POLTICA PBLICA: MINERA MINERA INFORMAL

NDICE

Identificacin del problema Formulacin de soluciones Decisin Implementacin Evaluacin

POLTICA PBLICA EN LA MINERA INFORMAL

1. Identificacin del problema La explotacin minera en la Sierra del Per en los ltimos aos se ha convertido en un tema controversial y de discusin entre los organismos que velan por la conservacin del medio ambiente. El problema tiene efectos negativos que afectan directamente los recursos naturales, las reservas, la poblacin en su conjunto, los parques ecolgicos, la contaminacin de las aguas para el consumo humano y todo lo concerniente al medio ambiente. Partiendo de esta premisa es pertinente sealar que los efectos de la contaminacin minera se estn centrando puntualmente en lo largo de la regin andina de nuestro pas.

Actualmente

en

el

Per

existen

instituciones

gubernamentales

no

gubernamentales que se estn encargado de velar por el cuidado del medio ambiente y la preservacin de los recursos naturales; en pleno proceso de la explotacin minera que viene atacando contundentemente a la sierra peruana dichas instituciones plantean polticas medioambientales para poder contrarrestar el peligro que viene acarreando dicha labor.

El INRENA es uno de los organismos que, actualmente, a travs de sus polticas medioambientales destaca como agente principal para contrarrestar los efectos de la explotacin minera en la regin andina del Per. En un informe tcnico presentado por Marco Zapata (Inrena), se indica que en la ltima dcada la explotacin minera en el Per es uno de los pases ms afectados en el mundo.1

El texto indica explcitamente el problema que se viene generando en esta zona andina del pas. Los especialistas del INRENA indican: () la mayora de la

poblacin de la sierra que se ubica en las inmediaciones de las mineras vive en una pequea franja de tierra entre los andes y el mar: la costa. Los pobladores reciben el agua que consumen diariamente de las montaas. Los glaciares en la sierra tambin proveen de agua a las hidroelctricas, industrias y riego en general. 2

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INRENA INRENA

De lo descrito anteriormente, se aprecia la importancia que tiene esta institucin en el cuidado del medio ambiente y la preservacin de los recursos naturales.

Es preciso sealar la importancia que ha tenido la creacin del Ministerio del Medio Ambiente en nuestro pas, Institucin que depende directamente del ejecutivo y cuyo presupuesto deber tener una partida principal destinada al cuidado del medio ambiente y los recursos naturales de nuestro pas: () la actividad del Ministerio del Ambiente comprende las acciones tcnico-normativas de alcance nacional en materia de regulacin ambiental, entendindose como tal el establecimiento de la poltica, la normatividad especfica, la fiscalizacin, el control y la potestad sancionadora por el incumplimiento de las normas ambientales en el mbito de su competencia, la misma que puede ser ejercida a travs de sus organismos pblicos correspondientes (Portal de INRENA).

En cuanto a las ONGs peruanas que velan por los daos causados por la contaminacin minera, existen diversas instituciones que son financiadas con recursos que provienen de organismos internacionales y que se sitan en el Per para diversos fines enfocados a la reduccin de la pobreza, cuidado del medio ambiente, fomento del empleo, entre otros aspectos de carcter social.

2.

Formulacin de soluciones La poltica pblica en minera siempre ha girado en torno del sector formal

y con una preferencia fundamental por incentivar la inversin en grandes proyectos mineros. Los cdigos mineros de 1950 y de 1992 hacen explcita esta orientacin.

La razn es que la minera se percibe principalmente como una actividad generadora de divisas y, por lo tanto, mientras las operaciones sean ms grandes podrn contribuir ms a este fin. Otras consideraciones como la generacin de empleo y la generacin de capacidades tecnolgicas han estado ausentes de los esquemas legales. En este sentido, es comprensible encontrar vacos en la legislacin minera respecto de actividades que tienen un impacto relativamente pequeo en la produccin y, por lo tanto, en la exportacin minera.

A pesar de que a lo largo de las ltimas tres dcadas, la minera artesanal aurfera se ha caracterizado por ser una fuente importante de empleo y ser responsable de una parte importante de la produccin de oro en el pas, la legislacin minera y las polticas pblicas prcticamente han obviado a este estrato minero. Ms an, hasta hace poco no se haba avanzado en identificar claramente qu es la minera artesanal y cmo se diferencia de la minera informal.

