Sunteți pe pagina 1din 41

AUTONOMIA

LOCALA

-;

PRINCIPIU

FUNDAMENTAL

AL

ADMINISTRATIEI PUBLICE DIN ROMANIA Principiul autonomiei locale este principiul fundamental care guverneaza administratia publica locala si activitatea autoritatilor acestuia, care consta in dreptul unitatilor administrativ-teritoriale de a-si satisface interesele proprii fara amestecul autoritatilor centrale, principiu care atrage dupa sine descentralizarea administrativa, autonomia fiind un drept iar descentralizarea, un sistem care implica autonomia. n3e4ef Continutul acestui principiu, ca si caracteristicile sale rezulta si din reglementarile Legii administratiei publice locale, nr. 69/1991, republicata, cuprinse in dispozitiile primului articol, al.2 si 3. Potrivit acestor dispozitii, autonomia locala este administrativa si se exercita numai in cadrul legii si ea priveste organizarea si functionarea administratiei publice locale si reprezinta dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei publice locale de a rezolva si de a gestiona, in nume propriu si sub responsabilitatea lor, o parte importanta a treburilor publice, in interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta. Autonomia locala, privita exclusiv din punct de vedere administrativ, nu apare decat ca o ultima treapta de dezvoltare a descentralizarii administrative, o forma moderna a principiului, ca atare. In esenta, aceasta reprezinta transferarea unor competente de la nivel central catre diverse organe sau autoritati administrative, care functioneaza autonom in unitatile administrativ- teritoriale, autoritati alese de catre colectivitatile locale respective, considerate si corpuri administrative autonome. In opinia unui alt autor, autonomia locala consta in repartizarea puterii de decizie intre guvernul central, pe de o parte, si agentii locali, pe de alta parte (primari, consilieri locali) care sunt intr-o anumita masura independenti de puterea centrala, adica au dreptul de a lua diferite masuri fara a fi cenzurati sau fara a cere aprobarea guvernului central. Cat priveste relativa independenta a autoritatilor administratiei publice locale, in opinia unui alt autor, ea presupune autonomia administrativa si mai ales financiara a acestora. La nivelul autoritatilor locale nu vom gasi guvern, parlament ori instante judecatoresti proprii. Autonomia locala are, in consecinta un caracter pur administrativ, iar autoritatile locale au o competenta determinata, si anume: dreptul de reglementare si de raspundere proprie, in conditiile prevazute de lege, pentru rezolvarea treburilor colectivitatilor locale, adica o sfera proprie de actiune asa cum este ea denumita conventional in practica administratiei. In afara autoritatilor locale alese cu drept de decizie si autoritate, in cadrul colectivitatilor din unitatile administrativ teritoriale respective, prin autonomie este subanteleasa totodata si supravegherea pe care o exercita guvernul, potrivit cu dispozitiile

constitutionale, asupra acestor autoritati. Aceasta semnifica, pe de o parte, ca Guvernul exercita numai un anumit gen de supraveghere, iar pe de alta parte, ca nu poate exercita puteri discretionare in unitatea administrativ-teritoriala. Genul de supraveghere mentionat este denumit in doctrina constitutionala control de tutela si se exercita atat asupra autoritatilor locale cat si ale actelor acestora. Din cele aratate se poate constata ca principiul autonomiei locale nu este net diferit ca si continut, de cel al descentralizarii administrative. Descentralizarea administrativa semnifica principiul revendicat de doctrina si o tendinta in evolutia administratiei publice pentru realizarea autonomiei locale, subliniindu-se ca la baza descentralizarii se afla ideea unei anumite autonomii locale. Principiul autonomiei locale, in practica cunoaste doua forme: functionala (tehnica) si autonomia teritoriala. Autonomia functionala consta in recunoasterea posibilitatii pentru unele servicii publice de a beneficia de autonomie in domeniul lor de activitate, iar autonomia teritoriala este cea prin care se recunoaste unitatilor administrative dreptul, in conditiile legii, de a se autoadministra. Din aceasta perspectiva, autonomia locala presupune existenta unor conditii si indeplinirea unor exigente, cum ar fi: prezenta unei colectivitati care sa aiba interese si cerinte specifice fata de interesele colectivitatii nationale, existenta unor mijloace materiale si financiare puse la dispozitia colectivitatii locale, a caror gestionare se realizeaza sub responsabilitatea acestei colectivitati, autoritatile care conduc colectivitatea locala trebuie sa fie alese dintre cetatenii ce o compun, stabilirea unor atriburii distincte pentru autoritatile alese, potrivit carora ele pot sa decida liber in rezolvarea problemelor locale si in sfarsit, existenta tutelei administrative In stiinta juridica, spune un autor, autonomia este legata de un component al teritoriului unui stat, se recunoaste de catre stat dar nu unor segmente etnice ale populatiei, ci tuturor locuitorilor cuprinsi intr-o unitate administrativ-teritoriala. De asemenea, trebuie subliniat ca autonomia unei unitati administrativ-teritoriale nu se opune autonomiei alteia, dupa cum nu poate fi mai larga decat alta. Admiterea unor asemenea concepte ca cele mentionate ar insemna sa creeze o discriminare intre cetatenii unei tari, in functie de apartenenta lor la o natiune sau o miniritate nationala. De altfel, asemenea concepte nu sunt folosite si nici acceptate in doctrina constitutionala si de drept administrativ, cum de asemenea, nu sunt retinute nici in doctrinele internationale.

In schimb autonomia locala este considerata de catre doctrina constitutionala esteuropeana, ca fiind una dintre cele mai eficiente forme de autogestiune administrativa. In acest sens, Pierre Pactet apreciaza ca autonomia locala asigura un inalt grad de democratie, colectivitatile teritoriale autonome fiind veritabile contraputeri si in aceasta calitate pot sa previna abuzul guvernului central. In doctrina constitutionala se recunoaste, pe langa valentele pozitive, si unele neajunsuri ale autonomiei locale formandu-se datorita acestora chiar si un curent de opinie potrivnic absolutizarii si exagerarii ideii de autonomie locala, mai ales in statele pe teritoriul carora problema nationala poate deveni o sursa de conflict interetnic. Cea mai mare parte a statelor lumii, ca urmare, combina principiul centralizarii cu cel al descentralizarii. In acest fel, se asigura o descentralizare a puterii centrale prin imbinarea sistemului repartizarii unor prerogative administrative la nivel local cu acordarea unei autonomii administrative si financiare unor regiuni, departamente, judete, cu conditia insa ca aceasta autonomie sa nu afecteze caracterul unitar al statului si deci orice atingere a acestuia este automat si de drept calificata ca neconstitutionala. De altfel, dintr-o asemenea perspectiva, asa cum remarca Ion Deleanu, riguros vorbind si avand ca termen de referinta conceptele consacrate, <<la deconcentration>> si <<la descentralisation>>, actuala formulare a art. 119 din Constitutia Romaniei nu este cea mai adecvata, descentralizarea semnificand tocmai autonomia. Ca atare, se apreciaza in continuare de catre acelasi autor, ca inlaturarea termenului de desconcentrare dintr-una din variantele proiectului legii fundamentale, s-a facut pripit, deoarece concentrarea semnifica acumularea intr-un singur loc, intr-un singur centru, desconcentrarea -; ca opus al concentrarii presupune tocmai distribuirea unor prerogative la nivelul autoritatilor locale. De altfel, termenul din limba franceza la desconcentration face trimitere la un sistem administrativ care, intr-un stat centralizat, confera putere de decizie agentilor autoritatilor centrale situati la nivel local (de exemplu prefectul), iar la descentralisation evoca autonomia locala. In acest context, consideram ca principiile constitutionale ar semnifica o dublare a descentralizarii autonomia locala reprezentand o codificare care da expresie descentralizarii administrative, fapt ce impune, de lege ferenda, ca alaturi de principiul autonomiei locale sa fie inscris, fie in cadrul normei constitutionale a art.122, fie in cadrul primului art. A legii organice si principiul desconcentrarii. In acest mod credem ca s-ar putea clarifica mult mai bine, printre altele si raporturile dintre prefect si serviciile descentralizate, (in fapt

desconcentrate) pe de o parte, ca si intre acestea si autoritatile administratiei publice locale, pe de alta parte. In sustinerea celor aratate, putem mentiona prevederile art. 72 al.2 si 3 din Constitutia Republicii Franceze si art.1 din Legea de orientare nr. 92-125, din 6 februarie 1992, privind administratia teritoriala a Republicii Franceze, potrivit carora administratia teritoriala se realizeaza in mod liber de colectivitatile teritoriale, dar si de serviciile desconcentrate ale statului. Ele sunt apoi in mod expres specificate in normele primului titlu a legii indicate mai sus, denumit organizarea teritoriala a statului , iar in dispozitiile titlului II, democratia locala si libera administrare a colectivitatilor teritoriale. Continutul principiului autonomiei locale apreciem ca se regaseste atat in activitatea administratiei publice locale romanesti cat si raporturile dintre autoritatile comunale, orasenesti si judetene, precum si in relatiile dintre acestea si autoritatile administratiei publice desconcentrate. Altfel spus, nu avem o administratie publica locala si o administratie publica judeteana, ci o singura administratie publica locala, in care raporturile dintre administratiile componente au la baza principiile precizate in norma constitutionala a art.119, ce subliniaza astfel inexistenta subordonarii ierarhice a acestora. In acelasi timp, constatam ca legiuitorul constituant face si o delimitare clara intre conceptul de administratie publica (a unitatii administrativ teritoriale) si cel de autoritate a administratiei publice locale -; consiliul local, primarul si consiliul judetean, acestea fiind nominalizate in mod distinct, in normele constitutionale ale art.120 si 121 ca autoritati ale administratiei publice prin care se realizeaza autonomia locala in comune si orase si respectiv de autoritate a administratiei publice pentru coordonarea activitatii consiliilor comunale si orasenesti, in vederea realizarii serviciilor publice de interes judetean. Aparent, numai administratia publica din unitatile administrativ -;teritoriale se intemeiaza pe principiul autonomiei locale, asa cum s-ar putea aprecia din dispozitiile constitutionale ale art.120 al.1, care stabileste ca numai autoritatile comunale si orasenesti sunt cele prin care se realizeaza autonomia locala si nu cele de la nivelul judetului. In mod logic insa, principiul autonomiei locale, priveste toate autoritatile administratiei publice locale -; comunale, orasenesti si judetene -; aceasta rezultand din insasi norma constitutionala a art.119, care prevede ca administratia publica din unitatile administrativ -; teritoriale se intemeiaza pe principiul autonomiei locale. Ca atare, apare evident ca atata timp cat administratia publica locala are la baza autonomia locala, pe cale de consecinta si autoritatile administratiei publice de la nivelul judetului se bucura de aplicarea

aceluiasi principiu, chiar daca constituantul nu a mai facut o referire expresa cu privire la acaeasta, ca in cazul autoritatilor de la nivelul comunei si orasului. In acelasi sens, de altfel sunt de parere si unii autori care subliniaza ca problematica autonomiei locale priveste atat comunele si orasele cat si judetele intrucat toate sunt considerate colectivitati locale. Autonomia locala reprezinta, in opinia lui Ioan Vida, un principiu constitutional dar si un mod de organizare a administratiei colectivitatilor locale, care are o aplicare general valabila la nivelul intregului sistem al administratiei publice locale. Principiul autonomiei locale nu confera desigur automat si dreptul pentru colectivitatile locale de a rezolva singure orice problema a unitatii administrativ teritoriale, desi acest fapt reiese la prima vedere din dispozitiile normei constitutionale a art. 120 al.2, potrivit careia consiliile locale si primarii rezolva treburile publice din comune si orase. In sensul celor afirmate, chiar legiuitorul constituant precizeaza acest lucru in textul art. 122, al.2 din Constitutie, cand stabileste calitatea prefectului de conducator al serviciilor descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale din unitatile administrativ-teritoriale, subliniind ca la nivelul lor actioneaza si serviciile statului pentru rezolvarea unor probleme ale acestora, in afara autoritatilor locale. Apoi, oricat de intinse ar aparea competentele autoritatilor prin care se realizeaza autonomia locala ele nu pot trece dincolo de statutul unitatii administrativ-teritoriale. Cu alte cuvinte, chiar daca sunt inzestrate cu personalitate juridica, arata Ion Deleanu, aceste unitati nu pot deveni entitati statale, iar autoritatile alese nu pot avea putere de decizie politica majora, intrucat ele trebuie sa-si desfasoare activitatea in limitele si in conditiile legii si totodata nu pot sustrage tutelei administrative, supravegherii autoritatilor centrale. In consecinta, consideram ca principiul autonomiei locale nu se diferentiaza de conceptul de descentralizare administrativa si ca atare, nu poate conduce la independenta colectivitatilor locale, ci la coexistenta acestora in cadrul statului unitar si indivizibil. De altfel, legiuitorul organic, respectand principiile constitutionale precizeaza cu privire la coelectivitatile locale ca ele sunt integrate teritorial statului national, suveran si independent, unitar si indivizibil (potrivit art.1, al.1 din Constitutia Romaniei), subliniind in alin. 4 al art.1 din Legea administratiei publice locale nr.69/1991 republicata, ca aplicarea principiilor enuntate nu poate aduce atingere caracterului de stat national unitar al Romaniei. Altfel spus, statul roman le asigura colectivitatilor locale autonomia necesara gestionarii treburilor lor specifice, insa numai in masura in care ele se integreaza ordinii juridice a statului.

