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Remerciements
Ce mmoire, dont la rdaction fut longue et parseme dembches, reprsentait un rel dfi. Je navais en effet abord la thmatique des collectivits locales que partiellement, lors dun mmoire prcdent. Il ne fut donc pas vident de crer ce mmoire, et je me suis largement appuy sur la littrature pour ce faire. Ce mmoire naurait cependant pas pu voir le jour sans laide et la sollicitude des responsables de services daudit interne et/ou dinspection rencontrs. Je tiens donc remercier tout particulirement Mr Cdric Wambergue et son quipe qui mont chaleureusement accueilli et prsent le service dInspection gnrale et audit de la Communaut Urbaine de Lille. Cette rencontre naurait pas t possible sans Mr Andr Vanderschelden, Responsable du ple Inspection Gnrale et Audit, que je tiens aussi remercier. Je veux aussi remercier Mme Elodie Portelli, auditrice interne puis Chef du centre Audit Interne la Communaut Urbaine de Bordeaux de 2005 2007. Sa rencontre ma permis de bnficier de nombreux lments et ma apport un clairage significatif sur de nombreuses problmatiques. Merci enfin Mme Brigitte Joseph-Jeanneney, directrice de lInspection Gnrale de la Ville de Paris qui a accept de me consacrer du temps pour changer sur les pratiques et les enjeux du service quelle dirige. Je tiens aussi remercier Gabrielle Alessandri, stagiaire lInspection Gnrale, qui a ma apport son clairage sur de nombreux lments concernant lInspection Gnrale de la Ville de Paris. Enfin, je remercie Mr Jacques Vera de sa confiance et de son soutien tout au long de lanne universitaire. Merci aussi tous les intervenants et personnels qui ont contribu au Master Audit Interne des Organisations de lIAE et ont fait de cette anne une priode de formation intense et enrichissante.
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Sommaire
INTRODUCTION ...............................................................................................................................5 I. LES STRUCTURES DE LADMINISTRATION TERRITORIALE : CONTOURS, PROBLEMATIQUES ET ENJEUX ...................................................................................... 8 A. LES COLLECTIVITES TERRITORIALES ................................................................................ 9 1. Principes ...................................................................................................................... 9 2. Caractristiques........................................................................................................... 9 3. Historique Le rle de la dcentralisation ............................................................... 10 4. Les pouvoirs et les comptences des collectivits territoriales ................................. 13 B. LINTERCOMMUNALITE .................................................................................................. 18 1. Principes de la coopration intercommunale............................................................ 18 2. Historique .................................................................................................................. 18 3. Objectifs ..................................................................................................................... 19 4. Fonctionnement ......................................................................................................... 19 5. Les types de structures intercommunales .................................................................. 19 6. Et dans le futur ?........................................................................................................ 22 C. LES ENJEUX DE LADMINISTRATION TERRITORIALE ........................................................ 23 1. Elments gnraux..................................................................................................... 23 2. Le management des structures territoriales .............................................................. 24 II. LES STRUCTURES DAUDIT INTERNE, DINSPECTION ET/OU DEVALUATION DE LA PERFORMANCE DANS LES STRUCTURES TERRITORIALES LOCALES : ETAT DES LIEUX, PROBLEMATIQUES ET ENJEUX.................................................................................................................................. 32 A. ETAT DES LIEUX DES PRATIQUES DEVALUATION, DE CONTROLE INTERNE, DE GESTION DES RISQUES ET DAUDIT INTERNE DANS LES ORGANISATIONS TERRITORIALES : LES DONNEES DU TERRAIN ........................................................................................................................... 34 1. Lvaluation des politiques publiques ....................................................................... 34 2. Le contrle interne et la matrise des risques............................................................ 36 B. LE CONTROLE INTERNE : EVOLUTIONS ET PRATIQUES .................................................... 42 C. FONDEMENT DE LA NECESSITE DE LAUDIT INTERNE DANS LES ORGANISATIONS TERRITORIALES ..................................................................................................................... 44 D. LES MISSIONS DES SERVICES DAUDIT INTERNE ET DINSPECTION DANS LES COLLECTIVITES ...................................................................................................................... 46 1. Les objectifs de laudit interne et/ou dinspection..................................................... 46 2. Les types de missions ................................................................................................. 46 3. Le primtre des missions.......................................................................................... 47 4. Les mthodes.............................................................................................................. 47 5. Les modalits de recrutement et daffectation........................................................... 48 6. Les services daudit et de contrle dans les diffrents niveaux dadministration territoriale ........................................................................................................................ 48 E. LES SERVICES EN CHARGE DE LAUDIT INTERNE ............................................................. 51 1. Spcificits et apports des services daudit interne par rapport dautres structures de contrle........................................................................................................................ 51 2. Les termes de laudit et de lvaluation..................................................................... 52 3. Elments de comparaison .......................................................................................... 55
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales 4. Les structures de contrle, daudit interne et dvaluation dans les diffrents niveaux de ladministration territoriale ........................................................................................ 56 5. Elments de synthse ................................................................................................. 58 F. QUEL FUTUR POUR LES SERVICES DAUDIT ET DINSPECTION?........................................ 60 1. Des besoins insatisfaits et croissants......................................................................... 60 2. Des rapports en faveur de la cration dune Inspection Gnrale de lAdministration Territoriale ....................................................................................................................... 61 3. Les limites actuelles des contrles dans les collectivits........................................... 61 4. Les limites des services daudit et dinspection internes aux organisations territoriales....................................................................................................................... 62 5. LIGAT : une solution miracle ?.......................................................................... 62 G. BONNES PRATIQUES ....................................................................................................... 63 1. Problmatiques gnrales dorganisation et de management de la collectivit ....... 63 2. Quelles sont les conditions ncessaires pour une valuation russie ? .................... 65 3. Les recommandations en terme de contrle interne pour les collectivits locales ... 66 4. Les bonnes pratiques en matire daudit interne ...................................................... 76 III. LAUDIT INTERNE DANS LES COLLECTIVITES : REALITES ET PERSPECTIVES.................................................................................................................... 81 A. INTERET ET PRESENTATION DES STRUCTURES ................................................................ 81 B. PRESENTATION DES SERVICES RENCONTRES ................................................................... 82 1. La Communaut Urbaine de Lille ............................................................................. 82 2. La Communaut Urbaine de Bordeaux ..................................................................... 87 3. La Ville de Paris ........................................................................................................ 92 C. ANALYSE CRITIQUE ........................................................................................................ 98 1. Les raisons des spcificits de laudit interne dans les collectivits locales............. 98 2. Les bonnes pratiques releves ................................................................................... 98 3. Les points sensibles.................................................................................................. 101 CONCLUSION ................................................................................................................................105 LISTE DES ABREVIATIONS .....................................................................................................107 LISTE DES FIGURES ...................................................................................................................108 LISTE DES TABLEAUX ..............................................................................................................109 SOMMAIRE DETAILLE .............................................................................................................110 BIBLIOGRAPHIE ..........................................................................................................................113 ANNEXES .........................................................................................................................................117
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Introduction
Aujourdhui, les collectivits territoriales sont au cur du dbat. En effet, si ce mmoire a t clos la fin de lt 2009, il est clair que la rforme des collectivits territoriales prvue lagenda de la rentre 2009 est un lment fort de lactualit politique. Annonce ds 2008, cette rforme est fortement soutenue par le pouvoir excutif : le Prsident de la Rpublique en a fait une de ses priorits pour la deuxime moiti de son quinquennat. Ce texte vise moderniser lorganisation de ladministration territoriale. Un dcret est donc paru le 22 octobre 2008 qui annonait la cration dun Comit pour la rforme des collectivits territoriales , prsid par Mr E. Balladur. Ce comit a pour mission dtudier les mesures propres simplifier les structures des collectivits locales, clarifier la rpartition de leurs comptences et permettre une meilleure allocation de leurs moyens financiers 1. Le rapport a t rendu le 5 mars 2009 et il propose 20 mesures. Le Comit recommande notamment de : favoriser les regroupements volontaires de rgions et de dpartements par des dispositions lgislatives ; avant 2014, achever d'une part la carte de l'intercommunalit et rationaliser d'autre part la carte des syndicats de communes ; ne plus crer de nouveaux pays au sens de la loi du 4 fvrier 1995 ; crer par la loi onze premires mtropoles, compter de 2014 (Lyon, Lille, Marseille, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice, Strasbourg, Rouen, Toulon et Rennes) ; confirmer la clause de comptence gnrale au niveau communal (mtropoles, communes nouvelles issues des intercommunalits et autres communes) et spcialiser les comptences des dpartements et des rgions etc. Le texte devait tre examin le 29 juillet en conseil des ministres mais il a t report dbut septembre, aprs son passage devant le Conseil dEtat. Ensuite, le Snat puis lAssemble Nationale devraient dbattre du texte. La discussion devrait sachever au dbut de lanne 2010. Cette rforme est porte par le constat que ladministration territoriale est trs complexe et comporte diffrents niveaux nayant aucun lien hirarchique entre eux. Le dcoupage administratif du territoire apparat tre inadquat avec les besoins des citoyens. Selon certains dtracteurs, le dveloppement de lintercommunalit aurait aggrav la situation en gnrant une fiscalit supplmentaire. Ainsi, dans un rapport de 2007, le snateur A. Lambert souligne lenchevtrement des comptences et la contractualisation polymorphe ayant un cot lev et entravant lefficacit des politiques publiques . Ainsi, il nexiste pas de relle spcialisation des collectivits : les actions de la rgion, du dpartement et de la commune et des intercommunalits peuvent se superposer et donc rduire fortement leur pertinence et leur efficacit escompte. La fiscalit locale est aussi critique pour sa lourdeur et son augmentation constante et significative. Ainsi, les collectivits doivent faire face des pressions des citoyens et de lEtat concernant leur gestion et leur utilisation des fonds publics. En effet, tant libres de sadministrer, elles doivent mettre en place et animer des dispositifs leur permettant de matriser leurs activits, daider la ralisation de leurs objectifs et de limiter leurs risques. La bonne gestion des fonds publics et donc des processus internes et des politiques publiques est une exigence croissante.
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Source : http://www.reformedescollectiviteslocales.fr/home/index.php
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Il est nanmoins important de souligner que cette rforme des collectivits nest quun acte dune dynamique plus ancienne et plus large. En effet, la question de la modernisation des services publics et de lEtat est une problmatique rcurrente et laquelle de nombreux dispositifs tentent de rpondre. Longtemps critiqu pour leur gestion, les administrations de lEtat ont du moderniser leurs pratiques. La Loi organique relative aux lois de finances (Lolf), promulgue en 2001 et applicable depuis 2006, rforme en profondeur la gestion de lEtat. La logique et larchitecture budgtaire ont t totalement revues, le budget a t rendu plus lisible et les managers publics ont t responsabiliss. La Lolf vise donc rendre laction de lEtat plus performante. La performance, que lon peut dfinir comme la capacit atteindre des objectifs pralablement fixs, exprims en termes defficacit socio-conomique, de qualit de service ou defficience de la gestion est donc un objectif cl de la modernisation publique. Ainsi, la dmarche de performance est un dispositif de pilotage des administrations ayant pour objectif damliorer lefficacit de la dpense publique en orientant la gestion vers latteinte des rsultats dans le cadre de moyens prdtermins . Pour ce faire, laudit est un moyen qui semble pertinent. En effet, F. Mordacq, dans son ouvrage La rforme de lEtat par laudit (2009), montre que les rformes structurelles sont indispensables pour assainir les finances publiques. Selon lauteur, la rforme par laudit est vraiment efficace. Ainsi, les audits de modernisation mis en place et lensemble des dmarches qui y sont lis, ont vraiment permis damliorer la performance de lEtat. Au niveau des collectivits territoriales, lamlioration de la gestion publique et la performance sont des thmatiques qui ont dj t abordes. En effet, les collectivits se sentent concernes par les enjeux de performance. Par ailleurs, elles cherchent matriser leur budget et mettent donc en place des dispositifs pour amliorer leur gestion. La question nest donc pas tant de savoir si laudit peut aider rformer et moderniser mais plutt de savoir dans quelle mesure les dmarches daudit interne sont mises en place pour amliorer la gestion publique locale. En effet, il semble clair que la mise en place de laudit interne permet doptimiser la gestion de la structure. Cette affirmation est cohrente avec la dfinition de laudit interne propose par lIFACI : laudit interne est une activit indpendante et objective qui donne une organisation une assurance sur le degr de matrise de ses oprations, lui apporte ses conseils pour les amliorer, et contribue crer de la valeur ajoute. Il aide cette organisation atteindre ses objectifs en valuant, par une approche systmatique et mthodique, ses processus de management des risques, de contrle, et de gouvernement d'entreprise, et en faisant des propositions pour renforcer leur efficacit. Lobjectif de ce mmoire est donc dtablir un tat des lieux des pratiques daudit interne et/ou dinspection dans les collectivits territoriales. Il sagira aussi didentifier les problmatiques et les enjeux lis laudit interne dans ces structures. En effet, il apparat que les collectivits territoriales possdent des spcificits propres qui gnrent des problmatiques particulires. Ces dernires devraient donc entraner la mise en place de pratiques spcifiques, que nous allons chercher identifier et caractriser. Afin de rpondre lobjectif fix, le mmoire sera articul en trois parties. Tout dabord, nous allons dfinir et approfondir le cadre danalyse, c'est--dire les collectivits locales et les structures communales. Aprs avoir prsent ces structures, leurs
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales attributions et leurs modes de fonctionnement, nous tudierons plus en dtail les problmatiques de management et de performance dans ces structures. Cest ainsi que dans une deuxime partie nous serons amen nous pencher les pratiques des collectivits en termes daudit interne, dinspection, dvaluation, de contrleAprs avoir retrac leur historique, nous examinerons les donnes gnrales en termes de pratiques effectives dans les collectivits. Ensuite, nous nous intresserons en dtail laudit interne (fondements, objectifs, primtre, mthodologie) puis aux services exerant de telles missions. Enfin, nous exposerons les limites de laudit interne dans ces structures ainsi que les bonnes pratiques communment admises. Une troisime partie vise complter ces donnes gnrales et synthtiques. En effet, afin de donner un aspect oprationnel et concret au mmoire, nous prsenterons trois services daudit interne, dont les responsables ont accept de nous rencontrer. Aprs une description de leurs services, nous effectuerons une analyse critique des pratiques releves. Nous identifierons donc les bonnes pratiques et les questions en suspens qui peuvent tre un frein lactivit des services daudit interne.
Nota bene : Afin de faciliter la transparence, nous porterons un soin attentif la citation des sources externes. Ainsi, une bibliographie est situe en annexe, qui permet au lecteur de retrouver les documents utiliss pour la rdaction du mmoire. Cette bibliographie est dcoupe suivant larchitecture globale du mmoire. Nous utiliserons aussi les notes de bas de pages (renvois directs), seulement dans le cas o le document utilis ne fait rfrence qu un seul lment concis, prcis et directement identifiable qui serait cit dans le mmoire.
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Les textes encadrant le fonctionnement des collectivits territoriales sont : la Constitution, les lois et les dcrets. Il existe aussi un Code gnral des collectivits territoriales (CGCT) qui reprend lensemble des dispositions qui leur sont applicables.
2. Caractristiques
Les collectivits territoriales ont trois grands lments qui les dfinissent et les distinguent des autres structures administratives : La personnalit morale : Cela permet notamment dagir en justice et de conclure des contrats avec dautres structures juridiques. Ainsi, on peut dire que les collectivits sont autonomes : elles disposent de leur propre budget, personnel Cela nest pas le cas des autres administrations publiques (ministres, services dconcentrs de lEtat) qui reprsentent directement lEtat et nont pas de personnalit morale. Les comptences : Les collectivits ont des comptences propres qui leur sont attribues par le Parlement. En thorie, ces structures peuvent agir dans tous les domaines de laction publique, du moment que lintrt public local est en jeu. Cela rejoint le principe de subsidiarit qui existe lchelon europen (voir tableau 3). La loi du 5 avril 1884 prcise que les communes ont une clause gnrale de comptence : Les communes rglent par leur dlibrations les affaires de la commune . Ainsi, les communes ont par dfaut les comptences pour rgler les affaires qui les concernent. Cependant, et afin de limiter la libert des collectivits, ces dernires voient leurs comptences encadres par lorgane excutif : les collectivits nont pas le droit de dcider seules de leurs attributions ni de crer des organes nouveaux. La loi dicte donc les comptences qui sont attribues aux diffrents niveaux des collectivits territoriales (communes, dpartements, rgions). Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 9
Le principe de subsidiarit Ce principe est une maxime selon laquelle, lorsquune action publique est ncessaire, elle doit tre alloue lentit la plus petite capable de rsoudre le problme elle-mme. Plus gnralement, ce principe rpond la question de la recherche du niveau daction politique le plus pertinent : si une action est mene plus efficacement un niveau infrieur, cest cette structure qui doit la diriger, et non un chelon suprieur. Le principe de subsidiarit est ancien, mais il a t remis lhonneur par lUnion Europenne : il sagit en effet dun droit communautaire (article 5 du Trait de Maastricht). Lobjectif est que les dcisions prises au niveau suprieur (lUE) ne doivent ltre seulement si lintervention des niveaux infrieurs (les pays membres) est moins efficace. Ainsi, pour que lchelon suprieur intervienne, il faut que son efficacit soit incontestablement plus efficace que laction des autres niveaux. A noter, cependant, que ce principe ne concerne pas les attributions dj fixes de lUnion Europenne (Politique Agricole Commune). Ainsi, on voit que le principe de comptence des collectivits est proche du principe de subsidiarit appliqu au niveau de lUnion Europenne.