Uno de los resultados principales de estos estudios es que el nivel de informalidad en este estrato minero es sumamente alto y que el desarrollo de esta actividad debe pasar por solucionar el problema del acceso legal a los yacimientos explotados. Es as, que en el caso de Puno, el estado tom la iniciativa de facilitar el otorgamiento de concesiones de explotacin a grupos de mineros organizados.

Esta iniciativa fue posible ya que los yacimientos pertenecan a una empresa estatal que no los estaba explotando. Esta solucin se hace ms difcil en otras zonas mineras ya que las concesiones tienen como titulares a empresas privadas o personas naturales.

Sin embargo, el estado es consciente que se tienen que dictar medidas conducentes a facilitar el acceso legal de los mineros artesanales a los yacimientos en los que vienen trabajando informalmente. (Llerena, 1999) establece que la legislacin actual permitira la formalizacin de los mineros artesanales mediante su conversin en: (a) Concesionarios, mediante la adquisicin de derechos mineros; (b) Cesionarios, mediante contratos de cesin con los titulares de los derechos mineros; (c) Contratistas, mediante contratos para la

exploracin y/o explotacin de los derechos mineros de otros titulares; y (d) Asociados, mediante contratos de riesgo compartido con el titular de derecho minero. Todos estos cuatros elementos, se traducen en una Poltica Pblica del uso de tecnologas y buenas prcticas.

Todos los planteamientos mencionados requieren de esquemas asociativos para que los mineros artesanales puedan cumplir con los requerimientos legales que exige la legislacin actual y para que tengan un nivel de negociacin adecuado cuando la opcin escogida sea celebrar un contrato con el titular de los derechos
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mineros. Tambin se requiere de amplios esquemas de capacitacin que permitan a los mineros artesanales mejorar su nivel de conocimiento legal; de capacitacin tecnolgica para elevar la eficiencia de sus operaciones y de capacitacin en el manejo medioambiental de sus operaciones. Estas reas de capacitacin son los pilares temticos de los programas de apoyo a los mineros artesanales.

3.

Decisin Los orgenes de la minera artesanal difieren de un pas, e incluso de una

zona a otra. En primer lugar, hay razones culturales que hacen que en determinadas zonas las operaciones mineras se realicen de manera artesanal.

La propuesta que se formula apunta a enraizar y consolidar en las mineras de pequea escala y artesanal una cultura de aprecio por el uso de la tecnologa y las Buenas practicas empresariales. Se destaca por eso, la importancia de fijar no solamente indicadores cuantitativos, que son muy necesarios, sino tambin indicadores de desempeo de carcter cualitativo. Sin embargo, no debe olvidarse que los problemas estructurales existentes, agravados por los vaivenes del comercio y la volatilidad de los precios, solo pueden ser superados, para ser realistas, a largo plazo.

La legalizacin es la va obligada para el desarrollo de la minera en pequea escala pero no es la panacea de todos los males sino el inicio de un complejo y dilatado proceso. Sin duda, la legalizacin le puede permitir al pequeo minero asistencia tcnica especializada, crdito, una mejor administracin de los yacimientos, ejercer un control ambiental ms efectivo y posiblemente regularizar la calidad y cantidad de su produccin.

No obstante, hay que advertir, que solo se puede legalizar lo legalizable ya que puede ocurrir y as lo revela la experiencia de algunos pases, que sea conveniente cerrar las actividades inviables y ofrecer otras alternativas de ocupacin, compatibles con la dignidad de los pequeos mineros.

La legalizacin va de la mano con el cabal reconocimiento de los derechos ciudadanos. Los programas que se diseen deben estar a cargo de funcionarios
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que estn plenamente conscientes de los derechos constitucionales de los mineros. Estos siempre deben ser tratados como ciudadanos en pleno goce de sus derechos y no con una actitud paternalista asistencialista, que suele generar el rechazo a la autoridad y al servicio pblico.

Los programas de apoyo deben contar con una slida base social. Para ello se requiere una contraparte organizada y consciente de sus derechos y obligaciones frente a la sociedad.

Los programas deben asumir una visin integral y ser concordantes con las polticas sectoriales vigentes, como por ejemplo las vinculadas a la dotacin de infraestructura fsica; vivienda y al suministro de servicios bsicos, as como con otras polticas y programas vinculados a la lucha contra la pobreza, la equidad de genero y la generacin de empleo. Los programas deben formularse con una visin de largo plazo y disponer de recursos que aseguren su continuidad y estabilidad en el tiempo, ya que los resultados no se pueden lograr a corto plazo. Es adems crucial entender a la minera en pequea escala como una oportunidad de negocio, por lo que deberan crearse las condiciones para que la pequea minera sea atractiva a los inversionistas privados.