De asemenea, din cele mentionate rezulta ca statul roman recunoaste existenta colectivitatilor locale, atat prin dispozitiile constitutionale cat si prin dezvoltarea acestora de catre prevederile legii administratiei publice locale, precum si faptul ca in interiorul lor aceste colectivitati se administreaza prin alesii sai si cu resurse proprii insa sub controlul de legalitate al autoritatii statale. Legea administratiei publice locale nr.69/1991, demonstreaza ca autonomia locala nu este numai un principiu teoretic cu un continut abstract ci, dimpotriva, are atat un suport material cat si unul financiar care se exprima prin acte si actiuni concrete. Comunele, orasele si judetele, potrivit legii, sunt persoane juridice, au un patrimoniu, un buget propriu si hotarasc in tot ceea ce priveste administrarea intereselor locale, exercitand in conditiile legii autoritatea in limitele administrativ-teritoriale stabilite (art.4 din legea 69/91) Remarcam, astfel ca principiul autonomiei locale se fundamenteaza pe propriul sau patrimoniu, care este administrat si gestionat de catre autoritatile alese ale administratiei publice locale, in conformitate cu prevederile legale. Patrimoniul de care dispune fiecare colectivitate din cadrul unitatilor administrativ- teritoriale constituie baza economica necesara rezolvarii in mod autonom a treburilor publice locale, el reprezentand atat sursa de venit a colectivitatilor locale, cat si mijlocul de garantare a creditelor ce ii sunt necesare acestei colectivitati. Pentru aceasta, legiuitorul organic a stabilit ca in scopul asigurarii autonomiei locale, autoritatile administratiei publice locale din comune, orase si judete sa elaboreze si sa aprobe bugetele de venituri si cheltuieli, avand dreptul sa instituie si sa perceapa impozite si taxe locale, in conditiile legii (art.9 din Legea 69/1991 republicata si modificata). In acest context, autonomia locala nu este numai un principiu constitutional enuntat, ci si garantat prin dreptul conferit autoritatilor locale de normele constitutionale ale art. 135 al.6, 136 al. 1, 137 al.1 si 4 si art. 138 al.2, precum si ale dispozitiilor art. 9 si Cap. IX -; Administrarea finantelor publice, din Legea administratiei publice locale nr.69/1991 republicata, la resurse proprii si suficiente de care ele pot sa dispuna liber in exercitiul competentelor lor. De asemenea, trebuie sa aratam ca prevederile art. 1, al 3 din legea organica fixeaza si alte modalitati in care se manifesta autonomia locala, precizand ca aceasta priveste atat organizarea cat si functionarea administratiei publice locale. In acest sens prevederile cap. II sectiunea I care priveste componenta si constituirea consiliilor locale, precum si cele ale sectiunii a 3-a a legii, referitoare la functionarea acestora, detaliaza cadrul general in care se realizeaza autonomia locala. Alte expresii juridice concrete constau, totodata, in normele

privitoare la atributiile, la organizarea si desfasurarea sedintelor consiliilor locale si judetene si nu in ultimul rand in statutul propriu de organizare si functionare a autoritatilor autonome deliberative. In sfarsit, potrivit art.122 al.4 din Constitutie si a dispozitiilor art.12 si ale cap.X Prefectul, din legea nr.69/1991 republicata, se instituie exercitarea controlului de legalitate al statului asupra actelor administrative ale autoritatilor administratiei publice locale, de catre reprezentantul Guvernului, ca expresie a controlului de tutela. Concluzionand, putem spune ca autonomia locala este un principiu constitutional proclamat de Constitutia din 1991, care confera dreptul colectivitatilor locale de a-si rezolva singure problemele locale, in cadrul legii si al statului unitar. 3.1. Definitia legala data autonomiei locale Surprinderea conceptului de autonomie locala ofera o perspectiva mai ampla asupra sa daca avem in vedere conceptia legiuitorului roman manifestata succesiv prin intermediul continutului initial al Legii nr. 69/1991, ca urmare a modificarii si completarii Legii administratiei publice locale prin intermediul Legii nr.24/1996 si prin interventia Ordonantei de urgenta nr. 22/1997. Astfel Legea nr.69/1991 republicata, spune in art.1 ca administratia publica in unitatile administrativ-teritoriale se intemeiaza pe principiile autonomiei locale, descentralizarii serviciilor publice, eligibilitatii autoritatilor administratiei publice locale, legalitatii si consultarii cetatenilor in problemele locale de interes deosebit. Autonomia locala este administrativa si se exercita numai in cadrul legii. Autonomia locala priveste organizarea si functionarea administratiei publice locale si reprezinta dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei publice locale de a rezolva si de agestiona in nume propriu si sub responsabilitatea lor, o parte importanta a treburilor publice, in interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta. Prin colectivitate locala se intelege totalitatea cetatenilor din unitatea administrativ-teritoriala. 3.2. Componentele autonomiei administratiei publice: organizatorica, functionala, gestionara Se poate observa ca, pentru a fi in prezenta autonomiei locale, este necesar a fi indeplinita conditia intrunirii cumulative a tuturor elementelor. Organizatoric, autonomia locala se manifesta prin alegerea autoritatilor administratiei publice locale de catre populatia cu drept de vot care domiciliaza in unitatea administrativ-teritoriala, prin posibilitatea recunoscuta consiliilor locale de a adopta statutul

localitatii, organigramele si numarul de personal, a organizarii serviciilor publice locale si a infiintarii unor persoane juridice de drept public. Putem afirma ca, in esenta, autonomia organizatorica contine capacitatea de autoorganizare a autoritatilor administratiei publice locale. Autonomia organizatorica a acestor autoritati presupune un nou tip de relatii ce se stabilesc intre acestea, pe de o parte, si alte autoritati (prefectul) pe de alta parte. Relatiile sunt definite ca fiind bazate pe principiile autonomiei, legalitatii si colaborarii in rezolvarea problemelor comune.

A. Caracterul eligibil al autoritatilor locale Dorind sa sublinieze aceasta componenta a autonomiei organizatorice, Legea nr. 69/1991 recunoaste expres chiar existenta unui principiu al eligibilitatii autoritatilor administratiei publice locale, alaturi de principiile autonomiei locale, al descentralizarii serviciilor publice, legalitatii si al consultarii cetatenilor in probleme locale de interes deosebit. In realitate, celelalte principii, pe care le reglementeaza Legea administratiei publice locale in plus fata de formularea constitutionala, sunt cuprinse in sfera notiunii de autonomie locala, asa dupa cum a fost definita in documentele internationale. Atat consilierii ce compun consiliile locale comunale, orasenesti si municipale (art.13 din Legea 69/1991) cat si cei ce compun consiliile judetene (art.60 din Legea 69/1991) sunt alsi prin vot universal, egal, secret si liber exprimat. A existat insa o singura deosebire: pe cand consiliile comunale,orasenesti si municipale erau alese prin vot direct, consiliile judetene se alegeau prin vot indirect. Odata cu modificarea si completarea Legii 70/1991 prin intermediul Legii nr. 25/1996 si incepand cu alegerile din 1996, consiliile judetene au fost alese, de asemenea, prin vot direct. Acelesi dispozitii legale consfintesc faptul alegerii primarilor localitatilor de catre populatia cu drept de vot ce domiciliaza in unitatea administrativ-teritoriala respectiva, votul fiind exprimat pe baza scrutinului uninominal. Dispozitiile Legii administratiei publice locale reglementeaza, tot ca o manifestare a caracterului eligibil al autoritatilor administratiei publice locale, modul de alegere a viceprimarilor localitatilor, a delegatiei permanente si a presedintelui si vicepresedintilor consiliilor judetene.

In legatura cu alegerea viceprimarului sau viceprimarilor localitatilor, este necesar a observa ca aceasta operatie nu a fost prevazuta in cadrul Sectiunii 1 -; Competenta si constituirea consiliilor locale, ci in Sectiunea a 2-a -; Atributiile consiliilor locale, din Legea nr.69/1991. Este de remarcat si prevederea expresa din cuprinsul art.21 al.2 lit. a) din Legea nr.69/1991 in conformitate cu care, una dintre principalele atributii ale consiliului local este aceea de a alege viceprimarii. In comparatie cu dispozitiile simetrice referitoare, de aceasta data, la consiliile judetene, care alege dintre consilieri si elibereaza din functie in conditiile prezentei legi, pe presedinte, vicepresedinti si delegatia permaneneta (art.63 al.1 lit.j)), dispozitiile legale privitoare la viceprimari au fost susceptibile de interpretare pana in momentul interventiei Legii nr.24/1996. Astfel formularea initiala a Legii administratiei publice locale ridica problema daca, pentru alegerea in functie de viceprimar, candidatul este necesar sa indeplineasca la data alegerii sale functia de consilier local. In aceasta problema a intervenit si Guvernul Romaniei prin intermediul H.G. nr.103/1992, pentru aprobarea regulamentului-cadru orientativ de functionare a consiliilor locale, art.14 din actul normativ de mai sus precizand: Este declarat ales ca viceprimar consilierul care a obtinut cel putin jumatate plus unu din numarul voturilor consilierilor prezenti. Solutia aleasa de catre actul normativ si mentinuta de Legea nr. 24/1996 si Ordonanta de urgenta nr.22/1997 se fundamenteaza pe urmatoarele argumente: - reglementarea de principiu a caracterului eligibil al autoritatilor publice; - asigurarea unei legitimitati electorale largite autoritatilor respective; - faptul ca viceprimarul este acela care va ajuta primarul in indeplinirea atributiilor sale si va indeplinii atributiile acestuia in integralitate, in caz de absenta, suspendarea din functie sau de vacanta a postului. Daca s-ar admite ca viceprimarul nu trebuie sa aiba calitatea de consilier local in momentul alegerii sale, trebuie sa admita ca, atributiile primarului in cazurile de mai sus, pot fi exercitate de catre o persoana ce nu a fost investita prin votul locuitorilor unitatii respective, incalcandu-se astfel, principiul autonomiei locale. Desi interventia actului normativ a fost necesara, ea apare ca fiind tardiva, la data adoptarii sale aceasta problema fiind solutionata in mod practic prin organizarea consiliilor locale.

Cu toate acestea, ramane insa o problema nerezolvata: cine va ocupa mandatul de consilier, ramas vacant prin alegerea viceprimarului? Mentionam ca, prin alegerea consilierului in functia de viceprimar, acestuia ii este suspendata calitatea de consilier, membru al consiliului local respectiv. Atunci cand consilierul care a fost ales viceprimar a candidat ca independent la alegerile locale, solutia de mai sus nu mai poate fi promovata, urmand a se organiza un nou scrutin pentru mandatul ramas vacant. Aceasta ultima solutie ar genera disfunctionalitati in procesul de constituire a consiliilor locale, intrucat prin chiar textul legal se creaza posibilitatea de noi alegeri pentru completarea mandatelor consiliilor locale alese. Se impune deci, ca intr-o viitoare lege a administratiei publice locale, nr. Consilierilor locali ce pot fi alesi intr-o localitate sa fie argumentat cu numarul viceprimarilor cu care sunt incadrate consiliile locale. Alegerea viceprimarilor nu este prevazuta in cadrul procedurii de constituire a consiliilor locale deoarece viceprimarii si primarii, nu sunt membrii ai acestora. Dimpotriva, Legea administratiei publice locale, face o distinctie neta intre autoritatile deliberative (consiliile locale) si cele executive (primarii si viceprimarii). Aceasta componenta a autonomiei organizatorice scoate in evidenta faptul ca, colectivitatile locale, desemneaza ele insele autoritatile care sa le reprezinte interesele, fara interventia altor structuri etatice. B. Adoptarea statutului localitatii, a organigramelor si a numarului de personal Adoptarea statutului localitatii prin intermediul hotararii consiliului local, are in vedere utilizarea unor elemente care sa identifice localitatea respectiva. Statutul cadru -; orientativ al comunei si orasului, prevazut in anexa la H.G. nr. 127/1992, cuprinde norme cu privire la: 1. Delimitarea teritoriala a comunei si orasului, denumirea localitatilor componete, amplasarea acestora in teritoriu, distanta dintre localitati, suprafata intravilanului si a teritoriului (art.2 lit.a)). Elementele de identificare ale localitatilor precizate mai sus, comporta atat o expresie grafica- prin cartografiere -; cat si una numerica -; atunci cand este individualizata suprafata intravilanului si ateritoriului administrativ. 2. Delimitarea colectivitatii asupra careia se exercita autoritatea consiliului local, cu precizari de ordin istoric privind data crearii colectiivitatii (art.2 lit.b)).