Tableau 3 Le principe de subsidiarit
La libre administration : La collectivit dispose dun pouvoir de dcision, exerc par un conseil de reprsentants lus. Les dcisions prises sont ensuite appliques par les pouvoirs excutifs locaux. Depuis la rvision constitutionnelle du 28 mars 2003, les collectivits disposent dun pouvoir rglementaire2, c'est--dire quelles ont le pouvoir de prendre unilatralement (sans laccord de leurs destinataires) des actes excutoires comportant des dispositions gnrales et impersonnelles . La libert dadministration est donc relle vis--vis de lEtat mais aussi des autres collectivits territoriales : larticle 72 de la Constitution prcise quaucune collectivit ne peut exercer de pouvoir sur une autre, mme si elle est situe un niveau suprieur. Ces principes gnraux tant poss, il apparait ncessaire dtudier les collectivits territoriales dans une perspective historique et politique afin de mieux comprendre plus globalement lvolution et les enjeux lis ces structures.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales dcentralisation et donc des niveaux dautonomie plus ou moins grands pour les institutions qui les comptences sont attribues. La France est gnralement considre comme un pays centralisateur, o peu de comptences sont attribues aux chelons infrieurs, et notamment aux rgions. Il existe deux types de dcentralisation : La dcentralisation fonctionnelle : Ici, lEtat transfre certaines de ses comptences un tablissement public, qui dispose dune personnalit morale propre et donc dune autonomie de dcision et de fonctionnement. Ces tablissements sont gnralement spcialiss dans un domaine (comme lUniversit par exemple). Cependant, on note que ces tablissements peuvent tre supprims (contrairement aux collectivits territoriales) et sont souvent dpendants financirement de lorgane crateur. La dcentralisation territoriale : Elle vise donner aux collectivits locales des comptences propres, distinctes de celles de ltat, faire lire leurs autorits par la population et assurer ainsi un meilleur quilibre des pouvoirs sur lensemble du territoire. La dcentralisation rapproche le processus de dcision des citoyens, favorisant lmergence dune dmocratie de proximit. LEtat transfre ses comptences aux collectivits territoriales, qui sont alors comptentes pour les dcisions lies leur territoire. 3
Nous nous concentrerons ici sur la dcentralisation territoriale, qui est en lien avec le sujet tudi dans le mmoire. Dans le cadre de la dcentralisation, les collectivits vont disposer dune autonomie de dcision et de fonctionnement (elles disposent de leur propre budget) ; elles ont donc la possibilit de sadministrer librement. Le pouvoir est donn des lus locaux. Ainsi, il existe une vritable adaptation des dcisions aux particularits des situations locales. En contrepartie de cette libert, les collectivits sont contrles par une autorit de tutelle, reprsentant lEtat. Ce contrle vise principalement sassurer de la lgalit des actes effectus, et plus gnralement de ne pas rompre le principe dunit de lEtat franais. Dcentralisation et dconcentration Il est important de ne pas confondre dcentralisation et dconcentration. La dconcentration consiste dlguer des comptences des agents ou des structures situs au niveau local mais ces derniers relvent de ladministration : il ny pas dintervention dune autre personne morale. Ils sont donc sous lautorit directe de lEtat et ne disposent daucune indpendance. A linverse, la dcentralisation est un transfert de comptences vers des personnes morales de droit public distinctes de lui, les collectivits territoriales.
Tableau 4 Dcentralisation et dconcentration Dfinition de la dcentralisation, Assemble Nationale, mars 2009 : http://www.assembleenationale.fr/histoire/decentralisation.asp
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Elle institue le rfrendum dcisionnel local et le droit de ptition pour les lecteurs (article 72-1).
Ainsi, la dcentralisation est le fruit dun long processus, qui sest nanmoins acclr ces 25 dernires annes. Aujourdhui cependant, nombreux sont ceux qui appellent un Acte III de la dcentralisation afin de relancer cette dmarche. On constate donc quil existe dsormais trois niveaux de collectivits, qui ont leur charge des comptences transfres par lEtat et exercent un rel pouvoir de dcision et dexcution, laide de ressources humaines et matrielles propres. Cependant, chaque niveau de collectivit na quun certain nombre de comptences qui lui sont propres, comptences que nous allons dcrire dans la partie suivante. Etant donn que, par la suite, nous nous intresserons plus particulirement laudit interne au sein des communes et des structures intercommunales, nous ne dcrirons que succinctement les attributions des rgions et des dpartements.
Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales La rgion Ile de France, cre par la loi du 6 mai 1976, qui est une collectivit territoriale, mais dont les attributions sont plus larges. En effet, la rgion Ile de France est comptente pour les espaces verts, certains quipements collectifs, la circulation et le transport des voyageurs. Pour compenser ces responsabilits, la rgion dispose de ressources supplmentaires : des taxes diverses (redevance pour la cration de bureaux), dotation de lEtat, remboursements de prts des entreprises ou des collectivits (RATP, SNCF...) et des recettes diverses. Les villes de Lyon et Marseille, qui bnficient dun statut particulier suite la loi du 31 dcembre 1982, du fait de leur importance dmographique. Ces villes sont divises en arrondissements, chacun ayant un conseil darrondissement lu et pouvant donc attnuer le pouvoir du maire. Ces conseils grent les quipements culturels, sociaux et sportifs en lien avec le conseil municipal, mais leur rle est surtout consultatif vu quils ne disposent pas de moyens propres. La Corse, qui dispose dune relative autonomie de gestion, afin de diminuer la violence des revendications en faveur de lindpendance. La Corse dispose donc de plusieurs institutions : lAssemble de Corse, le Conseil excutif (qui dirige la collectivit de la Corse), le Conseil conomique, social et culturel (qui a un rle consultatif). Les actes de la Collectivit Territoriale de Corse sont contrls par le prfet et la Chambre rgionale des comptes, comme pour les autres collectivits.
b) La rgion
Les rgions sont des zones gographiques dlimites, qui regroupent plusieurs dpartements. Les premiers mouvements de cration des rgions (lis des projets de dcentralisation administrative) remontent au dbut du XXme sicle mais leur reconnaissance officielle en tant quentit administrative distincte de lEtat (et donc en tant que collectivit territoriale) sest effectue en 1982, avec la loi de dcentralisation. Elles cessent alors dtre de simples territoires pour laction publique. Le dcoupage actuel est encore source de dbats puisquil est propos de ramener le nombre de rgions de 22 15. Cette proposition na lheure actuelle pas eue de suite. Aujourdhui, les rgions nont aucune autonomie lgislative ni rglementaire. Elles reoivent nanmoins des ressources de lEtat et disposent dun budget quelles rpartissent dans diffrents domaines. Leur action sarticule surtout autour du dveloppement conomique, social et culturel. Les domaines de comptences attribus aux rgions sont les suivants : - Le dveloppement conomique : Cest le domaine principal dintervention de la rgion. En effet, la rgion coordonne sur son territoire les actions de dveloppement conomique des collectivits territoriales et de leurs groupements (loi du 13 aot 2004). A ce titre, elle dfinit le rgime des aides conomiques et labore un schma rgional de dveloppement conomique. - Lamnagement du territoire : Elle participe la dtermination de la politique nationale damnagement et de dveloppement durable. Par ailleurs, elle labore un schma rgional damnagement et de dveloppement du territoire et un schma rgional des infrastructures et de transport, signe les contrats de projets avec lEtat, gre les arodromes civils et les ports non autonomes relevant de lEtat Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 14
Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Lducation : Elle gre les lyces, les lyces professionnels maritimes et les tablissements dducation spciale. Lenseignement suprieur et la recherche : La rgion participe au financement des tablissements universitaires. La formation professionnelle et lapprentissage : Elle dfinit et met en uvre la politique rgionale dapprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes la recherche dun emploi ou dune nouvelle orientation professionnelle (loi du 13 aot 2004). Les infrastructures culturelles : La rgion organise et finance les muses rgionaux, les archives rgionales. Elle a aussi la responsabilit de linventaire gnral du patrimoine culturel. La sant : Elle peut mener des actions de prvention (vaccination, lutte contre certaines maladies) et participer au financement et la ralisation dquipements sanitaires.
c) Le dpartement
Le dpartement est une subdivision territoriale qui a un objectif lectoral (cest une circonscription administrative) et politique, puisque cest aussi une collectivit locale. Les dpartements ont t crs en tant que circonscription administrative en 1789 ; ils taient sous lautorit dun prfet, qui avait aussi charge les services dconcentrs de lEtat (Direction Dpartementale de lEquipement, Direction Dpartementale des Affaires Sanitaires et Sociales). Aujourdhui, ces services dconcentrs sont regroups pour former terme un Direction Dpartementale des Territoires et une Direction de la Protection des Populations Le dpartement est dirig par un conseil gnral, lu au suffrage universel direct pour 6 ans. A lheure actuelle, et malgr certaines positions en faveur de la disparition des dpartements (pour rduire lempilement des structures administratives), on note que dimportants transferts de moyens et de comptences ont eu lieu en faveur des dpartements : aides conomiques et sociales (Revenu Minimum dInsertion, aujourdhui remplac par le Revenu de Solidarit Active), routes nationales dintrt local, ducation et contrle du patrimoine. Les quatre principaux domaines daction des dpartements sont les suivants : - Laction sanitaire et sociale : Cest le principal domaine dintervention du dpartement. Ce dernier a la charge de lensemble des prestations sociales : il dfinit et met en uvre la politique daction sociale (loi du 13 aot 2004) : aide sociale lenfance, aide aux handicaps, aide aux personnes ges, insertion sociale et professionnelle, aide au logement, protection judiciaire de la jeunesse, protection sanitaire de la famille et de lenfance. - Lamnagement de lespace et lquipement : Le dpartement a la charge de la voirie dpartementale, de lorganisation de certains transports de personnes, des ports maritimes de commerce et de pche, des cours deau, lacs et plans deaux domaniaux, de laide lquipement rural et des espaces naturels sensibles. - Lducation, la culture et le patrimoine. Dans ce cas, les dpartements grent les collges, les bibliothques, archives et muses dpartementaux et certains monuments. Ils laborent aussi le schma dpartemental de dveloppement des enseignements artistiques.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Lconomie : Le dpartement peut attribuer des aides directes et indirectes au dveloppement conomique sous certaines conditions, mais la rgion reste le niveau qui coordonne ce type daides.
d) La commune
Comme le dpartement, la commune est une division lectorale et politique puisque cest une circonscription et une collectivit territoriale. Une commune correspond gnralement au territoire dune ville ou dun village. A noter que le nombre de communes est trs lev en France : au 1er janvier 2009, il existait 36 686 communes, soit la moiti du nombre total des communes dans lUnion Europenne des 15. La France est donc le pays qui comprend le plus grand nombre de communes au sein de lEurope. Cela est li au fait que le dcoupage administratif na presque pas volu depuis sa cration la Rvolution franaise, malgr lexode rural massif impuls par la rvolution industrielle. On note donc un important dcalage entre des communes presque vides de population et des villes dont laire urbaine effective stend au-del de leurs limites initiales et comprend de nombreuses communes. Afin de pallier cette inadaptation du dcoupage communal, lintercommunalit est une pratique qui sest dveloppe en France depuis la fin du XXme sicle. Etant donn lampleur de ce phnomne et les enjeux quil soulve, nous traiterons cette thmatique plus en dtail dans la partie suivante. Quelque soit leur taille, toutes les communes ont la mme structure administrative et les mmes comptences lgales (sauf Paris, Marseille et Lyon). Ainsi, la commune est administre par un Conseil municipal (le nombre de conseillers municipaux dpendant de la taille de la commune), dont les membres sont lus au suffrage universel direct pour six ans. Ce conseil lit le maire, qui a la charge dappliquer les dcisions du conseil. Les adjoints du maire peuvent avoir le pouvoir dappliquer les dcisions du conseil sils ont une dlgation de pouvoir. En tant que collectivit territoriale, les communes ont un budget, compos des transferts de lEtat (dotation globale de fonctionnement) et des impts directs locaux (taxes foncires, dhabitation et professionnelle). La commune soccupe de ladministration locale (gestion de leau, des permis de construire) et des actes civils. Le maire a un pouvoir de police except Paris, o le pouvoir de police est du ressort du prfet de police, sous lautorit du gouvernement. Les comptences des communes sont identiques quelque soit leur taille et ont t largies par la dcentralisation. Les comptences traditionnelles de la commune sont lies au rle du maire, en tant que reprsentant de lEtat. Il sagit de : - les fonctions dtat civil : mariages, dcs - les fonctions lectorales : organisation des lections, rvision des listes lectorales - laction sociale : garderies, crches - lenseignement : lcole primaire - lentretien de la voirie de la commune Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 16
Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales lamnagement : logement social, assainissement, zones dactivits, protection des sites la protection de lordre public, li aux pouvoirs de police du maire.
Les comptences dcentralises sont les suivantes : - Lurbanisme : Elaboration et approbation des Plans Locaux dUrbanisme (PLU). Ainsi, cest au maire que revient la responsabilit de dlivrer les permis de construire. Les communes peuvent aussi laborer un schma de cohrence territoriale (SCOT), prsentant le projet damnagement et de dveloppement durable retenu. Ce dernier fie les objectifs de politique durbanisme dans certains domaines (habitat, dplacements). - Lenseignement : La commune intervient dans la dfinition de la carte scolaire. Par ailleurs, elle a la charge des coles publiques : elle en est propritaire et gre sa (re)construction, son extension, ses rparations, son quipement et son fonctionnement. - Laction conomique : Au mme titre que les dpartements, les communes peuvent participer au financement des aides directes et/ou indirectes aux entreprises sous certaines conditions. Elles peuvent mettre en uvre leurs propres rgimes daides avec laccord de la rgion et instituer un office de tourisme. - Les ports de plaisance et les arodromes : Les communes ont la comptence pour crer, amnager et exploiter les ports de plaisance et/ou les ports de commerce et de pche qui leur ont t transfrs, mais aussi les arodromes civils. - Le logement : La commune est comptente pour les logements sociaux et tudiants. Si la commune est au sein dun Etablissement Public de Coopration Intercommunale (EPCI), sa comptence pour les logements sera diffrente. - La sant : Au mme titre que les autres collectivits territoriales et dans le cadre dune convention passe avec lEtat, les communes peuvent tre responsables de la vaccination, de la lutte contre certaines maladies - Laction sociale : Dans ce cas, la commune est responsable des centres communaux daction sociale (CCAS), qui analysent les besoins sociaux de la population et interviennent dans les demandes daide sociale ce qui est complmentaire de laction du dpartement dans ce domaine. - La culture : Les communes grent les bibliothques de prt, les muses et les conservatoires municipaux. Par ailleurs, elles sont charges de lenseignement artistique initial. Elles peuvent aussi demander de se voir transfrer la proprit de certains monuments classs ou inscrits. Il est noter que certaines de ces comptences sont attribues aux communes et/ou leurs groupements. Il semble alors ncessaire dtudier de plus prs le phnomne du regroupement de communes dans des structures nouvelles, aussi nomm intercommunalit .
