Universitatea Hyperion Bucureti

Facultatea de tiine Economice

CORINA MARIA ENE ALEXANDRU MARIAN

FINANE PUBLICE
- SUPORT DE CURS N FORMAT ID - (partea II ) -

CUPRINS: 1. Prelevarea fiscal i comportamentul contribuabililor 1.1. Curba Laffer 1.2. Repercursiunea impozitelor 1.3. Implicaii fiscale ale crizei financiare Idei n rezumat Cuvinte cheie ntrebri recapitulative i teste de autoevaluare Teme pentru referate/cercetare Recomandri bibliografice pentru studiul individual Rspunsuri 2. Sistemul cheltuielilor publice 2.1. Semnificaie, componen, determinani i impact 2.2. Nivelul, structura i dinamica cheltuielilor publice 2.3. Principalele categorii de cheltuieli publice din Romnia finanate din fonduri bugetare i extrabugetare 2.3.1. Cheltuielile publice pentru aciuni social culturale 2.3.2. Asigurrile sociale. Reforma sistemului de pensii 2.3.3. Asigurrile de sntate i finanarea sntii 2.3.4. Cheltuielile publice pentru obiective i aciuni economice 2.4. Evaluarea eficienei programelor de cheltuieli publice 2.5. Tendina pe termen lung a cheltuielilor publice Idei n rezumat Cuvinte cheie Aplicaii rezolvate Teste de autoevaluare i aplicaii propuse Teme pentru referate/cercetare Recomandri bibliografice pentru studiul individual Rspunsuri 3. Creditul public. Datoria public 3.1. mprumuturile publice. Coninut, caracteristici, clasificare 3.2. Motivaii politice ale angajrii mprumuturilor publice 3.3. Elemente tehnice ale mprumuturilor de stat 3.4. Datoria public intern i extern. Gestionarea datoriei publice Idei n rezumat Cuvinte cheie Aplicaii rezolvate Teste de autoevaluare i aplicaii propuse Teme pentru referate/cercetare Recomandri bibliografice pentru studiul individual
2

Rspunsuri 4. Trezoreria finanelor publice 4.1. Organizarea i funcionarea trezoreriei statului 4.2. Funciile i rolul trezoreriei n finanele Romniei Idei n rezumat Cuvinte cheie ntrebri recapitulative i teste de autoevaluare Teme pentru referate/cercetare Recomandri bibliografice pentru studiul individual Rspunsuri 5. Finanele publice locale 5.1. Apariia i evoluia finanelor publice locale n Romnia 5.2. Locul i rolul finanelor publice locale n sectorul public al Romniei 5.3. Structura veniturilor bugetelor locale i orientarea cheltuielilor 5.4. Obligaiunile municipale 5.5. Procesul bugetar local i dezvoltarea economic local 5.6. Achiziiile publice Idei n rezumat Cuvinte cheie ntrebri recapitulative i teste de autoevaluare Teme pentru referate/cercetare Recomandri bibliografice pentru studiul individual Rspunsuri 6. Evaziunea fiscal i economia subteran reacie a indivizilor mpovrai de obligaiile fa de stat 6.1. Definirea conceptului de evaziune fiscal 6.2. Mecanisme i tehnici de fraudare fiscal 6.3. Cauze i consecine ale proliferrii fenomenului evazionist n Romnia 6.4. Conceptul i caracteristicile activitilor economice subterane Idei n rezumat Cuvinte cheie ntrebri recapitulative i teste de autoevaluare Teme pentru referate/cercetare Recomandri bibliografice pentru studiul individual Rspunsuri Bibiliografie selectiv

OBIECTIVELE DISCIPLINEI:

Suportul de curs (modulul II ), se intinde pe parcursul a 6 uniti de nvare, n cadrul crora se ilustreaz aspecte teoretice i aplicaii practice, elaborate pe baza standardului curricular la disciplina Finane publice; principalele obiective ale suportului de curs constnd n: formarea unei concepii tiinifice necesare pentru o corect nelegere a fenomenelor, proceselor i operaiunilor financiare ce se nasc ca rezultat al constituirii, repartizrii i utilizrii fondurilor publice, n form bneasc; formarea unei imagini sistematice asupra finanelor contemporane i apoi aprofundarea domeniului bugetar, punnd accent pe nsuirea strategiilor i tehnicilor bugetare moderne, cu accent pe fiscalitatea i politica fiscal; dezvoltarea spiritului de analiz i interpretare a fenomenelor, proceselor i fluxurilor financiare din economie precum i a interdependenei dintre acestea i fenomenele i procesele economice reale; formarea unui spirit de orientare n aprecierea realist a fenomenelor, proceselor i operaiunilor financiare ce constituie coninutul finanelor publice, a raporturilor dintre finanele publice i private, precum i a capacitii de a soluiona problemele practice n activitatea profesional.

PRELEVAREA FISCAL I COMPORTAMENTUL CONTRIBUABILILOR

Obiective: nelegerea semnificaiei curbei Laffer; Cunoaterea conceptului de presiune fiscal, a modului de calcul i a tipologiei acesteia; Interpretarea pertinent a presiunii fiscale; nelegerea conceptelor de repercursiune i inciden a impozitelor; Cunoaterea asemnrilor i deosebirilor dintre repercursiune i inciden; Delimitarea cauzelor crizei financiare; Cunoaterea msurilor anti-criz adoptate n Romnia i efectele acestora.

1.1. Curba Laffer 1.2. Repercursiunea impozitelor 1.3. Implicaii fiscale ale crizei financiare

1.1. Curba Laffer

Pentru nelegerea fenomenului generat de prelevarea fiscal, respectiv comportamentul contribuabililor din perspectiv fiscal, prezint interes analiza curbei fundamentat de ctre economistul american Arthur Laffer, artizanul politicilor economice care au modelat economia american modern. Acesta reflect legtura existent ntre ncasrile fiscale totale ale statului i rata impunerii. Legislaia fiscal sufocant i restrictiv face ca, potrivit curbei lui Laffer (Figura 1-1.), agenii economici s fie mpini spre operaiuni economice la limita reglementrilor n vigoare. Modelul clasic al curbei Laffer exprim grafic veniturile fiscale ale statului (T) ca funcie de rata impozitrii (x). ncasrile statului urmeaz un trend cresctor, dup care, dincolo de un anumit prag, scad, dei rata medie a impozitrii continu s creasc. Cauza poate fi reprezentat de transferul activitii economice din sectorul formal (vizibil) n cel subteran (invizibil).
5

ncasri fiscale

A1

A2

P1

P0

P2

P 100% rata de impozitare

Figura 1-1. Curba Laffer

Sursa: Ciucur Dumitru, Gavril Ilie, Popescu Constantin Economie. Teoria general a economiei, Editura Tribuna Economic, Bucureti, 2004, pag. 271.

Laffer consider c, pornind de la zero spre 100%, o mrire a ratei de impunere va determina creterea ncasrilor fiscale. Exist ns o rat de impunere optim, dincolo de care ncasrile fiscale totale se vor reduce dac rata de impunere va continua s creasc. Din punctul M al figurii, mrimea presiunii fiscale va genera reducerea produciei i nu creterea ncasrilor fiscale. Zona 0MP0 semnific admisibilitatea fiscal, adic acceptarea creterii presiunii fiscale pe fondul accesului la o cantitate mai mare de utiliti publice. ncasrile fiscale cunosc o majorare, concomitent ns cu reducerea bazei de impunere. Zona P0MP este cea n care se evideniaz diminuarea ncasrilor fiscale pe fondul diminurii activitilor impozabile. Are loc reducerea produciei i amplificarea activitilor subterane. Aadar, cu ct rata impozitelor este mai mare, cu att mai mare este efectul de substituie, respectiv decizia individual relativ la timp - munc. Mai mult, avnd n vedere faptul c indivizii pot obine venituri informale, efectul de substituie este n mod cert mai mare dect efectul de venit astfel nct indivizii vor fi tentai mai puin de sectorul oficial. Analiznd curba Laffer (Figura 1-1.) se observ c o cretere a ratei impozitului (marginal) determin o reducere a veniturilor fiscale colectate. Acest lucru poate fi ns
6

atribuit procesului de alocare a muncii din economia formal spre cea subteran, unde n u este impozitat. n acest caz substituia dintre cele dou sectoare este relativ ridicat. Devine clar faptul c rata de participare i orele muncite n sectorul informal tind s fie invers proporionale cu numrul orelor muncite n sectorul oficial.1 Creterea economiei subterane este datorat n principal creterii nivelului impozitelor i contribuiilor obligatorii, care n final pot genera o reducere a masei impozabile i o cretere a deficitului bugetar ce vor determina o nou cretere a nivelului impozitelor i taxelor avnd drept consecin dezvoltarea economiei subterane i aa mai departe2. Aadar, Curba Laffer face legtura ntre rata de impozitare i veniturile fiscale ale statului. Aceasta a generat nenumrate controverse n rndul economitilor. n esen, se evideniaz faptul c, dac rata fiscalitii poate crete de la 0 la 100%, veniturile fiscale ale statului vor crete de la 0 la un nivel maxim, iar apoi se vor reduce pn la zero. Veniturile fiscale colectate la buget se vor reduce dincolo de acest punct de maxim deoarece o cretere a ratei fiscalitii presupune descurajarea activitilor economice, i deci o reducere a bazei de impozitare. Altfel spus, la o rat a fiscalitii de 100%, veniturile fiscale se vor reduce pentru c producia nceteaz. Similar, o scdere a ratei impozitelor (presiunii fiscale) poate stimula activitatea economic, care va avea ca efect creterea veniturilor bugetare din impozite. Raionamentul este simplu: dac se reduce rata fiscalitii se stimuleaz munca, economisirea i investiiile i automat are loc o cretere a venitului naional. Deficitul generat de reducerea bazei de impunere poate fi compensat de reducerea progresivitii sistemului fiscal, scderea evaziunii i a fraudei fiscale, expansiunea sistemului de producie i a forei de munc angajate, reducerea sau eliminarea transferurilor guvernamentale etc. ntr-o reprezentare schematic, curba Laffer permite evidenierea celor dou zone de interes menionate mai sus (Figura 1.2.). n Romnia, problema ratei optime de impozitare, respectiv a presiunii fiscale trebuie s fac obiectul preocuprii guvernului, mai cu seam n contextul economic actual. Pentru a-i realiza scopul n cadrul politicii bugetar-fiscale, presiunea fiscal trebuie s rspund att interesului statului, care dorete creterea nivelului acesteia pentru a putea face fa cheltuielilor publice tot mai ridicate, ct i interesului contribuabilului, a crui venituri sunt inadecvate pentru a fi grevate de o fiscalitate ridicat i care urmrete reducerea acesteia.

Lemieux Thomas, Fortin Bernard, Frchette Pierre - The effect of taxes on labor supply in the underground economy. The American Economic Review, 84/No. 1, 1994, pag. 235. 2 Yair Eilat, Clifford Zinnes - The Evolution of the Shadow Economy in Transition Countries: Consequences for Economic Growth and Donor Assistance, CAER II Discussion Paper No. 83, September 2000, pag.43-45.

Rata de impozitare

Reducerea bazei de impozitare nu poate fi compensat de creterea presiunii fiscale, care conduce astfel la diminuarea veniturilor fiscale.

Reducerea veniturilor fiscale este inferioar creterii presiunii fiscale.

Punctul critic de delimitare a celor dou zone, corespunztor nregistrrii unor venituri fiscale maxime.

Venituri fiscale

Figura 1-2. Zonele de admisibilitate ale curbei Laffer Fiecare individ cruia i se ia pe cale legal (autoritar) o parte din venitul ce i aparine de drept, simte aceasta ca un atentat la bunstarea sa, la libertatea de a se bucura de roadele muncii sale. Un contribuabil nu va consimi deliberat la impozite, iar presiunea fiscal crescnd va duce la o cutare continu, de ctre acesta, de bree n legislaia fiscal, mai ales atunci cnd creterea presiunii fiscale se suprapune peste o scdere a veniturilor reale ale sale. O limit a presiunii fiscale este greu de stabilit datorit multitudinii de factori care intervin: epoc, condiii economice, ara, context economic internaional, condiii politice interne i internaionale, etc. Se consider c o presiune fiscal optim se obine n punctul n care ntre utilitatea sociala a cheltuielilor publice marginale i utilitatea social a prelevrii obligatorii marginale exist o relaie de tipul: Usm Usm Altfel, orice cretere a membrului drept n detrimentul celui stng, adic al presiunii fiscale i respectiv o scdere a utilitii folosirii cheltuielilor publice, provoac o scdere a volumului prelevarilor obligatorii percepute de ctre autoritile publice, deoarece se distruge baza de impozitare prin apariia fenomenului de rezisten i reducere a efortului productiv. Presiunea fiscal are o mare relevan economic deoarece indic msura n care veniturile nominale ale populaiei sunt ajustate prin intermediul impozitrii i, n acelai
8

timp, arat msura sau gradul n care bugetul de stat i procur veniturile pe calea prelevrii de impozite. Presiunea fiscal poate fi utilizat att pentru impozitele indirecte, ct i pentru totalitatea prelevrilor la buget efectuate prin intermediul impozitrii. Presiunea fiscal se concretizeaz de fapt n gradul de fiscalitate, grad n care contribuabilii - n ansamblul lor, societatea, respectiv economia, suport pe seama rezultatelor obinute din activitatea lor, impozitele i taxele - ca prelevri obligatorii instituite i percepute prin constrngere legal de ctre stat. Problema presiunii fiscale la noi, este mai actual ca oricnd datorit urmtoarelor considerente: n primul rnd, datorit faptului c ne aflm n faza modernizrii sistemului fiscal romnesc; n al doilea rnd pentru c n prezent economia rii noastre resimte lipsa capitalurilor disponibile a fi investite, ceea ce impune practicarea unei politici fiscale deosebite; n al treilea rnd, datorit situaiei actuale precare a economiei romneti, veniturire realizate de totalitatea categoriilor de contribuabili fiind inadecvate pentru a fi grevate de o fiscalitate prea mare fr a da natere la urmri nedorite. Presiunea fiscal care este impus de puterile publice trebuie s concilieze dou tendine diametral opuse: pe de o parte cea a statului - care dorete ca aceasta s fie tot mai mare n vederea acoperirii cheltuielilor publice aflate n continu cretere i, pe de alt parte cea a ceteanului - care dorete o presiune fiscal ct mai mic cu putin, n vederea realizrii scopului su n cadrul politicii fiscale. De regul, presiunea fiscal se calculeaz ca indicator global al nivelului fiscalitii raportat la veniturile fiscale ale statului, respectiv prin raportarea nivelului total al prelevrilor fiscale obligatorii la PIB. Acest indicator, eminamente cantitativ, nu ia n calcul ns i cea de-a doua latur a fiscalitii, respectiv satisfacerea nevoilor publice prin cheltuielile efectuate de stat. Practica fiscal internaional recomand utilizarea i a altor indicatori derivai de msurare a presiunii fiscale, precum rata fiscalitii consolidate (care nu ia n calcul cotizaiile sociale, prelevrile obligatorii autofinanate i impozitele pltite de administraiile publice), rata fiscalitii nete (exclude din prelevrile obligatorii partea redistribuit direct agenilor economici), presiunea fiscal individual (prelevri suportate/venituri brute) etc. Presiunea fiscal este dat n general de rata fiscalitii, care se calculeaz ca raport ntre ncasrile fiscale (de la nivelul central i de la nivelul local) dintr-o anumit perioad, de regul 1 an, i valoarea produsului intern brut realizat n aceeai perioad de o economie naional.
Ij Pf
j 1

PIB

100, j 1, n

unde: Pf = presiunea fiscal general; Ij = impozitul n cadrul unei anumite forme sau categorii; j = 1,2,....,n; PIB = produsul intern brut.
9

n mod similar, presiunea fiscal poate fi cuantificat pentru fiecare impozit n parte, dar mai ales n mod necesar, pentru cele mai importante impozite ca raport procentual dintre un impozit (suma prelevrilor ncasate la bugetul public) i indicatorul agregat. Cuantificarea presiunii fiscale n cazul impozitelar individualizate poate fi efectuat la nivelul contribuabilului individual, n raport cu baza de impozitare considerat la acest nivel; n acest fel fiecare contribuabil i poate determina gradul n care suport fiscalitatea:
Pf jc I jc Bf jc 100

unde: Pjc = presiunea fiscal a unui j a fiecrui contribuabil c; Ijc = impozitul j datorat de contribuabilul c; Bfjc = baza fiscal de impozitare a contribuabilului. Astfel se poate calcula presiunea fiscal pentru impozitul pe salariu, contribuii pentru asigurri sociale, impozit pe profit, taxa pe valoarea adugat, accizele ca raport ntre acestea i totalul salariilor, profitul total impozabil, cifra de afaceri a ntreprinderii. ntreprinderile moderne fac asemenea calcule pentru determinarea costurilor fiscale, proporiile i evoluia acestora. n ara noastr, indicatorul presiune fiscal nu este urmrit statistic. ns, pe baza datelor oficiale care ofer posibilitatea calculului acestui indicator, situaia gradului de fiscalitate n Romnia se prezint n Tabelul 9.1. Aparenta relaxare fiscal din prima parte a perioadei analizate (2000 - 2003) poate fi pus pe seama aciunilor guvernamentale impuse de aderarea la Uniunea European.Trendul cresctor al presiunii fiscale globale din ultimii ani ai pe rioadei analizate se regsete n creterea cheltuielilor publice i n risipa general a resurselor publice. De asemenea, nivelul fiscalitii a fost influenat de performanele slabe ale economiei, de ineficiena folosirii cheltuielilor publice finanate pe seama impozitelor, prioritile stabilite prin politica guvernamental, adeziunea cetenilor la politica guvernului, stadiul n decdere al democraiei etc.

10

Gradul de fiscalitate n Romnia

-milioane lei (preuri curente) -

Tabelul 9.1.
2001 2002
152017

2000
PIB Prelevri fiscale TOTAL3 Presiunea fiscal global (%) Rata de presiune fiscal (%)* Rata de presiune social (%)* 80377.3

2003
197427.6

2004
247368

2005
288954.6

2006
344650.6

2007
412761.5

2008
503958.7

116768.7

23748.7

33145.5

41739.0

53564.9

67623.6

79032.3

96773.8

115208.8

142464.2

29.4

28.3

27.5

27.1

27.4

27.5

28.81

29.4

27.7

23

17.9

17.4

18.2

18.1

18.2

18.8

22.58

n.a.

12

10.5

10.7

9.5

9.2

9.7

9.8

9.84

n.a.

Sursa: Calcule proprii bazate pe date publicate n rapoartele Ministerului Finanelor Publice privind execuia bugetului general consolidat, http://anaf.mfinante.ro; * Institutul Naional de Statistic Anuare statistice. Potrivit metodologiei INS, rata de presiune fiscal = (impozite pe producie i import + impozite curente pe venit i patrimoniu)/PIB*100; rata de presiune social = cotizaii sociale efective primite de administraiile publice/PIB*100.

35 30 25 20 15 10 5 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Presiunea fiscala globala Rata de presiune fiscala Rata de presiune sociala

Figura 1-3. Presiunea fiscal n Romnia

Sursa: Calcule proprii bazate pe date publicate n rapoartele Ministerului Finanelor Publice privind execuia bugetului general consolidat, http://anaf.mfinante.ro

Comparaiile internaionale viznd presiunea fiscal sunt greu de fcut i dificil de interpretat deoarece nivelul acesteia variaz foarte mult (Tabelul 9.2.). rile puternic
3

Indicatorul nsumeaz veniturile fiscale ncasate de stat prin Bugetul de stat, Bugetele locale, Bugetele instituiilor autofinanate (integral sau parial), dar i contribuiile de asigurri ncasate prin Bugetul statului, Buge tul Asigurrilor Sociale de stat, Bugetul Asigurrilor pentru omaj, Fondul Naional Unic de asigurri sociale de sntate. n anii 2006 i 2007 prelevrile fiscale ale statului includ i contribuiile de asigurri ncasate prin Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului (AVAS), al crei buget este prevzut distinct n Bugetul General Consolidat al Romniei.

11

dezvoltate din punct de vedere economic au o presiune fiscal ridicat, n timp ce ri le mai puin dezvoltate sau n tranziie nregistreaz niveluri mult mai reduse ale acestui indicator. Implicarea statului n economia fiecrei ri i structura fiscal specific (repartiia ntre impozitele directe i cele indirecte) reprezint principalii factori generatori ai acestor diferene. Evoluia nivelului fiscalitii n cteva dintre statele membre ale U.E. (% din PIB) Tabelul 9.2.
Anul 2000 2001 2002 2003 2004 2005 ara 45.7 44.7 46.5 Austria 32.6 31.4 30.2 Bulgaria 52.3 50.4 50.7 Danemarca 47.3 46.8 46.5 Frana 43.9 44.0 42.2 Germania 43.6 43.1 42.9 Italia 32.1 30.2 28.8 Lituania Marea Britanie 38.1 38.7 38.4 35.3 35.9 35.7 Spania 34.7 33.2 32.1 Slovacia 39.8 39.3 39.4 Slovenia 54.6 54.7 52.9 Suedia 39.2 39.6 39.3 Ungaria Sursa: Rapoarte ale Fondului Monetar Internaional, http://epp.eurostat.ec.europa.eu

45.4 44.4 43.6 32.9 34.6 34.8 49.7 49.9 51.2 45.6 45.7 45.8 41.7 40.2 40.2 42.4 41.0 40.8 28.6 28.6 29.2 37.0 37.4 38.6 36.2 35.4 36.4 32.5 30.0 29.5 39.7 39.9 40.7 51.0 51.3 52.1 38.9 38.7 38.6 Statistici O CDE, Statistici

EUROSTAT,

Analiznd datele din tabelul 9.2., se observ o tendin de reducere a presiunii fiscale n cazul celor mai multe ri europene membre UE (Austria, Frana, Germania, Italia, Ungaria, Lituania, Slovacia). n cazul Italiei este de remarcat scderea continu, gradual, a acestui indicator, de la 43,6% n anul 2000, la 40,8% n anul 2005. n restul rilor prezentate tendina este ascendent, cu mici fluctuaii de la un an la altul, singurul stat care a nregistrat constan n evoluie este Germania. Se remarc, de asemenea, existena a dou state, Danemarca i Suedia, a cror nivel al fiscalitii depete 50% din PIB, Suedia fiind nregistrat ca avnd cea mai ridicat rat a presiunii fiscale din Uniunea European (nivelul mediu al presiunii fiscale n statele U.E. la nivelul anului 2005 este de 42.2%). n ceea ce privete presiunea fiscal individual, indicator ce poate fi aplicat mai ales n cazul salariailor, consider c acesta msoar cel mai bine pragul toleranei la impozite deoarece ncorporeaz i elemente subiective, care in de viaa social. Ea justific de fapt comportamentul economic i social al contribuabilului n procesul de consum i economisire. Potrivit datelor disponibile, sarcina fiscal asupra costului forei de munc n cazul salariaiilor din Romnia prezint urmtoarea evoluie:

12

46.00%
45.20%
Sarcina fiscala

45.00% 44.00%

44.60%

43.40%

43.00% 42.00% 41.00% 40.00% 2001 2002 2003

42.90% 42.40% 42.20% 41.80%

2004

2005

2006

2007

Figura 1-4. Sarcina fiscal a costului forei de munc n perioada 2001 - 2007
Sursa: Institutul Naional de Statistic Anuar Statistic 2008

Acest indicator evideniaz, de regul, efortul bnesc pe care contribuabilul este obligat s-l suporte din venitul su salarial n favoarea statului n decursul unui an. El exprim cota corespunztoare tuturor reinerilor (contribuii sociale individuale i impozit) aplicate ctigurilor brute formate din ctiguri salariale i sume transferate de stat sub form de alocaii acordate familiei. Consider c evoluia sa descendent n Romnia este rezultat al unei presiuni fiscale psihologice concretizate n generalizarea practicii autohtone de plat a unei pri din salarii n plic, n scopul evitrii impozitrii, procedeu avantajos din acest punct de vedere, att pentru angajator, ct i pentru angajat. Drept urmare, presiunea fiscal individual nu poate fi fixat cu certitudine ntre anumite limite, deoarece evoluia sa depinde de elemente aleatoare, care in att de diversitatea impozitelor i de modul n care acestea sunt ncorporate n preuri, ct i de o serie de elemente subiective. ns, indiferent de tipul cotei de impunere utilizat (cote fixe, cote procentuale proporionale, cote progresive sau regresive), fiecare sistem fiscal ia n calcul anumite cote marginale de impozitare. Acestea reprezint nivelul minim, respectiv maxim, de impunere a veniturilor impozabile. Din acest punct de vedere, trebuie luat n calcul i noiunea de presiune fiscal marginal, a crei evoluie poate fi diferit de cea a presiunii fiscale globale, iar referirea la o rat medie a fiscalitii fr a ine seama de presiunea marginal poate fi nesemnificativ. Pragul fiscalitii suportabile a fost mereu nlat de ctre teoreticieni, dar practica l-a depit de fiecare dat. Se poate presupune astfel c exist un nivel maxim al presiunii fiscale care poate fi acceptat, dar care variaz n funcie de contextul economic, politic i social de la un moment dat, nivel care este echivalent unei rate optime de fiscalitate. n funcie de evoluia acestuia ar putea fi creat un sistem care s minimizeze presiunea fiscal. n acest context, este interesant de studiat pentru Romnia influena presiunii fiscale sau a ratei fiscalitii asupra veniturilor fiscale ale statului, colectate la nivelul bugetului general consolidat n perioada 1990 2008 (tabelul 9.3.).
13

Pentru a evidenia curba Laffer pentru Romnia (Albu, 1995) este necesar s se determine att nivelul real al veniturilor fiscale colectate de stat (vom folosi anul 1990 ca an de referin), ct i nivelul presiunii fiscale nregistrate n fiecare an al perioadei analizate. Veniturile fiscale ale statului nsumeaz toate veniturile de natur fiscal ncasate de stat prin Bugetul de stat, Bugetele locale, Bugetele instituiilor autofinanate (integral sau parial), dar i contribuiile de asigurri ncasate prin Bugetul statului, Bugetul Asigurrilor Sociale de stat, Bugetul Asigurrilor pentru omaj, Fondul Naional Unic de asigurri sociale de sntate. n anii 2006 i 2007 prelevrile fiscale ale statului includ i contribuiile de asigurri ncasate prin Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului (AVAS), al crei buget este prevzut distinct n Bugetul General Consolidat al Romniei. Pn n anul 2005, contribuiile sociale pentru asigurri au fost incluse n categoria veniturilor bugetare fiscale. Dup acest an, noua clasificaie bugetar introdus prin Ordinul Ministrului Finanelor Publice nr. 1954/2005, exclude contribuiile sociale din categoria veniturilor fiscale, dar pentru comparabilitatea datelor am inclus n calcule i aceast categorie, care are, de asemenea, caracter fiscal. Parametrii folosii n calcule sunt exprimai n valori comparabile, prin reducerea lor la acelai an de baz, anul 1990. Rata fiscalitii este determinat ca raport ntre totalul veniturilor fiscale colectate de stat i PIB. Datele astfel calculate, necesare elaborrii curbei Laffer pentru Romnia sunt prezentate n tabelul 9.3. Datele evideniaz faptul c venitul real colectat de stat la bugetul general consolidat (Figura 1-5.) n prima parte a perioadei analizate a urmat un trend descresctor, anul 1997 reprezentnd anul cu cel mai redus nivel de colectare al veniturilor fiscale. Dup acest an evoluia nregistrat este cresctoare, cu toate c pn n anul 2008 rata de impunere este inferioar celei din anul 1990. Aa cum se poate observa n figura 1-5., veniturile fiscale reale n Romnia urmeaz un trend de tip parabol, nregistrnd o valoare minim n anul 1997 i importante fluctuaii n perioada 1994 2000, fluctuaii generate de frecventele modificri ale ratelor de impunere. Dup anul 2000 evoluia se nscrie ntr-o tendin cresctoare. n ceea ce privete evoluia PIB-ului real al Romniei, figura 1-6. este gritoare n acest sens. Se observ, de asemenea, ncadrarea PIB real pe un trend al evoluiei de tip parabol. Valoarea cea mai sczut se nregistreaz la nivelul anului 1992, an n care a avut loc o cretere semnificativ a preurilor n economie. O valoare redus a PI B se observ i n anul 1999, probabil generat de reducerea activitii ntreprinderilor de stat, supuse unui amplu proces de privatizare i a incapacitii sectorului productiv privat de a atenua efectele astfel generate. ncepnd cu anul 2000, PIB se nscrie ntr-o tendin de stabilizare, nregistrnd numai valori ascendente.

14

Evoluia PIB, a veniturilor fiscale i a ratei fiscalitii n Romnia n perioada 1990 2008 Tabelul 9.3.
Anul PIB (milioane lei, preuri curente) (1) 85.79 220.39 602.92 2003.57 4977.32 7213.55 10891.96 25292.57 37379.82 54573.02 80377.3 116768.7 152017.0 197427.6 247368.0 288954.6 344650.6 412761.5 503958.7 Venituri fiscale (milioane lei) (2) 30.5 73.3 201.2 626.6 1404.2 2080.3 2924.8 6701.4 10541.6 18493.7 23748.7 33145.5 41739.0 53564.9 67623.6 79032.3 96773.8 115208.8 142464.2 Rata fiscalitii (%) Deflator PIB PIB real (milioane lei) Venit fiscal real (milioane lei) (6) 30.5 24.84 67.07 191.39 587.29 1537.55 2012.94 2710.92 6787.89 12521.12 16469.28 24282.42 34017.11 43407.54 58548.57 70438.77 87498.92 102226.08 124968.59 PIB real 1990=100 % (milioane lei) (7) 85.79 74.70 68.14 69.14 71.84 76.95 79.97 75.11 71.48 70.65 72.16 76.83 81.50 85.74 93.03 96.89 104.47 110.97 118.84 Venit fiscal real
1990=100%

Rata fiscalitii (%)

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

(3) 35.5 33.2 33.5 31.3 28.2 28.8 26.8 26.5 28.3 33.8 29.4 28.3 27.5 27.1 27.4 27.5 28.8 29.4 27.7

(4) 1.000 2.951 3.000 3.274 2.391 1.353 1.453 2.472 1.553 1.477 1.442 1.365 1.227 1.234 1.155 1.122 1.106 1.127 1.140

(5) 85.79 74.70 201.07 612.13 2082.35 5332.61 7498.35 10232.66 24074.10 36949.95 55745.78 85583.60 123933.90 159977.70 214189.70 257642.80 311709.20 366180.10 441965.10

(milioane lei) (8) 30.50 24.84 22.73 21.62 20.26 22.19 21.47 19.90 20.15 23.94 21.32 21.80 22.37 23.27 25.43 26.49 29.33 30.98 33.60

(9) 35.55 33.25 33.36 31.27 28.20 28.83 26.85 26.49 28.20 33.89 29.54 28.37 27.45 27.13 27.33 27.34 28.07 27.92 28.28

Sursa: (1) Institutul Naional de Statistic; (2) Calcule proprii bazate pe date publicate n rapoartele Ministerului Finanelor Publice privind execuia bugetului general consolidat, http://anaf.mfinante.ro; (3) raportul dintre veniturile fiscale ale statului i PIB; (4) Rapoarte anuale ale BNR; (5) i (6) Calculate prin raportarea valorilor nominale ale indicatorilor la deflatorul PIB; (7) i (8) Calculate n funcie de PIB, veniturile fiscale reale i deflatorul PI B prin raportarea la anul de referin 1990.
40 35 30 25 20 15 10 5 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Venituri fiscale trendul evolutiei

Figura 1-5. Evoluia veniturilor fiscale reale n Romnia n perioada 1990 2008 (milioane lei, 1990 = 100)

15

140 120 100 80 60 40 PIB 20 0

19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08

trendul evolutiei

Figura 1-6. Evoluia PIB real n Romnia n perioada 1990 2008 (milioane lei, 1990 = 100) Studiul corelaiei dintre PIB real (ca variabil dependent) i veniturile fiscale reale pune n eviden faptul c ntre cei doi indicatori exist o corelaie suficient de puternic i semnificativ din punct de vedere statistic (Anexa 1). n urma mai multor teste i innd seama c ambii indicatori au o evoluie de tip parabol, am determinat ecuaia de regresie, iar cel mai bun model l-am considerat a fi: PIBreal = 86.46 - 3.136Vfisc + 0.121V2fisc Drept urmare, valoarea real a PIB depinde n mod direct de mrimea real a ncasrilor fiscale, respectiv creterea PIB este generat i de creterea nivelului veniturilor bugetare fiscale. Potrivit teoriei lui A.Laffer, evoluia veniturilor fiscale aflate la dispoziia statului se afl n corelaie direct cu nivelul ratei de impozitare, permind identificarea a dou zone de interes: - o zon de normalitate, n care creterea/reducerea presiunii fiscale genereaz creterea/reducerea nivelului veniturilor fiscale i - o zon prohibitiv, n care creterea/reducerea presiunii fiscale determin reducerea/creterea nivelului veniturilor fiscale.

16

40.00

venituri fiscale (milioane lei)

35.00 30.00 25.00 20.00 15.00 10.00 5.00 0.00

35.55

33.25

33.36

31.27

28.20

28.83

26.85

26.49

28.20

33.89

29.54

28.37

27.45

27.13

27.33

27.34

28.07

27.92

rata de im pozitare (%)

Figura 1-7. Curba Laffer pentru Romnia Pornind de la datele prezentate i de la curba Laffer pentru Romnia (Figura 1-7.) vom identifica pentru perioada analizat cele dou zone invocate de teorie. Variaia veniturilor fiscale n funcie de variaia ratei de impozitare Tabelul 9.4.
Anul Venit fiscal real 1990=100% (milioane lei) 30.50 24.84 22.73 21.62 20.26 22.19 21.47 19.90 20.15 23.94 21.32 21.80 22.37 23.27 25.43 26.49 29.33 30.98 33.60 Rata fiscalitii (%) Variaia ratei de impozitare (%) 35.55 33.25 33.36 31.27 28.20 28.83 26.85 26.49 28.20 33.89 29.54 28.37 27.45 27.13 27.33 27.34 28.07 27.92 28.28 -6.47 0.31 -6.27 -9.80 2.23 -6.89 -1.31 6.43 20.18 -12.82 -3.96 -3.26 -1.15 0.74 0.02 2.67 -0.55 1.29 -18.56 -8.50 -4.88 -6.28 9.50 -3.24 -7.31 1.29 18.78 -10.95 2.25 2.63 4.00 9.30 4.16 10.71 5.63 8.47 Variaia venitului fiscal real (%)

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Sursa: calcule proprii

28.28

17

Curba Laffer pentru Romnia nu seamn deloc cu reprezentrile economistului american, lucru care, dup prerea noastr denot faptul c pentru perioada analizat presiunea fiscal nu poate fi considerat un indicator economic pertinent. Romnia se situeaz n zona de admisibilitate n anul 1991, n perioada cuprins ntre 1993 2000, respectiv 2004 2006 i n anul 2008. Creterea presiunii fiscale este nsoit de creterea veniturilor fiscale ale statului n anii 1995, 1998, 1999, 2004, 2005, 2006 i 2008, iar n restul intervalului de admisibilitate (1991, 1993, 1994, 1996, 1997 i 2000), diminuarea presiunii fiscale a determinat reducerea nivelului veniturilor fiscale. La nivelul anilor 1992, 2001, 2002, 2003 i 2007, diminuarea/creterea presiunii fiscale a fost nsoit de o cretere/diminuare a nivelului veniturilor fiscale, lucru care ncadreaz aceste perioade n zona de inadmisibilitate a reprezentrii curbei Laffer. Este de remarcat faptul c majorarea n anul 1992 a ratei de impozitare cu mai puin de 1% a determinat o reducere semnificativ a veniturilor fiscale (cu 8,5% comparativ cu anul precedent, echivalentul a circa 4 milioane Euro la nivelul anului 2009). Raionamentul de mai sus pare lipsit de logic: reducerea presiunii fiscale care are ca efect creterea veniturilor fiscale ne poziioneaz n zona de inadmisibilitate, iar reducerea presiunii fiscale care are ca efect reducerea veniturilor fiscale ne poziioneaz n zona de admisibilitate. Mai mult, dac n anul 2003 nivelul presiunii fiscale determina un nivel inacceptabil al veniturilor fiscale colectate, n anul 2004, cnd presiunea fiscal nu a suferit modificri considerabile, nivelul veniturilor fiscale este considerat acceptabil. ns, potrivit teoriei lui Laffer, rezultatele trebuie interpretate n corelaie cu nivelul optim al presiunii fiscale, care genereaz un maxim de venituri fiscale la dispoziia statului. Astfel, n cazul zonei de admisibilitate, nivelul presiunii fiscale este inferior nivelului optim, iar n cazul inadmisibilitii, este superior nivelului optim de impunere. Drept urmare, n perioada de inadmisibilitate analizat, nivelul presiunii fiscale generatoare a creterii veniturilor fiscale, este superioar ratei optime de impozitare, care ar furniza statului un maxim de venituri. nseamn c acest nivel putea fi redus, asta dac evoluia prezentat nu este doar un efect al creterii inflaiei. n Romnia, determinarea unui punct de optim al presiunii fiscale mi se pare foarte dificil, dac nu chiar imposibil, pentru c problema care se pune nu este modalitatea de impunere, ci nivelul de impunere corelat cu efectele sociale ale acestuia. Reacia manifestat de economia Romniei la politica fiscal guvernamental respect legitile teoriilor economice i n esen, se poate concluziona c, potrivit teoriei lui Laffer, reducerea nivelului veniturilor fiscale pe fondul majorrii fiscalitii este determinat de creterea evaziunii fiscale, respectiv de transferarea activitii economice din sectorul formal n cel subteran. Fiscalitatea trebuie privit att ca atribut al statului, ct i ca o prghie care este necesar s ia n consideraie voina i consimirea contribuabilului la impozit. Numai prin armonizarea acestor dou aspecte, att n perioada anterioar instituirii sau majorrii unui impozit, ct i n faza de percepere a sa, se pot crea garanii pentru un randament de ridicat i de durat al fiscalitii i pentru limitarea evaziunii fiscale4, avnd n vedere
4

Botea Ion Metode i tehnici fiscale, Ed. Someul, 1999, pag. 171.

18

faptul c domeniile predilecte ale evazionitilor sunt cele la care nivelul fiscalitii este ridicat. Drept urmare, este esenial s se contientizeze faptul c eficiena sistemului fiscal nu este doar expresie a nivelului veniturilor fiscale ncasate de stat, ci mai ales a gradului de consimire a impozitelor, acesta determinnd i condiionnd practicarea evaziunii fiscale.

1.2. Repercursiunea impozitelor

Fenomenul financiar de repercusiune a aprut pe fondul ncercrii contribuabililor de a diminua, ct mai mult, efectele provocate asupra veniturilor proprii de catre impozitele percepute de stat. Repercusiunea impozitelor desemneaz aciunile de transmitere, de ctre subiecii pltitori ai impozitelor, a efectelor economice ale acestora ctre alte sectoare economicosociale, asupra altor subieci, la alte niveluri, pe alte piee sau n alte economii naionale sau regionale. Repercusiunea se manifest numai atunci cnd subiecii pltitori ai impozitelor (contribuabilii legali) intr n raporturi economice cu ali subieci ctre care se ncearc transmiterea sarcinilor fiscale. Prin urmare, condiiile manifestrii repercusiunii impozitelor sunt percursiunea acestora i derularea raporturilor de schimb, iar instrumentele sunt preurile i tarifele. Repercursiunea impozitelor reprezint operaiunea pltii efective a acestora ctre bugetul public, cu precizarea persoanei pltitoare, a motivului acestei plii i a sursei sale. n funcie de situaia concret, repercursiunea este sau nu nsoit de translaie, respectiv de transferul sarcinii suportrii impozitului de la subiectul pltitor asupra altor subieci, care devin, de fapt, contribuabili. Repercursiunea impozitelor nu este urmat de translaie dac prelevarea fiscal are caracter definitiv i genereaz o reducere a veniturilor imediate ale contribuabilului. n schimb, aceasta este nsoit de translaie cnd subiecii pltitori i recupereaz, total sau parial, sumele pltite cu titlu de impozit. Astfel, impozitul pltit de ctre contribuabilul legal este inclus n preul mrfii sau n tariful serviciului i se transmite cumprtorului sau consumatorului de serviciu, odat cu ncasarea de la acesta a preului sau a tarifului respectiv. Dac raporturile economice de schimb continu, noul suportator va include, la rndul sau, impozitul n pre sau n tarif i-l va transmite n sarcina urmtorului cumprtor sau consumator. Aceste operaiuni se deruleaz, succesiv, pn se ajunge la consumatorul final. Multiplicarea contribuabililor se nregistreaz, de fapt, pe seama fenomenului de difuziune a impozitului, iar incidena impozitului definitiveaza difuziunea impozitului in masa de contribuabili. Incidena impozitului reprezint expresia efectului impozitului asupra contribuabililor i se manifesta asupra cumprtorului (consumatorului) final care a generat veniturile impozabile sau a presupus derularea unor operaiuni impozabile (cazul T.V.A).
19

Atunci cnd persoana care pltete impozitul l suport efectiv, incidena este direct (de exemplu, persoanele angajate care sunt att pltitorii, ct i suportatorii impozitului pe veniturile din salariu). Dac persoana care pltete impozitul statului nu este aceeai cu cea care l suport efectiv, incidena este indirect. Incidena indirect se identific cu fenomenul de repercusiune a impozitelor, deoarece, prin legea instituirii lor, calitatea de subieci pltitori ai impozitelor indirecte revine altor persoane dect suportatorilor acestora. Impozitele care se pot repercuta mai uor sunt cele indirecte, dar n anumite limite, pot fi repercutate i unele impozite directe (cum sunt, de exemplu, impozitele pe venit, impozitul funciar, impozitele pe circulaia averii .a.). Repercusiunea impozitelor se poate realiza pe urmtoarele ci5: - prin adugarea la preul de vnzare al mrfurilor sau la tariful serviciilor a impozitelor indirecte i recuperarea lor de la cumprtori sau/i consumatori n momentul ncasrii preurilor sau tarifelor; - prin cumprarea, n condiii conjuncturale favorabile, a materiilor prime, materialelor, combustibililor, mrfurilor etc. la preuri mai sczute dect cele de echilibru, ceea ce face posibil transpunerea unei pri a impozitelor asupra furnizorilor; - prin diminuarea preurilor de vnzare a bunurilor mobile i imobile, cu valoarea impozitului pe circulaia averii, care se transfer astfel n sarcina cumprtorilor. Repercursiune progresiv n funcie de modul n care se realizeaz transpunerea sarcinii fiscale Clasificarea repercursiunii impozitelor n funcie de condiiile concrete, locul i timpul cnd fenomenul se manifest Repercursiune regresiv Repercursiune oblic

Repercursiune total (integral) Repercursiune parial

Figura 1-8. - Clasificarea repercusiunii impozitelor n funcie de modul n care se realizeaz transpunerea sarcinii fiscale, distingem:

Vcrel Iulian (coord.) Finane publice Ediia a VI-a, E.D.P., Bucureti, 2007, pag. 466 467.

20

- repercusiunea progresiv, cnd transpunerea se realizeaz de la productor la consumator; - repercusiune regresiv, cnd transpunerea se realizeaz de la consumator la productor; - repercusiunea oblic, atunci cnd transferarea impozitelor are loc asupra altor operaiuni economice dect asupra celei care i-a dat natere iniial (cum ar fi, de pild, creterea salariilor motivat de creterea impozitelor pe consum). De asemenea, n funcie de condiiile concrete, locul i timpul cnd fenomenul se manifest, repercusiunea impozitelor poate fi parial sau integral, n funcie de o serie de factori, cum sunt: - gradul de concentrare a activitilor productoare de venituri impozabile; - raportul, existent pe pia, ntre cererea i oferta aferent unor bunuri sau servicii impozabile (dac cererea este mai mare dect oferta, repercusiunea se poate realiza mai usor); - gradul de ocupare a forei de munc i evoluia consumului de bunuri i servicii n legtur cu acesta; - felul mrfurilor i/sau serviciilor care fac obiectul vnzrii-cumprrii (transpunerea este posibil, ntr-o msur mai mare, n cazul mrfurilor i/sau serviciilor cu cerere neelastic) .a.

1.3. Implicaii fiscale ale crizei financiare

Economia global a intrat n anul 2008 n cea mai mare criz economic dup marea recesiune din anul 1930, care a afectat att rile dezvoltate, ct i rile emergente, demonstrnd gradul de interdependen a economiilor lumii. ncepnd cu ultimul trimestru al anului 2008 criza s-a propagat i n Romnia n contextul n care economia rii noastre a nregistrat o cretere nesustenabil (7,3% n anul 2008) care a alimentat un deficit de cont curent excesiv de circa 11,6% din PIB n anul 2008. Ca i n alte ri, gestionarea boomului economic s-a dovedit a fi dificil, politica fiscal a alimentat dezechilibrele prin cheltuirea veniturilor aferente creterii suplimentare, ceea ce a condus la deficite fiscale mai mari. Gradul de afectare al economiilor lumii de ctre criz depinde ns de vulnerabilitile fiecrei economii, iar modul n care Guvernele rspund depinde de resursele disponibile, de instituiile i instrumentele folosite. Orice economist contient de fora mainriei sistemului monetar ar trebui s aplaude lurile de poziie precum cea a cancelarului german Angela Merkel, care identific corect natura monetarist a ciclului economic i puncteaz explicit asupra cauzelor fundamentale: Criza nu s-a produs din cauz c am injectat prea puini bani pe piee, ci pentru c am susinut o cretere economic injectand prea muli bani, i acum vedem c aceast cretere nu este durabil. De altfel, aa cum demonstreaz economitii clasici, politica monetar expansionist st la baza oricrei teorii serioase asupra ciclului economic al afacerilor. De aici deducem, aadar, responsibilitatea sporit a autoritilor monetare n gestionarea mersului economiei, nu doar pe termen scurt i
21

pentru anumite sectoare ale economiei, ci i pe termen lung i pentru ntreaga structur de producie6. Presiunea politic creat n Statele Unite i Europa de criza din mo mentul de fa a dus la adoptarea unor vaste programe fiscale anticiclice ale cror rezultate par a fi, cel puin deocamdat, extrem de ndoielnice. Turbulenele iniiale din sectorul imobiliar, transferate repede n sectorul financiar, au dus la o diminuare a investiiilor, iar anticiparea unui nivel al cererii mai redus a dus la o diminuare a produciei industriale. Ca urmare a acestei situaii, consumul sa diminuat i rata omajului a crescut, evenimente care au exacerbat cderea n spiral a cererii agregate. n aceste condiii, activitatea economic a cobort sub nivelul PIB potenial, o msur care ncearc s capteze, n baza trendului istoric, ritmul sustenabil de cretere al unei economii n absena unor ocuri. n condiiile unei cderi a activitii economice sub nivelul su normal, teoria keynesian susine c n absena unei intervenii stabilizatoare a guvernului spirala descendent se va amplifica pn ce va atinge un punct de echilibru mult inferior nivelului la care opera anterior. Din acest motiv, o bun parte a guvernelor, att din economiile dezvoltate ct i din economiile emergente intrate n recesiune sau afectate de o ncetinire a ritmului de cretere economic, au considerat c eforturile anticiclice de la nivelul politicii monetare trebuie dublate de intervenii puternice la nivel fiscal. Drept urmare, sau adoptat sau urmeaz s se adopte o serie ntreag de programe menite s stimuleze consumul i investiiile, fie prin cheltuieli publice (finanate prin creterea deficitelor bugetare), fie prin reduceri temporare de taxe (fr o reducere corespunztoare a cheltuielilor publice, deci finanate de asemenea prin deficite bugetare)7. Creterea exploziv a deficitului bugetar pe fondul reducerii veniturilor fiscale presupune atragerea unor finanri masive din sectorul privat intern sau extern. Dac acestea se realizeaz prin mprumuturi externe, acest lucru nseamn o cretere a datoriei publice sau, cu alte cuvinte, o cretere a poverii fiscale viitoare a contribuabililor autohtoni. Anticiparea unor taxe mai ridicate n viitor duce la o cretere a economisirilor i o reducere a cheltuielilor situaie care contravine obiectivelor unei politicii anticiclice de stimulare a cererii prezente. n cazul n care deficitul bugetar va fi finanat prin atragerea economiilor de pe plan intern, acest lucru va duce la o deviere a resurselor din sectorul privat ctre sectorul public. Investiiile i consumul generate de cheltuielile publice se vor face cu preul investiiilor i consumului care ar fi putut fi generate de sectorul privat n absena interveniei guvernamentale. n consecin, multiplicatorul politicii fiscale va fi nul sau nesemnificativ. Printre msurile anti-criz cu caracter fiscal adoptate de Guvernul Romniei n perioada 2009 2010 se numr: - ncurajarea investiiilor prin neimpozitarea profitului reinvestit. Aceast msur a fost aplicat relativ tardiv (Legea nr. 329/2009). Conform Ministerului de Finane, pentru 2009, impozitul scutit a fost de aproape 18 mil. RON, iar pentru 2010, n jur
6

Marinescu Cosmin, Glvan Bogdan, Enache Bogdan, Staicu Gabriel Criza economic i capitalismul, Centrul pentru economie i libertate, Bucureti, 2010, pag. 15. 7 Marinescu Cosmin, Glvan Bogdan, Enache Bogdan, Staicu Gabrie l Criza economic i capitalismul, Centrul pentru economie i libertate, Bucureti, 2010, pag.18.

22

de 320 mil. RON. Chiar dac impactul acestei msuri este relativ redus pe termen scurt, pe termen mediu i lung efectele asupra economiei vor fi benefice (n ipoteza c aceast msur va fi meninut cel puin civa ani) att n ceea ce privete acumularea capitalul fizic ct i cel uman. Aceasta poate fi vzut ca o msur luat n sprijinul companiilor. - n februarie 2010 guvernul a adoptat o ordonan de urgen (O.U.G. 13/2010) prin care firmele care angajeaz omeri vor fi scutite de la plata contribuiilor sociale timp de maximum ase luni. Msura este mai degrab una pasiv i nu implic nici un cost pentru buget. ns, nu vizeaz n mod direct cauzele principale - companiile se confrunt pe moment cu scderea cererii, deci problema nu este neaprat costul forei de munc, ci atingerea unui nivel al produciei corespunztor. - Amnarea la plat a obligaiilor fiscale restante ale agenilor economici pentru o perioad de 6 luni. Aceasta este o msur distorionar, aplicat tardiv (mult prea trziu dup apariia crizei) care risc s penalizeze firmele competitive i care poate crete volumul arieratelor n sistem. - Ajutoare pentru IMM-uri. n perioada 2009-2011 s-au alocat 100 milioane EUR pentru susinerea sectorului IMM-urilor. Msura este una pozitiv, ns efectul va fi marginal. n plus, alte msuri luate de guvern, cum ar fi introducerea impozitului forfetar, au afectat ntr-un mod negativ o serie de IMM-uri aflate la limita existenei. - ncepnd cu luna iulie 2010, salariile administraiei publice au sczut cu 25%, iar TVA a crescut cu 5 puncte procentuale, la 24%. Creterea taxelor impune un cost la nivelul ntregii economii, deci i asupra sectorului privat, care deja s-a ajustat puternic ca reacie la criza economic. Aceasta are un efect contraproductiv, ntrziind redresarea economic. n plus, duce i la o scdere a competitivitii economiei ntr-un moment n care creterea volumului exporturilor ar putea constitui un sprijin n redresarea economic. Reducerea cheltuielilor cu salariile din administraia public afecteaz deosebit de puternic dezechilibrul existent n sistem, care oricum nu era sustenabil. Din punct de vedere macroeconomic, msurile propuse ar putea corecta o parte din dezechilibrele existente ns modul lor de aplicare poate accentua dezechilibrul social ntr-un moment dificil pentru economie. Msurile de reducere a salariilor (i eventual, ulterior, al pensiilor) ar trebui s in cont de asimetriile existente n nivelul veniturilor din cele dou sisteme. Meninerea puterii de cumparre pentru cei cu venituri mici ar trebui prezervat, altfel efectul indirect al msurilor adoptate poate crete puternic. Aceste msuri ar trebui completate cu propuneri ce vizeaz diverse faciliti fiscale pentru cei cu venituri sczute. O serie de msuri vehiculate recent au sugerat creterea cotei unice, ca msur complementar sau alternativ la cele propuse deja. Ca o remarc general, msurile fiscale bazate simplu pe reducerea cheltuielilor fr creteri de taxe - au o probabilitate mult mai mare de a reduce deficitele bugetare i datoria public. Stimulii fiscali ce vizeaz reducerei de taxe au un impact mai mare asupra creterii economice dect msurile bazate pe creterea cheltuielilor bugetare. Teoretic, n acest moment, o cretere a TVA cu un punct procentual ar aduce teoretic la buget venituri n echivalentul a
23

aproximativ 0,35% din PIB. Pentru impozitul pe profit i pe venit cifrele sunt 0,15% din PIB i respectiv 0,2% din PIB. Practic ns, efectele adverse vor diminua aceste sume8. Romnia are cel mai ambiios program de corecie fiscal din UE. ns, n adoptarea acestuia Guvernul nu a inut cont de o serie de aspecte ce se refer la faptul c ajustrile fiscale se ntind pe o perioad medie de ase ani, c viteza de ajustare medie (lund n calcul reducerea deficitului bugetar primar ajustat ciclic) este de 1,3-1,4% din PIB, medie anual i al treilea aspect important ajustrile fiscale reuite se fac n perioad n care nu exist crize financiare puternice la nivel mondial, pentru a avea posibilitatea folosirii motoarelor exporturi i creterea investiiilor strine directe n ncercarea de relansare economic. Idei n rezumat Aadar, Curba Laffer face legtura ntre rata de impozitare i veniturile fiscale ale statului. Aceasta a generat nenumrate controverse n rndul economitilor. n esen, se evideniaz faptul c, dac rata fiscalitii poate crete de la 0 la 100%, veniturile fiscale ale statului vor crete de la 0 la un nivel maxim, iar apoi se vor reduce pn la zero. Veniturile fiscale colectate la buget se vor reduce dincolo de acest punct de maxim deoarece o cretere a ratei fiscalitii presupune descurajarea activitilor economice, i deci o reducere a bazei de impozitare. Altfel spus, la o rat a fiscalitii de 100%, veniturile fiscale se vor reduce pentru c producia nceteaz. Similar, o scdere a ratei impozitelor (presiunii fiscale) poate stimula activitatea economic, care va avea ca efect creterea veniturilor bugetare din impozite. Presiunea fiscal are o mare relevan economic deoarece indic msura n care veniturile nominale ale populaiei sunt ajustate prin intermediul impozitrii i, n acelai timp, arat msura sau gradul n care bugetul de stat i procur veniturile pe calea prelevrii de impozite. Presiunea fiscal poate fi utilizat att pentru impozitele indirecte, ct i pentru totalitatea prelevrilor la buget efectuate prin intermediul impozitrii. Presiunea fiscal se concretizeaz de fapt n gradul de fiscalitate, grad n care contribuabilii - n ansamblul lor, societatea, respectiv economia, suport pe seama rezultatelor obinute din activitatea lor, impozitele i taxele - ca prelevri obligatorii instituite i percepute prin constrngere legal de ctre stat. Repercusiunea impozitelor se manifest numai atunci cnd subiecii pltitori ai impozitelor (contribuabilii legali) intr n raporturi economice cu ali subieci ctre care se ncearc transmiterea sarcinilor fiscale. Prin urmare, condiiile manifestrii repercusiunii impozitelor sunt percursiunea acestora i derularea raporturilor de schimb, iar instrumentele sunt preurile i tarifele. ncepnd cu ultimul trimestru al anului 2008 criza s-a propagat i n Romnia n contextul n care economia rii noastre a nregistrat o cretere nesustenabil (7,3% n anul 2008) care a alimentat un deficit de cont curent excesiv de circa 11,6% din PIB n
8

Lungu Laurian Msuri anti-criz privind piaa forei de munc, Friedrich Ebert Stiftung, Bro Rumnien, August 2010, pag.14.

24

anul 2008. Ca i n alte ri, gestionarea boomului economic s-a dovedit a fi dificil, politica fiscal a alimentat dezechilibrele prin cheltuirea veniturilor aferente creterii suplimentare, ceea ce a condus la deficite fiscale mai mari. Presiunea politic creat n Statele Unite i Europa de criza din momentul de fa a dus la adoptarea unor vaste programe fiscale anticiclice ale cror rezultate par a fi, cel puin deocamdat, extrem de ndoielnice. Cuvinte cheie Curba Laffer; Rata optim de impozitare; Presiunea fiscal; Repercursiunea impozitului; Incidena impozitului; Criz financiar; Cretere nesustenabil; Deficit bugetar; Corecie fiscal; Msuri anti-criz.

ntrebri recapitulative i teste de autoevaluare 1. Modelul clasic al curbei Laffer exprim grafic veniturile fiscale ale statului (T) ca funcie de: a) presiunea fiscal; b) rata medie a impozitrii; c) ncasrile fiscale; d) alocarea muncii din economia formal spre cea subteran; e) producie. 2. Presiunea fiscal are o mare relevan economic deoarece: a) semnific egalitatea ntre utilitatea sociala a cheltuielilor publice marginale i utilitatea social a prelevrii obligatorii marginale; b) provoac o scdere a volumului prelevarilor obligatorii percepute de ctre autoritile publice; c) arat msura sau gradul n care bugetul de stat i procur veniturile pe calea prelevrii de impozite; d) impune practicarea unei politici fiscale deosebite; e) conciliaz dou tendine diametral opuse. 3. Potrivit teoriei lui Laffer, reducerea nivelului veniturilor fiscale pe fondul majorrii fiscalitii este determinat de: a) msurile anti-criz neadecvate; b) transferarea activitii economice din sectorul formal n cel subteran; c) nivelul de consimire a contribuabilului la impozit; d) nivelul presiunii fiscale individuale; e) repercursiunea impozitelor. 4. Repercusiunea impozitelor desemneaz:

25

a) aciunile de transmitere, de ctre subiecii pltitori ai impozitelor, a efectelor economice ale acestora ctre alte sectoare economico-sociale, asupra altor subieci, la alte niveluri, pe alte piee sau n alte economii naionale sau regionale; b) expresia efectului impozitului asupra contribuabililor i se manifesta asupra cumprtorului (consumatorului) final care a generat veniturile impozabile sau a presupus derularea unor operaiuni impozabile (cazul T.V.A); c) adugarea la preul de vnzare al mrfurilor sau la tariful serviciilor a impozitelor indirecte i recuperarea lor de la cumprtori sau/i consumatori n momentul ncasrii preurilor sau tarifelor; d) creterea salariilor motivat de creterea impozitelor pe consum; e) gradul de ocupare a forei de munc i evoluia consumului de bunuri i servicii n legtur cu acesta. 5. Gradul de afectare al economiilor lumii de ctre criz depinde de: a) responsibilitatea sporit a autoritilor monetare n gestionarea mersului economiei; b) ntreaga structur de producie; c) ncetinirea ritmului de cretere economic; d) vulnerabilitile fiecrei economii; e) programele menite s stimuleze consumul i investiiile. 6. Pragul fiscalitii suportabile a fost mereu nlat de ctre teoreticieni, dar practica l-a depit de fiecare dat. Se poate presupune astfel c exist un nivel maxim al presiunii fiscale care poate fi acceptat, dar care variaz n funcie de contextul economic, politic i social de la un moment dat, nivel care este echivalent unei rate optime de fiscalitate. n funcie de evoluia acestuia ar putea fi creat un sistem care s minimizeze presiunea fiscal? Explicai. 7. Explicai lurile de poziie precum cea a cancelarului german Angela Merkel, care identific corect natura monetarist a ciclului economic i puncteaz explicit asupra cauzelor fundamentale: Criza nu s-a produs din cauz c am injectat prea puini bani pe piee, ci pentru c am susinut o cretere economic injectand prea muli bani, i acum vedem c aceast cretere nu este durabil. 8. Exemplificai modul n care se poate realiza transpunerea sarcinii fiscale. 9. Enumerai cteva dintre msurile anti-criz cu caracter fiscal adoptate de Guvernul Romniei n perioada 2009 2010 i analizai efectele acestora. 10. Identificai msurile anti-criz adoptate n statele Uniunii Europene i analizai eficiena adoptrii acestora.

Teme pentru referate/cercetare

1. Studiai pentru Romnia influena presiunii fiscale sau a ratei fiscalitii asupra veniturilor fiscale ale statului, colectate la nivelul bugetului general consolidat n perioada 2000 2010. 2. Efectele crizei asupra pieei muncii. Mecanisme i politici pentru creterea ocuprii i a performanei n munc.
26

3. Rolul i funciile statului n condiiile crizei economico-financiare. 4. Analiza duratei i amplitudinii crizei economice ncepute n 2009 n Romnia i dinamica specific a componentelor PIB. 5. Evaluarea impactului politicilor macroeconomice de tip anti-criz asupra economiei reale. 6. Crizele financiare: mecanisme declansatoare, canale de contagiune, efecte induse.