Precizarile de ordin istoric au menirea de a arata data la care s-au constituit primele formatiuni comunitare cat si evolutia lor in timp, marcand tot atatea trepte in dezvoltarea comunitatii si a localitatii. In general, au fost utilizate date certe ale istoriografiei romanesti, referitoare la artestarea documentara a localitatilor, astfel incat, statutul localitatii sa aiba pe langa un caracter informativ si un caracter stiintific. 3. Coloratura etnica a populatiei comunei sau orasului (art.2 al.1 lit.c)). Pe langa exprimarea statistica a componentei etnice a localitatilor, textul anterior este corelat cu prevederile cuprinse in art.58 al.2 din Legea nr.69/1991, care are urmatorul continut: In conditiile prevazute de art.23 al.6, cetatenii apartinand minoritatilor nationale, in raporturile lor cu autoritatile administratiei publice locale si cu aparatul de lucru al acestora, se pot adresa oral su in scris si in limba lor materna si vor primi raspunsul in aceeasi limba Importanta acestor dispozitii credem ca nu mai trebuie subliniata, ele constituind o exceptie de la principiul stabilit de art.58 al.1 din Legea administratiei publice locale: In raporturile dintre cetateni si autoritatile administratiei publice locale se foloseste limba romana. Totodata, numarul populatiei unei localitati determinata statistic, este criteriul dupa care se realizeaza si reprezentarea colectivitatii respective, prin determinarea numarului de consilieri ce compun consiliile locale, in conformitate cu art.14 din Legea nr.69/1991. Numarul populatiei este acela care determina si gradul de dezvoltare al localitatii, cu implicatii substantiale in ceea ce priveste volumul alocatiilor bugetare, stabilirea numarului viceprimarilor, a nivelului de salarizare a functionarilor publici si a cheltuielilor de protocol. 4. Institutiile sociale si culturale care functioneaza in unitatea administrativteritoriala respectiva (art.2 al 1 lit.f)). Institutiile sociale si culturale din localitate pot sa functioneze in subordinea consiliilor locale sau sa fie organizate si sa functioneze autonom. Intrucat, prin activitatea lor interfereaza cu sarcinile ce revin consiliilor locale in domeniul social-cultural, se solicita si precizarea subordonarii acestor institutii. Un caz particular il reprezinta stabilirea insemnelor specifice localitatilor si modalitatilor de utilizare a lor, aceasta constituind una din atributiile consiliilor locale, in conformitate cu art.13 din H.G. nr.127/1992 privind statutul-cadru orientativ al comunei si orasului. Mai mult de atat, s-a considerat ca, insemnele localitatilor au o importanta deosebita in identificarea traditiilor unitatilor administrativ teritoriale si drept urmare, statutul fiecareia trebuia sa le individualizeze.

Aceasta conceptie, conforma cu principiul autonomiei locale a fost abandonata de Guvernul Romaniei in momentul adoptarii Hot.nr.64/1993 privind metodologia de elaborare, reproducere si folosire a stemelor judetelor, municipiilor, oraselor si comunelor. Art. 1 din actul normativ precitat, prevede urmatoarele: Stemele judetelor, municipiilor, oraselor si comunelor simbolizeaza traditiile istorice si realitatile economice si social- culturale specifice fiecarei unitati administrativ teritoriale si se aproba de Guvern Procedura de elaborare, avizare si adoptare a stemelor unitatilor administrativteritoriale cuprinde urmatoarele faze: 1. Elaborarea modelelor de steme, de catre consiliile locale, cu consultarea specialistilor si a cetatenilor; 2. Insusirea modelelor de steme de catre consiliile locale , prin hotararea si transmiterea lor catre comisiile judetene; 3. Avizarea propunerilor de steme de catre consiliile judetene si inaintarea lor sub semnatura prefectului si a presedintelui consiliului judetean, Comisiei Nationale de Heraldica si Genealogie di Bucuresti, spre avizare; 4. Inaintarea intregii documentatii la Departamenul de Stat pentru Administratie Publica Locala, in vederea supunerii spre aprobare Guvernului. Apreciem ca procedura de mai sus incalca flagrant principiul autonomiei locale, care presupune adoptarea tuturor masurilor ce vizeaza interesele locale, de reprezentantii colectivitatilor respective. In acest caz, hotararea consiliilor locale, practic nici nu isi produce efecte juridice, fiind o simpla operatie tehnico-materiala ce consta din insusirea unei propuneri. In al doilea rand, comisia constituita din specialisti la nivelul fiecarui judet, prin ordin al prefectului, poate infirma pozitia consiliilor locale in domenii ce vizeaza exclusiv interesul localitatii respective. Conform cu art.4 al 2 din H.G. nr. 64/1993, comisia putand restitui propunerea de stema autoritatii publice respective, in vederea reanalizarii. Pentru aceste situatii hotararile consiliilor locale devin lipsite de eficienta juridica, iar ineficienta este determinata in exclusivitate de considerente de oportunitate. Procedura amintita mai are scaderea de a stabili trei grupuri de specialisti ce urmeaza a se pronunta asupra proiectului de stema: - specialisti cooptati de consiliile locale initiatoare; - specialisti numiti de prefect la nivel judetean; - specialistii Comisiei Nationale de Heraldica si Genealogie din Bucuresti, carora li se solicita avizul.

Consideram de lege ferenda ca este necesara corelarea unei astfel de proceduri cu principiul autonomiei locale, mai precis cu plenitudinea de competenta a consiliilor locale in solutionarea problemelor de interes local. O atare corelare ar insemna recunoasterea competentei consiliilor locale in adoptarea propriilor insemne, fiind suficient in acest sens, avizul de specialitate al Comisiei Nationale de Heraldica si Genealogie. De altfel, opinia noastra se bazeaza pe continutul art.20 al.1 din Legea nr.69/1991, care recunoaste dreptul de a reglementa al consiliilor locale, in domenii ce apartin interesului local cu exceptia celor ce sunt date prin lege in competenta altor autoritati publice. In cazul nostru trebuia sa intervina un act normativ - o lege - care sa introduca o atare exceptie de la principiul plenitudinii de competenta a consiliilor locale si nu o hotarare de guvern asa dupa cum s-a procedat. Fara a ne impune o analiza a continutului actului normativ in integritatea sa, credem ca aceasta enumerare, fie ea si exemplificativa, scoate in evidenta ca Statutul oricarei localitati este o adevarata Carte de vizita a acesteia, care, pe langa elementele pur constatatoare cuprinde si o serie de dispozitii normative referitoare la: - modul de organizare a referendumului local; - infratirea cu alte localitati; - bunurile si criteriile potrivit carora acestea pot fi date in administrarea unor regii autonome si institutii publice, sau pot fi inchiriate sau concesionate. Statutul localitatii trebuie sa cuprinda o radiografie actuala a unitatii administrativteritoriale, de aceea el trebuie actualizat in partile ce marcheaza o dinamica mai accentuata. C. Organizarea serviciilor publice ale consiliilor comunale, orasenesti, municipale si judetene (ale comunei, orasului si subdiviziunilor administrativ teritoriale ale municipiului Bucuresti) Atributia de a organiza serviciile publice ale comunei, orasului, municipiului si judetului revin consiliilor respective, in temeiul art.21 lit d) si o), art.50-52 si 59 lit b) din Legea administratiei publice locale. Ca o componenta a autonomiei organizatorice, organizarea serviciilor publice presupune aprecierea interesului localitatii in functionarea unor asemenea servicii si adoptarea regulamentelor de organizare si functionare a acaestora, stabilindu-se atributiile si salarizarea personalului, cu respectarea dispozitiilor legale.

Organizarea serviciilor publice ale consiliilor comunale, orasenesti, municipale si judetene poate fi surprinsa din perspectiva legii nr.69/1991 sau dintr-o perspectiva mai ampla, care cuprinde analiza mai multor acte normative. Prin organizarea serviciilor publice ale consiliilor comunale, orasenesti, municipale si judetene, Legea 69/1991 se referea doar la serviciile publice care fac parte din structura organizatorica a consiliilor respective fara a avea personalitate juridica. Aceasta interpretare decurge din analiza art. 21 al.2 lit d) si o), art. 50, 51 si 59 lit b) din Legea administratiei publice locale. Astfel, doua dintre atributiile principale ale consiliilor comunale, orasenesti si municipale in acest domeniu sunt: - asigura buna functionare a serviciilor de gospodarire comunala, transport local si retele edilitare; - organizeaza serviciile publice in conditii de oportunitate si eficienta. Insa textele mai sus citate dau raspunsul la intrebarea: care este forma de organizare a acestor servicii? Raspunsul la intrebare este dat de art.50-51 din Legea 69/1991, care face parte din structura Cap.IV -; Secretarul si serviciile publice locale, Sectiunea a 2-a -; intitulata sugestiv Serviciile publice ale consiliului local. Prin art.50 se mentioneaza ca: serviciile publice ale comunei sau orasului se organizeaza de catre consiliul local, in principalele domenii de activitate..., iar art.51 aduce precizarea in conformitate cu care angajarea si eliberarea din functie a personalului serviciilor publice locale se face de catre primar, in conditiile legii" Cele doua texte confirma faptul ca, prin expresia servicii publice ale consiliului local, legiuitorul s-a referit la serviciile de specialitate din structura consiliilor locale, deoarece, pe de o parte acestea neavand personalitate juridica, personalul lor este angajat si eliberat din functie de catre primar in calitatea sa de sef ierarhic, iar pe de alta parte in mod indiscutabil, textul nu se refera la serviciile publice girate de regiile autonome sau societatile comerciale, unde poersonalul este angajat de conducatorii unitatii respective. S-a aratat in literatura de specialitate ca una din formele de gestionare a serviciilor publice o constituie administrarea printr-o regie autonoma, sau o institutie publica (in cazul punerii in cvaloare a unui bun proprietate publica). Este interesant de observat care este posibilitatea de apreciere, de catre consiliile locale a infiintarii regiilor autonome de interes local. In acest domeniu au intervenit in mod

succesiv, Ordonanta nr. 15/1993 privind unele masuri pentru restructurarea activitatii regiilor autonome si Ordonanta nr.69/1994, referitoare la unele masuri privind organizarea regiilor autonome de interes local. Primul act noramtiv, conditioneaza functionarea regiilor autonome de indeplinirea uneia din cele trei criterii ale activitatii lor: sa constituie monopol natural, sa fie de interes public, sa produca bunuri si sa presteze servicii esentiale pentru apararea tarii si sigurantei nationale. In cazul in care regiile autonome, prin activitatea lor, nu se incadreaza in unul dintre aceste criterii, urmeaza a fi reorganizate in societati comerciale. Analiza textului Ordonantei nr. 15/1993 ar putea duce la concluzia ca ea se refera doar la regiile autonome de interes national, lucru contrazis de art.3, care confera competenta de a reorganiza aceste regii atat Guvernului (cele de interes national), cat si consiliilor judetene, municipale, orasenesti si comunale (in cazul regiilor autonome de interes local). In acest domeniu, aprecierea interesului local in ceea ce priveste organizarea si functionarea regiilor autonome a fost diminuata simtitor, fiind redusa la faptul constatarii indeplinirii criteriilor de mai sus. Dupa reorganizarea activitatii regiilor autonome de interes local, in aceste conditii, Guvernul intervin in acelasi domeniu cu Ordonanta nr. 69/1994. Sub aspectul pe care il studiem, actul normativ individualizeaza restrictiv domeniile de activitate unde se pot organiza servicii publice girate de regii autonome: - alimentarea cu apa, canalizare si epurarea apelor uzate; - producerea, transportul si distribuirea energiei termice; - transportul urban in comun de calatori; - administrarea si intretinerea fondului locativ, a pietelor, oboarelor, targurilor, a drumurilor comunale si a spatiilor verzi; - construirea, intretinerea si modernizarea drumurilor si a podurilor de interes judetean (art.1). Un alt element de noutate adus de Ordonanta nr. 69/1994 in organizarea regiilor autonome de interes local, este acela al unicitatii organizatorice exclusive, in sensul ca, in orasele ce au o populatie cuprinsa intre 30.000 -; 300.000 de locuitori, va functiona o singura regie autonoma. Exceptie de la aceasta regula sunt: - orasele cu o populatie sub 30.000 de locuitori pot organiza servicii publice respective in structura organizatorica a consiliilor locale, respectiv ca serviciile publice de specialitate ale consiliilor locale;

- orasele cu o populatie de peste 300.000 de locuitori pot organiza pana la doua regii autonome si municipiul Bucurest, care poate organiza pana la trei regii autonome (art.2). In cazul serviciilor publice ce nu sunt enumerate in art.1, autoritatile locale au posibilitatea fie sa organizeze societati comerciale care sa gireze serviciile publice respective, fie sa reorganizeze (sau sa organizeze) aceste servicii in cadrul propriei structuri organizatorice (art.4 si 12). Regimul juridic al bunurilor aflate in patrimoniul regiilor autonome de interes local, este deosebit, dupa cum ele fac parte din domeniul public reglementat de art.135 din Constitutie sau sunt detinute cu titlu de proprietate. In cazul bunurilor apartinand domeniului public, regiile autonome exercita dreptul de administrare a acestora, motiv pentru care ele se evidentiaza in patrimoniul acestora in mod distinct de bunurile pe care le detin in proprietate (art. 1 si 2). In ambele cazuri, actele normative precitate, consideram ca restrang autoritatilor administratiei publice locale, dreptul de a aprecia interesul local, prin determinarea modului de exploatare si organizare a serviciilor publice de interes local. Analiza continutului actelor normative precitate, privite in succesiunea lor, ne permite sa constatam o anumita tendinta a legiuitorului roman in determinarea formelor organizatorice ce realizeaza serviciile publice locale. Astfel, daca primele norme de reorganizare economica -; continute in Legea 15/1990 -; s-au aplicat fara a lua in considerare notiunea serviciului public, legislatia care a urmat, a conditionat organizarea regiilor autonome printre altele -; de realizarea serviciilor publice. Aceasta tendinta culmineaza cu recunoasterea regiei autonome ca fiind constituita si functionand in exclusivitate, in vederea realizarii unor servicii publice: alimentare cu apa, canalizare si epurarea apelor uzate, transportul urban in comun de calatori, administrarea si intretinerea fondului locativ. O a doua tendinta este aceea a departajarii intre regiile autonome ce realizeaza servicii publice si societatile comerciale, aceste din urma forme organizatorice autonome, desfasurand activitate industriala sau comerciala. Componenta organizatorica a autonomiei locale a constituit si obiectul controlului Curtii de Conturi a Romaniei, prilej cu care, nu in putine cazuri, au fost emise solutii contrare principiului autonomiei organizatorice. Bunaoara, organele jurisdictionale ale Curtilor de Conturi au fost puse in situatia de a se pronunta daca se mai aplica unele dispozitii normative contrare si anterioare Legii nr.69/1991.