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B. Lintercommunalit
1. Principes de la coopration intercommunale
Lintercommunalit dsigne les diffrentes formes de cooprations entre les communes. Ces dernires peuvent donc se regrouper dans un EPCI (Etablissement Public de Coopration Intercommunal). A noter que depuis 1999, une commune ne peut adhrer plus dun EPCI. Les structures intercommunales reposent sur : - Le principe de spcialit : elles ne peuvent exercer quun certain nombre de comptences prdfinies. - Le principe dexclusivit : les comptences des communes sont transfres aux EPCI, et ce sont donc les communes qui ont le pouvoir de dcision et dexcution. Nanmoins, certains EPCI peuvent exercer des comptences relevant des dpartements ou des rgions, si ces derniers acceptent la demande formule. Ce regroupement peut avoir pour but dassurer certaines prestations (transports publics, enlvement et gestion des dchets) ou encore dlaborer de grands projets en termes conomiques, durbanisme, de dveloppement
2. Historique
Le principe de coopration intercommunale est apparu avec la loi du 22 mars 1890. Cette dernire rgit les associations intercommunales et autorise la cration de syndicat intercommunal vocation unique. Le lgislateur - ayant remarqu que le maillage communal, hrit de la Rvolution, tait inadapt aux ralits dmographiques du pays - a propos en 1966 aux communes de crer des communauts urbaines. Afin de rduire le nombre de communes, la loi du 16 juillet 1971, dite loi Marcellin , impulse la fusion de communes : un ensemble de communes peuvent dcider de fusionner en donnant naissance une unique et nouvelle commune ou bien en prenant le statut de communes associes un chef lieu de communes. Il avait t envisag 3 500 fusions, regroupant prs de 10 000 communes, grce une aide administrative et financire. En ralit, seules 810 fusions avaient eu lieu en 1982, regroupant 1 300 communes. Lchec de cette mesure est li au fait que les petites communes ont refus de disparaitre, prfrant cder leurs comptences des structures intercommunales classiques ou des associations. Nanmoins, les lois du 6 fvrier 1992 et du 12 juillet 1999 ont globalement permis de relancer la cration de structures intercommunales. Il est souvent attribu la loi Chevnement de 1999 le dveloppement des structures intercommunales, mais celui-ci tait en fait impuls depuis plusieurs annes les communes ayant compris lintrt de mettre en commun des ressources pour certaines comptences (et notamment, la gestion de leau et la collecte et le traitement des ordures). La loi Chevnement va permettre dofficialiser les groupements de communes en simplifiant les types de structures et en offrant des subventions aux communauts de communes. La loi du 13 aot 2004 a permis aux structures intercommunales de simplifier leur fonctionnement. Elle leur permet en effet de transformer des syndicats en EPCI, de regrouper plusieurs EPCI et de renforcer leur degr dintgration. Par ailleurs, un EPCI peut demander Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 18
Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales exercer de nouvelles comptences (relatives dautres niveaux de collectivits et/ou dautres communes), mutualiser plus facilement des services avec les communes ou avec dautres EPCI.
3. Objectifs
Lobjectif des regroupements intercommunaux est principalement de rationnaliser lorganisation du territoire et des communes tout en conservant le nombre lev de communes franaises, auxquelles sont souvent lies des identits communales fortes. Ainsi, les EPIC permettent de mutualiser les ressources des communes et de structurer les initiatives locales. Par ailleurs, lintercommunalit favorise le dveloppement conomique et devrait amliorer la politique damnagement du territoire. Il sagit ici de mieux rpondre aux problmatiques de densit de population et dactivit conomique, c'est--dire de proposer des solutions adaptes lurbanisation et/ou la dvitalisation des espaces ruraux. Enfin, les structures intercommunales permettent aux lus de mieux grer le territoire vcu, et ainsi de dpasser les limites du territoire administratif. En effet, les changes et les dplacements de population vont au-del des frontires administratives et demandent des rponses globales.
4. Fonctionnement
La cration dune structure intercommunale est linitiative soit dun ou plusieurs conseils municipaux soit du prfet aprs quil ait obtenu un avis de la Commission dpartementale de coopration intercommunale. Suite cette initiative, le prfet fixe le primtre de la structure intercommunale par arrt. Ce primtre doit tre continu et cohrent et ne pas comporter denclave. Les communes ont ensuite un dlai de trois mois pour se prononcer. Si la majorit qualifie est runie, un arrt du prfet cre la structure de coopration intercommunale. Ce schma gnral peut tre plus complexe pour certains EPIC. Le fonctionnement de ces structures est assur par un prsident de lEPIC (lu parmi les dlgus des communes) et par une assemble dlibrante (compose des dlgus des communes, lus parmi les conseillers municipaux). Les runions de lassemble sont trimestrielles mais peuvent tre plus frquentes si le prsident le juge ncessaire.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Sans fiscalit propre Syndicats de commune Syndicats mixtes Avec fiscalit propre Communauts urbaines Communauts de communes Communauts dagglomration
Concernant les structures sans fiscalit propre, il sagit de syndicats, qui peuvent prendre des formes diverses. Ici, les communes contribuent financirement au syndicat mais ce dernier ne peut lever ses propres taxes. Ces syndicats sont des associations (gnralement rduites) de communes, qui grent une ou plusieurs activits dintrt intercommunal, comme ladduction, le traitement et la distribution de leau, les activits scolaires et priscolaires, lassainissement, les ordures mnagres, le tourisme, les quipements publics. Les syndicats mixtes, quant eux, peuvent inclure avec la (les) commune(s) dautres collectivits territoriales (dpartements, rgions). Aujourdhui, lintrt pour ces structures tend sestomper. Au niveau des intercommunalits fiscalit propre, on distingue trois types majeurs de structures - qui correspondent des niveaux plus ou moins forts de mise en commun des ressources et donc de gestion des activits intercommunales. Dans tous les cas, ces structures disposent de la taxe professionnelle, qui doit tre au mme niveau dans toutes les communes. Les communauts de communes, cres par la loi du 6 fvrier 1992, qui concernent lorigine les communes rurales, mais sduisent de plus en plus le milieu urbain. Il sagit de la structure intercommunale la plus lgre et la plus souple. On en compte 2 498 au 1er janvier 2008. Ici, lobjectif est de mettre en commun des ressources au service dun projet damnagement de lespace. Les comptences qui sont obligatoirement transfres la structure sont : o Lamnagement de lespace o Le dveloppement conomique Les communes choisissent ensuite au moins un des comptences optionnelles parmi les suivantes : o La protection et la mise en valeur de lenvironnement o La voirie (cration, amnagement, entretien) o Les quipements culturels, sportifs, de lenseignement lmentaire et de la maternelle (construction, entretien et fonctionnement) o Laction sociale dintrt communautaire o Lassainissement (tout ou partie). Les communauts dagglomration, cres par la loi du 12 juillet 1999, qui sont penses pour les villes moyennes et leurs banlieues et qui remplacent les communauts de ville. Elles concernent les ensembles de plus de 50 000 habitants, autour dune ou plusieurs communes de plus de 15 000 habitants. On en dnombrait 171 au 1er janvier 2008. Elles exercent au moins trois comptences au choix parmi les suivantes : o La voirie et les parcs de stationnement (cration, amnagement et entretien) o Lassainissement o Leau o Les quipements culturels et sportifs (construction, amnagement, entretien et gestion) o Laction sociale dintrt communautaire.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Les communauts urbaines, cres par la loi du 31 dcembre 1966 et raffirmes par la loi du 12 juillet 1999, correspondent au plus haut degr de coopration intercommunale (et donc exercent le plus de comptences). Elles ont t penses pour les grandes villes et leurs banlieues. Il sagissait de mieux prendre en compte la ralit gographique des agglomrations. Contrairement aux communauts de communes et aux communauts dagglomration, une commune ne peut se retirer librement de cette structure. Les communauts urbaines concernent les ensembles sans enclave de plus de 500 000 habitants (avec en thorie au moins une ville de plus de 50 000 habitants). Ces structures sont obligatoirement charges de : o Lamnagement de lespace communautaire : urbanisme et transports urbains o Le dveloppement et lamnagement conomique, social et culturel o Lquilibre social de lhabitat o La politique de la ville o La gestion des services dintrt collectif : eau, assainissement, cimetires, abattoirs, marchs dintrt national o La protection et la mise en valeur de lenvironnement et du cadre de vie : gestion des dchets, lutte contre la pollution de lair et les nuisances sonores. Les plus anciennes communauts urbaines (CU) ont t cres par la loi en 1966, il sagit de Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg. Dans les annes 1970, se forment les CU autour des villes de Dunkerque, du Creusot, de Cherbourg, du Mans, de Brest. Dans les annes 1990, ce sont les villes dAlenon, de Nancy et dArras qui sont concernes. Enfin, en 2001, Marseille et Nantes deviennent des CU, suivies par Nice et Toulouse en 2008. On dnombre donc aujourdhui 16 communauts urbaines, regroupes dans une association lassociation des communauts urbaines de France. Au total, les CU rassemblent prs de 12% de la population franaise. Les communauts urbaines sont finances par une dotation de lEtat (Dotation Globale de Fonctionnement), mais aussi par la taxe professionnelle unique (transfre par les communes) et les taxes additionnelles, fixes par la communaut afin de compenser les nouvelles comptences. Communaut urbaine Lyon Lille Marseille Bordeaux Toulouse Nantes Nice Strasbourg Nancy Brest Dunkerque Le Mans Arras Le Creusot Cherbourg Alenon Cration Dcembre 1966 Dcembre 1966 Juillet 2000 Dcembre 1966 Dcembre 2008 Dcembre 2000 Dcembre 2008 Dcembre 1966 Dcembre 1995 Mai 1973 Octobre 1968 Novembre 1971 Janvier 1998 Janvier 1970 Octobre 1970 Dcembre 1996 Communes 57 85 18 27 25 24 24 28 20 8 18 9 24 18 5 19 Population (2006) 1 253 179 1 107 861 1 023 972 702 522 651 584 579 131 512 160 467 376 266 000 210 117 200 417 184 958 91 438 90 406 85 588 49 634
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales De nouvelles communauts urbaines sont en projet mais les seuils de population limitent la mise en place de telles structures. Les rflexions sur de tels projets concernent les villes (et leurs agglomrations respectives) de Rouen, du Havre, de Montpellier et de Toulon. Concernant Paris, on note que des structures intercommunales existent en Ile de France mais la Ville de Paris nest associe aucune dentre elles. Il nexiste pas de projet officiel et il est probable que le Grand Paris (ou Paris Mtropole) aurait une structure et un statut juridique spciaux.
6. Et dans le futur ?
Les structures intercommunales ont donc obtenu un franc succs (elles concernent 91% du territoire et 86% de la population en mtropole), li notamment aux incitations financires de lEtat. En effet, plus le nombre de communes unies est grand, plus la dotation financire est importante. Cependant, se posent aujourdhui plusieurs questions : - La place des communes vis--vis des structures intercommunales : Dans le cas dune intensification des comptences de lintercommunalit, les communes pourraient devenir des coquilles administratives vides. Se poserait alors lpineuse question de la fusion pure et simple des communes dans les structures de coopration. - Lintrt rel des EPCI : Dans certaines zones rurales, certaines communauts de communes ont t cres seulement pour bnficier des subventions de lEtat : ici, cest lintercommunalit qui peut devenir une structure sans objet rel, ou avec des objectifs raliss moindres que ceux prvus. - Les relations entre communes peuvent tre tendues, notamment vis--vis des villes dominantes que lon souponne parfois de vouloir absorber les communes limitrophes. Par ailleurs, le primtre des EPIC est parfois incohrent avec le territoire vcu par les habitants : certaines intercommunalits riches peuvent refuser dintgrer des communes aux faibles ressources pour ne pas avoir les subventionner indirectement. Enfin, certaines communes refusent de sallier pour ne pas perdre leur pouvoir de dcision et daction. Le cas de Paris est un exemple de ce type de situations. - La dmocratie locale peut tre limite dans les EPCI puisque leurs reprsentants ne sont pas directement lus, ce qui peut augmenter les risques de drive bureaucratique. Ainsi, lintercommunalit est un phnomne ancien, qui connait une forte dynamique depuis une trentaine dannes mais soulve de nombreuses questions. Pour conclure cette prsentation des collectivits locales et des structures intercommunales, il semble ncessaire de faire un point sur ladministration territoriale du territoire franais, mais aussi sur les enjeux lis cette dernire. Cela devrait permettre, par la suite, de mieux apprhender les pratiques et les enjeux de laudit interne dans les collectivits territoriales, et plus spcifiquement dans les structures communales et intercommunales.
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1. Elments gnraux
Le point majeur qui caractrise ladministration territoriale franaise est sa complexit. Cette notion fait rfrence au fait que les parties prenantes du territoire sont nombreuses, varies. Par ailleurs, ces parties prenantes formulent des demandes et exercent des contraintes fortes sur le management des structures territoriales. Dautre part, les chercheurs en management public4 ont montr que les organisations territoriales sont ouvertes. Cela signifie quelles sont la fois fortement influences par leur environnement (les nombreuses parties prenantes) tout en tant inertes, du fait de leur cadre juridique et rglementaire strict. Les organisations territoriales ne peuvent donc totalement matriser leur environnement et sont soumises de fortes influences et contraintes externes. Par ailleurs, les recherches en management public (et plus largement des analystes de la vie politique et administrative franaise) montrent que le territoire fait face plusieurs lments.5 Lenchevtrement des comptences Un des objectifs de la dcentralisation tait dattribuer chaque niveau de collectivit territoriale un ensemble pertinent et cohrent de comptences. Loptique de spcialisation de chaque niveau de collectivit tait privilgi, selon sa position et sa capacit daction dans les diffrents domaines publics transfrs. Cependant, ce principe de spcialisation na pas rellement t mis en place dans tous les domaines : pour lducation par exemple, chaque niveau de collectivit territoriale (en plus du rle de lEtat, assur par le Ministre de lEducation Nationale) a une responsabilit dans la dfinition des programmes et la gestion des structures. Par ailleurs, la lisibilit des comptences de chaque collectivit est faible : peu de citoyens ont connaissance de leurs attributions respectives ce qui limite lintrt pour le dbat dmocratique et la vie publique locale. La superposition des niveaux dadministration On dnombre aujourdhui trois niveaux de collectivits territoriales (rgion, dpartement, commune), auxquels il faut ajouter lEtat, lUnion Europenne, mais aussi les structures intercommunales. Toutes ces entits jouent un rle dans la dfinition de la politique publique, ce qui complexifie la conduite des actions tous les niveaux. On voit donc que la distribution des pouvoirs est inacheve : il nexiste pas de hirarchie entre les collectivits locales, or celles-ci se chevauchent (il existe plusieurs chelons pour un mme territoire), ce qui rend la dsignation dun (ou de plusieurs) responsable(s) difficile.
Favoreu C. (1997), Rflexions sur les fondements de la stratgie et du management stratgique en milieu public, 6me confrence de lAssociation internationale de Management Stratgique, Montral, Canada. 5 Hernandez S. (2007), Au cur du paradoxe : les contraintes inhrentes aux pratiques de management territorial, 43me Congrs de lAssociation de Sciences Rgionales de Langue Franaise, Grenoble - Chambry
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Le morcellement du territoire Cette problmatique a dj t traite dans les parties prcdentes mais il semble utile de rappeler que ce phnomne na t quen partie rsolu par les structures intercommunales, qui sont, de plus, nombreuses et varies. En particulier, la question du dcalage entre territoire institutionnel et territoire daction : lorganisation est responsable administrativement et lgalement dun territoire bien prcis, qui ne correspond gnralement pas au territoire vcu par les individus. Lchelle territoriale pertinente est donc variable et ncessite la mise en place dun processus de gouvernance pour trouver une solution ce dcalage. Une sparation des pouvoirs administratifs et politiques en pointills La sparation des tches entre lus et managers est source de conflits, complexifie la prise de dcision ainsi que sa mise en uvre. Une dmocratie locale inerte La notion de dmocratie locale a t instaure par la loi du 6 fvrier 1992 relative ladministration territoriale de la Rpublique. Elle permet lopposition locale davoir un droit linformation sur les affaires devant faire lobjet dune dlibration. Elle permet aussi de consulter la population sur les affaires dintrt communal. La loi du 27 fvrier 2002 relative la dmocratie de proximit oblige la majorit rserver une place dans les magazines dinformation de la collectivit. Enfin, la rvision constitutionnelle du 28 mars 2008 autorise la tenue de rfrendums locaux pour toutes les collectivits territoriales. Cependant, la dmocratie locale semble ne pas tre relle. Les principaux problmes sont lis aux modes dlection des reprsentants des collectivits territoriales, qui peuvent gnrer une sur ou une sous reprsentation des populations urbaines ou rurales. Par ailleurs, la mise en place de rfrendums locaux est limite. Enfin, les citoyens locaux souffrent dun manque daccs aux donnes financires et administratives locales, et ce malgr les diffrentes dispositions prises (possibilit dassister au conseil municipal et de consulter les budgets de la commune par exemple). En effet, la technicit et la complexit des documents consultables ne permettent pas aux citoyens dtre correctement informs.
Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales se faire directement) ou si, au contraire, le management public constitue un champ disciplinaire propre, justifi par limportance des spcificits des organisations publiques. De faon synthtique, il existe trois courants relatifs la place du management public, sachant que deux sont des conceptions extrmes du management public, chacune affirmant la suprmatie dune logique, managriale versus administrative et juridique6. Le premier courant, qualifi de minimaliste nie lexistence de diffrences majeures entre les organisations publiques et prives. Il sappuie sur le constat dune dilution des frontires entre priv et public. Les problmes de gestion sont considrs tre les mmes (laction de grer est adapte tout type dentit collective). Ici, le management public est domin par la logique managriale dont les principes cls sont lefficacit, la comptitivit et la rentabilit. Le management public nest donc quimitatif7. Le deuxime courant sparatiste prne une gestion publique totalement dtache des thories prives. Laccent est ici principalement mis sur les spcificits propres au champ public, quil sagisse des aspects juridiques, politiques ou conomiques. Ainsi, les pratiques de gestion doivent tre radicalement diffrents de ceux des organisations prives8. Enfin, le troisime courant, aussi qualifi d adaptatif considre que la logique managriale ne peut tre ignore et est source denrichissements puisquelle peut apporter des lments pour une gestion plus rationnelle, plus efficace, plus mthodique. Cela correspond bien la recherche defficacit, de qualit et de performance, lie la modernisation des organisations publiques9. Il est donc possible de sinspirer des pratiques de gestion des organisations prives dans certains cas seulement tout en reconnaissant les spcificits des organisations publiques, et donc en adaptant les outils de gestion.