Recomandri bibliografice pentru studiul individual 1. Belean Pavel, Anghelache Gabriela Finanele publice ale Romniei, Ed. Economic, Bucureti, 2005. 2. Ene Corina Maria Economia subteran. Teorie, modele, aplicaii, Ed. Transversal, Trgovite, 2010. 3. Hoan Nicolae Economie i finane publice, Ed. Polirom, Iai, 2000. 4. Moteanu T.- Finane publice, note de curs i seminar, Ed. Tribuna Economic, Bucureti, 2002. 5. Vcrel Iulian (coord.) Finanele publice, Ed. Didactic i Pedagogic R.A., Bucureti, 1999. 6. Vcrel I., G. Anghelache, Gh.D. Bistriceanu, T. Moteanu, Fl. Bercea, M. Bodnar, Fl. Georgescu Finane publice, Ediia a VI-a, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2007. Rspunsuri 1 2 3 4 5 b c b a d

27

SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE

Obiective: Definirea conceptului de cheltuieli publice; Cunoaterea determinanilor i impactului cheltuielilor publice; Cunoaterea principalelor categorii de cheltuieli publice; nelegerea utilitii cheltuielilor publice; Cunoaterea semnificaiei economice a programelor de cheltuieli publice; Evaluarea tendinei pe termen lung a cheltuielilor publice. 2.1. Semnificaie, componen, determinani i impact 2.2. Nivelul, structura i dinamica cheltuielilor publice 2.3. Principalele categorii de cheltuieli publice din Romnia finanate din fonduri bugetare i extrabugetare 2.3.1. Cheltuielile publice pentru aciuni social culturale 2.3.2. Asigurrile sociale. Reforma sistemului de pensii 2.3.3. Asigurrile de sntate i finanarea sntii 2.3.4. Cheltuielile publice pentru obiective i aciuni economice 2.4. Evaluarea eficienei programelor de cheltuieli publice 2.5. Tendina pe termen lung a cheltuielilor publice

2.1. Semnificaie, componen, determinani i impact

Cheltuielile publice exprim relaii economico-sociale n form bneasc manifestate ntre stat pe de o parte i persoane fizice i juridice, pe de alt parte, cu ocazia repartizrii i utilizrii resurselor financiare ale statului n scopul ndeplinirii funciilor acestuia. Concret, cheltuielile publice se materializeaz n pli efectuate de stat pentru ndeplinirea diferitelor obiective ale politicii statului, i anume: servicii publice generale, aciuni social-culturale, armat, ordine public, aciuni economice etc. Cheltuielile publice se materializeaz n utiliti (bunuri) publice, semipublice, precum i a altor sectoare i domenii de activitate strns legate de interesele generale ale membrilor societii. n acest cadru, din punctul de vedere al modului de acoperire cu resurse publice, bunurile se mpart n:
28

 Bunuri publice pure al cror consum individual nu genereaz, de regul, sustragerea de la consumul lor a altui individ (pacea, securitatea comunitilor, iluminatul public), iar consumul lor este neconcurenial; Bunuri mixte (semipublice) ce au pronunat caracter privat, dar implic o alocare de resurse guvernamentale, care schimb de fapt condiiile de competiie de pe pia (servicii de transport, servicii medicale cu excludere, parcuri publice, sli publice de sport fr excludere); Bunuri private pure care se caracterizeaz prin excluderea prin costuri (alimente, mbrcminte, autoturisme etc). Clasificarea cheltuielilor publice: 1. Cheltuieli publice pentru aciuni social culturale Cheltuieli publice pentru nvmnt Cheltuieli publice pentru cultur, culte i aciuni cu activitatea sportiv i de tineret Cheltuieli publice pentru sntate Cheltuieli publice pentru securitatea naional 2. Asigurri sociale 3. Asigurrile sociale pentru sntate 4. Cheltuielile publice pentru obiective i aciuni economice, pentru protecia mediului i pentru cercetare-dezvoltare 5. Cheltuieli pentru servicii publice generale, ordine public, siguran naional i aprare Criterii de grupare a cheltuielilor publice Clasificaia administrativ folosete drept criterii instituiile prin intermediul crora se realizeaz cheltuielile publice Clasificaia economic 1. cheltuieli curente (de funcionare) - cheltuieli ale serviciilor publice sau administrative - cheltuieli de transfer (de redistribuire) 2. cheltuieli de capital (cu caracter de investiii) c. Clasificaia funcional folosete drept criteriu domeniile, ramurile, sectoarele de activitate, spre care sunt dirijate resursele financiare publice: n domeniul social (nvmnt, sntate, ocrotiri sociale, cultur, art, tineret) susinerea unor programe prioritare de cercetare n domeniul economic (investiii) asigurarea cerinelor de aprare a rii, ordinii publice i sigurana naional finanarea administraiei publice centrale i locale i a cheltuielilor prevzute de lege dobnzile aferente datoriei publice i cheltuielile determinate de emisiunea i plasarea valorilor mobiliare necesare finanrii acestei datorii d. Clasificaia financiar: n funcie de momentul n care se efectueaz i de modul n care afecteaz resursele financiare publice, cheltuielile publice se grupeaz n: - cheltuieli definitive - cheltuieli temporare
29

- cheltuieli virtuale sau posibile dup forma de manifestare, cheltuielile publice pot fi: - cheltuieli cu sau fr contraprestaie - cheltuieli definitive i provizorii - cheltuieli speciale i globale e. Clasificaia dup rolul cheltuielilor publice n procesul reproduciei sociale: cheltuieli reale (negative) cheltuieli economice (pozitive) f. Clasificaia folosit de O.N.U.: clasificaia funcional O.N.U.; clasificaia economic

2.2. Nivelul, structura i dinamica cheltuielilor publice

Nivelul cheltuielilor publice totale i al diferitelor categorii de cheltuieli se apreciaz att static ct i dinamic, pe baza urmtorilor indicatori: 1. Volumul cheltuielilor publice, n expresie nominal i real 2. Ponderea cheltuielilor publice n PIB 3. Volumul cheltuielilor publice ce revine n medie pe locuitor 1. Volumul cheltuielilor publice, n expresie nominal i real. Acest indicator exprim volumul cheltuielilor publice n expresie nominal (n preurile curente ale anului considerat, n moneda naional) i l notm C np. Deoarece preurile sunt influenate de inflaie, cheltuielile publice se recalculeaz n preuri constante, care exprim volumul cheltuielilor publice n expresie real, pe care l notm cu Crp. Aceast transformare se face cu ajutorul indicelui PIB deflator, calculat conform relaiei: Ip0/cst = PIB0 / PIBcst x 100 Ip1/cst = PIB1 / PIBcst x 100 unde, Ip0/cst indicele preurilor anului 0 fa de anul considerat Ip1/cst indicele preurilor anului 1 fa de anul considerat Relaiile de calcul ale cheltuielilor reale sunt: r C p 0 = Cnp 0 / Ip0/cst Crp 1 = Cnp 1 / Ip1/cst 2. Indicatorul care poate exprima o caracterizare a nivelului cheltuielilor publice este ponderea cheltuielilor publice n PIB. Cp/PIB = Cnp / PIBn x 100 unde, Cp/PIB ponderea cheltuielilor publice n PIB Cnp cheltuieli publice n expresie nominal (n preuri curente) PIBn PIB n expresie nominal (n preuri curente) 3. Cheltuieli publice medii pe un locuitor n USD Cp/loc = Cnp n USD/N = USD/loc Cp/loc = cheltuieli publice medii pe lociutor
30

Cnp n USD cheltuieli publice, exprimate n preuri curente ale anului, recalculate n USD, pe baza cursului de schimb N numrul de locuitori ai anului pentru care se efectueaz calculul Analiza cheltuielilor publice ale unei ri poate fi efectuat i din punctul de vedere al structurii lor pe diferite categorii potrivit unui anumit criteriu de clasificare. Cele mai importante grupri sunt: clasificaia economic i cea funcional. n acest scop, este necesar stabilirea ponderii (greutii specifice gs) a fiecrei categorii de cheltuieli publice n totalul acestora, pe baza relaiei: gs Cpi = Cpi / Cpt x 100 n care, gs Cpi cheltuieli publice ale gruprii i Cpi cheltuieli publice ale gruprii i Cpt cheltuieli publice totale i 1n grupri de cheltuieli Dinamica cheltuielilor publice exprim modificrile care intervin n cuantumul i structura acestora n decursul unui interval de timp. Pentru o perioad considerat, indicatorii dinamicii cheltuielilor publice sunt: creterea nominal i creterea real a cheltuielilor publice. Pentru aprecierea corect a evoluiei cheltuielilor, este necesar s se fac distincie ntre creterea nominal i creterea real a acestora. Creterea nominal rezult din comparaia cheltuielilor publice exprimate n preuri curente, iar creterea real rezult din comparaia cheltuielilor exprimate n preuri constante. Ambele modaliti de calcul exprim creterea mrimii absolute, conform relaiilor: Cnp 1/0 = Cnp 1 - Cnp 0 Crp 1/0 = Crp 1 - Crp 0 n care: n C p 1/0 creterea nominal absolut a cheltuielilor publice, n perioada 1 fa de perioada 0 Cnp 1 , Cnp 0 cheltuieli publice ale perioadei curente (1) i perioadei de baz (0) exprimate n preuri curente Crp 1/0 creterea real absolut a cheltuielilor publice, n perioada 1 fa de perioada 0 Crp 1 , Crp 0 - cheltuieli publice ale perioadei curente (1) i perioadei de baz (0) exprimate n preuri constante Comparaia cheltuielilor exprimate n preuri curente (creterea nominal) poate da o imagine deformat, dac n perioada analizat a avut loc o depreciere monetar, care a dus la creterea nominal a cheltuielilor, sau o criz economic, o criz monetar care s determine scderea preurilor i, respectiv, reducerea nominal a cheltuielilor. Pentru corectarea influenelor determinate de modificarea preurilor, este necesar exprimarea creterii cheltuielilor n preuri constante. Dac n perioada aleas pentru analiz, cheltuielile sunt exprimate n preuri constante, se poate proceda la transformarea acest ora din preuri curente n preurile perioadei de baz, cu ajutorul indicelui de cretere a preurilor (indicele deflator), prin relaia: Crp 1 = Cnp 1 / Ip1/0 , considernd c Cnp 0 = Crp 0 i Ip1/0 indicele de modificare a preurilor n perioada curent fa de perioada de baz
31

De asemenea, analiza creterii absolute a cheltuielilor publice trebuie completat cu analiza creterii relative a acestora, folosindu-se indicele creterii cheltuielilor publice, calculat astfel: pentru cheltuieli nominale: n IC p 1/0 = Cnp1 / Cnp0 x 100, n care ICnp 1/0 indicele creterii nominale a cheltuielilor publice pentru cheltuieli reale: r IC p 1/0 = Crp1 / Crp0 x 100, n care ICrp 1/0 indicele creterii reale a cheltuielilor publice Creterea nominal relativ se calculeaz astfel: % Crncp = Icnp1/0 100 sau %Crncp = Cnp1/0 / Cnp0 x 100 Creterea real relativ se calculeaz astfel: % Crrcp = Icrp1/0 100 sau %Crrcp = Crp1/0 / Crp0 x 100 n care, % Crncp creterea nominal n mrimi relative % Crrcp creterea real n mrimi relative Transformarea indicatorilor supui analizei n mrimi deflatoare, cu ajutorul indicelui creterii preurilor, este necesar pentru determinarea evoluiei cheltuielilor publice n expresie real i identificarea factorilor care au influenat un anumit sens al acesteia. Modificarea ponderii cheltuielilor publice n PIB: Calculul se efectueaz astfel: Cp/PIB = Cp1/ PIB x 100 Cp0 / PIB x PIB n care: Cp/PIB = modificarea ponderii cheltuielilor publice n PIB Modificarea nivelului mediu al cheltuielilor publice pe locuitor Cp/loc = Cp/loc1 Cp/loc0 4. Modificarea structurii cheltuielilor publice gsCpi = gsCpi 1 gsCpi 0 gsCpi modificarea ponderii cheltuielilor publice ale gruprii i n totalul cheltuielilor publice n perioada considerat, ponderea unor grupri de cheltuieli n totalul acestora a crescut, n timp ce ponderea altora a sczut, n funcie de obiectivele urmrite. 5. Indicatorul privind corespondena dintre creterea cheltuielilor publice i creterea PIB k = Icp1/0 IPIB 1/0 n care, k coeficientul de coresponden dintre creterea cheltuielilor publice i creterea PIB Icp1/0 indicele creterii cheltuielilor publice IPIB 1/0 indicele creterii PIB 6. Elasticitatea cheltuielilor publice fa de PIB Acest indicator msoar amploarea reaciei cheltuielilor publice la modificarea PIB. ecp = ( Cp1/0 / Cp0) / ( PIB1/0 / PIB0)
32

Cp0 i Cp cheltuieli publice i modificarea acestora n perioada de referin PIB i PIB produsul intern brut i modificarea acestuia n perioada de referin ecp elasticitatea cheltuielilor publice Cnd ecp > 1, acesta va exprim tendina de utilizare ntr-o mai mare msur a PIB, pentru finanarea cheltuielilor publice. Cheltuielile publice sunt elastice la creterea PIB; cnd ecp < 1, aceasta exprim tendina de restrngere a proporiei cheltuielilor publice n PIB. Cheltuielile publice sunt inelastice fa de creterea PIB.

2.3. Principalele categorii de cheltuieli publice din Romnia finanate din fonduri bugetare i extrabugetare 2.3.1. Cheltuielile publice pentru aciuni social culturale
Satisfacerea nevoilor cu caracter social reprezint o component important a politicii sociale a statelor i presupune folosirea pe scar larg a resurselor financiare n scopul mbuntirii condiiilor de via ale populaiei. n Romnia cheltuielile publice pentru aciuni social-culturale se refer la: nvmnt; Cultur, religie, aciuni sportive i de tineret; Sntate; Securitate social (asisten social, alocaii, ajutoare i indemnizaii, pensii) Cheltuielile destinate aciunilor social-culturale sunt acoperite din surse publice sau private, interne sau externe, dup caz. Aceste surse sunt: fondurile bugetare. Este vorba de bugetul federal, bugetele statelor, regiunilor i provinciilor membre ale federaiei i de bugetele colectivitilor locale n rile cu structur federal, respectiv bugetul de stat i bugetele locale, n rile cu structur unitar. Aportul resurselor bugetare la finanarea cheltuielilor social-culturale difer de la o ar la alta; difer, de asemenea, volumul finanrii, din diferitele verigi bugetare, a acestor cheltuieli. n unele ri, numai bugetul guvernamental aloc fonduri pentru astfel de aciuni (Frana, Austria, Elveia), pe cnd n alte ri majoritatea resurselor bugetare provin din bugetele locale (Canada, Norvegia, Argentina .a.); cotizaii sau contribuii suportate de persoane fizice sau juridice care alimenteaz fonduri financiare cu destinaie special, cum sunt: bugetul asigurrilor sociale, fondurile pentru omaj .a.; fondurile proprii ale ntreprinderilor publice sau private utilizate pentru finanarea cheltuielilor cu pregtirea profesional a salariailor, protecia muncii .a.; veniturile realizate de instituii social-culturale din diferite activiti specifice, din servicii ctre teri sau din exploatarea proprietilor lor; veniturile populaiei din care suport diferite taxe, cotizaii, costurile unor servicii sau se cumpr anumite bunuri culturale; fondurile organizaiilor fr scop lucrativ. n aceast categorie sunt cuprinse organizaiile neguvernamentale, instituiile de caritate, fundaiile, asociaiile, bisericile
33

i alte aezminte de cult care particip cu diferite sume de bani la finanarea unor aciuni social-culturale. ajutorul financiar extern cuprinde credite rambursabile i ajutoare nerambursabile acordate unor ri din fonduri constituite n acest scop la nivelul unor organisme internaionale (UNESCO, UNICEF, OMS, Banca Mondial), organisme regionale (Uniunea European prin intermediul Fondului Social) sau ajutoare bneti (ori materiale) oferite unor state n situaii deosebite. Cheltuielile publice pentru nvmnt Dezvoltarea nvmntului se realizeaz n concordan cu cerinele diferitelor etape de dezvoltare economico-social i ale egalizrii condiiilor de instruire i educare a tuturor membrilor societii. nvmntul este chemat s contribuie ntr-o msur din ce n ce mai mare la progresul de ansamblu al societii. Dezvoltarea i modernizarea nvmntului au condus la creterea resurselor alocate acestuia, n toate rile, att dezvoltate, ct i n curs de dezvoltare. Creterea cheltuielilor publice pentru nvmnt este datorat aciunii conjugate a mai multor factori, i anume: factori demografici. Creterea populaiei a antrenat n mod firesc creterea populaiei colare. Explozia demografic ce a condus la depirea cifrei de 6 miliarde de locuitori ai globului, s-a reflectat n principal n creterea contingentelor colare a gradului de cuprindere n sistemul de nvmnt i a obligativitii anumitor grade de nvmnt. Aceasta a atras dup sine un necesar sporit de cadre didactice. Necesarul de cadre didactice a sporit i ca urmare a mbuntirii raportului elevi/profesori. factori economici. Dezvoltarea economic, sporirea i diversificarea capitalului fix i circulant, ca urmare a modernizrii i a perfecionrii proceselor tehnologice, au reclamat o for de munc cu calificare medie i superioar. Aceasta s-a putut obine efectund un volum sporit de cheltuieli pentru nvmnt. Aceste cheltuieli sporite erau legate de organizarea nvmntului, de structura intern a nvmntului de diferite grade, de creterea ponderii studenilor n numrul total al elevilor i studenilor. Necesitile modernizrii nvmntului, sporirea mijloacelor tehnice, a aparaturii necesare desfurrii procesului instructiv i intensificarea utilizrii acestora, precum i creterea nivelului preurilor i tarifelor, acioneaz n aceeai direcie. Posibilitile de finanare a nvmntului, datorate dezvoltrii economice a rii respective i creterii produsului intern brut, pot oferi resurse financiare sprijinirii dezvoltrii i modernizrii nvmntului ntr-o proporie mai mare sau mai mic. Existena i a altor surse de acoperire a acestor cheltuieli dect cele bugetare contribuie la completarea resurselor financiare publice destinate nvmntului. factori sociali i politici. Acetia se refer la politica colar, la stabilirea acesteia, la nivelul nvmntului obligatoriu, la resursele, facilitile i ajutoarele ndreptate ctre instituiile de nvmnt sau chiar ctre elevi, studeni i familiile acestora. Finanarea cheltuielilor pentru nvmnt se realizeaz din diferite surse, i anume: bugetul statului, surse ale populaiei, ale ntreprinderilor, ale organizaiilor fr scop lucrativ, donaii, ajutor extern. Bugetul statului reprezint principala surs de finanare a nvmntului, n toate rile lumii, ceea ce reflect importana deosebit acordat acestui domeniu al vieii
34

sociale. Finanarea cheltuielilor pentru nvmnt difer i n funcie de structura sistemului bugetar. n unele ri, rolul principal n finanarea instituiilor de nvmnt (cu excepia nvmntului superior) revine bugetelor statelor sau colectivitilor locale, care folosesc resursele fiscale proprii, dar primesc i subvenii de la bugetul central sau guvernamental (Austria, Marea Britanie, Suedia, Norvegia; n Germania landurile finaneaz 74% din totalul cheltuielilor pentru nvmnt). n toate rile, ns, nvmntul superior este finanat din bugetul central (cu excepia Germaniei, unde landurile finaneaz 88,7% din cheltuielile nvmntului superior). n rile dezvoltate, ca i n cele n curs de dezvoltare, exist dou tipuri de uniti de nvmnt: publice, finanate de la buget i particulare (private), care pot fi independente sau parial subvenionate de stat. Unitile de nvmnt privat (primare i secundare) sunt nfiinate, n cele mai multe ri, pe criterii confesionale (Frana, Italia, Austria). Numrul elevilor care le frecventeaz nu este deosebit de mare, el reprezint 15% - 5% din totalul elevilor (cu excepia Franei, unde n anul colar 1993/1994 17% din numrul elevilor frecventau cele 9500 coli private, din care peste 50 000 uniti de nvmnt). nvmntul privat este supus controlului statului i se conformeaz reglementrilor oficiale privind cadrele didactice, organizarea nvmntului i examenele. n nvmntul superior exist, n general, un numr redus de instituii private (n Suedia exist o singur instituie de nvmnt superior, cu profil economic, la Stockholm, iar n Olanda exist trei instituii de nvmnt superior private). Unitile de nvmnt private au ca surse de finanare, n principal, taxele colare datorate de elevi i studeni, alte venituri proprii, donaii etc.; dac din aceste venituri sunt acoperite toate cheltuielile, unitatea respectiv funcioneaz independent; dac, ns, n completarea veniturilor proprii unitatea de nvmnt primete alocaii de la buget, ea este considerat unitate subvenionat. n multe state, bugetul de stat aloc subvenii nvmntului privat: fie i aloc fonduri numai pentru anumite categorii de cheltuieli (cum este cazul salariilor cadrelor didactice sau cheltuielilor pentru infrastructur, acoperite de bugetul de stat n Austria, Olanda, lrlanda), fie c acord subvenii mai substaniale (n Danemarca, Finlanda, Spania, Frana, Norvegia). Exist i ri n care nvmntul privat nu beneficiaz deloc de fonduri de la bugetul de stat (Grecia, Italia, Romnia). Fondurile primite de la buget sunt uneori completate cu venituri proprii ale unitilor de nvmnt, realizate din activitatea de cercetare tiinific, din servicii pe linia educaiei continue, din nchirieri ori din alte activiti. Populaia particip la finanarea nvmntului n mod direct prin intermediul taxelor colare, dar mai efectueaz i alte cheltuieli pentru ntreinerea extracolar a elevilor i studenilor. De exemplu, prinii, familiile, suport cheltuielile elevilor i studenilor cu cazarea, transportul, procurarea de rechizite .a. n multe ri, manualele se acord gratuit elevilor i datorit faptului c preurile lor sunt foarte ridicate; n SUA, un manual pentru liceu cost n jur de 40 dolari. n rile dezvoltate se recunoate, uneori, c dei nvmntul public este gratuit pn la terminarea colarizrii obligatorii, n
35

practic numeroase instituii de nvmnt trebuie s fac fa unor cheltuieli suplimentare i atunci solicit intervenii financiare ale prinilor elevilor. Multe ntreprinderi efectueaz cheltuieli pentru nvmnt cu ocazia organizrii de cursuri de pregtire profesional, de calificare a salariailor sau a viitorilor angajai, specializri sau acord burse unor elevi sau studeni. O alt surs de finanare a cheltuielilor pentru nvmnt o reprezint sponsorizrile, donaiile sau alte forme de ajutor ce pot fi primite de unitile de nvmnt din partea unor ntreprinderi, fundaii, societi de binefacere. n unele ri exist preocupri deosebite pentru a gsi noi modaliti de a primi i folosi fonduri din sectorul privat. n aceast direcie exist modelul american i n multe ri se fac astzi eforturi pentru atragerea de sponsori i donatori pstrnd contacte i legturi cu fotii studeni (Germania, Japonia), n special n nvmntul superior. Aceast modalitate de a beneficia de donaii i sponsorizri poate deveni o alternativ viabil dac va fi nsoit de msuri fiscale de reduceri sau scutiri de impozite pentru sumele destinate sprijinirii nvmntului. Ajutorul extern n domeniul finanrii nvmntului se ntlnete n special n cazul rilor n curs de dezvoltare i reprezint circa 10% din volumul total al cheltuielilor de nvmnt ale acestor ri; el este destinat, n special, nlturrii analfabetismului sau pentru finanarea nvmntului elementar i a pregtirii de cadre (mai ales pentru agricultur). Ajutorul extern mbrac forma subveniilor directe, a mprumu turilor, a finanrilor sau se refer la trimiteri de experi, cadre didactice, tehnicieni sau chiar unele resurse materiale necesare nvmntului. n anul 1997, spre exemplu, Banca Mondial a aprobat mprumuturi pentru 15 ri n curs de dezvoltare pentru programe de dezvoltare a nvmntului de baz, pentru ameliorarea accesului fetelor n coli, pentru reforme ale nvmntului .a. Cheltuielile bugetare pentru nvmnt sunt repartizate cu precdere ministerului care organizeaz i conduce nvmntul (Ministerul Educaiei i Cercetrii); dar fonduri cu aceeai destinaie apar i la alte ministere, cum ar fi Ministerul Aprrii (pentru nvmntul militar), Ministerul Marinei, Ministerul de Interne (pentru academii de poliie), Ministerul Agriculturii. Astfel de cheltuieli sunt finanate i din bugetele unitilor administrativ-teritoriale. O alt direcie a analizei cheltuielilor publice pentru nvmnt se refer la coninutul economic sau la natura acestora. Privite n funcie de acest criteriu, ele se clasific n dou grupe i anume: cheltuieli curente, care se refer la ntreinerea i funcionarea unitilor de nvmnt. Ele cuprind cheltuielile pentru achiziionarea de bunuri i servicii care se consum n anul curent i se mpart n: cheltuieli de personal (salarii i alte drepturi de personal), cheltuieli materiale i servicii (cheltuieli de ntreinere i gospodrie, manuale, transport, reparaii) i cheltuieli reprezentnd subvenii colare i transferuri (subvenii pentru uniti de nvmnt, burse); cheltuieli de capital (de investiii) care se refer ia construirea de uniti de nvmnt, dotarea acestora cu aparatura necesar funcionrii (inclusiv achiziionarea terenurilor pentru construcii colare). Aceste cheltuieli sunt destinate obinerii unor bunuri durabile a cror utilizare se ntinde pe mai muli ani.
36

n privina cheltuielilor publice pentru nvmnt, o importan deosebit prezint planificarea financiar a cheltuielilor pentru nvmnt, determinarea nivelului anual al acestora, a surselor de acoperire i mai ales a modului de repartizare i utilizare a lor. Se poate aprecia c nu volumul acestor cheltuieli este cel mai important element n realizarea unei activiti eficiente a sistemului de nvmnt, ci modul de folosire a lor. Pentru a putea analiza aceste aspecte, este necesar mai nti s se stabileasc volumul cheltuielilor publice cerute de realizarea obiectivelor nvmntului, deci determinarea cheltuielilor bugetare pentru nvmnt. n aceast aciune se pornete de la orientarea guvernului i a altor organe de decizie n politica privind nvmntul, prezentat n programele i previziunile existente. Ministerele implicate n elaborarea bugetului nvmntului fac o estimare a necesitilor de fonduri i prezint volumul global al cheltuielilor bugetului public pentru nvmnt, att pentru investiii (buget de echipamente), cat i pentru cheltuielile curente (buget de funcionare). Dimensionarea acestor cheltuieli se face n funcie de o serie de elemente specifice referitoare la contingentele colare (copiii, elevii, studenii cuprini n sistemul de nvmnt al anului respectiv), costul unitar pe forme i uniti de nvmnt, norme, baremuri sau alte instrumente financiare cu ajutorul crora se fundamenteaz anumite categorii de cheltuieli (burse, salarii, contribuii); cu caracter orientativ se folosete i execuia cheltuielilor pentru nvmnt din perioada precedent, n scopul evidenierii elementelor i situaiilor noi, specifice perioadei prezente (buget istoric). Cheltuieli publice pentru cultur, culte i aciuni cu activitatea sportiv i de tineret n scopul realizrii unor obiective ale politicii sociale privind serviciile culturale, artistice, sportive .a., autoritile publice ndreapt o parte din resursele financiare publice spre organizarea unor aciuni sau ntreinerea i funcionarea unor instituii specializate n aceste domenii. Resursele financiare destinate culturii, cultelor, aciunilor cu activitatea sportiv i de tineret contribuie la creterea calitii factorului uman; crearea i mbogirea nivelului cultural, cultivarea gusturilor i idealurilor morale i estetice, educaia spiritual, activiti sportive menite a pstra o anumit stare a individului din punct de vedere moral, estetic, al condiiei fizice; altfel spus, aceste aciuni i aduc aportul la formarea personalitii umane. Aceste resurse financiare intr n componena investiiei n resurse umane; ele au un efect indirect i poate mai ndeprtat, dar influeneaz pozitiv activitatea economic i social i n final, contribuie la creterea economic. Cheltuielile publice pentru cultur, culte i aciuni cu activitatea sportiv i de tineret au n structura lor diferite componente; n unele ri ele apar mpreun, iar n altele apar sub forma cheltuielilor pentru recreare, cultur, culte. Instituiile i aciunile ctre care sunt ndreptate aceste resurse financiare sunt: instituiile culturale (bibliotecile, muzeele, casele de cultur, patrimoniul cultural, presa, editurile), instituiile artistice (teatre, instituii muzicale, case de filme), cultele, aciunile sportive i de tineret, aciunile pentru petrecerea timpului liber. Activitatea desfurat de aceste instituii se poate concretiza n anumite bunuri materiale (care au i o valoare spiritual) cum sunt crile, filmele, discurile, picturile, sculpturile sau se prezint sub
37

forma unor servicii culturale, spirituale, artistice, sportive, cum sunt concertele, spectacolele de teatru, oper, campionate sau concursuri sportive .a. Aceste caracteristici influeneaz sistemul de finanare a aciunilor respective. Realizarea serviciilor culturale, artistice i sportive se poate face n mod gratuit sau cu plat (taxe, tarife sau preuri) care nu acoper ntotdeauna valoarea de pia a serviciului respectiv. De aceea, n aceste cazuri, instituiile respective pot s nu realizeze deloc venituri, sau s ncaseze venituri modice, care nu acoper costul serviciilor, iar pentru continuarea activitii acestea au nevoie de subvenii din bugetul statului sau din alte surse. Menionm, de asemenea, c instituiile cultural artistice pot fi publice, de importan naional sau local (biblioteci, instituii artistice, muzee, orchestre) sau pot fi proprietate particular, aparinnd unor firme sau persoane particulare (teatre, edituri, echipe sportive). Instituiile i activitile cultural-artistice, cultele, aciunile sportive i de tineret se finaneaz de la bugetul statului fie integral, fie parial, prin acordarea de subvenii n completarea veniturilor lor proprii. Bugetul de stat reprezint sursa cea mai important de susinere din punct de vedere financiar a acestor instituii i aciuni. n totalul cheltuielilor publice pentru cultur preponderente sunt cheltuielile curente (de personal, materiale) cheltuielile de capital (cumprri de opere artistice pentru muzee, construcii, echipamente) avnd o pondere redus. Avnd n vedere ponderea mare a resurselor bugetare n acoperirea necesitilor financiare ale acestor instituii, deci intervenia autoritii publice, putem sublinia faptul c multe instituii de cultur i art reprezint o component important a proteciei sociale, ele oferind membrilor societii servicii n mod gratuit sau cu preuri (tarife) reduse, accesibile. Ca sisteme de finanare a cheltuielilor instituiilor pentru cultur, culte art, aciuni sportive menionm: finanarea bugetar, respectiv alocarea integral de la buget a fondurilor necesare ntreinerii i funcionrii instituiei i vrsarea la buget a eventualelor venituri realizate, sistem ce se aplic, de exemplu, n cazul bibliotecilor, inclusiv Biblioteca Naional, centrele de conservare i valorificare a tradiiilor i creaiei populare, Agenia Naional de Pres Rompres, Editura Academiei, Oficiul Romn pentru Drepturi de Autor; finanarea din venituri extrabugetare i alocaii din buget, respectiv reinerea veniturilor realizate pentru a acoperi unele cheltuieli stabilite i primirea n completare a unor subvenii de la bugetul de stat sau de la bugetele locale, n funcie de subordonare; aa este cazul caselor de cultur, al muzeelor, al unor publicaii i cri de interes naional, al unor instituii de spectacole i concerte; integral din venituri extrabugetare (autofinanare) n cazul instituiilor care au venituri suficiente pentru a-i acoperi n totalitate cheltuielile, deoarece desfoar activiti cu caracter economic, cum sunt editurile, casele de filme sau alte instituii sau activiti; Cheltuielile publice pentru securitatea social n cadrul acestei grupe de cheltuieli social-culturale se cuprind cheltuielile pentru acordarea de ajutoare, alocaii, pensii, indemnizaii, unor persoane salariate sau nesalariate (n categoria celor din urm sunt inclui btrnii, invalizii, handicapaii,
38

omerii, femeile, copiii, tinerii). Cea mai important component a cheltuielilor pentru securitatea social o reprezint asigurrile sociale. Mrimea cheltuielilor cu securitatea social variaz de la o ar la alta, n funcie de potenialul economic, de numrul i structura populaiei, de orientarea politicii sociale, de sistemul de asigurri sociale. n majoritatea rilor dezvoltate ele reprezint ntre 50% i 80% din totalul cheltuielilor social-culturale, ocupnd un loc nsemnat i n ansamblul cheltuielilor publice (n Suedia reprezint 51%, n Danemarca 49,8%, iar n celelalte ri dezvoltate peste 30%); n schimb, n rile n curs de dezvoltare volumul i ponderea lor sunt mult mai reduse. Acordarea de asisten social, ajutoare i alocaii reprezint o latur important a politicii sociale a statelor prin care se urmrete sprijinirea anumitor categorii sociale. Securitatea social cuprinde ansamblul aciunilor ntreprinse de societate pentru prevenirea, diminuarea i nlturarea consecinelor unor evenimente considerate ca riscuri sociale, evenimente care acioneaz negativ asupra nivelului de trai al indivizilor. Riscurile pot fi riscuri fizice (care afecteaz parial sau total capacitatea de munc), riscuri economice (care mpiedic o persoan s exercite o activitate productoare de venit omajul) sau riscuri sociale (care afecteaz n mod substanial veniturile persoanelor cum sunt sarcini familiale, cheltuieli medicale etc.) n prezent, mecanismele financiare pentru realizarea securitii sociale n diferite ri dezvoltate se caracterizeaz prin: existena de cotizaii sociale, salariale i patronale pentru constituirea fondurilor securitii sociale; situarea la baza aciunilor privind asigurarea securitii sociale a principiului mutualitii i solidaritii sociale; universalizarea acordrii ajutoarelor sau prestaiilor sociale; existena unor instituii i n sectorul privat care furnizeaz prestaii sau servicii sociale (raportul ntre ele i sectorul public); existena (sau nu) a unui venit minim garantat. n rile dezvoltate, resursele financiare destinate securitii sociale reprezint concretizarea unor programe sociale vaste, cum ar fi cele privind combaterea srciei, lichidarea omajului, ajutorarea handicapailor, a familiilor cu muli copii etc. Aceste resurse contribuie la ajutorarea i ameliorarea situaiei indivizilor respectivi i caut s previn producerea altor riscuri n societate. n acelai timp, o dat cu aceste ajutoare, statele iniiaz i msuri de stimulare a muncii n general, deoarece se consider c ele reprezint o redistribuire a veniturilor realizate de ctre cei productivi n favoarea celor neproductivi, ducnd chiar la o ncetinire a creterii economice. De aceea, n rile dezvoltate se acord mult atenie acestor forme de ajutoare, pentru c uneori programe sociale bine intenionate produc efecte contrare celor ateptate. Astfel, atunci cnd sunt acordate ajutoare n bani sracilor, exist riscul permanentizrii srciei, n loc ca aceasta s fie eradicat; acordarea de ajutoare substaniale mamelor singure cu copii poate duce la creterea divorurilor (de exemplu, n deceniul 80, n SUA, s-a constatat o explozie a familiilor cu un singur printe). Sursele de finanare a cheltuielilor cu securitatea social sunt diferite. Astfel, cheltuielile efectuate pe linia asigurrilor sociale i a ajutorului de omaj se finaneaz pe seama contribuiilor salariailor, a liber-profesionitilor i a patronilor la acestea se
39

adaug uneori i subveniile din fondurile bugetare. Cheltuielile pe linia asistenei sociale se acoper n principal, pe seama resurselor din fondul bugetar sau din fonduri speciale i a resurselor provenind din donaii, contribuii voluntare, resurse de la organizaii nonguvernamentale etc. Alturi de aceste resurse interne particip, n unele ri, resursele externe provenite de la organisme specializate. Aa este cazul Fondului Social ce se constituie n cadrul Uniunii Europene i care i-a folosit resursele, ncepnd cu 1978, pentru combaterea omajului n rndul tinerilor i femeilor. Analiznd finanarea securitii sociale n diferite ri se desprind dou sisteme principale de finanare: contributive i necontributive. Primele se bazeaz pe plata de cotizaii sociale (care sunt sursele de constituire a fondurilor de asigurri sociale i de omaj), iar celelalte pe finanarea bugetar plus donaii sau alte resurse. Ambele sisteme se confrunt n prezent cu probleme serioase pe linia echilibrului financiar. Crizele economice, omajul, reducerea veniturilor cotizanilor, fac ca resursele financiare s se reduc n acelai timp cu creterea cheltuielilor; la fel, reducerea veniturilor bugetare, deficitele bugetelor, fac ca i asistena social finanat din buget s scad. Toate rile i revd politicile sociale n sensul reducerii cheltuielilor cu securitatea social. Astfel, sunt reduse ajutoarele de omaj, alocaiile familiale, ajutoarele sociale. Suedia una din rile dezvoltate n care statul acord o protecie indivizilor de la natere i pn la moarte este nevoit astzi s duc o politic de austeritate n acest domeniu, bazat pe o nou deviz mai multe cotizaii, mai puine avantaje sociale.

2.3.2. Asigurrile sociale. Reforma sistemului de pensii

Asigurrile sociale constituie acea parte a relaiilor social-economice bneti cu ajutorul crora n procesul repartiiei produsului naional brut se formeaz, se repartizeaz, se gestioneaz i se utilizeaz fondurile bneti necesare ocrotirii obligatorii a salariailor i pensionarilor din companiile naionale, regiile autonome, societile comerciale, din reeaua cooperaiei de consum i de credit, a membrilor cooperaiei meteugreti i asociaiilor agricole, a avocailor, a agricultorilor, a meteugarilor cu ateliere proprii, a ntreprinztorilor particulari, a slujitorilor cultelor, a personalului casnic care lucreaz la persoane fizice, a persoanelor care deservesc blocurile de locatari, aflate n incapacitate temporar sau permanent de munc, n caz de btrnee i n alte cazuri prevzute de lege. De asemenea, asigurrile sociale ocrotesc i membrii familiilor persoanelor de mai sus. Asigurrile sociale cuprind un sistem de ocrotire, de protecie i de ajutorare a cetenilor activi, a pensionarilor i a membrilor lor de familie, care const n acordarea de ctre stat sau anumite organizaii de indemnizaii ajutoare, pensii, trimiteri la odihn, la tratament balnear i alte gratuiti, n perioada n care se gsesc, temporar sau definitiv, n incapacitate de munc, sau n alte cazuri cnd ajutorarea este necesar. Prin asigurrile sociale se iau msurile corespunztoare pentru prevenirea mbolnvirilor, refacerea i ntrirea sntii, precum i pentru asigurarea existenei acelora care i-au pierdut capacitatea de munc din cauza bolii, accidentelor, a atingerii unei anumite limite de vrst etc. i a celor care nu au susintori legali. Aplicarea n practic a politicii sociale a statului romn a contribuit la cristalizarea
40

i la perfecionarea pe plan naional a unui sistem de asigurri sociale, care cuprinde ansamblul organizat al formelor de asigurri sociale ce i pstreaz individualitatea, depind unele de altele, realizndu-se astfel aspectul de totalitate i integralitate prin care sunt ocrotii lucratorii din unitile de stat, mixte, private, membrii cooperativelor meteugreti, agricultorii, avocaii, slujitorii cultelor, personalul casnic i de ngrijire a blocurilor de locatari, pensionarii i membrii lor de familie. Izvoarele de formare a fondurilor asigurrilor sociale sunt contribuiile ce se pltesc, n general, de ctre agenii economici i instituiile calculate prin aplicarea unor procente asupra fondului de salarii brut al acestora, ns i pe baza unor contribuii individuale pltite de asigurai. Cuantumul fondurilor asigurrilor sociale de stat depinde, n principal, de mrimea veniturilor realizate de personalul ncadrat n munc, deoarece agenii economici i instituiile pltesc contribuiile pentru asigurrile sociale n funcie de aceste venituri. Creterea veniturilor personalului a determinat i sporirea continu a veniturilor asigurrilor sociale de stat. Sursele de constituire a fondurilor asigurrilor sociale sunt: Contribuiile pentru asigurrile sociale Contribuia pentru asigurrile sociale datorate de unitile particulare bazate pe libera iniiativ Contribuiile difereniate ale salariailor i pensionarilor care merg la tratament balnear i odihn Contribuiile pentru constituirea fondului de omaj, ajutorului de integrare profesional i a alocaiei de sprijin Alte venituri Contribuiile pentru asigurrile sociale se calculeaz asupra fondului total de salarii folosit de ctre agenii economici, n care se cuprind: salariile tarifare ale personalului unitilor (personal permanent, temporar sau zilier); drepturile bneti pentru concediile legale i suplimentare; salariile cuvenite lucrtorilor scoi din producie pentru a urma o coal profesional i cele care se acord elevilor colilor profesionale pentru perioada de practic n producie; onorariile pltite specialitilor pentru expertizele efectuate; sporurile de salarii (sporul pentru vechimea n munc, pentru condiii nocive de munc sau periculoase, pentru munca prestat suplimentar peste programul de lucru, sporul pentru munca de noapte etc.); indemnizaiile de conducere; sumele prevzute a se acorda din fondul de participare a personalului la profituri; drepturile bneti ce se acord personalului n perioada de timp ct ndeplinete diferite obligaii de stat i obteti; premiile prevzute s se acorde personalului n cursul anului (premii pentru realizri deosebite, pentru economii la materiale, energie, for de munc). Pentru personalul casnic, contribuiile cuvenite asigurrilor sociale se calculeaz asupra ctigului pe care l realizeaz (veniturile bneti i avantajele n natur de care se bucur, evaluate n bani).
41

Contribuia pentru asigurrile sociale nu se datoreaz i nu se calculeaz asupra sumelor reprezentnd: drepturile pltite asigurailor din fondurile asigurrilor sociale de stat; drepturile pltite potrivit dispoziiilor legale n cazul desfacerii contractelor de munc; diurnele de deplasare, detaare i indemnizaiile de transferare; drepturile de autor sau de colaborator extern; salariile pentru executarea de lucrri sau pentru prestarea de servicii pe baz de contracte civile, pentru alte categorii de lucrri, care nu au la baz contracte de munc reglementate ca atare prin legislaia muncii; premiile acordate de unitile economice din beneficiile realizate; premiile i recompensele ocazionale individuale acordate pe baza aprecierii conducerii unitii; ncasrile realizate de colile profesionale din vnzarea diferitelor obiecte confecionate de elevi; indemnizaii de ncorporare etc. Mrimea sumei contribuiilor pentru asigurrile sociale de stat depinde de doi factori: cotele procentuale de contribuii i fondul de salarii, inclusiv impozitul aferent acestuia. Suma anual a contribuiilor pentru asigurrile sociale se determin prin aplicarea cotei respective asupra fondului total de salarii, pe an, inclusiv impozitul aferent acestuia, folosindu-se formula: SC = FS x CP / 100 n care, SC suma contribuiilor pentru asigurrile sociale FS fondul total de salarii CP cota procentual a contribuiilor pentru asigurrile sociale

2.3.3. Asigurrile de sntate i finanarea sntii

Pentru fiecare individ, ca i pentru ntreaga colectivitate, sntatea reprezint unul din cei mai importani factori care asigur desfurarea vieii i activitii. Organizaia Mondial a Sntii definete sntatea ca fiind o stare de bunstare fizic, mental i social i nu doar o absen a bolii i a infirmitii. Deci ocrotirea sntii nu este numai o problem de asisten medical, ci i o problem cu un profund caracter social, fcnd parte integrant din ansamblul condiiilor social-economice de dezvoltare. Politica sanitar este parte integrant a politicii sociale i pentru nfptuirea ei, n numeroase ri ale lumii, se cheltuiesc importante resurse financiare. Cheltuielile pentru sntate prezint o tendin de cretere, datorit unor factori, cum sunt: amplificarea nevoilor de ocrotire a sntii ca efect al creterii numrului populaiei i modificrii structurii sale; accentuarea factorilor de risc; creterea costului prestaiilor medicale, ca urmare a introducerii, n practica medical, a unor noi mijloace de investigaie, tratament, medicamente, a sporirii numrului cadrelor medicale .a. Cheltuielile publice pentru sntate au o mare importan n asigurarea calitii vieii indivizilor i privite din acest punct de vedere, prezint mari dispariti de la o ar la alta. n rile dezvoltate exista dou categorii de cheltuieli pentru sntate, din punct de vedere al celui care le suport. Este vorba de cheltuieli publice pentru sntate i cheltuieli private pentru sntate. Cheltuielile publice pentru sntate sunt destinate ntreinerii i funcionrii
42

instituiilor sanitare (spitale, dispensare, policlinici .a), precum i finanrii unor aciuni de prevenire a mbolnvirilor, evitare a accidentelor i de educaie sanitar. Sursele de finanare a aciunilor de ocrotire a sntii sunt diverse i anume: fonduri alocate din buget (central sau local) care dein n unele ri un loc important n totalul cheltuielilor publice. Statul finaneaz instituiile sanitare publice (spitale) i unele aciuni n domeniul sntii (vaccinri, tratarea anumitor boli specifice, profesionale); cotizaii de asigurri de sntate. Acestea sunt suportate n mod obligatoriu de salariai, alte persoane fizice i patroni. Cotizaiile difer n funcie de nivelul salariilor i de specificul activitii desfurate. Pe seama acestor cotizaii se acoper onorariile pltite medicilor, medicamentele, costul analizelor de laborator sau al altor prestaii medicale. n unele ri, asiguraii beneficiaz de restituirea unei pri din cotizaii, n cazul n care nu au apelat o anumit perioad de timp la asistena medical; resurse ale populaiei cheltuite n calitate de pacieni, n cazul n care persoanele respective nu sunt asigurate i suport integral costul prestaiilor medicale, medicamentelor, tratamentelor; ajutor extern, ntlnit n special n ri n curs de dezvoltare, sub forma ajutoarelor de organizaii specializate (Organizaia Mondial a Sntii, Crucea Roie Internaional .a.). De asemenea, Banca Mondial acord mprumuturi importante pentru sntate. Efectul general al creterii acestor cheltuieli publice pentru sntate s-a manifestat ntr-un progres al strii de sntate, ntr-o cretere a speranei de via la natere, n majoritatea rilor, chiar n unele ri n curs de dezvoltare. Acest progres a condus, totodat, la constatarea unei mbtrniri marcante a populaiei, n special n rile dezvoltate unde se vorbete de vrsta a patra, respectiv de cei trecui de 80 de ani. Un alt aspect ce trebuie menionat este cel referitor la legtura dintre nivelul cheltuielilor pentru sntate i indicatorii strii de sntate, din diferite ri. De exemplu, SUA au cel mai ridicat nivel al cheltuielilor pentru sntate, dar au indicatori ai strii de sntate de nivel mediu; n schimb, Japonia are cheltuieli moderate, dar indicatorii strii de sntate sunt apreciai ca fiind indicatori buni. n cursul ultimilor zece ani, toate rile bogate sau srace au avut dificulti n elaborarea unor politici eficiente pentru ameliorarea funcionrii sistemelor de sntate. Multe ri au ntreprins reforme sectoriale pentru a ameliora sistemul de sntate i politica n domeniul sntii. Creterea cheltuielilor pentru sntate a impus o mai puternic stpnire a evoluiei lor, o mbuntire a gestiunii acestor cheltuieli, o cunoatere mai bun a activitilor de ngrijire a sntii, a evalurii calitii lor n funcie de informaii specifice, stabilirea precis a obiectivelor i a modului de realizare. Activitatea de ocrotire a sntii se concretizeaz n mai multe categorii de efecte, i anume: efecte specifice aciunii, respectiv efecte medicale, efecte sociale i efecte economice. Efectele medicale vizeaz rezultatele concrete ale aciunilor privind ngrijirea sntii (consultaii, analize, diagnostic, tratamente) i se reflect n vindecri ori ameliorri, adic n refacerea i pstrarea sntii persoanelor beneficiare de asisten medical. Aceste efecte au, n general, un caracter individual. Eficiena social reflect efectele aciunilor de ocrotire a sntii la nivelul ntregii
43

societi i se rsfrng asupra strii de sntate a ntregii populaii; ele sunt reprezentate printr-o serie de indicatori statistici, cum sunt: sperana medie de via la natere, natalitatea, morbiditatea, mortalitatea infantil i cea general etc. Eficiena economic se concretizeaz n reducerea perioadelor de incapacitate de munc datorate mbolnvirilor i accidentelor, eradicarea unor boli, limitarea extinderii altora; pstrarea strii de sntate conduce la creterea duratei medii de via i a vieii active, la creterea capacitii de munc, la economisirea unor importante fonduri financiare i, n ansamblu, la creterea venitului naional (PIB). Sectorul sntii particip la dezvoltarea economic pentru c el dezvolt i un sector industrial important (industria de medicamente i de echipamente medicale) i ofer un numr mare de locuri de munc legate direct sau indirect de sntate. Eficiena economic poate fi determinat i evaluat folosind metode cum sunt: analiza cost-beneficiu care compar costurile diferitelor servicii medicale cu rezultatele exprimate n bani ale acestora; ea are o aplicabilitate redus, datorit numrului restrns de produse ale serviciilor medicale care se pot evalua n bani; analiza cost-eficacitate presupune compararea costurilor serviciilor medicale cu eficacitatea reprezentat de ani de supravieuire, numr de mbolnviri evitate, grad de recuperare .a.; n acest fel se pot compara metodele diferite de tratament pentru o anumit maladie; analiza cost-utilitate, care leag costul unei aciuni medicale de consecinele ei exprimate n variabile calitative; de exemplu, anii de via ctigai (supravieuire) ponderai cu un indicator al calitii vieii acestor ani. n Romnia resursele financiare destinate ocrotirii sntii au provenit, pn n 1998, n proporie covritoare de la bugetul de stat. ntr-o msur redus se alturau unele cheltuieli efectuate de agenii economici, unele venituri proprii ale instituiilor sanitare (care erau mobilizate ntr-un fond special pentru sntate) sau cheltuieli ale populaiei pentru ngrijirea i pstrarea sntii, efectuate din proprie iniiativ. Reforma care se desfoar n domeniul ocrotirii sntii n ara noastr a introdus un nou sistem de ocrotire a sntii i anume asigurrile sociale de sntate. Ele au caracter obligatoriu, funcioneaz descentralizat i resursele bneti necesare funcionrii sistemului de sntate sunt constituite, n principal, din contribuii ale asigurailor, ale angajatorilor (persoane fizice i juridice) i din alte surse. n noile condiii de ocrotire a sntii n Romnia, sursele de finanare a cheltuielilor publice pentru sntate sunt: fondurile de asigurri sociale de sntate; bugetul de stat; fondul special pentru sntate; cheltuielile populaiei pentru sntate cheltuielile unor organizaii non-guvernamentale de caritate; resurse externe. Fondurile de asigurri sociale de sntate reprezint principala surs de finanare a sntii n Romnia i ele reprezint circa 60% din cheltuielile publice pentru sntate. Aceste fonduri se constituie pe dou niveluri: Fondul Casei Naionale de Asigurri de Sntate i fondurile caselor de asigurri de sntate judeene i a municipiului Bucureti.
44

Constituirea fondurilor se realizeaz pe seama contribuiilor suportate de persoane fizice (salariai, pensionari, alte persoane fizice) i juridice i se utilizeaz pentru plata medicamentelor i a serviciilor medicale acordate, acoperirea cheltuielilor de administrare i funcionare etc. Bugetul de stat finaneaz cheltuielile curente ale unitilor sanitare (organizate ca instituii publice) integral sau parial (sub form de alocaii care completeaz veniturile extrabugetare). Sunt finanate integral de la bugetul de stat: institutele i centrele de sntate public, inspectoratele de sntate public, centrele de medicin preventiv, Institutele i Academia de tiine Medicale, spitalele de psihiatrie, sanatoriile i preventoriile TBC, spitalele de boli infecto-contagioase, unitile i activitile specifice Ministerului Aprrii Naionale, Ministerului de Interne, Serviciului Romn de Informaii i Ministerului Transporturilor. Sunt finanate cu alocaii bugetare (n completarea veniturilor extrabugetare, prin sistemul de asigurri de sntate) urmtoarele uniti sanitare: institutele cu activitate de cercetare i nvmnt sau care coordoneaz programe de sntate, serviciile de ambulan, unitile sanitare cu secii de psihiatrie, TBC i boli infecto-contagioase .a. Prin cheltuieli de capital bugetul de stat finaneaz construirea unor uniti sanitare i procurarea de aparatur i echipamente de mare performan. Fondul special pentru sntate se constituie n afara bugetului de stat, pe seama unor taxe percepute asupra activitilor duntoare sntii prelevate de la persoanele juridice care realizeaz ncasri din aciuni publicitare la produsele din tutun, igri i buturi alcoolice (ntr-o cot de 10% din valoarea acestor ncasri); la fel, persoanele juridice care ncaseaz venituri din vnzarea de produse din tutun, igri i buturi alcoolice contribuie cu 1% din valoarea acestor ncasri. De asemenea, n acest fond se cuprind i o serie de venituri din activitatea unitilor sanitare (cota din veniturile policlinicilor cu plat, taxe pentru examene medicale .a.). Resursele acestui fond special pentru sntate se altur resurselor bugetului de stat pentru unitile finanate integral din resurse bugetare. Cheltuielile populaiei pentru sntate sunt acele cheltuieli pentru servicii medicale sau medicamente, altele dect cele care intr n sfera asigurrilor sociale de sntate; de asemenea, populaia poate ncheia asigurri facultative, private. La anumite aciuni n domeniul ocrotirii sntii pot contribui i organizaiile neguvernamentale cu caracter filantropic, caritabil etc. Romnia beneficiaz i de resurse externe. Este cazul creditelor acordate de Banca Mondial n pentru realizarea reformei n domeniul sntii. De asemenea, au mai fost primite resurse financiare n cadrul unor programe PHARE sau de la alte organisme internaionale.

2.3.4. Cheltuielile publice pentru obiective i aciuni economice

n cadrul cheltuielilor publice un loc aparte ocup cheltuielile privind activitatea economic. Aceste cheltuieli sunt destinate finanrii regiilor autonome sau societilor comerciale cu capital de stat, privat sau mixt, fermierilor i altor mici ntreprinztori, sau
45

vizeaz aciuni sau obiective importante pentru fiecare ar. Cheltuielile publice pentru obiective i aciuni economice reflect funcia statului de reglare a proceselor economice i se realizeaz prin intervenia acestuia, utiliznd forme i instrumente specifice. n primul rnd, cheltuielile publice pentru aciuni economice sunt ndreptate ctre ntreprinderile de stat, ctre sectorul public. Sectorul public cuprinde ntreprinderile cu capital majoritar de stat avnd ca obiect al activitii producia de bunuri sau prestarea de servicii i n care statul dispune de puterea de decizie. Sectorul public s-a creat prin nfiinarea de ctre stat a unor ntreprinderi proprii n anumite ramuri strategice sau n ramuri care necesitau resurse financiare importante (investiii masive), dar ofereau o rentabilitate nesigur. n aceste condiii, sectorul public a crescut n volum i importan prin aciunile de naionalizare sau de cretere a participri statului la capitalul ntreprinderilor. n afara sectorului public statul finaneaz ntreprinderi particulare n caz de dificulti financiare (perioade de criz), le acord ajutoare financiare pentru a se dezvolta, sau susine financiar anumite sectoare. n acest caz, ajutoarele financiare ale statului ctre ntreprinderi se prezint sub diverse forme; ele au fost folosite de toate rile cu economie de pia, dar locui i importana acordat unei forme sau alteia au variat n funcie de ar, de perioada de timp i de condiiile economice, financiare i chiar sociale din perioadele respective. Formele ajutoarelor financiare ale statului se pot clasifica n: forme directe, clasice, de intervenie i ajutor, i forme indirecte, care au ca efect tot sprijinirea din punct de vedere economic, social, a ntreprinderilor sau a unor productori individuali, dar nu prin transferuri bneti. Principalele ajutoare financiare directe sunt: subveniile; investiiile; mprumuturile cu dobnd subvenionat; ajutoarele financiare pentru difuzarea de informaii, studii de marketing, organizare de expoziii; avansurile rambursabile. Din categoria ajutoarelor financiare indirecte, menionm: avantajele fiscale (cheltuieli financiare) mprumuturile garantate de stat. 1. Subveniile reprezint forma cea mai utilizat i cea mai important a ajutorului financiar direct al statului. n esen subvenia este un ajutor nerambursabil pe care statul l acord agenilor economici n dificultate, asigurndu-le funcionarea n condiii n care activitatea lor este ineficient. Acest ajutor financiar este acordat unilateral i fr contraprestaie, dar condiionat i are o afectaie special. 2. Investiiile reprezint acele ajutoare financiare pe care statul le efectueaz pentru dezvoltarea sectorului public i a altor sectoare. Aceste alocri pentru investiii se realizeaz avnd ca obiectiv principal satisfacerea interesului general i nu numai criteriul obinerii de profit. Ele nu au caracter permanent, ci se fac n funcie de necesitile de realizare de investiii de importan deosebit pentru economia naional. 3. mprumuturi cu dobnd subvenionat. Din bugetul de stat sau din alte fonduri
46

specia1e se acord ntreprinderilor publice mprumuturi n condiii avantajoase. n cazul cnd apar dificulti financiare temporare, de trezorerie sau legate de restructurare, se acord de ctre stat sau n numele statului, mprumuturi variate. Ele sunt avantajoase pentru c au o dobnd redus i termene de rambursare convenabile. Dobnda bonificat permite statului s stabileasc pentru ntreprinderile private o dobnd real inferioar celei practicate de bncile comerciale, diferena suportnd-o bugetul. Credite cu dobnzi subvenionate se acord de stat pentru aciuni legate de procurarea de maini agricole, ngrminte, animale. 4. Ajutoare financiare de la buget se acord pentru difuzarea de informaii, studii de marketing, organizare de expoziii. Statul finaneaz pe seama cheltuielilor bugetare o serie de aciuni de sprijinire indirect a exporturilor, punnd la dispoziia exportatorilor asisten tehnic de specialitate, informaii privind pieele externe, organizeaz trguri i expoziii. 5. Avansurile rambursabile reprezint o form de ajutor financiar public prin care se acord ntre 20% i 50% din valoarea realizrii unor aciuni de prospectare i prezentare n strintate a unor produse noi. Acest avans se restituie bugetului de stat din ncasrile obinute la vnzarea n strintate a noilor produse. ntre formele indirecte ale ajutoarelor financiare publice sunt de menionat avantajele fiscale acordate de autoritile publice agenilor economici cu scopul de a-I ajuta, stimula, cointeresa. Ele se mai cunosc i sub denumirea de cheltuieli fiscale pentru c au un efect financiar asemntor cu subveniile sau alocaiile bugetare. Autoritatea public mai intervine i ajut ntreprinderile din economie prin garantarea mprumuturilor bancare ale acestora. n cazul n care beneficiarul unui mprumut nu i onoreaz obligaia fa de banca creditoare, statul este obligat s efectueze rambursarea pe seama resurselor bugetare. Pe lng cheltuielile publice pentru obiective i aciuni economice mai exist i: cheltuielile publice pentru industrie, transporturi, drumuri, gospodrie comunal i locuine sociale; cheltuieli publice pentru agricultur; cheltuieli publice pentru protecia mediului; cheltuieli publice pentru cercetare-dezvoltare

2.4. Evaluarea eficienei programelor de cheltuieli publice

Prin legea bugetar anual se aprob creditele bugetare pentru cheltuielile fiecrui exerciiu bugetar, precum i structura funcional i economic a acestora. Creditele bugetare aprobate unui ordonator principal de credite prin legea bugetar anual nu pot fi utilizate pentru finanarea cheltuielilor altui ordonator principal de credite. Totodat cheltuielile aprobate la un capitol nu pot fi utilizate pentru finanarea cheltuielilor altui capitol. Repartizarea pe trimestre a cheltuielilor prevzute n buget se aprob de ctre: - Ministerul Finanelor pe capitole, la propunerea ordonatorilor principali de credite i a organelor teritoriale ale Ministerului Finanelor, pentru cotele sau sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, pe structura aprobat pentru bugetele locale;
47

- Ordonatorii principali de credite pentru bugetele proprii i bugetele unitilor subordonate, precum i pe celelalte subdiviziuni ale clasificaiei bugetare. Creditele bugetare aprobate prin bugetul de stat pot fi folosite numai dup deschiderea de credite sau alimentarea cu fonduri de ctre Ministerul Finanelor a conturilor deschise pe seama acestora la trezoreria statului. Acordarea fondurilor de la buget se face n limita creditelor bugetare i potrivit destinaiilor aprobate. Ordonatorii principali de credite repartizeaz creditele bugetare aprobate prin buget pe unitile ierarhic inferioare, n raport cu sarcinile acestora cuprinse n bugetele respective i aprob efectuarea cheltuielilor din bugetul propriu. Ordonatorii secundari de credite aprob efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii i repartizeaz creditele bugetare aprobate pe unitile ierarhic inferioare. Ordonatorii teriari de credite utilizeaz creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru nevoile unitilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate. Pentru a se putea da o interpretare medie a datelor empirice privind dinamica cheltuielilor publice, este necesar construirea unor modele capabile s foloseasc n ansamblu factorii economici, politici i sociali care determin cheltuielile publice i creterea lor. Sintetizarea unor asemenea influene se regsete n macromodelele creterii cheltuielilor publice. Printre aceste modele enumerm: - modele ale dezvoltrii creterii cheltuielilor publice; - Legea lui Wagner; - Studiul clasic al lui Peackock i Wiseman. Modele ale dezvoltrii creterii cheltuielilor publice aceast abordare este foarte bine reprezentat de R.A. Musgrave i W.W. Rostow. n stadiile de nceput ale creterii i dezvoltrii economice, investiiile sectorului public, ca pondere n investiiile totale ale economiei, erau considerente mari. Sectorul public era chemat s asigure infrastructura social global, ca de exemplu: drumurile, sistemul de transporturi, sistemul de canalizare, respectarea legii i ordinii, sntatea i nvmntul i alte investiii n resurse umane. n stadiile de mijloc ale creterii, guvernul continu s asigure investiii, dar de aceast dat, investiiile publice sunt complementare creterii investiiilor private. De-a lungul tuturor stadiilor de dezvoltare, insuficienele pieei exist i pot mpiedica saltul ctre maturitate. Creterea implicrii guvernamentale capabil s trateze cu insuficienele pieei este susinut teoretic i practic. Astfel, Musgrave susine c, dup perioada de dezvoltare, n timp ce investiiile totale, ca proporie n PIB cresc, proporia investiiilor sectorului public n PIB scade. Argumentele lui Rostow sunt c, odat ce economia ajunge la stadiul de maturitate, preponderena cheltuielilor publice se va transforma din cheltuieli publice pentru infrastructur, n cheltuieli publice sporite pentru educaie, sntate i asisten social. Legea lui Wagner, definit de autor lege a extinderii crescnde a activitilor publice i n special ale statului. Putem formula legea lui Wagner n urmtorii termeni: dac veniturile pe locuitor, ntr-o economie cresc, mrimea relativ a sectorului public crete, de asemenea. Wagner a recunoscut c, cu ct economia devine mai industrializat, cu att natura relaiilor dintre pieele extinse i operatorii de pe aceste piee va deveni i
48

mai complex. Aceast complexitate a interaciunii pieei va solicita stabilirea unui sistem de drept care s administreze asemenea legi. Urbanizarea i marea densitate a locuitorilor vor conduce la externaliti i suprapoluarea care vor necesita intervenia sectorului public. Wagner a explicat de ce el a observat apariia serviciilor sectorului public ca servicii legale, servicii politice i servicii bancare. Creterea cheltuielilor publice pentru educaie, recreaie, cultur etc. era explicat de Wagner n termenii elasticitii cererii n funcie de venituri. Aceste servicii reprezentau cereri superioare sau elastice n funcie de venit. De aceea, cheltuielile publice pentru aceste servicii cresc, pe msura creterii veniturilor reale din economie, n proporii mai mari dect aceea a cheltuielilor publice totale n PIB. Analiza lui Peackock i Wiseman acetia i-au bazat analizele pe o teorie politic a determinrii cheltuielilor publice, conform creia guvernele trebuie s in seama de dorinele cetenilor lor: s nu plteasc impozite mari i s beneficieze de servicii publice sporite. Peackock i Wiseman au vzut alegtorul ca un individ care se bucur de avantajele bunurilor i serviciilor publice, dar cruia nu-i place s plteasc impozite. Ei au abordat impozitarea ca avnd o influen asupra cheltuielilor publice. Astfel, dac economia i veniturile cresc ntr-un ritm egal, impozitele cresc, de asemenea, paralel la cote constante de impunere, ceea ce face posibil creterea cheltuielilor publice n ritmul creterii PIB. n perioadele de transformare social, tendina gradual a creterii cheltuielilor publice este dereglat, dup cum apar fenomene de criz economic, foamete, dezastre care necesit o cretere rapid a cheltuielilor publice. O asemenea cretere determin guvernul s mreasc nivelurile de impozitare, care pot fi privite ca acceptabile de electorat n perioadele de criz.Peackock i Wiseman au numit aceasta efectul de transfer: n perioadele de criz cheltuielile private sunt transferate cheltuielilor publice. n perioada urmtoare crizei, cheltuielile publice nu vor reveni la nivelul iniial. Un rzboi nu este pltit n ntregime din impozite, pentru c nici o naiune nu are o asemenea capacitate de impozitare. De aceea rile se mprumut i sporesc datoriile pe care le suport n perioadele urmtoare. Autorii au definit i un alt efect: efectul inspeciei. Ei au sugerat c aceasta provine din vigilena mai mare a electoratului cu privire la problemele sociale n timpul perioadei de transformare. Astfel guvernul i exprim scopul programului su de mbuntire a condiiilor sociale pe baza percepiei electoratului fa de nivelul tolerabil de impozitare, mai mare dect n perioada anterioar, capabil s finaneze niveluri nalte de cheltuieli publice determinate de scopul de consum al guvernului i datoriile existente. Teoria poate fi aplicat fenomenului creterii cheltuielilor publice i presiunii fiscale nregistrate n perioadele de criz economic, contribuind la explicarea presiunii fiscale n asemenea perioade.

2.5. Tendina pe termen lung a cheltuielilor publice

Exist mai muli factori care determin creterea cheltuielilor publice astfel: a) Factori demografici, care se refer la creterea populaiei i la modificarea structurii acesteia pe vrste i categorii socio-profesionale.
49

Aceast evoluie determin creterea cheltuielilor publice pentru nvmnt, sntate, securitate social, ordine public, sporirea numrului de locuri de munc n sectorul public. b) Factori economici, referitori la dezvoltarea i modernizarea economiei pe baza cercetrii tiinifice. c) Factori sociali. Creterea venitului mediu pe locuitor n societate, antreneaz preocuparea statului ca s asigure o armonizare a veniturilor categoriilor sociale cuprinse n sectorul public, pe baza unui efort financiar considerabil. d) Urbanizarea antreneaz resurse financiare pentru crearea i dezvoltarea centrelor urbane, ct i pentru finanarea unor utiliti publice specifice mediului urban. e) Factori militari care antreneaz cheltuieli pentru pregtirea sau purtarea de rzboaie, precum i pentru nlturarea efectelor acestuia n plan economic sau social. f) Factori de ordin istoric, care acioneaz prin transmiterea perioadelor urmtoare a cheltuielilor cu dobnzile aferente mprumuturilor contractate anterior prin mprumuturi publice g) Factori politici, care se refer la creterea considerabil a complexitii statului contemporan i a sarcinilor sale, ceea ce determin o cretere a cheltuielilor publice. Consecinele creterii cheltuielilor publice creaz probleme de ordin politic, financiar i tiinific. Problemele de ordin politic se refer la influena creterii cheltuielilor publice asupra structurilor politice. Astfel, creterea cheltuielilor publice determin unele state s se grupeze pentru a efectua mpreun unele cheltuieli de interes comun, care nu ar putea fi suportate de nici unul din state luate n mod individual. De exemplu gruparea statelor din vestul Europei n Comunitatea Economic European; constituirea unor aliane militare din state care au aceeai ideologie sau orientare politic; asocierea unor state n curs de dezvoltare pentru efectuarea cheltuielilor de cercetare; efectuarea n comun a cheltuielilor pentru cercetri spaiale. Problemele de ordin financiar se refer la corelaiile dintre tendinele de cretere a cheltuielilor publice i cele ale creterii avuiei naionale i ale produsului intern brut. Punctul optim al acestui raport este definit de urmtoarele dou aspecte: a) limita maxim a proporiei impozitelor n PIB (presiunea fiscal) concretizat n proporia n care produsul intern brut (PIB) poate fi prelevat i apoi redistribuit prin cheltuieli publice; b) avantajele sociale ale creterii cheltuielilor publice privite ca utilitate a acestora (ca avantaje sociale). Punctul optim este atins atunci cnd avantajul social al creterii cheltuielilor publice este depit de ctre inconvenientul social al prelevrilor publice. De exemplu, n perioade de prosperitate se pot reduce cheltuielile publice n vederea realizrii de economii, iar n perioade de depresie (scdere economic) creterea nivelului cheltuielilor publice poate s fie folosit pentru stimularea economic. Problemele de ordin tiinific privesc dimensionarea corect a cheltuielilor publice strict necesare pentru satisfacerea nevoilor sociale i se refer la instituia finanelor publice, modul de abordare a cercetrii n domeniu i de apreciere a rezultatelor, de aplicare a soluiilor descoperite n cercetarea financiar.
50

Idei n rezumat Cheltuielile publice concretizeaz cea de a doua faz a funciei de repartiie a finanelor publice, i anume aceea a repartizrii resurselor financiare publice pe diverse destinaii. Cheltuielile publice exprim relaii economice-sociale n form bneasc, care se manifest ntre stat, pe de o parte, i persoane fizice i juridice, pe de alt parte, cu ocazia repartizrii i utilizrii resurselor financiare ale statului, n scopul ndeplinirii funciilor acestuia.64 Coninutul economic al cheltuielilor publice se afl n strns legtur cu destinaia lor. Astfel, unele cheltuieli exprim un consum definitiv de produs intern brut, reprezentnd valoarea plilor pe care le efectueaz instituiile publice n formele specifice ale cheltuielilor curente, iar altele exprim o avansare de produs intern brut, reprezentnd participarea statului la finanarea formrii brute de capital att n sfera produciei materiale, ct i n sfera nematerial. n prezent cheltuielile publice sunt extrem de diversificate. Unele se manifest direct, prin finanarea de ctre stat a instituiilor publice pentru a putea funciona. Altele influeneaz direct mediul economic i social i constituie astfel instrumente ale unei politici de transformare al mediului, respectiv pentru a-l ameliora. Cheltuielile publice nglobeaz: a) cheltuieli publice efectuate de administraiile publice centrale de stat din fondurile bugetare i extrabugetare; b) cheltuielile colectivitilor locale; c) cheltuielile finanate din fondurile asigurrilor sociale de stat; d) cheltuielile organismelor internaionale finanate din resursele publice prelevate de la membrii acestora. Cuvinte cheie cheltuieli publice cheltuieli funcionale securitate social politici sociale asigurri sociale Aplicaii rezolvate APLICAIA 1 Se dau urmtoarele date referitoare la cheltuielile bugetului unui stat pentru anul n:
64

asigurri sociale de sntate servicii publice Legea lui Wagner efect de transfer efect de inspeciei

Iulian Vcrel, Gabriela Anghelache, Gh.D. Bistriceanu, Tatiana Moneanu, Florian Bercea, Maria Bodnar, Florin Georgescu Finane publice, Ediia a III-a, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2001, pag.148.