In aceste cazuri, pozitia Guvernului Romaniei este transata, apreciindu-se ca: In baza acestei prevederi legale -; art.21 lit.d) din Legea 69/1991 -; n.a., consideram ca normativele de discutie ca fiind o situatie ce a generat litigii in majoritatea judetelor tarii. In esenta, prefectul judetului Timis a chemat in judecata Consiliul Local al Municipiului Timisoara, pentru a se dispune anularea Hot. Nr.16 din 23 februarie 1993, prin care s-a aprobat organigrama si numarul de personal ce lucreaza in serviciile publice ale Consiliului Local. In sustinerea actiunii s-a aratat ca, hotararea atacata, incalaca dispozitiile Legii nr.40/1991, a H.G. nr.118/1992 si a Deciziei nr. 304/1993 prin nelegala majorare a numarului salariatilor si infiintarea a trei directii. Respingand ca neintemeiat recursul Prefectului judetului Timis, instanta retine ca: - Legea nr. 40/1991 nu poate constitui temei de drept al actiunii in anularea hotararii Consiliului local al Municipiului Timisoara, deoarece acest act normativ reglementeaza numai salarizarea personalului si nicidecum organizarea si functionarea lui; -Prevederile H.G. nr.118/1992, potrivit carora numarul total de posturi la nivel judetean trebuie sa se incadreze in numarul de posturi existente la prefecturi, se refera numai la prefecturi si consilii judetene, fara a include consiliile orsenesti si municipale; -Nu se poate trage concluzia ca infiintarea celor trei directii cuprinse in organigrama consiliului local este nelegala numai pentru ca nu sunt prevazute in anexa numarul 9 din Legea nr. 40/1991; -In ceea ce priveste posibilitatea de plata a salariilor personalului ce urmeza sa fie incadrat potrivit noii organigrame, partea intimata a facut dovada surselor de venituri proprii pe care ii sunt trimise cu destinatii prestabilite. Desi solutia instantei este corecta, ea sufera din punctul de vedere al motivarii in drept, in sensul ca instanta de contencios administrativ nu s-a referit la competenta exclusiva a consiliilor locale de a adopta organigrama si numarul de personal, neinvocandu-se nici un moment dispozitiile Legii nr.69/1991. Consideram ca aprecierea legalitatii Hotararii Consiliului Local al Municipiului Timisoara trebuia facuta, in primul rand din perspectiva atributiilor conferite de Legea 69/1991, uramarindu-se daca nu cumva actele normative invocate sau aplicarea acestora -; sunt contrare Constitutiei Romaniei si Legii Administratiei Publice Locale, care in art.118 cuprinde precizarea in conformitate cu care: orice dispozitii contrare se abroga pe data constituirii noilor autoritati ale administratiei publice locale.

Intr-un plan mai general, consideram ca, reglementarea de principiu a plenitudinii de competenta a consiliilor comunale, orasenesti si municipale (art.21 al 1 din Legea nr.69/1991) in solutionarea problemelor de interes local presupune din partea instantelor judecatoresti sau celor apartinand jurizdictiilor speciale, ca, ori de cate ori se cere verificarea competentei consiliilor locale, sa se aiba in vedere in primul rand aplicarea acestui principiu, iar mai apoi sa se verifice daca legea nu a reglementat alta competenta, derogatorie de la regula de mai sus. Nu este mai putin adevarat ca, analiza practicii jurisdictionale (judecatoresti sau cea reflectata de jurisdictiile speciale ale Curtii de Conturi a Romaniei), scoate in evidenta o alta dimensiune a dreptului administrativ actual: necesitatea corelarii permanente a dispozitiilor normative cu Constitutia Romaniei si cu legislatia organica post-revolutionara aparuta in domeniu. Astfel, daca in literatura de specialitate se vorbeste de Constitutionalizarea contenciosului administrativ roman, consideram ca ideea poate fi extinsa si la nivelul dreptului administrativ. Avem in vedere incidenta art.150 (1) din Constitutie, care are urmatorul continut: Legile si toate celelalte acte normative raman in vigoare, in masura in care ele nu contravin prezentei Constitutii. Aceeasi analiza trebuie efectuata si in ceea ce priveste abrogarea unor dispozitii normative odata cu intrarea in vigoare a Legii nr.69/1991, care introduce principii diametral opuse in comparatie cu sistemul centralizat cunoscut anterior. Cu toate acestea, spre exemplu, desi aprobarea bugetului localitatilor reprezinta o obligatie pentru consiliile respective, dispozitiile legale dau posibilitatea autoritatilor locale sa utilizeze bugetul ca instrument de planificare si satisfacere a necesitatilor colectivitatilor pe care le reprezinta prin stabilirea prioritatilor in utilizarea surselor bugetare, atragerea de noi venituri la bugetul local. In momenul de fata, ca urmare a interventiei Ordonentei de urgenta nr. 22/1997, se utilizeaza in textul legii administratiei publice locale formula de servicii publice ale orasului, comuunei si ale subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale Municipiului Bucuresti si al personalului din cadrul primariei in cadrul Cap.IV -; Secretarul si serviciile publice locale, Sectiunea 2. In acelasi timp, este prezentata o alta distinctie, intre serviciile publice ale comunei, orasului, etc. acestea avand o organizare autonoma- intucat personalul acestora este numit de conducatorii acestor servicii, pe de o parte si serviciile administrative organizate in structura primariei, in cazul acestora personalul fiind numit de catre primar.

Componentele autonomiei functionale Functional, autonomia locala se manifesta, in principal, prin competenta consiliilor locale si a primarilor in rezolvarea problemelor de interes local, fara interventia altor autoritati. Ea presupune consacrarea principiului plenitudinii de competenta in solutionarea problemelor de interes local. In plan juridic, autonomia functionala are doua surse normative: una legala si una regulamentara (art.72 si 73 lit.a) din Constitutie). A. Initiativa in solutionarea problemelor de interes local Inspirandu-se din principiile liberalismului politic, autonomia locala are la baza, printre altele, ideea ca insasi colectivitatile locale sunt cele care pot cunoaste cel mai bine propriile necesitati si drept urmare, sunt cele mai interesate pentru realizarea lor. De aceea, atat Constitutia Romaniei, prin art.120 (2), cat si Legea administratiei publice locale prin art.20, recunosc initiativa autoritatilor administratiei publice locale -; ca reprezentante ale colectivitatilor locale -; in solutionarea treburilor publice din comune si orase. Formularea din art.20 al.1 a Legii 69/1991 este cea mai cuprinzatoare insa: Consiliul local are initiativa si hotaraste, cu respectarea legii in problemele de interes local, cu exceptia celor care sunt date prin lege in competenta altor autoritati publice. Legea administratiei publice locale, prin modul de redactare a art.20 ce are ca obiect de reglementare determinarea competentei materiale a consiliilor locale, nu clarifica ce se intelege prin probleme de interes local. Dimpotriva, in cuprinsul articolului de mai sus, domina normele imperative si nu cele permisive, care sa cuprinda elementul de apreciere, de optiune, in procesul de satisfacere a unor interese colective. Spre exemplu, intrarea in vigoare a Constitutiei Romaniei din 1991 si a Legii nr. 69/1991, pune in discutie nu numai atributiile ce revin unor autoritati, ci si caile de atac impotriva actelor emise de catre acestea. Este cazul aplicarii art.160 din Codul Familiei care dispune urmatoarele: Deciziile autoritatilor tutelare pot fi atacate la autoritatea ierarhica superioara, care, potrivit legii, exercita atributii de indrumare si control Dupa cum se poate observa din continutul art. precizat, Codul Familiei consfinteste un sistem ierarhizat al organelor ce exercita atributii de autoritate tutelara. In acest caz, organul ierarhic superior avea competenta de a verifica acetele emise de birourile executive ale consiliilor populare in materie de autoritate tutelara impunand revocarea actului, modificarea lui sau chiar substituindu-se in atributiile organului controlat.

Un astfel de sistem a fost consacrat si de art. 28 al.1. pct.1 lit i. din Legea nr.57/1968, atunci cand afirma competenta comitetelor executive ale consiliilor populare judetene in ceea ce priveste indrumarea si controlul activitatii de stare civila, de autoritate tutelara si de ocrotire a minorilor, realizate de birourile executive ale consiliilor populare. In virtutea art.160 din Codul Familiei, deciziile luate de birourile executive in exercitarea atributiilor de autoritate tutelara, puteau fi contestate la organul ierarhic superior, respectiv la comitetul executiv al consiliului popular judetean. Totodata, in structura organizatorica a comitetelor executive ale consiliilor populare judetene existau servicii de autoritate tutelara desfasurata de birourile executive ale consiliilor populare. Intrarea in vigoare a Constitutiei Romaniei din 1991 si a Legii nr.69/1991 a dus la abrogarea art.160 din Codul Familiei, intrucat continutul acestuia vine in contradictie cu principiul autonomiei locale care, printre altele, exclude relatia ierarhica. Acest exemplu insa nu a fost intamplator deoarece, s-a dorit sa se scoata in evidenta un alt aspect al relatiilor care exista intre consiliile comunale, orasenesti si municipale, primarii localitatilor pe de o parte, si consiliile judetene, pe de alta parte si anume acela al mentinerii in structura organizatorica a consiliilor judetene a unor structuri functionale ce indeplinesc si in momentul de fata atributii de indrumare si chiar de control, asupra activitatii de autoritate tutelara si stare civila realizate de primari. Mentionam ca structurile organizatorice respective corespund unei legislatii abrogate si ca in momentul de fata, intreaga responsabilitate a organizarii si functionarii serviciilor de stare civila si autoritate tutelara, apartine primarilor localitatilor. Si in acst domeniu se impune interventia normativa a legiuitorului, intrucat tendintele de mai sus evidentiate in activitatea consiliilor judetene sunt motivate pe de o parte de pastrarea de catre serviciile functionale proprii a unui exemplar din registrele de stare civila incheiate de primarii localitatilor sau delegatii acestora si de necesitatea unei indrumari efective in domenii ce presupun o anumita tehnicitate, pe de alta parte. Consideram ca, autonomia functionala are doua principale componente: - plenitudinea de competenta a consiliilor comunale, orasenesti, municipale in solutionarea problemelor locale; - determinarea consiliului local ca fiind un organism colegial ales democratic. Componentele principale ale autonomiei locale decurg din continutul art.1 al.1 combinat cu art.20 al.1 din Legea administratiei publice locale. Elementul care reprezinta

continutul principal al functionarii administratiei publice comunale, orasenesti si municipale este cel al plenitudinii de competenta in solutionarea problemelor de interes local. Modul de functionare a consiliilor comunale, orasenesti si municipale este determinat in primul rand de competenta recunoscuta acestora si de natura colegiala sau unipersonala a autoritatilor publiice. Cu alte cuvinte, functionarea oricarui organ este corelata cu competenta recunoscuta acestuia, respectiv cu mijloacele procedurale si materiale puse la dispozitie pentru realizarea sarcinilor pentru care a fost infiintat. In acelasi timp, caracterul colegial al unui organ genereaza anumite consecinte de ordin functional, cum ar fi conditia cvorumului si majoritatii necesare pentru adoptarea unei hotarari. B. Plenitudinea de competenta a consiliilor comunale, orasenesti si municipale Plenitudinea de competenta a consiliilor comunale, orsenesti si municipale este determinata de fundamentarea competentei materiale pe criteriul satisfacerii intereselor colectivitatilor locale. Sediul materiei este art.20.al 1 din Legea administratiei publice locale. Plenitudinea de competenta a consiliilor in satisfacerea interesului local rezulta din: -instituirea regulii in conformitate cu care consiliul comunal, orasenesc, municipal are initiativa si hotaraste in probleme de interes local; -determinarea ca exceptie de la regula de mai sus, a cazurilor cand consiliul comunal, orasenesc, municipal nu are o asemenea competenta; - conformitatea cu dispozitiile legale atat a regulii, cat si a exceptiei. Mentionam ca, instituirea unor exceptii de la principiul plenitudinii de competenta a consiliilor locale se poate realiza numai prin lege organica, intrucat o asemenea masura ar afecta regimul general privind autonomia locala (art.72, lit.o) din Constitutie). In practica administrativa insa, aplicarea principiului plenitudinii de competenta a consiliilor comunale, orasenesti, municipale este greu de realizat, deoarece legislatia administrativa actuala nu este corelata cu dispozitiile constitutionale si ale Legii administratiei publice locale. Astfel, desi acest principiu are o reglementare legala, pentru realizarea lui efectiva este necesara o reevaluare a legislatiei existente, care, promovand un sistem de organizare administrativa centralizat, a inversat aceasta regula, transformandu-se in exceptie. Din continutul dispozitiilor art.71 lit.o) din Constitutie, se poate observa ca, in principiu, in ceea ce priveste reglementarea autonomiei locale, trebuie sa fim in prezenta a minimum doua legi.