Favoreu C. (2001), Lgitimit, contenu et nature du management public stratgique : le cas des dmarches stratgiques urbaines, 10me confrence de lAssociation Internationale de Management stratgique, Montral, Canada. 7 Martineau R. et Sauviat L. (2007), Le public travers du prisme managrial : tat des lieux dun domaine des sciences de gestion, 16me colloque international de la revue Politiques et Management Public, Florence. 8 Gibert T.P. et Thoening J.C. (1983), La gestion publique, entre lapprentissage et lamnsie, Politiques et Management Public, 11(1). 9 Bartoli A. (2004), Le management dans les organisations publiques, Dunod, Paris. 10 Santo V.M. et Verrier P.E. (1993), Le management public, Presses Universitaires de France, Paris.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Selon Ouellet11, il existe quatre traits distinctifs majeurs qui permettent de sparer le secteur public du secteur priv : - La nature du secteur : Il ne sagit pas de satisfaire la demande dun client solvable, mais de raliser des actions pour la socit dans son ensemble. - La finalit : Alors que les organisations prives recherchent le profit et la rentabilit, les organisations publiques visent au bon fonctionnement de la socit. - Le champ de force : Lentreprise se situe dans un univers concurrentiel, les organisations publiques sont situes dans un systme politique. - Le cadre de fonctionnement : Les organisations prives possdent une relle libert daction sur les marchs ; les organisations publiques doivent respecter lEtat. Bartoli (2004) met en avant les critres qui permettent de dfinir des organisations publiques, comme les statuts, les missions dintrt gnral, la nature des activits, la proprit du capital, le contrle et la vocation non lucrative. Elle souligne que lon peut analyser les spcificits des organisations publiques laide de deux approches : o Selon lanalyse institutionnelle, les organisations publiques sont caractrises par leur soumission au pouvoir politique, leur systme juridique, leur rationalit et leur mode de financement (par prlvement ou allocation budgtaire). o Sous langle organisationnel, les organisations publiques ont comme particularits dtre de grande taille, de raliser des prestations de services et de se situer dans un environnement complexe. Boyne (2002)12 sintresse aussi aux spcificits des organisations publiques quil compare aux organisations prives. Le tableau suivant synthtise les principales caractristiques des organisations publiques : Spcificits Environnement organisationnel Caractristiques - Plus complexe : les organisations publiques font face une grande varit de parties prenantes, avec de multiples demandes et contraintes sur les gestionnaires - Plus permable : les organisations publiques sont des systmes ouverts facilement influencs par les vnements extrieurs - Plus instable : les contraintes politiques entranent des frquents changements dans les lus, les objectifs - Caractris par labsence de pressions concurrentielles. Buts - Distinctifs : equity and accountability organisationnels - Multiples : dus au grand nombre de parties prenantes - Plus vagues : inhrent lambigut politique ncessaire pour rallier des publics diffrents une cause Structures - Plus bureaucratiques organisationnelles - Tendance au red tape (bureaucratie) - Manque dautonomie managriale : peu de libert pour les gestionnaires, notamment en matire de pouvoir de sanction sur les subordonns par exemple. Valeurs - Moins matrialistes : moins motives par les rcompenses financires managriales - Volont de servir le public et de se mettre au service de lintrt gnral
Tableau 7 Les spcificits des organisations publiques selon Boyne (2002) Ouellet L. (1992), Le secteur public et sa gestion, in Parenteau R. Management public comprendre et grer les institutions de lEtat, ch 2, Presses de lUniversit du Qubec. 12 Boyne G. (2002) Public and private management: whats the difference ? Journal of management studies, 39.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Par ailleurs, pour caractriser les organisations publiques, il est possible dajouter aux lments prcdents la notion dintrt gnral, la matrise limite des financements, labsence de recherche de profit, les modes de contrle Cependant, au del de ce dbat sur les spcificits de la sphre publique et sur les outils managriaux utiliser, la notion de performance prend de plus en plus dimportance dans la sphre publique et a gnr de nouveaux dispositifs, qui ne concernent pas ncessairement ladministration territoriale. A noter que la performance peut tre dfinie comme la capacit atteindre des objectifs pralablement fixs, exprims en termes defficacit socio-conomique, de qualit de service ou defficience de la gestion . Par consquent, la dmarche de performance est un dispositif de pilotage des administrations ayant pour objectif damliorer lefficacit de la dpense publique en orientant la gestion vers latteinte des rsultats dans le cadre de moyens prdtermins . Nanmoins, il semble ncessaire de se pencher sur ces lments afin de mieux comprendre le contexte dans lequel se situent les collectivits territoriales et les structures intercommunales.
Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales spcifiques. Au sein des programmes, le gestionnaire dispose dune libert de raffecter les crdits. Ainsi, lallocation des ressources devrait tre plus efficace et tre centre sur les missions (et non plus sur les structures administratives).
Concernant lobjectif de transparence de linformation budgtaire, ce dernier est en partie assur par le fait que larchitecture du budget est articule selon les missions, ce qui accrot la lisibilit du budget. Ainsi, les agents de lEtat voient mieux leur contribution et les citoyens comprennent mieux quoi sert largent de leurs impts, mais aussi quels sont les objectifs des politiques publiques. Par ailleurs, le rle du Parlement est renforc. Il examine la totalit du budget et vote pour chacune des missions. Chaque anne, ladministration dtaille ses objectifs et sa stratgie et elle rend compte de ses actions, laide dindicateurs prcis. Ainsi, le Parlement a un rel moyen de contrler laction de lEtat et peut sappuyer pour cela sur les rapports de la Cour des Comptes. Enfin la LOLF prvoit aussi une refonte de la comptabilisation des actifs (notamment incorporels) dans le budget, conformment aux principes comptables nationaux et aux normes IAS/IFRS. Ainsi, la LOLF a permis larrive dun nouveau mode de fonctionnement, centr sur la performance et donc damliorer le pilotage des administrations publiques.
Tableau 8 La Loi Organique relative aux Lois de Finances
La LOLF ne concerne pas directement les collectivits territoriales : elle ne sapplique qu ladministration. Cependant, mme si ni les collectivits territoriales ni les structures intercommunales ne sont directement concernes par la LOLF, elles ont dj investi la question damlioration de la gestion publique, se sentant concernes par les enjeux de performance et de transparence. La deuxime raison qui pousse les organisations territoriales amliorer leur gestion est lie leur volont de matriser leur budget et de ne pas tre surendettes, afin de garder des marges de manuvre. Cependant, elles peuvent mettre en place les mesures quelles souhaitent et innover en la matire. Le rapport Migaud-Lambert, remis au gouvernement en novembre 2006, indique que La LOLF inspire de nombreuses collectivits locales souhaitant moderniser leur gestion. Il ressort des exprimentations en cours que ces collectivits adoptent, partir de principes communs de gestion oriente vers les rsultats, des organisations trs diffrentes les unes des
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales autres en raison de leurs spcificits. Il est prfrable daccompagner ces exprimentations plutt que de tenter de les formater dans un moule commun qui dcouragerait leurs promoteurs . La LOLF a eu pour effet de questionner et dapprofondir la notion de performance dans les structures territoriales. En effet, ces dernires disposent dj doutils de suivi de lactivit et des indicateurs defficacit. Au niveau de la procdure budgtaire, les collectivits (rgions, dpartements, communes de plus de 3 500 habitants) avaient dj lobligation de mettre en place un dbat dorientation budgtaire (DOB) et ce depuis 1992. Par contre, la LOLF na pas rendu le DOB obligatoire pour lEtat. On note que le dbat sur le budget est rel dans les collectivits territoriales, autant quau niveau de ladministration. Par ailleurs, les collectivits peuvent prsenter leur budget soit par missions soit par service (les communes choisissent souvent de prsenter leur budget par nature). Les budgets par fonction sont utiliss par une centaine de communes, vingt dpartements et la quasi-totalit des rgions. Quant lutilisation des crdits, il existe une certaine souplesse : les crdits sont vots par chapitres et non par article, ce qui laisse une certaine marge de manuvre. Dautres lments rendent la gestion des crdits souple : le systme des dpenses imprvues, la possibilit de crer des chapitres dopration librement pour un investissement important, les virements de crdit entre chapitres. Enfin, la gestion pluriannuelle des crdits est possible pour toutes les communes et pour tous types de dpenses. Au niveau de la transparence, les dispositions qui sappliquent aux collectivits locales imposaient dj ce principe. Le budget des collectivits locales est tabli sur les mmes principes que le budget de lEtat. Par ailleurs, les comptes doivent respecter les principes comptables gnraux (sincrit, prudence, sparation des exercices) et le patrimoine doit tre valu. Lordonnance du 26 aot 2005 favorise la transparence et la qualit de linformation financire pour les collectivits territoriales et les structures intercommunales : les documents financiers sont plus lisibles et les procdures budgtaires et comptables ont t simplifies. Enfin, le principe dquilibre est plus contraignant pour les collectivits que pour lEtat. Certaines collectivits locales ont donc dj engag des dmarches semblables celles impulses par la LOLF. Il est nanmoins important de souligner que les dmarches entreprises par les collectivits pour amliorer la performance sont de leur seul ressort (en logique avec le principe de libre administration des collectivits territoriales). Les collectivits pionnires vont donc adapter certains outils, sans chercher transposer des dmarches gnriques. Ainsi, chaque collectivit, selon son histoire, ses institutions, ses besoins, ses priorits et ses moyens, dfinit ses objectifs et ses indicateurs qui peuvent ne pas sappliquer tels quels dans une autre collectivit. Lapproche de la performance est donc diffrencie et htrogne mais son objectif est damliorer le fonctionnement et les rsultats des actions locales. Le niveau dapprofondissement des dmarches est trs variable selon la collectivit territoriale. Gnralement, les dmarches engages vont au del des aspects budgtaires et financiers pour sintresser au fonctionnement des collectivits dans son ensemble. Les moyens daction sont multiples et divers et les principaux axes damlioration sont : - La procdure et le cadre budgtaire : Renforcer la participation de lassemble dlibrante, repenser la prsentation du budget (selon une logique stratgique), gnraliser la pluri annualit et fongibiliser et globaliser les enveloppes de crdit.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Lexcution budgtaire et la restitution des comptes : Fiabiliser le description du patrimoine, garantir lexhaustivit de le description du patrimoine, donner une vision consolide des comptes, enrichir la prsentation du compte administratif, instaurer un contrle interne comptable, rduire les dlais de restitution des comptes de clture La recherche de la performance : Susciter la performance et dresser sa stratgie au pralable, instaurer un contrle de gestion et un dialogue de gestion, dfinir des objectifs stratgiques et oprationnels, des indicateurs et des tableaux de bord, tablir un projet pluriannuel de performance avec les units oprationnelles et valuer les politiques publiques. Assurer le pilotage global de la dmarche et adapter lorganisation interne des services : Impliquer les lus pour impulser la dmarche, instaurer une cellule de pilotage et adapter lorganigramme des services, impliquer les ressources humaines en suscitant lintrt, responsabiliser les gestionnaires. Adapter les systmes dinformation : Optimiser les SI et les connecter entre eux, automatiser les retraitements comptables et dmatrialiser les procdures.
Ainsi, on voit que collectivits locales, mme si elles ne sont pas directement concernes par la LOLF ont mis en place des mesures et des dmarches damlioration de la performance. Elles sont donc relativement en phase avec les dispositions instaures par la LOLF et vont parfois au del des simples principes comptables et budgtaires. Les collectivits qui ont mis en place les principes de la LOLF sont la Ville de Paris, de Lyon, le Conseil Gnral de la Mayenne, le Conseil Rgional de Bretagne. Lobservatoire de la performance a suivi les dmarches inspires de la LOLF et mises en place par les collectivits. Les exemples des villes de Paris et de Lyon sont dtaills dans le tableau 9. La LOLF et la Ville de Paris La Ville de Paris a mis en place en 2004 une dmarche budgtaire sinspirant de la LOLF. Lapplication lensemble des directions a t progressive. Dans cette logique, des indicateurs ont t mis en place afin de mesurer la performance, le budget a t dcoup en directions, missions et objectifs (chacun mesur ensuite par deux indicateurs). Par ailleurs, le directeur peut dsormais grer librement les enveloppes de crdit. En contrepartie, des contrats dobjectifs annuels sont signs entre le Directeur Financier les Directeurs oprationnels. La dmarche repose sur les principes de dconcentration et de contractualisation. Les services se sont fortement impliqus dans la dfinition des missions et des indicateurs. Les apports de cette dmarche sont multiples : - Cela a permis de sinterroger sur les missions et les priorits de chaque service, mais aussi sur les indicateurs de performance. - Cest aussi un outil de management et de motivation : les quipes se sont mobilises et la culture de la performance sest dvelopp. - Le budget a t rendu plus lisible et cela a permis de dgager les vrais enjeux de la gestion parisienne. Il a cependant t ncessaire de modifier le Systme dInformation en profondeur, ce qui a gnr des cots directs non ngligeables.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales La LOLF et la communaut urbaine du Grand Lyon La dmarche de Grand Lyon va au del du budget : un contrat dobjectifs et de moyens a t sign entre les directions et la Direction gnrale pour identifier les objectifs stratgiques (100), les indicateurs (200) et les cibles. 17 centres de responsabilit ont t crs. Les cinq axes de la dmarche sont les suivants : - la responsabilisation - le fonctionnement en mode projet - la refonte du processus achat - le dveloppement du management par les processus - le repositionnement des agents au cur du dispositif de performance (dconcentration de la fonction RH). Ensuite, le marketing public (connaissance des besoins, segmentation de loffre) va tre mis en place. Une Direction de lvaluation et de la performance a t mise en place en 2007, compose de consultants internes, qui ralisent des audits organisationnels, apportent leur expertise et leurs conseils et animent le dispositif de performance. Lobjectif de cette direction est de capitaliser les bonnes pratiques, de crer du lien entre les directions et daccompagner la conduite du changement .
Tableau 9 La LOLF, la Ville de Paris et la Communaut Urbaine de Lyon
Malgr le caractre prcurseur des actions des collectivits territoriales en matire de performance, les dmarches sont extrmement variables selon les structures et selon leur taille. Ces dmarches ncessitent aussi de nombreuses modifications et des efforts financiers. Nanmoins, en rgle gnrale, le souci de la performance, de lamlioration des activits et la mesure des objectifs sont des lments qui ont pris de limportance, la fois pour les collectivits et pour les structures intercommunales. Cest ainsi que de nombreuses organisations territoriales ont mis en place des services daudit interne et/ou dvaluation des politiques publiques. Ces derniers sont en effet les mieux mme dvaluer laction des organisations, de fournir des valuations objectives et indpendantes quant au fonctionnement des services. La mise en place de telles structures soulve de nombreuses questions et sinscrit dans une dmarche particulire que nous allons tudier de plus prs dans la partie suivante.