51

Indicatori Valoare U.M. Cheltuieli de personal 19 mld.u.m. Cheltuieli materiale i servicii 7 mld.u.m. Subvenii 4 mld.u.m. Prime 0,1 mld.u.m. Transferuri 30 mld.u.m. Transferuri consolidate 6 mld.u.m. Transferuri neconsolidate 24 mld.u.m. Dobnzi aferente datoriei publice 23 mld.u.m. Rezerve 4 mld.u.m. Cheltuieli de capital 7 mld.u.m. mprumuturi acordate 0,9 mld.u.m. Rambursri de credite, pli de dobnzi i comisioane la credite 5 mld.u.m. S se determine: 1. Cheltuielile curente; 2. Cheltuielile totale; 3. Structura cheltuielilor totale. 1. Chelt. curente = Ch de personal + Ch materiale i servicii + Subvenii + Prime + Transferuri + Dobnzi aferente datoriei publice + Rezerve = 19 + 7 + 4 + 0,1 + 30 + 23 + 4 = 87,1 mld.u.m. 2. Ch totale = Ch curente + Ch de capital + mprumuturi acordate + Rambursri de credite, pli de dobnzi i comisioane la credite = 87,1 + 7 + 0,9 + 5 = 100 mld.u.m. 3. Ponderea Ch curente / Ch totale = Ch curente / Ch totale x 100 = 87,1 / 100 x 100 = 87,1% Ponderea Ch capital / Ch totale = Ch capital / Ch totale x 100 = 7 / 100 x 100 = 7% Ponderea mprumuturi acordate / Ch totale = mprumuturi acordate / Ch totale x 100 = 0,9/100 x 100 = 0,9% Ponderea Rambursri de credite / Ch totale = Rambursri de credite / Ch totale x 100 = 5/100 x 100 = 5% APLICAIA 2 Se dau urmtoarele date: Indicatori Valoare U.M. Cheltuielile bugetului de stat 280 mld. Euro Cheltuieli buget asigurri sociale 40 mld. Euro Cheltuieli bugete locale 200 mld. Euro Transferuri ntre bugete 50 mld. Euro Produs intern brut 680 mld. Euro Stabilii: 1. Volumul cheltuielilor publice totale consolidate; 2. Ponderea cheltuielilor publice totale consolidate n PIB.
n

1. CPTC
I 1

CPi T

52

CPTC = cheltuielile publice totale consolidate; CPi = cheltuielile publice ale bugetului i (aici i = 1, 2, 3) T = Transferuri ntre bugete CPTC = (280 + 40 + 200 ) 50 = 470 mld. Euro 2. PCPTC / PIB
CPTC 100 PIB 470 100 680 69,12%

APLICAIA 3 Se dau urmtoarele date: Indicatori

Valoare Valoare U.M. n-1 n Cheltuielile bugetului de stat (CP1) 281 510 mld. Euro Cheltuieli buget asigurri sociale (CP2) 40 108 mld. Euro Cheltuieli bugete locale (CP3) 173 302 mld. Euro Transferuri ntre bugete (T) 50 90 mld. Euro Produs intern brut (PIB) 670 1400 mld. Euro Curs de schimb (CS) 1,5 1,6 Euro/USD Populaie (P) 8,3 8,9 mil.loc. Indice preuri de consum (I) 88,5 152,6 % Determinai: 1. Cheltuielile publice totale consolidate, n n i n-1 (CPTCn-1 i CPTCn); 2. Cheltuielile publice totale consolidate, n n i n-1, exprimate n USD/loc (CPTCUSD/loc); 3. Creterea real absolut a cheltuielilor publice totale consolidate (Cra); 4. Creterea real relativ a cheltuielilor publice totale consolidate (Crr); 5. Coeficientul de elasticitate a cheltuielilor publice totale consolidate n raport cu PIB (e); 6. Coeficientul de concordan dintre creterea cheltuielilor publice totale consolidate fa de creterea PIB (k). 1. CPTCn-1 = (281 + 40 + 173) 50 = 444 mld. Euro CPTCn = (510 + 108 + 302) - 90 = 830 mld. Euro 2.
CPTCUSD CPTCUSD / loc CPTCEuro CS CPTCUSD P

pentru anul n-1:

CPTCUSD CPTC Euro 444 296 mld.USD CS 1,5 CPTCUSD 296 mld.USD 296000 mil.USD CPTCUSD / loc P 8,3 mil.loc. 8,3 mil.loc.

35662,65 USD/loc

pentru anul n:
53

CPTC Euro 830 518,75 mld.USD CS 1,6 CPTCUSD 518,75 mld.USD 518750 mil.USD CPTCUSD / loc 58286,52 USD/loc P 8,9 mil.loc. 8,9 mil.loc. CPTC 3. CPTCr , CPTCr = Cheltuielile publice totale consolidate recalculate I CPTC 444 501,69 mld.Euro pentru anul n-1: CPTC r I 88,5% CPTC 830 543,91 mld.Euro pentru anul n: CPTC r I 152 ,6% CPTCUSD

Cra = CPTCr(n) CPTCr(n-1) = 543,91 mld.Euro 501,69 mld.Euro = 42,22 mld.Euro 4. Crr
CPTCr ( n ) CPTCr ( n
1)
1

1)

CPTCr ( n
CPTC n CPTC n CPTC n 1 PIBn PIBn 1 PIBn 1

100

543,91 501,69 100 501,69

0,869 1,090

8,42%

5. e

830 444 444 1400 670 670

0,797

Valoarea este subunitar, ceea ce arat c cheltuielile publice totale consolidate sunt inelastice n raport cu PIB, respectiv modificarea cheltuielilor publice totale consolidate este mai redus dect modificarea PIB. 6. k
CPTC n CPTC n 1 PIBn PIB n 1 830 444 1400 670 1,869 2,090 0,894

Valoarea subunitar a coeficientului de concordan k arat c ritmul de cretere al PIB devanseaz ritmul de cretere al cheltuielilor publice totale consolidate. APLICAIA 4 Se dau urmtoarele date referitoare la echilibrul bugetar al unui stat: Indicatori Valoare U.M. Veniturile bugetului de stat V1 255 mld.u.m. Cheltuielile bugetului de stat C1 260 mld.u.m. Venituri buget asigurri sociale V2 130 mld.u.m. Cheltuieli buget asigurari sociale C2 170 mld.u.m. Venituri fonduri speciale V3 7 mld.u.m. Cheltuieli fonduri speciale C3 14 mld.u.m. Venituri bugete locale V4 92 mld.u.m. Cheltuieli bugete locale C4 120 mld.u.m. PIB 1170 mld.u.m. S se determine: 1. Ponderea fiecrui sold n cheltuielile fiecrui buget (Si/Ci); 2. Soldul ansamblului bugetelor (SAB);
54

3. Ponderea soldului ansamblului bugetelor n PIB (SAB/PIB). Si soldul bugetului i.

1. Si = Vi - Ci
Si / Ci Si 100 Ci S1 100 C1 5 100 1,92% 260

S1 = V1 C1 = 255 260 = -5 mld.u.m.

S1/ C1

S2 = V2 C2 = 130 170 = -40 mld.u.m.

S 2 / C2 S2 100 C2
S3 100 C3 S4 100 C4

40 100 170
7 100 14 28 100 120

23,53%

S3 = V3 C3 = 7 14 = -7 mld.u.m.
S 3 / C3 50%

S4 = V4 C4 = 92 120 = -28 mld.u.m.

S 4 / C4 23,33%

2. SAB = S1 + S2 + S3 + S4 = (-5) + (-40) + (-7) + (-28) = -80 mld.u.m. 3. SAB / PIB

SAB 100 PIB 80 100 1170 6,84%

APLICAIA 5 Se dau urmtoarele date referitoare la echilibrul bugetar al unei ri, pentru anii n-1 i n: Indicatori Valoare Valoare U.M. n-1 n Veniturile bugetului de stat V1 255 260 mil.u.m. Cheltuielile bugetului de stat C1 260 275 mil.u.m. Venituri buget asigurri sociale V2 130 150 mil.u.m. Cheltuieli buget asigurari sociale C2 170 195 mil.u.m. Venituri fonduri speciale V3 7 11 mil.u.m. Cheltuieli fonduri speciale C3 14 16 mil.u.m. Venituri bugete locale V4 92 120 mil.u.m. Cheltuieli bugete locale C4 120 145 mil.u.m. Transferuri ntre bugete T 60 90 mil.u.m. PIB 1,17 2,38 mld.u.m. Determinai: 1. Mrimea soldurilor fiecrui buget, n n i n-1; 2. Mrimea cheltuielilor publice totale consolidate, n n i n-1; 3. Mrimea soldului ansamblului bugetelor; 4. Ponderea soldului ansamblului bugetelor n cheltuielile publice totale consolidate, n n i n-1; 5. Ponderea soldului ansamblului bugetelor n PIB n n i n-1.
55

1. Calculul soldurilor: Valoare Valoare U.M. n-1 n Veniturile bugetului de stat V1 255 260 mil.u.m. Cheltuielile bugetului de stat C1 260 275 mil.u.m. SOLD S1 -5 -15 mil.u.m. Venituri buget asigurri sociale V2 130 150 mil.u.m. Cheltuieli buget asigurari sociale C2 170 195 mil.u.m. SOLD S2 -40 -45 mil.u.m. Venituri fonduri speciale V3 7 11 mil.u.m. Cheltuieli fonduri speciale C3 14 16 mil.u.m. SOLD S3 -7 -5 mil.u.m. Venituri bugete locale V4 92 120 mil.u.m. Cheltuieli bugete locale C4 120 145 mil.u.m. SOLD S4 -28 -25 mil.u.m.
n

Indicatori

2. CPTC
i 1

Ci

pentru anul n-1: CPTC = (260 + 170 + 14 + 120) 60 = 504 mil.u.m. pentru anul n: CPTC = (275 + 195 + 16 + 145) 90 = 541 mil.u.m.
n

3. SAB
i 1

Si

pentru anul n-1: SAB = (-5) + (-40) + (-7) + (-28) = -80 mil.u.m. pentru anul n: SAB = (-15) + (-45) + (-5) + (-25) = -90 mil.u.m. 4. SAB / CPTC pentru anul n-1:
SAB / CPTC SAB 100 CPTC 80 100 15,87% 504 90 100 16,64% 541 SAB 100 CPTC

pentru anul n:
SAB 100 CPTC SAB 100 5. SAB / PIB PIB SAB / CPTC

pentru anul n-1:

SAB / PIB SAB 100 PIB 80 mil . 100 1,17 mld . 80 100 1170 6,84 %

pentru anul n:
56

SAB / PIB

SAB 100 PIB

90 mil . 100 2,38 mld .

90 100 2380

3,78 %

Teste de autoevaluare 1. Clasificarea financiara imparte cheltuielile publice in: a) cheltuieli curente si cheltuieli de capital (de investitii); b) cheltuieli definitive, cheltuieli temporare si cheltuieli virtuale; c) cheltuieli reale si cheltuieli economice; d) cheltuieli curente si cheltuieli virtuale ; e) cheltuieli reale si cheltuieli virtuale. 2. Care din criteriile de mai jos nu se utilizez la clasificarea cheltuielilor publice: a) criteriul administrativ; b) criteriul economic; c) criteriul fiscal; d) criteriul finaniar; e) Nici o variant. 3. Care din urmtoarele tipuri de cheltuieli corespund clasificrii economice: A) cheltuielile virtuale; B) cheltuielile curente; C) cheltuielile de capital; D) cheltuielile definitive; E) cheltuielile reale a) A+B+C; b) B+C+E; c) B+C; d) A+D+E; e) B+C+D. 4. Care din urmtoarele clasificri nu este folosit pentru clasificarea cheltuielilor publice: a) Clasificarea economic; b) Clasificarea financiar; c) Clasificarea FMI; d) Clasificarea ONU; e) nici o variant. 5. Care dintre elementele de mai jos nu intr n calculul cheltuielilor publice consolidate: a) cheltuielile de producie i de circulaie ale regiilor autonome i ale societilor comerciale cu capital de stat; b) cheltuielile bugetului asigurrilor sociale de stat; c) cheltuielile bugetului de stat; d) cheltuielile bugetelor locale; e) cheltuielile BASS. 6. Care dintre urmtorii factori nu influeneaz creterea cheltuielilor publice: a) factorii militari;
57

b) factorii culturali; c) factorii demografici; d) urbanizarea; e) factori de natalitate. 7. Cheltuielile pentru aciuni social-culturale sunt efectuate din surse, cum ar fi: a) fondurile bugetare; b) sume donate de ntreprinderilor publice; c) venituri realizate de instituii de stat; d) fondurile organizaiilor cu scop lucrativ; e) ajutor financiar intern. 8. Asigurrile sociale de sntate n Romnia sunt obligatorii i funcioneaz pe baza urmtoarelor principii: a) solidaritate i subsidiaritate n colectarea i utilizarea fondurilor; b) alegerea obligatorie de ctre asigurai a medicului de familie; c) participarea facultativ la plata contribuiei de asigurri sociale de sntate pentru formarea fondului naional unic de asigurri sociale de sntate; d) acordarea unui pachet de servicii medicale de baz, asigurailor din mediul rural; e) transparena n relaiile cu angajatorii a activitii sistemului de asigurri sociale de sntate. 9. n structura cheltuielilor pentru aciuni social-culturale sunt cuprinse: a) cheltuieli pentru nvmnt; b) cheltuieli pentru actiuni sociale; c) cheltuieli de cercetare-dezvoltare; d) cheltuieli pentru administraia public; e) cheltuieli pentru aprare. 10. Printre indicatorii dinamicii cheltuielilor publice pentru o perioad determinat se regsesc: a) structura cheltuielilor publice; b) elasticitatea cheltuielilor publice fa de PIB; c) nivelul cheltuielilor publice; d) ponderea cheltuielilor publice n PIB; e) toate variantele.

Teme pentru referate/cercetare

1. Studiu privind veniturile i cheltuielile publice ale Romniei 2. Optimul Pareto n analiza politicilor de cheltuieli publice 3. Surplusul consumatorului: metod de evaluare a programelor de cheltuieli publice 4. Cheltuielile publice pentru nvmnt: locul i rolul lor n cadrul cheltuielilor publice 5. Impactul cheltuielilor pentru aciuni social-culturale asupra dezvoltrii umane durabile

58

Recomandri bibliografice pentru studiul individual 1. Belean Pavel, Anghelache Gabriela Finanele publice ale Romniei, Ed. Economic, Bucureti, 2005. 2. Boulescu Mircea, Ghi Marcel Control fnanciar, Ed, Eficient, Bucureti, 1997. 3. Hoan Nicolae Economie i finane publice, Ed. Polirom, Iai, 2000. 4. Moteanu T.- Finane publice, note de curs i seminar, Ed. Tribuna Economic, Bucureti, 2002. 5. Vcrel Iulian (coord.) Finanele publice, Ed. Didactic i Pedagogic R.A., Bucureti, 1999. 6. Vcrel I., G. Anghelache, Gh.D. Bistriceanu, T. Moteanu, Fl. Bercea, M. Bodnar, Fl. Georgescu Finane publice, Ediia a III-a, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2001. 7. Vcrel Iulian Politici economice i financiare de ieri i de azi, Ed. Economic, Bucureti, 1996. 8. Moteanu Roxana Finane publice. Concepte cheie i aplicaii practice, Ed. Semne, Bucureti, 2000. 9. *** Legea nr.500/2002 privind finanele publice, publicat n Monitorul Oficial nr. 597/iulie 2002.

Rspunsuri 1 2 3 4 5 b c c c a 6 7 8 9 10 b a a a b

59

CREDITUL PUBLIC. DATORIA PUBLIC

Obiective: Definirea conceptului de mprumut public; Cunoaterea elementelor tehnice ale mprumuturilor publice; Delimitarea datoriei publice interne i externe; Cunoaterea modalitilor de gestionare a datoriei publice. 3.1. mprumuturile publice. Coninut, caracteristici, clasificare 3.2. Motivaii politice ale angajrii mprumuturilor publice 3.3. Elemente tehnice ale mprumuturilor de stat 3.4. Datoria public intern i extern. Gestionarea datoriei publice

3.1. mprumuturile publice. Coninut, caracteristici, clasificare

n economia de pia, veniturile procurate de stat din impozite i taxe precum i cele de la ntreprinderile i proprietile sale adesea nu acoper integral cheltuielile bugetare ordinare. In asemenea situaii autoritile publice se adreseaz persoanelor fizice i juridice care dispun de mijloace bneti temporar libere, cerndu -le sa le ncredineze o parte din acestea pentru acoperirea diferenei dintre cheltuielile i veniturile bugetare. Cu alte cuvinte, n caz de dezechilibru bugetar completarea veniturilor publice se face cu resurse de mprumut, adic pe calea cretului public. Bazat pe ncrederea n solvabilitatea statului, creditul public se realizeaz fie pe calea contractrii directe de ctre stat de mprumuturi cu persoanele fizice sau juridice deintoare de.mijloace bneti libere fie prin intermediul unor instituii specializate - bnci, case de economii i case de asigurri sociale i de pensii ,societi de asigurri i reasigurri etc. - care colecteaz disponibilitile bneti de pe piaa i pe care le ncredineaz apoi statului pe timp determinat. n afar de autoritile publice centrale i locale, apel la resurse de mprumut mai fac ntreprinderile private, publice i mixte, organizaiile cooperatiste ca i unele categorii sociale, pentru asigurarea desfurrii normale a activitii lor economice (credite pe termen scurt), efectuarea de investiii (credite pe termen mijlociu sau lung) ori satisfacerea unor nevoi ale populaiei (credit de consum).Cererea de credit -public i privat-vine din partea autoritilor publice ,a agenilor economici i a populaiei ,iar
60

oferta de resurse de mprumut este alctuit din capitaluri bneti temporar disponibile ale agenilor economici, capitalurile i rezervele libere ale bncilor i altor instituii financiare, veniturile rentierilor, economiile bneti ale micilor productori de mrfuri, liber-profesionitilor i celorlalte categorii sociale. Avnd aceleai surse de formare, creditul public intr n competiie cu creditul privat. Oferta de capital de mprumut fiind limitat, satisfacerea de credite din partea agenilor economici limiteaz accesul la credite al autoritilor publice i invers. Resursele bneti care alctuiesc oferta de capital de mprumut sunt puse la dispoziia acelor solicitani care accept condiiile de acordare a creditului: garanie, termen de rambursare, rat a dobnzii, precum i eventuale alte avantaje. Ajunse la dispoziia beneficiarilor, sumele mprumutate capt destinaii diferite, i anume: servesc drept capital productiv, sunt investite n bunuri de folosin ndelungat sau sunt cheltuite n scopuri de consum, dup caz. Indiferent de destinaie, orice mprumut trebuie s produc mprumuttorului un anumit venit care constituie nsi raiunea acordrii sale. Natura acestui venit difer ns n funcie de destinaia dat mprumutului. Astfel, mprumutul contractat de un agent economic (societate comercial cu activitate de producie) la o banc i utilizat de aceasta n calitate de capital, contribuie la sporirea masei profitului realizat. Din acest profit, el cedeaz bncii o anumit parte, sub form de dobnd, ca pre al mprumutului acordat. Acest mecanism, specific creditului bancar, utilizat n scopuri productive de ctre agentul economic, creeaz iluzia c orice sum de bani acordat cu titlu de mprumut este capabil s produc dobnd. Ca urmare, n practic s-a generalizat perceperea de dobnzi i la mprumuturile utilizate n scopuri neproductive, cu toate c n asemenea cazuri, nefiind folosite n calitate de capital, ele nu produc valoare adugat, din care s se plteasc dobnda. Aa stau lucrurile cu resursele bneti mobilizate de stat pe calea creditului public i utilizate pentru finanarea cheltuielilor militare, a celor pentru funcionarea serviciilor publice, meninerea ordinei interne, rambursarea datoriei publice ajunse la scaden, plata dobnzilor aferente etc. Cu toate c mprumuturile de stat folosite n mod neproductiv nu produc valoare, ele sunt totui purttoare de dobnzi. n acest caz, plata dobnzii i restituirea mprumutului se fac pe seama veniturilor bugetare, adic n principal pe seama impozitelor i a taxelor. n legtur cu folosirea mprumuturilor, trebuie menionat c sunt i cazuri cnd sumele mprumutate de stat capt o destinaie productiv. n asemenea situaii, dobnda se suport din valoarea adugat n urma utilizrii productive a mprumuturilor respective. Din destinaia diferit pe care o capt creditul bancar i cel public decurge deosebirea dintre aciunile i obligaiunile emise de societile de capital (societi pe aciuni, n comandit pe aciuni etc.), pe de o parte, i obligaiunile mprumuturilor de stat, pe de alt parte. Aciunile emise de ctre o societate de capital reprezint nscrisuri care certific deintorului lor calitatea de coproprietar al acelei societi. Ca titluri de proprietate, aciunile dau dreptul deintorului lor la o cot-parte din profitul realizat, denumit divident, i care variaz de la un an la altul n funcie de rezultatele obinute. Obligaiunile puse n circulaie de o societate de capital certific deintorului lor calitatea de creditor i-i dau dreptul s primeasc o dobnd la sumele mprumutate,
61

indiferent de rezultatele financiare obinute de societatea care a emis obligaiunile. Aciunile, ca i obligaiunile societilor de capital, n-au valoare proprie, ci reprezit numai o anumit valoare, i anume capitalul real concretizat n mijloace de munc, obiecte ale muncii i for de munc, procurate cu banii primii de la acionari sau de la diverse categorii de creditori pe baz de obligaiuni sau alte nscrisuri. Cu toate c aciunile i obligaiunile emise de o societate nu au valoare proprie, ele circul totui independent de capitalul real, adic se cumpr, se vnd i se gajeaz, ca i cum ar avea o asemenea valoare. Aceste nscrisuri sunt, prin urmare, capitalul iluzoriu sau fictiv. Obligaiunile mprumuturilor de stat constituie titluri care atest deintorului lor calitatea de creditor al statului; dei nu au o valoare proprie, ele circul ca i cum ar avea o asemenea valoare. n msura n care sumele mprumutate de stat nu sunt folosite n scopuri productive, ci pentru consum, obligaiunile mprumuturilor respective nu au n spatele lor un capital real, capabil s produc valoare adugat. Cu toate acestea, ele dau deintorului lor dreptul de a primi o dobnd din partea statului care se suport din resursele bugetare. Prin urmare, obligaiunile mprumuturilor de stat reprezint dublu capital fictiv. Dobnda pltit de un agent economic unei bnci, pentru creditul primit de la aceasta, exprim, pe de o parte, relaii de distribuire a valorii adugate ntre participanii la activitatea economic finanat prin credit, iar pe de alta, relaii de redistribuire a profitului realizat de agentul economic mprumutat i banca mprumuttoare. Dobnda pltit de stat pentru mijloacele bneti mprumutate i utilizate de acesta n scopuri neproductive exprim relaii de redistribuire a venitului naional; se redistribuie, n principal, veniturile persoanelor fizice i juridice, mobilizate la buget pe calea impozitelor i taxelor, n favoarea celor care au acordat bani cu mprumut statului i pentru care ncaseaz dobnzi. Sub raport juridic, mprumutul de stat apare ca o nelegere intervenit ntre o persoan fizic sau juridic, pe de o parte, i stat, pe de alta, prin care prima consimte s pun la dispoziia statului o sum de bani, sub form de mprumut, pe o perioad determinat, iar acesta din urm se angajeaz s o ramburseze la termenul stabilit i s achite dobnda i alte costuri cuvenite. mprumutul de stat prezint urmtoarele trsturi caracteristice: 1. mprumutul de stat are caracter contractual. Spre deosebire de impozit, care constituie o prelevare obligatorie, stabilit n mod unilateral de ctre stat n sarcina unei persoane fizice sau juridice, mprumutul exprim acordul de voin al prilor. Aici se cuvine o precizare: condiiile de emisiune i de rambursare a mprumutului, forma i mrimea venitului pe care l asigur, precum i alte eventuale avantaje acordate mprumuttorilor se stabilesc de organele de decizie competente ale statului, fr consultarea prealabil a subscriitorilor poteniali. Persoanele interesate pot s accepte sau s refuze n bloc condiiile stabilite de stat, dar nu pot pretinde s li se asigure un tratament preferenial fa de ceilali subscriitori. Modul n care se stabilesc condiiile de emisiune i de rambursare a unui mprumut de stat confer contractului dintre mprumutat (statul) i mprumuttor (o persoan fizic sau juridic) un caracter diferit de cel al contractului de credit bancar, care intervine ntre o banc (mprumuttor) i o persoan fizic sau juridic (mprumutat). n cazul
62

contractului de credit bancar, condiiile de acordare i de rambursare a mprumutului se negociaz de banc cu fiecare solicitant n parte. n plus, acest contract prevede obligaia mprumutatului s prezinte o garanie material n favoarea mprumuttorului. n cazul mprumutului contractat de stat, acesta nu ofer o asemenea garanie mprumuttorilor si. De regul, mprumuturile de stat au la baz principiul facultativitii. Istoria a cunoscut ns i cazuri de mprumuturi forate, cnd subscrierea nu a fost lsat la latitudinea subscriitorilor, ci a avut un caracter obligatoriu. La mprumuturi forate un stat recurge n mprejurri excepionale, i anume atunci cnd independena naional, integritatea teritorial a statului sau cuceririle sociale ale poporului au fost lichidate sau sunt grav ameninate. Sunt cunoscute i cazuri de mprumuturi contractate de stat pentru pregtirea i ducerea de rzboaie, reconstrucia postbelic a rii, refacerea economiei distruse de calamiti naturale, nlturarea urmrilor unor crize economice de mare amploare etc., cnd libertatea de aciune a subscriitorilor este mult ngrdit prin msurile luate de autoritile publice. ntruct condiiile de emisiune i de rambursare a unor asemenea mprumuturi sunt mai puin atractive dect n mprejurri normale, pentru plasarea acestora se desfoar o ampl aciune de popularizare: se evideniaz faptul c obiectivele prevzute a se finana pe cale de mprumut sunt de interes naional, iar subscrierea la mprumut constituie o datorie patriotic a fiecrui cetean. Uneori subscriitorii sunt pui n situaia de a alege ntre un impozit forfetar extraordinar, avnd caracter definitiv i nerambursabil, i un mprumut de stat rambursabil i cu o dobnd sub nivelul pieei. 2. mprumutul are un caracter rambursabil. Ca mijloc de procurare a resurselor bneti de care statul are nevoie, mprumutul se caracterizeaz prin aceea c se restituie, la termenul fixat, persoanelor fizice i juridice care l-au acordat, spre deosebire de impozit, care constituie o prelevare, la dispoziia statului, definitiv i nerambursabil. La plasarea unui mprumut, statul stabilete termenul de rambursare a acestuia care poate fi mai apropiat sau mai ndeprtat, n funcie de evoluia previzibil a veniturilor i a cheltuielilor publice. De la aceast regul, fac excepie mprumuturile perpetue, la emiterea crora angajamentul statului se limiteaz la plata unei anumite dobnzi creditorilor si, pe o perioad de timp nedeterminat, fr s se stabileasc un termen de restituire a mprumutului propriu-zis. Lipsa unui angajament expres de rambursare a unui asemenea mprumut nu mpiedic ns statul mprumutat s rscumpere la burs nscrisurile mprumutului respectiv, n momentul n care aceast operaiune prezint convenien economic. 3. mprumutul de stat asigur deintorilor de nscrisuri publice, pe lng rambursarea sumei mprumutate, i o anumit contraprestaie. Pentru a putea intra n posesia sumei de bani care i lipsete i a o folosi potrivit trebuinelor sale, statul se angajeaz s achite sistematic, deintorilor de nscrisuri publice, preul" acestei folosine. Preul" la care ne referim mbrac forma dobnzii, forma ctigului ori ambele forme, dup caz, la care se adaug adesea i alte avantaje materiale. Aa cum s-a mai artat, mprumutul de stat se deosebete de impozit, ntre altele, prin contraprestaia pe care statul o ofer creditorilor si.
63

Uneori, avantajele oferite de stat la lansarea unui mprumut sunt ulterior restrnse. Astfel, n condiiile scderii ratei dobnzii pe piaa capitalului de mprumut, n perioada de criz sau de depresiune, statul poate proceda la conversiunea datoriei sale: preschimb nscrisurile unui mprumut vechi cu o dobnd ridicat cu nscrisuri ale unui mprumut nou cu o dobnd mai redus. Alteori, avantajele materiale iniial oferite de stat creditorilor si se diminueaz ca urmare a deprecierii accelerate pe care o sufer moneda n care a fost libelat mprumutul. Dei statul achit n mod sistematic dobnda aferent i ramburseaz ratele scadente ale mprumutului, totui sumele ce revin deintorilor de nscrisuri publice au o putere de cumprare mai mic dect cea ncredinat de acetia statului la lansarea mprumutului.

3.2. Motivaii politice ale angajrii mprumuturilor publice

Statul apeleaz la mprumuturi fie din necesiti de trezorerie, fie din necesiti de echilibru bugetar. n primul caz, veniturile bugetare ordinare prevzute a se realiza n anul considerat acoper integral cheltuielile bugetare. Dei pe ntregul an bugetul de stat se prezint echilibrat, totui pe parcursul acestuia, i cu deosebire n primele luni ale anului, poate s nu existe o concordan deplin ntre termenele la care se ncaseaz veniturile i cele la care se efectueaz cheltuielile. Ca urmare, n unele perioade plile devanseaz ncasrile, ceea ce provoac un gol de cas, adic o insuficien temporar de resurse, n timp ce n altele se nregistreaz un plus de resurse fa de ritmul normal al plilor. Organul nsrcinat cu execuia de cas a bugetului trebuie s cunoasc din timp perioadele n care se profileaz goluri de cas pentru a putea procura resursele necesare acoperirii acestora din afara bugetului de stat. n cazul n care toate resursele publice ncasate pe teritoriul rii se colecteaz la Trezoreria finanelor publice, este posibil ca insuficiena de resurse nregistrat la bugetul de stat s fie acoperit pe seama sumei mprumutate de la o alt instituie de stat care nregistreaz un prisos de resurse. n momentul ncasrii veniturilor bugetare prevzute, suma respectiv se restituie instituiei mprumuttoare. n cazul n care disponibilitile de resurse ale unor instituii publice nu acoper golul de cas al bugetului, atunci se solicit mprumuturi pe termen scurt la ali deintori de resurse bneti de pe pia. n ultim instan se face apel la banca central a rii, sub forma unui avans n contul veniturilor bugetare viitoare, n limitele i n condiiile prevzute de lege. Resursele bneti mprumutate de la diveri deintori publici sau privai nu mresc masa semnelor bneti n circulaie, ci numai o redistribuie; n schimb, resursele mprumutate de la banca central reprezint o emisiune de bani fr acoperire material. Apelul la mprumuturi din necesiti de trezorerie poate avea consecine nefaste asupra circulaiei bneti ori de cte ori acesta vizeaz sume importante i nu se ramburseaz la termenele prevzute. n cazul n care veniturile fiscale i domeniale ordinare nu acoper integral cheltuielile bugetare pe ntregul an, pentru finanarea deficitului rezultat statul se mprumut pe piaa intern sau n strintate. ntruct uneori deficitul bugetar atinge dimensiuni mari, iar creditul public este totui limitat, statul apeleaz i la resursele bncii centrale. Aceasta i asigur mprumutul solicitat punnd rotativa n funciune, adic
64

emind bani fr acoperire. n perioada postbelic deficitul bugetar a cptat un caracter cronic, numeroase ri ale lumii confruntndu-se cu problema deficitului financiar public. Pentru mprumuturile contractate pe piaa intern, inclusiv la banca central, pe termen scurt, se emit bonuri de tezaur. n unele ri emisiunea de bonuri de tezaur este plafonat prin lege, n timp ce n altele aceasta este nelimitat. n acest din urm caz, emisiunea de bonuri de tezaur din instrument de trezorerie (de acoperire a golurilor temporare de cas) se transform n mijloc de echilibrare a bugetului de stat (de acoperire a deficitului bugetar). Sumele mprumutate de stat de la banca central au, cel puin teoretic, caracter rambursabil. Ele urmeaz s se restituie fie din excedentul bugetar, atunci cnd acesta exist, fie din mprumuturile contractate de stat la diverse persoane fizice sau juridice (altele dect banca central). Practic, ns, rambursarea acestor mprumuturi are adesea un caracter formal: statul stinge mprumuturile sale vechi, primite de la banca de emisiune, pe seama unor mprumuturi noi, contractate la aceeai instituie, ceea ce nu duce la diminuarea masei de bani n circulaie. n Romnia, n cursul exerciiului financiar anual, pentru acoperirea decalajului temporar dintre ncasrile i plile din contul curent general al Trezoreriei statului, Banca Naional a Romniei poate acorda mprumuturi cu termen de rambursare de cel mult 180 de zile i n condiii de dobnd la nivelul pieei, pe baz de convenii ncheiate cu Ministerul Finanelor Publice. Suma total a mprumuturilor acordate nu poate depi n nici un exerciiu financiar anual echivalentul a 7% din veniturile bugetului de stat realizate n anul precedent, iar soldul permanent al mprumuturilor acordate i nerambursate nu poate depi n nici un moment suma total rezultat din dublarea capitalului i a fondului de rezerv al Bncii Naionale a Romniei. mprumuturile de stat pentru acoperirea deficitelor bugetare se ncheie, de regul, pe termene mijlocii i lungi. Rambursarea ratelor scadente i achitarea dobnzilor aferente au drept consecin sporirea cheltuielilor bugetare, ceea ce atrage dup sine majorarea impozitelor, iar n caz de insuficien a acestora, contractarea de noi mprumuturi. n condiiile n care veniturile bugetare ordinare nu acoper integral cheltuielile bugetare aprobate pentru anul urmtor, guvernul rii are de ales ntre sporirea veniturilor fiscale (prin majorarea impozitelor existente sau introducerea de impozite noi) i contractarea de mprumuturi. De cele mai multe ori, guvernul opteaz pentru cea de-a doua soluie, din urmtoarele considerente: a) majorarea impozitelor constituite o msur nepopular, deoarece afecteaz nivelul de trai al populaiei, iar partidul (partidele) de la putere evit s o aplice de team s nu-i piard electoratul. n rile cu un nivel ridicat al fiscalitii, o nou sporire a acesteia se lovete de mpotrivirea ferm a categoriilor sociale care ar urma s suporte sarcina suplimentar; b) mprumuturile de stat ofer categoriilor sociale avute un plasament sigur i remunerator pentru disponibilitile lor bneti; c) mprumuturile de stat reprezint un mijloc mai rapid de procurare a resurselor financiare dect impozitele directe. Perioada necesar pentru indentificarea i evaluarea materiei impozabile, stabilirea i perceperea impozitelor este mai ndelungat dect cea de subscriere la mprumut i efectuare a vrsmintelor n contul acestuia;
65

d) n condiiile n care mprumutul se solicit la banca central, termenul de obinere a resurselor bneti este i mai scurt dect n cazul n care acesta se plaseaz n rndurile populaiei ori al persoanelor juridice (altele dect banca central). n problema rolului mprumuturilor de stat, economitii contemporani au o poziie diferit de aceea a confrailor lor din perioada capitalismului ascendent. n ce privete dilema impozite sau mprumuturi" pentru finanarea cheltuielilor bugetare, economitii din perioada de ascensiune a capitalismului erau adepi ai soluiei impozitelor i criticau aspru recurgerea la mprumuturi publice. Aceasta, deoarece: a) dup opinia lor, activitatea economic trebuie s se desfoare n condiii de liber concuren, pe baza iniiativei private, fr nici un amestec din partea statului; cheltuielile publice trebuie reduse la minimum, impozitele s fie modice spre a nu diminua interesul ntreprinztorilor pentru dezvoltarea activitii lor economice, iar echilibrarea bugetului de stat s se asigure exclusiv pe seama veniturilor ordinare (fiscale i eventual domeniale); b) mprumuturile antreneaz cheltuili bugetare suplimentare sub form de dobnzi, comisioane, prime de rambursare etc., care fac necesar, n final, majorarea impozitelor; c) mprumuturile uureaz sarcina fiscal a generaiei prezente, dar mpovreaz generaiile viitoare cu cheltuilile reclamate de rambursarea ratelor scadente i plata dobnzilor; d) mprumuturile publice afecteaz nsi capitalul naiunii, n timp ce impozitele diminueaz numai veniturile acesteia. n secolul xx i mai cu seam dup criza economic mondial din 1929-1933, numeroi economiti au renunat la concepia neamestecului statului n viaa economic a rii, susinnd necesitatea influenrii acesteia cu ajutorul diferitelor prghii economicofinanciare, ntre care impozitele, mprumuturile, cheltuielile publice, moneda, rata scontului, cursul valutar . a. nu ocup ultimul loc. Ei recunosc faptul c mprumuturile de stat sunt generatoare de cheltuieli bugetare, dar preciaz c acestea, folosite ca instrumente de intervenie a statului n economie, contribuie la corectarea ciclului economic, impulsionarea economiei stagnante, restabilirea echilibrului economic etc. Unii economiti contemporani consider nefondat teza potrivit creia mprumuturile ar constitui un mijloc de transferare a sarcinilor financiare asupra generaiilor viitoare. Dup opinia lor, afirmaia de mai sus este valabil numai dac privim lucrurile prin prisma mprumuttorului individual: acesta, n loc s plteasc astzi un impozit majorat, care s-i amputeze definitiv veniturile, mprumut statului o parte din disponibilitile sale bneti, care i va fi rambursat ulterior din impozitele majorate. Judecnd ns lucrurile la nivelul ntregii societi, optica se schimb: cu suma mprumutat statului se diminueaz partea din venitul naional (produsul intern brut) destinat formrii brute de capital ori consumului individual, dup caz, n momentul lansrii mprumutului, adic afecteaz resursele generaiei prezente. Cu alte cuvinte, fiecare generaie suport consecinele mprumuturilor contractate de stat n epoca sa i care se materializeaz n schimbarea destinaiei iniiale a prii din venitul naional (produsul intern brut) ncredinate statului: n loc s se creeze noi capaciti de producie,
66

i deci noi locuri de munc, se vor achiziiona mai multe tunuri, se vor mri efectivele de militari ori se vor majora retribuiile aparatului administrativ-poliienesc. Ct privete generaia viitoare, dup opinia unor economiti contemporani, aceasta nu va avea o sarcin suplimentar de suportat, deoarece plusului de cheltuili ce vor avea de suportat pltitorii de impozite n legtur cu mprumuturile contractate n trecut, i va corespunde un plus de venituri (dobnzi i restituiri de mprumuturi), ce va reveni creditorilor statului. Afirmaia potrivit creia mprumuturile de stat afecteaz capitalul individual i pe cel al naiunii ntregi este respins de unii economiti contemporani, pe considerent c nu mprumuturile distrug capitalul naiunii, ci lipsa de preocupare a unor ageni economici pentru buna ntreinere, reparare i modernizare a echipamentelor industriale, a mijloacelor de transport i a instalaiilor energetice, pentru formarea profesional a forei de munc, mprosptarea cunotinelor cadrelor etc. n msura n care mprumuturile sunt folosite pentru finanarea rennoirii i dezvoltrii capitalului naional, n loc s fie utilizate n scopuri de consum, mprumuturile l conserv i multiplic. mprumuturile de stat utilizate n scopuri neproductive reprezint, fr ndoial, impozite amnate. Apelul la mprumuturi pentru acoperirea deficitului bugetar nu scutete societatea de povara acestora, doar ntrzie momentul transpunerii ei asupra contribuabililor. Afirmaia potrivit creia mprumuturile de stat nu provoac un transfer de sarcini de la o generaie la alta - pe motiv c judecile de valoare ar trebui fcute la nivelul ntregii societi, iar nu al membrilor acesteia luai n mod individual - trece cu vederea procesul de larg redistribuire a venitului naional realizat prin intermediul mprumuturilor i al impozitelor ntre contribuabili, creditorii statului i beneficiarii cheltuielilor finanate pe seama mprumuturilor. Este adevrat c mprumuturile de stat produc efecte asupra ntregii societi, dar acestea sunt diferite att sub raport temporal (unele se produc n momentul plasrii lor, iar altele n cel al rambursrii acestora i plii dobnzii aferente), ct i ca sens (unele persoane fizice i juridice profit de pe urma lor, iar altele le suport povara). Despre o influen favorabil a mprumuturilor de stat asupra capitalului nu se poate vorbi dect n cazul n care acestea sunt utilizate n scopuri productive. Or, experiena a numeroase ri arat c, n majoritatea cazurilor, mprumuturile de stat sunt utilizate pentru acoperirea unor cheltuieli neproductive i numai arareori pentru dezvoltarea economiei naionale, pentru obiective i aciuni cu caracter productiv. Revenind la rolul important al mprumuturilor de stat n redistribuirea produsul intern brut, menionm c acesta se manifest att pe plan intern, ct i pe plan internaional. Pe plan intern, mprumuturile contribuie la redistribuirea produsului intern brut, iniial n momentul plasrii acestora de ctre stat. Cu acest prilej, are loc o redistribuire ntre partea destinat formrii brute de capital i cea afectat consumului, deoarece o parte din capitalul bnesc temporar liber, care cuprinde i capitalul industrial vremelnic disponibil, este plasat n nscrisuri ale mprumuturilor de stat i se folosete mai cu seam n scopuri neproductive, n loc s serveasc la lrgirea produciei i a circulaiei. Ulterior, redistribuirea produsului intern brut prin intermediul mprumuturilor are loc n momentul plii dobnzii aferente mprumu-turilor i care se suport n
67

principal din impozite. Subscriitorii la mprumuturile de stat ncaseaz dobnzi i prime de rambursare, iar agenii economici realizeaz profit, n msura n care livreaz produse, execut lucrri ori presteaz servicii pentru sectorul public, finanate din resurse mprumutate de stat. mprumuturile de stat ndeplinesc un rol pozitiv n msura n care sunt folosite pentru dezvoltarea industriei, modernizarea agriculturii, construirea de ci de comunicaie, protecia mediului etc. n asemenea situaii, mprumuturile contribuie la sporirea produciei materiale, la creterea produsului intern brut i, pe aceast baz, la asigurarea resurselor necesare rambursrii lor. mprumuturile de stat contractate n strintate contribuie la redistribuirea produsului intern brut ntre rile mprumuttoare i cele mprumutate. La acordarea de mprumuturi, fluxurile financiare pornesc de la rile mprumuttoare ctre rile mprumutate. Din momentul nceperii restituirii mprumuturilor i al plii dobnzii aferente, direcia fluxurilor financiare se schimb: de data aceasta, fluxurile pornesc de la rile beneficiare de mprumuturi ctre rile mprumuttoare. Dac redistribuirea produsului intern brut al rii creditoare ctre ara debitoare are caracter temporar (mprumutul acordat fiind rambursabil), n schimb plile efectuate de ara debitoare, cu titlu de dobnzi i comisioane, ctre ara creditoare, reflect redistribuirea definitiv i nerambursabil a produsului intern brut pe plan internaional. Adesea o parte din produsul intern brut al rilor debitoare este transferat la dispoziia rilor creditoare prin mecanismul preurilor neechivalente i cel al cursurilor valutare care oscileaz n limite largi fr justificare economic. ntruct rile dezvoltate constituie principalele ri exportatoare de capital, iar rile n curs de dezvoltare - principalele ri importatoare de capital, este lesne de neles c, prin intermediul mprumuturilor contractate n strintate, are loc redistribuirea produsului intern brut pe plan internaional.

3.3. Elemente tehnice ale mprumuturilor de stat

La lansarea unui mprumut de stat este necesar stabilirea ctorva elemente tehnice care l definesc din punct de vedere juridic. Pe baza acestora, subscriitorii poteniali fac judeci de valoare cu privire la conveniena plasrii disponibilitilor lor bneti n nscrisuri ale acelui mprumut. Este vorba de: denumirea mprumutului care se contracteaz; valoarea menionat pe fiecare cupiur a nscrisului acelui mprumut; termenul de rambursare; dobnda; eventuale alte avantaje materiale acordate deintorilor de nscrisuri, pentru a face mprumutul mai atractiv. Denumirea mprumutului poate s fie legat de destinaia acestuia. Atunci cnd statul dorete s atrag atenia opiniei publice asupra caracterului excepional al mprumutului ori asupra obiectivului urmrit prin acel mprumut, considerat de interes naional, precizeaz acest lucru n nsi denumirea lui. Spre exemplu; mprumutul nzestrrii armatei", mprumutul pentru reconstrucie", mprumutul stabilizrii" etc. n cazurile n care mprumuturile se contracteaz cu o oarecare regularitate pentru acoperirea deficitelor bugetare sau pentru alte destinaii (construcii de drumuri etc.), n denumirea lor se precizeaz anul contractrii (mprumutul de stat 1947"), nivelul dobnzii
68

(mprumutul de stat 71/2%), forma pe care o mbrac venitul (mprumutul de stat cu ctiguri"), dup caz. Valoarea nominal, valoarea real i cursul. Pentru fiecare mprumut contractat pe pia, statul emite nite nscrisuri, denumite generic efecte publice, titluri, hrtii de valoare, obligaiuni etc., n cupiuri de o anumit valoare (spre exemplu: de 100 de lire sterline, 200 de dolari S.U.A., 2 000 de franci francezi, 50 000 de yeni). Suma nscris pe titlul unui mprumut de stat, denumit valoare nominal,- exprim mrimea creanei pe care deintorul acesteia (creditorul) o are de ncasat de la stat (sau, invers, datoria statului fa de deintorul nscrisului respectiv). Cnd mprumutul se ramburseaz la termenul pentru care a fost contractat, statul achit deintorului nscrisului valoarea nominal a acestuia. Dac deintorul dorete s-i recupereze banii plasai n nscrisuri ale unui mprumut de stat nainte de termen, el poate s le vnd la burs. Suma cu care se cumpr (se vinde) un nscris, denumit valoare real, poate s fie egal, mai mic sau mai mare dect valoarea nominal a acesteia. Mrimea valorii reale depinde de cursul la care coteaz nscrisurile respective la burs. Cursul exprim preul" cu care se cumpr i se vnd 100'de uniti monetare valoare nominal i acesta poate fi: al pari, adic egal cu 100; sub pari, adic mai mic dect 100, sau supra pari, adic mai mare dect 100. La lansarea unui mprumut, cursul obligaiunii unui mprumut de stat este, de regul, sub pari i numai arareori al pari sau supra pari. Cursul depinde de raportul dintre cererea i oferta de capital de mprumut, de nivelul dobnzii la mprumutul respectiv, ca i de alte avantaje oferite de stat deintorilor nscrisurilor acelui mprumut. n acest context, folosirea noiunilor de valoare nominal i valoare real este convenional, deoarece obligaiunile mprumu-turilor de stat, aa cum s-a artat mai sus, nu au valoare proprie. Termenul de rambursare. Din punctul de vedere al duratei pentru care se contracteaz, mprumuturile pot fi cu termene precise de rambursare i fr ase menea termene. Exist mprumuturi pe termen scurt (contractate pe o perioad de pn la un an inclusiv), pe termen mijlociu (mediu) (pe o perioad de peste un an pn la cinci ani inclusiv) i pe termen lung (pe o perioad de peste 5 ani). La mprumuturi pe termen scurt statul apeleaz atunci cnd, dei echilibrat pe ntregul an bugetul prezint neconcordane ntre momentul ncasrii veniturilor prevzute i momentul efecturii cheltuielilor aprobate. La fel procedeaz n cazul cnd veniturile nu se realizeaz n cuantumul prevzut n buget, sau cnd apare necesitatea efecturii unor cheltuieli neprevzute. n asemenea situaii, statul contracteaz mprumuturi cu termene scurte de rambursare. mprumuturi pe termene mijlocii i lungi statul contracteaz atunci cnd are nevoie de resurse bneti pentru acoperirea deficitelor bugetare devenite cronice sau pentru finanarea unor cheltuieli de investiii de mare valoare. Pentru mprumuturile pe care le contracteaz, statul poate s emit diferite nscrisuri pe care le nmneaz creditorilor si sau fr s emit astfel de nscrisuri, nregistreaz suma datorat n evidena datoriei publice inut de Ministerul Finanelor. Prima soluie - aceea a emiterii de titluri de stat materializate - se folosete, de obicei, atunci cnd statul se mprumut la un numr mare de creditori, iar cea de-a doua - aceea a
69

titlurilor de stat dematerializate - atunci cnd este vorba de mprumuturi obinute de la un numr limitat de creditori. Creanele n cont nu necesit cheltuieli pentru confecionarea nscrisurilor, i, ca urmare, nici pentru pstrarea acestora n depozitele bncilor. n schimb, ele nu pot fi negociate la burs, ci numai n afara acesteia, cu ndeplinirea anumitor formaliti. nscrisurile emise de stat poart denumiri diferite, n funcie de termenul pentru care s-a contractat mprumutul i de caracteristicile nscrisurilor respective care, de asemenea, difer de la o ar la alta, Astfel, pentru mprumuturile pe termen scurt se emit bonuri de tezaur, polie de tezaur, certificate de trezorerie, certificate (bonuri) de impozite etc. Poliele de tezaur, spre deosebire de bonurile de tezaur i de celelalte nscrisuri pe termen scurt, sunt supuse dreptului cambial, care reglementeaz condiiile n care pot fi scontate la bnci, executate silit etc. Bonurile de tezaur pot fi lombardate la bnci i vndute la licitaie la cursuri variabile. Certificatele (bonurile) de impozite sunt nscrisuri nepurttoare de dobnd, pe care statul le nmneaz creditorilor si pentru plata unor furnituri sau alte angajamente. Deintorii acestor nscrisuri le pot folosi pentru achitarea impozitelor datorate statului. Pentru mprumuturile pe termen mijlociu i lung se emit nscrisuri cunoscute sub denumirea de obligaiuni sau titluri de rent, iar pentru cele fr termen, titluri de rent perpetu. nscrisurile emise de stat se mai deosebesc i prin faptul c unele pot fi negociate (nscrisuri cu circulaie liber), n timp ce altele nu pot fi negociate i nici lombardate. Dobnda. Preul" pe care statul l pltete creditorilor si pentru folosirea sumei mprumutate mbrac forma: a) a dobnzii (venit fix, de care beneficiaz toi deintorii de nscrisuri, proporional cu valoarea nominal a sumelor mprumutate); b) a ctigtorilor (venituri difereniate ca mrime, de care beneficiaz numai un numr restrns de deintori), c) forma combinat a dobnzii i a ctigurilor sau forma altor avantaje. La mprumuturile de stat cu dobnd, fiecare obligaiune are anexat un numr de cupoane, care se detaeaz periodic (o dat sau de dou ori pe an) i se prezint la ghieul bncii centrale sau al altei instituii desemnate de stat, de unde se ncaseaz dobnda cuvenit. La mprumuturile de stat cu ctiguri (premii), ctigurile se pltesc numai deintorilor acelor nscrisuri care au ieit ctigtoare la tragerile la sori. Suma total a ctigurilor se stabilete innd seama de rata dobnzii. Cu alte cuvinte, suma pe care statul ar fi pltit-o ca dobnd -dac mprumutul ar fi fost cu dobnd - se repartizeaz sub form de ctiguri. n mod teoretic, rata dobnzii la mprumuturile de stat ar trebui s se situeze la un nivel apropiat de acela al ratei dobnzii practicate la creditul bancar. Aceasta deoarece rata dobnzii este influenat de raportul dintre cererea i oferta de capital, iar cererea vine din partea agenijor economici, a persoanelor fizice, ca i a statului. n practic ns, adesea rata dobnzii la creditul public difer de cea perceput la creditul bancar. Pentru a face mai atractive mprumuturile pe care le contracteaz pe piaa intern, uneori statul acord creditorilor si i alte avantaje dect dobnda: prime de
70

rambursare, ctiguri, scutirea de impozite a veniturilor din dobnzi etc. Alteori, confruntat cu dificulti serioase n finanarea deficitului bugetar, statul consimte s acorde dobnzi mai mari persoanelor fizice i juridice deintoare de mijloace bneti temporar libere, dispuse s-l mprumute, dect cele acordate de bnci la depozitele constituite la acestea. Ca urmare, se ajunge ca dobnzile la mprumuturile de stat s fie mai mici sau mai mari, dup caz, dect cele practicate de bnci. Statul nelege s protejeze interesele persoanelor care i mprumut bani pe perioade mai ndelungate, acordndu-le o dobnd mai mare care s acopere mcar parial pierderea suferit de acestea prin diminuarea puterii de cumprare a banilor, ca urmare a inflaiei. Cele artate pn aici se refer la rata de emisiune a dobnzii, denumit i rata nominal, deoarece ea se calculeaz la valoarea nominal a nscrisurilor emise de stat. n cazul n care mprumutul de stat se plaseaz pe pia la un curs sub pari, suma ncasat de la subscriitori (valoarea real) va fi mai mic dect cea pe care o datoreaz acestora i la care calculeaz dobnzi (valoarea nominal). Raportnd mrimea absolut a dobnzii datorate de stat creditorilor si la valoarea real a mprumutului, va rezulta c, de fapt, rata real a dobnzii este mai ridicat dect rata nominal a acesteia. Spre exemplu, o obligaiune a unui mprumut de stat n valoare nominal de 5 000 uniti monetare (u.m.), cu o dobnd de emisiune de 7% pe an, se plaseaz pe pia la un curs de 80%. n acest caz, dei ncaseaz efectiv de la subscriitor numai 4 000 u.m. statul se angajeaz s-i ramburseze 5 000 u.m. i s-i achite o dobnd de 350 u.m. pe an. Raportnd mrimea absolut a dobnzii datorate (350 u.m.) la valoarea real (4 000 u.m.), constatm c mprumutul respectiv are o rat real a dobnzii de 8,75% pe an, care este mai mare cu 1,75 puncte procentuale dect rata de emisiune a acesteia. Noiunea de rat reala a dobnzii mai are i sensul de venit net ce revine creditorului de pe urma unei sute de uniti monetare date cu mprumut pe termen de un an i se determin prin corectarea dobnzii nominale cu influena creterii (descreterii), preurilor pe pia. Astfel, atunci cnd preurile de pe piaa intern nregistreaz o cretere de la un an la altul, aceasta diminueaz, practic, venitul realizat de creditor sub form de dobnd; n schimb, scderea preurilor majoreaz venitul real ce revine creditorului din dobnzi. Rata real a dobnzii ce revine creditorului se calculeaz cu ajutorul formulei:
dr 100 d n 100 100 I

n care: dr = rata real a dobnzii; dn = rata nominal a dobnzii; l = indicele de pre al produsului intern brut, fa de anul precedent luat ca baz, din ara creditorului. Spre exemplu, la un mprumut acordat cu o dobnd nominal de 10% pe an, n condiiile creterii preurilor pe piaa intern cu 5%, rata real a dobnzii va fi 4,70% pe an, calculat astfel:
dr 100 10 100 100 105 4,70%

71

Diferena dintre dobnda nominal (mai mare) i cea real (mai mic) constituie o pierdere pentru creditor i un avantaj de egal valoare pentru debitor. La fel se petrec lucrurile i n cazul mprumuturilor contractate n strintate. Dac preurile produselor rii debitoare nregistreaz o scdere pe piaa extern, atunci dobnda real a acelui mprumut va fi mai mare dect cea nominal. n cazul creterii preurilor la exportul produselor rii debitoare, dobnda real va fi mai mic dect cea nominal, ceea ce o va avantaja. In acest caz, rata real a dobnzii se calculeaz dup aceeai formul, cu precizarea c la numitor, n locul deflatorului produsului intern brut, figureaz indicele de pre al produselor exportate de ara debitoare. Spre exemplu, dac o ar n curs de dezvoltare a contractat un mprumut ntr-o ar dezvoltat, cu o dobnd nominal de 17% pe an, iar preurile produselor sale primare au nregistrat, n anul considerat,o reducere de 10% fa de anul precedent, rata real a dobnzii va fi de 30%, calculat astfel:
100 17 100 11700 100 100 30% 100 10 90

La o cretere a preurilor respective cu 5%, rata real a dobnzii va fi de 11,4%, determinat astfel:
100 17 100 100 100 5 11700 105 11,4% 105

Alte avantaje conferite deintorilor de nscrisuri ale mprumuturilor de stat. O modalitate de a face mai atractiv un mprumut de stat const n nlocuirea dobnzii c u ctiguri. In acest caz, suma care ar fi revenit tuturor deintorilor de nscrisuri sub form de dobnd, se repartizeaz deintorilor nscrisurilor ieite ctigtoare la tragerile la sori. Pentru unii deintori de disponibiliti bneti, probabilitatea chiar redus de a realiza un ctig mare este mai tentant dect perspectiva realizrii certe a unui venit de cteva procente pe an sub form de dobnd. Statul folosete calea plasrii mprumuturilor la un curs sub pari pentru a-l face mai atractiv. In mod normal, dobnda la un mprumut de stat ar trebui s fie stabilit la nivelul celei practicate pe pia la creditul bancar acordat ntreprinderilor. Cum ns unii subscriitori poteniali, la condiii egale, prefer s-i plaseze disponibilitile bneti spre fructificare la bnci, statul caut s-i atrag oferindu-le un avantaj suplimentar, materializat ntr-o dobnd real mai mare dect cea de emisiune i ntr-o prim de rambursare. Aceast prim reprezint diferena dintre valoarea nominal a unui titlu de stat, la care se ramburseaz mprumutul, i valoarea (real) la care acesta a fost plasat, adic atunci cnd cursul de emisiune a fost sub pari, iar la rambursare al pari. Prima mai poate s apar i atunci cnd nscrisurile unui mprumut de stat se plaseaz la un curs al pari i se ramburseaz la un curs supra pari. In exemplul de mai sus, din diferena de curs de 20% (100 - 80), rezult o prim de rambursare de 1 000 u.m. la fiecare obligaiune. Dac mprumutul respectiv ar fi fost plasat la un curs de 100% i rambursat la un curs de 110%, prima de rambursare ar fi rezultat din diferena de curs de 10% (110 - 100) i s-ar fi ridicat la 500 u.m. de fiecare obligaiune.
72

n afar de dobnzi, ctiguri i prime de rambursare, unele state acord deintorilor de efecte publice i alte avantaje, cum ar fi: a) scutirea de impozite i taxe a veniturilor provenind de la anumite mprumuturi i/sau a tranzaciilor la burs cu efecte publice; b) acceptarea de ctre stat a unor nscrisuri ale mprumuturilor sale, la valoarea nominal, drept plat n contul impozitelor datorate de ctre deintorul lor nainte de expirarea termenului de rambursare; c) n anumite ri, unele nscrisuri ale mprumuturilor de stat se bucur de privilegiul juridic de a nu putea fi supuse executrii silite, n cazul n care deintorul lor a ajuns n stare de faliment; d) garantarea mpotriva variaiilor monetare. Faptul c n numeroase ri inflaia a cptat un caracter cronic face ca persoanele care i pstreaz banii n stare lichid (n numerar sau n cont), i cele care i dau cu mprumut s piard sistematic o parte din puterea lor de cumprare. La adpost de acest pericol se afl numai cei care i plaseaz banii n valori materiale nesupuse deprecierii, ntruct riscul deprecierii monetare este cert i de mare amploare, inflaia a devenit un obstacol serios n calea dezvoltrii creditului att public, ct i privat. Pentru a proteja interesele creditorilor si, statul are la ndemn dou soluii: fie s stabileasc o rat mai nalt a dobnzii care s acopere i deprecierea previzibil a banilor, fie s ofere o garanie juridic mpotriva acestei deprecieri. Prima soluie, dei utilizat n practic, nu este pe deplin satisfctoare, deoarece dac are la baz o rat supraevaluat a inflaiei, atunci aceasta va crea avantaje nemeritate creditorilor i va scumpi nejustificat mprumutul de stat; dac rata dobnzii se bazeaz pe o rat a inflaiei subevaluat, acest lucru nu va proteja interesele creditorilor, dar va reduce costul mprumutului pentru stat. Cea de-a doua soluie const n: a) exprimarea mprumutului ntr-o alt moned mai stabil. O asemenea msur se aplic mai cu seam n cazul mprumuturilor contractate n strintate. ntruct chiar i monedele care n trecut s-au caracterizat printr-un grad nalt de stabilitate, n ultimii 15 20 de ani au suferit o anumit erodare a puterii lor de cumprare, mprumuturile externe se exprim mai frecvent n Drepturi Speciale de tragere (DST), care are la baz un co de valut. b) legarea monedei n care s-a exprimat mprumutul de coninutul su n aur. O asemenea soluie, fezabil n condiiile n care monedele erau definite printr-o anumit cantitate de aur fin, dup renunarea la convertibilitatea acestora n aur, nu mai are aplicabilitate practic c) indexarea mprumutului. Aceast soluie const n legarea valorii mprumutului de aceea a monedei naionale, calculate pe baza indicelui de pre al bunurilor de consum, sau a preului anumitor produse (de exemplu: preul unei tone de crbune extras sau al unui Kwh) ori a tarifului anumitor servicii (tariful de transport pe cltor/km) Aceast soluie reflecta mai corect mutaiile monetare determinate de modifcrile de preuri i tarife pe piaa intern, dect cele nregistrate n raport cu alte monede sau cu preul aurului.