O prima lege de natura organica, care sa reglementeze, sa jaloneze un regim general al autonomiei locale. Cum simpla determinare generala a unui asemenea regim juridic care consacra autonomia locala, nu este suficienta pentru asigurarea cadrului organizatoric, functional si gestionar al autonomiei, va trebui sa intervina o a doua lege care sa reglementeze in detaliu materia. Sigur ca utilizarea unui asemenea procedeu legislativ -; de reglementare a unui domeniu prin intermediul a doua acte normative, unul cu continut general si unul de detaliu -; nu este de natura a simplifica intelegerea realitatii juridice, ci dimpotriva, accentueaza nota de incertitudine a unor asemenea constructii. Din acest punct de vedere, reglementarea constitutionala o consideram excesiv de formalista si in acelasi timp, perfectibila. Remarcam ca organizarea administratiei locale, a teritoriului Romaniei, nu poate fi reglementata in afara unei conceptii cristalizate, inchegate, asupra autonomiei locale. O anumita conceptie asupra autonomiei, influenteaza direct modul de organizare a administratiei locale si chiar a teritoriului. Aceasta interdependenta ar impune o singura constructie normativa -; lege organica -; care sa reglementeze unitar si exhaustiv domeniile de mai sus. Modul de formulare a art.72 lit. o) din Constitutie, prezinta insa pentru legiuitor si unele avantaje de ordin procedural. In primul rand, consacrarea procedeului etapelor de reglementare, da posibilitatea legiuitorului sa reglementeze doar elementele generale ale autonomiei locale, lasand o anumita perioada de timp pentru cristalizarea conceptiei de detaliu asupra autonomiei locale (avem in vedere aici inclusiv aportul practicii judiciare). Interventia unei legi-cadru este avantajoasa si atunci cand nu se doreste o reglementare exhaustiva primordiala asupra autonomiei locale, din diverse motive, cum ar fi lipsa unei majoritati parlamentare confortabile de natura a asigura adoptarea unui asemenea proiect legislativ. Aceeasi lege-cadru a autonomiei locale, dat fiind caracterul ei de generalitate, de orientare, lasa la dispozitia legiuitorului ordinar subsecvent, un camp larg de optiune, in detalierea regimului autonomiei locale. Ori, o parte dintre aceste avantaje consideram ca au fost valorificate deja deoarece de la adoptarea Constitutiei Romaniei din 1991 si pana in prezent, au intervenit mai multe acte normative in domeniile prevazute de art.72 lit o) din Constitutie. Din pacate insa ele s-au marginit la modificarea si completarea Legii administratiei publice locale si nu au constituit cadrul general de afirmare a autonomiei locale:

ne referim la patrimoniul local, la regimul juridic al domeniului public, bugetele locale, regimul juridic al functiei si functionarului public etc. Totodata, procedeul de mai sus, a creat posibilitatea Guvernului Romaniei de a interveni normativ in ceea ce priveste: administrarea domeniului public si privat al localitatilor, gestionarea serviciilor publice, protectia sociala realizata prin intermediul autoritatilor locale, sistematizarea teritoriului si a localitatilor utilizand ca forme de exprimare a dreptului ordonantelor si hotararilor de Guvern. Aceste interventii normative limitate au insa o trasatura importanta: ele nu reflecta o conceptie unitara asupra autonomiei locale si nu permit extragerea din continutul lor a unor reguli generale. Din punctul de vedere al practicii administrative, inexistenta unei legi organice si a uneia ordinare, de detaliu, privind autonomia locala, genereaza doua consecinte, ambele defavorabile unei eficiente administrari a interesului local. O prima consecinta este aceea a aplicarii in paralel a doua tipuri de acte normative, anterioare si posterioare adoptarii Constitutiei din 1991. Cele doua tipuri de acte normative sunt contradictorii ca si sistemele pe care le reprezinta: organizarea centralizata excesiv sau cea descentralizata. In fata celor doua sisteme normative, functionarii publici sunt nevoiti sa puna in permanenta problema constitutionalizarii dreptului administrativ. Numai ca simplul fapt al constatarii neconstitutionalitatii unor texte, ridica o alta problema: ce dispozitii normative sunt apliacabile din moment ce nu mai exista un alt act normativ care sa reglementeze materia. Aceasta noua ipostaza, in care se afla functionarul public, conduce la doua tipuri de comportamente: un comportament activ si unul pasiv, acesta din urma fiind generat de situatia de incertitudine legislativa, moment in care functionarii respectivi isi pun problema raspunderii juridice pentru actele realizate. Astfel, cea de-a doua consecinta consta in implicarea redusa a autoritatilor locale in solutionarea problematicii locale, avand in vedere incertitudinea in ceea ce priveste legislatia aplicabila. In acelasi timp, consideram ca o constructie legislativa exhaustiva de natura organica, care sa reglementeze intregul sistem al autonomiei locale este de preferat, in rapart cu actuala reglementare a art.72 lit o) din Constitutie. C. Caracterul colegial al consiliului comunal, orasenesc, municipal si judetean

Ca expresie a caracterului democratic al Legii nr.69/1991, este instituit principiul conducerii colective ce sta la baza organizarii si functionarii consiliilor locale. Intr-un plan mai larg, legea recunoaste dreptul cetatenilor de a participa la gestionarea intereselor locale si reglementeaza in paralel doua institutii, una apartinand democratiei reprezentative si alta, democratiei directe. In esenta, implicarea cetatenilor in conducerea locala se realizeaza prin desemnarea consilierilor locali, dar si prin recunoasterea institutiei referendumului local, care confera posibilitatea alegatorilor sa se pronunte direct asupra unor probleme de oimportanta deosebita in concurs cu organul reprezentativ. Conceptul de conducere colectiva presupune cu necesitate participarea mai multor persoane la adoptarea unor decizii, in cadrul unui organ colegial, legal constituit. Conducerea colectiva, in cazul in care ea este instituita printr-o dispozitei legala, genereaza doua consecinte practice ce afecteaza legalitatea deciziilor luate de aceste organisme si anume, indeplinirea conditiei cvorumului si a majoritatii necesare pentru adoptarea unui act administrativ. Ori, prin definirea- in art.5 al.1 din Legea nr.69/1991 -; a consiliilor locale ca fiind autoritati deliberative, ce se aleg in conditiile legii, s-a consacrat principiul conducerii colective in activitatea consiliilor locale. In esenta, pe langa caracterul deliberativ al consiliului local, se retin si alte trasaturi care sunt de natura sa-i confere calitatea de organism de conducere colectiva: - determinarea competentei consiliilor locale (art.13); - existenta comisiilor de specialitate a consiliilor locale; -consacrarea formei de lucru a consiliului local -; sedinta ordinara sau extraordinara; - instituirea conditiei cvorumului, adica a numarului de consilieri ce trebuie sa fie prezenti pentru intrunirea legala a consiliului local; - reglementarea majoritatii necesare pentru adoptarea unei hotarari, respectiv a numarului de voturi exprimate in favoarea unui proiect de hotarare. Regula generala este obtinerea a jumatate plus unu din voturile consilierilor prezenti si recunoasterea posibilitatii ca, pe cale regulamentara sa se determine o alta majoritate decat cea la care ne-am referit. Ca exceptie de la regula, se constituie adoptarea anumitor hotarari, care se detaseaza prin importanta obiectului reglementarii lor, cu votul a cel putin doua treimi din numarul membrilor consiliului. Calificarea consiliului local ca fiind un organ colectiv de conducere, are drept consecinta practica, recunoasterea faptului ca adoptarea unei anumite hotarari intr-un domeniu

ce face obiectul competentei sale, pentru a produce efecte juridice, trebuie sa indeplineasca conditia cvorumului si a majoritatii necesare. Pe de alta parte, primarul este autoritatea locala cu cea mai profunda legitimare electorala, cu activitate permanenta, avand obligatia de a pune in executare nu numai hotararile consiliului local dar si celelalte acte normative. Se impune recunoasterea posibilitatii primarilor de a emite acte normative si in cazul producerii unor evenimente majore ce presupun masuri energice si operative, cum sunt calamitatile naturale. Raportul consiliului local-primar nu este reglementat expres de Legea administratiei publice locale, dar din continutul unor formulari implicite se poate observa ca primarul depune juramantul in fata consiliului local, raspunde in fata consiliului de buna functionare a serviciilor publice locale si de modul de indeplinire a atributiilor incredintate de acesta. Data fiind legitimarea electorala a primarului cat si faptul ca din dispozitiile legale analizate nu se poate extrage nici un element care sa caracterizeze existenta unui raport ierarhic, se poate afirma ca raprturile dintre cele doua autoritati exclud relatia ierarhica. Imposibilitatea revocarii primarilor pe durata exercitarii mandatului, de catre corpul electoral, desi este o trasatura caracteristica a mandatului reprezentativ, nu inlatura posibilitatea interventiei organelor de stat competente a dispune suspendarea sau demiterea din functie a acestora. Pe de alta parte, principala functie indeplinita de referendumul local, este aceea de consultare a cetatenilor in probleme de interes deosebit din unitatile administrativ-teritoriale. Analiza functiei principale a referendumului local credem ca trebuie aprofundata in vederea intelegerii mecanismului sau si a deosebirii acestuia fata de referendumul constitutional. Se poate constata utilizarea de catre legiuitor a unor terminologii distincte referitoare la formele de consultare a cetatenilor. Astfel, in legislatie s-a utilizat atat terminologia de referendum local, cat si cea de consultare a cetatenilor. Raporturile logice dintre cele doua notiuni sunt clarificate de art.6 din H.G. R. nr. 127/1992: Cetatenii comunei sau orasului sunt consultati, prin referendum, cu privire la problemele de interes deosebit potrivit legii. Consultarea cetatenilor se poate face si prin adunari populare organizate la sate, in mediul rural si pe cartiere sau strazi in mediul urban. Referendumul local, asa cum este reglementat de H.G.R. nr.127/1992 se deosebeste esential de referendumul constitutional. Deosebirea consta in aceea ca, pe cand

referendumul constitutional are finalitatea de a combina democratia directa cu cea reprezentativa, astfel incat o Constitutie intra in vigoare la data adoptarii ei prin referendum; referendumul local are rolul de a determina luarea in discutie de catre consiliile locale, in prima lor sedinta, a initiativei locuitorului ce rezulta din desfasurarea referendumului. Consiliul local are doar obligatia sa se pronunte asupra acestei initiative, prin adoptarea sau respingerea unor proiecte de hotarari continand vointa electoratului. Sub o alta forma se poate spune ca referendumul local are ca rezultat introducerea unor proiecte de hotarari pe ordinea de zi a consiliilor locale, recunoscandu-se electoratului posibilitatea de initiere a unor asemenea hotarari. O alta distinctie posibila este aceea intre referendumul anterior sau posterior adoptarii unei hotarari. Astfel, continutul art.10 din Legea 69/1991 permite, in opinia noastra organizarea referendumului anterior luarii unei hotarari, urmand ca in functie de rezultatul lui, consiliul local sa se pronunte. In schimb, referendumul reglementat de art. 100 al.2 din Legea administratiei publice locale, nu este numai unul obligatoriu, ci si unul posterior adoptarii hotararii de contractare a imprumuturilor. Revenind asupra posibilitatii consultarii cetatenilor prin referendum local, cu privire la declansarea priocedurii de demirtere a primarilor, consideram ca aceasta procedura este permisa de lege, putand fi chiar reglementata normativ, prin statutul localitatii. De altfel, prin statutul cadru -; orientativ al comunei si al orasului, prezentat in anexa la H.G.R. nr. 1237/1992, o asemenea procedura este reglementata de principiu prin art.5 -; 9, cu referire expresa la referendumul local. Singura diferenta este de ordin procedural -; ea putand fi reglementata normativ prin statutul localitatii -; si consta din inlaturarea avizului primarului, care are obligatia de al emite referitor la propunerile facute de cetateni, urmand ca tot aceasta sa le supuna dezbaterii consiliului local (art.9). In concluzie, consideram ca utilizarea institutiei referendumului local pentru declansarea procedurii de demitere a primarului este posibila, dar avem rezerve in ceea ce priveste eficienta ei. Aceasta cu atat mai mult cu cat primarul are deschisa calea unei actiuni in contencios administrativ, impotriva actului de demitere emis de Guvern. Mentionam ca si legislatia altor state -; de exemplu Italia -; recunoaste forme asociative de participare a locuitorilor la conducerea administratiei locale, pe baza de cartiere sau catune. Totodata, in temeiul autonomiei locale, concretizate in autonomia statutara, se pot reglementa si alte forme de consultare populara, in afara de referendumul local.