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II. Les structures daudit interne, dinspection et/ou dvaluation de la performance dans les structures territoriales locales : tat des lieux, problmatiques et enjeux
Comme nous lavons montr auparavant, les collectivits territoriales et les structures intercommunales font face de nouveaux enjeux, ports par le renouvellement des modes de gestion publique, la volont de modernisation des administrations et lexigence croissante des citoyens (et plus largement des parties prenantes) en termes de transparence et defficacit. La notion de performance est donc au cur des problmatiques pour ladministration territoriale locale. Rappelons cet effet que la performance peut tre dfinie comme la capacit atteindre des objectifs pralablement fixs, exprims en termes defficacit socio-conomique, de qualit de service ou defficience de la gestion . Par consquent, la dmarche de performance est un dispositif de pilotage des administrations ayant pour objectif damliorer lefficacit de la dpense publique en orientant la gestion vers latteinte des rsultats dans le cadre de moyens prdtermins . Lobjectif de cette partie est donc dexaminer les structures qui exercent des missions daudit interne, dinspection ou encore dvaluation de la conformit et/ou de la performance (et ce au niveau de lactivit ou des financements) dans les collectivits territoriales et les structures intercommunales. A noter que ces missions peuvent porter sur lorganisation en tant que telle ou sur des structures finances par les organisations territoriales. Ici, nous nous intresserons donc laudit interne (au sens large) au sein des collectivits territoriales. En effet, au sein de certaines organisations territoriales, les services apparents laudit interne exercent des fonctions proches de laudit interne (contrle de gestion, valuation des politiques publiques, matrise des risques). Ces services rentreront pour partie dans notre analyse, et ce afin dtablir un diagnostic le plus complet possible. Par ailleurs, cette dmarche nous semble cohrente avec la dfinition de laudit interne tablie par lIFACI qui est la suivante : laudit interne est une activit indpendante et objective qui donne une organisation une assurance sur le degr de matrise de ses oprations, lui apporte des conseils pour les amliorer et contribue crer de la valeur ajoute. Il aide cette organisation atteindre ses objectifs en valuant, par une approche systmatique et mthodique, ses processus de management des risques, de contrle, et de gouvernement dentreprise et en faisant des propositions pour renforcer leur efficacit. Cette section sera donc articule en sept parties, qui traitent de trois grandes thmatiques. Dans un premier thme, nous tablirons un tat des lieux sur les pratiques de laudit interne, afin de voir dans quelle mesure laudit interne et lvaluation sont prsents dans les collectivits territoriales. A cet effet, les dmarches de contrle interne et de gestion de risques seront aussi examines. Une fois cette description effectue, nous nous pencherons plus en dtail sur laudit interne que nous tenterons de distinguer de lvaluation , afin de voir quels sont ses fondements, quelles sont les pratiques effectives des organisations territoriales (en termes de contrle interne puis daudit interne, et ce au niveau des missions et de lorganisation des services), et
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales les enjeux de ce type de service. Cette deuxime grande thmatique va de la deuxime la sixime sous-partie. Enfin, dans le troisime thme, nous prsenterons les bonnes pratiques releves, en matire de contrle interne et daudit interne. Cette deuxime section devrait donc rpondre lobjectif de prsenter ltat des lieux, les pratiques et les enjeux de laudit interne au sein des structures territoriales. Prambule : un bref rappel historique Avant de nous pencher sur les fonctions daudit interne existant aujourdhui dans les organisations territoriales, il semble ncessaire de faire un bref rappel historique des fonctions daudit et dinspection dans le secteur public, et ce depuis le dbut de leur existence. Pour ce faire, nous nous appuierons sur la prsentation des Inspections gnrales de M. Nouailles, lors des 9mes journes de la Socit Franaise dEvaluation (avril 2009). Ds lAncien Rgime, lEtat disposait de corps spcialiss qui avaient pour mission de contrler la mise en place des dcisions du pouvoir central : ds 1747, Trudaine convoquait une instance qui deviendra en 1804 le Conseil gnral des ponts et chausses ; Necker posait ds 1781 les principes fondateurs de linspection gnrale de ladministration ; ds 1831, le baron Louis, ministre de Louis-Philippe, dfinissait les missions de linspection gnrale des finances . Le principe de droit linformation des citoyens et lobligation de rendre compte, apparus lors de la Rvolution franaise, ont t dvelopps sous lEmpire, la Restauration puis sous la Rpublique : les corps dinspection ont t dvelopps et ont vu leurs pouvoirs renforcs. Leur objectif tait de contrler le bon fonctionnement de ladministration et la conformit de ses actes. Cest ainsi quaujourdhui chaque grand ministre dispose dune inspection gnrale charge de contrler les services et actions de lEtat : Inspection Gnrale des Finances, Inspection Gnrale de lAdministration, Inspection Gnrale des Affaires Sociales, Conseil Gnral des Ponts et Chausses, qui sont notamment les plus puissantes. Il existe aussi des corps plus spcialiss comme lInspection Gnrale de lEducation Nationale, lInspection Gnrale de la Police Nationale, lInspection des Services Judiciaires, celles de lAgriculture, des Muses, des Bibliothques etc., Ces services exercent des missions dinspection, de contrle, daudit, de conseil et dvaluation dans leur domaine de comptences, dfini par dcret. Elles sont aussi un outil de modernisation de lEtat. Comme nous lavons vu prcdemment, la dcentralisation a t la tutelle prfectorale de lEtat sur les collectivits territoriales qui devait approuver, dfrer ou censurer leurs actes a priori. Dsormais, les collectivits sadministrent librement, sous le seul contrle du tribunal administratif (qui juge les actes des collectivits a posteriori) et des chambres rgionales des comptes, qui examinent les comptes et la gestion des collectivits territoriales. Or les collectivits exercent dsormais des comptences de plus en plus larges, suite aux transferts organiss par lEtat en leur faveur. Elles ont donc des responsabilits juridiques, financires et citoyennes accrues dans de nombreux domaines, sans moyens de contrle et daudit correspondant si elles ne disposent pas en interne de services spcialiss dans linspection et lvaluation. Afin de sassurer de la conformit juridique de leurs actions, de la scurit financire et de lefficacit de leurs actions, elles ont un besoin crucial en termes dauto-contrle des
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales procdures, daudit interne des dispositifs et dvaluation des politiques menes. En effet, le contrle de lgalit du prfet, le contrle juridique des tribunaux administratifs et le contrle financier de la chambre rgionale des comptes ne permettent pas la collectivit davoir une assurance raisonnable sur ses actes en amont. Les services dinspection et daudit se sont donc dvelopps depuis 1990 dans les rgions et les dpartements notamment. Ltat des lieux des pratiques daudit interne et dvaluation dvelopp par la suite devrait nous permettre dapprofondir ce constat.
A. Etat des lieux des pratiques dvaluation, de contrle interne, de gestion des risques et daudit interne dans les organisations territoriales : les donnes du terrain
Cette partie a pour objet la prsentation succincte des pratiques en termes dvaluation et daudit interne dans les collectivits territoriales et dans les tablissements publics de coopration intercommunale. Pour raliser cette prsentation, nous nous sommes appuys sur deux rapports (dont les rfrences prcises sont indiques dans la bibliographie) : - Un rapport effectu par la Socit Franaise dEvaluation (qui est une association indpendante regroupant les commanditaires, chercheurs et prestataires de lvaluation des politiques publiques) sur ltat du dveloppement de lvaluation des politiques publiques. - Une enqute du cabinet Ernst&Young sur la gestion des risques et le contrle interne dans le secteur public. Ces rapports tant tous deux dats de 2008, ils devraient nous permettre davoir une vision assez rcente des pratiques visant la matrise et lamlioration de la performance des organisations locales.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Les enquts peroivent lavenir de lvaluation de faon diverse, ce qui montre bien la complexit de la politique territoriale. Globalement, cependant, les leviers damlioration sont la cohrence et la coordination, ainsi que le dveloppement des formations en valuation ; et les freins sont la peur des valus. Dautre part, les personnes interroges estiment que lobligation dvaluation nest pas ncessaire, et quil est crucial de prendre en compte la diffrence territoriale lors des valuations. Elles estiment que les acteurs locaux doivent avoir une certaine autonomie pour mettre en place leurs dmarches dvaluation. Plus gnralement, on note que les services chargs de lvaluation ont t crs rcemment (seuls 28% ont plus de cinq annes dexistence). Ces services peuvent tre rattachs diffrents services, comme le montre la figure suivante.
Enfin, concernant la place de lvaluation et son lien avec dautres activits, on note que rares sont les structures ddies exclusivement lvaluation : le tableau ci-dessous montre que le service charg de lvaluation peut aussi exercer des fonctions de contrle de gestion, de conseil et dtudes
Figure 3 Les diffrentes fonctions exerces par les services d'valuation dans les collectivits territoriales
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Il semble alors difficile dtablir des frontires claires entre lvaluation, laudit, le contrle, la qualit et dautres activits voisines. Se pose alors la question de la spcificit des mtiers, des dmarches, des mthodes, mais aussi de limpact de ces diffrentes activits sur le fonctionnement des organisations et sur les dcisions publiques. La deuxime thmatique de ce chapitre devrait permettre de rpondre ces questions qui ont merg lors dun premier examen succinct de la question de lvaluation dans les collectivits territoriales.
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- La cartographie des risques nest pas une pratique dveloppe (10% des rpondants) alors que cest une base ncessaire pour une gestion des risques adquate. - Le contrle interne est peru comme un lment important pour la matrise des risques, mais pour les collectivits locales, son objectif premier est dassurer la mise en uvre efficace des politiques publiques (et non dassurer la matrise des risques) : voir tableau 10.
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Tableau 10 Les objectifs du contrle interne pour les collectivits territoriales et les structures intercommunales
- Laudit interne est une fonction consolider : il nexiste pas systmatiquement de service daudit interne, mais souvent des services connexes, comme le contrle de gestion, prennent en charge la matrise des risques et lvaluation du contrle interne (voir figure 5, sachant que SPL signifie Secteur Public Local, cest dire les structures territoriales, par oppositions aux Etablissements Publics, qui regroupent les administrations dEtat). Par ailleurs, le tableau 11, issu dune tude sur la performance dans les collectivits (ralise par des lves administrateurs territoriaux auprs de 72 collectivits et communauts urbaines) en 2006, montre que le contrle de gestion est bien ancr dans les collectivits, ce qui est moins vrai pour laudit interne et pour les services dinspection gnrale. A noter aussi quen 2009, on recensait tout de mme 23 Inspections Gnrales dans les collectivits territoriales : six dans les rgions (Bretagne, Ile-de-France, Lorraine, NordPas-de-Calais, Pays de Loire, Provence-Alpes-Cte dAzur) treize dans les dpartements (Conseil de Paris ; Conseils gnraux des Bouches-du-Rhne, du Calvados, des Cotes dArmor, dEure-et-Loir, de la Moselle, du Nord, du Pas-de-Calais, du Var, de lEssonne, des Hauts-de-Seine, du Val-de-Marne et de la Runion), trois dans les communauts urbaines (Bordeaux, Lille et Marseille) et une pour la Ville de Paris.
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Tableau 11 Rsultats de l'enqute portant sur l'audit interne et l'valuation dans les collectivits locales (2006)
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On note aussi que les missions confies laudit interne dans les collectivits locales sont varies mais sont encore trs traditionnelles et ne couvrent pas systmatiquement les zones les plus sensibles au regard des risques. En effet, elles concernent pour la plupart laudit des satellites, cest dire de structures externes la collectivit ou lEPCI (associations, socits dconomie mixte, groupements dintrt conomique et groupements dintrt public - par exemple dans le cadre de dlgations de service public), et lvaluation du contrle interne. Les missions moins frquentes sont les tests defficacit des procdures, laudit des informations financires. Par contre, il est rare que laudit effectue des valuations des politiques publiques, des audits des SI ou des cartographies des risques. En revanche, on note que des missions qui ne relvent pas de laudit interne sont effectues, comme la rdaction de procdures ou la formation. Il ne sagit donc pas de missions daudit interne classiques portant sur le management des risques, la fiabilit de linformation financire. On note aussi que le ratio dauditeurs par rapport aux nombres dagent tait de 1 pour 2000 personnes en 2002 alors quil est aujourdhui de 3 pour 1000 auditeurs dans le secteur priv. Leffectif des services daudit interne est gnralement trs faible (infrieur 3 personnes).13 En 2005, on constatait que le niveau de dploiement des cinq composantes du contrle interne tait globalement faible, notamment en ce qui concerne14 : - lvaluation des risques : 59 % des rpondants nont pas effectu de premire valuation des principales zones de risque de leur organisation ; - linformation et la communication : 61 % des rpondants jugent cela peu ou pas dvelopp ; - le dispositif de pilotage du contrle interne, permettant dvaluer la qualit du fonctionnement du contrle interne, via notamment la ralisation de missions daudit interne : 77 % des rpondants le considrent comme peu ou pas dvelopp.
13 Laudit interne et le management des collectivits territoriales : la cartographie des risques (2006), Cahiers de la recherche, Institut Franais de lAudit et du Contrle Internes 14 Les pratiques du contrle interne dans le secteur public (2005), Etude ralise par Ernst&Young, in Laudit interne et le management des collectivits territoriales : la cartographie des risques (2006), Cahiers de la recherche, Institut Franais de lAudit et du Contrle Internes
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales En conclusion, lutilit du contrle interne est bien reconnue mais le dploiement de ses diffrentes composantes reste encore partiel. En particulier, les moyens permettant den assurer la matrise sont encore peu rpandus : mise en place dun processus de management des risques, mise en place dun processus de contrle et de gouvernance, audit interne 15 En effet, les collectivits avaient auparavant recours des cabinets, mais elles ont dcid dinternaliser les fonctions de contrle et dvaluation pour des raisons financires, mais aussi pour assurer une continuit de cette activit. Cest ainsi que sont apparus des services de contrle et daudit, de manire exprimentale ou pragmatique, au gr des alternances politiques ou administratives. Par contre, le rle de laudit interne reste encore mal apprhend. Cest dautant plus prjudiciable quil est charg de sassurer de lefficacit du dispositif de contrle interne existant et de faire des propositions pour amliorer son fonctionnement .16 Il est cependant probable que la fonction daudit interne se dveloppe dans le futur au sein des organisations territoriales. Nanmoins, cette affirmation doit tre nuance en fonction de la taille de la collectivit : seules les grandes structures crent leur propre service daudit et de contrle. Les petites collectivits ont des besoins moins levs en la matire et ont gnralement des ressources humaines et financires plus limites. Ce premier examen des ralits en termes dvaluation et daudit interne nous montre bien que lvaluation de la performance et/ou des politiques publiques est une donne importante pour les organisations territoriales, et que ces dernires commencent mettre en uvre des moyens pour rpondre ces nouvelles problmatiques. Cependant, les activits de contrle menes par les organisations territoriales prsentent des spcificits, tant en terme dorganisation du service charg de donner une assurance la structure quen termes de rle, de missions et dobjectifs assigns ce dernier. Par ailleurs, et comme nous lavons vu prcdemment, il nest pas ais de distinguer lvaluation de laudit interne, puisque les services peuvent exercer ces deux types de missions. Il existe donc une sorte de confusion entre des fonctions qui peuvent tre avoir des dnominations diffrentes et/ou qui exercent des missions ne relevant a priori pas de leur activit (par exemple, le service contrle de gestion qui ralise des missions daudit interne). Avant dexaminer de plus prs les pratiques de contrle interne, daudit et dvaluation, nous allons nous pencher tout dabord brivement sur le contrle interne dans le secteur public et dans les collectivits territoriales. En effet, ce dernier est (ou devrait tre) le systme sur lequel sappuie laudit interne pour lexercice de ses fonctions. Nous tudierons ensuite les fondements, pratiques et enjeux de laudit interne proprement parler.
Laudit interne et le management des collectivits territoriales : la cartographie des risques (2006), Cahiers de la recherche, Institut Franais de lAudit et du Contrle Internes 16 op. cit
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Ces dfauts peuvent tre lis limportance qua pris le contrle financier, au dtriment du contrle interne dans son ensemble. En effet, les contrles de lgalit et le contrle budgtaire effectus par la prfecture peuvent laisser faire croire la collectivit quelle est protge contre la majorit des risques. Or ce nest pas le cas, pour plusieurs raisons : le champ de ces inspections est limit, les agents ne peuvent examiner chaque acte en dtail et les risques auxquels sont confrontes les collectivits ne sont pas seulement dordre lgaux et budgtaires.18 et met en lumire limportance du contrle interne Le Rapport dInformation du Snat19 note que le contrle interne est en dveloppement dans les collectivits, suite au changement de nature de laction des collectivits depuis la dcentralisation, qui a fortement augment les contraintes de gestion et les obligations diverses. Ici, il est aussi fait une diffrence entre le contrle financier (issu des rgles de la comptabilit publique) et le contrle interne, dont lobjectif est de garantir la qualit de linformation financire et de la gestion de la collectivit. Le rapport note que dimportants progrs ont t faits dans ces domaines mais que les collectivits et surtout les petites communes sont confrontes une complexit croissante. Ainsi, malgr une approche jusqu prsent centre sur les processus comptables et financiers, le contrle interne est prsent et en dveloppement dans les collectivits. Son rle prend de plus en plus dimportance et les gestionnaires prennent conscience de sa ncessit. Un certain nombre de travaux ont mis en avant les bonnes pratiques en termes de contrle interne dans le secteur public et les collectivits ; et ces lments seront prsents plus tard. Auparavant, il est ncessaire dexaminer plus en profondeur les pratiques de laudit interne, en commenant par ses fondements.
Source : Guide pratique de contrle interne pour les collectivits territoriales et leurs tablissements (http://knol.google.com/k/veris-tennvic/guide-pratique-de-contrle-interne-pour/2df23a3k1ymxo/2#) 19 http://www.senat.fr/rap/r97-520/r97-52068.html
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales et organismes rattachs la collectivit territoriale (article L1611 du CGCT, dcret-loi du 30 octobre 1935). En cas dabsence de contrle sur les comptes des organisations subventionnes, la responsabilit de la collectivit peut tre engage pour faute lourde. Cependant, seuls les rsultats comptables doivent tre examins et il nest pas possible de demander dautres renseignements. Obligation pour les dpartements de contrler les tablissements et services sociaux et mdico-sociaux (loi 2002-2 du 2 janvier 2002). Obligation de contractualiser avec les tiers associatifs au del de 23 000 euros (loi du 12 avril 2000). Lobjectif de cette mesure est damliorer la transparence des relations entre les collectivits et les associations. Ainsi, la collectivit doit contrler lutilisation des fonds publics allous.