73

mprumuturile de stat prilejuiesc o seam de operaii legate de plasarea acestora pe pia, de rambursarea lor, precum i de eventuala modificare a ratei dobnzii i a termenelor de restituire iniial stabilite. Plasarea mprumuturilor de stat. n practica financiar se ntlnesc urmtoarele modaliti de plasare a mprumuturilor de stat: a) prin subscripie public; b) prin intermediul unor consorii (sindicate) bancare; c) prin vnzare la burs. Plasarea mprumutului prin subscripie public se face prin grija Ministerului Finanelor sau a altei instituii specializate, mputernicite de organul de decizie n acest sens. n vederea asigurrii plasrii integrale a mprumutului, se organizeaz o larg publicitate privind scopul i condiiile lansrii i rambursrii acestuia. Subscripia public i vrsarea sumelor subscrise se efectueaz la ghieele deschise la administraiile financiare, percepii, casierii, case de economii, bnci etc. sau direct prin funcionari publici. Persoanele care particip la plasarea mprumutului sunt recompensate pe cale de remiz, iar cheltuielile legate de funcionarea ghieelor de subscriere se acoper pe seama unui comision. n practica plasrii mprumuturilor prin subscripie public se ntlnesc dou situaii: a) cnd nu se limiteaz cuantumul mprumutului ce poate fi contractat. n acest caz, fiecare subscriitor efectueaz vrsminte pentru ntreaga sum subscris, fr nici o restricie; b) cnd cuantumul mprumutului se limiteaz. n aceast situaie, se procedeaz astfel: fie se las ca subscrierile s se desfoare nestingherit pn la expirarea termenului de subscriere, urmnd ca n caz de depire, pe ansamblu, a plafonului stabilit, s se limiteze fiecrui subscriitor suma ce poate s verse (proporional cu cea subscris), fie se stabilesc de la nceput limite de subscriere pe fiecare ghieu sau plasator. Plasarea mprumuturilor prin consorii (sindicate) bancare se realizeaz prin grija unui grup de bnci, care se angajeaz s efectueze aceast operaie la cererea organelor competente. Consoriul bancar fie preia n comision obligaiunile mprumutului, fie le cumpr electiv. n prima ipotez, statul intr n posesia sumelor mprumutate pe msura plasrii nscrisurilor de ctre consoriu, cruia i pltete un anumit comision. Potrivit acestui procedeu, consoriul nu rspunde pentru nscrisurile nepltite. n cea de-a doua ipotez, consoriul cumpr efectiv nscrisurile mprumutului de la stat, pe care se angajeaz s le plaseze pe pia. Pentru aceast operaie, consoriul ncaseaz diferena ntre cursul la care vinde nscrisurile ctre populaie i cursul la care le-a cumprat de la stat. De data aceasta, nscrisurile care nu au putut fi plasate pe pia sunt reinute de bncile care alctuiesc consoriul i intr n portofoliile acestora. Sub aspect financiar, plasarea mprumuturilor prin consorii bancare este mai costisitoare pentru stat dect cea prin subscripie public, ntruct antreneaz cheltuieli importante sub form de comisioane sau de diferen de curs, n favoarea bncilor. n schimb, sub aspect tehnic, aceast modalitate de plasare a mprumuturilor este mai
74

comod pentru stat dect cea realizat prin subscripie public, deoarece, efectundu-se prin instituii specializate, se poate realiza ntr-un termen scurt. Prin vnzare la burs sunt plasate nscrisurile unui mprumut nou, atunci cnd statul dorete ca acesta s treac neobservat. ntruct vnzarea se face prin intermediul agenilor de schimb, cumprtorii nu tiu dac nscrisurile care fac obiectul tranzaciilor la burs sunt ale unui mprumut vechi, vndute de deintorii lor, sau ale unui mprumut nou, emis recent de stat. Aceast modalitate prezint avantajul c este discret, comod i foarte puin costisitoare. Ea nu poate fi aplicat ns pe scar larg, deoarece oferta mare de nscrisuri ar atrage dup sine reducerea cursului acestora, ceea ce ar micora randamentul financiar al mprumutului. nscrisurile mprumuturilor de stat se emit, de regul,, la purttor", adic fr nscrierea numelui subscriitorului pe ele. Cnd statul are de-a face cu puini creditori, el poate s emit nscrisuri nominative" (pe care se nscrie numele creditorului). n asemenea cazuri, sumele mprumutate i dobnzile datorate creditorilor se nscriu n cartea (registrul) datoriei publice. Modificarea nivelului dobnzii. Aa cum s-a artat, nivelul dobnzii pe pia nu rmne vreme ndelungat constant, ci sufer modificri n funcie de raportul dintre cererea i oferta de capital de mprumut. In perioadele n care rata dobnzii nregistreaz o scdere apreciabil, statul caut s profite de aceast situaie pentru a-i uura efortul financiar determinat de mprumuturile contractate n condiii mai puin favorabile. n asemenea mprejurri, statul procedeaz la preschimbarea nscrisurilor unui mprumut vechi cu nscrisuri ale unui mprumut nou, emis cu o dobnd mai redus, operaie cunoscut sub denumirea de conversiune. Faza depresiunii i nceputul fazei nviorrii sunt momentele cele mai favorabile pentru nfptuirea conversiunii, deoarece atunci dobnda atinge nivelul minim. n practic se cunosc trei tipuri de conversiune: a) conversiunea forat, cnd statul ofer deintorilor de nscrisuri o singur alternativ, i anume aceea de a prezenta la preschimbare titlurile mprumutului vechi, contra titlurilor unui nou mprumut, n decursul unei anumite perioade de timp. La expirarea termenului stabilit, titlurile vechi i pierd valabilitatea; b) conversiunea facultativ, cnd deintorii nscrisurilor au de optat pentru una din urmtoarele soluii: de a preschimba nscrisurile mprumutului vechi cu ncrisuri ale unui mprumut nou sau de a pstra nscrisurile vechiului mprumut. Dac noul mprumut este emis cu o dobnd mai mic dect vechiul mprumut, atunci deintorii nscrisurilor acestui din urm mprumut nu se vor prezenta la preschimbare pentru a nu pierde avantajul pe care l au. Dac mprumutul nou ar menine dobnda la nivelul mprumutului vechi, atunci statul nu ar mai avea interes s efectueze conversiunea; c) conversiune sau rambursare anticipat, cnd deintorii de nscrisuri au urmtoarele alternative: s accepte preschimbarea nscrisurilor vechiului mprumut n condiiile stabilite de stat sau s o refuze i s solicite rambursarea anticipat a acestuia. n cazul n care numrul celor care prefer rambursarea anticipat este mare, avantajul financiar scontat de stat prin conversiune - reducerea cheltuielilor publice cu plata dobnzilor - poate s fie n mare parte anihilat de efortul financiar determinat de
75

achitarea nainte de termen a nscrisurilor care n-au fost supuse preschimbrii. Dintre cele trei tipuri de conversiune artate mai sus, acesta din urm este mai frecvent folosit. Prin conversiune statul obine un avantaj material, concretizat n reducerea cheltuielilor cu plata dobnzii, dar sufer un prejudiciu moral, constnd n pierderea creditului pe pia. Cu prilejul lansrii unui nou mprumut, n condiii de dobnd comparabile cu cele practicate de bnci, deintorii de disponibiliti bneti libere vor prefera s le ncredineze bncilor, iar nu statului. Pe piaa capitalului de mprumut au loc uneori scderi apreciabile ale cursului obligaiunilor de stat. Dac cursul acestora este sub cel de emisiune, atunci deintorii nscrisurilor vndute la burs nu-i recupereaz nici mcar suma vrsat statului la subscriere. Astfel de fenomene au o nrurire nefast asupra creditului public, crend dificulti statului la plasarea de noi mprumuturi. Pentru a evita astfel de situaii i a conserva interesul publicului fa de mprumutul al crui curs a sczut sensibil, statul poate proceda la majorarea ratei dobnzii. Aceast operaiune, denumit arozare, este inversul conversiunii. Dac statul dispune de resurse financiare i nu are intenia s contracteze noi mprumuturi n viitorul apropiat, el poate s profite de pe urma scderii cursului i s cumpere la burs, la un curs avantajos, nscrisurile respective. In acest caz, el nu va face o arozare, ci o rscumprare a mprumutului nainte de termenul de rambursare. Modificarea termenului de rambursare. Statele care recurg n mod frecvent la mprumuturi pe termen scurt pentru acoperirea deficitelor financiare temporare, ajung s acumuleze datorii importante care trebuie rambursate la intervale scurte de timp. n asemenea mprejurri, cheltuielile anuale cu rambursarea mprumuturilor ajunse la scaden pot depi sensibil resursele financiare ale statului afectate acestui scop n anul considerat. Pentru ieirea din impas, statul procedeaz atunci la consolidarea datoriei sale ajunse la scaden, adic la preschimbarea nscrisurilor mprumuturilor exigibile imediat sau pe termen scurt (bonuri de tezaur i altele) cu nscrisuri ale unor mprumuturi pe termen mediu sau lung (obligaiuni i titluri de rent) sau fr termen (titluri de rent perpetu). ntruct prelungirea termenului de rambursare a mprumutului nseamn, pentru creditori, creterea riscului de depreciere a banilor plasai n efecte publice, statul este nevoit s accepte adesea majorarea ratei dobnzii.n aceste condiii, consolidarea datoriei ofer statului un avantaj imediat, constnd n reducerea cheltuielilor publice legate de rambursarea mprumutului ajuns la scaden pe anul n curs i/sau pe anii imediat urmtori, dar mrete considerabil volumul total al efortului financiar determinat de plata dobnzilor aferente mprumutului respectiv pn la rambursare. n zilele noastre, consolidarea se practic pe scar larg mai cu seam de rile n curs de dezvoltare care au contractat datorii fa de strintate i pe care nu le mai pot onora din lipsa resurselor valutare. Consolidarea datoriei externe se poate efectua numai cu acordul expres al principalilor creditori i n condiiile dictate de acetia. Consolidarea este avantajoas pentru bnci, deoarece ele ncaseaz importante comisioane pentru operaia de preschimbare a nscrisurilor mprumutului pe termen scurt cu nscrisuri ale mprumutului consolidat. Cnd guvernul are interes s nu atrag atenia opiniei publice asupra dificultilor financiare ale statului, n locul unei consolidri fie
76

acesta efectueaz o consolidare deghizat, constnd n achitarea mprumutului ajuns la scaden cu banii obinui din contractarea unui mprumut nou, de valoare egal sau apropiat. O asemenea soluie este fezabil atunci cnd mprumuturile pe termen scurt nu dein o pondere prea mare n totalul datoriei publice, dezechilibrul bugetar pare s fie de scurt durat, iar deintorii de bonuri de tezaur i alte nscrisuri similare consimt s-i plaseze n continuare disponibilitile lor bneti n astfel de nscrisuri. Rambursarea mprumuturilor de stat. Prin rambursarea mprumuturilor de stat se nelege rscumprarea titlurilor de credit de la deintorii lor, adic restituirea sumelor mprumutate. Rambursarea mprumuturilor poate avea caracter obligatoriu sau facultativ. n mod expres, statul i asum obligaia de a restitui numai mprumuturile cu termen. El poate ns s ramburseze i mprumuturile perpetue, fr ns s fie obligat la aceasta. Din punctul de vedere al momentului rambursrii, distingem mprumuturi care se restituie integral la o scaden unic i mprumuturi a cror rambursare este ealonat pe o perioad mai ndelungat. mprumuturile cu scaden unic prezint dezavantajul c oblig statul s efectueze pli masive la termenul stabilit, ceea ce ridic probleme de natur financiar (asigurarea resurselor financiare necesare), monetar (punerea n circulaie a unor mari sume de bani) i organizatoric (efectuarea de pli, ctre un mare numr de persoane fizice i juridice, ntr-o singur zi). Pentru evitarea acestor neajunsuri, statul poate s procedeze fie la cumprarea anticipat la burs a nscrisurilor care se apropie de scaden, fie la stabilirea unei perioade de timp, suficient de lungi, n cursul creia urmeaz s aib loc rambursarea. n practic se ntlnesc mai multe modaliti de rambursare a mprumuturilor: a) pe calea anuitilor; b) prin tragere la sori; c) prin rscumprare la burs. Rambursarea mprumuturilor prin anuiti const n aceea c, ncepnd din cel deal doilea sau al treilea an de la contractarea mprumutului, statul ncepe s achite, pe lng dobnzi, i o parte din suma datorat. Aceast modalitate se folosete atunci cnd statul are puini creditori cu care convine condiiile de rambursare. Anuitile se pot stabili fie n sume egale pe toat durata restituirii mprumutului, fie n sume inegale, adic n cote progresive sau regresive. Cnd mprumutul de stat a fost contractat la un mare numr de creditori, statul folosete, pentru rambursarea acestuia, calea tragerilor la sori. n momentul lansrii mprumutului, statul stabilete valoarea obligaiunilor amortizabile n fiecare an prin tragere la sori. Rambursarea prin anuiti i tragere la sori este specific mprumuturilor cu termen. n cazul mprumuturilor pe termen lung, statul este obligat s procedeze la rambursarea acestora la scaden; el poate ns s o fac i cu anticipaie, dac legea nu interzice n mod expres o asemenea posibilitate. Cnd legea care autoriz contractarea unui mprumut prevede c acesta nu poate fi rambursat nainte de scaden (sau n cursul unei perioade de timp determinate), statul nu poate proceda la rambursarea prin anuiti sau tragere la sori (i nici la conversiunea) a acelui mprumut; el poate ns s procedeze la rscumprarea la burs a nscrisurilor respective. Tot prin rscumprare la burs statul poate s retrag din circulaie titlurile mprumuturilor fr termen. Statul procedeaz la amortizarea mprumuturilor perpetue, prin grija Ministerului Finanelor sau a altei
77

instituii nsrcinate, atunci cnd dispune de resurse bugetare,iar nscrisurile respective nregistreaz la burs un curs sczut (sub pari). Rambursarea mprumuturilor se efectueaz pe seama: a) a fondului special de amortizare; b) a resurselor prevzute n buget cu aceast destinaie; c) a excedentelor bugetare. n primul caz, la dispoziia unei instituii specializate, denumite cas de amortizare, se constituie un fond cu afectaie special, din care se achit cheltuielile cu plata dobnzilor i rambursarea mprumuturilor. Acest fond se alimenteaz din anumite venituri publice date n administrarea casei de amortizare, dar mai ales din veniturile monopolurilor fiscale. n cel de-al doilea caz, cheltuielile legate de datoria public se nscriu n bugetul de stat i se acoper din veniturile bugetare ordinare, fr s se creeze un fond special de amortizare.n sfrit, la folosirea excedentelor bugetare se apeleaz pentru rambursarea mprumuturilor fr termen, atunci cnd acestea exist i operaia respectiv prezint interes financiar pentru stat. n secolele al XVIII-lea i al XlX-lea, a avut o larg circulaie (i aplicabilitate practic n Marea Britanie) teoria amortizrii automate a mprumuturilor de stat. Elaborat de englezul Dr. Richard Price, aceast teorie avea la baz principiul dobnzii compuse. Iniial, statul rscumpra de pe pia un numr de efecte publice, pe care ns nu le distrugea, aa-cum ar fi fost normal, ci le pstra i continua s calculeze i s rezerve dobnzi. Cu suma dobnzii economisite cumpra alte nscrisuri, la care calcula i rezerva dobnzi, pn la retragerea tuturor nscrisurilor din circulaie. La o asemenea soluie s-a renunat n momentul n care, pentru a-i procura banii necesari rezervrii dobnzii, statul trebuia s emit noi mprumuturi, care costau mai mult dect mprumutul rambursat. Alte ci de amortizare a datoriei publice. mprumuturile contractate de stat se pot stinge (amortiza) nu numai pe calea rambursrii acestora, dar i n urma incapacitii sale de plat ,a deprecierii monetare i a repudierii obligaiilor financiare anterior asumate. Un stat poate s ajung n stare de incapacitate de plat (insolvabilitate) din cauze politice sau economice. Astfel, participarea unui stat la un rzboi, din care a ieit nvins sub raport militar i ruinat economic, poate s conduc la insolvabilitatea acestuia. Repara iile de rzboi, pe care este obligat s le plteasc statului nvingtor i cheltuielile cu refacerea propriei sale economii pot s absoarb cea mai mare parte a produsului intern brut, nct s nu-i mai rmn disponibiliti pentru achitarea obligaiilor fa de creditori. n aceste condiii, creditorii se mulumesc cu promisiunea statului nvins de a le achita, n decursul unei perioade de timp, o anumit parte din datoria restant cu titlu de arierate financiare. Restul datoriei se anuleaz prin nelegere tacit sau expres cu creditorii. Un alt exemplu. Un stat poate s ajung n stare de ncetare de pli ca urmare a unei crize economice profunde prin care a trecut, a unei conjuncturi economice internaionale nefavorabile, a unei politici economice, financiare ori valutare nechibzuite, a aciunii altor factori endogeni sau exogeni. Statul ajuns n stare de incapacitate de plat solicit creditorilor si acordul pentru reealonarea datoriei restante: n anii '80, numeroase ri n curs de dezvoltare i-au ntrerupt plile n contul datoriei lor externe i au cerut rescadenarea mprumuturilor neonorate. Obligaiile unui stat, izvornd dintr-un mprumut exprimat ntr-o moned supus deprecierii, neprotejat prin indexare sau alt clauz, se pot stinge treptat, ca urmare a
78

inflaiei. Aceasta, deoarece, potrivit legii, statul este obligat s ramburseze mprumutul la valoarea nominal a acestuia, indiferent de gradul de depreciere a monedei n perioada scurs de la emisiune i pn la scaden. Dac n acest interval de timp moneda naional a pierdut, s zicem, 99% din puterea sa de cumprare, creditorii achitai n moned depreciat nu vor putea formula pretenii fa de stat pentru pierderea suferit ca urmare a inflaiei. Obligaiile statului se consider de jure stinse, chiar dac plata efectuat n moned depreciat nu acoper dect a suta parte din puterea iniial de cumprare a mprumutului. De facto, 99% din obligaiile statului fa de creditori, n acest caz, s-au stins ca efect al inflaiei. Aadar, deprecierea monedei n care este exprimat un mprumut uureaz efortul financiar al statului mprumutat, n timp ce aprecierea (consolidarea, ntrirea) acesteia are efecte diametral opuse. Statul este avantajat nu numai atunci cnd mprumutul a fost exprimat n moneda naional care s-a depreciat, dar i n cazul n care acesta a fost libelat ntr-o moned strin, care s-a depreciat n raport cu moneda naional. n zilele noastre, mai frecvent este fenomenul invers, adic acela al aprecierii monedei n care sunt exprimate mprumuturile externe, n raport cu monedele rilor debitoare. Astfel, n anii '80, numeroase ri n curs de dezvoltare au fost mpovrate ca urmare a creterii artificiale a cursului dolarului n care erau exprimate mprumuturile lor externe. n practica internaional se cunosc cazuri cnd guvernul unei ri refuz, din motive politice, s onoreze obligaiile statului respectiv, izvornd din mprumuturi contractate pe piaa intern sau n strintate, de ctre un alt guvern. Astfel, n urma Marii Revoluii Socialiste din Octombrie guvernul sovietic a repudiat datoria public motenit de la guvernul arist; dup cel de-al doilea rzboi mondial la fel au procedat guvernele Cubei, Republicii Populare Democrate Coreene i alte altor ri cu datorie public contractat de vechile regimuri. Aadar, n caz de repudiere, statul este solvabil, dar refuz s ramburseze datoria public i s achite dobnzile aferente din considerente politice, n timp ce n caz de incapacitate de plat, de bancrut, statul recunoate obligaiile asumate, dar nu le poate onora din lips de resurse financiar-valutare. mpotriva statelor care repudiaz obligaiile asumate prin mprumuturi externe, statele creditoare exercit presiuni pe cale diplomatic pentru reluarea plilor; interzic bncilor lor s le mai acorde noi mprumuturi; le blocheaz disponbilitile aflate n conturi deschise la bncile avnd sediul pe teritoriul lor interzic importul de mrfuri originare. Din rile respective se instituie embargou asupra exporturilor unor mrfuri ctre acele ri; folosesc fora armat sau ameninarea cu fora etc. In cele din urm, unele state debitoare accept s negocieze cu statele creditoare condiiile relurii plii n contul datoriei publice repudiate, consimind s le achite o parte din obligaiile respective cu titlu de arierate financiare.

3.4. Datoria public intern i extern. Gestionarea datoriei publice

Datoria public cuprinde totalitatea sumelor mprumutate de autoritile publice centrale, de unitile administrativ-teritoriale i de alte entiti publice, de la persoane fizice sau juridice pe piaa intern i n strintate i rmase de rambursat la un moment
79

dat. n msura n care se ine seama de deprecierea (sau aprecierea) suferit n timp de moneda respectiv, acest indicator face posibil studierea dinamicii datoriei publice i, pe aceast baz, desprinderea tendinei nregistrate de aceasta n perioada considerat. Gradul de ndatorare a rii la moment dat se determin prin raportarea soldului datoriei publice la produsul intern brut. Indicatorul astfel stabilit arat n ce msur valoarea adugat ntr-un an este grevat de datoria public. Sau, altfel spus, dac datoria public a rii ar trebui rambursat integral n anul de referin, ct din produsul intern brut ar trebui utilizat: 30%, 50%, 80% sau mai mult? Sunt cazuri n care nici chiar ntregul produs intern brut realizat ntr-un an nu ar fi suficient pentru rambursarea datoriei publice. Acest indicator are o valoare pur teoretic, deoarece nici o ar nu ar putea aloca ntregul produs intern brut amortizrii datoriei publice, ci numai partea din acesta rmas dup efectuarea prelevrilor absolut indispensabile la fondul de consum i la formarea brut de capital. Pentru a putea face comparaii internaionale, este necesar a exprima datoria public a rilor cuprinse n analiz ntr-o moned avnd o larg circulaie pe plan mondial. Dei calculele fcute ntr-o asemenea moned conin un grad mai mare sau mai mic de aproximaie, din cauza fluctuaiei cursurilor de schimb i a neconcordanei dintre puterea real de cumprare a unei monede exprimat ntr-o alt moned i cursul la care se schimb acele monede, totui ele ofer informaii utile despre mrimea datoriei publice medii pe un locuitor. n practic, n comparaiile internaionale, se folosete dolarul S.U.A.. sau Drepturile Speciale de Tragere (DTS). Alturi de indicatorii privind gradul de ndatorare a unei ri, un interes deosebit prezint indicatorii care caracterizeaz efortul financiar anual, pe care datoria public l reclam. Acest efort se materializeaz n serviciul datoriei publice, care cuprinde cheltuielile cu rambursarea datoriei propriu-zise i cele legate de plata dobnzilor i a celorlalte cheltuieli aferente. Efortul financiar sau povara datoriei publice se exprim cu ajutorul mai multor indicatori, printre care: mrimea absolut i mrimea medie pe un locuitor a serviciului datoriei publice; raportul dintre serviciul datoriei publice i produsul intern brut; raportul dintre serviciul datoriei publice i totalul cheltuielilor publice sau ponderea serviciului datoriei publice n totalul cheltuielilor bugetare,dup caz. Deosebit de acetia se mai calculeaz: cuantumul anual al dobnzilor; raportul dintre dobnzi i produsul intern brut; ponderea dobnzilor n totalul cheltuielilor publice sau n totalul cheltuielilor bugetare, dup caz. Indicatorii privind cheltuielile cu dobnzile i comisioanele aferente datoriei publice exprim dimensiunile contraprestaiei pe care statul o datoreaz creditorilor si n decursul unui an. Cu ct ponderea datoriei externe n totalul datoriei publice este mai mare, cu att gradul de dependen economic i financiar a rilor respective fa de strintate este mai ridicat. Cheltuielile cu rambursarea mprumuturilor scadente i plata dobnzilor i a comisioanelor aferente constituie o povar grea pentru numeroase ri n curs de dezvoltare. Un alt element n funcie de care se fac judeci de valoare cu privire la structura datoriei publice l constituie gradul de exigibilitate al acesteia. Sumele exigibile la termen scurt formeaz datoria flotant, iar cele exigibile la termene mijlocii i lungi - datoria
80

consolidat. Este evident c pentru o ar conteaz mai mult efortul financiar pe care trebuie s-l fac pentru rambursarea datoriei scadente i plata dobnzilor aferente n lunile urmtoare, dect cel care se profileaz la un orizont situat peste 5-10 ani sau mai muli. De aceea, cu ct ponderea datoriei flotante n totalul datoriei publice este mai mare, cu att nevoia de resurse financiare este mai presant, iar procurarea acestora mai dificil. Structura datoriei publice variaz de la o ar la alta i chiar de la o perioad la alta, n funcie de condiiile financiar-monetare.rile care cunosc procese inflaioniste de mari dimensiuni i de lung durat sunt obligate s apeleze pe o scar tot mai larg la mprumuturi pe termen scurt i eventual mijlociu. Aceasta, deoarce n condiii de inflaie cronic, plasamentele n efecte publice pe perioade ndelungate fiind supuse unei eroziuni sistematice, nceteaz de a mai fi atractive pentru deintorii de capital bnesc de mprumut, chiar dac produc un venit mediu anual mai ridicat dect mprumuturile pe termen scurt. n ara noastr, Guvernul este autorizat s contracteze, prin Ministerul Finanelor Publice, mprumuturi de stat interne i externe, n urmtoarele scopuri: a) finanarea deficitului bugetului de stat; b) refinanarea datoriei publice; c) susinerea balanei de pli i consolidarea rezervei valutare a statului; d) finanarea intern i extern a proiectelor de investiii pentru dezvoltarea sectoarelor prioritare ale economiei; e) finanarea i dezvoltarea ntreprinderilor mici i mijlocii, cu capital majoritar romnesc; f) finanarea achiziionrii de bunuri i servicii, inclusiv importul de materii prime i resurse energetice; g) ndeplinirea obligaiunilor legate de garaniile de stat pentru mprumuturi; h) amortizarea i achitarea mprumuturilor guvernamentale i rscumprarea datoriei neachitate, incluznd capitalul, dobnda i alte costuri; i) finanarea necesitilor pe termen scurt ale bugetului de stat; j) finanarea cheltuielilor legate de lichidarea conse-cinelor dezastrelor naturale i ale altor calamiti; k) meninerea n permanen a unui sold corespunztor n Contul General al Trezoreriei statului; l) alte necesiti aprobate prin legi speciale. Datoria public extern mai poate fi contractat i pentru: a) crearea unor noi locuri de munc i susinerea ntreprinderilor privatizate sau de stat, pe baza prioritilor economice i sociale stabilite de Guvern; b) finanarea restructurrii economiei i constituirea stocurilor strategice, inclusiv producia de bunuri i servicii pentru piaa intern i pentru export; c) finanarea proiectelor de investiii n infrastructur, inclusiv cele pentru servicii sociale; d) finanarea achiziiilor publice. Rambursarea mprumturilor de stat se asigur, dup caz, din mprumuturi special contractate pentru refinanarea datoriei publice, din resurse ale Contului General al Trezoreriei statului, precum i din alte resurse stabilite prin dispoziii legale. Rambursarea
81

ratelor de capital, plata dobnzilor i a altor costuri aferente datoriei publice au prioritate fa de alte obligaii ale statului. Datoria public intern reprezint o obligaie necondiionat a statului, de rambursare a mprumuturilor contractate n lei, de plat a dobnzilor i a altor costuri aferente. Instrumentele datoriei publice interne ale statului includ: a) titlurile de stat libelate n moned naional; b) mprumuturile de stat acordate de Banca Naional a Romniei n condiiile stabilite prin Legea privind statutul Bncii Naionale a Romniei; c) mprumuturile de stat contractate la bncile comerciale din Romnia; d) mprumuturile de stat contractate la alte instituii de credit din Romnia i de la agenii guvernamentale. Titlurile de stat libelate n moned naional pot fi emise att n form material ct i n form dematerializat, n aceast din urm form, emisiunea, probaiunea i transmiterea drepturilor ncorporate se evideniaz prin nscriere n sistemul de nregistrare n cont. Titlurile de stat exprimate n moned naional pot fi emise pe termen scurt, mediu sau lung. Sunt considerate titluri de stat ale mprumuturilor pe termen scurt bonurile de tezaur i certificatele de trezorerie, precum i alte nscrisuri create de emitent n condiiile legii. Sunt considerate titluri de stat ale mprumuturilor pe termen mediu obligaiunile de stat avnd o scaden de peste un an i maximum cinci ani de la emisiune, iar pe termen lung obligaiunile de stat avnd o scaden de peste cinci ani de la emisiune. Titlurile de stat se ofer spre vnzare, cu condiia ca oferta s includ cel puin urmtoarele elemente: a) denumirea, data emisiunii i valoarea titlurilor de stat oferite; b) forma mprumutului de stat reprezentat prin titlurile respective - cu discont sau purttor de dobnd; c) rata dobnzii, metoda de calcul i datele la care se pltete dobnda, atunci cnd este cazul; d) scadena mprumutului i clauza rambursrii n avans, atunci cnd este cazul. Datoria public extern reprezint o obligaie necondiionat i irevocabil a statului de rambursare a mprumuturilor contractate, n valut, de plat a dobnzilor i a altor costuri aferente. Instrumentele datoriei publice externe a Romniei includ: a) titlurile de stat libelate n valut, emise pe pieele financiare interne i externe; b) mprumuturile primite de la guvernele altor state, agenii guvernamentale, instituii financiare multilaterale sau alte organizaii internaionale; c) mprumuturile sindicalizate pe termen scurt, mediu sau lung; d) mprumuturile directe primite de la investitori privai pe termen scurt, mediu sau lung. n atribuiile Ministerului Finanelor cu privire la datoria public extern, ntre altele, intr:
82

a) examinarea termenilor i condiiilor acordurilor de mprumuturi externe, de pe pieele financiare internaionale; b) emisiunea, contractarea, administrarea i rambur-sarea mprumuturilor externe i achitarea costurilor aferente; c) analiza condiiilor pentru refinanarea datoriei publice externe i asigurarea ca noile mprumuturi s se ncadreze n plafonul anual de ndatorare extern, corelat cu prevederile anuale ale legii bugetului de stat referitoare la serviciul datoriei publice; d) administrarea mpreun cu Banca Naional a Romniei a rezervei valutare a statului n vederea asigurrii resurselor necesare creterii rezervei, utilizarea mpreun cu Banca Naional a Romniei a rezervei valutare pentru plata serviciului datoriei publice i susinerea monedei naionale. Datoria public extern contractat de Ministerul Finanelor n numele statului se ramburseaz prin Banca Naional a Romniei. Fondurile obinute ca urmare a contractrii mprumuturilor externe de ctre Ministerul Finanelor n numele statului pentru finanarea deficitului bugetului de stat sunt convertite n moneda naional prin Banca Naional a Romniei sau pe piaa valutar din Romnia. Rambursarea mprumuturilor externe se va face de ctre Ministerul Finanelor care va disponibiliza sumele n lei necesare efecturii plilor. Transmiterea mprumuturilor externe contractate de Ministerul Finanelor n numele statului la utilizatorii finali se face pe baza unor contracte de submprumut ncheiate de Ministerul Finanelor cu respectivii utilizatori. mprumuturile externe contractate de Ministerul Finanelor n numele i contul statului destinate investiiilor i importurilor pot fi acordate instituiilor financiare, spre administrare i rambursare. Ministerul Finanelor este autorizat s emit garanii de stat pentru mprumuturi interne exprimate n moneda naional, contractate de o persoan juridic de la o instituie creditoare pentru finanarea proiectelor sau activitilor de importan prioritar pentru Romnia sau alte destinaii, n limita i n cuantumul aprobate de Guvern sau de ctre Parlament,dup caz. Garania de stat pentru un mprumut intern reprezint o obligaie indirect a statului romn care se execut n cazul n care beneficiarul mprumutului nu are capacitatea s achite, n ntregime sau parial, mprumutul, dobnda i alte costuri aferente. n cazul n care o garanie de stat pentru un mprumut intern devine exigibil, statul este obligat s efectueze ctre instituia creditoare plata datorat de debitorul garantat. Pentru acoperirea riscurilor financiare ce decurg din garantarea de ctre stat a mprumuturilor contractate de persoanele juridice de la instituiile creditoare se constituie Fondul de risc, alimentat din: a) comisioanele ncasate de la beneficiarii mprumuturilor garantate; b) dobnzile obinute din plasamentele sumelor aflate n depozite; c) majorrile de ntrziere aplicate pentru neplata n termen a comisioanelor; d) fondurile bugetare alocate n acest scop; e) alte surse. Ministerul Finanelor, n numele statului, este autorizat s acorde garanii de stat pentru mprumuturi externe contractate de agenii economici i de autoritile publice romne pentru proiecte considerate de Guvern ca avnd o importan prioritar pentru ara
83

noastr. Emiterea garaniilor de stat pentru mprumuturi externe este condiionat de acceptarea de ctre Ministerul Finanelor a clauzelor cuprinse n contractele de mprumut ncheiate ntre persoanele juridice i instituiile creditoare. Pe baza analizei economice i financiare, efectuate de ctre Banca de ExportImport a Romniei sau de un alt agent desemnat, a documentaiei prezentate de persoana juridic ce solicit o garanie de stat pentru mprumuturi externe, Ministerul Finanelor sau alt agent, la solicitarea acestuia, determin gradul de risc, care se exprim n procente. n funcie de gradul de risc astfel stabilit Ministerul Finanelor determin cuantumul comisionului de risc ce trebuie virat la Fondul de risc de ctre beneficiarul creditului garantat. Ministerul Finanelor este autorizat s administreze datoria public i garaniile de stat pentru mprumuturi ale Romniei. n acest scop, acest minister: a) evalueaz mrimea mprumutului astfel nct nivelul de ndatorare s corespund necesitilor Romniei i capacitii statului de a gestiona datoria; b) ine evidena contabil a datoriei publice contractate i evidena statistica a garaniilor de stat emise; c) urmrete derularea mprumuturilor garantate de stat; d) supravegheaz lichiditile din Contul General al Trezoreriei pentru a avea o balan a disponibilitilor cores-punztoare; e) elaboreaz anual contul general al datoriei publice. mprumuturile externe constituie una din formele exportului de capital. n ornduirile precapitaliste i n perioada manufacturier de dezvoltare a capitalismului mprumuturile externe se ntlneau n mod sporadic. O dezvoltare mai mare acestea au cptat abia n perioada mainismului. n secolul al XX - lea, mprumuturile externe au cunoscut o dezvoltare fr precedent, ca urmare a formrii, pe piaa rilor dezvoltate, a unui surplus relativ de capital, care i caut plasament peste grani n condiii mai avantajoase dect n interior. mprumuturile sau creditele externe se pot grupa dup diferite criterii. Astfel, n funcie de destinaie, se disting credite pe mrfuri i credite financiare. Primele sunt mai frecvente i se acord pentru cumprri de mrfuri de la creditor sau din ara acestuia. Cele din urm se ntlnesc mai rar i se acord de organisme financiare internaionale n valut convertibil ce se utilizeaz de debitor, potrivit nevoilor sale, fie pe piaa creditorului, fie pe o ter pia. Adesea creditele financiare sunt folosite de beneficiarii acestora n scopuri productive, cum ar fi: construirea de ntreprinderi extractive, centrale electrice, fabrici productoare de bunuri de consum, lucrri de irigaii, ferme agrozootehnice, drumuri i poduri, ci ferate, porturi i alte lucrri de infrastructur etc. n funcie de durata pentru care se acord, creditele externe pot fi: pe termene scurte (1-2 ani), mijlocii (3-5 ani) sau lungi (peste 5 ani). Beneficiarul creditului este interesat ca termenul de rambursare s fie suficient de ndeprtat pentru a -i putea procura resursele necesare restituirii acestuia i achitrii dobnzilor i a altor cheltuieli aferente.
84

Atunci cnd mprumutul capt o destinaie productiv, termenul de rambursare trebuie s in seama de momentul punerii n funciune a obiectivului respectiv i de valoarea adugat ce se poate obine de pe urma acestuia, cunoscnd durata normal de via a unui asemenea obiectiv. De aceea, n cadrul termenului final se stabilesc trei perioade distincte: a) perioada de utilizare a creditului; b) perioada de graie n cursul creia nu se fac pli pentru rambursarea creditului; c) perioada de rambursare propriu-zis a creditului. Perioad de graie nu se acord ntotdeauna. n cazul n care suma mprumutat se acord dintr -o dat i se ramburseaz ntr-o singur tran, beneficiarul creditului dispune de aceasta pe toat durata creditului. Dac ns suma respectiv se primete i se ramburseaz n mod ealonat, termenul mediu al creditului va fi mai scurt dect cel pentru care acesta s-a contractat. Termenele creditelor se stabilesc n funcie de destinaia acestora, de rentabilitatea obiectivului pentru care se contracteaz mprumutul - n cazul n care se utilizeaz n scopuri productive -, de valoarea utilajelor ncorporate n obiectivul creditat, de practica internaional, de legislaia existent n ara creditorului i, respectiv, n ara beneficiarului, de prevederile unor convenii internaionale n materie etc. n ceea ce privete rambursarea creditelor, practica internaional cunoate urmtoarele modaliti: a) n cote egale; b) n conte inegale, care pot crete n mod progresiv i c) ntr-o singur tran, la scaden. La acordarea unui credit, mprumuttorul poate s pretind o garanie material sau una moral, n primul caz, garania poate s constea din mrfuri, documente de dispoziie asupra mrfurilor (conosamente, warante etc.), aciuni i obligaiuni, depozite ale unor firme, ale unor instituii guvernamentale, bunuri imobiliare, venituri ale statului (taxe vamale, accizie, venituri ale domeniului public .a.), rezervele de aur i devize ale statului etc. n lipsa unor garanii materiale directe, un creditor poate pretinde ca mprumutul pe care intenioneaz s-l acorde unui stat s fie garantat de dou sau de mai multe state care se bucur de o reputaie netirbit pe piaa capitalului de mprumut. n mod obinuit, creditorii - guverne, organisme financiare internaionale .a. - trimit experi n ara debitoare pentru a verifica la faa locului oportunitatea creditelor solicitate, eficiena scontat de pe urma utilizrii acestora, capacitatea de rambursare a sumelor mprumutate, modul de folosire a sumelor acordate .a. Privite din punctul de vedere al creditorului, creditele externe pot fi acordate de ctre: a) ntreprinderi furnizoare (credite comerciale sau de firm); b) bnci i alte instituii financiare (credite bancare); c) guverne (credite guvernamentale); d) organisme financiare internaionale (credite financiare); e) rentieri i alte persoane fizice (mprumuturi de stat). ntreprinderile furnizoare, bncile i alte instituii financiare acord credite pe baze bilaterale; guvernele acord asisten public bilateral, iar organismele financiare internaionale acord asisten public pe baze multilaterale. Asistena public bilateral se acord de ctre: guvernele rilor dezvoltate, grupate n cadrul Comitetului de Asisten pentru Dezvoltare pentru rile membre ale O.C.D.E.; guvernele unor ri exportatoare de petrol, membre ale O.P.E.C. etc. Asistena bilateral mbrac forma ajutoarelor n natur sau n bani, a asistenei tehnice
85

i militare sau a mprumuturilor n condiii privilegiate, mprumuturile guvernamentale sunt, de regul, mprumuturi legate, acordate rilor beneficiare pentru achiziionarea anumitor produse de pe pieele rilor creditoare. ntr-o serie de ri dezvoltate, guvernele garanteaz sau asigur creditele pentru exportul de mrfuri ctre rile n curs de dezvoltare, prin intermediul unor instituii specializate. Din punctul de vedere al beneficiarului de credite externe, n calitate de mprumutat pot s apar: a) ntreprinderi private; b) bnci, c) guverne, uniti administrativ-teritoriale, ntreprinderi de stat i alte instituii de drept public. n cazul mprumuturilor acordate pe baze bilaterale, de ctre rile dezvoltate, aprobarea acestora este uneori nsoit de condiii economice, politice sau militare. Astfel, sumele acordate pentru finanarea unor programe economice pot fi utilizate de ctre beneficiarii acestora numai pentru obiectivele agreate de rile creditoare, chiar dac acestea nu au caracter prioritar ori nu asigur dezvoltarea echilibrat a rii debitoare. Acceptarea unor asemenea condiii nu face dect s mreasc dependena rilor beneficiare fa de cele creditoare. Dac cu banii mprumutai rile n curs de dezvoltare pot s - i finaneze numai industria extractiv, iar nu i industria prelucrtoare ori numai dezvoltarea agriculturii i a ntreprinderilor productoare de bunuri de consum, aceste ri vor fi obligate s -i valorifice bogiile naturale sub form de materii prime ori semifabricate, iar nu i de produse finite. Or, produsele manufacturate ncorporeaz o cantitate mai mare de munc dect semifabricatele ori produsele primare i asigur o mai bun valorificare la export. Pentru produsele industriale necesare economiei acestor ri, ele rmn pe mai departe tributare strintii. Creditorii pretind, adesea, ca rile beneficiare de mprumuturi externe s utilizeze sumele respective pentru procurri de echipamente i alte produse industriale din rile lor ori s le transporte cu navele aflate sub pavilionul rii lor. Nu rare sunt cazurile cnd acordarea de mprumuturi externe este condiionat de obinerea de ctre marile trusturi i concerne din ara creditoare a unor concesii n ara debitoare, de angajamentul beneficiarilor de mprumut de a livra produsele (minereuri, combustibili sau alte materii prime), obinute cu ajutorul creditelor externe, agenilor economici din rile creditoare la preuri avantajoase. Condiiile de natur politic, impuse la acordarea unor mprumuturi, vizeaz sprijinirea politicii interne i externe a guvernului rii creditoare, a aciunilor i iniiativelor acestuia pe plan internaional, de ctre guvernul rii beneficiare, respectarea drepturilor omului, instaurarea democraiei etc. Uneori guvernul rii creditoare poate ajunge la o imixtiune fi n treburile interne ale rii beneficiare de mprumut. Alteori, acordarea unor mprumuturi este condiionat de aderarea rii beneficiare la anumite aliane militare, de crearea de baze militare strine pe teritoriul acesteia, de participarea la anumite aciuni militare, de cumprarea de armament din ara creditoare etc. Este evident c numai atunci cnd mprumuturile externe, acordate de rile dezvoltate rilor n curs de dezvoltare, sunt lipsite de orice condiii care le -ar putea afecta independena lor politic i economic i suveranitatea naional, acestea pot contribui la progresul lor economic i social, la nlturarea decalajelor mari care le separ de rile industrializate.
86

Idei n rezumat Noiunea de datorie extern nu se suprapune perfect aceleia de dator ie public extern. Noiunea de datorie extern este mai larg dect aceea de datorie public extern i are mai multe sensuri: a) datorie extern brut n sens larg, care cuprinde sumele de bani i alte valori pe care rezidenii unei ri, persoane fizice i juridice, le datoreaz strintii la un moment dat. Aceast interpretare exhaustiv cuprinde sumele datorate de stat, uniti administrativ-teritoriale i alte entiti de drept public, ntreprinderi private i alte organizaii, precum i de persoane fizice unor organisme internaionale, guverne, bnci i altor instituii publice strine, unor bnci private, firme i altor creditori, precum i unor persoane fizice rezidente n strintate. Datoriile la care ne referim provin din mprumuturi de tot felul, achiziii de bunuri, executri de lucrri i prestri de servicii pe credit, investiii directe de capital, ndeplinirea altor obligaii derivnd din contracte sau diverse reglementri. Aceast interpretare care vizeaz toate obligaiil e bneti fa de strintate, indiferent dac au caracter public sau privat, de gradul lor de exigibilitate, de existena sau nu a unei garanii. Dei corect, ea nu are aplicabilitate practic, deoarece este extrem de dificil inventarierea tuturor obligaiilor fa de strintate i, n plus, nu toate acestea sunt exprimate valoric, nu toate au termene precise de achitare sau au termene fie prea scurte, fie prea lungi; b) datorie extern brut n sens restrns, care cuprinde obligaiile bneti fa de strintate, cu urmtoarele excepii: - creditele pe termen scurt (sub un an), deoarece acestea constituie operaii financiare curente, indispensabile desfurrii activitii economice externe; - investiiile strine directe, care nu au stabilite ter mene de rambursare sau de lichidare; - ajutoarele cu caracter nerambursabil, primite n cadrul programelor de asisten public bi - i multilateral; - mprumuturile externe cu o perioad de graie de 10 - 15 ani sau mai mare; mprumutur ile acordate de unii creditori externi sucursalelor, filialelor sau altor reprezentane ale acestora n condiii mai avantajoase dect cele practicate pe piaa mondial; - creditele contractate de per soane fizice sau juridice negarantate de autoritile publice competente; c) datoria extern n interpretarea Bncii Mondiale i a celorlalte instituii din sistemul su care cuprinde: - sumele datorate unor creditori publici i privai, n valut, bunuri sau servicii cu o perioad de rambursare mai mare de un an; - sumele datorate de persoane private, dar garantate de o autoritate public. In aceast interpretare, datoria extern nu cuprinde datoria persoanelor private ctre strintate negarantat de autoritile publice;
87

- datoria din tranzaciile cu Fondul Monetar Internaional; - datoria care poate fi achitat, la opiunea debitorului, n moneda rii sale; - sumele datorate unor creditori rezideni n strintate, pentru care nu au fost stabilite termene de plat. d) datoria extern net, care cuprinde diferena dintre activele publice i private ale rezidenilor unei ri n strintate (disponibiliti valutare, mprumuturi acordate, investiii directe, titluri, diverse alte creane i valori) i activele deinute de rezideni strini n ara considerat (mprumuturi primite de la guverne, agenii guvernamentale i alte entiti publice, credite primite de la bnci private, organisme financiare i ali creditori, investiii de capital, titluri, disponibiliti valutare i alte valori aparinnd unor persoane publice sau private strine). Adesea, n datoria extern net se includ numai creanele lichide sau uor realizabile fa de strintate, celelalte creane care nu pot fi uor mobilizate excluzndu-se din calcul. Indicatorul datoriei externe nete se folosete n cazul rilor care apar, n dubl ipostaz: de creditoare i de debitoare fa de strintate. n timp, n raportul dintre creanele i angajamentele externe ale unei ri pot s intervin asemenea mutaii nct aceasta din creditor mondial (per sold) s devin debitor mondial sau invers. Acesta este, spre exemplu, cazul S.U.A. care pn n 1984 erau primul creditor al lumii, iar din anul urmtor au devenit cel mai mare debitor net al lumii; cu toate acestea ele rmn, dup Japonia, cel de-al doilea creditor mondial. n plus, ele au o situaie privilegiat, deoarece s-au mprumutat aproape exclusiv n dolari, ceea ce le ferete de riscul penuriei de devize, la care sunt expuse rile n curs de dezvoltare importatoare de capital. Cuantumul datoriei externe difer, evident, n funcie de modul n care se determin, bruto sau neto, i de sensul atribuit acestei noiuni de cel care o folosete. n legtur cu datoria extern a unei ri, se folosesc diveri indicatori care reflect gradul de ndatorare fa de strintate, precum i efortul valutar pe care aceasta l reclam. Astfel, gradul de ndatorare a unei ri fa de strintate se exprim cu ajutorul mrimii absolute a datoriei externe, al mrimii medii a dat oriei respective pe un locuitor, al raportului dintre datoria extern i produsul intern brut i al raportului dintre datoria extern i ncasrile din exportul de bunuri i servicii. Indicatorul datoriei externe totale arat suma datorat strintii la un moment dat, fr vreo legtur a acesteia cu potenialul financiar -valutar al rii debitoare i cu ealonarea n timp a rambursrii acesteia. Acest indicator se determin prin tansformarea valutelor n care a fost exprimat datoria extern ntr-o valut de larg circulaie internaional. Indicatorul datoriei externe medii pe un locuitor se determin prin mprirea datoriei externe totale, exprimate ntr -o valut de larg circulaie internaional, la numrul populaiei, i servete la efectuarea de comparaii n timp pe plan naional i internaional. Indicatorul privind raportul dintre datoria extern i produsul intern brut arat ct din produsul intern brut al anului considerat ar fi necesar pentru rambursarea acelei datorii. Acest indicator are o valoare teoretic, deoarece datoria se ramburseaz, de
88

regul, n mod ealonat, iar din produsul intern brut al unui an numai o parte poate fi utilizat pentru onorarea angajamentelor fa de strintate. Indicatorul privind raportul dintre datoria extern i exporturile de bunuri l servicii arat n ct timp (luni sau ani) s -ar putea rambursa datoria unei ri fa de strintate pe seama valutei ncasate din vnzrile de bunuri i prestrile de servicii peste grani. i acest indicator are o valoare teoretic, deoarece niciodat nu se folosete ntreaga valut dobndit pe aceast cale n scopul restituirii mprumuturilor externe, ci numai o parte din aceasta, cealalt parte -mai consistent fiind destinat achitrii importurilor de bunuri i servicii, plii dobnzilor i comisioanelor aferente datoriei, precum i efecturii altor cheltuieli. Reflectnd elemente diferite de calcul, fiecare dintre indicatorii la care ne-am referit pn aici d o alt imagine despre gradul de ndatorare a unei ri fa de strintate. Pentru a face aprecieri corecte cu privire la gradul de ndatorare a unei ri fa de strintate, este necesar a folosi mai muli indicatori, din care mai expresivi sunt raportul dintre datoria extern i exporturi i raportul dintre datoria extern i produsul intern brut. n plus, gradul de ndatorare a rii fa de exterior trebuie completat cu efortul financiar - valutar reclamat de datoria extern, care indic povara respectivei datorii n anul considerat. Efortul financiar-valutar generat de datoria extern este indicat de serviciul datoriei externe, care include rambursarea ratelor mprumuturilor externe (denumite i rate de capital), exigibile n anul considerat, precum i plata dobnzilor, comisioanelor i a altor cheltuieli aferente datoriei externe, exigibile n acelai an. Povara datoriei externe se determin cu ajutorul mai multor indicatori: raportul dintre serviciul datoriei externe i exportul de bunuri i servicii; raportul dintre serviciul datoriei externe i produsul intern brut i raportul dintre dobnda aferent datoriei externe i exporturi. Potrivit metodologiei Bncii Mondiale , rile n curs de dezvoltare debitoare sunt clasificate n funcie de dou criterii: a) de mrimea venitului (produsului intern brut) ce re vine n medie pe un locuitor, n dolari S.U.A. b) de gradul de ndatorare a rii considerate fa de strintate. n funcie de mrimea venitului, rile se mpart n: a) ri cu un venit mic i b) ri cu un venit mediu. Sunt considerate ca avnd un venit mic rile cu un produs intern brut mediu pe locuitor de 725 de dolari S.U.A. sau mai mic, iar ri cu un venit mediu, cele cu un produs intern brut cuprins ntre 726 i 8 955 de dolari. rile din acest din urm grup se submpart n ri cu venit mediu: a) trana inferioar, care include pe cele cu un produs intern brut de 726 - 2 896 de dolari i b) trana superioar - 2 896 - 8 955 de dolari. rile cu un produs intern brut de 8 956 de dolari i peste sunt considerate ca avnd venituri ridicate. n funcie de gradul de ndatorare fa de strintate, rile se grupeaz n:
89

a) ri puternic ndatorate; b) ri moderat ndatorate c) ri puin ndatorate. Gradul de ndatorare se msoar cu ajutorul urmtorilor indicatori: a) raportul dintre datoria extern i ex porturi; b) raportul dintre datoria extern i produsul intern brut; c) raportul dintre serviciul datoriei externe i exporturi d) raportul dintre dobnzile aferente datoriei externe i exporturi. Separat de indicatorul care are la baz valoarea nominal a serviciului datoriei externe, se mai calculeaz raportul dintre valoarea actual a serviciului datoriei externe i exporturi, precum i raportul dintre valoarea actual a serviciului datoriei externe i produsul intern brut. Potrivit metodologiei Bncii Mondiale, gruparea rilor n funcie de gradul de ndatorare a acestora se face pe baza acestor din urm indicatori. Se consider astfel ca fiind puternic ndatorate rile cu un venit mic i cele cu un venit mediu, la care raportul dintre valoarea actual a serviciului datoriei externe i exporturile de bunuri i servicii este de peste 220%, sau cele la care raportul dintre valoarea actual a serviciului datoriei externe i produsul intern brut este mai mare de 80%. Se consider ca fiind moderat ndatorate rile cu venit mic i cele cu un venit mediu, la care raportul dintre valoarea actual a serviciului datoriei externe i exporturi este mai mic de 220%, dar mai mare de 132%, sau cele la care raportul dintre raportul dintre valoarea actual a serviciului datoriei externe i produsul intern brut este mai mica de 80%, dar mai mare de 48%. Sunt considerate ca fiind puin ndatorate rile cu un venit mic i cele cu un venit mediu, la care raportul dintre valoarea actual a serviciului datoriei externe i exporturi este mai mic de 132%, iai raportul dintre valoarea actual a serviciului datoriei externe i produsul intern brut este mai mic de 48% Cuvinte cheie mprumuturi publice conversiune forat conversiune facultativ rambursare anticipat anuiti Aplicaii rezolvate APLICAIA 1 Se dau urmtoarele date referitoare la echilibrul bugetar al unui stat: Indicatori Valoare U.M.
90

scaden teoria amortizrii automate mprumuturilor de stat grad de ndatorare

Deficitul bugetului central (-) 200 Finanarea intern pentru acoperirea deficitului bugetului central 190 Deficitul bugetelor locale 170 Finanarea intern pentru acoperirea deficitului bugetelor locale 150 PIB 1,7 Determinai: 1. Finanarea extern pentru acoperirea deficitului bugetului central; 2. Finanarea extern pentru acoperirea deficitului bugetelor locale; 3. Ponderea deficitului bugetului central n PIB; 4. Ponderea deficitului bugetelor locale n PIB. Fi = Finanarea intern; Fe = Finanarea extern; D = deficit. 1. Fe = D Fi = 200 190 = 10 mil.u.m. 2. Fe = D Fi = 170 150 = 20 mil.u.m. 3. D / PIB 4. D / PIB
D 100 PIB D 100 PIB 200 100 11,76% 1700 170 100 10% 1700

mil.u.m. mil.u.m. mil.u.m. mil.u.m. mld.u.m.

APLICAIA 2 Se dau urmtoarele date referitoare la datoria publica intern a unei ri: Indicatori Valoare U.M. Datoria public intern (DI), din care: - pe termen scurt (DItsc) 80 mld.u.m. - pe termen lung (DItlg) 680 mld.u.m. PIB 2300 mld.u.m. Curs de schimb (CS) 1,6 u.m./USD Populaie (P) 51 mil.loc. Stabilii: 1. Structura datoriei publice interne; 2. Mrimea datoriei publice interne, exprimat n USD/loc.; 3. Ponderea datoriei publice interne n PIB. 1. DI = Ditsc + Ditlg = 80 + 680 = 760 mld.u.m.
DItsc 80 100 100 10,53% DI 760 DIt lg 680 DIt lg/ DI 100 100 89,47% DI 760 DI 760 475 mld.USD 2. DI USD CS 1,6 DItsc / DI

91

DIUSD 475 mld.USD 475000 9313,73 USD/loc. P 51 mil.loc. 51 DI 760 3. DI / PIB 100 100 33,04% PIB 2300 DIUSD / loc

APLICAIA 3 Se dau urmtoarele date referitoare la datoria publica intern a unei ri: Indicatori Valoare U.M. Dobnzi aferente datoriei publice interne D 270 mld.u.m. Amortizarea datoriei publice interne Am 150 mld.u.m. Cheltuieli publice totale CT 1050 mld.u.m. PIB 2170 mld.u.m. Stabilii: 1. Serviciul datoriei publice interne (SDI); 2. Ponderea serviciului datoriei publice interne n cheltuielile publice totale; 3. Ponderea serviciului datoriei publice interne n PIB; 4. Ponderea dobnzilor aferente datoriei publice interne n PIB. 1. SDI = D + Am = 270 + 150 = 420 mld.u.m.
SDI 420 100 100 40% CT 1050 SDI 420 3. SDI / PIB 100 100 19,35% PIB 2170 D 270 4. D / PIB 100 100 12,44% PIB 2170

2. SDI / CT

Teste de autoevaluare 1. Operaiunile legate de acordarea mprumutului public se refer la urmtoarele aspecte: a) plasarea pe pia; b) modificarea ratei dobnzii; c) modificarea termenului de rambursare; d) amortizarea mprumutului; e) toate cele de mai sus. 2. Apariia i extinderea datoriei externe depind de aciunea conjugat a mai multor factori, printre care: a) dezechilibrul dintre resursele interne i consumul intern; b) politica economic neadecvat; c) modificrile conjuncturale pe plan internaional
92

d) nivelul real al dobnzilor percepute la creditele externe. e) toi cei de mai sus. 3. Care dintre urmtoarele afirmaii sunt false: a) Deficitul convenional este calculat ca diferen ntre ncasrile i plile efective, i reprezint necesarul de finanare al sectorului public; b) Deficitul primar al bugetului general consolidat exclude din deficitul convenional cheltuielile cu dobnzile la datoria public i este utilizat pentru analiza ajustrii fiscale; c) Deficitul structural exclude din deficitul convenional veniturile din privatizare, care sunt considerate surs de finanare i nu de venit. d) Nici una din cele de mai sus; e) Toate cele de mai sus. 4. Dup destinaie, mprumuturile externe pot fi mprite n: A)credite pentru mrfuri; B)credite pentru investiii; C)credite financiare; D)credite pentru servicii a) A+B; b) A+C; c) B+C; d) B+D; e) A+B+C. 5. Datoria externa neta cuprinde: a) diferenta dintre activele publice si private ale rezidentilor unei tari in strainatate si activele obtinute de rezidentii straini in tara considerata; b) sumele de bani si alte valori pe care rezidentii unei tari le datoreaza strainatatii la un moment dat; c) obligatiile banesti fata de strainatate cu urmatoarele exceptii: creditele pe termen scurt, investitiile straine directe, ajutoare nerambursabile; d) rambursarea ratelor imprumuturilor externe, precum si plata dobanzilor si comisioanelor; e) toate variantele. 6. Ajutoarele financiare indirecte sunt: a) avansurile rambursabile si avantajele fiscale; b) investitiile si avansurile nerambursabile; c) imprumuturile cu dobanda subventionata si cele garantate de stat; d) avantajele fiscale si imprumuturile garantate de stat; e) imprumuturi directe. 7. Asistenta sociala cuprinde: a) o forma de sustinere materiala a persoanelor peste o varsta stabilita legal, care nu exercita o munca retribuita; b) un ansamblu de prestatii diferite care asigura individului si familiei un venit minim; c) prestatii menite sa protejeze individual in fata unor evenimente considerate ca riscuri sociale;

93

d) actiunile intreprinse de societate pentru ocrotirea si sustinerea materiala a familiilor si persoanelor in varsta si fara venituri, a saracilor, a persoanelor handicapate, invalizilor, etc; e) ajutoarele de somaj. 8. Care dintre urmtoarele nscrisuri ale mprumuturilor de stat sunt nepurttoare de dobnd: a) bonurile de tezaur; b) obligaiunile; c) bonurile de impozite; d) bonurile de trezorerie; e) certificatele de impozite. 9. Ca operaiune incidental, specific mprumutului de stat, consolidarea datoriei publice presupune: a) modificarea nivelului dobnzii; b) preschimbarea titlurilor pe termen scurt n titluri pe termen lung; c) rambursarea mprumuturilor prin anuiti; d) modificarea termenului de rambursare, n sensul creterii acestuia; e) modificarea termenului de rambursare, n sensul reducerii acestuia. 10. Creditul public reprezint relaii economice, bneti stabilite ntre urmtorii debitori i creditori: a) populaie i bncile comerciale; b) stat i deintorii de disponibiliti bneti temporare, persoane fizice i juridice; c) ageni economici i bnci comerciale; d) bnci comerciale i Banca Central; e) organizaii nonprofit i bnci comerciale.

Teme pentru referate/cercetare

1. Resursele financiare publice ale Romniei i rolul lor n asigurarea echilibrului bugetar n perioada de tranziie 2. Deficitul bugetar: cauze, consecine i ci de diminuare 3. Studiul privind datoria public a Romniei n perioada ... 4. Deficitul bugetar i posibilitile de finanare a acestuia 5. Analiza veniturilor bugetului de stat al Romniei n perioada ... Recomandri bibliografice pentru studiul individual 1. Belean Pavel, Anghelache Gabriela Finanele publice ale Romniei, Ed. Economic, Bucureti, 2005.
94

2. Boulescu Mircea, Ghi Marcel Control fnanciar, Ed, Eficient, Bucureti, 1997. 3. Hoan Nicolae Economie i finane publice, Ed. Polirom, Iai, 2000. 4. Moteanu T.- Finane publice, note de curs i seminar, Ed. Tribuna Economic, Bucureti, 2002. 5. Vcrel Iulian (coord.) Finanele publice, Ed. Didactic i Pedagogic R.A., Bucureti, 1999. 6. Vcrel I., G. Anghelache, Gh.D. Bistriceanu, T. Moteanu, Fl. Bercea, M. Bodnar, Fl. Georgescu Finane publice, Ediia a III-a, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2001. 7. Vcrel Iulian Politici economice i financiare de ieri i de azi, Ed. Economic, Bucureti, 1996. 8. Moteanu Roxana Finane publice. Concepte cheie i aplicaii practice, Ed. Semne, Bucureti, 2000. 9. *** Legea nr.500/2002 privind finanele publice, publicat n Monitorul Oficial nr. 597/iulie 2002. Rspunsuri 1 2 3 4 5 e e d b a 6 7 8 9 10 d d e b b 11 12 13 14 15 e a a e e

95

TREZORERIA FINANELOR PUBLICE

Obiective: Definirea termenului de trezorerie a statului; Cunoaterea funciilor trezoreriei statului; Cunoaterea modului de organizare a trezoreriei statului; nelegerea rolului trezoreriei statului n economia de pia.

4.1. Organizarea i funcionarea trezoreriei statului 4.2. Funciile i rolul trezoreriei n finanele Romniei

4.1. Organizarea i funcionarea trezoreriei statului

Trezoreria reprezint o instituie a Ministerului Economiei i Finanelor prin care se efectueaz operaiunile de ncasri i pli privind bugetul public consolidat, cu toate componentele sistemului de bugete, astfel nct s se reflecte echilibrul financiar. Prin trezorerie, se exercit i controlul asupra ncasrii la termen a veniturilor, controlul asupra finanrii cheltuielilor instituiilor publice. Totodat, Trezoreria Statului este instituia prin care se deruleaz operaiunile legate de datoria public, asigurndu-se refinanarea deficitului bugetar, lansarea mprumuturilor de stat i plasarea disponibilitilor sectorului public i rambursarea ratelor exigibile n contul serviciului datoriei publice. Trezoreria Statului este conceput ca o instituie financiar prin care sectorul public i efectueaz operaiunile de ncasri i pli asupra crora Ministerul Finanelor Publice exercita controlul fiscal i financiar preventiv, n baza legilor i a normelor metodologice emise de acesta. n baza legii contabilitii Ministerul Economiei i Finanelor este autorizat s organizeze contabilitatea Trezoreriei Statului privind execuia de casa a bugetului de stat, bugetelor locale, bugetului asigurrilor sociale de stat, bugetului fondului naional de sntate, bugetului fondului de omaj, constituirea i utilizarea mijloacelor extrabugetare i a fondurilor cu destinaie special, gestiunea
96

datoriei publice interne i externe, precum i alte operaiuni financiare efectuate n contul instituiilor publice. In ara noastr, ncepnd cu anul 1992, pe baza Hotrrii Guvernului nr. 78/19929 privind organizarea si funcionarea Trezoreriei Statului i a Legii contabilitii10 a fost organizat execuia operaiunilor privind finanele publice prin Trezoreria Statului. Aceasta a reprezentat una din coordonatele reformei sistemului financiar n Romnia11. Prin trezoreria proprie, statul i mobilizeaz n mod direct sau indirect disponibilitile de fonduri, asigurndu-se totodat exercitarea n bune condiii a atribuiilor Ministerului Economiei i Finanelor i a unitilor sale teritoriale. De asemenea, prin intermediul Trezoreriei Statului se asigur utilizarea eficient a resurselor statului de ctre instituiile publice aflate sub controlul permanent al organelor financiare, respectarea destinaiei fondurilor aprobate prin Legea bugetara, precum si ntrirea rspunderii ordonatorilor de credite n gestionarea banilor publici. Trezoreria se prezint ca o banc a finanelor publice12. Ea reprezint un mecanism al Ministerului Finanelor Publice prin care se efectueaz operaiunile de ncasri i pli privind bugetul public cu toate componentele sistemului de bugete astfel nct sa se reflecte echilibrul financiar. Prin trezorerie, se exercita i controlul fiscal asupra ncasrii la termen a veniturilor, controlul asupra finanrii cheltuielilor instituiilor publice. Totodat Trezoreria Statului este instituia prin care se gestioneaz datoria public, asigurndu-se refinanarea deficitului bugetar, lansarea mprumuturilor de stat i plasarea disponibilitilor sectorului public i rambursarea ratelor exigibile n contul serviciului datoriei publice. nfiinarea Trezoreriei Statului ntr-o ar cu economie de pia este inerenta. Premisele care au necesitat sau au creat cadrul favorabil nfptuirii Trezoreriei Statului n Romnia au fost: reorganizarea bncilor i consecinele acesteia asupra execuiei finanelor publice; schimbarea concepiilor privind administrarea i utilizarea resurselor financiare publice; cerinele i posibilitile reale de asigurare a echilibrului finanelor publice, prin intervenii pornite n fazele de urmrire a execuiei bugetului public, n cadrul fiecrei componente a sistemului acestuia; autonomia bugetului asigurrilor sociale de stat, n contextul prevederilor Legii finanelor publice13; ntrirea autonomiei finanelor locale, la nivelul bugetelor acestora din subdiviziunile administraiei teritoriale n cadrul judeelor potrivit Legii administraiei

Hotrrea Guvernului nr. 78/1992 privind organizarea i funcionarea trezoreriei finanelor publice, publicat n Monitorul Oficial nr. 30 din 28 februarie 1992 10 Legea contabilitii nr. 82/1991 cu modificrile aduse de Ordonana Guvernului nr. 70/2004 i Legea nr.420/2004, aplicabile de la data de 01.01.2005 - publicat n Monitorul Oficial nr. 993 din 28.10.2004 11 Moteanu Tatiana, Buget i trezorerie public, Editura Tribuna Economic, Bucureti, 2002 12 Ungureanu M.A., Organizarea i conducerea Trezoreriei Finanelor Publice n condiiile economiei de pia n Romnia, Ed. Conphys, Rmnicu-Vlcea, 1996 13 Legea nr. 500/2002 privind finanele publice, publicat n Monitorul Oficial nr. 597 din 13 august 2002

97

publice locale, nfiinarea i funcionarea fondurilor speciale, prin autonomizarea bugetelor acestora; creterea i diversificarea fondurilor extrabugetare. Pn n 1990, execuia de cas a bugetului de stat se efectua prin Banca Naional a Romniei, care avea stabilite prin lege atribuiile: ncasarea veniturilor bugetare i evidena acestora pe capitole, subcapitole, pltitori, pli de cas, pe capitole de cheltuieli, pe ministere i instituii subordonate acestora; exercitarea controlului asupra eliberrii fondurilor de la bugetul de stat n numerar i din cont ctre instituiile publice pentru acoperirea cheltuielilor aprobate, n limita creditelor bugetare deschise pe destinaii de Ministerul Finanelor Publice; pstrarea conturilor de disponibiliti ale bugetelor locale, ale instituiilor publice pentru mijloacele extrabugetare i fondurile cu destinaie special; transmiterea informaiilor ctre Ministerul Finanelor Publice privind execuia bugetului de stat14. Un alt moment important este crearea Bncii Comerciale Romne care a luat fiin pe baza legii nr. 31/1990 privind societile comerciale15. Aceasta a preluat de la Banca Naional a Romniei conturile de disponibiliti i de credite pe termen scurt ale agenilor economici, dar i conturile de venituri i conturile de cheltuieli ale bugetului de stat, ale bugetului asigurrilor sociale, ale bugetelor locale, precum i conturile instituiilor publice. Atribuiile de execuie a veniturilor i cheltuielilor au inclus i controlul bancar asupra acestora. In 1992 a avut loc nfiinarea Trezoreriei Statului care prin sistemul trezoreriilor locale a preluat atribuiile execuiei de cas a bugetului public de la Banca Comercial Romn la care s-au adugat alte atribuii ce rezult din reorganizarea finanelor publice. Pe baza Legii finanelor publice, sistemul bugetar a fost reorganizat att n ceea ce privete eliminarea centralizrii excesive prin administrarea printr-un singur buget, ct i n ceea ce privete execuia propriu zis a bugetului. Astfel, conducerea general a execuiei bugetului public este de competena Guvernului Romniei, iar rspunderea privind execuia bugetului de stat revine Ministerului Finanelor Publice, ca organ de specialitate, cea privind execuia bugetului asigurrilor sociale de stat revine Ministerului Muncii, Familiei i Egalitii de anse, iar execuia bugetelor locale revine organelor de specialitate ale administraiei publice locale. In vederea ndeplinirii atribuiilor sale Ministerul Finanelor Publice i-a organizat aparatul propriu teritorial prin trecerea acestuia n structura ministerului. Prevederile Constituiei Romniei privind bugetul public naional au fost dezvoltate prin Legea nr. 500/2002 privind finanele publice16 care a stabilit normele pentru formarea, administrarea, ntrebuinarea i controlul veniturilor financiare ale Statului, ale unitilor administrativ-teritoriale i ale instituiilor publice. Resursele financiare publice i cheltuielile se constituie i se gestioneaz printr-un sistem unitar de bugete din care fac parte: bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale, bugetul fondului naional de asigurri de sntate, bugetul fondului de omaj, bugetul Trezoreriei Statului, bugetul instituiilor publice autonome.
14

Belean P., Trezoreria Statului n Romnia evoluie, structur organizatoric, coordonate ale contabilitii, Ed. Vasile Goldi University Press, Arad, 2000 15 Legea nr. 31/1990 privind societile comerciale, republicat n Monitorul Oficial nr. 1066/17.11.2004, actualizat prin Legea nr. 302/2005, Legea nr. 164/2006 i Legea nr. 441/2006 16 Legea nr. 500/2002 privind finanele publice, publicat n Monitorul Oficial nr. 597 din 13 august 2002

98

Trezoreria Statului este conceput s funcioneze prin respectarea unor principii de baz, prezentate n continuare: a) Realitatea informaiei Pn la organizarea Trezoreriei, informaia cu privire la structura veniturilor publice era deformat din cauza greelilor de nregistrare a ncasrilor pe subdiviziunile clasificaiei bugetare, urmare a unui control insuficient a documentului prin care se efectua vrsmntul ctre buget. De asemenea, n cazul plilor de cas, neajunsul consta n aceea c, datorit inexistenei controlului, se efectuau pli de cas care nu concordau cu subdiviziunile clasificaiei bugetare pentru care erau aprobate creditele bugetare, practic, se efectuau, n multe situaii, deturnri importante de fonduri17. In prezent, n Romnia, conform prevederilor legale, resursele financiare publice se mobilizeaz i se gestioneaz printr-un sistem unitar de bugete i anume: bugetul de stat; bugetul asigurrilor sociale de stat; bugetele locale; bugetele fondurilor speciale; bugetele trezoreriei Statului; bugetele altor instituii cu caracter autonom. b) Realizarea controlului bugetar Se impune un control strict din punct de vedere al ncadrrii corecte a ve niturilor bugetare pe subdiviziunile clasificaiei bugetare i al altor criterii urmrite i un control preventiv asupra tuturor documentelor de pli, cu sau fr numerar, privind execuia componentelor bugetului general consolidat. Controlul este prezent pe toate palierele entitii publice si se manifesta sub forma autocontrolului, controlului in lan (pe faze ale procesului) si a controlului ierarhic. Din punct de vedere al momentului in care se exercita, controlul este concomitent (operativ), ex-ante (feed-forward) si ex-post (feed back). Printre activitile de control curente se regsesc: observarea, compararea, aprobarea, raportarea, coordonarea, verificarea, analiza, autorizarea, supervizarea, examinarea, separarea funciunilor si monitorizarea. In afara activitilor de control integrate in linia de management, pot fi organizate controale specializate, efectuate de componente structurale anume constituite (comisii, compartimente de control etc.), a cror activitate se desfoar in baza unui plan conceput prin luarea in considerare a riscurilor. c) Universalitatea Se refer la faptul c activitatea de trezorerie trebuie s se extind la nivel naional. In acelai sens, referindu-se la o universalitate, n plan teritorial, aceast instituie, prin organele sale operative, nfptuiete execuia la nivel judeean pentru toate componentele bugetului general consolidat. d) Unicitatea In sensul subiectului abordat, oblig ca toate bugetele s se execute numai prin Trezorerie; instituiile publice au obligaia de a pstra disponibilitile numai n conturi deschise aici, fiind exclus posibilitatea de a avea conturi i la bncile comerciale. Excepie fac numai disponibilitile virate pentru procurarea valutei, pstrarea acesteia, inclusiv a ncasrilor n aceast moned provenite din activitatea proprie, donaii sau sponsorizri.

