilidad de los mercados; estos problemas son caractersticos del subdesarrollo. En consecuencia, el contexto macroeconmico resultante no es propici para la coexistencia de la triloga de crecimiento, equidad y autonoma nacional; los tres son ingredientes bsicos de un proyecto nacional de desarrollo. La superacin de estos problemas exige un rol activo del Estado., sometido a normas estrictas de eficiencia, que acte como rector del proceso de desarrollo. En sntesis, el experimento monetarista no ha sido exitoso ni en lo social ni en lo productivo. Ha generado una sociedad con una acrecentada desigualdad en numerosos frentes y un predominio del "economicismo" por sobre las otras . actividades humanas: Ha profundizado el problema del desempleo en forma notable. Ha desestimulado la inversin y, en general, ha privilegiado las tendencias especulativas y financieristas en desmedro de las actividades proclives al incremento de la productividad y de la capitalizacin nacional. Ha intensificado la vulnerabilidad frente al exterior, como lo atestigua en forma indesmentible la mayor fuerza que la, recesin adquiri en la economa chilena en comparacin con la internacional. En suma, un experimento fracasado, que en la tradicin democrtica de Chile no habra podido llevarse a cabo.
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recesin internacional se transmitiera en forma magnificada en la economa chilena durante 1982. E trabajo termina con un intento de interpretacin de las principales causas del fracaso de este "experimento" SUMMARY Chile a constitutes the most oustanding case of application of an extreme model of market economy. During nine years, between 1973 and 1982, a model was implemented that fog its 'pureness'; deepness and extension has induced z significnt transformation of the ChrTean economy. Inthis paper, the main features of the model are examined, focusing on the antiinflationary policy, the financial reform and the external opening. Then the global results concerning output, income distribution and saving!nvestnent are studied. The paper shows that the balance of the results was clearly negative during the 1973-81 period.' output stagnated, the concentration of wealth was spectacular and the saving and investment rates significantly decreased. The characteristics themselves of the model and the weakening of the productive apparatus that they osiginated, additionally explain that the international recession was transmitted in such a magnified form during 1982 into the Chilean economy. The paper concludes with an attempt to interpret the main causes of the failure of this "xperiment".
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Ricardo Ffrench-Davis. El Experimento Monetarista en Chile: una Sntesis Crtica. Desarrollo Econmico Vol XXIII N90 1983.

EL EXPERIMENTO MONETARISTA EN CHILE: UNA SNTESIS CRITICA*

Un lcido anlisis de la emergencia de la crisis se presenta en Arellano y Cortzar (1982);

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