Le service daudit interne permet aussi de rpondre aux obligations fixes par la loi de faon adquate, et donc de protger la collectivit dun certain nombre de risques juridiques : Obligation de transmission au procureur de la Rpublique (article 40 alina 2 du Code de procdure pnale) : tout agent doit porter la connaissance du procureur tout fait pouvant donner lieu infraction. Lauditeur interne est donc tout fait concern par cette obligation au titre de ses fonctions. Obligation de respect du principe contradictoire (article 24 de la loi du 12 avril 2000) : dans le cadre du fonctionnement du service daudit interne, laudit a la facult de rpondre librement et ses observations doivent tre intgres dans le rapport daudit. Ainsi, la fonction daudit interne est ncessaire la fois vu les obligations constitutionnelles, lgislatives et rglementaires auxquelles les collectivits sont soumises, mais aussi pour renforcer lefficacit de leur gestion. Laudit interne territorial est encadr par la loi, et il doit tre adapte aux spcificits du secteur public. Une dfinition adapte de laudit interne a t propose par la Communaut Urbaine de Bordeaux : Laudit interne est une activit indpendante et objective qui contribue donner une collectivit locale une assurance raisonnable sur le degr de matrise de ses oprations, lui apporte ses conseils pour scuriser et amliorer le fonctionnement de cette collectivit locale. Il laide atteindre ses objectifs et contribue optimiser lusage des ressources en prsence, en valuant, par une mthode systmatique et mthodique, ses processus de management des risques, de contrle interne, et de gestion publique, en faisant des propositions pour renforcer leur efficacit, propositions qui seront mettre en uvre par les personnes concernes. Cette dfinition met laccent notamment sur la gestion publique et la participation des agents la mise en place des recommandations. Cependant, si les fonctions de contrle, dvaluation et daudit se sont multiplies ces dernires annes, le mouvement est trs variable selon la taille et la nature des collectivits.
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D. Les missions des services daudit interne et dinspection dans les collectivits20
1. Les objectifs de laudit interne et/ou dinspection
Lors de leur cration, les objectifs assigns aux services daudit et dinspection sont ambitieux et varis. Il sagit gnralement de : - Veiller la bonne application des dlibrations et la rgularit juridique des procdures - Vrifier le bon emploi des fonds publics et garantir la scurit financire - Prvenir les dysfonctionnements et proposer des mesures pour y remdier - Amliorer la qualit du service rendu lusager, au moindre cot pour le contribuable - Contribuer lvaluation du service public territorial et son volution Ces objectifs varient nanmoins selon le contexte local et les orientations politiques. Il sont prsents et dbattus au pralable afin dtre connus et accepts ; puis ils sont la plupart du temps dfinis et officialiss par un arrt ou une dcision de lorgane excutif.
Source principale : Les inspections gnrales territoriales, du contrle interne lvaluation des politiques publiques (2009), M. Nouailles, 9mes journes franaises de lvaluation.
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4. Les mthodes
Les mthodes daudit interne utilises sont issues du secteur priv mais aussi des organes de contrle des administrations centrales de lEtat (programmation, investigation et procdure contradictoire avant la remise du rapport dfinitif). Les grandes tapes dune mission daudit ou dinspection sont les suivantes : Lancement de la mission : o Saisine par une lettre de mission du commanditaire (Prsident ou du Directeur gnral) fixant les objectifs, le primtre et lchance de la mission o Rponse de linspection par une proposition dintervention (ou un cahier des charges) dtaillant la problmatique, la mthodologie et les auditions envisages. Documentation, auditions et investigations : o Recherche et analyse documentaire des textes de rfrence (lois, dlibrations, budgets, rapports, comptes-rendus, statistiques) o Auditions dacteurs, de partenaires et de tmoins, donnant lieu des comptesrendus. Rdaction, validation, diffusion : o Rdaction du rapport de synthse des constatations, observations et prconisations, adress au commanditaire pour avis et validation o Validation du rapport par le commanditaire, ou demande de complment o Diffusion du rapport aux responsables Restitution et plan dactions : o Runion de restitution et de discussion du rapport, prside par la Direction gnrale, en prsence des responsables et de linspection gnrale o Elaboration conjointe dun plan daction mettre en uvre o Ultrieurement, suivi des mesures dcides. Ces rapports sont parfois publics (cest notamment le cas des rapports des missions dinformation et dvaluation des assembles dlibrantes) parfois mis en ligne sur Internet (comme les rapports de lInspection gnrale de la Ville de Paris, la demande du Maire.) Dautres fois leur diffusion peut tre limite aux lus et aux responsables concerns. Il peut mme parfois arriver, sur des sujets sensibles, quils ne fassent lobjet daucune diffusion, lorsque leur contenu est jug confidentiel par la collectivit. Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 47
6. Les services daudit et de contrle dans les diffrents niveaux dadministration territoriale
Le rapport de lAssociation des Administrateurs Territoriaux de France de 2007 et qui porte sur la cration dune Inspection Gnrale de lAdministration Territoriale dtaille les types de fonctions exerant des missions daudit et dvaluation selon les collectivits locales.
Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Cela sexplique par le fait que les rgions ont du valuer lutilisation des financements accords par lUnion Europenne, mais aussi les contrats de plan et les contrats de ville. La culture de lvaluation est donc trs prsente dans ces services et les mthodes et outils utiliss sont robustes. Aujourdhui, les rgions font preuve dune gestion performante, soutenue par des moyens humains et techniques adapts, mais aussi par des dmarches de contrle et de qualit reconnues. Les indicateurs deffectifs et de cot des diffrents services sont en place dans toutes les rgions, mais certains domaines, comme laction culturelle, restent difficiles mesurer. Les missions ralises par les services daudit sont diverses : tudes et veille, assistance et conseil, valuation des politiques publiques, contrle des structures finances, valuation de la gestion de ladministration rgionale Les missions se droulent de la faon suivante : lautorit administrative ou politique lance le processus, le mandat est rdig, la mission se droule, le rapport est remis lexcutif, les conclusions sont prsentes devant les commissions rgionales comptentes et une commission de suivi des prconisations est nomme. La dure dune mission varie entre six mois et deux ans, do un nombre de missions effectues par an relativement faible. Les missions longues sont les plus complexes, notamment celles dvaluation des politiques publiques.
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1. Spcificits et apports des services daudit interne par rapport dautres structures de contrle
A ct des services internes de contrle et daudit des collectivits, il existe aussi des entits extrieures en charge de certains contrles ou qui proposent leurs services aux collectivits. Ces derniers ne peuvent toutefois pas remplacer les services dinspection et dvaluation internes, tant donn leurs missions. Tout dabord, les tribunaux administratifs interviennent posteriori : lorsquils sont saisis, ils jugent de la lgalit et de la conformit juridique des actes des autorits locales. Les chambres rgionales des comptes ont elles pour mission de juger les comptes, mais aussi le contrle budgtaire et la gestion des collectivits. Ainsi, leur approche est essentiellement financire, gnralement rapide et a posteriori. Les cabinets de conseil en organisation et socits prives dvaluation peuvent tre appels par les collectivits pour des missions daudit, dvaluation ou de conseil. Ponctuelle et limite, leur intervention est coteuse et ne peut sappuyer sur une connaissance approfondie de la collectivit ni prendre en compte le suivi et les impacts de leurs recommandations. A linverse, les services daudit et dinspection internes aux collectivits sont prsents de faon constante et rgulire. Par ailleurs, ils possdent une bonne connaissance de la collectivit, de son organisation et de son fonctionnement, mais aussi de son environnement, de sa population et de ses enjeux. Leur analyse est donc plus pousse, ils peuvent intervenir ponctuellement et inscrivent leurs actions dans la dure, notamment via le suivi des plans daction. Enfin, et surtout, comme le souligne Mr Nouailles, ce qui les distingue des autres acteurs, cest le regard quils portent sur leur collectivit : ni extrieur, ni inquisitorial, ni intress : ils sefforcent davoir un regard critique dans le cadre dune dmarche positive destine faire voluer le service public et amliorer le service rendu la population . Lapport de telles structures pour la collectivit est donc multiple : - Elles sont un outil dvaluation des politiques publiques, de par leurs missions dvaluation des politiques, programmes et actions locales. Par ailleurs, elles peuvent mener des missions dinformation et dvaluation des collectivits territoriales, diffuses plus grande chelle par la suite. - Elles aident aussi la gouvernance territoriale. En effet, elles examinent les dysfonctionnements avec une dmarche critique et objective mais positive (par la Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 51
Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales formulation de recommandations) et travaillent conjointement avec les Chambres rgionales des comptes. - Elles sont un acteur de lvolution et de la modernisation du service public local. De par leur connaissance approfondie de la collectivit et leurs comptences professionnelles, elles sont souvent sollicites pour des avis et des conseils sur lamlioration de la gestion, la modernisation des services territoriaux et lvolution du service public local.
a) Linspection gnrale
Linspection gnrale est destine valuer les dysfonctionnements internes de la collectivit territoriale. Son but est de mettre fin un dysfonctionnement, en identifiant clairement lampleur de la faille et les responsabilits (plus que damliorer un dispositif existant en comparant des rsultats des indicateurs). Il sagit donc dvaluer avant de rparer, voire sanctionner. Cependant, on note que, lorsquelles existent, les Inspections gnrales ralisent des missions bien plus diverses que la seule fonction de pompiers , de sanctionneurs . Cela est li au fait que linspection gnrale est rattache directement lexcutif politique de la collectivit territoriale ou place immdiatement auprs du Directeur Gnral, ce qui marque son importance et son indpendance. A ce titre, elle peut tre charge de missions de nature trs diverses, au gr des besoins exprims par le commanditaire. Organe puissant, linspection gnrale doit tre vigilante ne pas abuser du pouvoir considrable et de linfluence qui lui est accorde. Do la ncessit de lexistence et dun rappel frquent des rgles dontologiques fondamentales lexercice de ses missions.
b) Laudit interne
Laudit est une activit qui vise diagnostiquer objectivement et de manire indpendante, au sein dune organisation ou dun service, le degr de matrise des oprations, et, le cas chant, apporter cette organisation ou ce service des conseils en vue damliorer lefficacit de ses processus de contrle. Laudit interne peut aussi tre dfini comme une revue intermittente des divers stades dlaboration, de mise en uvre et de reporting des travaux et des rsultats incombant aux services dune organisation, dans la perspective de dceler leurs dysfonctionnements gnrant des risques, apprcier la manire dont ils prennent en compte et grent les risques qui leur sont externes, porter un jugement sur leffectivit et lefficacit de leur contrle interne et de leur contrle de gestion, et valider leurs rsultats ; le contrle interne tant
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales dfini comme le dispositif de management par lequel un service organise ses propres travaux de manire obtenir lassurance du respect par ses soins des rgles de procdure quil a fixes ou quil lui incombe de respecter, supprimer les risques derreur ou de manipulation sur des donnes ou des rsultats, et plus gnralement assurer en permanence le niveau qualitatif vis de sa production .22 En pralable laudit, il est ncessaire didentifier et de dcrire les diffrents processus qui sont luvre dans lactivit dune collectivit. Une fois ces processus identifis et cartographis, laudit va se concentrer sur les points faibles de chaque processus, les maillons de la chane qui sont susceptibles de cder en premier, et sur la manire dont lorganisation sy prend pour les renforcer ou les rparer. Il sagit donc la fois dvaluer la probabilit quun risque identifi survienne, dvaluer ses consquences sur lorganisation, et enfin dvaluer la qualit des procdures de gestion de ce risque. Les missions daudit se font en priorit sur les processus les plus porteurs de risques. Laudit tel quil est pratiqu dans les collectivits locales est le plus souvent ponctuel et peut porter sur un de ses services, sur un aspect de sa politique ou sur un de ses projets, comme sur un de ses partenaires, par exemple une socit dconomie mixte. Il peut tre conduit par un agent ou un service, comme par un prestataire extrieur. Souvent, les missions daudit ne sont pas identifies en tant que telles. Une multiplicit dacteurs utilise des mthodes daudit, mais rarement de faon organise ou formalise. A linverse, les services daudit, lorsquils existent, sont souvent occups dautres tches qu laudit proprement parler. Beaucoup sont dailleurs affects des missions dvaluation de politiques publiques, ou encore au contrle de gestion. Enfin, laudit interne est rgi par des normes professionnelles, dfinissant les principes de base que laudit interne doit suivre, fournissant un cadre de rfrence, tablissant les critres dapprciation du fonctionnement de laudit interne et favorisant lamlioration des processus organisationnels et des oprations.
c) Laudit externe
Laudit externe, ou audit des comptes, dont l'objectif est d'mettre une opinion sur la rgularit, la sincrit et limage fidle des tats financiers dune entit est toujours confi un prestataire extrieur. Lexamen des comptes et de la gestion des collectivits territoriales a t confi par la loi aux Chambres rgionales des comptes, faisant de celles-ci les auditeurs externes des collectivits. Les chambres rgionales des comptes23 Ces organismes sont appels lorsque la collectivit rencontre des problmes relatifs son budget (retard du vote, dsquilibre, dficit du compte administratif, omission de dpenses obligatoires au budget). Les chambres rgionales des comptes peuvent contrler la gestion des collectivits, analyser leur situation et attirer lattention sur les erreurs de gestion. Ce contrle est effectu
Pierre LUBECK, Contrle interne, contrle de gestion, audit interne, dcembre 2004, Note de lInspection gnrale des finances rdige lattention de lIFACI 23 Source : Rflexion sur la constitution dune Inspection Gnrale de lAdministration Territoriale (avril 2007), Association des Administrateurs Territoriaux de France.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales loccasion du contrle juridictionnel des comptes (contrle de la rgularit des oprations faites par le comptable public : rgularit des comptes et exercice des oprations de contrle) et ne se limite pas lexamen de la rgularit de la gestion mais il stend aussi la qualit et lefficacit de la gestion : il se rapproche donc dune valuation de la performance. Les chambres rgionales des comptes contrlent les structures de plus de 3 500 habitants ou qui dpassent 750 000 de budget et de recettes soit 90 % des masses financires totales gres par les collectivits. Cependant, le contrle de la chambre rgionale des comptes a plusieurs limites : - un rythme faible (un tous les quatre ou cinq ans) et une procdure longue (gnralement un an), qui ne renseigne que sur le pass - une procdure lourde, accentue par le dlai de transmission des comptes et par la mise en place de garanties supplmentaires aux ordonnateurs - il sappuie sur le contrle interne, sachant que la qualit de ce dernier peut tre variable - le contrle de gestion ne porte en ralit que sur les organismes les plus importants et se limite souvent un contrle de rgularit, faute de moyens suffisants la disposition des chambres rgionales des compte - labsence de rfrentiels permettant dvaluer et de comparer la performance de la gestion de la collectivit
Tableau 12 Les chambres rgionales des comptes
On pourrait aussi considrer que la collectivit est lauditeur externe de ses satellites, dans la mesure o elle ralise des contrles ponctuels sur ses comptes comptables et sa gestion.
d) Le contrle interne
Le contrle interne, la diffrence de laudit, nest pas un service, mais un ensemble permanent de dispositifs par lequel la collectivit organise ses travaux de manire obtenir lassurance du respect des normes qui simposent elle (par exemple en matire de march), supprimer les risques derreur ou de manipulation sur les donnes ou des rsultats (ce qui recouvre la fiabilit de ses comptes), et plus gnralement assurer la qualit des services.
e) Le contrle de gestion
Le contrle de gestion peut tre dfini comme un systme de pilotage mis en uvre par un responsable dun service en vue datteindre des objectifs pralablement fixs, en suivant et en analysant, la fois en temps rel et ex-post, les ralisations pour en expliquer et en rduire les carts avec les objectifs. Il permet dassurer tout la fois le pilotage des services sur la base dobjectifs et dengagements des services et la connaissance des cots, des activits et des rsultats. Il permet de mesurer la performance dune entit, soit son cot, son efficience (quel est le rapport entre le cot et le rsultat ?) et son efficacit (quel est lcart entre le rsultat et lobjectif ?). Il peut sexercer sur lactivit des services de la collectivit elle-mme comme vers ses partenaires, par exemple dans la prparation et le suivi dune dlgation de service public. Il repose le plus souvent sur un service central du contrle de gestion, qui agit comme une interface entre la direction gnrale et les services, mais mme dans les collectivits dpourvues dun service ddi certaines des fonctions du contrle de gestion peuvent tre effectues au sein des services oprationnels, en particulier dans les directions techniques.
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f) Lvaluation
Lvaluation dune politique publique a pour objet dapprcier lefficacit de cette politique en comparant ses rsultats aux objectifs assigns et aux moyens mis en uvre : on va donc chercher juger la valeur dune politique au regard de critres pralablement explicits et sur la base dinformations rassembles et analyses cet effet. Lvaluation va chercher comprendre la politique tudie, apprcier globalement ses effets et latteinte de ses objectifs et enfin valuer la pertinence et lefficacit des ressources mobilises pour sa mise en uvre. La politique sera donc value sous langle de : - lefficacit au sens de ladquation objectifs / rsultats - lefficience au sens du rapport moyens / rsultats - la pertinence au sens de ladquation objectifs / besoins - la cohrence au sens du rapport objectifs / moyens Les valuateurs doivent tre experts et indpendants. Lvaluation concourt lamlioration de la dcision et va souvent de pair avec la prospective ou la programmation. Cest un outil daide la dcision et de management mais aussi un moyen de communication de laction publique.