17

Anghelache Gabriela, Pavel Belean, Trezoreria Statului Organizarea, functionarea si sistemul contabil, Editura Economica 2004

99

Unicitatea se refer la metodologia de lucru i la mecanismele implementate, la documentele care circul prin Trezorerie, la obiectivele de control, la tehnica de prelucrare a datelor i de elaborare a situaiilor de sintez, ceea ce faciliteaz funcionarea unitar a sistemului informaional instituit. e) Operativitatea informaiei Asigurarea operativitii informaiilor cu privire la execuia componentelor bugetului general consolidat, n plan judeean ct i naional, se realizeaz prin sistemul informaional propriu, deosebit de important pentru fundamentarea deciziilor privind derularea execuiei bugetului de stat, i bugetelor fondurilor speciale. f) Corelaia veniturilor i cheltuielilor Impune ca veniturile ncasate s fie vrsate n ntregime bugetului din care fac parte, iar cheltuielile de asemenea, n totalitatea lor s fie suportate din bugetul unde au fost prevzute, regula general fiind aceea c o cheltuial nu poate fi finanat dect dintrun singur buget. Aceeai regul se aplic i n cazul ordonatorilor de credite, care nu vor efectua pli direct din ncasri, pentru a nu elimina posibilitatea controlului fiscal asupra colectrii veniturilor i celui preventiv supra efecturii cheltuielilor, prin obligativitatea nregistrrii n totalitate a ncasrilor i plilor. Acest principiu nu funcioneaz corespunztor i n cazul bugetelor fondurilor speciale i mijloacelor extrabugetare putndu-se efectua cheltuieli numai dup ce s-au constituit, n prealabil, fondurile necesare. g) Echilibrarea fluxurilor Trezoreriei Obligativitatea Trezoreriei Statului de a-i echilibra intrrile de fluxuri financiare cu ieirile reprezint regula de fier care nu poate fi nclcat sub nici o form, ntruct aceast instituie nu poate funciona cu cont descoperit. Fluxurile financiare de intrri trebuie s acopere n ntregime, n orice moment al exerciiului financiar, plile. Dac nu se colecteaz suficiente resurse proprii din impozite i taxe pentru acoperirea plilor, se apeleaz la ntregirea acestora prin mprumuturi. A sista plile n cursul execuiei unui buget aprobat, a nu achita salariile sau alte cheltuieli strict necesare la timp, pe lng consecinele directe asupra subiecilor respectivi, ar crea o puternic stare de panic i incertitudine asupra instituiilor Statului cu implicaii dintre cele mai nefavorabile asupra ntregii economii. Regulile pe care i le-a asumat Trezoreria Statului, dup care s funcioneze, sunt cele rezultate din obligaia asigurrii fondurilor necesare Statului n orice moment al exerciiului, pentru ca acesta s-i poat ndeplini n ct mai bune condiii funciile i atribuiile complexe pe care le are. Operaiunile de pli se efectueaz prin virare n limita creditelor bugetare deschise i repartizate sau a disponibilitilor, evideniate n conturi deschise distinct la Trezoreria Statului. Instituiile publice pot ridica din conturile de disponibil deschise la trezorerie sume pentru efectuarea de pli n numerar, reprezentnd drepturi de personal, precum i pentru alte cheltuieli care nu se justific a fi realizate prin decontri. Instituiile publice au obligaia s-i organizeze activitatea de casierie, astfel nct ncasrile i plile n numerar s fie efectuate n condiii de siguran, cu respectarea dispoziiilor legale n
100

vigoare i n limita plafonului de cas stabilit de ctre Trezoreria Statului pentru fiecare instituie public. Transferurile i subveniile alocate de la bugetul de stat, bugetele locale i fondurile speciale de ctre ordonatorii principali de credite regiilor autonome i societilor comerciale, dup caz, vor fi utilizate potrivit destinaiilor aprobate prin lege, prin conturi deschise la Trezoreria Statului pe seama unitilor respective. Instituiile publice, indiferent de sistemul de finanare, au obligaia s vireze sumele reprezentnd contravaloarea mrfurilor, prestrilor de servicii sau lucrrilor executate n conturile furnizorilor, deschise la Trezoreria Statului. Agenii economici care au de ncasat sume de la instituiile publice, inclusiv transferuri i subvenii, i deschid conturile de disponibil la trezoreria n a crei raz teritorial i au sediul fiscal. Din sumele colectate, agenii economici i pot achita obligaiile fiscale ctre bugetul de stat, bugetul local, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetul fondului de sntate, bugetul fondului de omaj, fara a plti comision de transfer ca in cazul in care plile s-ar efectua prin intermediul bncilor comerciale la care acetia au conturi deschise, iar disponibilitile rmase pot fi transferate in conturile deschise la bncile comerciale in vederea utilizrii in alte scopuri. Pentru sumele pstrate n conturi deschise la Trezoreria Statului, agenii economici i instituiile publice finanate integral din venituri proprii, beneficiaz de dobnd la vedere sau de depozit, dup caz, conform conveniilor ncheiate cu Trezoreria Statului. Direciile de transmitere a informaiilor pe baza crora se deruleaz operaiunile de ncasare a veniturilor i de efectuare a cheltuielilor bugetare sunt: - preluarea n sarcina Ministerului Finanelor Publice a executrii prevederilor legii bugetare anuale; - deschiderea creditelor bugetare i transmiterea nivelurilor de repartizare pe categorii de ordonatori pn la instituiile publice; - ncasarea veniturilor proprii de ctre instituiile bugetare; - pstrarea disponibilitilor bneti ale trezoreriei n contul corespondent la Banca Naional a Romniei i folosirea acestora; - raporturile de coresponden dintre Trezoreria Central, trezoreriile judeene i cele operative; - circuitul documentelor privind ncasarea veniturilor la buget de la agenii economici prin intermediul conturilor de la unitile bncilor comerciale; - ncasarea impozitelor i taxelor de la persoanele fizice. Activitatea de trezorerie din cadrul Administraiilor finanelor publice ale sectoarelor Municipiului Bucureti este condus de un director adjunct subordonat directorului Administraiilor finanelor publice. Aici funcioneaz urmtoarele servicii: Serviciul (biroul) casierie-tezaur - vnzare i gestiune a titlurilor de stat i certificatelor de trezorerie; Serviciul (biroul) ncasare i evidena veniturilor; Serviciul (biroul) verificarea i decontarea cheltuielilor instituiilor publice Serviciul (biroul) administrarea i contabilitatea contului curent al trezoreriei; Serviciul (biroul) administrarea conturilor persoanelor juridice.
101

Trezoreria Statului este conceput ca un sistem unitar att la nivel central ct i la nivelul unitilor teritoriale ale Ministerului Finanelor Publice, n scopul realizrii operaiunilor financiare ale sectorului public. In cadrul Ministerului Finanelor Publice funcioneaz Direcia Contabilitii Publice care are drept parteneri principali: - Direcia General a Trezoreriei Statului; - Direcia General de Sintez a politicilor bugetare; - Direcia General de administrare a veniturilor publice i a monopolurilor. In exterior, partenerii Direciei Contabilitii Publice sunt: - Banca Naional a Romniei; - Ordonatorii principali de credite bugetare, secundari i teriari; - Institutul Naional de Statistic. La nivel central, Direcia Contabilitii Publice a fost restructurat: serviciile Direciei Generale a Trezoreriei Statului in de Secretarul de Stat nsrcinat cu datoria public, integrarea european i cu relaiile internaionale. Direcia General a Trezoreriei Statului din cadrul Ministerului Finanelor Publice are urmtoarele atribuii: - elaborarea instruciunilor privind organizarea i funcionarea Trezoreriei teritoriale, precum i a celor de ndrumare a activitii lor; - asigurarea evidenei contabile privind tranzaciile derulate din fondurile Statului; - deschiderea creditelor bugetare pentru principalii ordonatori de credite; - efectuarea operaiunilor de decontare ntre trezoreriile judeene; - administrarea fondurilor speciale; - administrarea transferurilor de lichiditi legate de cooperrile economice, barter i clearing; - efectuarea de plasamente; - contractarea, gestionarea i evidena mprumuturilor pentru finanarea deficitului bugetar; - gestionarea datoriei publice interne i externe; - elaborarea lucrrilor de execuie bugetar i a contului trezoreriei n structurile i termenele stabilite; - elaborarea raportului public i a execuiei bugetului general consolidat. Aceste atribuii sunt realizate n cadrul Direciei Generale a Trezoreriei Statului de urmtoarele servicii: - Serviciul Metodologie; - Serviciul Plasamente, Dobnzi i Comisioane; - Serviciul Urmrirea Execuiei financiare prin Trezorerie; - Serviciul Contabilitatea General a Trezoreriei; - Serviciul Gestiunea Creditelor Externe. Trezoreria Central funcioneaz sub autoritatea Direciei Generale a Trezoreriei Statului din Ministerul Finanelor Publice, cu atribuii att specifice execuiei de cas a bugetului ct i de coordonare a tuturor unitilor de trezorerie, de sintez a indicatorilor de activitate curent a acestor uniti, ca i a indicatorilor de eviden n timp a execuiei bugetare publice. Totodat, Trezoreria Central elaboreaz i perfecioneaz normele privind funcionarea unitilor trezoreriei i evidena lor contabil, dispune decontrile
102

necesare ntre trezoreriile judeene, efectueaz operaiunile specifice datoriei publice i alte atribuii, prin contul su deschis la Banca Naional a Romniei. Conducerea Trezoreriei este asigurat de : - Director General (Sef Administraie); - Directori generali (Sef adjunct Administraie); - efi servicii. La judee i n municipiul Bucureti, trezoreria este organizat ca direcie n cadrul Direciei Generale a Finanelor Publice i a Controlului financiar de stat.

4.2. Funciile i rolul trezoreriei n finanele Romniei

O dat cu nfiinarea att la nivel central ct i n teritoriu, a trezoreriilor finanelor publice, activitatea aparatului financiar teritorial a cptat noi valene. Rolul trezoreriilor publice este semnificativ, acesta reieind din principalele operaii derulate n cadrul serviciilor de la nivelul acestora18: - stabilirea impozitelor i taxelor datorate bugetului de stat i bugetelor locale de ctre toi contribuabilii, persoane fizice i juridice; - urmrirea ncasrii la termen a impozitelor i taxelor pentru care sunt deschise la trezorerie conturi de venituri; - asigurarea execuiei bugetului de stat, a bugetului asigurrilor sociale de stat i a bugetelor locale prin unitile de trezorerie, prin ncasarea veniturilor din impozite i taxe de la pltitori i efectuarea plilor dispuse de ctre ordonatorii de credite n limita creditelor bugetare aprobate; - contabilitatea ncasrii veniturilor bugetare pe subdiviziuni, pltitori i pe bugete; - contabilitatea alimentrii cu fonduri a ordonatorilor finanai din bugetele locale; - contabilitatea operaiilor efectuate din conturile instituiilor publice; - exercitarea controlului fiscal i financiar preventiv; - raportarea ctre Ministerul Finanelor Publice a ncasrii veniturilor bugetului de stat i execuiei bugetelor locale, bugetului asigurrilor sociale de stat, bugetul fondului de omaj, bugetul fondului naional de sntate, pe baza drilor de seam contabile trimestriale i anuale. Importana organizrii sistemului Trezoreriei Statului n Romnia este evident. Acest sistem este considerat cel mai potrivit sistem de organizare a execuiei finanelor publice, protejndu-le de toate riscurile. Astfel permite soluionarea unor importante probleme financiare prin mijlocirea unor operaii specifice ce constau n gestionarea creditelor externe primite de ctre Guvern pentru sprijinirea programelor de reform, mobilizarea resurselor financiare din economie pentru acoperirea deficitului bugetar i pentru plata dobnzilor la datoria public, finanarea obligaiilor Statului asumate prin acorduri guvernamentale cu decontare n conturile de clearing, barter i cooperare economic, n vederea echilibrrii importurilor cu exporturile pe relaiile respective.

18

Anghelache Gabriela, Pavel Belean, Trezoreria Statului Organizarea, funcionarea i sistemul contabil, Editura Economic, Bucureti, 2004

103

Sistemul Trezoreriei Statului permite cunoaterea permanent a resurselor publice i previziunea nevoilor de mprumuturi pentru finanarea deficitului bugetar. Trezoreria cuprinde totalitatea resurselor de care dispune statul. In finanele moderne rolul Trezoreriei este mult mai mare. Pe lng funciile sale de cas i de banc se adaug o aciune de control asupra ansamblului de activiti financiare ale naiunii tinznd s devin unul dintre instrumentele prin care statul i procur resurse, alturi de resursele bugetare i de mprumut. Se vorbete n mod curent alturi de resursele monetare, de rezervele de trezorerie ce se formeaz n cadrul activitii specifice a acestei instituii, care are rolul de agent judiciar, acionnd pe piaa financiar sau pe piaa schimburilor valutare. Trezoreria este faa monetar a finanelor publice, n timp ce bugetul este faa financiar a administraiei Statului. Rolul trezoreriei este s ajusteze n timp ncasrile cu cheltuielile publice, mprumutnd pe termen foarte scurt, n ateptarea intrrilor ncasrilor prevzute n buget. Unul din argumentele favorabile nfiinrii Trezoreriei Statului a fost dificultatea n ceea ce privete controlul operaiilor desfurate prin mai multe bnci. Acest lucru ncetinea realizarea execuiei bugetare, complica fluxurile monetare i prelungea termenele de raportare a datelor de execuie, influennd negativ urmrirea execuiei i a echilibrului bugetar19. In acest context de ample modificri i de cerina rezolvrii unor noi probleme aprute ntr-o economie de pia s-a elaborat cadrul legislativ pentru exercitarea de ctre Ministerul Finanelor Publice a atribuiilor ce-i revin n domeniul finanelor publice, n sensul crerii unui sistem propriu pentru urmrirea execuiei bugetare, cu ajutorul cruia s coordoneze problemele politicii financiare. Astfel prin Hotrrea Guvernului nr. 78/1992 Ministerul Finanelor Publice a fost autorizat s nfiineze trezorerii n cadrul organelor financiare subordonate iar prin Legea contabilitii nr. 82/1991 s-a prevzut organizarea contabilitii trezoreriei finanelor publice. In baza cadrului legal constituit sa conceput un sistem unitar de organizare i funcionare a trezoreriilor finanelor publice, care prezint avantaje vizibile. Astfel, n ceea ce privete organizarea controlului prin organele proprii ale Ministerului Finanelor Publice exist avantajul urmririi ndeplinirii obligaiilor ctre buget de ctre toi agenii economici i contribuabili, prin organizarea evidenei pe pltitori, asigurndu-se la nivelul fiecrei trezorerii posibiliti sporite de a aciona operativ pentru respectarea termenelor de plat i reducerea rmielor de ncasat. La nivelul fiecrei trezorerii se asigur datele privind stabilirea debitelor i a ncasrilor pe fiecare pltitor, evidena impozitelor i taxelor ncasate la buget. Evidena cheltuielilor, nregistrarea deficitului, disponibilitile din conturile trezoreriei. Acestea sunt baza eficient n luarea deciziilor. Activitatea desfurat prin trezorerie presupune costuri mai reduse ntruct potrivit conveniei ncheiate ntre Ministerul Finanelor Publice i Banca Naional a Romniei, pentru operaiile de execuie bugetar nu se solicit comisioane, n schimb unitile bncilor utilizeaz disponibilitile bugetului excedentele i cele ale instituiilor
19

Belean P., Trezoreria Statului n Romnia evoluie, structur organizatoric, coordonate ale contabilitii, Ed. Vasile Goldi University Press, Arad, 2000

104

publice, ca surse de creditare, fr s se acorde dobnzi. In vederea acoperirii deficitului bugetar, n existena unor sume importante n contul curent al trezoreriilor, sunt avute n vedere i disponibilitile instituiilor, care nu se mai pstreaz la bnci ci n conturi la trezorerie. Prin nfiinarea trezoreriilor cu costuri de altfel infime s-a ajuns la o gestionare mai eficient a resurselor Statului dar i la un control mai atent a cheltuielilor dispuse de instituiile publice prin contul curent al trezoreriei, deschis la Banca Naional. Eficiena s-a concretizat n localizarea operativ a ntrzierilor de plat, a rilor platnici sau a nerespectrii cuantumului de impozit datorat bugetului Statului. Totodat au fost respinse la plata instituiilor publice acele pli care nu se ncadrau n creditele bugetare aprobate pe subdiviziunile clasificaiei bugetare ca volum i categorii de cheltuieli. Asupra consecinelor organizrii i funcionrii Trezoreriei sunt opinii diferite. In primul rnd, referindu-se la atributul su de casier al Statului, se apreciaz c organizarea i funcionarea Trezoreriei are drept consecin realizarea reelei de fluxuri monetare la nivelul Ministerului Finanelor Publice i n unitile sale teritoriale, prin care se realizeaz n permanen legtura ntre ncasri i pli, asigurndu-se disponibilitile temporare aflate n contul Trezoreriei Statului. Exist astfel posibilitatea efecturii de plasamente financiare cu scopul de a sprijini procesul de tranziie i restructurarea economic, asigurnd, n acelai timp, fructificarea disponibilitilor temporare ale sectorului public. In al doilea rnd, organizarea i funcionarea Trezoreriei are consecine pozitive asupra modului de organizare a Ministerului Finanelor Publice, unitilor sale teritoriale i aparatului financiar fiscal, asigurndu-se exercitarea n condiii mai bune a atribuiilor ce-i revin. In al treilea rnd, reinem ca o consecin deosebit de important a funcionrii Trezoreriei, crearea posibilitii organizrii n condiii foarte bune a exercitrii controlului prin organele proprii ale Ministerului Finanelor Publice asupra documentelor de ncasare a obligaiilor cuvenite bugetului public naional pentru respectarea termenelor de plat, dar i asupra efecturii cheltuielilor de ctre instituiile publice din creditele bugetare aprobate. Efectul imediat al activitii de control se materializeaz n creterea volumului de venituri atrase la bugetul public naional, precum i n ritmicitatea ncasrilor. Totodat, se creeaz posibilitatea organizrii i exercitrii controlului prin organele proprii ale Trezoreriei asupra efecturii cheltuielilor de ctre instituiile publice din creditele bugetare aprobate, mijloacele speciale extrabugetare i fondurile speciale, asigurndu-se ncadrarea plilor n destinaiile stabilite pe subdiviziunile aprobate prin legea bugetar anual cheltuieli curente: salarii, materiale subvenii, transferuri, cheltuieli de capital, respectarea dispoziiilor legale n vigoare care privesc: plata salariilor i a altor sporuri i drepturi de personal, procurri de bunuri, obiecte de inventar, materiale, alimente, medicamente, investiii precum i ntrirea rspunderii ordonatorilor de credite n cheltuirea banului public. Acestea toate, n condiiile execuiei bugetare prin unitile Bncii Comerciale Romne nu se asigura nici un fel de control asupra cheltuielilor instituiilor publice, ci numai evidena plilor pe capitole i ordonatori de credite.
105

In al patrulea rnd, se consider c organizarea i funcionarea Trezoreriei are drept consecin perfecionarea sistemului informaional n domeniul finanelor, folosindu-se sisteme de prelucrare automat a datelor, obinndu-se informaii operative n legtur cu execuia bugetar. In acest sens, a fost necesar a se realiza un program informatic unitar, eficient, care s cupleze cele dou interfee ce funcioneaz n condiiile actuale, i anume: VENIS20 i TREZOR21. Un prim pas n acest sens a fost crearea sistemului electronic de pli (SEP). Astfel, devine posibil realizarea reelei judeene care poate fi conectat n viitor la o reea proprie a Ministerului Finanelor Publice i Banca Naional a Romniei, aceasta efectund operaiunile de execuie bugetar fr s solicite comisioane. In schimb, Banca Naional a Romniei utiliza disponibilitile bugetului excedente mari i cele ale instituiilor publice ca resurs de creditare, fr s acorde dobnd. Prin nfiinarea trezoreriilor, disponibilitile sectorului public s-au preluat de la bnci n contul curent al Trezoreriei Statului, iar excedentul care se nregistreaz poate fi plasat cu dobnd negociat inclusiv societilor bancare. Prin plasarea cu dobnd a disponibilitilor din sectorul public s-ar fi putut asigura recuperarea integral a cheltuielilor de organizare i funcionare a trezoreriilor teritoriale, rmnnd i un surplus nsemnat de venituri, acesta putndu-se folosi n alte scopuri dotarea cu tehnic de calcul, ns pentru realizarea acestui deziderat este necesar elaborarea prevederilor legale adecvate, fapt de care se poate ine seama n viitor. Prin trezorerie se realizeaz perfecionarea sistemului informaional i decizional n ce privete rapiditatea, relevana i acurateea raportrilor n legtur cu urmrirea execuiei bugetare i a altor operaiuni de trezorerie. In acest context se asigur informaii zilnice n legtur cu ncasarea veniturilor, efectuarea cheltuielilor, nregistrarea deficitului, disponibilitile din conturile Trezoreriei i altele, ceea ce asigur o baz eficient de date n vederea lurii deciziilor. Astfel, Ministerul Finanelor Publice dispune de instrumentul pentru stabilirea strategiei pe termen scurt i lung n domeniul finanelor publice, cunoscnd ansamblul informaiilor privind derularea execuiei financiare prin sistemul trezoreriei. De asemenea, trezoreria a creat posibilitatea unei foarte bune contabiliti, iar prin raportarea operativ a rezultatelor se pot lua decizii la nivel macroeconomic pentru acoperirea deficitului contului general al Trezoreriei Statului. Funciile originare ale Trezoreriei, conform finanelor clasice sunt : casierie, unde sunt depuse fondurile Statului i banc cu activitate de credit pe termen scurt nsrcinat s echilibreze n orice moment ncasrile i ieirile de fonduri. In finanele moderne, la funciile sale de cas i banc se adaug i funcia de control asupra ansamblului de activiti financiare ale naiunii. In prezent, Trezoreria tinde s devin unul dintre instrumentele prin care statul i procur resursele, alturi de resursele bugetare i de mprumut.

20

Produs informatic destinat satisfacerii cerinelor unitilor administrative ale administraiei publice locale i a celor cu atribuii n stabilirea, urmrirea, ncasarea i controlul impozitelor i taxelor locale, precum i a celorlalte venitu ri ale bugetelor locale. 21 Sistem informatic care asigur evidena ntr -un sistem complet nchis a proceselor de prelucrare a bancnotelor i monezilor i furnizarea lor, urmrirea on-line a proceselor, accesarea rapid i flexibil a datelor nregistrate.

106

1. Trezoreria casier al banului public Trezoreria n calitate de casier public asigur centralizarea fondurilor publice implicnd execuia de cas centralizrii operaiilor de ncasri i pli efectuate de stat i vegherea la existena disponibilitilor pentru a face fa angajamentelor Statului. Mecanismul centralizrii fondurilor a constat n crearea unei administraii speciale, nsrcinat s primeasc veniturile i s efectueze plile instituia Trezoreriei publice. nc de la nceput aceast instituie fiind axat mai mult pe funcii contabile, a presupus separarea sa n raport cu administraiile, respectiv cu autoritile care iau decizii privind execuia bugetului. Instituirea Trezoreriei Statului centralizate a fost una dintre etapele importante pe planul separrii ntre finanele publice i cele private. Stabilirea unitii casieriei n favoarea serviciului public al Trezoreriei Statului a fost nsoit de atribuirea agenilor si a dreptului de control asupra ansamblului operaiilor de execuie a bugetului ceea ce a ntrit centralizarea politic i administrativ22. Execuia de cas a operaiilor de ncasri i pli efectuate de stat reprezint de fapt execuia operaiilor Statului i ale corespondenilor. Trezoreria efectueaz prin funcia de casier al Statului, un numr mare de ncasri i pli. Acestea sunt, mai nti, operaii prevzute n Legea bugetar, adic venituri i cheltuieli bugetare propriu-zise, precum i operaii ale conturilor speciale ale trezoreriei. Ins Trezoreria este totodat i casierul corespondenilor si, care, n virtutea reglementrilor generale a contabilitii publice, depun cu titlu obligatoriu sau facultativ fondurile la Trezorerie sau sunt autorizai s efectueze operaii de ncasri i pli prin intermediul conturilor Trezoreriei. Acestea au conturi deschise la trezorerie pentru care Ministerul Finanelor Publice fixeaz condiiile de funcionare i regimul dobnzilor. Trezoreria este astfel casierul administraiilor autonome care ntocmesc bugete anexe sau au personalitate juridic distinct de cea a Statului, cum sunt instituiile publice. In calitate de casier al Statului, Trezoreria are ca sarcin emisiunile titlurilor de mprumut public i gestionarea datoriei publice. In acest scop, poate beneficia de concursul bncilor care folosesc ghieele lor pentru plasarea mprumuturilor. Pentru mprumuturile pe termen scurt, trezoreria are un rol important n emisiunea bonurilor de tezaur. Aceste bonuri au misiunea de a-i permite onorarea obligaiilor exigibile, precum i vegherea disponibilitilor bneti. Procurarea de bani n casieria public este prima dintre operaiile trezoreriei. Aceasta este legat de micarea fondurilor n timp determinat de termenele la care devin exigibile ncasrile i plile. Problema Trezoreriei, aceea de procurare de bani pentru asigurarea permanent a disponibilitilor necesare plilor, este specific att trezoreriei finanelor private, ct i finanelor publice. Astfel, ncasrile i plile sunt obiectul fluctuailor n cursul anului. Pentru cheltuielile ordinare ale bugetului public exist o anumit regularitate n nivelul lor lunar, cu excepia lunii decembrie, n care se execut parial cheltuieli,
22

Belean P., Trezoreria Statului n Romnia evoluie, structur organizatoric, coordonate ale contabilitii, Ed. Vasile Goldi University Press, Arad, 2000

107

serviciile publice utiliznd cea mai mare parte a creditelor lor nc neconsumate nainte de ncheierea exerciiului, creditele riscnd s fie anulate n virtutea legii anualitii. Pentru venituri regularitatea este mai puin realizabil, deoarece aceasta depinde de ritmicitatea vieii economice, mai ales n cazul impozitelor directe. Pentru echilibrarea trezoreriei se poate apela la trei categorii de resurse: a) utilizarea fondurilor corespondenilor; b) emisiunea bonurilor de tezaur; c) avansuri acordate de banca de emisiune. a) Soluia prin care Trezoreria nelege s rezolve problema procurrii de resurse pentru asigurarea disponibilitilor n orice moment n casieriile publice const mai nti n a drena n casieriile sale o mas de resurse, care fr ndoial, nu fac dect s le tranziteze, ns care contribuie la alimentarea casieriei sale. Fondurile cele mai mari provin din depozitele corespondenilor: autoritilor publice locale, instituii publice, ntreprinderi publice i altele. Trezoreria are posibilitate s dispun de aceste fonduri n intervalul pn cnd aceti corespondeni, la rndul lor, dau ordine de eliberare de fonduri din aceste conturi n vederea efecturii plilor proprii. Aspecte ale dezechilibrului monetar, deficitul balanei conturilor pot de asemenea, s restrng lichiditile bancare i prin acesta s diminueze solvabilitatea Trezoreriei. In acest caz, trebuie ca trezoreria s procedeze la alimentarea casierie sale prin alte mijloace, deoarece disponibilitile corespondenilor si nu sunt suficiente. Astfel se apeleaz la emisiunea bonurilor de tezaur i la avansurile acordate de Banca Naional a Romniei. b) Bonurile de tezaur sunt mprumuturi pe termen scurt i mediu, destinate publicului i bncilor sau organismelor financiare. Categoriile de bonuri de tezaur ce pot fi emise sunt: a) bonuri n formular23; b) bonuri n cont curent. Bonurile n formular sunt plasate la ghieul deschis. Acestea constituie unul dintre elementele eseniale ale politicii de economisire. De asemenea, regimul lor de emisiune variaz n funcie de obiectivele cantitative sau calitative ale acestei politici. Astfel, caracteristicile bonurilor n formular sunt modificate frecvent n scopul schimbrii volumului sau stabilitii resurselor colectate de la public. Trezoreria are posibilitatea de a face s varieze nivelul bonurilor n circulaie i de a spori subscripiile procednd la aa-numit campanie a bonurilor. Prin ridicarea ratei dobnzii, prin creterea anumitor avantaje ale deintorilor ndeosebi fiscale, prin recurgerea la publicitate, prin sporirea comisioanelor acordate organismelor de plasare, este posibil s se mreasc emisiunea bonurilor. Este posibil i fenomenul invers, procedndu-se la o diminuare a ratei dobnzii bonurilor. Bonurile n cont curent sunt bonurile cumprate de diferite instituii financiare, bnci care doresc s-i nscrie valoarea lor ntr-un cont curent girat de Banca Naional a Romniei. Acest sistem este mai eficient, economisind cheltuielile de confecionare, de paz i de manipulare a formularelor. Politica de emisiune a bonurilor de tezaur se refer la alternativele operaiunilor trezoreriei posibile de folosit pentru a influena masa subscripiilor. Acestea sunt:
23

Sunt bonuri de tazaur destinate prescripiei n aciuni sau obligaiuni.

108

 Mecanismul plafonului (proporia), care const n proporia stabilit de autoritatea monetar, ca procentaj din disponibilitile bncilor, care poate s fie plasat n bonuri de tezaur. Acest mecanism reprezint in mprumut forat prin care bncile trebuie s asigure, prin bonuri de tezaur, o anumit mas a subscripiilor. Mecanismul coeficientului de trezorerie, stabilit ca raport ntre activele lichide ale bncilor, inclusiv bonurile de tezaur i ansamblul resurselor, Ins, n acest sistem, trezoreria nu este singurul beneficiar al blocrii activelor bancare ca n mecanismul plafonului, deoarece efectele de comer mobilizate se pot substitui bonurilor n calculul coeficientului. De fapt, stabilirea coeficientului de trezorerie poate permite reducerea, puin cte puin, a proporiei plafonului. Mecanismul rezervelor obligatorii, prin care bncile sunt constrnse s conserve, ntr-un cont creditor neremunerat de la Banca Naional a Romniei, active reprezentnd o anumit fraciune a depozitelor astfel nct partea respectiv din creditele poteniale s fie considerat ca economie. Creterea acestui procentaj restrnge expansiunea creditelor i reprezint o form concret de lupt contra inflaiei. Dei aceste mecanisme au dus la reducerea rolului bonurilor de tezaur n sistemul bancar, totui bncile continu s subscrie la bonuri de tezaur pentru plasarea disponibilitilor. Mecanismul emisiunii de bonuri n raport cu nivelul resurselor bugetare. Aceasta presupune stabilirea unui anumit procentaj al valorii bonurilor emise n raport cu nivelul total al resurselor bugetare. Bonurile de tezaur reprezint forma curent, obinuit sau normal de recurgere la mprumut ca mijloc de procurare de resurse publice. mprumuturile propriu-zise sunt relativ rare, dar mai ales neregulate. mprumuturile prin bonuri de tezaur se fac regulat i de o manier permanent. Ele genereaz o datorie pe termen scurt, cunoscut sub denumirea de datorie flotant. Datoria flotant prezint unele dezavantaje: 1.Rennoirea bonurilor de tezaur de la o scaden la alta, transformndu-le, din mprumuturi pe termen scurt sau mediu, n mprumuturi indefinit rennoirea. Este o situaie cu riscuri, deoarece ar fi suficient ca rennoirea s nu fie acceptat, pentru ca statul s plonjeze n grave dificulti financiare. Ar putea fi vorba de solicitarea rambursrii n perioade dificile pentru trezoreria public, ceea ce ar conduce la agravarea crizei. 2.Pericolul politic apare atunci cnd deintorii de bonuri i retrag ncrederea n Guvern, aruncndu-l ntr-o criz grav. Remediul clasic folosit pentru protecia contra pericolelor datoriei flotante este consolidarea acesteia, mergndu-se, n prezent, spre o alt direcie: controlul creditului. c) Cel mai important ajutor pe care Banca Naional a Romniei l acord Statului rezult din avansurile pe care i le transmite. Avansurile se acord pe baza unei convenii ncheiate ntre Ministerul Finanelor Publice i Banca Naional a Romniei prin care banca consimte voluntar un avans i i fixeaz condiiile. Un bon de tezaur reprezentnd un avans este remis de Banc n contrapartid. Convenia se aprob prin lege. Recurgerea la lege denot voina de a restrnge i de a controla utilizarea avansurilor. nsrcinat cu execuia efectiv a operaiunilor de ncasri i pli prevzute prin legea anual a finanelor, Trezoreria este casierul Statului. Micrile de fonduri n cadrul
109

Trezoreriei rezult din operaiunile permanente, viznd pe de o parte resursele permanente ale Statului, n cadrul crora impozitele ocup un rol esenial, iar pe de alt parte, cheltuielile permanente, care cuprind cheltuielile ordinare, cheltuieli de capital, transferuri. Permanena acestor operaiuni, adic repetitivitatea acestora, poate fi neleas numai referitor la funciile permanente ale Statului, justificnd caracterul lor precis, riguros i restrictiv. Realiznd aceste operaiuni Trezoreria manifest o atitudine pasiv deoarece aceste operaiuni sunt fixate prin legea finanelor publice i i se impun Trezoreriei, deoarece n acest caz ea nu exercit direct funcia de casier, n esen, asigurnd numai derularea corect n timp i spaiu a acestor operaiuni. Prin funcia de casierie, Trezoreria efectueaz: a) toate operaiunile propriu-zise de ncasare a veniturilor bugetare i de pli de la buget, n numerar sau prin decontri n cont; b) controlul asupra cheltuielilor la eliberarea fondurilor de la buget i asigurarea informaiei necesare privind execuia de cas a bugetului n vederea ntocmirii conturilor de execuie a bugetului i a elaborrii rapoartelor periodice asupra acesteia; c) gestioneaz poziia zilnic de cas a bugetului i asigur lichiditile necesare prin cunoaterea fluxurilor de ncasri i pli, elaborarea de prognoze cu privire la cerinele de plat, la sincronizarea plilor i ncasrilor, inclusiv a acelora privind finanarea deficitului i serviciul datoriei publice. ncepnd cu 1 ianuarie 1997, finanarea investiiilor instituiilor publice se face prin Trezoreria statului pentru care acestea trebuie s depun la unitile Trezoreriei lista de lucrri, utilaje, mobilier i alte obiecte. 2. Trezoreria - Gestionar al disponibilitilor Statului Rolul de bancher al Trezoreriei prezint dou forme: In primul rnd Trezoreria acioneaz ca o banc de depozit, banc de afaceri care furnizeaz capitaluri unor ntreprinderi pentru a le asigura dezvoltarea; In al doilea rnd Trezoreria acioneaz ca o banc de emisiune i n acest fel intervine n domeniul circulaiei monetare. Gestionarea fondurilor publice este activitatea Trezoreriei ce se realizeaz datorit unitii casieriei i a unitii de gestiune a acesteia, casieria poate asigura gospodrirea fondurilor att n timp, ct i n spaiu. Gestionarea n spaiu presupune compensaiile, adic compensarea deficitului cu excedentul nregistrat, precum i transferul de numerar pentru centralizare la Trezoreria din Ministerul Finanelor, denumit Casieria Trezorierului Pltitor General, care asigur compensarea ntre casieriilor locale componente ale unitii administrativ-teritoriale. Compensarea se efectueaz numai pe baza ordinului trezorierului pltitor general cu condiia existenei disponibilitilor bneti n Casieria General24. Astfel, Casieria central trebuia s se aprovizioneze cu lichiditi bneti. In prezent, operaiile s-au simplificat ca urmare a dezvoltrii reglementrilor prin nscrisuri (documente de decontare), prin operaii n conturi.

24

Are rol de mprumuttor pentru Ministerul Finanelor Publice, fiind astzi reprezentat de Casieriile judeene, municipale, oreneti etc. ale Trezoreriei Statului.

110

Gestionarea fondurilor n timp nseamn planificarea i efectuarea operaiilor de ncasri i pli bugetare att n cadrul anului financiar, ct i pe mai muli ani prin conturile speciale ale Trezoreriei, al crui rol const n ajustarea acestor operaii n timp. Administrarea Trezoreriei Statului presupune, de asemenea, realizarea distinciei ntre echilibrul bugetar i echilibrul Trezoreriei. Se constat c i ntr-un buget echilibrat exist decalaje sezoniere, Trezoreria trebuind s asigure sudura ntre secvenele fluxurilor bugetare. Cu att mai mult, n perioade de deficit bugetar, funcia Trezoreriei este aceea de a asigura acoperirea nevoilor de finanare ale Statului, mobiliznd resurse pe pieele de capitaluri. In fine, Trezoreria trebuie, atunci cnd volumul datoriei sale a atins un anumit nivel i cnd structura acesteia s-a diversificat, s duc o politic eficient de gestiune a ndatorrii, intervenind pe piaa titlurilor sale pentru a obine profit din oportunitile reducerii sau extinderii costurilor datoriei. 3. Trezoreria - Bancher al Statului In calitatea sa de banc, Trezoreria asigur urmtoarele servicii: a) este banca la care instituiile publice i au deschise conturile de ncasri i pli, realiznd astfel gestionarea disponibilitilor bneti ale sectorului public i integrarea acestora n politica de lichiditi a bugetului; b) gestioneaz datoria public intern i extern, asigurnd evidena i plata serviciului datoriei publice; c) asigur contabilitatea privind execuia de cas pentru operaiunile de ncasri i pli privind veniturile i cheltuielile sectorului public; d) efectueaz i operaiunile n care statul apare n calitate de garant sau de coparticipant la coordonarea de mprumuturi diferitelor agenii guvernamentale, care la rndul lor pot acorda mprumuturi; e) exercit un control fiscal asupra ncasrii veniturilor bugetare i unul financiar preventiv asupra efecturii plilor privind respectarea limitelor i destinaiei creditelor bugetare aa cum acestea au fost aprobate, deschise i repartizate. In Romnia, conform prevederilor Legii finanelor publice, se interzice acoperirea cheltuielilor bugetului de stat prin recurgerea la emisiune monetar i prin finanarea direct de ctre bnci. Refinanarea datoriei publice interne, finanarea deficitului bugetar i echilibrul balanei de pli externe se efectueaz prin contractarea i garantarea de ctre Ministerul Finanelor Publice pe piaa financiar intern i extern de mprumuturi n limitele aprobate anual de ctre Parlament. Acoperirea golurilor temporare de cas i a deficitului nregistrate pe parcursul execuiei bugetului de stat se efectueaz prin: a) folosirea resurselor disponibile aflate n conturile Trezoreriei Statului; b) emisiunea, n primele zece luni ale fiecrui an, de bonuri de tezaur sau alte instrumente specifice purttoare de dobnd i cu scaden pn la sfritul anului financiar; c) mprumuturi fr dobnd acordate de Banca Naional a Romniei pe seama resurselor de creditare ale acesteia. Termenul de rambursare este de maxim 6 luni
111

i nu poate depi sfritul anului financiar. Rambursarea se efectueaz pe seama veniturilor bugetare sau a unui mprumut de stat contractat prin respectarea condiiilor legii. Suplimentarea unor credite bugetare aprobate prin Legea bugetului de stat n vederea finanrii unor aciuni i sarcini noi aprute pe parcursul anului, respectiv pentru nlturarea efectelor unor calamiti naturale, se efectueaz pe seama fondului de rezerv bugetar i a fondului de intervenie la dispoziia Guvernului care se utilizeaz pe baz de hotrri ale acestuia. 4. Alte funcii ale Trezoreriei Statului Rezultat al unei evoluii complexe i adesea contradictorii, mult mai diversificate dect un plan a-priorii, funciile actuale ale Trezoreriei nu sunt uor de delimitat. Totui, se pot regrupa ntr-o abordare generic, cinci funcii principale: 1. Administrator al banului public, n sensul de gardian al echilibrului bugetar i casier al Statului; 2. Intermediar financiar n sensul c mprumut pentru a acoperi diversele deficite i acord mprumuturi din disponibilitile sale; 3. Mandatar al puterii publice ntruct exercit numeroase misiuni de autoritate, specifice Statului, n sectoarele economico-financiare; 4. Agent al interveniei financiare publice n economie n vederea reducerii costului resurselor financiare furnizate (de exemplu: acordarea de garanii anumitor solicitatori de mprumuturi n scopul reducerii costului resursei); 5. Gardian al marilor echilibre ce pot fi definite ca raporturi de egalitate ntre nevoile i capacitile de finanare, ele exprimnd chiar obiectul politicii financiare, neleas ca ajustare a capacitilor de finanare la nevoile de finanare i plasarea acestor finanri n serviciul aciunii economice. Finanitii moderni estimeaz c sunt dou forme de echilibru pe care statul nu le poate ignora i anume: a) echilibrul ofertelor i cererilor de capital; b) echilibrul intrrilor i ieirilor de devize strine. Intervenia Statului, din acest punct de vedere, se face prin intermediul Trezoreriei. Idei n rezumat Trezoreria este organizat i funcioneaz ca un sistem unitar att la nivel central, n cadrul Ministerului Finanelor Publice, ct i la nivelul unitilor teritoriale ale Ministerului Finanelor Publice, n cadrul direciilor generale ale finanelor publice. Prin sistemul de trezorerie se asigur realizarea concomitent de operaiuni specific bancare, operaiuni de eviden bugetar, precum i operaiuni de control operativ. Operaiunile derulate prin trezorerie se refer n special la execuia bugetar, asigurndu-se astfel efectuarea operaiunilor de ncasri i pli pentru: - Bugetul de stat; - Bugetul asigurrilor sociale de stat; - Bugetele locale; - Fondul pentru plata ajutorului de omaj;
112

- Bugetul asigurrilor sociale de sntate; - Fonduri speciale; - Alte disponibiliti ale instituiilor publice. Instituiile publice, indiferent de sistemul de finanare i de subordonare, efectueaz operaiunile de ncasri i pli prin unitile Trezoreriei Statului n a cror raz sunt nregistrate fiscal, cu excepia instituiilor publice ai cror conductori au calitatea de ordonatori principali i secundari de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat i bugetelor fondurilor speciale i instituiilor publice autonome cu sediul n municipiul Bucureti, precum i a Consiliului General al Municipiului Bucureti, care efectueaz operaiunile de ncasri i pli prin Trezoreria Municipiului Bucureti. La judee i la municipiul Bucureti, trezoreria este organizat ca direcie n cadrul Direciei Generale a Finanelor Publice i a Controlului Financiar de Stat, iar n cadrul obiectivelor acesteia se includ: - coordonarea activitii de trezorerie la organele financiare teritoriale; - gestionarea contului corespondent al trezoreriei judeene deschis la sucursala judeean a Bncii Naionale a Romniei, asigurnd efectuarea operaiilor de decontare ntre trezoreriile locale i instituiile bancare corespondente; - deschiderea creditelor bugetare dispuse de ordonatorii de credite secundari finanai din bugetul de stat i bugetul asigurrilor sociale de stat n toate trezoreriile locale; - asigurarea ncheierii exerciiului financiar la nivelul judeului i al municipiului Bucureti; - ntocmirea bilanului centralizat al Trezoreriei, analiza i elaborarea raportului de analiz; - elaborarea lucrrilor de sintez privind execuia bugetar, conturile de trezorerie, pe care le nainteaz periodic Ministerului Finanelor Publice. ncasarea impozitelor i taxelor achitate de contribuabili se nregistreaz la unitile de trezorerie, n conturi analitice deschise pe categorii de bugete, contribuabili sau entiti specializate de administrare, astfel: - pentru bugetul de stat: pe tipuri de impozite i contribuabili; - pentru bugetele locale i bugetul asigurrilor sociale de stat: pe tipuri de impozite i entitile specializate de administrare (autoritile administraiei publice locale i respectiv casele teritoriale de pensii din subordinea Ministerului Muncii i Solidaritii Sociale); - pentru fonduri speciale: pe instituiile publice care gestioneaz fondurile respective; - pentru alte disponibiliti ale instituiilor publice: pe instituiile publice titulare de cont. Cuvinte cheie trezorerie realitatea informaiei control bugetar unicitate fluxuri de trezorerie instituii publice
113

 universalitate

Ministerul Finanelor Publice

Teste de autoevaluare 1. Printre funciile tradiionale ale Trezoreriei nu se regsesc: funcia de banc a statului; funcia de meninere a echilibrului monedei i regularizarea economiei; funcia de casier public; funcia de centralizatoare a fondurilor publice; funcia de gestionare a fondurilor publice. 2. Printre funciile tradiionale ale Trezoreriei nu se regsete: a) funcia de banc a statului; b) funcia de meninere a echilibrului monedei si regularizarea economiei; c) funcia de casier public; d) funcia de centralizatoare a fondurilor publice; e) funcia de gestionare a fondurilor publice; 3. Premisele nfiinrii Trezoreriei Finanelor Publice n Romnia au fost urmtoarele: a) reorganizarea bncilor si consecinele acesteia asupra execuiei finanelor publice; b) schimbarea concepiilor privind administrarea si utilizarea resurselor financiare publice; c) necesitatea echilibrului finanelor publice, n cadrul fiecrei componente a sistemului fondurilor de resurse financiare publice; d) scoaterea bugetului asigurrilor sociale de stat n afara bugetului de stat n condiiile prevederilor Legii finanelor publice; e) toate cele de mai sus. 4. Care dintre urmtoarele metode nu pot fi folosite pentru a influena masa subscrierilor n cadrul politicii de emisiune a bonurilor de tezaur: a) mecanismul plafonului; b) mecanismul intermedierii financiare; c) mecanismul coeficientului de trezorerie; d) mecanismul rezervelor obligatorii; e) mecanismul emisiunii de bonuri n raport cu nivelul resurselor bugetare. a) b) c) d) e)

Teme pentru referate/cercetare

1. Operaiunile Trezoreriei statului 2. Posibiliti de optimizare a sistemului informaional al Trezoreriei statului 3. Istoricul Trezoreriei statului 4. Contabilitatea Trezoreriei statului
114

5. Rolul Trezoreriei statului n economie Recomandri bibliografice pentru studiul individual 1. Belean Pavel, Anghelache Gabriela Finanele publice ale Romniei, Ed. Economic, Bucureti, 2005. 2. Boulescu Mircea, Ghi Marcel Control fnanciar, Ed, Eficient, Bucureti, 1997. 3. Hoan Nicolae Economie i finane publice, Ed. Polirom, Iai, 2000. 4. Moteanu T.- Finane publice, note de curs i seminar, Ed. Tribuna Economic, Bucureti, 2002. 5. Vcrel Iulian (coord.) Finanele publice, Ed. Didactic i Pedagogic R.A., Bucureti, 1999. 6. Vcrel I., G. Anghelache, Gh.D. Bistriceanu, T. Moteanu, Fl. Bercea, M. Bodnar, Fl. Georgescu Finane publice, Ediia a III-a, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2001. 7. Vcrel Iulian Politici economice i financiare de ieri i de azi, Ed. Economic, Bucureti, 1996. 8. Moteanu Roxana Finane publice. Concepte cheie i aplicaii practice, Ed. Semne, Bucureti, 2000. 9. *** Legea nr.500/2002 privind finanele publice, publicat n Monitorul Oficial nr. 597/iulie 2002. Rspunsuri 1 2 3 4 b b e b

115

FINANELE PUBLICE LOCALE

Obiective: Definirea conceptului de finane publice locale; Cunoaterea locului i rolului finanelor publice locale n sectorul public al Romniei; Cunoaterea structurii veniturilor bugetelor locale i a orientrii cheltuielilor; nelegerea funciilor obligaiunilor municipale; Cunoaterea procesului bugetar local; Cunoaterea mecanismului achiziiilor publice. 5.1. Apariia i evoluia finanelor publice locale n Romnia 5.2. Locul i rolul finanelor publice locale n sectorul public al Romniei 5.3. Structura veniturilor bugetelor locale i orientarea cheltuielilor 5.4. Obligaiunile municipale 5.5. Procesul bugetar local i dezvoltarea economic local 5.6. Achiziiile publice

5.1. Apariia i evoluia finanelor publice locale n Romnia

Potrivit Constituiei Romniei, aprobat de Parlament n anul 1991, administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiul autonomiei locale i pe cel al descentralizrii serviciilor publice. Prin Legea administraiei publice locale aprobat n anul 1991 a fost reglementat regimul general al autonomiei locale, organizarea i funcionarea autoritilor publice locale, precum i atribuiile acestora. Aceast lege a fost modificat i completat n anul 200125. Administraia public n unitile administrativ-teritoriale se organizeaz i funcioneaz n temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizrii serviciilor publice, eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, legalitii i al consultrii cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit. Consiliile locale, consiliile judeene, primarii i Consiliul General al Municipiului Bucureti se aleg prin

25

Legea administraiei publice locale nr. 215/2001

116

vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Alegerile locale au loc o dat la patru ani n anii cu alegerile generale. Legea privind finanele publice locale stabilete resursele financiare ale unitilor administrativ-teritoriale, precum i competenele i responsabilitile autoritilor administraiei publice locale. Resursele financiare ale unitilor administrativ-teritoriale sunt impozitele, taxele i alte venituri fiscale, venituri nefiscale, venituri din capital, cote i sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, cote adiionale la unele venituri ale bugetului de stat i ale bugetelor locale, transferuri cu destinaie special de la bugetul de stat i mprumuturi pentru finanarea investiiilor. Autoritile administraiei publice locale au urmtoarele competene i responsabiliti n domeniul finanelor publice locale26: elaborarea i aprobarea bugetelor locale; stabilirea, ncasarea i urmrirea impozitelor i taxelor locale, n condiiile legii; urmrirea i raportarea execuiei bugetelor locale, precum i rectificarea acestora, pe parcursul anului bugetar, n condiii de echilibru bugetar; stabilirea i urmrirea modului de prestare a serviciilor publice locale, inclusiv opiunea trecerii sau nu a acestor servicii n rspunderea unor ageni economici specializai sau servicii publice locale, urmrindu-se eficientizarea acestora n beneficiul cetenilor; administrarea eficient a bunurilor din proprietatea public sau privat a unitilor administrativ-teritoriale; angajarea de mprumuturi pe termen scurt, mediu i lung i urmrirea achitrii la scaden a obligaiilor de plat rezultate din acestea; administrarea resurselor financiare pe parcursul execuiei bugetare, n condiii de eficien; stabilirea opiunilor i a prioritilor n aprobarea i n efectuarea cheltuielilor publice locale; elaborarea, aprobarea, modificarea i urmrirea realizrii programelor de dezvoltare n perspectiv a unitilor administrativ-teritoriale ca baz a gestionrii bugetelor locale anuale; organizarea i urmrirea efecturii controlului financiar de gestiune asupra gestiunilor proprii, gestiunilor instituiilor i serviciilor publice locale; bugetizarea pe baz de programe; elaborarea de proiecii bugetare pe termen mediu; stabilirea programului de investiii publice locale. n Legea nr.571/2003 privind Codul fiscal sunt stabilite impozitele i taxele locale, precum i limitele acestora, obligaia persoanelor fizice i juridice de a plti aceste impozite i taxe locale, termenul de plat, posibilitatea consiliilor locale i judeene de a stabili impozite i taxe locale n limitele i n condiiile legii, ca expresie a principiului autonomiei locale i posibilitatea majorrii sau diminurii impozitelor i taxelor locale. Consiliile locale i judeene pot acorda de la caz la caz, pe motive temeinic justificate,
26

Ordonana de urgen a Guvernului nr.45/2003 privind finanele publice locale, publicat n M.O. nr. 431 din 19 iunie 2003, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr.108/2004.

117

ealonri, amnri la plata impozitelor i taxelor locale, reduceri sau scutiri de majorri de ntrziere, precum i majorri sau diminuri ale impozitelor i taxelor locale. Autoritile administraiei publice locale au dreptul ca, n limitele competenelor lor, s coopereze i s se asocieze cu alte autoriti ale administraiei publice locale din ar sau strintate, pot ncheia ntre ele acorduri i pot participa, inclusiv prin alocarea de fonduri, la iniierea i la realizarea unor programe de dezvoltare regional. Autoritile administraiei publice locale din unitile administrativ-teritoriale limitrofe zonelor de frontier pot ncheia acorduri de cooperare transfrontalier cu autoritile similare din rile vecine, n condiiile legii. n cadrul programelor de cooperare transfrontalier un accent deosebit se pune, att pe implicarea autoritilor locale din judeele de la grani n elaborarea proiectelor propuse spre finanare, ct i pe coordonarea dintre necesitile colectivitilor locale i reperele Planului Naional de Dezvoltare. Conform prioritilor pe termen scurt, mediu i lung, au beneficiat i vor beneficia de ajutoare nerambursabile puse la dispoziie de Uniunea European, proiecte promovate, n principal, n urmtoarele domenii: fluidizarea liberei circulaii a persoanelor, serviciilor i bunurilor n punctele de trecere a frontierei; dezvoltarea regional socio-economic, promovat n special prin intermediul fondurilor de pre-aderare ISPA i PHARE; dezvoltarea sectorului agricol, prin accesarea la co-finanare a proiectelor eligibile din fondurile SAPARD puse la dispoziie de Uniunea European ; aciuni de protecie a mediului; mbuntirea infrastructurii existente pe coridoarele transeuropene. n fiecare jude i municipiul Bucureti Guvernul numete cte un prefect, acesta fiind reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale. n calitatea sa de reprezentant al Guvernului, prefectul vegheaz ca activitatea consiliilor locale i a primarilor, a consiliilor judeene i a preedinilor acestora s se desfoare n conformitate cu prevederile legii. Hotrrile cu caracter normativ ale autoritilor administraiei publice locale se aduc la cunotin public n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect. n acelai termen, prefectul va solicita autoritilor administraiei publice locale sau judeene, cu motivarea necesar, s reanalizeze actul pe care l apreciaz ca ilegal, n vederea modificrii sau, dup caz, revocrii acestuia. n situaia n care autoritile administraiei publice locale sau judeene nu revin asupra acestor hotrri, prefectul le poate ataca n faa instanei de contencios-administrativ. Actele atacate de prefect sunt suspendate de drept. n acelai timp, prefectul rspunde administrativ, civil sau penal, dup caz, la cererea autoritilor administraiei publice locale ale cror acte au fost atacate, n cazul n care instana de contencios-administrativ hotrte c actul administrativ a fost atacat n mod abuziv. n ceea ce privete gestionarea i utilizarea resurselor financiare autoritile administraiei publice locale sunt supuse controlului Curii de Conturi.
118

Legea privind administraia public local prevede c autoritile administraiei publice centrale nu pot stabili sau impune nici un fel de responsabiliti autoritilor administraiei publice locale n procesul de descentralizare a unor servicii publice ori al crerii de noi servicii publice, fr asigurarea mijloacelor financiare corespunztoare pentru realizarea respectivelor responsabiliti. Pentru asigurarea serviciilor publice de interes local consiliile locale i judeene hotrsc cu privire la crearea i organizarea acestor servicii publice, fie ca servicii gestionate direct de ctre acestea, fie prin delegarea gestiunii lor unor ageni economici, prin ncheierea de contracte corespunztoare. Pentru protecia i promovarea intereselor lor comune autoritile administraiei publice locale au dreptul de a adera la asociaii naionale i internaionale. n prezent, n Romnia funcioneaz urmtoarele structuri asociative: Asociaia comunelor, Asociaia Oraelor, Asociaia Municipiilor, Uniunea Naional a Consiliilor Judeene i Federaia aleilor locali care cuprinde reprezentani din toate structurile asociative. ncepnd cu anul 1999 aplicarea prevederilor Legii finanelor publice locale, nr.189/1998 a modificat fundamental managementul financiar i bugetar utilizat n anii precedeni de ctre autoritile locale, sporind autonomia financiar i decizional a consiliilor locale, precum i responsabilitatea acestora att n stabilirea, constatarea, controlul, urmrirea i ncasarea impozitelor i taxelor locale, ct i n administrarea veniturilor i planificarea i stabilirea prioritilor de cheltuieli, n concordan cu interesul comunitilor locale pe care le reprezint. Prima lege a finanelor publice locale adoptat dup Revoluia din decembrie 1989 (Legea nr.189/1998) a reprezentat un moment de referin pentru realizarea unei autonomii financiare reale a autoritilor publice locale. Pe msura avansrii in procesul de reform a societii romneti, a fost necesar adaptarea cadrului legal i funcional la noile caracteristici instituionale, inclusiv cele referitoare la alinierea la standardele europene n vederea integrrii n Uniunea European. n acest sens, Ordonana de Urgen a Guvernului nr.45/2003 privind finanele publice locale, care nlocuiete Legea nr.189/1998 aduce un plus de reguli i proceduri clare i explicite n domeniul finanelor publice locale, deoarece reorienteaz ntreaga gestiune public ctre criteriul performanei, confer mai mult predictibilitate i flexibilitate procedurii bugetare, antreneaz ntr-o msur mai mare rspunderea autoritilor administraiei publice locale n administrarea i utilizarea eficient a fondurilor publice. Autoritile administraiei publice locale sunt de dou categorii: autoriti cu caracter deliberativ, respectiv consiliile locale pentru comune, orae i municipii i consiliile judeene; autoriti cu caracter executiv, adic primarii pentru comune, orae i municipii i preedinii consiliilor judeene la nivelul consiliilor judeene. Ordonatorii de credite sunt de trei categorii: ordonatori principali, ordonatori secundari i ordonatori teriari. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt preedinii consiliilor judeene, primarul general al municipiului Bucureti i primarii celorlalte uniti administrativ-teritoriale.
119

Ordonatorii principali de credite pot delega aceast calitate preciznd limitele i condiiile delegrii. Conductorii instituiilor publice cu personalitate juridic, crora li se aloc fonduri din bugetele locale sunt ordonatori secundari sau teriari de credite. n ceea ce privete responsabilitile ordonatorilor de credite, acestea difer dac sunt principali sau secundari i teriari. Astfel, ordonatorii principali de credite analizeaz modul de utilizare a creditelor bugetare aprobate prin bugetele locale i prin bugetele instituiilor publice, ai cror conductori sunt ordonatori secundari sau teriari de credite i aprob efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii. Ordonatorii secundari de credite repartizeaz creditele bugetare aprobate pentru bugetul propriu i pentru bugetele instituiilor publice, ai cror conductori sunt ordonatori teriari de credite i aprob efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii. Ordonatorii teriari de credite utilizeaz creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor unitilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele proprii aprobate. Ordonatorii de credite au obligaia de a angaja i de a utiliza creditele bugetare numai n limita prevederilor i destinaiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituiilor publice respective. De asemenea, controlul financiar preventiv propriu i auditul public intern se exercit asupra tuturor operaiunilor care afecteaz fondurile publice i/sau patrimoniul public i privat i sunt exercitate conform reglementrilor legale n domeniu. Angajarea, lichidarea i ordonanarea cheltuielilor din fonduri publice se aprob de ordonatorul de credite, iar plata acestora se efectueaz de ctre contabil, numai cu viza prealabil de control financiar preventiv propriu. Bugetele locale i celelalte bugete ale instituiilor publice de subordonare local se aproba astfel: bugetele locale, bugetele mprumuturilor externe i interne i bugetele fondurilor externe nerambursabile, de ctre consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti; bugetele instituiilor publice, finanate integral sau parial din bugetele locale, de ctre consiliile locale judeene i Consiliul general al Municipiului Bucureti, n funcie de subordonarea acestora; bugetele instituiilor publice, finanate integral din venituri proprii, inclusiv rectificarea acestora, de ctre conducerea instituiei, cu avizul conform al ordonatorului principal de credite. Pe parcursul exerciiului bugetar consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti pot aproba rectificarea bugetelor locale n termen de 30 de zile de la data intrrii n vigoare a legii de rectificare a bugetului de stat, precum i ca urmare a unor propuneri fundamentate ale ordonatorilor principali de credite. Este interzis efectuarea de pli direct din veniturile ncasate, cu excepia cazurilor n care legea prevede altfel. Cheltuielile bugetare au destinaie precis i limitat i sunt determinate de autorizrile coninute n legi specifice i n legile bugetare anuale.
120

Nici o cheltuial nu poate fi nscris n buget i nici nu poate fi angajat i efectuat din aceste bugete, dac nu exist baza legal pentru respectiva cheltuial. Nici o cheltuial din fonduri publice locale nu poate fi angajat, ordonanat i pltita dac nu este aprobat potrivit legii i nu are prevederi bugetare i surse de finanare. Dup aprobarea bugetelor locale pot fi aprobate acte normative cu implicaii asupra acestora, dar cu precizarea surselor de acoperire a diminurii veniturilor sau a majorrii cheltuielilor bugetare aferente exerciiului bugetar pentru care s-au aprobat bugetele locale respective.