De no ser as, es posible afirmar que continuara la informalidad, se agravaran los efectos nocivos ambientales y las autoridades tendrn siempre los conocidos problemas de inseguridad, alta accidentalidad y dems factores que hasta ahora han identificado esta prctica, hacindola, en muchos casos, insostenible.

La transformacin de la pequea minera debe ser integral y esto representa un alto costo que no siempre las autoridades estn dispuestas a financiar, debido a las restricciones de los presupuestos fiscales y a las presiones de otros deberes pblicos como la educacin y la salud.

En situaciones de dficit pblico, la cada de los precios de los metales, las demandas cada vez mas urgentes por un ambiente sano, los crnicos problemas de mortalidad y morbilidad asociados a practicas mineras carentes de capital y desarrollo tecnolgico, son aspectos que desalientan la asignacin de fondos
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pblicos a ese proceso de transformacin integral que necesita la minera en pequea escala.

Sin embargo, hay zonas donde la pequea minera es la nica actividad econmica posible y por tanto debe ser apoyada. En estos casos habra que realizar campaas, en extremo severas, para mejorar sobre todo los ndices de seguridad e higiene minera. Si es que no se logran estos propsitos debera programarse su erradicacin. No se esta proponiendo, de manera alguna, la eliminacin de la llamada pequea minera. La propuesta apunta a que la minera que se desarrolle sea de buena calidad en todos los mbitos. Es decir una minera que sea factible en trminos tcnicos, empresariales, sociales y ambientales y que aporte efectivamente al progreso de las localidades y regiones mineras.

4.

Implementacin Situndonos en el mbito central de la propuesta, como es la

implementacin de una Poltica Pblica que permita preservan el cuidado del medio ambiente, cabe citar el Informe elaborado para la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y Desarrollo UNCTAD el cual indica que las

responsabilidades de los gobiernos locales, el texto incluido al Artculo 195 de la Constitucin Poltica del Per refuerza la funcin de estos, asignndoles roles no contemplados formalmente, por lo tanto, la Poltica Pblica debe promover el desarrollo y la economa local y la prestacin de los servicios pblicos locales, en armona con las polticas, planes nacionales y regionales de desarrollo facilitando y promoviendo la participacin vecinal3.

La poltica ambiental para contrarrestar la minera informal deber estar enfocada al cuidado del medio ambiente y la preservacin del cuidado de la poblacin. Sin un adecuado modelo de gestin ambiental, no existe la minera

responsable: esta es la primera arista sobre el que las mineras debern sostenerse para realizar cada una de sus operaciones y respetar su poltica ambiental con las necesidades de los poblados donde opera. El cumplimiento de las leyes y reglamentos tanto nacionales como internacionales hacen que la empresa pueda

Cfr. Yupari 2002: 16

trabajar siempre de forma segura y sostenida en favor del desarrollo de la Regin donde se desarrolla la actividad.

De esta forma, la poltica ambiental deber trabajar en el rango de los impactos no significativos, los cuales no representan signo alguno de contaminacin y que pueden ser mitigados por la misma naturaleza fuera del rea de operaciones de la empresa. El Programa de Gestin Ambiental contra la Minera Informal deber contar con los elementos necesarios para, en caso de producirse un impacto significativo, se apliquen medidas de mitigacin que permitan retornarlo al punto de impacto no significativo con ayuda de tecnologa de punta y de monitoreo constante de la cantidad y la calidad del agua, elemento indispensable para el crecimiento de cualquier organismo natural4.

Para asegurar que la calidad y la cantidad de las aguas, las empresas explotadoras se debern regir bajo los lmites mximos permisibles establecidos por organismos nacionales e internacionales como el Banco Mundial. Estos lmites determinan los valores o parmetros necesarios para concluir que el agua que sale de las operaciones no afecte ni a la naturaleza ni a la salud de las personas5.

Como se ha referido repetidamente, una caracterstica compartida por la mayora de los asentamientos mineros artesanales en el mundo es su marcado nivel de informalidad. Esta marginalidad puede ser vista, por un lado, como uno de los principales atractivos de la minera artesanal ya que se trata de una actividad econmica sin barreras a la entrada y en la cual puede participar cualquiera. As, personas con escasos recursos econmicos y de capital humano pueden encontrar su sustento diario en este tipo de minera.