Exista insa o singura interdictie: consultarea populara se poate utiliza numai in domeniile ce apartin competentei locale. Aceasta limirtare a obiectului consultarii populare credem ca poate fi dedusa pe cale de interpretare si in dreptul romanesc avand in vedere ca referendumul local se piate organiza in vederea solutionarii unor probleme de interes local. O alta limitare ar fi aceea prevazuta de art.1 ultimul aliniat din legea nr. 69/1991: Aplicarea principiilor enuntate nu poate aduce atingere caracterului de stat national unitar al Romaniei Componentele autonomiei gestionare. Notiunea de gestionare a intereselor colectivitatilor pe care le reprezinta autoritatile locale Gestionar, autonomia vizeaza competenta autoritatilor locale ce decurg din cantitatea de persoane juridice a unitatilor administrativ-teritoriale care gestioneaza patrimoniul local. Notiunea de gestionare a intereselor colectivitatilor pe care le reprezinta autoritatile locale a fost utilizata de Legea nr.69/1991 in art.1 al.2 si facea parte din structura principala a actului normativ. Reglementarea legala la care ne-am referit avea urmatorul continut: Autonomia priveste atat organizarea si functionarea administratiei publice locale cat si gestionarea, sub proprie responsabilitate, a intereselor colectivitatilor pe care le reprezinta" Termenul de gestiune are urmatorele semnificatii: desemneaza administrarea unui patriminiu sau a unor bunuri apartinand unei persoane de catre reprezentantul ei; totalitatea operatiunilor efectuate de un gestionar privind primirea, pastrarea si eliberarea bunurilor materiale sau valorilor banesti dintr-o societate comerciala sau institutie; totalitate a bunurilor incredintate unei persoane in vederea pastrarii si manuirii lor. Notiunea juridica de gestiune, a fost analizata de doctrina si practica judiciara atunci cand s-a impus clarificarea notiunii de act de gestiune . Pentru prima oara, distinctia dintre actele de gestiune si cele de autoritate a fost realizata in dreptul farancez de fostul vicepresedinte a Consiliului de Stat, E.Laferriere, in scopul stabilirii competentei judiciare sau a celei administrative de control a legalitatii, dupa cum actele respective, erau de gestiune publica sau privata.

La noi in tara importanta distinctiei dintre actele de gestiune si cele administrative, impunea in cazul primelor, atragerea competentei de control a legalitatii, a instantelor de drept comun, iar in cazul secundelor, a celor de contencios administrativ. In ceea ce ne priveste, am aratat ca actele de gestiune nu apartin numai statului ci si unitatilor administrativ teritoriale carora Legea administratiei publice locale le recunoaste personalitatea juridica si deci existenta unui patrimoniu propriu. Este de remarcat ca, intodeauna, termenul de gestiune se refera la un patrimoniu sau la anumite bunuri, el nefiind asociat cu cele de interes, asa cum o face insa Legea nr.69/1991. Astfel, prin notiunea de gestionare a intereselor colectivitatilor se desemneaza preocuparea autoritatilor administratiei publice locale, de a obtine ceea ce este avantajos, necesar, folositor pentru colectivitatile pe care le reprezinta. Se poate observa ca, notiunea depaseste prin continutul sau, sfera juridicului desi inglobeaza si unele notiuni juridice la care ne vom referi. Astfel, in cadrul notiunii de gestionare a intereselor colectivitatilor locale, se include si notiunea de administrare a patrimoniului localitatilor si a finantelor locale, fara insa a se reduce la acestea. Notiunea de gestionare a intereselor colectivitatilor locale presupune o abordare complexa. In plan ontic presupune existenta unei nevoi colective, a unei necesitati de satisfacut. In plan gnoseologic se manifesta in ceea ce priveste cunoasterea necesitatilor colective, prin constientizarea lor atat la nivelul colectivitatii cat si a autoritatilor administratiei publice locale. In plan praxiologic include orientarea activa, de satisfacere a necesitatilor, prin mijloacele juridice si materiale puse la dispozitia autoritatilor locale, respectiv a consiliilor si a primarilor. Utilizarea unei asemenea conceptii ca izvor material, genereaza recunoasterea in cadrul izvorului formal de drept -; Legea 69/1991 -; a plenitudinii de competenta a consiliilor comunale, orasenesti si municipale in promovarea interesului local. Plenitudinea de competenta a consiliilor comunale, orasenesti si municipale in solutionarea problematicii locale, se reflecta in competenta materiala a acestora de a promova - ca regula generala -; interesul colectivitatii pe care o reprezinta.

Reglementarea principala a gestionarii intereselor colectivitatilor locale, a plenitudinii de competenta a consiliilor comunale, orasenesti si municipale in solutionarea problematicii locale, permit luarea masurilor necesare pentru promovarea interesului local, chiar daca domeniul respectiv nu a fost individualizat ca facand parte din competenta matteriala expresa a consiliilor respective, cu conditia ca aceasta sa nu contravina altor dispozitii legale de natura organica. In concluzie, consideram ca formularea gestiune de interese, utilizata de legiuitor, este gresita, ea fiind contrara termenilor utilizati. Trebuie sa remarcam ca principiul plenitudinii de competenta in solutionarea problemelor locale, este consacrat doar la nivelul consiliilor comunale, orasenesti si municipale, neexistand o reglementare simetrica a acestui principiu si la nivel judetean. Desi plenitudinea de competenta in solutionarea problematicii judetene nu este recunoscuta consiliilor judetene, Legea 69/1991 consacra idea interesului judetean. Promovarea interesului local prin activitatea consiliilor comunale, orasenesti, municipale si judetene nu se poate realiza in afara autonomiei finantelor locale. In ceea ce ne priveste, apreciem ca autonomia financiara este coloana vertebrala a oricarei autonomii locale, intrucat elementele de natura financiara sunt cele care fac legatura intre necesitatile colectivitatilor locale si mijloacele puse la dispozitie acestora pentru realizarea lor. Este de remarcat ca orice abordare a autonomiei financiare a unitatilor administrativ-teritoriale nu se poate limita la analiza Legii nr.69/1991, ci este necesara luarea in considerare a Legii nr.72/1996 privind finantele publice, a legilor bugetare anuale si a altor dispozitii normative de detaliu. Simpla analiza a Legii 72/1996 scoate in evidenta urmatoarea dispozitie expres referitoare la autonomia financiara a unitatilor administrativ-teritoriale: Fiecare comuna, oras, municipiu, sector al municipiului Bucuresti, judet, respectiv municipiul Bucursti, intocmeste buget propriu, in conditii de autonomie. Intre bugetele consiliilor locale si bugetele consiliilor judetene nu exista relatii de subordonare. Guvernul va lua masurile necesare ca, prin autonomia financiara a unitatilor administrativ-teritoriale si prin bugetul fiecarei unitati, sa se stimuleze initiativa locala, in vederea satisfacerii cerintelor sociale locale, exercitarii drepturilor organelor locale de a dimensiona prevederile bugetare de cheltuieli in functie de nevoile proprii si corelat cu resursele bugetare posibile de mobilizat, precum si intaririi controlului social asupra folosirii eficiente a fondurilor alocate.

Astfel, asigurarea realizarii veniturilor bugetelor unitatilor administrativ-teritoriale, are o importanta deosebita in ceea ce priveste autonomia locala, iar modul de utilizare a acestei surse constituie totodata cea mai elocventa expresie pentru contribuabili, a eficacitaii bugetelor localitatilor. Se poate observa ca, principalele taxe si impozite ce se constituiau ca venituri ale bugetelor unitatilor administrativ-teritoriale si cuantumul acestora, erau stabilite prin Legea 27/1994, iar exceptia de la aceasta regula este aceea a posibilitatii instituirii unor taxe in domeniile limitate. Pe de alta parte, realitatea consacrata de art.95 din Legea nr.69/1991 este cu totul alta, si anume, asigurarea veniturilor unitatilor administrativ-teritoriale, in mod autonom, prin hotararile consiliilor comunale, orasenesti, municipale si judetene, care stabilesc impozite si taxe locale si judetene. Astfel, este evidenta lipsa unei conceptii clare in acest domeniu, din moment ce in decurs de trei ani, legiuitorul oscileaza intre un sistem descentralizat al impozitelor si taxelor locale -; Legea nr.69/1991 -; si unul centralizat, bazat pe preponderenta impozitelor si taxelor stabilite pe plan national, prin act normativ -; Legea nr.27/1994. Doua idei stau la baza autonomiei financiare a comunelor si provinciilor: a). autonomia finaciara se fondeaza pe siguranta resurselor proprii si transferate; b). posibilitatea de a stabili autonom impozite, taxe si tarife, cu respectarea legislatiei privitoare la impozite. In schimb, alte legislatii, de exemplu cea franceza, desi recunosc dreptul consiliilor locale de adopta bugete proprii, nu insereaza in dispozitiile normative respective, notiunea de autonomie financiara. 3.3. Limitele autonomiei locale Recunoasterea valorii teoretice si practice a principiului autonomiei locale si consacrarea sa legislativa, ca fundament al organizarii si functionarii administratiei publice locale, pune in fata analizei stiintifice si problema limitelor autonomiei locale. In acest context, se pune problema daca, caracterul de stat national unitar, conferit statului roman de Constitutie, nu este afectat de recunoasterea in acelasi timp a existentei unitatilor administrativ- teritoriale. Este evident ca, cele doua notiuni nu se exclud, tocmai datorita naturii juridice a unitatilor administrativ -;teritoriale, de a fi decupaje geografice ale teritoriului unui stat unitar realizate cu scopul unei mai bune administrari a intereselor cetatenilor ce il compun. Astfel, caracterul de stat national unitar, se mentine in cazul statului roman, fiind recunoscute un

singur tip de organe centrale, o singura Constituti, un singur sistem de drept, iar cetatenilor -; o singura cetatenie. O alta distinctie terminologica este aceea intre actele de guvernamant si cele administrative, ce se impune a fi lamurita cu atat mai mult cu cat, in limbajul politic actual, au inceput sa se manifeste formulari de genul: guvernare locala, auto-guvernare locala. Legislatia romana actuala nu cunoaste distinctia dintre actele de guvernamant si cele administrative, utilizandu-se un limbaj juridic comun pentru actele juridice de putere emise de actele administrative. Notiunea de acte de guvernamant a fost insa consacrata de legislatia romana anterioara, respectiv de Legea referitoare la Curtea Suprema de Justitie din 1912 si de Legea Contenciosului administrativ din 1925 si viza acele acte administrative emise in scopul satisfacerii unui interes general: ordinea si securitatea statului, actele de comandament militar, executarea si interpretarea tratatelor. Utilizarea limbajului politic aratat mai sus, este determinata si de incercarea de a introduce in limbajul curent notiuni juridice ce reflecta realitati consacrate de sistemul de drept anglo-saxon, unde sinonimul autonomiei locale apare sub forma de selfgouvernament. Abordarea acestui limbaj a fost motivata si de lipsa lui de exactitate, ceea ce a determinat ca, in momentul de fata, el sa nu fie utilizat de nici un reprezentant al doctrinei juridice. Mai mult decat atat, utilizarea in afara politicului a terminologiei autoguvernare locala, ar putea acredita idea ca autoritatile administratiei publice locale pot lua masuri ce apartin sferei de competenta a Guvernului, situatie ce apare ca ilegala din punct de vedere juridic. Avand in vedere caracterizarea statului, realizata prin art. 1 din Constitutie, ca fiind un stat national unitar, Legea administratiei publice locale, prin art.1 al.4, stabileste limitele autonomiei locale: Aplicarea principiilor enuntate nu poate aduce atingere caracterului de stat national unitar al Romaniei. Prin aceasta din urma formulare, conforma cu Constitutia, se reafirma ca, aplicarea principiilor ce fundamenteaza organizarea si functionarea administratiei publice locale, nu poate permite separatismul politic sau etnic. Evidentiem ca terminologia utilizata de legiuitorul roman este conforma cu legislatia avansata a unor tari europene si cu doctrina acestora, care afirma ca, autonomia locala este un principiu de organizare a administratiei publice locale, ce functioneaza intr-un stat unitar. Principiul autonomiei locale, asa cum a fost consacrrat de legiuitorul roman, este strain de orice abordare a sa din perspectiva etnica, intrucat legislatiile europene care l-au