5.2. Locul i rolul finanelor publice locale n sectorul public al Romniei

Statul este un agent economic complex care nu poate fi analizat dect prin metode i tehnici mult mai aprofundate dect cele utilizate n cazul celorlali ageni economici. Rolul i importana sa n complicata reea economic a prezentat ntotdeauna un punct important de controvers. n aceeai msur numeroi specialiti n tiine economice au preri i teorii diferite, chiar opuse, n ceea ce privete funciunile pe care autoritatea public ar trebui s le ndeplineasc. In cadrul Contabilitii Naionale, administraia este definit ca organismul ce produce bunuri i servicii necomerciale, respectiv furnizate gratuit sau la un pre mai mic dect costul lor de producere. Pentru a delimita cmpul de aciune al interveniei autoritilor publice, se pot defini dou criterii de clasificare: mai nti, urmnd logica economic, se pot distinge activitile comerciale de cele necomerciale. Producerea acestora din urm genereaz un cost monetar, dar cel care beneficiaz de ele nu le suport - n sensul de plat - direct sau integral. Astfel de bunuri i servicii sunt puse la dispoziia populaiei de ctre o administraie public sau privat - care dispune de finanare, n general de tip fiscal; n al doilea rnd, se face distincia instituional ntre sectorul public i cel privat. Este considerat public orice organism ce depinde de oricare dintre ealoanele reprezentrii naionale. In sistemul Conturilor Naionale ntocmit n Romnia de Comisia Naional pentru Statistic, construit pe structura sistemelor instituionale, administraia public, definit n categoria conturilor naionale nefinanciare, cuprinde unitile instituionale a cror funcie principal este de a produce servicii nedestinate pieei pentru colectivitate i de a efectua operaii de redistribuire a veniturilor publice. Resursele lor provin din prelevri sau vrsminte obligatorii efectuate de uniti aparinnd altor sectoare economice. Organizarea politic a naiunii se refer numai la autoritatea Statului central i fixeaz, totodat, rolul nivelurilor intermediare. Corespondena economic a structurii politice face distincia dintre administraiile publice centrale i cele locale. Pentru a ndeplini acest demers, trebuie s se in seama de organizarea politic a fiecrei ri n parte. n statele unitare - cum este cazul Romniei - dei autoritatea organismelor publice este statuat prin Constituie, descentralizarea, respectnd legea fundamental a rii, legifereaz) c Administraia public n unitile administrativ-teritoriale se organizeaz i funcioneaz n temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizrii serviciilor
121

publice, eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, legalitii i consultrii cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit. Administraia public local constituie un subsector al sectorului administraiilor publice, alturi de administraia public central i grupeaz comunitile locale i organisme diverse ale administraiei locale. Comunitile locale cuprind unitile administrativ-teritoriale (comunele, oraele, municipiile i judeele) n care se exercit autonomia local i n care se organizeaz i funcioneaz autoriti ale administraiilor publice locale, precum i unele organisme comunitare i regii, servicii de exploatare public (de exemplu transportul urban, n comun, de cltori, furnizare de energie termic pentru populaie, alimentare cu ap, canalizare .a). De asemenea, n acest subsector sunt incluse i colaborrile i asocierile dintre autoritile administraiei publice locale n vederea executrii anumitor lucrri sau furnizrii unor servicii publice27. Este important de subliniat c, potrivit Constituiei Romniei i legii organice de organizare a administraiilor publice locale, respectiv Legea nr.215/2001, serviciile publice locale sunt altele dect cele coordonate de prefect, ca reprezentant al Guvernului n plan local. Astfel, prefectul coordoneaz, n principal, serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale. n baza principiului separaiei puterilor n stat, puterea executiv se regsete n plan local n persoana prefectului, ca reprezentant al Guvernului n activitatea autoritilor administraiei publice alese n unitile administrativ-teritoriale (consiliile judeene, consiliile locale i primarii, respectiv preedinii consiliilor judeene), precum i n serviciile de specialitate ale ministerelor sau ale altor autoriti centrale organizate din unitile administrativ-teritoriale; aceste servicii publice de specialitate sunt organizate n judee i se afl n subordinea direct a ministerului de resort, sunt conduse de persoane numite n funcii de ministerul de resort, cu avizul prefectului. Legea administraiei publice locale, nr.215/2001, care a nlocuit Legea nr.69/1991, reprezint pentru colectivitile locale legea de baz a organizrii i funcionrii acestora. Potrivit acestei legi prin colectivitate local se nelege totalitatea cetenilor din unitatea administrativ-teritorial respectiv, comunele, oraele i judeele fiind considerate persoane juridice. Principiile constituionale care stau la baza constituirii i funcionrii administraiei publice locale se refer la: eligibilitatea autoritilor; autonomia local; descentralizarea serviciilor publice. Reformele n domeniul administraiei publice locale trebuie s se ncadreze n procesul general de reform a administraiei publice n perspectiva aderrii Romniei la Uniunea European, cum ar fi: regimul concesiunilor; dezvoltarea regional i zonele
27

De altfel, n Legea nr.215/2001 a administraiei publice locale i n legea finanelor publice locale, respectiv n Legea nr.189/1998, valabil pn la 31 decembrie 2003, precum i n Ordonana de urgen a Guvernului nr.45/2003, care o nlocuiete dup 1 ianuarie 2004, se stipuleaz expres c autoritile publice locale pot aproba vcolaborarea sau asocierea n vederea furnizrii n comun de servicii publice pentru comunitile respective, precum i pentru realizarea de lucrri de investiii n folosul colectivitilor.

122

defavorizate; proprietatea public i regimul juridic al acesteia; realizarea unor servicii publice profesionale i neutre din punct de vedere politic, comparabile cu cele din rile membre ale Uniunii Europene.

5.3. Structura veniturilor bugetelor locale i orientarea cheltuielilor

Cadrul legal care reglementeaz funcionarea administraiei publice locale i finanelor publice locale pe tema bugetelor locale include urmtoarele legi: Constituia Romniei (1991), revizuit n anul 2003; Legea nr.571/2003 privind Cocul fiscal, cu modificarile i completrile ulterioare ; Ordonana de urgen a Guvernului nr.45/2003 privind finanele publice locale, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr.108/2004; Legea administraiei publice locale nr. 215/2001; legile anuale de adoptare a bugetului de stat. Potrivit Constituiei Romniei, aprobat de Parlament n anul 1991, administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiul autonomiei locale i pe cel al descentralizrii serviciilor publice. Prin Legea administraiei publice locale aprobat n anul 1991 a fost reglementat regimul general al autonomiei locale, organizarea i funcionarea autoritilor publice locale, precum i atribuiile acestora. Aceast lege a fost modificat i completat n anul 200128. Administraia public n unitile administrativ-teritoriale se organizeaz i funcioneaz n temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizrii serviciilor publice, eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, legalitii i al consultrii cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit. Consiliile locale, consiliile judeene, primarii i Consiliul General al Municipiului Bucureti se aleg prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Alegerile locale au loc o dat la patru ani n anii cu alegerile generale. Legea privind finanele publice locale stabilete resursele financiare ale unitilor administrativ-teritoriale, precum i competenele i responsabilitile autoritilor administraiei publice locale. Resursele financiare ale unitilor administrativ-teritoriale sunt impozitele, taxele i alte venituri fiscale, venituri nefiscale, venituri din capital, cote i sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, cote adiionale la unele venituri ale bugetului de stat i ale bugetelor locale, transferuri cu destinaie special de la bugetul de stat i mprumuturi pentru finanarea investiiilor. Autoritile administraiei publice locale au urmtoarele competene i responsabiliti n domeniul finanelor publice locale29:
28 29

Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 Ordonana de urgen a Guvernului nr.45/2003 privind finanele publice locale, publicat n M.O. nr. 431 din 19 iunie 2003, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr.108/2004.

123

elaborarea i aprobarea bugetelor locale; stabilirea, ncasarea i urmrirea impozitelor i taxelor locale, n condiiile legii; urmrirea i raportarea execuiei bugetelor locale, precum i rectificarea acestora, pe parcursul anului bugetar, n condiii de echilibru bugetar; stabilirea i urmrirea modului de prestare a serviciilor publice locale, inclusiv opiunea trecerii sau nu a acestor servicii n rspunderea unor ageni economici specializai sau servicii publice locale, urmrindu-se eficientizarea acestora n beneficiul cetenilor; administrarea eficient a bunurilor din proprietatea public sau privat a unitilor administrativ-teritoriale; angajarea de mprumuturi pe termen scurt, mediu i lung i urmrirea achitrii la scaden a obligaiilor de plat rezultate din acestea; administrarea resurselor financiare pe parcursul execuiei bugetare, n condiii de eficien; stabilirea opiunilor i a prioritilor n aprobarea i n efectuarea cheltuielilor publice locale; elaborarea, aprobarea, modificarea i urmrirea realizrii programelor de dezvoltare n perspectiv a unitilor administrativ-teritoriale ca baz a gestionrii bugetelor locale anuale; organizarea i urmrirea efecturii controlului financiar de gestiune asupra gestiunilor proprii, gestiunilor instituiilor i serviciilor publice locale; bugetizarea pe baz de programe; elaborarea de proiecii bugetare pe termen mediu; stabilirea programului de investiii publice locale. n Legea nr.571/2003 privind Codul fiscal sunt stabilite impozitele i taxele locale, precum i limitele acestora, obligaia persoanelor fizice i juridice de a plti aceste impozite i taxe locale, termenul de plat, posibilitatea consiliilor locale i judeene de a stabili impozite i taxe locale n limitele i n condiiile legii, ca expresie a principiului autonomiei locale i posibilitatea majorrii sau diminurii impozitelor i taxelor locale. Consiliile locale i judeene pot acorda de la caz la caz, pe motive temeinic justificate, ealonri, amnri la plata impozitelor i taxelor locale, reduceri sau scutiri de majorri de ntrziere, precum i majorri sau diminuri ale impozitelor i taxelor locale. Autoritile administraiei publice locale au dreptul ca, n limitele competenelor lor, s coopereze i s se asocieze cu alte autoriti ale administraiei publice locale din ar sau strintate, pot ncheia ntre ele acorduri i pot participa, inclusiv prin alocarea de fonduri, la iniierea i la realizarea unor programe de dezvoltare regional. Autoritile administraiei publice locale din unitile administrativ-teritoriale limitrofe zonelor de frontier pot ncheia acorduri de cooperare transfrontalier cu autoritile similare din rile vecine, n condiiile legii. n cadrul programelor de cooperare transfrontalier un accent deosebit se pune, att pe implicarea autoritilor locale din judeele de la grani n elaborarea proiectelor propuse spre finanare, ct i pe coordonarea dintre necesitile colectivitilor locale i reperele Planului Naional de Dezvoltare.

124

Conform prioritilor pe termen scurt, mediu i lung, au beneficiat i vor beneficia de ajutoare nerambursabile puse la dispoziie de Uniunea European, proiecte promovate, n principal, n urmtoarele domenii: fluidizarea liberei circulaii a persoanelor, serviciilor i bunurilor n punctele de trecere a frontierei; dezvoltarea regional socio-economic, promovat n special prin intermediul fondurilor de pre-aderare ISPA i PHARE; dezvoltarea sectorului agricol, prin accesarea la co-finanare a proiectelor eligibile din fondurile SAPARD puse la dispoziie de Uniunea European ; aciuni de protecie a mediului; mbuntirea infrastructurii existente pe coridoarele transeuropene. n fiecare jude i municipiul Bucureti Guvernul numete cte un prefect, acesta fiind reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale. n calitatea sa de reprezentant al Guvernului, prefectul vegheaz ca activitatea consiliilor locale i a primarilor, a consiliilor judeene i a preedinilor acestora s se desfoare n conformitate cu prevederile legii. n ceea ce privete gestionarea i utilizarea resurselor financiare autoritile administraiei publice locale sunt supuse controlului Curii de Conturi. Legea privind administraia public local prevede c autoritile administraiei publice centrale nu pot stabili sau impune nici un fel de responsabiliti autoritilor administraiei publice locale n procesul de descentralizare a unor servicii publice ori al crerii de noi servicii publice, fr asigurarea mijloacelor financiare corespunztoare pentru realizarea respectivelor responsabiliti. Pentru asigurarea serviciilor publice de interes local consiliile locale i judeene hotrsc cu privire la crearea i organizarea acestor servicii publice, fie ca servicii gestionate direct de ctre acestea, fie prin delegarea gestiunii lor unor ageni economici, prin ncheierea de contracte corespunztoare. ncepnd cu anul 1999 aplicarea prevederilor Legii finanelor publice locale, nr.189/1998 a modificat fundamental managementul financiar i bugetar utilizat n anii precedeni de ctre autoritile locale, sporind autonomia financiar i decizional a consiliilor locale, precum i responsabilitatea acestora att n stabilirea, constatarea, controlul, urmrirea i ncasarea impozitelor i taxelor locale, ct i n administrarea veniturilor i planificarea i stabilirea prioritilor de cheltuieli, n concordan cu interesul comunitilor locale pe care le reprezint. Prima lege a finanelor publice locale adoptat dup Revoluia din decembrie 1989 (Legea nr.189/1998) a reprezentat un moment de referin pentru realizarea unei autonomii financiare reale a autoritilor publice locale. Pe msura avansrii in procesul de reform a societii romneti, a fost necesar adaptarea cadrului legal i funcional la noile caracteristici instituionale, inclusiv cele referitoare la alinierea la standardele europene n vederea integrrii n Uniunea European. n acest sens, Ordonana de Urgen a Guvernului nr.45/2003 privind finanele publice locale, care nlocuiete Legea nr.189/1998 aduce un plus de reguli i proceduri clare i explicite n domeniul finanelor publice locale, deoarece reorienteaz ntreaga
125

gestiune public ctre criteriul performanei, confer mai mult predictibilitate i flexibilitate procedurii bugetare, antreneaz ntr-o msur mai mare rspunderea autoritilor administraiei publice locale n administrarea i utilizarea eficient a fondurilor publice. Autoritile administraiei publice locale sunt de dou categorii: autoriti cu caracter deliberativ, respectiv consiliile locale pentru comune, orae i municipii i consiliile judeene; autoriti cu caracter executiv, adic primarii pentru comune, orae i municipii i preedinii consiliilor judeene la nivelul consiliilor judeene. Ordonatorii de credite sunt de trei categorii: ordonatori principali, ordonatori secundari i ordonatori teriari. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt preedinii consiliilor judeene, primarul general al municipiului Bucureti i primarii celorlalte uniti administrativ-teritoriale. Ordonatorii principali de credite pot delega aceast calitate preciznd limitele i condiiile delegrii. Conductorii instituiilor publice cu personalitate juridic, crora li se aloc fonduri din bugetele locale sunt ordonatori secundari sau teriari de credite. n ceea ce privete responsabilitile ordonatorilor de credite, acestea difer dac sunt principali sau secundari i teriari. Astfel, ordonatorii principali de credite analizeaz modul de utilizare a creditelor bugetare aprobate prin bugetele locale i prin bugetele instituiilor publice, ai cror conductori sunt ordonatori secundari sau teriari de credite i aprob efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii. Ordonatorii secundari de credite repartizeaz creditele bugetare aprobate pentru bugetul propriu i pentru bugetele instituiilor publice, ai cror conductori sunt ordonatori teriari de credite i aprob efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii. Ordonatorii teriari de credite utilizeaz creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor unitilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele proprii aprobate. Ordonatorii de credite au obligaia de a angaja i de a utiliza creditele bugetare numai n limita prevederilor i destinaiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituiilor publice respective. Angajarea, lichidarea i ordonanarea cheltuielilor din fonduri publice se aprob de ordonatorul de credite, iar plata acestora se efectueaz de ctre contabil, numai cu viza prealabil de control financiar preventiv propriu. Bugetele locale i celelalte bugete ale instituiilor publice de subordonare local se aproba astfel: bugetele locale, bugetele mprumuturilor externe i interne i bugetele fondurilor externe nerambursabile, de ctre consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti; bugetele instituiilor publice, finanate integral sau parial din bugetele locale, de ctre consiliile locale judeene i Consiliul general al Municipiului Bucureti, n funcie de subordonarea acestora; bugetele instituiilor publice, finanate integral din venituri proprii, inclusiv rectificarea acestora, de ctre conducerea instituiei, cu avizul conform al ordonatorului principal de credite.
126

Pe parcursul exerciiului bugetar consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti pot aproba rectificarea bugetelor locale n termen de 30 de zile de la data intrrii n vigoare a legii de rectificare a bugetului de stat, precum i ca urmare a unor propuneri fundamentate ale ordonatorilor principali de credite. Veniturile i cheltuielile bugetelor locale se grupeaz pe baza clasificaiei bugetare aprobate de Ministerul Finanelor Publice. Veniturile sunt structurate pe capitole i subcapitole, pe surse de provenien, iar cheltuielile, pe pri, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum i alineate i paragrafe, n conformitate cu destinaia aprobat. Cheltuielile de capital se cuprind la fiecare capitol bugetar, n conformitate cu creditele de angajament i duratele de realizare a investiiilor, programele de investiii fiind aprobate ca anexe la bugetele locale. Fondurile externe nerambursabile i mprumuturile interne i externe se cuprind n anexe la bugetele locale i se aprob odata cu acestea. Veniturile proprii ale bugetelor locale i nstituiilor publice subordonate acestora cuprind impozitele i taxele locale, sumele ncasate din vnzarea sau concesionarea unor bunuri aparinnd domeniului public sau privat al autoritilor publice locale, fonduri publice rezultate n urma aciunilor economice a serviciilor publice de interes local. Impozitele i taxele locale se aprob de consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti n limitele i n condiiile legii. Potrivit prevederilor Ordonanei de Urgen nr.45/2003 privind finanele publice locale, n veniturile proprii ale bugetelor locale sunt incluse i cotele defalcate din impozitul pe venit. Sumele ncasate din vnzarea ca atare sau din valorificarea materialelor rezultate n urma demolrii, dezmembrrii ori dezafectrii a unor mijloace fixe sau din vnzarea unor bunuri materiale care aparin instituiilor publice, finanate integral din bugetele locale, constituie venituri ale bugetelor locale i se vars la acestea. Sumele ncasate din concesionarea sau din nchirierea unor bunuri aparinnd domeniului public ori privat al unitilor administrativ-teritoriale constituie venituri ale bugetelor locale. Sumele ncasate din valorificarea bunurilor confiscate se fac venit la bugetul local, n funcie de subordonarea instituiilor care au dispus confiscarea acestora, n condiiile legii. Sumele ncasate din vnzarea unor bunuri aparinnd domeniului privat al unitilor administrativ-teritoriale constituie venituri ale bugetelor locale. Sume i cote defalcate din unele venituri ale bugetului de stat - Pentru finanarea cheltuielilor publice, precum i pentru echilibrarea bugetelor locale ale unitilor administrativ-teritoriale, prin legea bugetului de stat se aprob sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat. n prezent se aloc bugetelor locale sume defalcate din: - impozitul pe venit, pentru finantarea cheltuielilor privind protecia social (ajutor social, ajutor de nclzire a locuinelor, asigurarea proteciei persoanelor cu handicap), instituiilor de cultur descentralizate, personalul neclerical, protecia copilului i pentru echilibrarea bugetelor locale; - taxa pe valoarea adugat, pentru finanarea cheltuielilor privind nvmntul preuniversitar de stat (cheltuieli de personal, obiecte de inventar, burse), creele
127

i centrele locale i judeene de consultan agricol, precum i pentru subvenionarea energiei termice livrat populaiei. Din impozitul pe venit, ncasat la bugetul de stat la nivelul fiecrei uniti administrativ-teritoriale, se aloc lunar, n termen de 5 zile lucrtoare de la finele lunii n care s-a ncasat acest impozit, o cot la bugetele locale ale comunelor, oraelor i municipiilor, pe teritoriul crora i desfoar activitatea pltitorii de impozite, o cot la bugetul propriu al judeului i alt cot ntr-un cont distinct, deschis pe seama consiliului judeean pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, oraelor, municipiilor i judeului. n situaii deosebite, prin legea bugetului de stat, cotele defalcate din impozitul pe venit pot fi majorate. Operaiunile de virare a cotelor cuvenite din impozitul pe venit se efectueaz de Ministerul Finanelor Publice prin direciile generale ale finanelor publice. Sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, destinate echilibrrii bugetelor locale, vor fi repartizate pe judee, n funcie de urmtoarele criterii : capacitatea financiar calculat n funcie de impozitul pe venit ncasat pe locuitor, n proporie de 70% din sumele defalcate; suprafaa judeului, n proporie de 30% din sumele defalcate. Transferurile de la bugetul de stat ctre bugetele locale se acord pentru investiii finanate din mprumuturi externe la a cror realizare contribuie i Guvernul i se aprob anual, n poziie global, prin legea bugetului de stat. Din bugetul de stat, prin bugetele unor ordonatori principali de credite ai acestuia (ministere, agenii), precum i din alte bugete se pot acorda transferuri ctre bugetele locale pentru finanarea unor programe de dezvoltare sau sociale, de interes naional, judeean sau local. mprumuturi contractate / garantate de autoritile administraiei publice locale - Consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti pot aproba contractarea sau garantarea de mprumuturi interne sau externe, pe termen scurt, mediu i lung, pentru realizarea de investiii publice de interes local, precum i pentru refinanarea datoriei publice locale. Consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti hotrsc, la propunerea ordonatorului principal de credite, contractarea sau garantarea de mprumuturi interne i externe, cu votul a cel puin dou treimi din numrul membrilor ce le compun. imprumuturile interne se contracteaz fr garania statului, cu condiia informrii prealabile a Ministerului Finanelor Publice. mprumuturile externe se contracteaz direct sau se vor garanta de ctre autoritile administraiei publice locale numai cu avizul comisiei de autorizare a acestor mprumuturi, ale crei componen i funcionare se aprob prin hotrre a Guvernului. Autoritile administraiei publice locale pot beneficia i de mprumuturi externe contractate sau garantate de stat. Datoria publica local reprezint o obligaie general care trebuie rambursat, conform acordurilor ncheiate, din veniturile proprii ale unitii administrativ-teritoriale. Instrumentele datoriei publice locale sunt: titluri de valoare;
128

 mprumuturi de la societile comerciale bancare sau de la alte instituii de credit. Emiterea i lansarea titlurilor de valoare se pot face direct de ctre autoritile administraiei publice locale sau prin intermediul unor agenii ori al altor instituii specializate. Orice obligaie de plat aferent datoriei publice locale, exprimat n alt moned dect cea naional este calculat n moneda naional, utilizndu-se cursul de schimb valutar comunicat de Banca Naional a Romniei pentru ultima zi din perioada la care se face raportarea. Serviciul datoriei publice locale nu reprezint obligaii sau rspunderi ale Guvernului i acesta va fi pltit din bugetele locale i din mprumuturi pentru refinanarea datoriei publice locale. mprumuturile contractate de unitile administrativ-teritoriale, precum i cele contractate de agenii economici i serviciile publice din subordinea acestora pot fi garantate de ctre acestea prin veniturile proprii. Autoritilor administratiei publice locale li se interzice accesul la mprumuturi sau s garanteze orice fel de mprumut, dac totalul datoriilor anuale reprezentnd ratele scadente la mprumuturile contractate i/sau garantate, dobnzile i comisioanele aferente acestora, inclusiv ale mprumutului care urmeaz s fie contractat i/sau garantat n anul respectiv, depete limita de 20% din totalul veniturilor proprii, cu excepia cazurilor aprobate prin legi speciale. Aceste condiiile se aplic inclusiv pentru datoriile anuale care decurg din mprumuturile contractate i/sau garantate de stat pentru autoritile administraiei publice locale. n scopul calculrii acestei limite, pentru mprumuturile contractate i/sau garantate, cu o rat variabil a dobnzii, se va efectua calculul folosindu-se rata dobnzii valabil la data ntocmirii documentaiei, iar pentru mprumuturile acordate n valut vor fi luate n calcul la valoarea cursului de schimb valutar comunicat de Banca Naional a Romniei la data efecturii calculului. Ratele scadente aferente mprumuturilor, dobnzile i comisioanele datorate de unitile administrativ-teritoriale se prevd n bugetul local sau se pot contracta noi mprumuturi pentru achitarea ratelor scadente. Garantarea de ctre autoritile administraiei publice locale a mprumuturilor contractate de agenii economici i serviciile publice de subordonare local genereaz riscuri financiare, pentru acoperirea crora autoritile publice locale constituie un fond de risc, n afara bugetului local. Acest fond de risc se pstreaz n conturi separate deschise la unitile teritoriale ale trezoreriei statului i se constituie distinct pentru garanii locale la mprumuturi interne i, respectiv, pentru garanii la mprumuturi externe, din: sumele ncasate sub form de comisioane de la beneficiarii mprumuturilor garantate; dobnzile acordate de unitile trezoreriei statului la disponibilitile fondului; dobnzi i penaliti de ntrziere la nivelul celor existente pentru veniturile bugetare, aplicate pentru neplata n termen de ctre beneficiarii mprumuturilor garantate a comisioanelor i, respectiv, a ratelor scadente, dobnzilor i comisioanelor aferente i, n completare, din bugetul local. n
129

cazul n care se efectueaz pli din fondul de risc aferente unor scadene neonorate de garantat, veniturile fondului de risc se rentregesc cu sumele recuperate de la acesta. Nivelul comisionului de risc pe care beneficiarii de garanii trebuie s-l achite bugetelor locale se determin de ordonatorul principal de credite i se aprob de consiliul local, judeean i Consiliul General al Municipiului Bucureti. Acest comision se aplic asupra valorii mprumutului garantat. Sumele aflate n fondul de risc la sfritul anului se regularizeaz cu bugetul local n limita sumelor primite de la acest buget, iar diferena se reporteaz n anul urmtor cu aceeai destinaie. n situaia n care, pe parcursul execuiei, apar goluri temporare de cas ca urmare a decalajului dintre veniturile i cheltuielile bugetului local, acestea pot fi acoperite prin mprumuturi fr dobnd acordate de Ministerul Finanelor Publice din disponibilitile contului curent general al trezoreriei statului, numai dup utilizarea fondului de rulment, valoarea total a mprumutului care poate fi angajat de autoritile administraiei publice locale fiind supus urmtoarelor limite: nu va depai 5% din totalul veniturilor estimate a fi ncasate pe durata anului bugetar n care se face mprumutul; autoritile administraiei publice locale nu pot angaja mprumuturi mai mari dect fondurile pe care le pot rambursa pe durata aceluiai an bugetar. Dac autoritile publice locale nu au restituit mprumutul ce le-a fost acordat din disponibilitile contului curent al trezoreriei statului pn la 31 decembrie, direciile generale ale finanelor publice sunt autorizate s execute contul unitii administrativteritoriale n cauz. n cadrul fondurilor externe nerambursabile, ponderea cea mai mare o dein fondurile primite de Uniunea European, sub forma fondurilor de tip structural, acordate pentru pregtirea Romniei pentru aderarea la Uniunea European. Fondurile de tip structural sunt: Phare, ISPA i SAPARD. Fondurile Phare sunt acordate pentru proiecte de dezvoltare regional, n vederea eliminrii discrepanelor dintre regiuni i pentru asisten tehnic pentru dezvoltare instituional. Fondurile ISPA se acord pentru proiecte de dezvoltare a mediului i transporturi, iar fondurile SAPARD se acord pentru dezvoltarea i mbuntirea infrastructurii rurale i a fermierilor privai. Fondurile externe nerambursabile se ncaseaz ntreprinderi-un cont distinct, n afara bugetului local i se utilizeaz potrivit destinaiei stabilite prin acordurile de finanaare ncheiate cu partenerii externi. Astfel, n conformitate cu legislatia n vigoare, principalele impozite i taxe locale sunt: impozitul pe cldiri; impozitul pe teren; taxa asupra mijloacelor de transport; taxele pentru eliberarea certificatelor, avizelor i autorizaiilor; taxa pentru folosirea mijloacelor de reclam i publicitate; impozitul pe spectacole; taxa hotelier;
130

taxe speciale; alte taxe locale. Impozitul pe cldiri este anual i se datoreaz de ctre contribuabili pentru cldirile aflate n proprietatea lor, indiferent de locul unde sunt situate i de destinaia acestora. Impozitul pe cldiri, n cazul persoanelor fizice, se calculeaz prin aplicarea cotei de 0,2% n mediul urban i de 0,1% n mediul rural asupra valorii impozabile a cldirii. n cazul persoanelor fizice, care au n proprietate dou sau mai multe cldiri utilizate ca locuin, care nu sunt nchiriate unei alte persoane impozitul pe cldiri se majoreaz astfel: - cu 15% pentru prima cldire, n afara celei de la adresa de domiciliu; - cu 50% pentru cea de a doua cldire, n afara celei de la adresa de domiciliu; - cu 75% pentru cea de a treia cldire, n afara celei de la adresa de domiciliu; - cu 100% pentru cea de a patra cldire i urmtoarele, n afara celei de la adresa de domiciliu. Impozitul pe cldiri, n cazul contribuabililor persoane juridice, se calculeaz prin aplicarea cotei stabilite de consiliile locale, care poate fi cuprins ntre 0,5% i 1,0% asupra valorii de inventar a cldirii, nregistrat n contabilitatea acestora. Impozitul pe teren situat n intravilanul localitilor se stabilete anual, n sum fix pe metru ptrat de teren, n mod difereniat, pe ranguri de localiti i zone. Pentru terenurile amplasate n extravilanul localitilor, indiferent de rangul localitii i categoria de folosin a terenurilor i zona unde sunt situate, impozitul pe teren este de 10.000 lei/ha. Impozitul pe teren se pltete anual, n patru rate egale. Pentru plata anticipat pentru ntregul an efectuat pana la 15 martie a anului se acord o bonificaie de pn la 10%, stabilit prin hotrre a consiliului local. Taxa asupra mijloacelor de transport se calculeaz n funcie de tipul mijlocului de transport, nivelul acestuia fiind prevzut n Legea nr.571/2003 privind Codul fiscal. Taxa asupra mijloacelor de transport se pltete la bugetul local al unitii administrativ-teritoriale unde persoana i are domuciliul, sediul sau punctul de lucru, dup caz. Taxa asupra mijloacelor de transport nu se aplic pentru: a) autoturismele, motocicletele cu ata i mototriciclurile care aparin persoanelor cu handicap locomotor i care sunt adaptate handicapului acestora; b) navele fluviale de pasageri, brcile i luntrele folosite pentru transportul pe rsoanelor fizice cu domiciliul n Delta Dunrii, Insula Mare a Brilei i Insula Balta Ialomiei; c) mijloacele de transport ale instituiilor publice; d) mijloacele de transport ale persoanelor juridice, care sunt utilizate pentru servicii de transport public de pasageri n regim urban sau suburban, inclusiv transportul de pasageri n afara unei localiti, dac tariful de transport este stabilit n condiii de transport public. Taxa asupra mijlocului de transport se pltete anual, n patru rate egale, iar pentru plata cu anticipaie a taxei auto, datorat pentru ntregul an de ctre persoanele fizice, pn la data de 15 martie a anului respectiv, se acord o bonificaie de pn la 10%, stabilit prin hotrre a consiliului local.

131

Pentru eliberarea certificatelor, avizelor i autorizaiilor contribuabilii datoreaz taxe difereniate, n funcie de lucrrile sau activitile ce urmeaz a se executa i sunt stabilite de ctre consiliile locale n cadrul limitelor prevzute de lege. In termen de 15 zile de la data finalizrii lucrrilor de construcie, dar nu mai trziu de 15 zile de la data la care expir autorizaia respectiv, persoana care a obinut autorizaia trebuie s depun o declaraie privind valoarea lucrrilor de construcie, n functie de care se stabilete taxa datorat, eventualele regularizri de sume fcndu-se n termen de 15 zile de la stabilirea acesteia. Orice persoan, care beneficiaz de servicii de reclam i publicitate n Romnia n baza unui contract sau a unui alt fel de nelegere ncheiat cu alt persoan, datoreaz plata taxei pentru serviciile de reclam i publicitate, cu excepia serviciilor de reclam i publicitate realizate prin mijloacele de informare n mas scrise i audiovizuale. Aceast tax se pltete la bugetul local al unitii administrativ-teritoriale n raza creia persoana presteaz serviciile de reclam i publicitate. Taxa pentru servicii de reclam i publicitate se calculeaz prin aplicarea cotei taxei respective la valoarea serviciilor de reclam i publicitate, exclusiv taxa pe valoarea adugat. Cota taxei se stabilete de consiliul local, fiind cuprins ntre 1% i 3% . Taxa pentru servicii de reclam i publicitate se vars la bugetul local, lunar, pn la data de 10 a lunii urmtoare celei n care a intrat n vigoare contractul de prestri de servicii de reclam i publicitate. Pentru afiaj n scop de reclam i publicitate, consiliile locale stabilesc o tax, n funcie de suprafaa afiajului. Taxa pentru serviciile de reclam i publicitate i taxa pentru afiaj n scop de reclam i publicitate nu se aplic instituiilor publice, cu excepia cazurilor cnd acestea fac reclam unor activiti economice. Orice persoan care organizeaz manifestri artistice, competiii sportive, sau alte activiti distractive datoreaz impozit pe spectacole, calculat n cote procentuale asupra ncasrilor din vnzarea biletelor de intrare i a abonamentelor. Suma primit din vnzarea biletelor de intrare sau a abonamentelor nu cuprinde sumele pltite de organizatorul spectacolului n scopuri caritabile, conform contractului scris intrat n vigoare naintea vnzrii biletelor de intrare sau a abonamentelor. Pentru activitile artistice i distractive de videotec i discotec impozitul pe spectacole se stabilete n sum fix, n funcie de suprafaa incintei n care se desfoar spectacolul. Cuantumul taxei se stabilete de ctre consiliile locale n a cror raz teritorial se realizeaz activitile artistice i distractive, n limitele prevzute de lege. Pentru ederea ntr-o unitate de cazare, consiliile locale pot hotr instituirea taxei hoteliere datorate de persoanele fizice n vrst de peste 18 ani, cu excepia persoanelor fizice prevzute de lege. Taxa se determin pe baza cotei stabilite de consiliile locale ntre 0,5% i 5%, aplicat la tarifele de cazare practicate de unitile de cazare. Pentru ederea n staiunile turistice, declarate conform legii, taxa se determin pe baza cotei stabilite de consiliile locale ntre 0,5% i 5%, n funcie de categoria unitii de
132

cazare, la tarifele practicate de aceasta pentru o noapte de cazare, indiferent de durata sejurului. Pentru funcionarea unor servicii publice locale, create n interesul persoanelor fizice i juridice, consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti aprob taxe speciale. Cuantumul taxelor speciale se stabilete anual, iar veniturile obinute din acestea se utilizeaz integral pentru acoperirea cheltuielilor efectuate pentru nfiinarea serviciilor publice locale, precum i pentru finanarea cheltuielilor de ntreinere i funcionare ale acestor servicii. Prin regulamentul aprobat de consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti se stabilesc condiiile i sectoarele de activitate n care se pot institui taxele speciale, modul de organizare i funcionare a serviciilor publice pentru care se propun taxele respective, modalitile de consultare i de obinere a acordului persoanelor fizice i juridice beneficiare ale serviciilor respective. Taxele speciale se ncaseaz numai de la persoanele fizice i juridice care se folosesc de serviciile publice locale pentru care s-au instituit taxele respective. Taxele speciale se ncaseaz ntr-un cont distinct, deschis n afara bugetului local, fiind utilizate n scopurile pentru care au fost nfiinate, iar contul de execuie al acestora se aprob de consiliul local, judeean sau Consiliul General al Municipiului Bucureti. n exercitarea atribuiilor ce le revin n administrarea domeniului public i privat al unitilor administrativ-teritoriale, consiliile locale sau judeene, dup caz, pot institui taxe zilnice de pn la 100.000 lei pentru utilizarea temporar a locurilor publice i vizitarea muzeelor, caselor memoriale, monumentelor istorice, de arhitectur i arheologice. Consiliile locale sau judeene pot institui taxe zilnice de pn la 100.000 lei pentru deinerea sau utilizarea echipamentelor destinate s funcioneze n scopul obinerii de venit. Categoriile de echipamente se stabilesc de ctre consiliile locale. Consiliile locale pot stabili o tax anual de pn la 300.000 lei pentru vehiculele lente (cum sunt autocositoarele, autogrederele, autostivuitoarele etc.), n sum fix, pentru fiecare vehicul. Instituiile publice de subordonare local i finaneaz cheltuielile curente i de capital, n funcie de statutul juridic, astfel: integral din bugetul local; din venituri proprii i subvenii acordate de la bugetul local; integral din veniturile proprii. Instituiile publice locale care sunt finanate integral din bugetul local, vars veniturile realizate la acest buget. Instituiile publice locale care se finaneaz integral sau parial din veniturile proprii ncaseaz, administreaz, utilizeaz i contabilizeaz aceaste venituri proprii, care provin din prestri de servicii, chirii, manifestri culturale i sportive, concursuri artistice, publicaii, prestaii editoriale, studii, proiecte, valorificri de produse din activiti proprii sau anexe i altele.

133

Instituiile publice mai pot folosi pentru desfurarea activitii lor bunuri materiale i fonduri bneti primite de la persoane juridice i fizice, sub forma de donaii i sponsorizri. n situaia instituiilor publice finanate integral de la bugetul local, fondurile bneti acordate de persoanele juridice i fizice sunt vrsate direct la bugetul local din care se finaneaz acestea. Cu aceste sume se majoreaz veniturile i cheltuielile bugetului local, iar fondurile se vor utiliza cu respectarea destinaiilor stabilite de transmitor. n situaia instituiilor publice finanate integral sau parial din venituri proprii, fondurile bneti acordate de persoanele juridice i fizice vor majora bugetele de venituri i cheltuieli ale acestora. Aceste instituii au obligaia de a prezenta, n anexa la contul de execuie bugetar trimestrial i anual, situaia privind sumele primite i utilizate n aceste condiii i cu care a fost majorat bugetul de venituri i cheltuieli. Bunurile materiale primite de instituiile publice primite de la persoanele fizice sau juridice sub form de donaii sau sponsorizri se nregistreaz n contabilitatea acestora. Excedentele rezultate din execuia bugetelor instituiilor publice, finanate parial din venituri proprii se regularizeaz la sfritul anului cu bugetele locale din care sunt finanate, n limita sumelor primite de la acestea. Excedentele rezultate din execuia bugetelor instituiilor publice care sunt finanate integral din venituri proprii, rmn la dispoziia acestora, urmnd a fi folosite n anul urmtor cu aceeai destinaie. Consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti pot hotr ca excedentele rezultate din execuia bugetelor instituiilor publice subordonate, finanate integral din venituri proprii, s se preia ca venit la bugetul local, dup deducerea sumelor ncasate anticipat i a obligaiilor de plat. Consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucuresti pot aproba nfiinarea de activiti integral finanate din venituri proprii pe lng unele instituii publice, finanate integral din bugetele locale, stabilind totodat domeniul de activitate, categoriile de venituri, natura cheltuielilor, sistemul de organizare i funcionare a acestor activiti. Excedentele rezultate din execuia bugetelor de venituri i cheltuieli ale activitilor finanate integral din venituri proprii se reporteaz n anul urmator cu aceeai destinaie sau se preiau ca venit la bugetul local, potrivit hotrrii consiliului local, judeean i Consiliului General al Municipiului Bucureti. n cazul n care la nfiinarea, n subordinea unor ordonatori principali de credite, a unor instituii i servicii publice sau a unor activiti finanate integral din venituri proprii, acestea nu dispun de fonduri suficiente, n baza documentaiilor temeinic fundamentate, consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti pot aproba mprumuturi fr dobnd din bugetul local, pe baz de convenie, iar mprumuturile acordate vor fi rambursate integral n termen de un an de la data acordrii. n situaia nerambursrii mprumuturilor la termenul stabilit, se vor aplica dobnzile i penalitile de ntrziere la nivelul celor existente pentru creanele bugetare.

134

5.4. Obligaiunile municipale

Nu numai societile comerciale au ca alternativ de finanare emisiunea de obligaiuni, ci i autoritile publice centrale i locale. Conform Legii 189/1998 privind finanele publice locale, pentru realizarea unor investiii de interes local, municipiile au posibilitatea de a emite titluri de valoare sau de a beneficia de credite de la bnci n anumite limite, respectiv exist condiia ca totalul datoriilor reprezentnd ratele scadente la mprumuturile contractate sau garantate, precum si cele ale mprumutului ce urmeaz a fi angajat n anul respectiv, s nu depeasc 20% din veniturile curente ale bugetelor locale, inclusiv cotele defalcate din impozitul pe venit. Riscul obligaiunilor municipale este imediat superior titlurilor de stat, care, n lumea financiar, sunt considerate singura investiie cu risc nul. n analiza riscului, trebuie avut n vedere, pe lng volumul veniturilor i cheltuielilor emitentului, i stabilitatea surselor de venit sau ponderea serviciului anual al datoriei n total venituri. Astfel, obligaiunile municipale au diferite grade de risc, chiar dac acesta este perceput ca fiind unul minim. Spre deosebire de obligaiunile corporatiste unde falimentul emitentului nseamn cel mai adesea pierderea integral a investiiei, n cazul obligaiunilor municipale problemele nseamn cel mult ntrzieri la plata dobnzilor i a principalului. Sursa de plat a obligaiunilor o constituie taxele i impozitele locale, care se colecteaz oricum, chiar dac intervine o ntrziere. Atracia principal a obligaiunilor municipale o constituie dobnda oferit, care nu coboar, cel puin pn la momentul prezent, sub nivelul dobnzii interbancare (BUBID, BUBOR) la trei sau ase luni. Pentru a se putea dezvolta aceast pia, trebuie s aib loc i o serie de schimbri la nivel legislativ i administrativ. n prezent municipalitile, pentru c nu au cunotine suficiente despre piaa de capital, acceseaz n special creditul bancar. Piaa de capital, ns ar crea in timp o mobilizare rapid i mult mai ieftin a lichiditilor existente n pia i ar crea n acelai timp i premisele dezvoltrii unei piee secundare. Municipalitile ar trebui s se ocupe i de obinerea de fonduri (n special din granturi) pentru a-i obine ratingul de credit de la ageniile internaionale de rating, care ar face posibil acceptarea mult mai uoar ca juctori n piaa de capital. De asemenea este nevoie de o descentralizare real a fondurilor bugetare, prin modificarea legii finanelor publice locale. Astfel, ar trebui ca administraiile publice locale s i poat pstra fondurile i n bnci comerciale, nu doar la Trezoreria de Stat aa cum se impune, prin lege, n prezent. Acest lucru va putea face posibil administrarea eficient a resurselor municipalitilor i dezvoltarea unei relaii strategice, pe termen lung, ntre bnci comerciale i municipaliti. Pe de alt parte, ar trebui ca deciziile n privina activitilor de finanare i investiii s constituie sarcina unor specialiti n domeniu, i nu a primarilor, astfel s-ar micora accesul politicului n viaa financiar a oraelor.

135

5.5. Procesul bugetar local i dezvoltarea economic local

Procesul bugetar la nivelul unitilor administrativ-teritoriale este reglementat de Ordonana de urgen a Guvernului privind finanele publice locale, nr.45/2003 i presupune existena unor resurse financiare, precum i alocarea lor n scopul furnizrii ctre ceteni a bunurilor i serviciilor publice. Procesul bugetar n unitile administrativ-teritoriale se deruleaz n etape consecutive care se refer la: a) elaborarea proiectului de buget; b) aprobarea bugetului; c) execuia bugetului; d) ncheierea execuiei bugetului; e) controlul execuiei bugetului; f) aprobarea execuiei bugetului. Caracteristicile procesului bugetar sunt de ordin: Decizional, deoarece coninutul su const n alocarea unor resurse bugetare limitate n raport cu nevoile comunitii pentru bunuri i servicii publice. Stabilirea destinaiilor de alocare a resurselor bugetare presupune realizarea, n prealabil, a unei inventarieri a nevoilor societii (a comunitilor locale), ierarhizarea prioritilor i, n final, selectarea categoriilor de bunuri i servicii care satisfac ntr-o msur ct mai ridicat necesitile comunitilor locale la un moment dat; Democratic, deoarece n cursul derulrii se manifest atributele statului de drept (printre care separaia puterilor n stat), ct i posibilitatea impunerii intereselor economico-sociale ale diferitelor grupuri de ceteni care dein majoritatea politic de decizie; Preponderent politic, ntruct opiunea pentru un anumit tip de politic economic, financiar, care se reflect n coninutul bugetului, reprezint un act de decizie politic al forelor majoritare din Parlament i din consiliile locale; Ciclic, deoarece etapele procesului bugetar sunt stabilite prin legi, n baza principiilor anualitii i publicitii bugetare, cu precizarea termenelor de derulare i finalizare. Responsabilitatea elaborrii politicii financiare revine exponenilor administraiei publice locale, respectiv primarilor sau preedinilor de consilii judeene. La elaborarea politicii financiare ine seama de legislaia n vigoare privind veniturile i cheltuielile publice locale, politica de dezvoltare local i regional promovat de Guvern i de organismele internaionale. Politica financiar are ca scop realizarea unui cadru strategic larg care faciliteze relaia dintre intenia financiar i transpunerea ei n practic, avnd o serie de avantaje ca: faciliteaz procesul de planificare financiar; evit improvizaiile fcute sub presiunea urgenelor financiare; atrage atenia asupra condiiilor financiare; asigur o baz pentru stabilirea i evaluarea managementului financiar i pentru evitarea trucurilor financiare;
136

ajut la obinerea consensului i a coerenei n elaborarea deciziilor financiare; contribuie la meninerea unei stabiliti financiare; sporesc ansele n obinerea de credite; nlesnete nelegerea situaiei managerului financiar, asigur transparena acestuia sporind credibilitatea autoritilor locale n faa populaiei. Elementele structurale ale politicii financiare sunt: nivelul general i tipul de servicii ce trebuie asigurate precum i evaluarea principalelor surse de venituri disponibile, ca surse poteniale de finanare a obiectivelor propuse; nivelul pn la care investiiile (cheltuielile de capital) vor fi acoperite din veniturile curente (bugetare) i modalitile de acoperire a diferenelor (credite municipale, obligaiuni, parteneriat public - privat etc.); sistemul de salarizare a personalului, de acordare a unor faciliti pentru persoanele cu venituri mici; stimularea unor aciuni de dezvoltare local; condiiile de contractare a creditelor i a obligaiunilor i a altor surse alternative de finanare i modalitatea de rambursare a acestora; variaiile i cotele critice ale cheltuielilor i taxelor pltite n funcie de evoluia economiei; principiile manageriale care vor fi utilizate n gestionarea fondurilor existente, utilizarea de noi fonduri precum i pentru orice servicii sau activiti contractabile, fa de cele realizate prin aparatul propriu. Politica financiar cuprinde principiile i scopurile ce ghideaz managementul financiar al unei administraii publice locale. Politicile influeneaz luarea deciziei financiare i n acelai timp asigur standarde pentru evaluarea i monitorizarea performanei sistemului de management financiar al administraiei publice locale. Sunt declaraii fcute de politicieni pentru a clarifica gndirea lor cu privire la managementul financiar. Sunt poziii oficiale luate de administraia local care s-i susin n implementarea scopurilor lor financiare. Politicile formeaz un cadru pentru managementul financiar i de asemenea, un ghid pentru managementul financiar n realizarea tranzaciilor financiare ale unei administraii publice locale. Planificarea financiar este un proces prin care se introduc i dezvolt strategii coordonate n vederea realizrii scopurilor i politicii administraiei publice locale. Aceste strategii sunt dezvoltate ca rspuns la proieciile situaiei n diferite perioade viitoare. Administraiile publice locale evalueaz posibilitatea ca proieciile de viitor s devin realitate i pregtesc un rspuns (un plan financiar) pentru a atenua consecinele financiare nefavorabile. Autoritile locale sunt ntr-un fel dezavantajate, n comparaie cu guvernul i chiar cu firmele private. Spre deosebire de guvern care controleaz masa monetar i creditele, autoritile locale nu-i pot mri beneficiile n mod direct prin creterea economic. Mai mult, spre deosebire de firmele private, autoritile locale nu pot s se lipseasc de activitile ale cror costuri devin neatractive. Astfel, presiunile la care este supus bugetul local tind mai degrab s-l dezechilibreze dect s produc surplusuri. Prin prognozele bugetelor locale, trebuie gsit rspunsul la ntrebri realiste cum ar fi: "ce greeli ar putea

137

s apar?" i "ce poate fi fcut cu resursele disponibile pentru a preveni toate aceste greeli?". Procesul de previzionare presupune alocarea de resurse suficiente (personal, timp, echipamente), asigurarea accesului la datele i informaiile necesare i sprijin din partea executivului i legislativului. (a) persoanele implicate n procesul de planificare financiar sunt reprezentani ai: consiliului local, executivului, serviciilor de specialitate, altor organizaii de la nivel local (comisii de statistic, ONG, ageni economici etc.), serviciilor publice, cetenilor; (b) modul de abordare a previzionrii financiare depinde de nevoile de previzionare ale municipalitii i de gradul n care exist un suport politic i managerial; (c) definirea scopului previzionrii, orizontului de previzionare, grupurilor interesate, responsabilitilor i resurselor; (d) suport tehnic: previzionarea este realizat centralizat sau de ctre fiecare departament n parte. Previzionarea veniturilor se face pentru fiecare categorie n parte sau global. Previzionarea cheltuielilor se face pe clasificaia economic sau pe programe; (e) baza de date - venituri realizate pe ultimii cinci ani pe surse, descrierea surselor, baza legal pentru fiecare surs, date specifice, cum ar fi: numr debitori, cote de taxe, gradul de colectare, politica de exceptare de la taxe, alte elemente; - cheltuielile pe ultimii cinci ani dezvoltate pe clasificaia economic, conturi, departamente, programe, descrierea lor, baza legal sau contractual, elemente specifice; (f) resurse: personal specializat, timp de elaborare, echipamente electronice; (g) susinerea politic i managerial, este de fapt cel mai important ingredient al succesului procesului de previzionare, prin implicarea total a primarului. Fiind un proces de producere a proieciilor privind veniturile i cheltuielile pe anii urmtori, previzionarea financiar poate fi fcut pe termen scurt, mediu sau lung. Previzionarea pe termen scurt acoper o perioad de pn la un an i este utilizat: la elaborarea bugetului anual (previzionarea veniturilor i cheltuielilor pentru bugetul anului urmtor); la managementul trezoreriei (previzionarea lunar a intrrilor / ieirilor de numerar pentru identificarea oricror goluri de numerar pe termen scurt i posibilele nevoi de finanare pe parcursul anului); Previzionarea pe termen mediu acoper o perioad viitoare de la 1 la 5 ani. Se utilizeaz la elaborarea i execuia bugetului (proiectarea deficitelor dintre veniturile anticipate i cheltuieli pe urmtorii ani i soluionarea lor), analiza politicilor, determinarea impactului fiscal al legislaiei, mai ales a taxelor i impozitelor, identificarea tendinelor financiare i planificarea investiiilor. Previzionarea pe termen lung se refer la perioade mai mari de 5 ani i este util la planificarea strategic, planificarea dezvoltrii urbane i economice, planificarea investiiilor i datoriilor. Pentru elaborarea i execuia bugetului anual sunt utile previzionrile pe termen scurt i mediu. In fundamentarea ct mai corect a unei planificri bugetare, n cazul veniturilor curente, trebuie s se in seama de urmtoarele elemente: (a) gradul de ncasare a impozitelor n raport cu debitele calculate;
138

(b) nivelul fiscalitii. Acesta trebuie fixat n funcie de obiectivele autoritilor locale respective, s fie ct mai constant n timp i s fie corelat cu politica de dezvoltare local pe care autoritatea local dorete s o impun ; (c) dezvoltarea economic ce influeneaz direct creterea/ descreterea bazei de impozitare i care influeneaz direct i nivelul de ncasare a impozitelor locale; (d) cuantificarea nivelului inflaiei, care prezint cea mai mare importan pentru planificarea bugetal anual. Trebuie remarcat faptul c prognoza veniturilor curente este mai uor de realizat i mai aproape de realitate de cnd ncasarea taxelor i impozitelor locale se face prin serviciile specializate ale primriilor, dispunndu-se astfel de baza de date necesar unei astfel de operaiuni deosebit de complex. Pentru alte tipuri de venituri prognoza acestora st la ndemna administraiei locale, care va trebui s in cont de situaia general a comunitii pe care o administreaz - este vorba de sumele provenite din taxe speciale, concesiuni etc. Exist alte tipuri de venit pentru care este greu s se fac o prognoz: veniturile din capital, veniturile cu destinaie special a cror surs este bugetul de stat, donaiile i sponsorizrile. Prognoza cheltuielilor este la fel de important ca prognoza veniturilor i este ntro mare msur controlabil de ctre autoritatea local. Este adevrat ns c prin legile bugetare anuale se pot transmite autoritilor locale competene noi n ceea ce privete tipurile de cheltuieli posibil (sau obligatoriu) de efectuat. Prima etap a prognozei cheltuielilor trebuie s porneasc de la evaluarea cheltuielilor operaionale ntr-un anumit orizont de timp. In acest proces trebuie s se in seama de faptul c: prognoza se face n termeni reali (lei constani); se pornete de la o structur a cheltuielilor bugetare; n general, cheltuielile administraiei locale se fac n domeniul serviciilor unde creterea preurilor este superioar ratei inflaiei; trebuie urmrit evoluia principalelor tipuri de cheltuieli: nvmnt, servicii publice, personal, subvenii, alte instituii publice; Prognozarea cheltuielilor de investiii este deosebit de important avnd n vedere faptul c toate localitile au nevoie de un volum uria de investiii care depete cu mult volumul bugetelor anuale i c o bun parte din acestea pot avea un important efect de antrenare la nivelul economiei locale. Avnd n vedere autonomia local, elaborarea bugetelor se face pornind de la politica bugetar promovat de executivul i legislativul unitii administrativ teritoriale. Pe baza prognozelor, autoritile locale trebuie s elaboreze un buget echilibrat, n care nu trebuie subestimate cheltuielile i nici supraestimate veniturile. Partea procesului bugetar referitoare la cheltuieli reprezint raiunea i motivaia final a procesului de colectare a veniturilor bugetare, de care este legat direct i esenial. Dat fiind impactul pe care volumul i calitatea acestora l au asupra consumatorului de servicii publice locale, care este i potenialul alegtor, autoritile locale sunt motivate i interesate s-i stabileasc ct mai eficient obiectivele, direciile de aciune, criteriile de performan, prioritile i oportunitile.
139

Criterii de fundamentare a cheltuielilor cuprind : (a) baza legal (b) limitele maxime ale cheltuielilor (c) destinaia cheltuielilor (d) documentele de justificare (e) analiza i studierea comparativ a cheltuielilor pe total i n structur, la un moment dat i n dinamic. Astfel, propunerile de cheltuieli prevzute n bugetele locale vor fi rezultatul evalurilor directe, prin efectuarea de calcule pentru fiecare categorie de cheltuial, n cadrul fiecrui capitol; (f) analiza preurilor i tarifelor; (g) eficiena serviciilor publice i al administraiei publice locale; (h) elaborarea programelor; (i) elaborarea prognozei pe cel puin trei ani, cu estimarea costurilor serviciilor publice locale furnizate i totodat ale instituiilor publice; (j) existena unei baze de date; (k) un sistem de stabilire a prioritilor n efectuarea cheltuielilor, att cele operaionale, ct mai ales cu privire la investiii. Urmrirea acestor criterii va contribui la: stabilirea programelor prioritare n funcie de nevoile comunitare; dezvoltarea unui mecanism de luare a deciziilor n vederea satisfacerii nevoilor reale ale cetenilor; consolidarea administraiei publice locale; Structura funcional a cheltuielilor Analiza structurii funcionale ne conduce la inventarierea serviciilor publice generale care pot fi finanate prin bugetele locale ale unitilor administrativ teritoriale (municipii, orae, comune) i de ctre consiliile judeene. Din acest punct de vedere se remarc caracterul extrem de permisiv al noii legi, putndu-se astfel finana toate tipurile de cheltuieli ce se adreseaz strict colectivitilor n ansamblu sau pe pri (de exemplu: servicii administrative cu caracter statal, nvmnt, sntate, cultur, religie, sport, asisten social, dezvoltare public, locuine, mediu, ape, agricultur i silvicultur, transporturi, diverse aciuni economice). Structura economic a cheltuielilor Cheltuielile economice apar la toate capitolele i subcapitolele de buget, gruparea pe diferite tipuri fiind determinat numai de coninutul lor economic, astfel: a) cheltuieli curente: - de personal; - materiale i servicii; b) subvenii; c) transferuri d) de capital. Dat fiind caracterul lor strict comensurabil, fundamentarea i evaluarea cheltuielilor publice se face n aceast expresie. Astfel, pentru fiecare instituie public sau serviciu public descentralizat finanat din bugetul local se preconizeaz, aprob i execut cheltuielile necesare n aceast structur.
140

Fundamentarea cheltuielilor de personal Cheltuielile de personal vizeaz drepturile salariale ale personalului angajat, precum i ale personalului care desfoar activiti pe baz de puncte, programe sau obiective a obligaiile aferente fa de bugetul statului, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetul de asigurri de sntate, fond de omaj. Se adaug, de asemenea, drepturile de delegare, detaare i transfer n interesul serviciului. Cheltuielile de personal se vor stabili innd seama de dimensionarea la strictul necesar a personalului de specialitate, administrativ i auxiliar finanat de la buget, n concordan cu programele i performanele pe care le are de realizat fiecare compartiment funcional prin aplicarea corespunztoare a legislaiei n domeniul salarizrii. Avnd n vedere implicaiile economice i sociale pe care le poate determina o fundamentare necorespunztoare a acestor cheltuieli nu pot fi majorate alocaiile pentru cheltuieli de personal aprobate prin virri de credite bugetare, ci numai corectate prin rectificri bugetare), procesul de fundamentare este meticulos i destul de laborios. Fundamentarea cheltuielilor materiale i de servicii Cheltuielile materiale i de servicii sunt n principal cheltuielile de ntreinere i gospodrire a sediilor i spaiilor unde i desfoar activitatea primria sa u consiliul judeean, instituiile publice subordonate i alte instituii ale cror cheltuieli de acest tip se finaneaz din bugetul local (iluminat, nclzire, ap, canal, salubritate, telefon, pot, furnituri de birou, materiale de curenie, diverse prestri de servicii, obiecte de inventar, reparaii curente, cri - publicaii), dar i alte cheltuieli specifice (calificare - specializare personal, protocol, protecia muncii, alte cheltuieli autorizate de lege, hran, reparaii strzi, drumuri, poduri etc.). Alocaiile pentru instituiile publice ale cror cheltuieli materiale i de prestri servicii se asigur potrivit legii din venituri proprii sau din bugetele locale se vor fundamenta n funcie de programul de activitate al acestora, analizndu-se: necesitatea, oportunitatea i eficiena fiecrei cheltuieli, asigurndu-se condiii normale de funcionare pentru fiecare instituie. Fundamentarea subveniilor i transferurilor Pn la aprobarea Legii 189/1998 statul a acordat subvenii pentru: asigurarea proteciei sociale a populaiei pentru nclzire i transport n comun; investiii; programe de pietruire a drumurilor comunale i alimentrilor cu ap; Incepnd cu anul 1999 aceste cheltuieli au fost acoperite din: veniturile proprii ale bugetului local; cote i sume defalcate din impozitul pe venit (posibil i din alte venituri ale bugetului de stat, de exemplu, ncepnd cu anul 2001 i din TVA pentru finantarea nvmntului preuniversitar de stat, cree, centre locale i judeene de consultan agricol).). Pentru programele de pietruire a drumurilor i alimentrii cu ap, conform Legii bugetului de stat sumele se prevd n bugetul Ministerul Lucrrilor Publice, Transporturilor i Locuinei. Decizia final privind acordarea subveniei pentru acoperirea
141

preului de producie i distribuie a energiei termice pentru populaie i respectiv transportul urban de cltori, precum i cuantumul acesteia revine n cea mai mare parte executivului local, fiind o problem de politic bugetar. Datele de fundamentare au fost legate de urmtoarele informaii: cantitate de Gcal produs i distribuit; pre de producie i/sau distribuie; pre suportat de populaie; diferen de acoperit prin subvenii. Transferuri neconsolidabile cuprind necesarul de fonduri privind ajutoarele sociale acordate persoanelor defavorizate, alte ajutoare, alocaii i indemnizaii. Desigur, cuantumul i frecvena cu care ele vor fi acordate vor fi stabilite n funcie de msura n care fac sau nu parte din programul social al aleilor i de sursele de finanare posibil de mobilizat n aceast direcie. Proiectele bugetelor locale se elaboreaz pe baza proiectelor de bugete proprii ale administraiei publice locale, ale instituiilor i serviciilor publice de subordonare local. La elaborarea proiectelor de buget, ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale vor avea n vedere: a) prognozele principalilor indicatori macroeconomici i sociali, pentru anul bugetar pentru care se elaboreaz proiectul de buget, precum i pentru urmtorii 3 ani, elaborate de organele abilitate; b) politicile fiscale i bugetare, naionale i locale; c) prevederile acordurilor de mprumuturi interne sau externe ncheiate, ale memorandumurilor de finanare sau ale altor acorduri internaionale, semnate i/sau ratificate; d) politicile i strategiile sectoriale i locale, precum i prioritile stabilite n formularea propunerilor de buget; e) propunerile de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor de credite din subordine; f) programele ntocmite de ordonatorii principali de credite n scopul finanrii unor aciuni sau ansamblu de aciuni, crora le sunt asociate obiective precise i indicatori de rezultate i de eficien; programele sunt nsoite de estimarea anual a performanelor fiecrui program, care trebuie s precizeze: aciunile, costurile asociate, obiectivele urmrite, rezultatele obinute i estimate pentru anii urmtori, msurate prin indicatori precii, a cror alegere este justificat; g) programele de dezvoltare economico-social n perspectiv ale unitii administrativ-teritoriale, n concordan cu politicile de dezvoltare la nivel naional, regional, judeean, zonal sau local. Programele analizate de ctre ordonatorii principali de credite vor fi propuse spre aprobare ca anexe la bugetul local. Ministerul Finanelor Publice transmite direciilor generale ale finanelor publice, pn la data de 1 iunie a fiecrui an, o scrisoare-cadru care va specifica contextul macroeconomic pe baza cruia vor fi ntocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, limitele sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i ale transferurilor consolidabile prevzute pe ansamblul judeului i municipiului Bucureti, dup caz, n vederea elaborrii de ctre ordonatorii de credite a proiectelor de buget.
142

Ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat sau ai altor bugete, n bugetele crora sunt prevzute transferuri ctre bugetele locale, transmit autoritilor administraiei publice locale sumele aferente, n termen de 10 zile de la primirea limitelor de cheltuieli aprobate de Guvern, n vederea cuprinderii acestora n proiectele de buget. Repartizarea pe uniti administrativ-teritoriale a limitelor sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat destinate echilibrrii bugetelor locale se realizeaz n condiiile prevzute de lege. Ordonatorii principali de credite, pe baza limitelor sumelor primite, elaboreaz i depun la direciile generale ale finanelor publice, pn la data de 1 iulie, proiectele bugetelor locale echilibrate i anexele la acestea, pentru anul bugetar urmtor, precum i estimrile pentru urmtorii 3 ani, urmnd ca acestea s transmit proiectele bugetelor locale pe ansamblul judeului i municipiului Bucureti la Ministerul Finanelor Publice, pn la data de 15 iulie a fiecrui an. n termen de 5 zile de la publicarea n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, a legii bugetului de stat, Ministerul Finanelor Publice transmite direciilor generale ale finanelor publice sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i transferurile consolidabile, aprobate prin legea bugetului de stat. Consiliile judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, n condiiile legii, repartizeaz pe uniti administrativ-teritoriale, n termen de 5 zile de la comunicare, sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum i transferurile consolidabile, n vederea definitivrii proiectelor bugetelor locale de ctre ordonatorii principali de credite. Pe baza veniturilor proprii i a sumelor repartizate, ordonatorii principali de credite, n termen de 15 zile de la publicarea legii bugetului de stat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, definitiveaz proiectul bugetului local, care se public n presa local sau se afieaz la sediul unitii administrativ-teritoriale. Locuitorii pot depune contestaii privind proiectul de buget n termen de 15 zile de la data publicrii sau afirii acestuia. n 5 zile de la expirarea termenului de depunere a contestaiilor, proiectul bugetului local, nsoit de raportul primarului, al preedintelui consiliului judeean sau al primarului general al municipiului Bucureti, dup caz, i de contestaiile depuse de locuitori, este supus aprobrii consiliului local, judeean sau Consiliului General al Municipiului Bucureti, dup caz, de ctre ordonatorii principali de credite. Consiliul local, judeean i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, n termen de maximum 10 zile de la data supunerii spre aprobare a proiectului de buget, se pronun asupra contestaiilor i adopt proiectul bugetului local, dup ce acesta a fost votat pe capitole, subcapitole, titluri, articole, precum i alineate, dup caz, i pe anexe. Proiectele de buget se aprob de consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, n termen de maximum 45 de zile de la data publicrii legii bugetului de stat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. n cazul n care consiliile locale, judeene sau Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, nu aprob proiectele bugetelor locale n termenul prevzut, direciile generale ale finanelor publice dispun sistarea alimentrii cu cote i sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i cu transferuri consolidabile, pn la aprobarea acestora de ctre consiliile locale, judeene sau Consiliul General al Municipiului
143