Por otro lado, la informalidad se vuelve en una gran limitacin pues condena a los mineros artesanales a relaciones de intercambio sumamente desventajosas y a situaciones de violencia que muchas veces ponen en peligro su integridad fsica y la de sus familias.

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Cfr. Programa de Desarrollo Rural de Minera Yanacocha 1993 2001: 41 Cfr. Programa de Desarrollo Rural de Minera Yanacocha 1993 2001: 39

5.

Evaluacin En el Per, la minera artesanal ha proliferado por una combinacin de

supervivencia y oportunidad. Es un tipo de minera que explota exclusivamente oro. En una zona como Madre de Dios, uno de los departamentos menos poblados en el pas, el descubrimiento de oro en los placeres y lechos de los ros origin una masiva inmigracin principalmente desde los departamentos ms pobres del pas.

Por otro lado, en el Sur Medio, la expulsin de pobladores desde las zonas abatidas por la violencia terrorista y la existencia de yacimientos de oro, que mayormente no son atractivos para las empresas mineras, han desarrollado esta actividad hasta convertirla en la actividad econmica principal de la zona.

Las operaciones artesanales se encuentran en reas mineral que tradicionalmente han sido explotadas de manera tradicional, tal como algunas zonas en Puno, en donde la explotacin de estos yacimientos data desde la poca Colonial y donde la inversin minera a gran escala no ha sido promocionada. La minera artesanal tambin se practica en minas que han sido abandonadas por las empresas. Tal es el caso de las minas de La Libertad y algunas en la zona del Sur Medio, que por problemas de rentabilidad han tenido que ser cerradas y cuya reapertura requerira fuertes inversiones. Por otro lado, las operaciones artesanales abundan en aquellos yacimientos que a pesar de tener altos contenidos de oro, sus reservas no son suficientes como para recuperar la alta inversin que requiere la preparacin y desarrollo. Estos yacimientos, tales como los que abundan en el Sur Medio, slo pueden ser explotados bajo mtodos de minado selectivos como los que se utilizan en la minera artesanal.

Un planteamiento como el propuesto debera conocer con certeza la poblacin objetivo, tanto en su nmero como en su distribucin territorial, para que el presupuesto asignado a los programas especficos, mencionados anteriormente, permita lograr la mayor cobertura posible. Aunque no todas las personas ocupadas en la minera de pequea escala podrn ser beneficiarias de un contrato o un titulo minero, es necesario ofrecerles a quienes no alcancen esta condicin, alternativas que les permitan dedicarse a actividades productivas rentables relacionadas o no con la minera, evitndoles
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tener que acudir a la explotacin ilcita como nica posibilidad de empleo. Por lo tanto, se requiere que tambin estn capacitados para emprender nuevas actividades productivas con criterio empresarial. Para ello se propone fomentar microempresas, empresas familiares y las ms diversas formas empresariales asociativas conducentes al establecimiento de empresas que brinden servicios a la minera.

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Referencias Bibliogrficas

Arana, Carlos (2012) Agua y Minera en Cajamarca. Defendiendo el derecho al agua. (Consulta: 04 de marzo de 2012). www.cajamarca.de/aktuell/aranamexico.pdf CEDRN, Mario (2006) la minera en el Per: los problemas socioambientales de la minera en el Per: causas y soluciones (consulta: 2 de marzo de 2012) http://blog.pucp.edu.pe/index.php?blogid=371 CONAM (2010) Per: La contaminacin minera en el Per (http://www.conam.gob.pe/) Sitio Web oficial del Consejo Nacional del Medio Ambiente Chaparro, Eduardo (2000), La llamada pequea minera: un renovado enfoque empresarial, serie Recursos Naturales e Infraestructura N9, LC/L.1384-P, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), julio. Publicacin de las Naciones Unidas, N de Venta: S.00.II.G.76. INSTITUTO NACIONAL DE RECURSOS NATURALES (2008) (http://www.inrena.gob.pe/comunicaciones/boletin/bn0509/bn050906.pdf) (consulta: 12 de marzo de 2012) Labonne, Beatrice (2002), Synthesis Report, Seminar on artisanal and small-scale mining in Africa: Identifying best practices and building the sustainable livelihoods of communities, Recommendations. Economic Commission for Africa, ECA, Department for Economic and Social Affairs, DESA, November. http://www.cifeg.org/serveur web/Doc_pdf/P03817.pdf

LPEZ, Fela (2011). Impacto ambiental de la minera en el desarrollo rural de las comunidades afectadas en el Per. (Consulta: 3 de marzo de 2012)

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