inspirat utilizeaza notiunea de interes local, comunitate locala si nu pe cele de comunitate etnica. Principalul mecanism prin care se realizeaza armonizarea intereselor nationale cu cele locale, este reprezentat de aplicarea cu strictete a principiului legalitatii in activitatea administratiilor locale. De altfel, consacrarea institutiei prefectului, a urmarit tocmai un astfel de obiectiv: asigurarea respectarii legalitatii si realizarea intereselor nationale. O alta limita a autonomiei locale este legata de perspectiva definirii acesteia. Bunaoara, atunci cand Legea administratiei publice locale defineste continutul autonomiei locale, acest concept este legat de comunitatea locala, respectiv de comunitatea umana organizata la nivel comunal si orasenesc. De aceea, autoritatile reprezentative prin care se realizeaza autonomia locala in comune si orase, sunt consiliile locale si primarii, acestea functionand ca autoritati administrative autonome. Insasi notiunea de interes local este legata de comunitatea locala, respectiv de comunitatea umana unita prin acelesi interese. De altfel, Legea nr.2/1968 privind organizarea administrativa a teritoriului Romaniei, defineste comuna, ca ingloband populatia rurala unita prin comunitate de interese si traditii iar orasul este o varietate a comunei, un centru cu populatie mai dezvoltata din punct de vedere economic, social-cultural si edilitargospodaresc (art.4). Atunci cand autonomia locala este definita din perspectiva structurilor administrative judetene- a consiliilor judetene -, situatia de prezinta cu totul diferit. Astfel, la nivel judetean nu intalnim notiuni ca: autoritati administrative autonome, interes local etc., deoarece autoritatile administratiei publice judetene -; consiliile judetene -; recepteaza mediat interesul local si tot astfel cauta sa armonizeza interesele comune ale mai multor localitati, in ceea ce priveste serviciile publice de interes judetean. Conceptia de mai sus are in vedere reglementarea de principiu a colaborarii dintre consiliile comunale, orasenesti, municipale si cele judetene, astfel incat orice actiune receptata ca fiind de interes judetean sa intruneasca in primul rand acordul autoritatilor locale implicate in realizarea ei. O alta limitare a aplicarii principiului autonomiei locale este aceea ce rezulta din respectarea drepturilor si libertartilor cetatenesti prevazute in Constitutie. Intr-un plan mai general este vorba de definirea autonomiei locale in cadrul dreptului intern si cu respectarea acestuia. Spre exemplu, o hotarare a consiliului local prin care se ingradeste dreptul de a participa la concursul pentru ocuparea unor posturi de conducere in serviciile primariei, persoanelor care nu au domiciliu sau locuinta in orasul respectiv, contravine principiului

constitutional al egalitatii in drepturi si celui referitor la libera circulatie. In acest caz, competenta materiala a autoritatilor autonomiei locale trebuie exercitata cu respectarea drepturilor si libertatilor cetatenesti. Practica judiciara franceza recunoaste ca limite ale autonomiei locale respectarea principiilor fundamentale constitutionale, realizand chiar o ierarhizare a acestor principii, prin aceea ca autonomia locala nu poate sa fie prioritara dreptului fundamental la invatatura, dupa cum autoritatile autonome nu pot ingradi libertatea comettului, chiar daca justifica un interes in acest domeniu. Alte pricipii fundamentale care au fost inclcate de autoritatile autonome franceze sunt cele referitoare la echilibrul financiar al bugetului sau la domeniului de competenta rezervat guvernului -; cel referitor la realizarea politicii interne si externe a statului francez. Sunt insa cazuri cand legiuitorul roman a inteles sa limiteze aplicarea principiului autonomiei locale prin consacrarea unor alte principii care nu au valoare constitutionala, cum este principiul subsidiaritatii. In acest domeniu conceptia legiuitorului organic vine in contradictie atat cu Constittia Romaniei din 1991, cat si cu unele documente internationale pe care Romania trebuie sa le respecte in perspectiva integrarii europene: Conventia cadru europena referitoare la cooperarea transfrontaliera a colectivitatilor sau autoritatilor teritoriale, Carta europeana pentru autonomie locala, Carta europeana privind autonomia regionala si Carta europeana a limbilor regionale sau minoritare. Dupa cum am vazut, prin modul de redactare a principiului subsidiaritatii, este permisa o interventie discretionala in competenta locala a structurilor administrative apartinand administratiei centrale de stat. Ori, este o regula de tehnica juridica si totodata, de interpretare, conform careia principiile constitutionale nu pot fi ingradite sau incalcate printr-o reglementare organica. In acest caz, se incalca principiul suprematiei Constitutiei. Pe de alta parte, Carta europeana privind autonomia regionala recunoaste prioritatea principiului autonomiei locale care nu poate fi ingradit sau limitat, spre exemplu, prin aplicarea principiului autonomiei regionale. In conceptia noastra insa, principiul subsidiaritatii trebuie sa contribuie la punerea in valoare a autonomiei locale, tocmai prin limitarea incalcarii sale in ceea ce priveste competenta locala, altfel subsidiaritatea este lipsita tocmai de elementul sau esential si anume deschiderea democratica si politica pe care o ofera acest principiu, care postuleaza apropierea actului de decizie, de cetateni.

3.4. Dimensiunea politica si democratica a autonomiei locale

Caracterul reprezentativ al autoritatilor locale autonome Autonomia locala am aratat ca exista si functioneaza in sfera administrativa, in interiorul statului unitar complex, nepunand in discutie unitatea legiuitorului si a sistemului judiciar. De aici nu trebuie insa trasa o concluzie gresita si anume ca, autonomia locala ar avea un caracter tehnic, de pura administratie, relativ la eficienta activitatii administrative. Dimpotriva, autonomia locala este intim legata de politic si de democratie. Daca ar fi vorba exclusiv de eficienta activitatii administrative, atunci desconcentrarea ar putea fi suficienta. Autonomia locala nu este chemata sa raspunda numai unor chestiuni de eficienta, desi acestea isi au si ele rostul lor. Menirea extrem de importanta a autonomiei locale se releva prin dimensiunea ei politica si valoarea ei democratica. Autonomia locala creaza democratii locale. In realitate insa, democratia si eficienta se intaresc una pe alta. Descentralizarea are un fundament politic si este o institutie liberala, ea vizand sa promoveze si sa garanteze exercitiul libertatilor locale. Ea se raliaza formei de liberalism politic care este sistemul democratic. Nu exista autonomie reala veritabila, inteleasa la standardele actuale daca (macar) autoritatile deliberative colegiale ale colectivitatilor locale nu sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat. Aceste autoritati locale autonome reprezinta astfel in mod direct cetatenii, electoratul, pe care il administreaza, ele sunt organe direct reprezentative. Alegerea de catre locuitori constituie, intr-o democratie, procedeul de relizare a descentralizarii. Constitutia Romaniei dispune ca autoritatile administratiei publice prin care se realizeaza autonomia locala in comune si orase, respectiv, in judete (consiliile locale, primarii si consiliile judetene) sunt alese, in conditiile legii. Este remarcat faptul ca Legea fundamentala impune alegerea acestor organe, dar nu precizeaza modalitatea, de unde concluzia ca poate fi vorba de o alegere directa sau de una indirecta. Aceasta concluzie este intarita si de faptul ca, atunci cand constituantul a dorit ca anumite autoritati publice sa fie rezultatul votului direct, a spus-o expres, si anume pentru Parlament -; art.59.al.1. Camera Deputatilor si Senatul sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat potrivit Legii electorale -; si pentru Presedintele romaniei este ales prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat In Constituanta, chestiunea alegerii organelor locale autonome a relevat pozitii extrem de diverse. Tezele precizau alegerea prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat, iar proiectul ajunge la formula care a devenit finala. Au existat si propuneri de reglementare diferentiata, si anume alegerea autoritatilor comunale si orasenesti prin vot

direct, iar a celor judetene prin vot indirect. Semnalam si propuneri mai originale, precum cele privind consilierii de drept ori instituirea unui cens electoral. Prin urmare, in conceptia constituantului, este de competenta legilor organice privind regimul general al autonomiei locale si privind sistemul electoral local sa decida daca autoritatile administrative locale autonome sunt alese prin vot direct sau indirect. Astfel, intr-o prima etapa, si anume potrivit formei initiale a Legii nr.69/1991 a administratiei publice locale si a Legii 70/1991 privind alegerile locale, consiliul local si primarul erau organe direct reprezentative, fiind alese prin vot universal direct, in timp ce consiliile judetene erau alese prin vot indirect de electori si anume de consilierii locali din judet. Este adevarat ca acesta solutie este extrem de putin anterioara Constitutiei, dar ea s-a aplicat la primele alegeri locale sub imperiul actualei Constitutii, din primavara anului 1992. Aceasta optica a legiuitorului a fost schimbata prin modificarile din anul 1996 ale celor doua legi anterioare alegerilor locale din acel an, nu numai consiliile locale si primarii, dar si consiliile judetene fiind rezultatul sufragiului universal direct. Cum am aratat, Carta europeana a autonomiei locale ratificata de Romania in 1997, impune alegerea tuturor organelor administrative deliberative, de la toate nivelurile, prin vot universal direct. Asa fiind, inseamna ca, in prezent, legiuitorul roman nu mai poate fara a incalca angajamentele internationale (iar, potrivit art. 11 din Constitutie, statul roman sa obligat sa-si indeplineasca intocmai si cu buna credinta obligatiile ce-i revin din tratatele la care este parte, tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii facand parte din dreptul intern), sa reglementeze alt tip de alegere decat votul universal direct, cel putin pentru consiliile locale si pentru consiliile judetene. Implicatii ale dimensiunilor politica si democratica ale autonomiei locale

In raportul presedintelui Comisiei de redactare a proiectului de Constitutie se arata: Sub aspectul regimului politic, intreaga constructie pe care v-o infatisam este axata pe doua idei fundamentale: autonomia locala constituie o contrapondere a autoritatilor centrale, integrandu-se astfel intr-un mecanism mai larg al echilibrului autoritatilor in stat. Autonomia locala este prima si cea mai importanta veriga a democratiei, veriga de baza, inrucat priveste relatia nemijlocita -; si cu cea mai mare frecventa -; a cetateanului cu statul.

Constituirea autoritatilor administrative proprii ale colectivitatilor teritoriale locale prin alegeri le da insa imediat o colaratura politica indiscutabila, care devine de neanlaturat in caracterizarea autonomiei locale. Membrii autoritatilor locale sunt alesi locali, se bucura de increderea electoratului care le-a dat votul, in urma campaniei electorale in care si-au expus programul politic, drept candidati independenti sau sprijiniti de un partid politic. Prin urmare, desi autoritati administrative, ele au un indiscutabil caracter politic, datorat reprezentativitatii lor directe, rezultat al sufragiului universal. Dimensiunea politica a autonomiei locale este de neinlaturat, cu toate avantajele si dezavantajele ce decurg de aici. Ca un exemplu al incarcaturii politice evidente a organelor administrative locale autonome, putem aminti faptul ca foarte multe partide politice importante din Romania si-au organizat, ca structuri interne ale partidului, organe sau macar conferinte periodice ale alesilor locali (consilieri locali si judeteni, primari si viceprimari) ai partidului respectiv, dovada ca partidele politice nu neglijeaza, cu sunt deosebit de interesate la nivelul politic local, iar nu exclusiv de cel national. Sufragiul universal, le confera autoritatilor locale autonome nu numai o coloratura politica, dar si pozitia de organe democratice. Datorita acestei realitati, autonomia locala iese din cadrul strict administrativ, intrand in sfera politicului, chiar daca nu patrunde in domeniile legislativ sau de guvernare. Ea asigura o contrapondere la omnipotenta statului. Autonomia locala devine o componenta importanta a modului de organizare a puterii publice, caci daca separatia clasica a puterilor ori actuala teorie a raprturilor dintre majoritate si minoritate politica realizeaza o echilibrare orizontala si materiala a puterii, autonomia locala impune un echilibru pe verticala si teritorial. Astfel, nu de putine ori, culoarea politica a echipei aflate la guvernare (partidul sau coalitia politica de guvernamant) difera, uneori chiar radical, de culoarea politica a echipelor care administreaza multe din colectivitatile teritoriale locale, uneori pe cele mai importante. Acest lucru este important si benefic pentru democratie, fiind un mijloc de control si echilibrare reciproce intre centru si autonomiile locale, impiedicand sau macar franand din ambele directii abuzurile. Este adevarat ca aceeasi realitate poate constitui uneori si factor de tensiune intre alesii locali si autoritatile centrale, fiecare avand propria sa legitimitate populara. In egala masura, aspectul politic local poate fi o foarte buna scoala de formare politica, de aparitie a viitoarelor elite politice la nivel national, create, dezvoltate si perfectionate intai la nivel local. Invers, nivelul local poate insemna si un sfarsit demn de cariera pentru un om politic de anvergura nationala, retras sa isi valorifice experienta politica la un nivel local unde este