Bucureti, dup caz. n aceast situaie, din bugetele locale se pot efectua pli numai n limita celorlalte venituri ncasate. Ordonatorii principali de credite au obligaia s transmit direciilor generale ale finanelor publice bugetele locale aprobate, n condiiile prezentei ordonane de urgen, de ctre consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, n termen de 5 zile de la aprobarea acestora. Direciile generale ale finanelor publice, n termen de 10 zile, ntocmesc i transmit Ministerului Finanelor Publice bugetele pe ansamblul fiecrui jude, respectiv al municipiului Bucureti, grupate n cadrul fiecrui jude i al municipiului Bucureti, pe comune, orae, municipii, sectoare ale municipiului Bucureti i bugetul propriu, pe structura clasificaiei bugetare. Dac legea bugetului de stat nu a fost adoptat cu cel puin 3 zile nainte de expirarea exerciiului bugetar, se aplic n continuare bugetele anului precedent, pn la aprobarea noilor bugete, limitele lunare de cheltuieli neputnd depi de regul 1/12 din prevederile bugetelor anului precedent, cu excepia cazurilor deosebite, temeinic justificate de ctre ordonatorii de credite, sau, dup caz, 1/12 din sumele propuse n proiectul de buget, n situaia n care acestea sunt mai mici dect cele din anul precedent. Instituiile publice i aciunile, noi, aprobate n anul curent, dar care ncep cu data de 1 ianuarie a anului bugetar urmtor, vor fi finanate, pn la aprobarea bugetului, n limita a 1/12 din prevederile acestora cuprinse n proiectul de buget. Direciile generale ale finanelor publice vor acorda unitilor administrativteritoriale sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i transferuri consolidabile, cu ncadrarea n limita lunar de 1/12 din prevederile bugetare ale anului precedent. n cazul n care necesarul de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i transferuri consolidabile depete limita lunar de 1/12 din prevederile bugetare ale anului precedent, dup utilizarea integral a veniturilor i cotelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, direciile generale ale finanelor publice pot aproba suplimentarea acestora, pe baza analizelor i fundamentrilor prezentate de ordonatorii principali de credite. n situaia n care sumele prevzute sunt propuse n proiectul bugetului de stat mai mici dect cele din anul precedent, limitele lunare se acord n cot de 1/12 din sumele propuse prin proiectul bugetului de stat. Veniturile i cheltuielile prevzute n bugetele locale se repartizeaz pe trimestre, n funcie de termenele legale de ncasare a veniturilor i de perioada n care este necesar efectuarea cheltuielilor i se aprob de ctre: 1. Ministerul Finanelor, pentru sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i pentru transferurile de la acest buget, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale, transmise de direciile generale ale finanelor publice i controlului financiar de stat, n termen de 20 de zile de la data publicrii legii bugetului de stat; 2. ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale, pentru bugetele proprii i bugetele instituiilor i serviciilor publice subordonate, n termen de 15 zile de la aprobarea sumelor prevzute mai sus.
144

Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt preedinii consiliilor judeene, primarul general al municipiului Bucureti i primarii celorlalte uniti administrativ-teritoriale. Conductorii instituiilor sau serviciilor publice cu personalitate juridic din subordinea fiecrui consiliu local, judeean i a Consiliului General al Municipiului Bucureti sunt, dup caz, ordonatori de credite secundari sau teriari. Metodologia de elaborare a bugetelor locale se stabilete de ctre Ministerul Finanelor Publice. Cheltuielile aprobate prin buget, denumite credite bugetare, reprezint limit maxim pn la care se pot angaja, ordonana i efectua pli n cursul anului bugetar. Cheltuielile de personal aprobate nu pot fi majorate prin virri de credite bugetare. Virrile de credite bugetare de la un capitol la alt capitol al clasificaiei bugetare i de la un program la altul se aprob de consiliul local, judeean i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, pe baza justificrilor corespunztoare ale ordonatorilor principali de credite, i se pot efectua nainte de angajarea cheltuielilor. Virrile de credite bugetare n cadrul aceluiai capitol bugetar, inclusiv ntre programele aceluiai capitol, care nu contravin dispoziiilor prezentului articol, legii bugetului de stat sau legii de rectificare, sunt n competena fiecrui ordonator principal de credite, pentru bugetul propriu i bugetele instituiilor i serviciilor publice subordonate, i se pot efectua nainte de angajarea cheltuielilor. Propunerile de virri de credite bugetare sunt nsoite de justificri, detalieri i necesiti privind execuia, pn la finele anului bugetar, a capitolului i subdiviziunii clasificaiei bugetare, precum i a programului, de la care se disponibilizeaz i, respectiv, a capitolului i subdiviziunii clasificaiei bugetare i a programului, la care se suplimenteaz prevederile bugetare. Virrile de credite bugetare se pot efectua ncepnd cu trimestrul al III-lea al anului bugetar. Creditele bugetare aprobate prin bugetele locale pot fi folosite prin deschideri de credite efectuate de ctre ordonatorii principali de credite ai acestora, n limita sumelor aprobate, potrivit destinaiei stabilite i cu respectarea dispoziiilor legale care reglementeaz efectuarea cheltuielilor respective. Deschiderile de credite bugetare pentru transferurile de la bugetul de stat sau de la alte bugete ctre bugetele locale, n cadrul limitelor prevzute n bugetele respective, se efectueaz de ctre Ministerul Finanelor Publice, pentru cele prevzute, prin direciile generale ale finanelor publice, la cererea ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale, n funcie de necesitile execuiei bugetare, cu respectarea destinaiei, sau de ctre ceilali ordonatori principali de credite, pentru transferurile prevzute. Efectuarea cheltuielilor bugetare se face numai pe baz de documente justificative, care s confirme angajamentele contractuale sau din convenii, primirea bunurilor materiale, prestarea serviciilor, executarea de lucrri, plata salariilor i a altor drepturi bneti, plata obligaiilor bugetare, precum i a altor obligaii. n situaiile n care, n timpul exerciiului bugetar, pe baza dispoziiilor legale, au loc treceri de instituii, aciuni sau sarcini n finanarea autoritilor administraiei publice locale, Ministerul Finanelor Publice este autorizat s introduc modificrile
145

corespunztoare n volumul i n structura bugetului de stat, fr afectarea echilibrului bugetar. Consiliile locale, judeene i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, vor aproba modificrile intervenite n structura bugetelor proprii i, respectiv, ale instituiilor publice subordonate. Execuia bugetar n procesul execuiei bugetare cheltuielile bugetare parcurg urmtoarele faze: angajament, lichidare, ordonanare, plat. Execuia bugetar la orae, municipii, sectoarele municipiului Bucureti, judee i municipiul Bucureti se bazeaz pe principiul separrii atribuiilor persoanelor care au calitatea de ordonator de credite de atribuiile persoanelor care au calitatea de contabil. Operaiunile specifice angajrii, lichidrii i ordonanrii cheltuielilor sunt n competena ordonatorilor de credite i se efectueaz pe baza avizelor compartimentelor de specialitate ale instituiilor publice. Plata cheltuielilor este asigurat de eful compartimentului financiar-contabil n limita fondurilor disponibile. Instrumentele de plat trebuie s fie nsoite de documentele justificative. Aceste documente trebuie s certifice exactitatea sumelor de plat, recepia bunurilor i executarea serviciilor i altele asemenea, conform angajamentelor legale ncheiate. Instrumentele de plat se semneaz de contabil i eful compartimentului financiarcontabil. Efectuarea plilor, n limita creditelor bugetare aprobate, se face numai pe baz de acte justificative, ntocmite n conformitate cu dispoziiile legale, i numai dup ce acestea au fost angajate, lichidate i ordonanate. Plata cheltuielilor la comune i la instituiile publice la care compartimentul financiar-contabil are un numr de personal mai mic de 5 persoane se realizeaz de ctre ordonatorul de credite i persoana mputernicit cu atribuii financiar-contabile, dar cu respectarea normelor metodologice privind organizarea, evidena i raportarea angajamentelor bugetare i legale. Pentru anumite categorii de cheltuieli se pot efectua pli n avans de pn la 30%, n condiiile dispoziiilor legale. Sumele reprezentnd pli n avans, efectuate i nejustificate prin bunuri livrate, lucrri executate i servicii prestate, pn la sfritul anului, n condiiile prevederilor contractuale, vor fi recuperate de instituiile publice care au acordat avansurile i se vor restitui bugetului din care au fost avansate. n cazul nelivrrii bunurilor, neefecturii lucrrilor i serviciilor an gajate, pentru care s-au pltit avansuri, recuperarea sumelor de ctre instituia public se face cu perceperea dobnzilor i penalitilor de ntrziere la nivelul celor existente pentru veniturile bugetare, calculate pentru perioada de cnd s-au acordat i pn s-au recuperat. Fac excepie de la aceste prevederi situaiile expres reglementate prin dispoziiile legale. Regimul creditelor bugetare neutilizate de ordonatorii de credite Ordonatorii principali de credite au obligaia de a analiza lunar necesitatea meninerii unor credite bugetare pentru care, n baza unor dispoziii legale sau din alte
146

cauze, sarcinile au fost desfiinate sau amnate i de a propune consiliilor locale, judeene i Consiliului General al Municipiului Bucureti, dup caz, anularea creditelor respective. Pentru ultima lun a anului bugetar termenul limit pentru aplicarea prevederilor privind deschiderea creditelor bugetare este de 10 decembrie. Cu creditele bugetare anulate se majoreaz fondul de rezerv bugetar la dispoziia consiliului local, judeean sau a Consiliului General al Municipiului Bucureti, dup caz. Contul anual de execuie Ordonatorii principali de credite ntocmesc i prezint spre aprobare consiliilor locale, judeene i Consiliului General al Municipiului Bucureti, dup caz, pn la data de 31 mai a anului urmtor, conturile anuale de execuie a bugetelor n structura urmtoare: a) la venituri: prevederi bugetare iniiale; prevederi bugetare definitive; ncasri realizate; b) la cheltuieli: credite bugetare iniiale; credite bugetare definitive; pli efectuate. Trimestrial i anual, ordonatorii principali de credite ntocmesc situaii financiare asupra execuiei bugetare, care se depun la direciile generale ale finanelor publice; dup verificare, acestea ntocmesc i depun la Ministerul Finanelor Publice situaii financiare centralizate privind execuia bugetelor, la termenele i potrivit normelor stabilite de acesta. Ordonatorii principali de credite au obligaia s ntocmeasc i s anexeze la situaiile financiare anuale rapoarte anuale de performan, n care s prezinte, pe fiecare program, obiectivele, rezultatele preconizate i cele obinute, indicatorii i costurile asociate, precum i situaii privind angajamentele legale. Situaiile financiare anuale, inclusiv anexele la acestea, se prezint de ctre ordonatorii principali de credite spre aprobare consiliilor locale, judeene i Consiliului General al Municipiului Bucureti, dup caz. Excedentul sau deficitul bugetar Excedentul anual al bugetului local, rezultat la ncheierea exerciiului bugetar, dup efectuarea regularizrilor n limita sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i a celor exceptate, precum i a transferurilor consolidabile din bugetul de stat sau din alte bugete, se utilizeaz, n ordine, pentru: a) rambursarea eventualelor mprumuturi restante; plata dobnzilor, comisioanelor, spezelor i a altor costuri aferente acestora; b) constituirea fondului de rulment. Disponibilitile fondului de rulment sunt purttoare de dobnd, se pstreaz ntrun cont distinct, deschis pe seama fiecrei uniti administrativ-teritoriale, la unitile teritoriale ale trezoreriei statului, n afara bugetului local, i pot fi utilizate, temporar, pentru acoperirea golurilor de cas provenite din decalaje ntre veniturile i cheltuielile anului curent, precum i pentru acoperirea definitiv a eventualului deficit bugetar rezultat la finele exerciiului bugetar. Fondul de rulment poate fi utilizat i pentru finanarea unor investiii din competena autoritilor administraiei publice locale sau pentru dezvoltarea serviciilor publice locale n interesul colectivitii.
147

Utilizarea fondului de rulment i contul de execuie al acestuia se aprob de consiliul local, judeean i Consiliul General al Municipiului Bucureti, dup caz, n afara bugetului local. Execuia de cas a bugetelor locale Execuia de cas a bugetelor se efectueaz prin unitile teritoriale ale trezoreriei statului, evideniindu-se n conturi distincte: a) veniturile bugetare ncasate pe structura clasificaiei bugetare; b) efectuarea plilor dispuse de persoanele autorizate ale instituiilor publice, n limita creditelor bugetare i destinaiilor aprobate potrivit dispoziiilor legale; c) efectuarea operaiunilor de ncasri i pli privind datoria public intern i extern rezultat din mprumuturi contractate sau garantate de stat, precum i cele contractate sau garantate de autoritile administraiei publice locale, inclusiv a celor privind rambursarea ratelor la scaden i plata dobnzilor, comisioanelor, spezelor i altor costuri aferente; d) efectuarea altor operaiuni financiare n contul autoritilor administraiei publice locale; e) pstrarea disponibilitilor reprezentnd fonduri externe nerambursabile sau contravaloarea n lei a acestora, primite pe baz de acorduri i nelegeri guvernamentale i de la organisme internaionale, i utilizarea acestora potrivit bugetelor aprobate; f) alte operaiuni financiare prevzute de lege. Pentru mprumuturile contractate, altele dect cele din disponibilitile contului curent general al trezoreriei statului, autoritile administraiei publice locale i pot deschide conturi la societi comerciale bancare, n vederea derulrii acestora. n execuie, alocarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat se efectueaz lunar de ctre direciile generale ale finanelor publice, pe baza fundamentrilor prezentate de ordonatorii principali de credite. Principii ale ncheierii execuiei bugetare Execuia bugetar se ncheie la data de 31 decembrie a fiecrui an. Orice venit nencasat i orice cheltuial angajat, lichidat i ordonanat, n cadrul prevederilor bugetare, i nepltit pn la data de 31 decembrie se va ncasa sau se va plti, dup caz, n contul bugetului pe anul urmtor. Creditele bugetare neutilizate pn la nchiderea anului sunt anulate de drept. Disponibilitile din fondurile externe nerambursabile i cele din fondurile publice destinate cofinanrii contribuiei financiare a Comunitii Europene, rmase la finele exerciiului bugetar n conturile structurilor de implementare, se reporteaz n anul urmtor cu aceeai destinaie. Fondurile se utilizeaz n condiiile prevederilor prezentei ordonane de urgen i potrivit acordurilor ncheiate cu partenerii externi. Formarea i utilizarea fondurilor publice locale i contul de execuie a bugetelor locale sunt supuse controlului Curii de Conturi.

5.6. Achiziiile publice

Procesul de achiziii publice reprezint ansamblul activitilor ce se ntreprind pentru:
148

 atribuirea, ncheierea, ndeplinirea unui contract de achiziie public i prin care se dobndesc, definitiv sau temporar, produse, lucrri sau servicii. Autoritatea contractant poate fi: autoritate public - aa cum este definit n Constituie, inclusiv autoritatea judectoreasc instituie public de interes local sau general, autonom sau aflat n subordinea sau sub controlul unei autoriti publice. persoan juridic, alta dect cele de mai sus, i care a fost nfiinat pentru a desfura activiti de interes public fr caracter comercial i care: fie, este finanat din fonduri publice; fie, este n subordinea sau sub controlul unei autoriti sau instituii publice; fie, n componena organului de conducere sau de supervizare, mai mult de jumtate din numrul membrilor sunt numii de ctre o autoritate sau o instituie public; persoan juridic de drept privat ce desfoar activiti relevante n unul dintre sectoarele de utiliti publice - ap, energie, transporturi i telecomunicaii - i care: se afl, direct sau indirect, sub influena dominant a uneia dintre persoanele juridice de mai sus, sau beneficiaz de drepturi speciale sau exclusive pentru desfurarea unor astfel de activiti. Contractant este oricare persoan fizic sau juridic, de drept privat, romn sau strin i creia n calitate de: furnizor, executant, sau prestator, i s-a atribuit un contract de achiziie public. Furnizorul, executantul sau prestatorul are dreptul de a participa la procedura de atribuire a contractului: fie, n nume propriu fie, n asociere fie, ca subcontractor. Calendarul ntregului proces (etapele precum i activitile din cadrul acestora) trebuie stabilit n avans. Dac activitile nu sunt definite n mod clar n faz incipient acest lucru se va reflecta n timpi adiionali pentru definitivarea acestora. Aceste aspecte trebuie avute permanent n vedere pentru realizarea ct mai eficient a managementului urmtoarelor etape: 1. Planificare achiziii 2. Iniiere i lansare procedur 3. Derulare procedur
149

4. Finalizare procedur 5. Administrare contract. Pe tot parcursul procesului de achiziii publice, ntrebarea la care trebuie cutat rspuns este: Care sunt deciziile care determin cele mai eficiente efecte, astfel nct s se asigure atingerea obiectivelor, utiliznd cadrul legal existent ? Idei n rezumat Bugetele locale sunt bugetele unitilor administrativ-teritoriale cu personalitate juridic i sunt elaborate autonom, fapt ce stimuleaz iniiativa local n realizarea veniturilor i satisfacerea cerinelor sociale locale. Administraia public n unitile administrativ-teritoriale se organizeaz i funcioneaz n temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizrii serviciilor publice, eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, legalitii i al consultrii cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit. Consiliile locale, consiliile judeene, primarii i Consiliul General al Municipiului Bucureti se aleg prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Alegerile locale au loc o dat la patru ani n anii cu alegerile generale. Legea privind finanele publice locale stabilete resursele financiare ale unitilor administrativ-teritoriale, precum i competenele i responsabilitile autoritilor administraiei publice locale. Resursele financiare ale unitilor administrativ-teritoriale sunt impozitele, taxele i alte venituri fiscale, venituri nefiscale, venituri din capital, cote i sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, cote adiionale la unele venituri ale bugetului de stat i ale bugetelor locale, transferuri cu destinaie special de la bugetul de stat i mprumuturi pentru finanarea investiiilor. Autonomia financiar a autoritatilor administratiei publice locale este absolut necesar deoarece asigur suportul material al funcionrii, iar pe de alt parte, comunitile locale i cunosc posibilitile proprii privind resursele bneti de provenien public, n special, nevoile privind cheltuielile ce trebuie acoperite pentru producerea de servicii publice pe plan local. Autoritile administraiei publice locale administreaz sau, dup caz, dispun de resursele financiare, precum i de bunurile proprietate public sau privat ale comunelor, oraelor i judeelor, n conformitate cu principiul autonomiei locale. Pornind de la faptul c autonomia local este condiionat de existena autonomiei financiare, n Romnia nc nu se poate vorbi de o real autonomie local ntruct, resursele financiare ale unitilor administrativ-teritoriale realizate la nivel local (impozite, taxe i alte venituri fiscale, venituri nefiscale, venituri de capital), sunt insuficiente n majoritatea cazurilor. Astfel, prin sistemul sumelor defalcate, se repartizeaz bugetelor locale, prin diminuarea veniturilor bugetului de stat, (impozitul pe venit, taxa pe valoarea adugat) sume cu destinaie precis de utilizare, aprobate prin legea bugetului de stat anual.
150

Procesul bugetar la nivelul unitilor administrativ-teritoriale este reglementat de Ordonana de urgen a Guvernului privind finanele publice locale, nr.45/2003 i presupune existena unor resurse financiare, precum i alocarea lor n scopul furnizrii ctre ceteni a bunurilor i serviciilor publice. Cuvinte cheie finane publice locale autonomie financiar local descentralizare buget local obligaiuni municipale proces bugetar local achiziii publice uniti administrativ-teritoriale Consiliile locale Servicii publice

Teste de autoevaluare 1. n statele democratice administraia local se bazeaz pe principiile descentralizrii i autonomiei locale. Prin reglementrile din aceste state s-au urmrit: a) delimitarea patrimoniului public aflat n proprietatea primriilor de cel aflat n proprietatea statului; b) crearea instrumentelor administrative necesare autoritilor centrale pentru ndeplinirea atribuiilor care le revin; c) asigurarea condiiilor pentru asumarea responsabilitii privind dezvoltarea rural; d) asigurarea condiiilor pentru asumarea responsabilitii privind dezvoltarea naional; e) toate variantele. 2. Din punct de vedere juridic organele financiare teritoriale sunt instituii ale administraiei publice, cu administraie i gestiune proprie de instituie. Sfera lor de aciune difer, dup nivelul organizatoric, astfel: a) Direciile generale ale finanelor publice i controlul financiar de stat, la nivel de jude i municipiul Bucureti; b) Administraiile financiare, la nivelul municipiilor i al sectoarelor municipiului Bucureti; c) Circumscripiile financiare la orae; d) Percepiile rurale i ageniile fiscale, la nivelul comunelor; e) Toate variantele. 3. Veniturile proprii ale bugetelor locale reglementate prin Legea privind finanele publice i Legea privind finanele publice locale includ: a) Venituri atribuite care cuprind suma defalcat din venituri cuvenite bugetului de stat; b) Transferuri acordate de la bugetul de stat pentru finanarea unor obiective de interes naional, dar care pot fi mai eficient organizate i controlate de ctre organele locale: aciuni de protecie social, lucrri de investiii, etc.; c) mprumuturile contractate pe piaa financiar intern sau extern, fie direct, n numele organelor administraiei publice locale, fie garantate de ctre Guvern;
151

d) impozite, taxe i vrsminte; e) nici o variant.

Teme pentru referate/cercetare

1. Perspective de viitor n domeniul finanelor publice locale 2. Influena ciclurilor politice asupra finanelor publice locale 3. Analiza posibilitilor de finanare ale administraiei publice locale i propunerea de noi surse de finanare a unor proiecte importante 4. Eficiena utilizrii resurselor financiare publice la nivelul autoritilor publice locale 5. Implicaiile restructurrii economico financiare asupra finanelor publice locale 6. Evaluarea calitii furnizrii bunurilor publice la nivel local n Romnia, pe cicluri de guvernare Recomandri bibliografice pentru studiul individual 1. Belean Pavel, Anghelache Gabriela Finanele publice ale Romniei, Ed. Economic, Bucureti, 2005. 2. Boulescu Mircea, Ghi Marcel Control fnanciar, Ed, Eficient, Bucureti, 1997. 3. Hoan Nicolae Economie i finane publice, Ed. Polirom, Iai, 2000. 4. Moteanu T.- Finane publice, note de curs i seminar, Ed. Tribuna Economic, Bucureti, 2002. 5. Vcrel Iulian (coord.) Finanele publice, Ed. Didactic i Pedagogic R.A., Bucureti, 1999. 6. Vcrel I., G. Anghelache, Gh.D. Bistriceanu, T. Moteanu, Fl. Bercea, M. Bodnar, Fl. Georgescu Finane publice, Ediia a III-a, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2001. 7. Vcrel Iulian Politici economice i financiare de ieri i de azi, Ed. Economic, Bucureti, 1996. 8. Moteanu Roxana Finane publice. Concepte cheie i aplicaii practice, Ed. Semne, Bucureti, 2000. 9. *** Legea nr.500/2002 privind finanele publice, publicat n Monitorul Oficial nr. 597/iulie 2002. Rspunsuri 1 2 3 a e d
152

EVAZIUNEA FISCAL I ECONOMIA SUBTERAN REACIE A INDIVIZILOR MPOVRAI DE OBLIGAIILE FA DE STAT

Obiective: Cunoaterea conceptului i a sferei de manifestare a evaziunii fiscale; Contientizarea conotaiilor economice, sociale i politice ale fenomenului economiei subterane; Cunoaterea principalelor domeniile, mecanisme i tehnici utilizate de persoane sau grupuri de persoane pentru svrirea infraciunilor din sfera evaziunii fiscale; Delimitarea valenelor diferitelor concepte din sfera economiei subterane. 6.1. Definirea conceptului de evaziune fiscal 6.2. Mecanisme i tehnici de fraudare fiscal 6.3. Cauze i consecine ale proliferrii fenomenului evazionist n Romnia 6.4. Conceptul i caracteristicile activitilor economice subterane Fenomenul evaziunii fiscale i al economiei subterane a ajuns s capete, prin proporiile ngrijortoare care i sunt atribuite, conotaii economice, sociale i politice deosebite. Viaa de zi cu zi pune pe tapet o serie de exemple care arat c a tri bine, a fi prosper, este aproape imposibil fr a face compromisuri de moralitate, civism i corectitudine. Activitile care compun economia subteran sunt numeroase i complexe, manifestarea lor permanent fiind capabil s distrug autoritatea economic i politic a unei naiuni. Nenregistrarea i neraportarea unor activiti generatoare de venituri, munca fr forme legale de angajare, evaziunea i frauda fiscal, corupia i mita la nivelul administraie naionale i locale de stat, splarea banilor, criminalitatea economicofinanciar sunt rezultatul unui comportament denaturat att al agenilor economici, ct i al membrilor societii civile care genereaz importante consecine negative asupra economiei i politicilor economice i sociale ale unui stat. A da vina pe tranziie, pe economie sau pe legi nu este suficient. n Romnia este necesar o schimbare major, o schimbare politic, social i economic fundamentat pe principii de onestitate, civism i integritate.

153

6.1. Definirea conceptului de evaziune fiscal

Obsedai de dorina de a navuire, oamenii nu se dau n lturi de la acte ilegale, imorale i chiar anti-sociale pentru a-i atinge scopul. Noiunile de fric, ruine, pcat nu mai au nici o nsemntate. Banul, ochiul dracului, a devenit vrful sistemului de valori contemporane, mai presus de orice lege uman. Indivizii caut s-i mreasc i s-i protejeze averea i veniturile prin orice mijloace. Existena unui numr mare de obligaii fiscale, precum i povara acestora, au stimulat inventivitatea contribuabililor n gsirea diferitelor modaliti de eludare30. Potrivit Dicionarului Explicativ al Limbii Romne31, a eluda nseamn a ocoli, a evita, a ignora intenionat. Drept urmare, este vorba de totalitatea metodelor de evitare, ignorare sau ocolire deliberat a plii sarcinii fiscale de ctre indivizii sau unitile economice crora le-a fost stabilit. Dei problematica este intens abordat, literatura de specialitate n-a reuit formularea unei definiii clare i cuprinztoare a acestei noiuni, majoritatea ideilor emise evideniind particularitatea evaziunii fiscale sustragerea de la plata obligaiilor bneti ctre stat - , dar nu i sfera de cuprindere. Legea romn privind combaterea evaziunii fiscale32, la articolul 1 definea evaziunea fiscal ca sustragerea prin orice mijloace, n ntregime sau n parte de la plata impozitelor, taxelor i a altor sume datorate bugetului de stat i fondurilor speciale extra bugetare, de ctre persoanele fizice i persoanele juridice romne i strine denumite contribuabili. Lista contraveniilor i infraciunilor prezentate n lege nu cuprindea ns fapte considerate n literatura de specialitate ca fiind ilicite. n acest sens, am identificat cteva definiii ale evaziunii fiscale, care mi s-au prut relevante. De exemplu, n Teoria general a economiei33, autorii explic evaziunea fiscal ca fiind sustragerea voit de la plata impozitelor, taxelor i altor obligaii fiscale manifestat de unii ageni economici, implicit a celor ce acioneaz n economia paralel (subteran). Ea se concretizeaz n nedeclararea sau declararea fals a veniturilor impozabile pe o anumit perioad. Ea poate fi favorizat i de bancruta manifestat n diverse mprejurri. [] Astfel, el <agentul economic> ajunge i n situaia de a nu-i respecta obligaiile fiscale la termenele legale. Evaziunea fiscal apare cnd indivizii nu-i onoreaz n mod deliberat obligaiile fiscale34 sau presupune neraportarea venitului impozabil autoritilor fiscale ori subdimensionarea sa.35
30 31

Ene Corina Maria Economia subteran. Teorie, modele, aplicaii, Ed. Transversal, Trgovite, 2010, pag. 47. Dicionarul explicativ al limbii romne, Academia Romn, Institutul de Lingvistic Iorgu Iordan, Ediia a II -a, Editura Univers Enciclopedic, Bucureti, 1998. 32 Legea nr.87/1994 a fost abrogat prin adoptarea Legii nr. 241/2005 pentru prevenirea i combaterea evaziunii fiscale publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 672/27.07.2005. 33 Ciucur Dumitru, Gavril Ilie, Popescu Constantin Economie. Teoria general a economiei, Editura Tribuna Economic, Bucureti, 2004, pag. 272. 34 Franzoni Luigi Alberto Tax Evasion and Tax Compliance, University of Bologna (6020), Italy, 1999, pag. 52.

154

O alt definiie a evaziunii fiscale este cea a prof. Gabriela Anghelache, potrivit creia aceasta reprezint sustragerea pe diferite ci de la obligaiile fiscale sau ascunderea sub diferite forme a surselor i a cuantumului veniturilor impozabile. Evaziunea fiscal poate fi svrit la adpostul legii (evaziune legal) sau cu nclcarea prevederilor legale (frauduloas).36 Ali autori consider c evaziunea fiscal se poate defini ca fiind totalitatea procedeelor licite sau ilicite cu ajutorul crora, cei interesai sustrag, n totalitate sau n parte, materia lor impozabil obligaiilor stabilite prin legile fiscale.37 Ultimele dou definiii lrgesc sfera de cuprindere a evaziunii fiscale introducnd elementul de ilegalitate. Autorii atrag atenia asupra diminurii masei impozabile ca rezultat al voinei legiuitorului sau nu. n demersul de definire a acestei practici se pune problema delimitrii pe criterii de legalitate a formelor evaziunii fiscale deorece exist i alte forme de neimpozitare (facilitile fiscale, scutirile, reducerile de impozite), care conduc la diminuarea materiei impozabile, ns aceasta nu se realizeaz prin sustragerea de la plata obligaiilor fiscale, deci nu reprezint evaziune fiscal. n acest context consider c evaziunea fiscal nu poate fi dect nelegal, fiind consecin a nclcrii legii fiscale, indiferent prin ce mijloace are loc aceast nclcare. Modalitile38 prin care se recurge la evaziune fiscal au n vedere: - legea fiscal ce asigur ea nsi evaziunea printr-un regim fiscal de favoare; - abinerea contribuabilului de a ndeplini activitatea supus impozitrii; - folosirea lacunelor sistemului fiscal. Acelai autor (Hoan Nicolae Evaziunea fiscal, Editura Tribuna Economic, Bucureti, 1997, pag. 216) a introdus conceptul de evaziune fiscal aprioric, care se refer la o evaziune fiscal datorat unui vid legislativ. n perioada interbelic, noiunea de evaziune fiscal era inclus n cea de fraud. Economitii contemporani delimiteaz ns cele dou noiuni, considernd c evaziunea fiscal reprezint totalitatea manifestrilor avnd drept scop evitarea plii unor impozite, aceasta avnd dou componente majore: evaziunea fiscal licit i frauda fiscal (evaziune fiscal ilicit). Din punct de vedere economic distincia juridic nu are relevan atta timp ct ambele determin scderea veniturilor bugetare de natur fiscal aflate la dispoziia statului. Dac fenomenul este abordat prin prisma efectelor asupra eficienei i distribuiei, pot fi distinse dou forme ale evaziunii fiscale39. Prima este evaziunea fiscal asociat cu activitile economiei subterane, implicnd producia i oferta de bunuri i servicii. Aceasta presupune utilizarea forei de munc, a serviciilor manageriale sau antreprenoriale, precum i necesitatea existenei capitalului tangibil care permite
35

Cebula Richard J., Saadatmand Yassaman Income Tax Evasion Determinants: New Evidence, The Journal of American Academy of Business, Cambridge, Vol.7, Num. 2, September 2005, pag. 124. 36 Anghelache Gabriela, Belean Pavel Finanele publice ale Romniei, Editura Economic, Bucureti, 2005, pag. 92. 37 aguna Dan Drosu, Tutungiu Mihaela Evaziunea fiscal, Editura Oscar Print, Bucureti, 1995, pag. 20. 38 Hoan Nicolae Evaziunea fiscal, Editura Tribuna Economic, Bucureti, 1997, pag. 216. 39 Kesselman Jonathan R. Policy Implications of Tax Evasion and Underground Economy in The Underground Economy: Global Evidence and its Size and Impact, Edited by Owen Lippert and Michael Walker, The Fraser Institute Vancouver, British Columbia, Canada, 1997, pag. 295.

155

desfurarea activitii productive. A doua component este evaziunea fiscal neasociat cu participarea la economia subteran, cu oferta de for de munc sau cu alte servicii similare. Este vorba de evaziune fiscal pur, care n general implic manipulare financiar, ascunderea veniturilor din capital i a celor financiare, exagerarea deducerilor fiscale sau neraportarea circumstanelor individuale ale entitii economice. Conceptul de tax avoidance (evitare a plii impozitelor), care presupune mijloace legale de evitare nu este considerat c face parte din sfera evaziunii fiscale. Avnd n vedere c economia subteran presupune producia de bunuri i servicii att legale, ct i ilegale, este evident c i evaziunea fiscal va fi asociat cu activiti legale sau ilegale, dup caz. Evaziunea fiscal pur presupune neraportarea sau raportarea parial a venitului sau profiturilor impozabile, fapt care nu implic fora de munc sau modul de operare al entitii economice relativ la economia oficial. Unele activiti se desfoar la limita reglementrilor legale, altele sunt convenional-legale, dar nu-i raporteaz veniturile sau i exagereaz cheltuielile. Exist i situaii n care au loc diferite forme de transferu ri ale veniturilor ntre membrii familiei n scopul reducerii masei impozabile sau a ascunderii tipului, sursei i momentului ncasrii respectivelor venituri. Potrivit lui Schneider F. i Enste D.40, evaziunea fiscal pur este de regul rezultat al tranzaciilor financiare al cror obiectiv este ascunderea veniturilor astfel obinute (venituri din capital). Aadar, evaziunea fiscal pur nu afecteaz alocarea resurselor de munc sau de capital, i nici metodele de organizare i operare ale unitilor economice. n ceea ce privete frauda fiscal, aceasta presupune o violare a legilor fiscale, o infraciune contient i deliberat asupra regulilor cu privire la plata obligaiilor fiscale. Potrivit altor autori41, frauda fiscal reprezint ansamblul practicilor care urmresc eludarea n totalitate sau n parte a impozitului datorat statului. Definiia mi se pare confuz i incomplet deoarece nu cuprinde elementele de intenionalitate i mecanismele prin care sunt eludate veniturile fiscale ale statului; nu este luat n calcul elementul de ilegalitate care intervine n direcia sustragerii de la plata impozitelor, respectiv obinerii de foloase necuvenite din surse fiscale. Conceptul de fraud fiscal unete ansamblul practicilor ilegale care permit s nu plteti, n parte sau total, impozitul obligatoriu. Aceste practici sunt susceptibil de a fi sancionate prin pedepse administrative, chiar penale.42 Majoritatea legislaiilor rilor europene trateaz frauda fiscal prin prisma caracterului ilegal al acesteia, diferitele forme de manifestare ale acesteia fiind sancionate n mod diferit. Astfel, n Luxemburg, frauda simpl, un act involuntar generat de neglijen, este amendat contravenional cu sume care variaz n funcie de gravitate, n timp ce frauda intenionat este pedepsit penal, ajungndu-se la privare de libertate, de drepturi civile i politice. n Olanda, frauda fiscal presupune declaraii inexacte fcute n
40

Schneider Friedrich, Enste Dominik H. The Shadow Economy. An International Survey, Cambridge University Press, 2002, pag. 10. 41 Popa tefan, Cucu Adrian Economia subteran i splarea banilor. Abordare teoretico -metodologic, Editura Expert, Bucureti, 2000, pag. 12. 42 Craiu Nicolae Economia subteran ntre Da i Nu, Editura Economic, Bucureti, 2004, pag. 28.

156

mod deliberat, prezentarea de documente false sau nerespectarea obligaiei de infor mare a administraiei fiscale cu privire la anumite elemente care permit stabilirea i controlul impozitului. Asemenea fapte sunt pedepsite prin privare de libertate. Germania abordeaz frauda fiscal similar cu Olanda, cu meniunea c aici sanciunile constau n amend de maximum 2 milioane euro i privare de libertate pe o perioad cuprins ntre 5 i 10 ani. Irlanda trateaz frauda fiscal ca pe o infraciune fiscal comis intenionat n scopul sustragerii de la plata impozitelor. n Japonia frauda fiscal este cercetat att de administraia fiscal, ct i de poliie i parchet. Aadar, prerile converg n foarte mare msur n direcia delimitrii a dou tipuri de evaziune: 1. evaziunea licit, nefrauduloas, practicat la adpostul legii; 2. evaziunea ilicit, frauduloas sau fraud fiscal, care presupune nclcarea legii. De asemenea, putem vorbi despre evaziune fiscal naional i evaziune fiscal internaional. Dei firav, linia de demarcaie dintre evaziunea fiscal i frauda fiscal ar trebui trasat innd cont de motivaia aciunii fiscale a contribuabililor, de posibilitile de forare a legislaiei fiscale i de avantajele obinute n urma aciunii respective (Figura 6-1.).

Evaziune fiscal

Fraud fiscal

- Interpretarea legislaiei n favoarea contribuabilului; - Neasumarea de riscuri; - Practicat de un numr mare de contribuabili

Presiunea fiscal ridicat

- Ilegalitate implicit; - Asumarea unor riscuri; - Raportul cost/profit evolueaz n mod invers proporional cu riscurile asumate; - Implic un numr restrns de contribuabili

Figura 6-1. Delimitarea evaziunii i fraudei fiscale i criteriile de departajare43 Att evaziunea, ct i frauda fiscal se regsesc de regul n zonele cu fiscalitate ridicat. Intensitatea fiscalitii este evideniat la nivel macroeconomic ca raport ntre ncasrile fiscale ale statului i produsul intern brut, iar la nivel individual, ca raport ntre totalitatea obligaiilor fiscale datorate i veniturile obinute ntr-un an fiscal.
43

Ene Corina Maria Economia subteran. Teorie, modele, aplicaii, Ed. Transversal, Trgovite, 2010, pag. 54.

157

Intensificarea presiunii fiscale pe seama creterii cotelor de impunere i eventual a introducerii de noi impozite va atrage dup sine accentuarea fenomenului de fraud fiscal, concomitent ns cu creterea evaziunii fiscale licite, prin identificarea unor bree legislative (ambiguiti, carene) i subterfugii, n scopul sustragerii de la plata obligaiilor fiscale. Dac analizm interferenele pornind de la numrul contribuabililor implicai n astfel de aciuni, este clar c evaziunea fiscal, care nu presupune riscuri, este la ndemna unui numr mai mare de contribuabili, comparativ cu frauda fiscal, care este practicat de regul de un numr restrns de subieci, care au capacitatea material i raional s identifice i s-i asume riscuri majore. Evaziunea fiscal licit (realizat la adpostul legii) presupune sustragerea unei pri din materia impozabil, fr ca aceast aciune s aib caracterul unei contravenii sau infraciuni. Evaziunea fiscal licit se construiete pe baza paradoxurilor legislative, care nu permit o confirmare sau infirmare fr echivoc a anumitor aspecte legislative controversate i, tocmai de aceea, interpretabile.44 Fenomenul se manifest ndeosebi n perioadele cnd se introduc noi legi fiscale sau se modific cele vechi, dar i cnd statul folosete intensiv prghiile fiscale n scopul stimulrii anumitor domenii de activitate. Sustragerea de la ndeplinirea obligaiilor fiscale se realizeaz de regul prin interpretarea legislaiei fiscale n favoarea contribuabilului. Oricum, efectul acestui comportament este reprezentat de reducerea veniturilor bugetare. Cile legale45 care permit neplata sau plata parial a obligaiilor fiscale se refer n principal la: - lsarea contribuabilului pe o poziie favorabil n raport cu sistemul fiscal, pentru a beneficia ntr-o msur ct mai mare de avantajele conferite de reglementrile fiscale; - aciunea contribuabililor de a ocoli legile fiscale, recurgnd la combinaii neprevzute de legiuitor; - valorificarea maxim a unor prevederi permisive, fr a nclca flagrant legislaia care reglementeaz plata unor impozite; - elaborarea unei legislaii fiscale fr respectarea strict a principiului echitii fiscale (legislaie dat n folosul unor grupuri de interese); Modalitile prezentate mai sus nu aduc atingere la dreptul statului de a percepe i ncasa impozite. Este lezat doar gradul de realizare a veniturilor fiscale deoarece, n principiu, este posibil eludarea oricrui impozit. Posibilitile de evaziune fiscal licit difer ns de la un impozit la altul. Pentru a evita impunerea veniturilor, patronii acord salariailor avantaje n natur de genul mainilor de serviciu, reedine de vacan, indemnizaii constituind cheltuieli profesionale, contracte de asisten, participarea la plata chiriilor sau a cheltuielilor de colarizare a copiilor etc.

44

Ptroi Drago Evaziunea fiscal ntre latura permisiv, aspectul contravenional i caracterul infracional, Editura Economic, Bucureti, 2006, pag. 86. 45 Brle Vasile Concepte referitoare la evaziunea fiscal licit, Revista Finane Publice i Contabilitate, RFPC, nr. 7-8/2004.

158

Deducerea din profit a unor cheltuieli privind amortizarea i fondul de rezerv ntr-o sum mai mare dect cea care s-ar justifica din punct de vedere economic este o alt modalitate de eludare. Se practic majorarea cheltuielilor deductibile fiscal prin nregistrarea unor cheltuieli (consultan, management, marketing) care nu au fost fcute n realitate, mai cu seam dac prevederile legislaiei fiscale dau posibilitatea deducerii unor cheltuieli dac acestea au fost efectuate n scopul realizrii de venituri (n cazul Romniei Codul Fiscal prevede aceast posibilitate). n aceast categorie pot fi incluse toate operaiunile fictive care genereaz cheltuieli i toate operaiunile reale care genereaz cheltuieli fictive. O alt form a evaziunii fiscale licite este reprezentat de externalizarea unei pri din materia impozabil ctre un regim fiscal mai puin presant, de regul prin intermediul societilor off-shore situate n paradisuri fiscale. Toate formele prezentate i pot gsi justificarea n erori involuntare, fr caracter intenional, efectuate nu n scopul eludrii obligaiilor fiscale, ci datorate unor calcule eronate i aa-numitei contabiliti creative, prin care se manipuleaz cifrele contabile i se aleg acele metode de structurare a tranzaciilor care permit obinerea rezultatului contabil dorit. Agenii economici n cauz pot invoca buna-credin, lacunele legislative, astfel nct caracterul presupus infracional al faptei este eliminat. Evaziunea fiscal ilicit (frauduloas sau fraud fiscal) presupune eludarea n mod direct i deliberat a legislaiei fiscale, fiind sancionat penal. Se concretizeaz n ascunderea ilegal, total sau parial a materiei impozabile de ctre contribuabili n scopul reducerii sau eliminrii obligaiilor fiscale ce le revin. Acest lucru are efecte negative asupra finanrii cheltuielilor publice. Frauda fiscal desemneaz o abatere (de regul, infracional) la ordinea fiscal (statutat prin reglementrile specifice), cu voina deliberat de a se sustrage impozitrii i corelat (de cele mai multe ori) cu transmiterea de informaii inexacte sau incomplete, care au rolul de a conferi autorului faptei avantaje fiscale necuvenite.46 Personal consider c evaziunea fiscal ar trebui judecat n raport cu elementele de intenionalitate i rea-credin care intervin n interpretarea legislaiei fiscale. Dac poate fi demonstrat premeditarea i ilegalitatea unor astfel de acte, avem de-a face cu fraud fiscal. n acest sens, din punct de vedere juridic47, frauda fiscal este clasificat n funcie de existena sau nu a mijloacelor frauduloase care au stat la baza comiterii actului de fraudare n: fraud simpl (reaua-credin) i fraud complex (voina frauduloas). Frauda complex este considerat infraciune, fiind sancionat penal, n timp ce frauda simpl este sancionat contravenional. Riscul asumat n eludarea deliberat a legislaiei fiscale determin o evoluie invers proporional a raportului cost/profit. Dac n condiiile desfurrii unor operaiuni legale acest raport are o valoare determinat, n cazul fraudrii fiscale raportul va fi deviat n favoarea profiturilor mult mai mari generate de astfel de aciuni. Cu ct riscul asumat este mai mare, cu att profiturile sunt mai mari, iar raportul cost/profit este mai mic.

46

Ptroi Drago Evaziunea fiscal ntre latura permisiv, aspectul contravenional i caracterul infracional, Editura Economic, Bucureti, 2006, pag. 97. 47 Brle Vasile Concepte privind frauda fiscal, Revista de Finane Publice i Contabilitate (RFPC) nr. 10/2004.

159

Formele48 evaziunii fiscale frauduloase sunt: - evaziunea tradiional: presupune sustragerea parial sau total de la plata obligaiilor fiscale prin nentocmirea documentelor prevzute de legislaia fiscal sau prin ntocmirea lor eronat; - evaziunea juridic: vizeaz ascunderea naturii reale a unui contract n scopul evitrii obligaiilor fiscale; - evaziunea contabil: ntocmirea documentelor contabile respect n aparen cerinele legislative, ns sunt utilizate documente false pentru a nregistra cheltuieli nereale n scopul reducerii veniturilor impozabile, a profitului impozabil i n consecin a obligaiilor de plat la bugetul de stat; - evaziunea prin eludare: presupune deplasarea profitului n timp prin diminuarea valorii stocurilor i supraestimarea provizioanelor i amortismentelor. Frauda fiscal se poate manifesta n dou momente: la aezarea impozitului i n momentul plii acestuia (la lichidarea obligaiilor fiscale). n prima faz se urmrete diminuarea materiei impozabile prin minimizarea veniturilor i supradimensionarea cheltuielilor din punct de vedere fiscal. A doua faz are n vedere impozitele indirecte, n special T.V.A. i taxe vamale. De exemplu, printr-o declaraie de import fals cu privire la caracteristicile produselor importate, acestea se pot transfera de la o rubric de impunere mai ridicat la alta, mai redus. Printre modalitile de manifestare ale fraudei fiscale se numr i urmtoarele: - nedeclararea/declararea parial i nenregistrarea veniturilor n scopul deliberat al neimpozitrii lor; - ascunderea dimensiunii reale a veniturilor prin ntocmirea de documente fictive sau falsificarea unor documente; - nfiinarea unor firme fantom prin intermediul crora se deruleaz operaiuni comerciale ilicite, identificarea administratorilor, asociailor sau acionarilor fiind practic imposibil; - contrabanda; Drept urmare, frauda fiscal are caracter de rea-credin i presupune nclcarea deliberat, direct i cert a legislaiei fiscale. Evaziunea fiscal internaional este legat de extinderea produciei unor ntreprinderi n ri cu legislaii fiscale i sociale mai favorabile. Aici am n vedere procesul de globalizare a lumii economice, comerul global, investiiile privilegiate de capital, mai ales acele componente care pot fi rapid i uor mutate n strintate. Astfel, n vederea creterii competitivitii, investitorii se mut n ri unde fora de munc este mai ieftin, iar legislaia fiscal le ofer condiii favorabile i faciliti. Cele mai des ntlnite forme de evaziune fiscal internaional sunt abstinena i disimularea49. Abstinena se refer la refuzul contribuabilului de a munci, a produce i a investi n ara de origine, caracterizat de o fiscalitate ridicat, i orientarea sa spre ri cu fiscalitate moderat sau redus.
48 49

Hoan Nicolae Evaziunea fiscal, Editura Economic, Bucureti, 1997, pag. 191. aguna Dan Drosu, Tutungiu Mihaela Evaziunea fiscal, Editura Oscar Print, Bucureti, 1995, pag. 79.

160

Disimularea materiei impozabile implic nedeclararea sau ascunderea unei pri a veniturilor sau averii ctigate dincolo de graniele naionale ale statului de origine i furnizarea unor informaii eronate administraiei fiscale legate de activitile desfutate dincolo de frontiere.

Concluzionnd, se poate spune c cei doi termeni, evaziune fiscal, respectiv fraud fiscal, dei presupun aceeai finalitate diminuarea obligaiilor fiscale de plat sunt antagonici. Dac primul nu presupune nclcarea voit a legilor fiscale i nu contravine n mod expres legilor, n al doilea caz sunt accentuate elementele de ilegalitate i intenionalitate n eludarea legislaiei fiscale.

6.2. Mecanisme i tehnici de fraudare fiscal

n Romnia, zona evaziunii fiscale este n continu transformare. Schimbrile intervenite n domeniul vamal i fiscal (accize i TVA) s-au repercutat n zona infracionalitii economice prin accentuarea atractivitii unor metode evazioniste care implic contrabanda cu produse din tutun, substituirea/falsificarea carburanilor sau a buturilor alcoolice, utilizarea de timbre de marcaj sau documente fiscale false, colectarea/comercializarea frauduloas a deeurilor reciclabile sau a produselor agricole de cultur. n egal msur, n ultima perioad de timp a crescut complexitatea lanurilor tranzacionale utilizate, acestea avnd deseori un caracter transfrontalier i au continuat s fie utilizate firmele fantom sau off-shore. Multiplele transformri (calitative, cantitative, structurale, legislative etc.) care au survenit n mediul economic romnesc au condus att la consolidarea vechilor tendine n domeniul evaziunii i fraudei fiscale, dar i la manifestarea unor noi metode i direcii n acest sens50. La nivelul anului 2008, principalele forme de manifestare51 a fraudei n domeniul fiscal au vizat: - sustragerea de la plata TVA aferenta tranzaciilor intracomunitare, dup caz, amplificarea acestei activiti ilicite prin procedeele denumite generic fraud tip carusel; - sustragerea de la plata accizelor prin comercializarea ilicit a unor carburani obinui din amestecuri de fracii petroliere, schimbarea destinaiei unor produse energetice etc.; - sustragerea de la plata accizelor prin comercializarea ilicit a igaretelor provenind din contraband sau fabricate n mod clandestin;
50 51

Ene Corina Maria Economia subteran. Teorie, modele, aplicaii, Ed. Transversal, Trgovite, 2010, pag. 255. Ministerul Finanelor Publice, Agenia Naional de Admnistrare Fiscal Raport privind sinteza activitii de control desfurate de Garda Financiar n cursul anului 2008.

161

sustragerea de la plata accizelor, prin comercializarea buturilor alcoolice fabricate clandestin, ncadrate cu rea voin n categoria buturilor intermediare sau provenind din contraband; - sustragerea de la plata TVA prin importul de bunuri de consum pentru care se declar valori foarte sczute, fapt urmat de comercializarea ilicit a acestora, la nivelul preului real de pia. Alturi de aceste operaiuni, o pondere important n cadrul infraciunilor identificate de Garda Financiar revine urmtoarelor operaiuni: - transferuri de fonduri, achiziii sau transferuri formale i alte operaiuni circumscrise fenomenului de splare a banilor; - munca la negru, n special n construcii i agricultur; - jocuri de noroc, care au nregistrat o dezvoltare necontrolat, pltitoare a unor taxe modice, neactualizate din anul 1999, i care au un potenial de evaziune semnificativ; - construciile de imobile efectuate n numele unor persoane fizice urmate de comercializarea acestora fr plata taxelor, n special TVA; - vnzrile auto second-hand efectuate de persoane fizice, de asemenea fr plata unor taxe aferente veniturilor realizate de ctre comerciani. O metod de eludare a legislaiei fiscale practicat n ara noastr este aa-numitul sindrom Phoenix52, potrivit cruia o societate comercial falimentat renate printr-o alt societate, nou nfiintat. Este vorba despre practica societilor comerciale care, dup o perioad de timp n care au acumula datorii mari ctre stat de natura impozitelor directe i/sau indirecte, dispar, dup care sunt regsite n acelai loc sau altul, sub o alt denumire, dar avnd aceiai acionari i acelai obiect de activitate. Se procedeaz la un transfer al activitii (imobilizrile corporale i necorporale) ctre noua societate. Prima societate declaneaz procedura famimentului, datoriile fiind irecuperabile pentru buget, n timp ce a doua societate va solicita rambursarea de la buget a TVA (deoarece nregistreaz o cretere a TVA deductibil ca urmare a artificiului) i ncaseaz TVA solicitat. Avnd n vedere multitudinea faptelor de natura evaziunii fiscale, din analiza cazurilor practice53 instrumentate de organele cu atribuii de control am identificat principalele domeniile, mecanisme i tehnici utilizate de persoane sau grupuri de persoane pentru svrirea acestei infraciuni. 1. n domeniul achiziiilor intracomunitare Operaiunile cu caracter ilicit derulate n acest domeniu, vizeaz n mod direct fraudarea TVA aferent tranzaciilor intracomunitare, dar implicit afecteaz i concurena loaial din pia, procentele de impozitare sustrase permind practicarea unor preuri sub nivelul celor practicate de comercianii oneti. Sistemul comun al Taxei pe Valoarea Adugat pentru comerul intracomunitar reglementeaz n esen c livrrile intracomunitare de bunuri sunt scutite de TVA, cu drept de deducere, obligaia de a plti TVA revenind operatorului din statul membru de destinaie la cota n vigoare n statul membru respectiv. 52 53

Brle Vasile Frauda fiscal, Ed. Teora, Bucureti, 2005, pag. 41. Diferitele mecanisme de evaziune fiscal prezentate au fost preluate din Rapoartele Grzii Financiare din perioada 2007 2008.

162

Acest sistem coroborat cu faptul c libera circulaie a mrfurilor a impus eliminarea evidenei instituionalizate a bunurilor provenite din statele membre, prin renunarea la formalitile i controlul vamal, a generat n comerul intracomunitar evaziune i fraud fiscal care se manifest n toate statele membre. Actualul sistem de schimb de informaii privind TVA (VIES), sistem care ofer date referitoare la livrrile de bunuri ntre statele membre a reuit n mic msur s reduc acest fenomen dovedindu-i limitele n special prin termenele lungi la care informaiile solicitate devin operaionale. Tendinele de fraudare de acest gen au fost identificate prioritar n sectoarele cu vitez crescut de rotaie a sumelor, n care ncasarea contravalorii mrfurilor se realizeaz, de regul cu numerar, la un interval de timp apropiat sau identic cu momentul livrrii. n Romnia aceste oportuniti sunt exploatate ilicit de ctre muli dintre operatorii economici care efectueaz achiziii intracomunitare de mrfuri, n special produse agroalimentare. Astfel, firmele implicate direct n tranzaciile intracomunitare sunt schimbate periodic, fiind abandonate, eventual cesionate, purtnd asupra lor integral obligaiile fiscale aferente tranzaciilor. Un mod de lucru asemntor a fost sesizat i n domeniul achiziiilor de materiale de construcii, de regul destinate unor construcii individuale, care nu presupun existena certificatelor de calitate pentru materialele puse n oper i, cu unele particulariti agravante, n cazul unor achiziii de uleiuri minerale. Principalele metode de svrire a fraudelor n domeniul achiziiilor intracomunitare, evideniate de controalele executate sunt: - utilizarea firmelor fantom, fie direct pentru realizarea achiziiei, fie ca intermediar, firme asupra crora sunt concentrate importante debite la buget, ce rmn astfel neachitate; - situaii frecvente n care acelai grup de persoane controleaz, direct sau prin interpui, ntregi reele de astfel de societi, procednd la nfiinarea/operarea unora noi o data cu sacrificarea (prin abandon sau cesionare ctre persoane neidentificabile) celor care au acumulat debite neachitate ctre la buget; - nscrierea pe documentele care nsoesc achiziiile a unor beneficiari fictivi (nenregistrati la Registrul Comerului), context n care evazionitii mizeaz pe mpiedicarea verificrii realitii destinatarului; - exploatarea lipsei unei standardizri, la nivel european, a documentelor care nsoesc transporturile, prin completarea n mod voit a acestora cu omisiuni sau greeli, menite s mpiedice identificarea beneficiarilor. Constatrile Grzii Financiare evideniaz un comportament fiscal neglijent al multor operatori economici i n multe cazuri operaiuni organizate, n mod profesional, ce semnaleaz fraudarea bugetului statului. Astfel, s-au semnalat cazuri n care destinatarii declarai ai mrfurilor nu au recunoscut tranzaciile sau, n alte cazuri, beneficiarii s-au dovedit a fi firme fantom. Totodat, s-a constatat c unele firme avnd sediul social declarat n Bucureti sau mprejurimi, desfurau n fapt activitate n diverse zone din ar, mrfurile deplasndu-se
163

direct n respectivele orae, unde urmau s fie distribuite direct comercianilor cu amnuntul, eventual eliberndu-se, formal, acte n numele altor societi comerciale. De asemenea, au fost constatate cazuri n care reprezentanii unor firme din rile vecine, Bulgaria i Ungaria, distribuie direct n pia mrfurile folosind codurile de pltitor TVA ale unor firme romneti, posibil chiar fr tiina acestora din urm. Cele mai grave cazuri s-au nregistrat atunci cnd unii operatori economici au derulat timp de cteva luni un volum mare de activiti, acumulnd obligaii fiscale de ordinul milioanelor de euro i care au disprut nainte de achitarea acestora. S-a constatat c distribuitorii consacrai de legume fructe sau fabricile mari de panificaie apeleaz la cumprarea de mrfuri de provenien comunitar prin intermediari, firme fr nume, necunoscute pe pia, avnd de regul asociai ceteni strini, recent venii n Romnia. Multe dintre firmele implicate n acest gen de achiziii intracomunitare au desfurat activiti n intervalul dintre dou termene de depunerea a declaraiilor fiscale, iar la verificrile operative efectuate de Garda Financiar au prezentat evidene primare ce atestau formal nregistrarea operaiunilor n cauz. Cei implicai n administrarea acestor achiziii adopt tot mai frecve nt o atitudine agresiv fa de organele de control ncercnd s limiteze acestora accesul al informaii care ulterior ar putea conduce la reconstituirea activitii ilicite desfurate. Un alt aspect semnificativ rezultat din verificri este implicarea pasiv a unor firme cunoscute care accept mrfurile provenite din aceste tranzacii contribuind astfel la prejudicierea bugetului de stat prin asigurarea unui volum mare de desfacere societilor cu un comportament fiscal inadecvat. Monitorizarea transporturilor n punctele de frontier a identificat i sisteme mai complexe de fraud i evaziune fiscal n domeniul TVA-ului comunitar, sisteme de tip carusel. Astfel, ceteni romni nfiineaz societi comerciale n statele membre prin intermediul crora deruleaz livrri intracomunitare ctre societile proprii din Romnia. Mrfurile achiziionate sunt comercializate pe piaa intern, TVA-ul datorat bugetului de stat fiind diminuat prin achiziii fictive de la societi comerciale controlate de aceleai persoane. n continuare sunt simulate livrri intracomunitare ctre societile proprii din statele membre, aceste tranzacii comerciale fiind scutite de TVA. 2. n domeniul produciei i comercializrii petrolului, carburanilor i a altor componente petroliere (uleiuri minerale) n acest domeniu evaziunea fiscal s-a manifestat n special prin deturnarea de la destinaia declarat a uleiurilor minerale achiziionate i comercializarea acestora sub forma carburanilor, fr achitarea obligaiilor fiscale ce nsoesc acest tip de mrfuri (accize). Verificrile au evideniat faptul c evazionitii implicai n acest gen de fraud au apelat la metode diverse: -utilizarea unor reele de firme fantom, n cadrul crora, n baza unor metode tehnologice simple, se realiz operaiunea de substituire; -ntocmirea unor rapoarte de producie cu date falsificate, destinate a susine sau masca operaiunile frauduloase; -livrri efectuate n alt form sau ambalaj dect cel pentru care s-a acordat licena;
164

-comercializarea ilicit a amestecurilor sub form de carburani, prin staii proprii de vnzare cu amnuntul. Are loc astfel crearea unui circuit comercial fictiv, se evit accizele la intrare i se ncaseaz preuri foarte mari pentru produse rafinate avnd ali parametri calitativi dect cei normali. Un mod de operare similar a fost pus n practic i n cazul vnzrii de combustibil ctre rafinrii, fr plata taxelor speciale de transport. O alt modalitate de eludare o reprezint livrarea de produse petroliere direct dintr-o rafinrie, pe baza avizului de nsoire a mrfii, fr ntocmirea facturii fiscale, lucru motivat printr-un transfer ntre gestiunile aceleiai rafinrii. n realitate, produsele petroliere sunt achiziionate direct din rafinrie de ctre o societate comercial care, dup ce le trece prin mai multe verigi comerciale pentru a li se pierde urma, le vinde direct prin staii de tip Peco private. 3. n domeniul produciei i comercializrii alcoolului i buturilor alcoolice Controalele n domeniul produciei i comercializrii alcoolului i a buturilor alcoolice au identificat productori neautorizai de buturi alcoolice. O tehnic folosit de evazioniti este i cea a producerii alcoolului i a buturilor alcoolice, n spaii formal autorizate, din materii prime neevideniate n contabilitate, urmat de disimularea produselor finite i comercializarea acestora mpreun cu loturi legal procesate i marcate fiscal. De asemenea, au fost identificate mini tipografii destinate producerii de banderole fiscale false, care urmeaz s fie folosite att pentru distribuirea propriilor produse, ct i a comercializrii ilicite a acestora. 4. n domeniul producerii i comercializrii de igarete i produse din tutun n domeniul produselor din tutun, evaziunea fiscal se manifest n special prin comercializarea clandestin a igaretelor introduse ilegal n ar, provenind din ri din fostul spaiu sovietic, dar i prin redirijarea acestora ctre spaiul european, unde preul igrilor este mult mai mare. Totodat, verificrile la importatori de utilaje specifice produciei de igarete au condus la identificare unor fabrici clandestine care prelucreaz tutun brut achiziionat de la productori particulari, a cror producie figureaz ca fiind exportat. 5. n domeniul valorificrii deeurilor industriale reciclabile (n special feroase i neferoase) Datorit faptului c reciclarea deeurilor metalice determin diminuarea costurilor n sectorul metalurgic, achiziia acestei materii prime este de interes deosebit, att pe piaa intern, ct i pe cea extern. n multe cazuri s-a constatat existena unor reele care procedeaz la comercializarea ilicit a deeurilor recuperabile prezentnd centrelor de colectare, ca documente justificative, facturi de la societi de tip fantom sau borderouri de achiziie de la persoane fizice, completate cu date fictive. De asemenea, firme de tip fantom sunt introduse n lanul comercial pentru a se ngreuna identificarea furnizorilor reali. 6. n domeniul exploatrii, gestionrii, prelucrrii i comercializrii masei lemnoase
165

Verificrile n acest domeniu au scos n eviden procedee de comercializare pe piaa neagr a unor nsemnate cantiti de material lemnos prin urmtoarele procedee: - lipsa marcajelor aplicate de organele silvice; - achiziionarea de lemn fr documente de provenien; - prelucrarea, cu complicitatea deintorilor de gatere, a materialelor lemnoase recoltate de deintorii de fond forestier, fr nregistrarea n gestiune; - introducerea n lanul comercial a societilor de tip fantom n vederea mpiedicrii identificrii furnizorilor i/sau a beneficiarilor reali. 7. n domeniul comerului cu cereale, produse de morrit i panificaie Rezultatele controalelor efectuate n acest domeniu au scos n eviden o serie de nereguli, practicate de unele grupuri de persoane sau firme, organizate i constituite dup principiul reelelor de contraband care acioneaz, de obicei, pe raza mai multor judee, cu privire la: -nentocmirea sau ntocmirea incomplet a documentelor care atest i nsoesc cantitile recoltate, din cmp i pn la nmagazinare; -neutilizarea documentelor aprobate prin actele normative i nerespectarea modului de completare a acestora, att pe timpul transportului, ct i la depozitare, prelucrare i comercializare; -intercalarea pe circuitul economic a unor firme tip fantom. 8. n domeniul jocurilor de noroc i cazinourilor Jocurile de noroc reprezint, n unele cazuri, un paravan pentru operaiuni de splare a banilor sau pentru schimburi ilicite de valut. Dat fiind sumele mari rulate n intervale scurte de timp, acest lucru ngreuneaz surprinderea momentului operaiunii. 9. n domeniul importului de mrfuri Fraudele constatate n domeniul importului de mrfuri au fost generate prin nsuirea integral a diferenei dintre preurile modice nscrise n facturile de import i preurile practicate pe piaa romneasc. Au fost identificate cazuri de societi comerciale nmatriculate n Capital, n numele crora au fost derulate, ntr-un interval scurt de timp un numr impresionant de operaiuni de import avnd ca obiect cantiti semnificative de mrfuri nealimentare, dintr-o gam variat: produse de uz gospodresc, electrocasnice, electronice, textile, mbrcminte, nclminte, papetrie, jucrii, cosmetice etc. Pe parcursul comercial al acestor mrfuri s-au intersectat firme fantom care i-au nsuit ilicit diferena de pre. Valoarea real de pia a acestor mrfuri depete de 5 pn la 20 ori preul declarat la momentul importului. Obligaiilor fiscale aferente (TVA i impozit pe profit) sunt sustrase astfel de la plata ctre buget. De asemenea, trebuie remarcat c volumul foarte mare de bunuri introduse n ar prin intermediul acestor societi, ntr-o perioad relativ scurt, poate indica posibilitatea ca o parte din aceste mrfuri s fie destinate n realitate pieelor din alte state ale Uniunii Europene, eventualitate n care importul lor a urmrit n fapt dobndirea calitii de mrfuri comunitare.La aceste aspecte se adaug i pericolul comercializrii unor mrfuri de slab calitate, contrafcute sau care prezint riscuri pentru consumator.
166

n cazul TVA, mecanismul principal prin care se procedeaz la sustragerea de la plat este reprezentat fie de majorarea fictiv a TVA deductibil, fie de reducerea fictiv a TVA colectat. O pondere important revine i rambursrilor ilegale de TVA. Cteva dintre tehnicile de fraudare ale acestui impozit au n vedere: - vnzrile fr facturi; - necuprinderea n baza de calcul a TVA a tuturor facturilor sau a tuturor operaiunilor care intr n sfera TVA; - aplicarea voit, n mod eronat a deducerilor de TVA sau deduceri repetate n baza aceluiai document; - utilizarea defectuoas a formularisticii TVA; - diminuarea TVA prin stornri fr documente legale; - cereri de rambursare a TVA nejustificate; - achiziii/livrri intracomunitare fr respectarea prevederilor legale privind taxarea invers etc. n cazul impozitului pe profit, aciunile fraudatorilor vizeaz urmtoarele operaiuni: - reducerea bazei de impozitare prin diferite mijloace (includerea pe costuri a unor cheltuieli supradimensionate, fr documente justificative sau fr baz legal, cum ar fi amenzi, penaliti, amortizri, cheltuieli de protocol, diurne etc.); - deducerea unor cheltuieli persoanale ale patronilor, acionarilor sau chiar a salariailor; - nenregistrarea n evidenele contabile a tuturor veniturilor realizate; - calcule eronate i neconcordae ntre stocul scriptic i cel faptic sau ntre preurile de livrare i cele practicate n mod real; - nenregistrarea n contabilitate a unor diferene favorabile de curs valutar sau de pre sau a diferenelor stabilite prin actele de control; - nenregistrarea n documentele contabile a obligaiilor privind impozitul pe profit datorat i nevirarea la termenenele legale a impozitului pe profit etc. n privina accizelor, frauda fiscal este realizat prin: - necuprinderea n baza de impozitare, total sau parial, a sumelor impozabile; - calcularea necorespunztoare sau necalcularea accizelor la alcool i buturi alcoolice n contextul modificrii concentraiei alcoolice a acestora; - neincluderea n preul de vnzare al produselor impuse cu accize a valorii acestora; - nenregistrarea n contabilitate a obligaiei de plat a accizelor; - sustragerea de la plata accizelor prin trecerea unor produse accizate n categoria unora neimpuse cu accize etc. Impozitele pe venit i salarii sunt fraudate prin urmtoarele metode: - necuprinderea n baza de impozitare a tuturor veniturilor realizate; - necalcularea, nereinerea i nevirarea impozitului pe salarii n cazul persoanelor angajate temporar, cu norm sau cu un anumit numr de ore de munc, a celor cu contract de colaborare etc.;
167

neimpozitarea veniturilor acordate salariailor cu titlu de venituri de natura salariilor de tipul stimulentelor, primelor, ajutoarelor n bani sau natur etc.; - nerespectarea legislaiei privind stabilirea bazei de impozitare, cumulul i deducerile personale; - nenregistrarea obligaiilor de plat a impozitului pe salarii; - nerespectarea termenelor legale de plat a impozitului pe salarii. Astfel de procedee intr n sfera infraciunii de evaziune fiscal, iar coninutul particular al acestora genereaz ncadrarea n urmtoarele categorii54: - infraciunea de refuz al prezentrii documentelor contabile oficiale necesare stabilirii obligaiilor bugetare; - infraciunea de sustragere de la plata obligaiilor fiscale prin ntocmirea incomplet sau necorespunztoare de documente contabile oficiale ori prin acceptarea unor astfel de documente; - infraciunea de sustragere de la plata obligaiilor fiscale prin nenregistrarea unor activiti sau prin exercitarea de activiti neautorizate; - infraciunea de sustragere de la plata obligaiilor fiscale prin nedeclararea unor venituri, ori prin ascunderea obiectului sau a sursei impozabile ori taxabile, sau ca urmare a unor operaiuni fictive; - infraciunea de a nu evidenia n documentele contabile legale veniturile realizate sau de a nregistra cheltuieli fictive, n scopul sustragerii de la plata obligaiilor fiscale; - infraciunea de organizare sau conducere de evidene contabile duble sau de alterare ori distrugere a documentelor contabile legale sau a memoriilor mijloacelor de stocare a datelor, n scopul diminurii obligaiilor fiscale; - infraciunea de sustragere de la plata obligaiilor fiscale prin cesionarea prilor sociale deinute ntr-o societate comercial cu rspundere limitat; - infraciunea de declarare fictiv cu privire la sediul unei societi comerciale, al subunitilor acesteia sau al punctelor de lucru, n scopul sustragerii de la controlul fiscal. Evident, toate aceste infraciuni stabilite prin legislaia n vigoare constituie forme de manifestare ale fraudei fiscale. Urmarea juridic difer n funcie de modalitatea normativ svrit, ns presupune ntotdeauna producerea unui rezultat, concretizat n sanciuni pecuniare (amenzi contravenionale) sau privative de libertate (n funcie de infraciune, limitele variaz de la un an la 12 ani)55. Concluzionnd, procedeele utilizate de contribuabili pentru a se sustrage obligaiilor fiscale care le revin sunt diverse, ns n permanent adaptare la evoluia legislaiei fiscale i contabile. Nimeni i nimic nu poate prevedea diversitatea situaiilor practice, concrete, i nici ingeniozitatea fraudatorilor.