foarte apropiat de cetateni. Este insa necesar ca alesii locali sa aiba, pe langa sprijin politic si pregatirea administrativa si tehnica necesara pentru a-si indeplini mandatul. Dimensiunea politica a autonomiei locale, cu raportare la relatiile dintre centru si teritoriu, se manifesta, in unele state, prin reprezentarea colectivitatilor teritoriale locale in camera superioara a Parlamentului. Indicam drept exemplu Franta, unde Senatul asigura reprezentarea colectivitatilor teritoriale locale. Cumulul mandatelor locale si nationale Interrelatiile dintre nivelul politic local si nivelul politic national ridica insa si o problema privind cumulul mandatelor (functiilor) la nivel local si national sau intre nivelurile locale. Argumentul principal in favoarea cumulului este afirmarea experientei politice a oamenilor politici, care trebuie valorificata pe deplin, nu numai intr-un singur mandat, la nivel local sau la nivel national. Impotriva cumulului exista insa argumente cu mult mai importante. In primul rand, mai multe mandate inseamna aproape automat neglijarea unuia sau chiar a tuturor, o munca de o calitate redusa. In ala doilea rand insa, exista si un viciu care nu tine de eficienta, ci de democratie, cumulul mandatelor ducand inevitabil la monopolizarea functiilor publice de un numar relativ redus de oamnei politici, mereu aceeasi, transformand clasa politica intr-o casta, ajungandu-se practic, de multe ori, la imposibilitatea unei schimbari politice reale cu ocazia alegerilor. Campioana cumulului mandatelor este Franta, care permite atat un cumul intre mandatelor la nivelurile locale (comunal, departamental, regional), cat si in raportul localnational, cu mandatul parlamentar si cu functia de membru al Guvernului. Nu este o raritate ca ministrii si Primul-Ministru sa fie primarii unor orase importante exemple elocvente fiind doi prim-ministri, unul si primar al parisului -; Jacques Chirach, celalalt si primar al orasului Bordeaux- Alain Juppe. Actualul guvern socialist francez, condus de domnul Lionel Jospin, a deschis o mare dezbatere in interiorul clasei politice privind limitarea sau chiar interzicerea cumulului de mandate, un posibil consens fiind previzibil, cu toate ca exista si impotriviri acerbe. In Romania, cat priveste cumulul in raprtul national-local, acesta este in mod clar prohibit de Constitutie, atat in cazul mandatului parlamentar -; art.68 al.2, Calitatea de deputat sau de senator este incompatibila cu exercitarea oricarei functii publice de autoritate, cu exceptia celei de membru al Guvernului - , cat si in cazul functiei de membru al Guvernului -; art.104 al.1 fraza I.,Functia de membru al Guvernului este incompatibila cu exercitarea altei functii publice de autoritate, cu exceptia celei de deputat sau de senator.

Este absolut evident ca mandatul de consilier local, judetean sau primar reprezinta, in intelesul Constitutiei, functii publice de autoritate, care atrag esenta starii de incompatibilitate. Este foarte important de semnalat ca incompatibilitatea este o institutie care priveste functiile, iar nu exercitarea lor. De esenta functiei publice, intr-un stat democratic de drept, este exercitarea ei, functiile publice nefiind onorifice (o persoana sa fie titularul functiei publice, iar alta sa o exercite). Exceptiile sunt doar doua si sunt expres prevazute (imposibilitatea temporara de exercitare a atributiilor si suspendarea pe parcursul exercitarii unei actiuni de tragere la raspundere juridica), cazuri absolut diferite fata de starea de incompatibilitate. Dispozitiile constitutionale sunt reluate si in reglementarile infraconstitutionale. Regulamentu Camerei Deputatilor, aprobat prin Hotararea Camerei Deputatilor nr. 8/1994 pentru aprobarea Regulamentului Camerei Deputatilor prevede, in art.179 incompatibilitatea calitatii de deputat cu exercitarea oricarei functii publice de autoritate, cu exceptia celei de membru al Guvernului. Refgulamentul Senatului, aprobat prin Hotararea Senatului nr.16/1993 privind Regulamentul Senatului, prevede aceeasi incompatibilitate pentru senatori, prin art.153 al 2 din Legea 37/1990 pentru organizarea si functionarea Guvernului Romaniei stabilind ca membrii Guvernului nu pot indeplini o alta functie publica. Stabilirea aceleasi interdictii intre un mandat local si cel parlamentar sau functia de membru al Guvernului a uramat o cale sinuoasa si intr-o anumita etapa, neconstitutionala, in Legea 69/1991 a Administratiei publice locale. In forma ei initiala, ea dispunea, prin art.15 al.1 lit a), art.40 al.2 si art.58 ca functia de consilier de local, functia de primar si functia de consilier judetean sunt incompatibile cu functiile publice din aparatul ministerelor si celorlalte autoritati guvernamentale. Se observa o neconstitutionalitate prin omisiune, nefiind stabilita o incompatibilitate nici cu functia de membru al Guvernului (demnitatea de ministru nu este o functie publica din aparatul ministerului), nici cu mandatul parlamentar. In urma modificarii si a republicarii din anul 1996 Legea 69/1991 a Administratiei publice locale stabileste expres, prin art.15 al.1 lit.d) si art.62, incompatibilitatea calitatii de consilier local sau consilier judetean cu calitatea de deputat, senator sau membru al Guvernului. Pentru primar, situatia este confuza prin omisiune, Legea vorbind in art.38 al.3 raportat la art.17 al.3 si in art.40 al.2, de incompatibilitate in cazul primarului, fara a enumera situatiile, dar trimiterea la o dispozitie relativa la incompatibilitatea consilierilor locali, analogia legii si interpretarea ei in spiritul Constitutiei nu pot conduce la o alta concluzie decat a existentei acelorasi incompatibilitati.

Ordonanta de urgenta nr.27/1997 lasa modificate incompatibilitatile consilierilor locali si judeteni (chiar daca modifica partial art.15 si introduce expres, prin art.37 al.3 lit.a), aceleasi incompatibilitati si pentru primari). Noile texte introduse contin insa si un artificiu si anume in art.19 al.1 -; Mandatul consilierului se suspenda in cazul numirii ca membru al Guvernului. Perioada de suspendare nu poate fi mai mare decat durata mandatului. In situatia in care inceteaza calitatea de membru al Guvernului, mandatul de consilier va fi reluat. Pe perioada suspendarii mandatului de consilier, locul sau in consiliu ramane vacant -, aplicabil in temeiul art, 62 si consilierilor judeteni si in art.37 al.3 lit b) partea finala si art.40 al.2. -;In cazul numirii ca membru al Guvernului, mandatul primarului se suspenda. Perioada de suspendare nu poate fi mai mare decat durata mandatului. In situatia in care inceteaza calitatea de membru al Guvernului, mandatul de primar va fi reluat. Introducerea posibilitatii cumulului intre mandatul de consilier sau primar si functia de membru al Guvernului, chiar daca exercitarea primului este suspendata, este clar contrara Constitutiei, intr-o interpretare sistematica si teleologica a ei, asa cum am aratat anterior. In egala masura, Legea nr.69/1991 a Administratiei publice locale interzice ciumulul de mandate -; consilier local sau consilier judetean si primar -; la nivel local, prin art.15 al 1 lit.c) si art.62. In acelasi timp conditia domiciliului in unitatea administrativteritoriala respectiva interzice cumulul intre doua mandate de consilier local sau intre doua mandate de consilier judetean. Se observa ca nu este interzis cumulul intre mandatele de consilier local si judeten. In aceasta materie, daca Legea 69/1991 nu instituie nici o incompatibilitate, Legea 70/1991 privind alegerile locale are doua reglementari (macar) aparent contradictorii, prin art.39 precizand ca o persoana nu poate accepta candidatura decat pentru o singura circumscriptie electorala (cu consecinta ca nu poate candida si pentru un mandat de consilier local si pentru unul de consilier judetean), iar prin art.6 al.3 aratand ca o persoana poate candida pentru un singur consiliu local si pentru o singura functie de primar, per a contrario permitand candidatura, in acelasi timp pentru consiliul local si pentru consiliul judetean. Totusi, solutia interdictiei cumulului este, credem noi, cea legala deoarece art.84 al.1 din Legea 70/1991 privind alegerile locale nu permite consilierilor judeteni sa faca parte in acelasi timp din consilii locale, locurile vacante urmand a fi completate cu supleanti. Este adevarat ca tehnica normativa folosita este defectuoasa, intrucat, pe de o parte, daca s-ar fi dorit interzicerea cumulului, aceasta ar fi trebuit mentionata expres in Legea nr.69/1991, alaturi de celelalte, iar, pe de alta parte, necorelarii din Legea 70/1991 privind alegerile locale ce se datoreaza, in mare parte, insuficientei elaborarii a Legii de modificare, care a trecut de la

alegerea indirecta a Consiliului judetean la alegerea lui directa, fara a opera toate modificarile necesare. In opinia noastra, este corecta interzicerea cumulului intre mandatul de primar si cel de consilier (local sau judetean). Este de semnalat, din interpretarea art. 74 al.1 si incomatibilitatea intre functia de presedinte al consiliului judetean cu mandatul de consilier local, ceea ce ii permite, in plus, sa se consacre pe deplin acestuia, activitatii executive. De legea ferenda insa, propunem reglementarea prin lege a posibilitatii cumulului intre mandatul de consilier local si cel de consilier judetean, care permite participarea alesilor comunali sau orasenesti la activitatea consiliului judetean, si prin urmare, o mai buna colaborare intre cele doua autoritati deliberative alese. Aceasta solutie ar fi si in spiritul Constitutiei, rolul Consiliului judetean fiind de a coordona activitatea consiliilor comunale si orasenesti, in vederea realizarii serviciilor publice de interes judetean. Democratia directa la nivel local Tot ca un aspect al democratiei locale, Carta europeana a autonomiei locale vorbeste de mijloacele democratiei directe, adica adunari cetatenesti, referendum sau alte forme, daca sunt permise de lege. Daca, in general, democratia locala este reprezentativa, exista deci si elemente ale democratiei locale directe. Chiar neprevazuta de texte, democratia directa poate fi utilizata, cu caracter consultativ. Spre exemplu, de peste doua decenii, in Franta se organizeaza referendumuri comunale, din initiativa alesilor locali, in absenta unor dispozitii normative in materie. Ele reprezinta o consultare a locuitorilor comunei, fara caracter oficial si fara rezultat obligatoriu asupra organelor administrative ale comunei, dar al caror rezultat nu poate fi ignorat de alesii locali fara risc politic. Referendumul local, cu caracter consultativ, a fost consacrat legislativ abia in anul 1992. In Romania, mijloacele democratiei directe la nivel local sunt in deplina concordanta cu spiritul Constitutiei, care le reglementeaza la nivel national (referendumul si initiativa legislativa populara). Mai mult decat atat, credem ca ar fi neconstitutionala tocmai interzicerea sau nereglementarea lor prin lege. Cat priveste referendumul local, el este consacrat de art.10 din Legea 69/1991, problemele de interes deosebit din unitatile administrativ-teritoriale putand fi supuse, in conditiile legii, aprobarii locuitorilor, prin referendum local. Lipseste insa, ca si la nivel

national, legea organica privind organizarea si desfasurarea referendumului, ceruta de art.72 al.3 lit c) din Constitutie. Rudimentar, sunt reglementate si adunari cetatenesti la nivelul satelor si catunelor alcatuind comunele. Astfel, art.35 al.2 din Legea 69/1991 a Administratiei publice locale prevede alegerea de o adunare sateasca, alcatuita din cate un reprezentant din fiecare familie, a unui delegat satesc in cazul in care cetatenii satului sau ai catunului respectiv nu au consilieri alesi in consiliul local, pentru ai reprezenta la sedintele acestuia, cu drept de vot consultativ. De asemenea, pe calea unei propuneri legislative, se propune introducerea in Legea 69/1991 a dreptului de initiativa al locuitorilor pentru propuneri de hotarari ale consiliilor locale, aspect pe care il consideram constitutional si necesar si asupra caruia vom reveni. Tot ca o propunere de lege ferenda, consideram ca trebuie sa existe posibilitatea deciziei cetatenilor, prin referendum local, fie la initiativa unei parti a electoratului local, fie a prefectului, asupra dizolvarii consiliului local sau a consiliului judetean, respectiv asupra demiterii primarului.