54

Balaban Cosmin Evaziunea fiscal. Aspecte controversate de teorie i practic judiciar, Ed. Rosetti, Bucureti, 2003, pag. 29 113. 55 Voicu Costic, Alexandru Boroi, Ioan Molnar, Mirela Gorunescu, Sorin Corlean Dreptul penal al afacerilor, Ediia 4, Ed. C.H.Beck, Bucureti, 2008.

168

14.3. Cauze i consecine ale proliferrii fenomenului evazionist n Romnia56

Motivaiile recurgerii la fraud sunt complexe, au caracter individual i foarte greu de identificat, ns se concentreaz n jurul urmtoarelor elemente: necunoatere, ignorare, aplicare eronat sau abuziv a legislaiei fiscale, incoerena acesteia, lipsa civismului fiscal, salarizarea inadecvat a personalului organismelor cu atribuii de control etc. Factorii care genereaz i favorizeaz proliferarea fenomenului de evaziune fiscal, att licit, ct i ilicit, pot fi structurai n trei mari categorii57: - factori de ordin legislativ i administrativ, care se refer att la organizarea i funcionarea sistemului fiscal (modul de aezare a impozitelor, echitatea fiscal, modul de utilizare a sumelor ncasate din impozite etc.), ct i la modul i mecanismele prin care organismele de control abilitate aplic legea fiscal i sanciunile care decurg din nerespectarea ei ; - factori economici, care au n vedere rezistena la impozite a contribuabililor, faptul c mrimea sarcinii fiscale diminueaz n mod considerabil venitul rmas la dispoziia contribuabilului i, implicit, capacitatea acestuia de a-i satisface nevoile individuale; - factori psiho-sociali, care in de noiunea de moralitate i civism fiscal individual, dar i de mediul social din care contribuabilul face parte. Dac la aceti factori, ntre aciunile crora nu poate fi fcut o delimitare clar i cert, se adaug i recesiunea economic, situaie actual n economia Romniei, condiia evaziunii fiscale (necesar i suficient) este n totalitate ndeplinit. Legislaia fiscal incoerent, incomplet i interpretabil reprezint una dintre cauzele generatoare de evaziune fiscal n Romnia. Imediat dup anul 1990, economia romneasc a funcionat n virtutea ineriei, lipsit de norme i reguli legislative n aproape toate domeniile de activitate. Ulterior, reformele puse n practic au ncercat s acopere aceste lipsuri, ns reglementarea domeniului economic, n general, s-a realizat cu pai mruni i nu tocmai siguri. n domeniul combaterii evaziunii fiscale, prima lege58 care reglementa sancionarea sustragerii de la plata obligaiilor fiscale ctre stat a aprut abia n anul 1994 (Legea nr. 87/1994 pentru combaterea evaziunii fiscale), iar prevederile sale s-au dovedit a fi imperfecte, discutabile i contrazise de o serie de legi prin care erau instituite diferite impozite i taxe. Ambiguitatea crescut a acestei legi a fcut ca ea s nu aib efectul scontat, drept pentru care n anul 2003 a fost completat prin Legea nr. 161/2003, privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, ns o serie de aspecte negative nu au fost n acest fel nlturate (ambiguitatea ncadrrii unor fapte,
56

Ene Corina Maria Economia subteran. Teorie, modele, aplicaii, Ed. Transversal, Trgovite, 2010, pag. 268 279. 57 Balaban Cosmin Evaziunea fiscal. Aspecte controversate de teorie i practic judiciar, Ed. Rosetti, Bucureti, 2003, pag. 127 141. 58 Legea nr. 87/1994 pentru combaterea evaziunii fiscale, publicat n M.O. nr. 299 din 24 octombrie 1994, n prezent abrogat prin alte legi cu coninut similar.

169

prezentarea unor fapte de natur total diferit au fost reglementate ca modaliti alternative ale aceleiai infraciuni, scoaterea n eviden a consecinei, i nu a activitii infracionale, folosirea unor expresii aflate n neconcordan cu legislaia din domeniul contabilitii etc.). Lipsa legislaiei stricte n ceea ce privete documentele fiscale i cele de nsoire a mrfii a permis pentru mult timp circulaia mrfurilor i efectuarea unor deduceri fiscale pe baza unor documente emise de societi comerciale inactive sau fantom. De asemenea, au fost acordate mult prea uor diferite faciliti fiscale. n perioada 1990 2005 au fost emise foarte multe legi care prevedeau faciliti fiscale importante, acordate n scopul dezvoltrii activitii, n special prin atragerea de capital strin. Astfel de faciliti au fost folosite cu preponderen ca instrumente ale unei evaziuni fiscale legale veritabile, stimulnd indisciplina n achitarea obligaiilor fiscale, n special n cazul marilor contribuabili, crora li s-au adresat. Aproape orice agent economic putea beneficia de faciliti fiscale legale, singura condiie fiind deinerea abilitii de a specula legislaia i de a valorifica din plin ambiguitile i neajunsurile sale. Multitudinea facilitilor fiscale acordate, apoi retrase i iar instaurate, au concentrat n Romnia evazioniti din toate rile lumii (Italia, Turcia i rile arabe, n special). S-au nfiinat enorm de multe societi comerciale cu capital strin (n totalitate sau parial), cu un aport modic al aa-numitului investitor strin. Dup derularea mai multor operaiuni comerciale dubioase i acumularea unor datorii enorme fa de bugetul statului, acetia au disprut. Abia dup 11 ani de la apariia primei legi privind combaterea evaziunii fiscale, pornind de la evoluia de ansamblu a criminalitii economico financiare, a fost promovat o nou lege59 pentru prevenirea i combaterea cu mai mult eficien a infraciunilor privind evaziunea fiscal, care s-a impus ca o necessitate. Aceast lege are o dubla destinaie: pe de o parte, de a aviza contribuabilii despre obligaia de a contribui prin impozite i taxe la suportarea cheltuielilor publice i de a preveni asupra consecinelor sancionatorii la care se expun n cazul sustragerii frauduloase de la ndeplinirea ndatoririlor fiscale, iar pe de alt parte, de a constitui instrumental juridic n temeiul cruia s fie angajat rspunderea penal a celor care cu rea-credin ncalc prevederile legii60. Comparativ cu Legea 87/1997, elementele de noutate prevzute de Legea 241/2005 au n vedere urmtoarele: - se stabilesc i msuri de prevenire a evaziunii fiscale; - se instituie noi infraciuni, denumite infraciuni n legtur cu infraciunile de evaziune fiscal; - se incrimineaz mai multe fapte ca infraciuni de pericol; - se definesc mai muli termini folosii n lege, pentru evitarea interpretrilor.

59 60

Legea nr. 241/2005 pentru prevenirea i combaterea evaziunii fiscale, publicat n M.O. nr. 672 din 27 iulie 2005. Boroi A, Rusu I. Legea nr. 241/2005 pentru prevenirea i combaterea evaziunii fiscale, Revista Dreptul nr. 2/2006, pag. 5.

170

Cu toate acestea, au fost dezincriminate unele fapte care continu s prezinte pericolul unor infraciuni cu implicaii deosebite asupra economiei subterane (art.10, art.12 lit.a) din Legea 87/1994, republicat61). De asemenea, ntre infraciunile de evaziune fiscal i cele n legtur cu infraciunile de evaziune fiscal nu se face nici o deosebire, din punct de vedere al prejudiciului, n sensul c infraciunile de evaziune fiscal au ca rezultat un prejudiciu imediat, cert, uor de estimate, pe cnd celelalte, ar trebui s reprezinte doar un pericol i rareori un rezultat. Prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 46/2009 privind mbuntirea procedurilor fiscale i diminuarea evaziunii fiscale62 se ncearc mbuntirea cadrului legal existent prin evaziunea fiscal i are n vedere acordarea unor competene sporite comisarilor Grzii Financiare, printre acestea numrndu-se constituirea i utilizarea de baze de date necesare pentru prevenirea i combaterea infraciunilor i a altor fapte ilicite n domeniul fiscal, respectiv efectuarea, n exercitarea controlului operativ i inopinat, de monitorizri i verificri necesare prevenirii, descoperirii i combaterii faptelor de fraud i evaziune fiscal. n ceea ce privete instrumentarea acestor infraciuni, se impun o serie de expertize i contraexpertize, verificri ndelungate, care fac ca un astfel de proces penal s duireze civa ani. Dac punem la socoteal i faptul c n general, autorii unor astfel de infraciuni sunt persoane influente, cu posibiliti materiale ridicate, tragerea la rspundere a acestora devine i mai anevoioas. Un alt factor cauzator al evaziunii fiscale n Romnia este fiscalitatea, respectiv mrimea sarcinilor fiscale pe care trebuie s le suporte contribuabilul. Din punct de vedere legislativ, n Romnia fiscalitatea exagerat se traduce prin numrul deosebit de mare al impozitelor i taxelor (peste 140) la plata crora este obligat contribuabilul romn, dar i prin instabilitatea n timp a legislaiei fiscale. Inclusiv Codul Fiscal, care s-a dorit o dovad de stabilitate legislativ n domeniul fiscal, se modific periodic, iar modificrile care intervin de la un an la altul sunt destul de consistente. n ceea ce privete cauzele de ordin administrativ, trebuie s se fac referire la principala prghie prin care poate fi identificat i combtut evaziunea fiscal, controlul fiscal. Aparatul fiscal din Romnia, prin modul de organizare i funcionare faciliteaz ntr-o oarecare msur evaziunea fiscal. Referitor la modul de organizare a aparatului fiscal, pot fi identificate cteva puncte slabe care contribuie la meninerea i uneori accelerarea procesului evazionist63: - instabilitatea modului de organizare a Ministerului Finanelor Publice;
61

Art.10 se refer la nentocmirea, ntocmirea incomplet sau necorespunztoare a documentelor primare ori acceptarea de astfel de documente n scopul mpiedicrii verificrilor financiar contabile, dac fapta a avut drept consecin diminuarea veniturilor sau a surselor impozabile. De asemenea, vizeaz punerea n circulaie, n orice mod, fr drept, sau deinerea n vederea punerii n circulaie, fr drept, a documentelor financiare i fiscale. Art. 12 lit. a) delimiteaz infraciunea reprezentat de sustragerea de la plata obligaiilor fiscale prin cesionarea prilor sociale deinute ntr-o societate comercial cu rspundere limitat, efectuat n acest scop. 62 O.U.G. nr. 46/2009 privind mbuntirea procedurilor fiscale i diminuarea evaziunii fiscale , publicat n M.O. nr. 347 din 25 mai 2009. 63 Brle Vasile Frauda fiscal, Ed. Teora, Bucureti, 2005, pag. 115 - 122.

171

dotarea necorespunztoare a subunitilor Ministerului Finanelor Publice; organizarea defectuoas a aparatului de control; organizarea defectuoas a aparatului fiscal de urmrire i ncasare. Organizrile i reorganizrile Ministerului Finantelor Publice n funcie de culoarea politic a guvernului, respectiv modificarea repetat i continu a organigramei acestui minister din considerente de ordin politic are ca rezultat, printre altele, i ncurajarea evaziunii fiscale. n perioadele de campanie electoral i dup acestea, pn la numirea n funcie a noului personal de conducere, activitatea aparatului fiscal este foarte redus, n timp ce activitatea evazionitilor se menine la cote ridicate, profitnd de lipsa de fermitate a organismelor de control. n ceea ce privete dotarea structurilor i unitilor teritoriale ale Ministerului Finanelor Publice cu tehnologie i tehnic de calcul performante, cu soft-uri dedicate, cu programe de eviden fiscal corelate cu sistemele de eviden contabil folosite de agenii economici (nu programe impuse), situaia real las mult de dorit. Drept urmare, informaiile necesare orientrii controlului fiscal nu pot fi furnizate n mod operativ i corect, msurile de executare silit nu pot fi luate n timp optim, astfel de carene informaionale contribuind la prescripia unor obligaii bugetare. Comunicarea ntre unitile fiscale din teritoriu n scopul efecturii de verificri ncruciate operative este dificil, uneori imposibil, iar euarea unor astfel de controale duce la creterea evaziunii fiscale neidentificate. Evazionitii sunt la curent cu aceste slbiciuni ale organelor de control, drept pentru care le speculeaz i le valorific. Organizarea defectuoas a aparatului de control se refer cu precdere la numrul redus de personal, salarizarea precar a acestora, fondul redus de timp alocat unui control i verificarea n urma unei sesizri sau prin sondaj a contribuabililor. Factorii de natur legislativ administrativ, concretizai ntr-o legislaie fiscal deficitar, numrul mare de impozite i taxe i modificrile permanente ale acestora, dar i existena unui aparat fiscal ineficient, a crui atribuii nu sunt clarificate, ci las loc unor interpretri, sunt de natur s amplifice factorii economici i psiho-sociali cauzatori ai fenomenului de evaziune fiscal. Fiscalitatea nu trebuie privit numai prin prisma numrului de impozite i a numeroaselor prevederi legislative n domeniu, ci i ca pondere a veniturilor prelevate de stat din veniturile obinute de contribuabili. n acest contex vorbim despre presiunea fiscal sau rata fiscalitii, n raport cu care evaziunea fiscal este direct proporional. Unii autori consider c mrimea presiunii fiscale individuale este relevant dac este analizat n strns corelaie cu gradul n care veniturile individuale dup impozitare satisfac nevoile de subzisten.64 Totui, trebuie s subliniez c interesele contribuabilului sunt n antitez cu cele ale statului. Statul consider impozitul un mijloc de asigurare a cheltuielilor de importan naional i urmrete majorarea veniturilor bugetare colectate n acest fel. n acelai timp, contribuabilul percepe impozitul ca pe o constrngere, o obligaie a crei achitare determin reducerea veniturilor sale, drept pentru care urmrete minimizarea sa, pe ct posibil. n acest moment se nate tendina de a evita aceste impozite i de vorb pn la
64

Balaban Cosmin Evaziunea fiscal. Aspecte controversate de teorie i practic judiciar, Ed. Rosetti, Bucureti, 2003, pag. 135.

172

fapt, respectiv la evaziune fiscal, linia de demarcaie este trecut pe nesimite. Atunci cnd contribuabilul nu mai face fa la impozite, acesta se sustrage de la plat, uneori acesta fiind singura soluie care i permite continuarea afacerii sau asigurarea subzistenei. Tenta mpovrtoare a ratei fiscalitii resimite de romnul cu venituri medii, care nu-i poate permite dect asigurarea mijloacelor de subzisten s-a concretizat n lipsa motivaiei de a munci n mod legal i orientarea spre obinerea de venituri ilicite. n unele cazuri nu nivelul de trai este motivaia eludrii, ci perspectiva unui statut economic ridicat. Svrirea evaziunii fiscale, respectiv sustragerea de la plata obligaiilor fiscale poate asigura contribuabilului ridicarea nivelului de trai pn la un nivel pe care l consider satisfctor sau ndestultor. Comparaiile internaionale din perspectiva nivelului de trai i a presiunii fiscale sunt neavenite. O presiune fiscal de 40%, de exemplu, poate asigura contribuabilului dintr-o ar european dezvoltat un venit care i permite un trai decent i eventual, economisirea unei pri din acest venit, pe cnd n Romnia, cele 60 de procente ramase din venit nu-i asigur poate nici mijloacele de subzisten. Mediul economic n care societile comerciale i desfoar activitatea este rspunztor n egal msur de proliferarea evaziunii fiscale. Unele s-au extins foarte mult, asociaii au acumulat averi considerabile, n timp ce n alte cazuri, prin munc onest, asociaii nu au reuit astfel de performane, iar avantajele de care beneficiaz evazionitii nu pot fi recuperate de acetia din urm prin mijloace legale. De asemenea, intervenia statului n anumite domenii de activitate prin acordarea de subvenii la anumite produse, pe perioade ndelungate de timp, determin concentrarea activitii agenilor economici cu prioritate n aceste domenii. Mai mult, n condiiile economice generate de criza financiar are loc reducerea capacitilor de producie, omajul galopant, reducerea rentabilitii, nregistrarea unor pierderi uriae, pierderea unor piee de desfacere, blocaj financiar etc. n acest context agenii economici sunt preocupai de salvarea de la faliment i de obinerea unui profit, orict de mic, dar care s le asigure supravieuirea, i nu de finanele statului. n general, persoanele care comit infraciuni de evaziune fiscal sunt persoane raionale, educate, organizate, cu un nivel de inteligen peste medie. Drept urmare, resorturile psihologice care determin nfptuirea unor astfel de fapte sunt deosebit de complexe. nclinaia spre evaziune fiscal exist n orice individ. Scopul este obinerea unui venit/profit ct mai mare, iar aplicarea pricipiului machiavellic scopul scuz mijloacele este foarte potrivit unor astfel de indivizi. n contextul asumrii unor riscuri inferioare avantajele posibil a fi generate, evaziunea vine de la sine. Mai mult, individul nu poate renunta uor la ceea ce i se cuvine pentru nite aciuni publice nenelese de ele i a cror funcionalitate nu este ntotdeauna clar i evident. El percepe impozitarea ca un atentat la libertatea de a se bucura de roadele muncii sale, iar suprimarea nclinaiei spre evaziune nu poate fi realizat. De remarcat c n Romnia afacerile cu probleme sunt date adesea uitrii, dosarele penale sunt ngropate, iar oamenii de afaceri cu poziii sociale i financiare deosebite sunt iertai n plan moral de aceste neglijene datorit succesului lor n plan material. Atitudinea tolerant a cetenilor fa de astfel de situaii i reticena fa de
173

disciplin m fac s cred c n zilele noastre evaziunea fiscal este considerat, n mentalitatea curent, ca o prob de curaj i abilitate, o virtute aplaudat, care nu are de-a face cu lipsa de onestitate. A-i achita obligaiile fiscale devine o dovad de slbiciune, naivitate i incompeten, i nu de integritate. Impactul este i mai mare atunci cnd este recunoscut gradul de incultur al celui care prin nclcarea fi a legii reuete s strng averi impresionante. Exist medii sociale n care astfel de aciuni sunt ridicate la rang de valoare suprem, iar tinerii sunt implicai de la vrste fragede n astfel de afaceri de familie, dobndind cunotinele necesare obinerii de profituri prin nclcarea legii. Sincopele de funcionare ale sistemului social determin deviana, iar primul element al eecului l reprezint lipsa controlului social. ns, aa cum am menionat, nu numai persoanele provenite de la periferia societii svresc astfel de fapte, ci i cele care datorit profesiilor lor beneficiaz de un statut social deosebit, care dein cunotine de specialitate ce le dau posibilitatea organizrii comiterii unor astfel de infraciuni. Ei beneficiaz de serviciile celor mai buni avocai, de influen social i putere material care i fac imuni la pedepsele de natur penal. ntreaga mass-medie ar trebui s popularizeze asemenea cazuri de evaziune fiscal instrumentate de organele judiciare, s prezinte consecinele deosebite ale unor asemenea infraciuni att asupra celor care le comit, ct i asupra economiei, n general. Procedeele frauduloase folosite n realizarea evaziunii fiscale sunt aadar, departe de a declana ntotdeauna urmrirea penal pentru fraud. n calea acestora stau de multe ori factori precum cei politici (campaniile electorale i alegerile prezideniale sau parlamentare), economici (criza economic care a pus multe ntreprinderi n situaii dificile, sau chiar le-a asigurat falimentul) sau sociali (acceptarea sanciunilor de ctre o populaie de contribuabili). n astfel de condiii de reticen fiscal, identificarea i urmrirea infraciunilor de fraud fiscal nu poate avea loc dect la un nivel redus. Religia i starea civil pot avea, de asemenea, relevan asupra deciziei de a svrire a evaziunii fiscale. De regul persoanele credincioase, indiferent de religia lor, nu comit asemenea fapte. De asemenea, persoanele cstorite, care contientizeaz responsabilitatea ntreinerii nei familii nu comit infraciuni economice penale, dei sunt tentate s o fac atunci cnd situaia economic precar le-o impune. Corupia existent la nivelul unei societi reprezint un alt factor favorizant al evaziunii fiscale. Dac la nivel guvernamental exist suspiciuni cu privire la utilizarea eronat a fondurilor publice, la delapidri etc., respectarea legilor nu mai reprezint interes. De asemenea, dac exist posibilitatea stabilirii unor nelegeri formale cu inspectorii fiscali, evaziunea fiscal crete. Corupia reprezint una dintre cele mai grave abateri comportamentale, care denatureaz interesul public n favoarea unor interese de ordin privat. Motivaiile psiho-sociale ale corupilor i ale coruptibililor se regsesc n nevoile interne ale individului generate de frustrare, socializare inadecvat, dezorganizare social, legturi cu o subcultur deviant etc. Tensiunile interioare ale individului sunt factori declanatori ai corupiei, iar cauza principal a propriilor frustrri o constituie imposibilitatea accesului la modaliti legale de atingere a scopurilor personale, dublat de discrepana dintre obiectivele urmrite i cele general acceptate de ctre societate.
174

Aceste stri conflictuale interne, grefate pe dezacordul dintre aspiraii i oferta nesatisfctoare a grupului sunt generatoare de corupie.65 Revenind la evaziunea fiscal, trebuie spus c un rol deosebit de important n definirea conformrii fiscale a contribuabilului l au civismul fiscal i moralitatea. La baza sistemului fiscal st acordul voluntar al oamenilor de a plti impozitele stabilite n sarcina lor. Cetenii oneti contientizeaz necesitatea unui astfel de comportament, fr de care statul nu ar putea funciona i se conformeaz voluntar. Este o dovad de civism fiscal, o atitudine normal i fireasc ntr-un stat de drept. Percepia asupra unei taxe, potrivit creia aceasta ar fi incorect i inechitabil (e exemplu, impozitul forfetar pe venitul minim), genereaz creterea evaziunii fiscale i reducerea numrului de ceteni dispui s o plteasc. Se induce ideea de munc grea pentru bani puini, pentru c guvernul ia prea mult din veniturile cetenilor i ofer n schimb mult prea puin. n acest fel este denaturat sistemul de valori personale ale individului, este alterat noiunea de moralitate, care n mod normal ar conduce la plata onest i regulat a impozitelor. O persoan ale crei caliti recunoscute sunt cinstea, corectitudinea i integritatea nu va proceda la fraudare, n nici o situaie, pentru c ruinea fa de sine i fa de apropiai/cunoscui, nu poate fi compensat n bani. Moralitatea, onestitatea, bunul-sim etc. sunt caliti care nu pot fi cumprate, indiferent de mrimea sumelor de bani care ar putea fi oferite n schimb. Drept urmare, nu se poate vorbi despre motivaii universal valide, ci doar despre o perceptibilitate a evaziunii fiscale limitat obiectiv, pentru c, indiferent de profunzimea abordrilor, concluziile care pot fi desprinse sunt specifice fiecrei situaii n parte i nu au for de generalizare. Astzi, amplificarea nclinaiei spre evaziune fiscal a contribuabilului romn este generat de nemulumirea general cu privire la modul cum este cheltuit banul public, de corupia generalizat, de haosul care pune stpnire att pe domeniile economic i social, ct i pe cel politic. ntr-un asemenea context, evaziunea fiscal a luat proporii deosebite, modalitile de eludare fiind pe ct de ingenioase, pe att de periculoase pentru ntreaga societate. Fenomenul de evaziune fiscal provoac att efecte economico financiare i sociale, ct i politice. Sub aspectul efectelor economico financiare, este cert faptul c evaziunea fiscal duce n mod direct i obligatoriu, la diminuarea volumului veniturilor statului, care are ca efect imediat un buget de stat mai redus, ce nu poate acoperi cheltuielile statului destinate ndeplinirii funciilor sale de baz. Guvernul Romniei vrea s atrag bani n plus la buget prin combaterea evaziunii fiscale, fr ca ns s fi schimbat nimic n strategia sa sau s consolideze corpul de control financiar i fiscal. Agenia Naional de Administrare Fiscal are n vedere modificarea legii evaziunii fiscale prin includerea unor sanciuni noi pentru calcularea eronat a obligaiilor fiscale i neprezentarea documentelor financiar contabile. De asemenea, se vizeaz introducerea rspunderii fiscale pentru ultima verig cunoscut din lanul unei tranzacii care implic firme fantom i transformarea n infraciune a repetrii unei contravenii sau a provocrii unui prejudiciu de o anumit valoare. Eficiena
65

Abraham Pavel Corupia. Cauze Mecanisme Efecte Soluii, Ed. Detectiv, Bucureti, 2005, pag. 144.

175

unor astfel de msuri depinde ns i de dotarea logistic i de resursele umane de care dispune Fiscul (reduse din punct de vedere numeric), probleme a cror rezolvare presupune cheltuieli bugetare mari, practic imposibil de realizat n condiiile recesiunii economice actuale. De asemenea, necolectarea i nevirarea la termenele prevzute a sumelor ce se cuvin bugetului de stat afecteaz n mod negativ execuia bugetar prin generarea unor grave dezechilibre ntre nivelul real al veniturilor bugetare colecate i nivelul cheltuielilor stabilite iniial. Aa cum am subliniat n capitolele anteriaoare, bugetul de stat este planul financiar cel mai important, prin intermediul cruia se asigur ndeplinirea principalelor funcii i atribuii ale statului, societatea manifest fa de acesta un interes deosebit. De modul n care bugetul de stat i legea bugetului rspund necesitilor obiective ale societii la un moment dat (n perioada pentru care el a fost aprobat) depinde i ndeplinirea rolului su stabilizator, de dezvoltare, de armonizare a ntregii viei economice i sociale a societii, de asigurare a echilibrului financiar, monetar i valutar al statului66. Pentru a-i ndeplini aceste funcii, bugetul trebuie alimentat permanent, iar veniturile s aib un caracter cert, sigur. n realitate, veniturile reale al bugetului sunt mult mai mici dect cele estimate a se realiza. De asemenea, bugetul trebuie s reflecte posibilitile reale i corecte ale economiei rii noastre n ceea ce privete la volumul cheltuielilor publice care pot fi finanate la un moment dat. Acestea trebuie orientate spre cheltuielile de capital, i nu spre cele de consum, aa cum se ntmpl n ara noastr. Efectele economice ale evaziunii fiscale resimite de contribuabili depind de civismul fiscal, respectiv de conformarea la plata impozitelor de ctre acetia. Contribuabilii oneti, care i achit obligaiile fiscale, resimt diminuarea veniturilor care le rmn la dispoziie. Societile comerciale i micoreaz profitul, iar veniturile vrsate la buget de ctre acetia se diminueaz. Contribuabilii care nu-i respect obligaiile fiscale resimt evaziunea fiscal ca fiind generatoare de efecte pozitive deoarece obin un venit ridicat, care rmne n totalitate la dispoziia lor. Societile comerciale evazioniste i permit practicarea unor preuri sczute, care le asigur ptrunderea pe noi piee, crendu-le un avantaj competitiv fa de societile care i ndeplinesc obligaiile fiscale. Privit prin prisma efectelor sociale, evaziunea fiscal creaz imposibilitatea realizrii unor obiective sociale i economice, finanate prin intermediul bugetului de stat (din moment ce se reduc veniturile fiscale). Nu mai pot fi puse n practic aciuni i programe menite s sprijine anumite categorii sociale care au nevoie de sprijinul financiar al statului. Se reduce nivelul de trai, au loc aciuni de protest, care pot degenera, are loc degradarea unor sectoare economice etc. De asemenea, se creeaz inechiti sociale, iar un contribuabil onest care observ c situaia financiar a vecinului su este mai bun numai pentru c acesta nu pltete impozite i nu este pedepsit, va proceda la fel n scopul asigurrii unui standard de via mai ridicat. Ponderea ridicat a evaziunii fiscale i degradarea continu a nivelului de trai au determinat contribuabilul romn s nu mai aib ncredere n autoritile publice i n
66

Anghelache Gabriela, Pavel Belean Finanele publice ale Romniei, Ed. Economic, Bucureti, 2005, pag. 207.

176

politica acestora. n acest context, ntregit de lipsa respectului fa de lege, populaia opune rezisten fa de aplicarea legilor i fa de autoritile a cror atribuie este punerea n aplicare a acestora. Economia subteran alimentat de fondurile obinute din evaziune fiscal a dus la crearea unor grupuri de interese foarte puternice, cu resorturi la nivel nalt, care pot influena deciziile politice, fapt care ar aduce Romnia n pragul anarhiei. n concluzie, evaziunea fiscal a fost ntotdeauna ingenioas i activ pentru c impozitul afecteaz averea indivizilor lovindu-i n cel mai sensibil interes, cel bnesc. Se poate vorbi chiar de o psihologie a contribuabilului care, amplificat de lipsa de educaie fiscal, de dimensiunea presiunii fiscale i de deficienele legislative i administrative n gestionarea sistemului fiscal, determin manifestarea nestingherit a evaziunii fiscale. n pofida tuturor studiilor privind cauzele i modalitile de eludare, consecinele, amploarea i controlul acestui fenomen, concluziile care pot fi desprinse sunt imprecise, iar domeniul explorat este incert. Nenumratele contradiciile pe care evaziunea fiscal le genereaz n economie impun necesitatea adoptrii unei politici ferme i coerente n domeniul contracarrii i combaterii acesteia. elul autoritilor nu trebuie s fie eradicarea evaziunii fiscale, ci diminuarea sa a un nivel acceptabil pentru societate la un moment dat. Pentru a avea succes n aceast lupt este mai important prevenirea acestui fenomen i nu tragerea la rspundere a fptailor dup ce aceasta a avut loc, pe principiul ce mai uor i mai puin costisitor s previi, dect s tratezi, cu referire direct la sntatea fiscal a statului.

6.4. Conceptul i caracteristicile activitilor economice subterane

Activitile care compun economia subteran sunt numeroase i complexe, manifestarea lor permanent fiind capabil s distrug autoritatea economic i politic a unei naiuni. Nenregistrarea i neraportarea unor activiti generatoare de venituri, munca fr forme legale de angajare, evaziunea i frauda fiscal, corupia i mita la nivelul administraie naionale i locale de stat, splarea banilor, criminalitatea economico-financiar sunt rezultatul unui comportament denaturat att al agenilor economici, ct i al membrilor individuali ai societii civile care genereaz importante consecine negative asupra economiei i politicilor economice ale unui stat. Studiile de specialitate se confrunt cu dificultatea de a oferi o definiie unic. Literatura economic, sociologic i statistic ofer o ntreag pleiad de apelative (peste 20), care n linii mari acoper caracteristicile aceluiai fenomen: economie subteran, economie informal, economie ascuns, economie paralel, economie dual, economie gri, economie neregulat, economie secundar, economie neraportat etc. Aceast multitudine de etichete vagi atest confuzia ce exist n literatura de specialitate care ncearc s exploreze un domeniu atipic al activitii economice. n primul rnd trebuie subliniat faptul c nu exist o singur economie subteran, ci mai multe. Acestea, sub diferite denumiri sau forme, exist att pe pieele libere, n rile cu economie de pia, ct i pe pieele cu constrngeri, n rile cu economie planificat. Elementul comun este reprezentat de faptul c raporturile economice dezvoltate sub auspiciul subteranului evit sau se sustrag reglementrilor instituionale i ncalc regulile jocului n economie. n marea lor majoritate, activitile de natur informal nu sunt nregistrate, nu sunt cuprinse
177

n statisticile oficiale, iar participanii au acces limitat sau nu au acces pe piaa formal, la instituiile de credit, la sistemul asigurrilor sociale sau la alte servicii publice. Termenul de economie subteran are o sfer larg de cuprindere, incluznd totalitatea activitilor economice care reuesc s ocoleasc reglementrile legale i administrative de orice natur, nu sunt acoperite dect parial sau deloc de angajamen te formale i care genereaz venituri ce nu sunt incluse n calculul produsului intern brut i n sistemul conturilor naionale67. Trecnd n revist literatura de specialitate se poate concluziona c s-au conturat trei curente68 principale de gndire privind economia subteran: - Dualitii (anii 70): Potrivit concepiei acestora economia informal este o economie marginal, independent, care nu are legtur cu economia subteran, fiind o surs de venit net pentru cei sraci, aflai la limita subzistenei. - Structuralitii (anii 70-80): Consider c economia subteran este subordonat activitii economice desfurat n cadrul economiei formale/oficiale. Intreprinderile informale reduc costurile ntreprinderilor formale i ca o consecin, acestea din urm i sporesc competitivitatea. - Legalitii (anii 80-90): Sunt de prere c regulile i reglementrile administrative nerezonabile sufoc ntreprinderile private. Subliniaz faptul c ntreprinztorii vor continua s produc informal atta timp ct procedurile legal-administrative vor fi ntortochiate i costisitoare. Este imposibil de formulat o definiie global, unic a fenomenului subteran din urmtoarele considerente: majoritatea definiiilor se axeaz pe evidenierea unui aspect particular al fenomenului, alte caracteristici ale acestuia fiind ignorate; de cele mai multe ori definiiile nu pot cuprinde o reprezentare actual i real a fenomenului; fiecare definiie enunat are la baz o anumit metod specific de cercetare; n funcie de nivelul de dezvoltare, rile au viziuni diferite asupra caracteristicilor economiei subterane care ar trebui s le preocupe n adoptarea deciziilor de politic economic. n ciuda acestor dificulti, dei exist deosebiri de nuan n definirea conceptului, considerm c economia subteran presupune raporturi sociale de natur economic (inclusiv ilegale), dezvoltate de indivizi i uniti economice care ncalc regulile principiale ale jocului n economie, reuesc s ocoleasc reglementrile legale i administrative de orice natur, nu sunt acoperite dect parial sau deloc de angajamente formale i care genereaz venituri care nu sunt incluse n calculul produsului intern brut i n sistemul conturilor naionale, chiar dac acestea sunt generatoare de valoare adugat69. Raporturile sociale de natur economic derulate n cadrul economiei naionale pot fi mprite n:

67

Ene Corina Maria Economia subteran. Teorie, modele, aplicaii, Ed. Transversal, Trgovite, 2010, pag. 20. Alderslade Jamie, Talmage John, Freeman Yusef Measuring the Subteran Economy. One Neighborhood at a Time, Discussion Paper, Brookings Institution Metropolitan Policy Program, www.brookings.edu/metro/umi.htm , September 2006, pag. 3. 69 Ene Corina Maria Economia subteran. Teorie, modele, aplicaii, Ed. Transversal, Trgovite, 2010, pag. 27.
68

178

1. raporturi convenionale activiti specifice economiei formale, derulate cu respectarea reglementrilor economice, juridice i administrative, contabilizate i nregistrate n sistemul conturilor naionale; 2. raporturi neconvenionale - activiti specifice economiei subterane i pot fi subdivizate astfel: - activiti infracionale: contrabanda, splarea banilor, producia i distribuia de droguri, prostituia i proxenetismul, cmtria, jocurile de noroc ilegale, evaziunea i frauda fiscal, cyber-frauda, fraudele de orice tip; - activiti tolerate: munca fr forme legale, munca benevol, ocupaiile casnice, activitile desfurate n general de menaje, liber profesioniti i profesiile liberale; - activiti ascunse: toate activitile deliberat ascunse nregistrrii lor statistice. Este adevrat c i activitile infracionale i cele tolerate pot fi total sau parial ascunse din punct de vedere statistic. Clasificarea nu este perfect, ns ultima categorie am gndit-o ca fiind strict reprezentat de operaiuni cum ar fi: uniti i activiti nenregistrate datorit unor erori administrative sau statistice, activiti neraportate sau subraportate, activiti necuprinse n statistici datorit neactualizrii lor din diferite motive. Economia subteran poate fi privit i ca o regresie ctre o form primitiv de subzisten. Pentru multe familii este singura cale de supravieuire, standardul de via este foarte redus din cauza veniturilor foarte mici sau lipsei totale a acestora. Pentru aceste familii, lipsa de alternative i conduce spre economia subteran. Ali indivizi devin dependeni de economia subteran n ncercarea sistematic de a-i mri veniturile sau a-i susine un anumit standard de via. O alt categorie urmresc mbogirea rapid. Piaa informal presupune existena unor purttori ai cererii i ofertei numeroi, ns cu for economic redus. Preurile bunurilor (a cror caracteristici intrinseci i extrinseci sunt identice) se formeaz prin tatonri, iar agenii economici sunt gata oricnd s se replieze n funcie de cerinele pieei. De asemenea, agenii pieei intr i ies liber de pe piaa oricrui bun, fr a fi mpiedicai de bariere legale, economice sau administrative. Agenii economici informali sunt permanent, complet i corect informai asupra variabilelor pieei. Factorii de producie au mobilitate perfect fiind orientai spre domeniile unde pot fi folositi cel mai eficient. Drept urmare, putem spune cu certitudine c, liber de constrngerile impuse de stat, economia subteran este o pia pur i perfect, iar gradul su de dezvoltare poate fi pus n corelaie direct cu dezechilibrele de pe principalele piee ale unei economii naionale. Aadar, economia subteran i cea formal sunt interdependente. n sintez, caracteristicile comparative sunt prezentate n tabelul 14.1.. Sector informal Sector formal. Caracteristici Categoria de raportare Economia subteran Organizarea Persoane fizice i juridice, asociaii, liberi profesioniti, menaje private Tipul de proprietate Predominant familial Tabelul 14.1. Economia formal Persoane juridice organizate, instituii publice Corporativ
179

Nivelul de organizare Nivelul operaiunilor Instituionalizarea activitii Participani Putere economic Resurse Factor de producie intensiv Intrarea pe pia Tipul de pia Producia i distribuia Produsul final Raportare, nregistrare, contabilizare

Redus Mic Nu; Construit n afara sistemului formal Numeroi Redus Indigene Munca Facil Neregulat, concuren perfect Parial legale sau ilegale Licit sau ilicit Nu

Complex Mare Da; Formalitate dobndit Numeroi Mare Indigene+Strine Capitalul Dificil Protejat, concuren imperfect legale licit Da

Sursa: Ene Corina Maria Economia subteran. Teorie, modele, aplicaii, Ed. Transversal, Trgovite, 2010, pag. 39.

Motivaia participrii la dinamizarea sectorului subteran este n principal de sorginte economic: omaj, cost ridicat al produciei formale, rigiditatea pieei formale a muncii, deprecierea preului real al capitalului, presiune fiscal, constrngeri instituionale, complexitatea sistemului fiscal. Nu exclud ns nici motivele neeconomice: mai mult timp liber, nengrdire, flexibilitate, satisfacia venitului obinut repede i uor, pregtirea individual, respectarea unor tradiii i valori individuale, decizia liber, lipsa de ncredere n instituiile statului i n legislaia fiscal birocraie, incompeten, corupie etc. O mare parte a economitilor sunt de prere c principala cauz a dezvoltrii sectorului subteran este recesiunea economic. Stagnarea economic genereaz omaj i depreciere a capitalului, motivaie suficient pentru trecerea n economia subteran. Pe de o parte, sectorul subteran stimuleaz indivizii implicai conferindu-le motivaii suplimentare n ceea ce privete intensificarea spiritului antreprenorial pentru accelerarea procesului de acumulare, competitivitate, eficien sporit, creterea resurselor financiare, crearea de noi piee. Pe de alt parte, se creeaz condiiile necesare eludrii impozitelor, evitrii reglementrilor legale n vigoare, evitrii pierderii beneficiilor guvernamentale etc. Toate acestea au ca rezultat maximizarea veniturilor, indiferent de metodele i mijloacele folosite n atingerea acestui scop. n sintez, vom enumera cteva dintre efectele negative exercitate de economia subteran asupra economiei formale: diminuarea creterii economice a statelor; afectarea sntii fiscale; modificarea atitudinii ceteanului fa de normele i valorile statului de drept; creterea violenei n aplicarea normelor i regulilor legale; creterea fenomenului de corupie i a manipulrii politice; subminarea alocrii optime a resurselor datorit deformrii preurilor i veniturilor, comparativ cu economia oficial, ceea ce duce la diminuarea produsului real i la nrutirea situaiei economice; redistribuie o parte a
180

veniturilor publice ce cauzeaz creteri ale ratelor de impunere necesare acoperirii deficitelor; denatureaz informaiile economice; concuren neloial economiei oficiale etc. Dintre efectele pozitive ale economiei subterane fac parte i urmtoarele: susine economia oficial prin cheltuirea unei pri importante a venitului subteran n economia real; firmele scap de rigiditatea economiei formale, crend locuri de munc i prosperitate, se ofer oportuniti noi omerilor; are loc consolidarea democraiei cetenii protesteaz tacit fa de politica guvernului, legi i reglementri; ncurajeaz individualismul, neimplicarea statului, fundamentarea pieei libere; impune adaptarea rapid la schimbri; asigur creterea stabilitii politice a statului prin oferirea de noi oportuniti fr intervenia statului; ncurajeaz spiritul ntreprinztor i creativitatea; foreaz reducerea preurilor n economia oficial pentru ca firmele s rmn competitive; contribuie la creterea productivitii; intervine pentru calmarea frustrrilor i tensiunilor sociale generate de sistemul public etc. Idei n rezumat n perioada interbelic, noiunea de evaziune fiscal era inclus n cea de fraud. Economitii contemporani delimiteaz ns cele dou noiuni, considernd c evaziunea fiscal reprezint totalitatea manifestrilor avnd drept scop evitarea plii unor impozite, aceasta avnd dou componente majore: evaziunea fiscal licit i frauda fiscal (evaziune fiscal ilicit). Din punct de vedere economic distincia juridic nu are relevan atta timp ct ambele determin scderea veniturilor bugetare de natur fiscal aflate la dispoziia statului. Aadar, prerile converg n foarte mare msur n direcia delimitrii a dou tipuri de evaziune: 3. evaziunea licit, nefrauduloas, practicat la adpostul legii; 4. evaziunea ilicit, frauduloas sau fraud fiscal, care presupune nclcarea legii. De asemenea, putem vorbi despre evaziune fiscal naional i evaziune fiscal internaional. Formele70 evaziunii fiscale frauduloase sunt: - evaziunea tradiional: presupune sustragerea parial sau total de la plata obligaiilor fiscale prin nentocmirea documentelor prevzute de legislaia fiscal sau prin ntocmirea lor eronat; - evaziunea juridic: vizeaz ascunderea naturii reale a unui contract n scopul evitrii obligaiilor fiscale; - evaziunea contabil: ntocmirea documentelor contabile respect n aparen cerinele legislative, ns sunt utilizate documente false pentru a nregistra cheltuieli nereale n scopul reducerii veniturilor impozabile, a profitului impozabil i n consecin a obligaiilor de plat la bugetul de stat; - evaziunea prin eludare: presupune deplasarea profitului n timp prin diminuarea valorii stocurilor i supraestimarea provizioanelor i amortismentelor.
70

Hoan Nicolae Evaziunea fiscal, Editura Economic, Bucureti, 1997, pag. 191.

181

Frauda fiscal se poate manifesta n dou momente: la aezarea impozitului i n momentul plii acestuia (la lichidarea obligaiilor fiscale). n prima faz se urmrete diminuarea materiei impozabile prin minimizarea veniturilor i supradimensionarea cheltuielilor din punct de vedere fiscal. A doua faz are n vedere impozitele indirecte, n special T.V.A. i taxe vamale. De exemplu, printr-o declaraie de import fals cu privire la caracteristicile produselor importate, acestea se pot transfera de la o rubric de impunere mai ridicat la alta, mai redus. Printre modalitile de manifestare ale fraudei fiscale se numr i urmtoarele: - nedeclararea/declararea parial i nenregistrarea veniturilor n scopul deliberat al neimpozitrii lor; - ascunderea dimensiunii reale a veniturilor prin ntocmirea de documente fictive sau falsificarea unor documente; - nfiinarea unor firme fantom prin intermediul crora se deruleaz operaiuni comerciale ilicite, identificarea administratorilor, asociailor sau acionarilor fiind practic imposibil; - contrabanda; Drept urmare, frauda fiscal are caracter de rea-credin i presupune nclcarea deliberat, direct i cert a legislaiei fiscale. Factorii care genereaz i favorizeaz proliferarea fenomenului de evaziune fiscal, att licit, ct i ilicit, pot fi structurai n trei mari categorii: - factori de ordin legislativ i administrativ, care se refer att la organizarea i funcionarea sistemului fiscal (modul de aezare a impozitelor, echitatea fiscal, modul de utilizare a sumelor ncasate din impozite etc.), ct i la modul i mecanismele prin care organismele de control abilitate aplic legea fiscal i sanciunile care decurg din nerespectarea ei ; - factori economici, care au n vedere rezistena la impozite a contribuabililor, faptul c mrimea sarcinii fiscale diminueaz n mod considerabil venitul rmas la dispoziia contribuabilului i, implicit, capacitatea acestuia de a-i satisface nevoile individuale; - factori psiho-sociali, care in de noiunea de moralitate i civism fiscal individual, dar i de mediul social din care contribuabilul face parte. Dac la aceti factori, ntre aciunile crora nu poate fi fcut o delimitare clar i cert, se adaug i recesiunea economic, situaie actual n economia Romniei, condiia evaziunii fiscale (necesar i suficient) este n totalitate ndeplinit. n ciuda acestor dificulti, dei exist deosebiri de nuan n definirea conceptului, considerm c economia subteran presupune raporturi sociale de natur economic (inclusiv ilegale), dezvoltate de indivizi i uniti economice care ncalc regulile principiale ale jocului n economie, reuesc s ocoleasc reglementrile legale i administrative de orice natur, nu sunt acoperite dect parial sau deloc de angajamente formale i care genereaz venituri care nu sunt incluse n calculul produsului intern brut i n sistemul conturilor naionale, chiar dac acestea sunt generatoare de valoare adugat71.
71

Ene Corina Maria Economia subteran. Teorie, modele, aplicaii, Ed. Transversal, Trgovite, 2010, pag. 27.

182

Raporturile sociale de natur economic derulate n cadrul economiei naionale pot fi mprite n: 1. raporturi convenionale activiti specifice economiei formale, derulate cu respectarea reglementrilor economice, juridice i administrative, contabilizate i nregistrate n sistemul conturilor naionale; 2. raporturi neconvenionale - activiti specifice economiei subterane i pot fi subdivizate astfel: - activiti infracionale: contrabanda, splarea banilor, producia i distribuia de droguri, prostituia i proxenetismul, cmtria, jocurile de noroc ilegale, evaziunea i frauda fiscal, cyber-frauda, fraudele de orice tip; - activiti tolerate: munca fr forme legale, munca benevol, ocupaiile casnice, activitile desfurate n general de menaje, liber profesioniti i profesiile liberale; - activiti ascunse: toate activitile deliberat ascunse nregistrrii lor statistice. Activitile care compun economia subteran sunt numeroase i complexe, manifestarea lor permanent fiind capabil s distrug autoritatea economic i politic a unei naiuni. Nenregistrarea i neraportarea unor activiti generatoare de venituri, munca fr forme legale de angajare, evaziunea i frauda fiscal, corupia i mita la nivelul administraie naionale i locale de stat, splarea banilor, criminalitatea economicofinanciar sunt rezultatul unui comportament denaturat att al agenilor economici, ct i al membrilor societii civile care genereaz importante consecine negative asupra economiei i politicilor economice i sociale ale unui stat. A da vina pe tranziie, pe economie sau pe legi nu este suficient. n Romnia este necesar o schimbare major, o schimbare politic, social i economic fundamentat pe principii de onestitate, civism i integritate. Cuvinte cheie evaziune fiscal evaziune fiscal pur fraud fiscal economie subteran nenregistrarea i neraportarea unor activiti generatoare de venituri munca fr forme legale corupie mit splarea banilor criminalitate economico-financiar obligaii fiscale modaliti de eludare sistem fiscal sindrom Phoenix

ntrebri recapitulative i teste de autoevaluare 1. Cum explicai conceptul de evaziune fiscal? 2. Care sunt principalele modaliti prin care se recurge la evaziune fiscal? 3. Care este diferena dintre evaziune i fraud fiscal? 4. Care sunt elementele pe care le presupune evaziunea fiscal pur? 5. Care sunt cile legale care permit neplata sau plata parial a obligaiilor fiscale? 6. Care sunt formele evaziunii fiscale frauduloase?
183

7. Care sunt cele mai des ntlnite forme de evaziune fiscal internaional? 8. Care sunt principalele mecanisme i tehnici de fraudare fiscal evideniate n Romnia ultimilor ani? 9. Care sunt i cum pot structurai factorii care genereaz i favorizeaz proliferarea fenomenului de evaziune fiscal, att licit, ct i ilicit? 10. Care sunt activitile care compun economia subteran? 11. Evaziunea fiscal pur presupune: a) neraportarea sau raportarea parial a venitului sau profiturilor impozabile, fapt care nu implic fora de munc sau modul de operare al entitii economice relativ la economia oficial; b) utilizarea forei de munc, a serviciilor manageriale sau antreprenoriale, precum i necesitatea existenei capitalului tangibil care permite desfurarea unei activiti productive ilegale; c) abinerea contribuabilului de a ndeplini activitatea supus impozitrii; d) afectarea alocrii resurselor de munc sau de capital, a metodelor de organizare i operare ale unitilor economice; e) ansamblul practicilor care urmresc eludarea n totalitate sau n parte a impozitului datorat statului. 12. Evaziunea fiscal licit prezint urmtoarele caracteristici: a) presupune sustragerea unei pri din materia impozabil, fr ca aceast aciune s aib caracterul unei contravenii sau infraciuni; b) se construiete pe baza paradoxurilor legislative; c) se manifest ndeosebi n perioadele cnd se introduc noi legi fiscale sau se modific cele vechi; d) se manifest n perioadele cnd statul folosete intensiv prghiile fiscale n scopul stimulrii anumitor domenii de activitate; e) toate variantele. 13. Cile legale care permit neplata sau plata parial a obligaiilor fiscale nu se refer la: a) lsarea contribuabilului pe o poziie favorabil n raport cu sistemul fiscal, pentru a beneficia ntr-o msur ct mai mare de avantajele conferite de reglementrile fiscale; b) aciunea contribuabililor de a ocoli legile fiscale, recurgnd la combinaii neprevzute de legiuitor; c) valorificarea maxim a unor prevederi permisive, fr a nclca flagrant legislaia care reglementeaz plata unor impozite; d) elaborarea unei legislaii fiscale fr respectarea strict a principiului echitii fiscale (legislaie dat n folosul unor grupuri de interese); e) ascunderea ilegal, total sau parial a materiei impozabile de ctre contribuabili n scopul reducerii sau eliminrii obligaiilor fiscale ce le revin. 14. Formele evaziunii fiscale frauduloase sunt: a) evaziunea tradiional; b) evaziunea juridic; c) evaziunea contabil; d) evaziunea prin eludare;
184

e) toate variantele. 15. Printre modalitile de manifestare ale fraudei fiscale nu se numr urmtoarea: a) nedeclararea/declararea parial i nenregistrarea veniturilor n scopul deliberat al neimpozitrii lor; b) ascunderea dimensiunii reale a veniturilor prin ntocmirea de documente fictive sau falsificarea unor documente; c) nfiinarea unor firme fantom prin intermediul crora se deruleaz operaiuni comerciale ilicite, identificarea administratorilor, asociailor sau acionarilor fiind practic imposibil; d) contrabanda; e) aciunea contribuabililor de a ocoli legile fiscale, recurgnd la combinaii neprevzute de legiuitor.

Teme pentru referate/cercetare 1. Cauzele i consecinele proliferrii sectorului subteran n Romnia. 2. Mecanismele economiei subterane. 3. Dinamica fenomenului evazionist n Romnia reflectat prin prisma activitii de control. 4. Curba Laffer i estimarea dimensiunii evaziunii fiscale n Romnia. 5. Estimri statistice ale economiei subterane n Romnia. 6. Estimarea economiei subterane n Romnia pe baza informaiilor asupra forei de munc. 7. Implicaii micro i macroeconomice ale fenomenului de evaziune fiscal. 8. Comparaii internaionale viznd dinamica economiei subterane. 9. Analiza mecanismelor i tehnicilor de fraudare fiscal. 10. Posibiliti de prevenire i combatere a evaziunii fiscale i economiei subterane n Romnia. Recomandri bibliografice pentru studiul individual 1. Abraham Pavel Corupia. Cauze Mecanisme Efecte Soluii, Ed. Detectiv, Bucureti, 2005. 2. Alderslade Jamie, Talmage John, Freeman Yusef Measuring the Subteran Economy. One Neighborhood at a Time, Discussion Paper, Brookings Institution Metropolitan Policy Program, www.brookings.edu/metro/umi.htm, September 2006. 3. Anghelache Gabriela, Belean Pavel Finanele publice ale Romniei, Editura Economic, Bucureti, 2005. 4. Balaban Cosmin Evaziunea fiscal. Aspecte controversate de teorie i practic judiciar, Ed. Rosetti, Bucureti, 2003. 5. Brle Vasile Frauda fiscal, Ed. Teora, Bucureti, 2005.
185

6. Cebula Richard J., Saadatmand Yassaman Income Tax Evasion Determinants: New Evidence, The Journal of American Academy of Business, Cambridge, Vol.7, Num. 2, September 2005. 7. Craiu Nicolae Economia subteran ntre Da i Nu, Editura Economic, Bucureti, 2004. 8. Ene Corina Maria Economia subteran. Teorie, modele, aplicaii, Ed. Transversal, Trgovite, 2010. 9. Franzoni Luigi Alberto Tax Evasion and Tax Compliance, University of Bologna (6020), Italy, 1999. 10. Hoan Nicolae Evaziunea fiscal, Editura Tribuna Economic, Bucureti, 1997. 11. Kesselman Jonathan R. Policy Implications of Tax Evasion and Underground Economy in The Underground Economy: Global Evidence and its Size and Impact, Edited by Owen Lippert and Michael Walker, The Fraser Institute Vancouver, British Columbia, Canada, 1997. 12. Ptroi Drago Evaziunea fiscal ntre latura permisiv, aspectul contravenional i caracterul infracional, Editura Economic, Bucureti, 2006 13. Popa tefan, Cucu Adrian Economia subteran i splarea banilor. Abordare teoretico-metodologic, Editura Expert, Bucureti, 2000. 14. Schneider Friedrich, Enste Dominik H. The Shadow Economy. An International Survey, Cambridge University Press, 2002. 15. aguna Dan Drosu, Tutungiu Mihaela Evaziunea fiscal, Editura Oscar Print, Bucureti, 1995. 16. *** Legea nr. 241/2005 pentru prevenirea i combaterea evaziunii fiscale, publicat n M.O. nr. 672 din 27 iulie 2005. 17. *** O.U.G. nr. 46/2009 privind mbuntirea procedurilor fiscale i diminuarea evaziunii fiscale, publicat n M.O. nr. 347 din 25 mai 2009.

Rspunsuri 1. 2. Subcap. 14.1., primele paragrafe legea fiscal ce asigur ea nsi evaziunea printr-un regim fiscal de favoare; abinerea contribuabilului de a ndeplini activitatea supus impozitrii; folosirea lacunelor sistemului fiscal. evaziunea licit, nefrauduloas este practicat la adpostul legii; evaziunea ilicit, frauduloas sau fraud fiscal, presupune nclcarea legii. neraportarea sau raportarea parial a venitului sau profiturilor impozabile, fapt care nu implic fora de munc sau modul de operare al entitii economice relativ la economia oficial; este de regul rezultat al tranzaciilor financiare al cror obiectiv este ascunderea veniturilor astfel obinute (venituri din capital). lsarea contribuabilului pe o poziie favorabil n raport cu sistemul fiscal, pentru a beneficia ntr-o msur ct mai mare de avantajele conferite de reglementrile
186

3. 4.

5.

6.

7.

8.

fiscale; aciunea contribuabililor de a ocoli legile fiscale, recurgnd la combinaii neprevzute de legiuitor; valorificarea maxim a unor prevederi permisive, fr a nclca flagrant legislaia care reglementeaz plata unor impozite; elaborarea unei legislaii fiscale fr respectarea strict a principiului echitii fiscale (legislaie dat n folosul unor grupuri de interese). - evaziunea tradiional: presupune sustragerea parial sau total de la plata obligaiilor fiscale prin nentocmirea documentelor prevzute de legislaia fiscal sau prin ntocmirea lor eronat; - evaziunea juridic: vizeaz ascunderea naturii reale a unui contract n scopul evitrii obligaiilor fiscale; - evaziunea contabil: ntocmirea documentelor contabile respect n aparen cerinele legislative, ns sunt utilizate documente false pentru a nregistra cheltuieli nereale n scopul reducerii veniturilor impozabile, a profitului impozabil i n consecin a obligaiilor de plat la bugetul de stat; - evaziunea prin eludare: presupune deplasarea profitului n timp prin diminuarea valorii stocurilor i supraestimarea provizioanelor i amortismentelor. Abstinena se refer la refuzul contribuabilului de a munci, a produce i a investi n ara de origine, caracterizat de o fiscalitate ridicat, i orientarea sa spre ri cu fiscalitate moderat sau redus. Disimularea materiei impozabile implic nedeclararea sau ascunderea unei pri a veniturilor sau averii ctigate dincolo de graniele naionale ale statului de origine i furnizarea unor informaii eronate administraiei fiscale legate de activitile desfutate dincolo de frontiere. - sustragerea de la plata TVA aferenta tranzaciilor intracomunitare, dup caz, amplificarea acestei activiti ilicite prin procedeele denumite generic fraud tip carusel; - sustragerea de la plata accizelor prin comercializarea ilicit a unor carburani obinui din amestecuri de fracii petroliere, schimbarea destinaiei unor produse energetice etc.; - sustragerea de la plata accizelor prin comercializarea ilicit a igaretelor provenind din contraband sau fabricate n mod clandestin; - sustragerea de la plata accizelor, prin comercializarea buturilor alcoolice fabricate clandestin, ncadrate cu rea voin n categoria buturilor intermediare sau provenind din contraband; - sustragerea de la plata TVA prin importul de bunuri de consum pentru care se declar valori foarte sczute, fapt urmat de comercializarea ilicit a acestora, la nivelul preului real de pia; - transferuri de fonduri, achiziii sau transferuri formale i alte operaiuni circumscrise fenomenului de splare a banilor; - munca la negru, n special n construcii i agricultur; - jocuri de noroc, care au nregistrat o dezvoltare necontrolat, pltitoare a unor taxe modice, neactualizate din anul 1999, i care au un potenial de evaziune semnificativ; - construciile de imobile efectuate n numele unor persoane fizice urmate de
187

9.

10.

11. 12. 13. 14. 15.

comercializarea acestora fr plata taxelor, n special TVA; vnzrile auto second-hand efectuate de persoane fizice, de asemenea fr plata unor taxe aferente veniturilor realizate de ctre comerciani. - factori de ordin legislativ i administrativ, care se refer att la organizarea i funcionarea sistemului fiscal (modul de aezare a impozitelor, echitatea fiscal, modul de utilizare a sumelor ncasate din impozite etc.), ct i la modul i mecanismele prin care organismele de control abilitate aplic legea fiscal i sanciunile care decurg din nerespectarea ei ; - factori economici, care au n vedere rezistena la impozite a contribuabililor, faptul c mrimea sarcinii fiscale diminueaz n mod considerabil venitul rmas la dispoziia contribuabilului i, implicit, capacitatea acestuia de a-i satisface nevoile individuale; - factori psiho-sociali, care in de noiunea de moralitate i civism fiscal individual, dar i de mediul social din care contribuabilul face parte. Nenregistrarea i neraportarea unor activiti generatoare de venituri, munca fr forme legale de angajare, evaziunea i frauda fiscal, corupia i mita la nivelul administraie naionale i locale de stat, splarea banilor, criminalitatea economicofinanciar etc. a e e e e -

188

BIBLIOGRAFIE SELECTIV
1. Ailenei Dorel Economia sectorului public, Ed. Bren, 2002. 2. Barrz Bozeman - Tehnology transfer and public policy: a review of research and theory, Research Policy, 29, 2000. 3. Belean Pavel, Anghelache Gabriela Finanele publice ale Romniei, Ed. Economic, Bucureti, 2005. 4. Boulescu Mircea, Ghi Marcel Control fnanciar, Ed, Eficient, Bucureti, 1997. 5. Bryson J. - Strategic planning for public and nonprofit organizations: A guide to strengthening and sustaining organizational achievement, San Francisco, 1988. 6. Bryson, J. - Planificare strategic pentru organizaii publice si nonprofit, Ghid pentru consolidarea si susinerea realizrii organizaionale, Ediie revzut, 3-49, Editura Arc, Chisinu, 2002 7. Ene Corina Maria Economia subteran. Teorie, modele, aplicaii, Ed. Transversal, Trgovite, 2010. 8. Hoan Nicolae Economie i finane publice, Ed. Polirom, Iai, 2000. 9. Marinescu Cosmin Economie instituional, Ed. ASE, 2004. 10. Moteanu T.- Finane publice, note de curs i seminar, Ed. Tribuna Economic, Bucureti, 2002. 11. Vcrel Iulian (coord.) Finanele publice, Ed. Didactic i Pedagogic R.A., Bucureti, 1999. 12. Vcrel I., G. Anghelache, Gh.D. Bistriceanu, T. Moteanu, Fl. Bercea, M. Bodnar, Fl. Georgescu Finane publice, Ediia a III-a, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2001. 13. Vcrel Iulian Politici economice i financiare de ieri i de azi, Ed. Economic, Bucureti, 1996. 14. Moteanu Roxana Finane publice. Concepte cheie i aplicaii practice, Ed. Semne, Bucureti, 2000. 15. *** Legea nr.500/2002 privind finanele publice, publicat n Monitorul Oficial nr. 597/iulie 2002. 16. *** Best Practices Review of Public-Private Partnerships, published by the Crown Investments Corporation of Saskatchewan, 2000. http://strategis.ic.gc.ca.

189