3. Elments de comparaison
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Ainsi, la mission de laudit interne est complmentaire de celle du contrle de gestion : laudit donne une image dtaille et certaine de lorganisation, et il peut sappuyer sur la connaissance du contrle de gestion pour laborer le plan daudit.
4. Les structures de contrle, daudit interne et dvaluation dans les diffrents niveaux de ladministration territoriale24
a) Les rgions
Elles ont plusieurs services chargs de lvaluation, du contrle de gestion et de laudit et aucune na de service recouvrant lensemble de ces activits. Les rgions qui ont les services daudit et dinspection les plus pousss sont lIle de France, la Rgion Rhne Alpes (dont linspection est directement rattache au prsident du conseil rgional).
Les donnes prsentes ici sont issues de la Rflexion sur la constitution dune Inspection gnrale de ladministration territoriale, ralise par lAssociation des Administrateurs Territoriaux de France avril 2007
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b) Les dpartements
Ces structures, qui dveloppent de plus en plus le contrle interne, ont gnralement un service daudit interne ou de contrle de gestion rattach la Direction Gnrale des Services. Les Hauts de Seine font figure dexemple puisquils ont mis en place une Direction de lvaluation des politiques et de laudit dote dune charte conforme aux normes internationales et des mthodes de travail efficaces. Cependant, de fortes disparits existent selon la taille et la richesse des dpartements, ce qui explique le fort recours aux cabinets privs. Par ailleurs, les modles dorganisation des fonctions daudit, de conseil, et de contrle sont trs divers. Dans la plupart des conseils gnraux, il ny a pas de service propre laudit : les services qui exercent ces fonctions ont des comptences plus larges. Cest le cas des Alpes Maritimes, de la Gironde, de lIsre, du Rhne, de la Seine et Marne ou encore des Yvelines. Le dpartement des Bouches-du-Rhne a mis en place un service de contrle et de gestion rattach la direction gnrale des services ; la Haute-Garonne bnficie la fois dun service de contrle de gestion et dun service de contrle et dvaluation, dirigs par le directeur gnral adjoint des services ; le Pas-de-Calais a instaur une direction du contrle de gestion, rattache au ple de ladministration gnrale ; le Bas-Rhin, une direction de lorganisation du conseil et de lvaluation ; la Moselle, une mission de contrle gnral des services dpartementaux qui sapparente une vritable inspection gnrale ; la Seine-Maritime, une cellule de contrle de gestion et dvaluation. Le dpartement de la Loire-Atlantique a, en outre, dvelopp un dispositif original, la direction de la qualit de la gestion publique, qui assure les fonctions de contrle de gestion, dvaluation et de modernisation ainsi que de prospective et de marketing territorial. Enfin, le plus grand dpartement de France, le Nord, qui compte plus de 2,5 millions dhabitants, a instaur un Conseil dpartemental de lvaluation. Les dpartements de taille moyenne (500 700 000 habitants) ont aussi mis en place des services et des missions de contrle : le Vaucluse (521 730 habitants) dispose dune organisation, Systmes dinformations et contrle , rattache la direction gnrale des services ; le Loiret (634 000 habitants) a mis en place un ple dvaluation et de contrle de gestion ; le Puy-de-Dme (619 900 habitants) dispose dune cellule dinspection et dvaluation, rattache la direction gnrale des services. Les petits dpartements, quant eux, sont souvent peu dots de ce genre de services.
c) Les communes
Ici encore la taille est un facteur de diffrenciation : seules les grandes villes disposent de structures daudit propres et autonomes : Paris, Aix en Provence, Boulogne-Billancourt, Grenoble, Marseille, Nice, Perpignan, Toulouse Dans les villes de taille moyenne, le contrle de gestion et laudit se dveloppent, mais les villages ne possdent gnralement pas de structures de contrle ou daudit. En revanche, le contrle de gestion est une pratique trs rpandue, quelque soit la taille de la commune.
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5. Elments de synthse
Les collectivits mettent en place librement les diffrents instruments de pilotage et de contrle, selon notamment la volont politique des lus, les comptences de leurs services, ou encore en fonction des incitations lies notamment des financements contractualiss (ce qui explique lavance prise par les rgions dans le domaine de lvaluation). Il en rsulte des modes dorganisation diversifis et volutifs, adapts aux spcificits locales, sans quapparaisse un modle type dorganisation. Le rapport de la Cour des comptes dresse un bilan des pratiques de contrle et de pilotage dans les collectivits territoriales. Ce sont ces donnes que nous reprenons ici pour apporter quelques lments de synthse sur les fonctions de contrle et daudit. La fonction de contrle interne nest que rarement identifie en tant que service distinct : il sagit dune activit diffuse. Les fonctions de contrle financier interne sont au contraire importantes et lies aux directions des finances. A linverse aussi du contrle interne, la fonction de contrle de gestion est gnralement bien identifie et on y agrge souvent dautres fonctions comme laudit ou lvaluation.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales ple unique. Ce regroupement sexplique par la forte complmentarit des diverses fonctions et par la ncessit dassurer la cohrence du pilotage au plus haut niveau. Les dnominations du ple unique sont diverses et ne refltent pas ncessairement la totalit des comptences rellement exerces : contrle de gestion, audit interne, valuation, voire organisation, conseil ou dmarche qualit. Par exemple, le ple Contrle de gestion de la ville de Nantes regroupe des comptences en termes de contrle interne (y compris vis vis des satellites), de contrle de gestion, daudit interne (analyses financires, audits), de consultance interne (aide llaboration et au montage de dossiers complexes) ainsi que des missions qui relvent de la gestion. Un autre exemple est celui des inspections gnrales des collectivits locales, qui peuvent tre charges de missions trs diverses et ainsi devenir le ple principal de contrle et de pilotage. Nanmoins, certaines collectivits choisissent de dconcentrer leurs dispositifs de contrle et de pilotage. Par exemple, la rgion des Pays de la Loire a mis en place une cellule de contrle de gestion dans chacune des directions. Ces cellules sont soutenues par une direction transversale, charge de lorganisation et de la communication interne qui est directement rattache au directeur gnral des services. La volont de respecter la diversit des politiques menes explique ce choix de mode de fonctionnement. Enfin, le recours des auditeurs extrieurs est fonction de limportance des moyens propres de la collectivit dans certains domaines. Gnralement, les collectivits font appel aux cabinets pour le contrle des satellites, les audits de procdure ou dorganisation, les valuations ou la prparation dune opration dinvestissement.
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4. Les limites des services daudit et dinspection internes aux organisations territoriales
Aujourdhui, du fait du principe de libre administration, chaque collectivit a sa propre mthode, organisation et mode de fonctionnement. Cela prive les collectivits de benchmarking et donc dune comparaison organise et rigoureuse des pratiques et des performances entre collectivits territoriales. Ensuite, les moyens allous linspection ou laudit peuvent savrer tre insuffisants au regard des enjeux de la dcentralisation, puisquils sont gnralement proportionnels la taille de la collectivit. Il est aussi mis en avant que la nature, les objectifs et les liens des diffrentes fonctions dinspection, de contrle, daudit et dvaluation ne sont pas dfinis clairement et/ou formaliss. Cela est cohrent avec le constat frquent de juxtaposition de ce type de fonction dans lorganigramme des collectivits territoriales. Cette lacune est lie la difficult de mettre en place un systme cohrent de contrle et dvaluation sans contrarier les jeux de pouvoir et dinfluence . Enfin le positionnement et le contenu de ces fonctions daudit et dvaluation peuvent tre fluctuants au fil du temps.
G. Bonnes pratiques
La notion de bonnes pratiques fait rfrence un ensemble de comportements qui font consensus et qui sont considrs comme indispensables. A noter que ces principes dpassent souvent les obligations lgales mais ne sont gnralement pas opposables. Au niveau du contrle interne et de laudit interne, les bonnes pratiques sont multiples et tudies par de nombreux organismes. Lorganisation internationale des institutions suprieures de contrle des finances publiques (INTOSAI) est une rfrence incontournable en la matire (elle a notamment dfini laudit de performance), ainsi que la Cour des comptes europenne. Le rapport en vue de la cration de lIGAT souligne aussi que la Direction gnrale de ladministration et de la fonction publique a tabli un guide Pour une bonne pratique de laudit , qui dfinit les diffrents types daudit (audit financier, audit oprationnel, audit de performance, audit objectif tendu ou valuation globale), ainsi que la dontologie, le comportement de lauditeur (indpendance, confidentialit, devoir de rserve, procdure contradictoire, rapports avec lautorit et son environnement), la mthodologie et le droulement dune mission . LIFACI a tudi laudit et le contrle interne dans le secteur public, notamment dans ses cahiers de recherche et ses prises de position. La Socit Franaise dEvaluation (SFE) est aussi un lieu dchanges, de rflexion et dtudes sur les problmatiques de performance et dvaluation. Concernant les collectivits territoriales, nous avons essay de collecter et de synthtiser les lments qui semblaient tre les plus importants. Cette partie ne se veut donc pas exhaustive, son objectif tant plutt de mettre laccent sur les points cruciaux en termes de dmarche daudit interne et dvaluation dans les cas de organisations publiques territoriales. Une premire partie sur les recommandations gnrales dorganisation et de management dans les collectivits permet de souligner limportance de ces problmatiques. Plus spcifiquement, sont ensuite prsentes les recommandations en matire dvaluation puis de contrle interne et enfin daudit interne.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales dfinition, ou dune restitution dficiente des recommandations auprs de ces mmes personnes. Au niveau de lorganisation globale de la collectivit territoriale, il est ncessaire que les objectifs soient clairement dfinis. En effet, les collectivits ne peuvent plus se contenter de reconduire leurs budgets systmatiquement, il leur est ncessaire de hirarchiser leurs objectifs pour assurer la satisfaction des besoins de la population au meilleur cot. La dfinition des objectifs dans les collectivits locale relve dune logique politique, mais il est ncessaire que ces derniers soient chiffrs et hirarchiss, afin damliorer linformation fournie aux citoyens et aux services. Cependant cette pratique nest pas ncessairement rpandue, ce qui empche dapprcier par la suite les rsultats et de procder des valuations. Les objectifs de politique gnrale doivent ensuite tre dclins en objectifs oprationnels. Par la suite, les objectifs doivent tre traduits dans le budget de la collectivit. La programmation pluriannuelle des investissements permet ainsi une collectivit de mieux anticiper ses prvisions de financement et dvaluer la capacit raliser effectivement linvestissement. Le dbat dorientation budgtaire doit tre un lieu dinformation et dchange au cours duquel le projet pluriannuel peut tre adapt. Il est donc ncessaire de le prparer et de lanticiper. Ladoption du budget constitue aussi une tape essentielle de mise en uvre du projet de la collectivit. Une prsentation par mission-programme-action permettrait une plus grande lisibilit des choix politiques exprims dans le budget, favoriserait la mise en place dobjectifs et dindicateurs structurant lactivit, voire lorganisation des services, et en faciliterait lvaluation. Ensuite, la mise en uvre des objectifs de la collectivit doit reposer sur des procdures scurises. Il sagit de sassurer du respect des normes et des comptences de chacun des organes. Cela permet de garantir la rgularit de la dcision ou de lengagement. Ainsi, la gestion dune collectivit est scurise quand les dlgations de comptence et de signature sont claires et respectes ; mais aussi quand les relations avec la comptabilit sont formalises. Lexistence dun organigramme fonctionnel, dtaill et actualis, appuy dune dfinition prcise des comptences de chaque service et de chaque agent est aussi un lment crucial. Il faut aussi dicter des procdures et les traduire en prescriptions pratiques utilisables par lensemble des agents. La formation aux procdures et aux outils de gestion qui y sont lis assure le respect de ces dernires. La commande publique est un point particulirement sensible, en raison de la complexit des procdures et des risques de contentieux qui y sont lis. La centralisation par une cellule des marchs, des appels doffres et de ce qui sy rapporte (formation du personnel, communications, insertions, rception des offres, secrtariat de la commission dattribution des marchs, contentieux) constitue une mesure apte prvenir les risques. Quant aux politiques menes en partenariat avec les associations et qui gnrent des subventions de la collectivit ou des aides dautre nature, elles sont porteuses de risques juridiques forts. La formalisation des procdures de contrle permet de pallier ce type de carence. Par exemple, la rgion Aquitaine a cr une cellule de coordination administrative et financire, qui intervient dans la prvision, l'excution, le suivi des demandes de subvention, veille au respect des conventions pluriannuelles et annuelles et dite des tableaux de bord, sans toutefois conduire d'valuation de laction de ces agences.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Concernant la ncessaire matrise budgtaire et comptable, il est ncessaire de connatre et respecter les principes comptables et de raliser, entre autres, un inventaire des immobilisations, le provisionnement des risques et charges, ainsi que la dprciation des actifs ou le passage en perte, notamment pour les crances dont le recouvrement apparat irrmdiablement compromis. La Cour des comptes souligne aussi que de nombreuses collectivits prsentent des irrgularits comptables, qui peuvent tre fortement prjudiciables. Enfin, au niveau de la communication, les services de contrle et daudit doivent faire lobjet dune communication adquate envers lassemble dlibrante et le citoyen. Pour lassemble dlibrante, le lgislateur a impos la communication dinformations diverses (situation financire, engagements, situations de certains satellites). La Cour des comptes recommande daller au del de ces obligations lgales en communiquant les conclusions des audits, les rapports des inspections sous rserve de dispositions lgislatives en sens contraire. Au niveau du citoyen, les documents auxquels il a thoriquement accs sont gnralement peu accessibles et lisibles. Cependant, les collectivits pourraient profiter dinternet pour faciliter cet accs aux donnes publiques. Selon la Cour des Comptes, de telles pratiques attestent de la ralit des activits de contrle et de pilotage de la collectivit, mais aussi de la diffusion de leurs travaux non seulement lexcutif mais aussi lassemble dlibrante, et permettent dassurer une information complte du citoyen . En conclusion, la Cour des comptes souligne les efforts accomplis par certaines collectivits et indique ainsi ce quelle considre comme tant de bonnes pratiques : - la dfinition dobjectifs chiffrs et hirarchiss, linformation auprs des lus, - le dveloppement des exigences de rigueur limitant les risques financiers et juridiques, et lassociation des services la ralisation des objectifs, - un contrle interne de qualit, facilitant le travail du comptable public. Les recommandations que nous avons identifies portent la fois sur lvaluation et sur laudit interne. Sil existe des diffrences entre ces deux notions, elles restent relativement proches au niveau de la logique et de la dmarche. En effet, la diffrence gnralement faite entre ces deux notions est que laudit interne porte sur lorganisation interne alors que lvaluation porte sur les politiques mises en uvre par lorganisation territoriale. Nous prsenterons donc les bonnes pratiques en termes dvaluation puis nous nous intresserons plus spcifiquement au contrle et laudit interne.
Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales bnficiaires, de calendrier, et de moyens allous. - Lexistence dun suivi des valuations aprs leur communication (cest dire la prise en compte des recommandations). Elle permet de corriger les politiques actuelles et futures et ainsi damliorer la gestion des collectivits locales. Par ailleurs, un article de E. Monnier et F. Henard, publi dans la revue Pouvoirs locaux en 2000 estime que les changes entre les collectivits sur leurs expriences dvaluation sont un point positif, dvelopper. Des pistes damlioration sont aussi proposes : - Clarifier les comptences et les responsabilits en matire dvaluation pour les politiques publiques partenariales - Formuler plus clairement les enjeux de lvaluation, prciser les apports pour les lus et anticiper lusage des rsultats dans les dlibrations - Accrotre la valeur ajoute des valuations en terme de recommandations stratgiques. Ainsi, ces recommandations sur les valuations sont dordre gnral et ne concernent que la conduite des politiques publiques. Il nous faut donc maintenant nous pencher sur le contrle interne et les bonnes pratiques en la matire. Cette mise au point sur le contrle interne devrait permettre denrichir la prsentation des bonnes pratiques daudit interne. En effet, laudit interne consiste valuer le design et lefficacit du contrle interne do limportance, pour une collectivit, davoir un dispositif de contrle interne adapt et efficace afin doptimiser les missions de laudit interne.
Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales le secteur public prsente des spcificits (qui ont dj t voques dans la premire partie) comme le caractre social ou politique de certains de leurs objectifs, le recours aux fonds publics, le cycle budgtaire, la responsabilit publique, la complexit de lvaluation de leur performance - qui ncessite un quilibre entre, dune part, des valeurs traditionnelles, telles que la lgalit, lintgrit et la transparence, et, dautre part, des valeurs plus modernes du management, telles que lefficience et lefficacit
a) Fondements
La ncessit du contrle interne dans les collectivits locales semble vidente. En effet, le contrle interne a pour but damliorer laction et de rduire les risques des collectivits : la ralisation de linventaire des risques, la dfinition des comptences transfres un EPCI, la dfinition des dcisions qui ne peuvent tre prises quaprs lavis dune commissionsont autant dlments du contrle interne. Cependant, et malgr le fait que les dcideurs publics sont conscients de limportance et de la ncessit du contrle interne, ce dernier est parfois dfaillant dans les structures territoriales, comme nous lavons vu dans lexamen des pratiques de contrle interne. Cette analyse montre donc quil est ncessaire de se poser la question de la mise en place, de lanimation et du suivi du contrle interne : son cot par exemple doit tre pris en compte, mais il ne faut pas oublier que la contrle interne est aussi un dispositif de prvention des risques qui vise assurer une action administrative correcte, lgale et efficace, - et il est plus largement un moyen de pilotage et danimation de la collectivit.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Par ailleurs, lINTOSAI prcise que le contrle interne est un processus intgr et dynamique qui sadapte constamment aux changements auxquels une organisation est confronte. Le management et le personnel, tous les niveaux, doivent tre impliqus dans ce processus afin de traiter les risques et fournir une assurance raisonnable quant la ralisation des missions de lorganisation et des objectifs gnraux . Le contrle interne est nest pas une fin en soi, cest un ensemble de mesures et dactions (et non une fin en soi ou un vnement isol), un vritable outil de gestion pour lexcutif, qui doit tre intgr et faire partie de la culture de la collectivit territoriale, et non pas tre y ajout, superpos. LINTOSAI explique que le contrle interne devrait au contraire tre reconnu comme faisant partie intgrante de tout systme qu'utilisent les gestionnaires pour orienter leurs oprations . Lintgration du contrle interne a un impact non ngligeable sur les cots. Il est prfrable dexaminer les oprations de contrle existantes et leur contribution au systme de contrle interne, puis dintgrer des procdures de contrle aux activits, plutt que dajouter de nouvelles procdures celles dj existantes. Le contrle interne nest pas simplement un ensemble de manuels, de procdures et de documents : cest laffaire de tous, de lexcutif aux cadres en passant par les autres membres du personnel de la collectivit. En effet, ce sont les individus qui fixent les objectifs et mettent en place les contrles. Sans eux, le contrle interne ne peut fonctionner, do limportance que les personnes connaissent leurs rles et responsabilits. Le management dtermine les objectifs, supervise le contrle interne et en est responsable. Cest donc un chelon dterminant de son efficacit. Le contrle interne ne donne cependant quune assurance raisonnable sur la matrise des risques et donc sur la ralisation des objectifs. Lassurance sera donc relative un certain degr de confiance, pour un niveau de cots, de bnfices et de risques donn : il sagit dun jugement du niveau de risque acceptable pour lorganisation. Lide dassurance raisonnable est aussi lie au fait que le cot du contrle interne ne doit pas dpasser le bnfice quil apporte. Les cots du contrle interne sont les suivants : cot financier, cot dopportunit, impact sur la qualit des services et le moral des agents. Le bnfice rside dans la diminution du risque de non atteinte de lobjectif. Ainsi, le contrle interne produit un bnfice si la probabilit de dtecter les fraudes, le gaspillage, les abus ou erreurs, de faire obstacle une activit inapproprie sen trouve accrue, ou si lexigence de respect de la rglementation est mieux assure . Il existe malgr tout un certain nombre de limites au contrle interne. Ainsi, les facteurs qui ont une influence ngative sur ce dernier sont les suivants : - Lerreur de conception, de jugement ou dinterprtation : lors de la prise de dcisions sous contrainte (en temps limit, laide dinformations incompltes), il est possible que des erreurs humaines aient un impact sur les processus et les contrles. - Les dysfonctionnements : il sagit par exemple dune interprtation errone des instructions, dun manque dattention, des remplaants manquant de formation - Le contournement des contrles par les agents, pour tirer un profit personnel ou dissimuler une activit illgale. - La collusion : dans ce cas, plusieurs individus vont agir collectivement pour accomplir et dissimuler une action et ils vont ainsi fausser les informations financires ou de gestion pour que leur action ne soit pas dtecte. - La subjectivit de lvaluation du rapport cot/bnfice : lors de la mise en place dun
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales nouveau contrle, lvaluation de son opportunit repose sur des critres subjectifs, do un risque derreur de jugement qui peut altrer la qualit du contrle interne. En annexe, se trouve une check list, labore par lINTOSAI, destination des gestionnaires souhaitant faire le point sur leur structure de contrle interne. Les objectifs de la collectivit devraient tre fixs et dclins dans diffrents domaines et tous les niveaux de la structure. Le contrle interne va aider la collectivit atteindre ces objectifs qui peuvent tre de nature diffrente : - Stratgique : mise en place des comptences de la collectivit territoriale - Oprationnel : utilisation efficace et efficiente des ressources - Reporting : fiabilit du reporting - Conformit : conformit aux lois et aux rglementations en vigueur - Protection des actifs Ce classement dans les diffrentes catgories mentionnes ci dessus permet de mieux identifier et donc de mieux grer les risques de la collectivit. Le primtre du contrle interne est fonction des engagements de la collectivit vis vis de ses satellites et partenaires. En effet, les collectivits agissent de plus en plus en coopration avec divers acteurs pour la ralisation des missions qui leur sont confies do la ncessit de na pas se cantonner la seule sphre de la commune, du dpartement, de la rgion, de lEPCI ; et donc de prendre en compte la situation et les dcisions de lensemble des parties prenantes. Les dcideurs et leurs partenaires ont besoin dune vision claire des engagements actuels et futurs des collectivits. Le primtre danalyse des risques est donc trs large, puisque ds lors que la collectivit a une obligation vis vis dune autre entit, cette dernire doit tre prise en compte dans lanalyse.
Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales examine, dans les meilleurs dlais, les valuations des contrles internes sassure que lordonnateur ait rapidement pris en compte les recommandations et proccupations (manant des autorits de contrle, de la prfecture - dans le cadre du contrle de lgalit et du contrle budgtaire - ou de la chambre rgionale des comptes, dans le cadre du contrle juridictionnel et de lexamen de gestion)
(2) Lordonnateur
Dans les collectivits territoriales, lordonnateur est lexcutif26 (cest dire le maire, le prsident du conseil gnral, le prsident du conseil rgional ou le directeur de ltablissement public local) et il est lu par lassemble dlibrante. Ainsi, lexcutif est charg de mettre en uvre les stratgies et les politiques approuves par lassemble dlibrante, mais aussi de fixer clairement les rapports de responsabilit et dautorit de la structure organisationnelle, et enfin de mettre en place un dispositif pour identifier, mesurer, surveiller et contrler les risques encourus. Il doit garantir lexercice effectif des responsabilits dlgues, dfinir des politiques de contrle interne appropries et veiller lefficacit du dispositif de contrle interne. Gnralement, lordonnateur dlgue la responsabilit de mettre en uvre les mesures spcifiques de contrle interne aux personnes charges dune unit particulire. Ainsi, les responsables des diffrents services doivent grer la mise en place et lanimation (actualisation, volution) des procdures de contrle interne destines permettre la ralisation des objectifs de leur service mais aussi sassurer quelles sont cohrentes avec les objectifs gnraux de la collectivit. A noter que la coordination est cruciale : il est important que chaque responsable impliqu dans le processus de contrle interne rende compte rgulirement. De faon plus gnrale, lINTOSAI considre que les gestionnaires doivent tre conscients de limportance du contrle interne et sont responsables de la mise en place de ce dernier : Le responsable de tout organisme public doit veiller ce qu'une structure de contrle interne approprie soit cre, examine et adapte pour garder son efficacit . Les gestionnaires devraient aussi tre personnellement et professionnellement intgres, et maintenir leur niveau de comptence afin de comprendre limportance du systme de contrle interne. Les notions de rpartition des tches et des responsabilits sont aussi fondamentales : la structure organisationnelle doit tre transparente et connue de lensemble du personnel pour viter des ruptures dans la chane hirarchique et faciliter la communication.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales comptables . Il sagit alors de contractualiser leurs relations et de favoriser les changes de donnes entre les ordonnateurs et les comptables. LINTOSAI met laccent sur le fait que lauditeur externe peut examiner et suggrer des amliorations apporter au contrle interne du service public
Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales et y remdier. Ainsi, la section daudit devrait avoir le soutien du dirigeant. Il est aussi prcis que les auditeurs appartiennent au cadre de contrle interne d'un organisme public, mais ne sont pas responsables de la mise en uvre des procdures spcifiques de contrle interne dans un organisme contrl . En effet, ce sont les gestionnaires qui doivent mettre en place le systme de contrle interne. Les auditeurs vont alors contrler les politiques, les mthodes et les procdures de contrle interne d'un organisme afin de vrifier si les contrles appropris sont en place et donc si les objectifs peuvent tre atteints. Il existe dautres recommandations et bonnes pratiques relatives laudit interne dans les collectivits territoriales, qui seront examines plus en dtail par la suite mais lexistence dun service daudit interne est un lment crucial pour le bon au bon fonctionnement du systme de contrle interne do la prsentation, ce niveau, de ces quelques principes constituants une base essentielle.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales tape importante dans la formulation de la stratgie globale en matire de risques. Mise au point des rponses apporter : transfert, tolrance, traitement ou suppression du risque. LINTOSAI prconise le traitement du risque par le contrle interne, afin de le ramener un niveau acceptable pour lorganisation
Lvaluation des risques devrait tre un processus continu et itratif, tant donn lvolution permanente de lenvironnement conomique, du contexte lgal et rglementaire ainsi que des conditions de travail. La modification du contrle interne doit tre effectue en consquence. Cela implique davoir un personnel possdant les comptences requises pour identifier, apprcier et traiter les risques potentiels selon le rapport cot-bnfice.
Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Lexcutif doit transmettre un message trs clair lensemble du personnel sur les responsabilits de chacun en matire de contrle. Les agents doivent comprendre le rle quils sont appels jouer dans le dispositif de contrle interne, ainsi que la relation existant entre leurs propres activits et celles des autres membres du personnel. Ils doivent tre en mesure de faire remonter les informations importantes . La communication externe doit aussi tre prise en compte, notamment pour le recueil dinformations pouvant influencer la ralisation des objectifs. Larchivage est aussi un thme crucial : le classement des informations et la documentation doivent tre clairs, pertinents et organiss. La documentation du systme de contrle doit aussi rpondre aux critres gnraux dicts ci-dessous. En rsum linformation doit tre : - adquate, prsente - disponible en temps voulu - jour - exacte - accessible.
(5) Pilotage
Enfin, le systme de contrle interne doit tre suivi et pilot afin de maintenir sa qualit dans le temps. Cela permet notamment de ladapter en cas de changements dans lenvironnement de lentit, ou encore dans ses objectifs, ses moyens et ses risques. En effet, des changements brusques et/ou pouvant passer inaperus peuvent invalider lensemble du systme de contrle interne. Cest pourquoi ce dernier doit tre actualis, valu et contrl. Le pilotage consiste ainsi effectuer de faon permanente et/ou priodique des contrles (raliss par lexcutif ou le personnel). Le pilotage permanent sinscrit dans les activits courantes de lorganisation et comprend les contrles effectus par le management, la direction, et plus largement le personnel. Les valuations ponctuelles portent sur le fonctionnement, la pertinence et lefficacit du systme de contrle interne. Ces valuations ponctuelles peuvent tre des auto-contrles ou des audits internes et/ou externes. Ltendue et la frquence des valuations dpendront essentiellement du niveau de risques et de lefficacit du processus de surveillance permanente. Les faiblesses dtectes doivent tre signales et faire lobjet de recommandations et de plans daction qui seront suivis dans le temps. En conclusion, la mise en place dun dispositif de contrle interne efficace ncessite de crer un environnement de contrle adquat, dtablir une bonne gestion de linformation et de la communication, de modliser ses processus, de dfinir ses objectifs, et dvaluer les risques de ne pas atteindre de tels objectifs. Il faut aussi intgrer dans les processus les actions de contrles destines minimiser ces risques. Ensuite, le dispositif doit vivre : il doit tre actualis en fonctions des volutions de lenvironnement interne et externe, mais aussi tre valu pour rester efficace et efficient. Laudit interne est une activit qui permet dvaluer le systme de contrle interne, do sa ncessit au sein dune collectivit ou dun EPCI.
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a) La dontologie
Les services daudit devraient porter une attention particulire la dontologie dans lexercice de leurs fonctions. Ces principes garantissent en effet leur indpendance, leur comptence et leur transparence. Les principes, qui devraient tre formaliss, reconnus et accepts par tous les auditeurs, devraient tre les suivants27 : - La comptence, lie leur formation et aux mthodes utilises pour mener les missions de contrle, daudit et dvaluation - Lobjectivit, cest dire le recueil fidle des opinions et des faits, sans aucun jugement de valeur, - Le secret professionnel, via lanonymat des propos confidentiels - La distanciation, cest dire la prise de recul par rapport au sujet et aux personnes, lindpendance du jugement et la libert dexpression des auditeurs - La pluralit : prendre en compte les diffrents points de vue, respecter les opinions de chacun et la discussion contradictoire - La transparence pour lexpos de la mthodologie aux audits, le recueil des informations et la diffusion des rsultats - La responsabilit dans la conduite des missions, la loyaut envers la collectivit et le respect des personnes. Ces principes sapparentent ceux des Inspections Gnrales de lEtat et sinspirent de la charte de lvaluation formalise par la Socit Franaise dEvaluation, ainsi que des normes professionnelles de laudit interne tablies par lIFACI. LIFACI sest aussi pench sur laudit interne dans le secteur public et plus particulirement dans les collectivits et un certain nombre de bonnes pratiques, prsentes ci dessous, ont t identifies.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales apparence, le caractre objectif et impartial de laudit interne . Concernant les petites communes, la mutualisation de laudit est une solution au manque de moyens gnralement invoqu pour justifier labsence dun audit interne. Etape 2 : La cration dune charte de laudit, qui peut se baser sur les normes professionnelles de laudit interne, permet dinformer et communiquer sur la mise en place dune fonction daudit interne. Les autres services peuvent ainsi prendre connaissance des missions, pouvoirs et responsabilits de laudit interne. Ils sont aussi informs de leurs droits et de leurs devoirs vis vis de laudit interne. Etape 3 : La restitution des rsultats de la mission doit se faire auprs des responsables concerns, afin de discuter des recommandations et de leur mise en place. Les auditeurs doivent pour cela avoir conscience de limportance de ladhsion des audits et intgrer des techniques leur permettant de la favoriser tout au long de la mission. Sans cela, le risque que les recommandations ne soient pas mises en place sera plus important. Etape 4 : La diffusion des rapports daudit est dcide par le commanditaire des missions, mais il est ncessaire dans tous les cas de protger lanonymat des personnes physiques. Etape 5 : Une fois laudit achev, la mise en uvre des recommandations doit tre suivie intervalles rguliers par le service daudit interne. Dans ce cadre, il est possible de mettre en place un systme de suivi, de demander aux audits la preuve de la mise en place des plans daction et de raliser des audits de suivi en accord avec le commanditaire.
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c) Les recommandations pour laudit interne dans les collectivits territoriales du Comit sur la Dmocratie Locale et Rgionale
Ce Comit a t cr en 1967 pour que les membres des gouvernements de lUnion Europenne puissent discuter des problmatiques de dmocratie locale et rgionale et des moyens de renforcer la coopration europenne dans ce domaine. Ce comit est donc un lieu de dbat, de partage et de rflexion. Il publie aussi des rapports, met en place des confrences et facilite la coopration directe entre ses membres. Son objectif est de mettre au point les principes et instruments juridiques permettant aux Etats membres du Conseil de lEurope datteindre les mmes standards et niveaux, et pour lautonomie, lefficacit et la responsabilit des entits locales et rgionales, la qualit du service public Au terme dune enqute portant sur les pratiques daudit aux niveaux rgional et local dans lUnion Europenne, les recommandations formules par le Comit sont les suivantes : - En matire de contrle interne o Rappeler les dispositions de la Recommandation R (98) 12 adopte le 18 septembre 1998, selon laquelle il appartient aux Etats membres de renforcer les mcanismes de contrles internes, en particulier en ce qui concerne le domaine financier et le domaine de gestion au titre des mcanismes alternatifs au contrle administratif. o Promouvoir le dveloppement du contrle interne dans les collectivits territoriales non seulement pour ce qui concerne la conformit de la gestion aux obligations lgales, rglementaires et contractuelles, mais aussi pour ce qui concerne lefficacit et lefficience des services rendus la population et lutilisation conome des deniers publics, dans une dmarche de performance.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales - En matire daudit interne Le rapport considre que lefficacit du contrle interne (surtout si ce dernier est tendu aux processus et procdures visant assurer lefficacit et lefficience de la gestion et de lutilisation des ressources) implique quil soit audit de faon permanente au service du management de la collectivit territoriale. Par ailleurs, il est stipul que si cette mission daudit peut entrer dans les comptences de lauditeur externe, lauditeur externe nest pas au service des gestionnaires de la collectivit territoriale . Les recommandations du rapport en matire daudit interne sont donc les suivantes : o LEtat devrait promouvoir par les voies les mieux appropries au contexte national et local de chacun, linstauration de laudit interne dans les collectivits territoriales, compte tenu de limportance de leurs budgets et de leur personnel. Laudit interne devrait exercer ses missions non seulement dans le domaine de la conformit budgtaire et comptable, mais galement dans les autres domaines de la gestion territoriale. Laudit interne devrait aussi recevoir la mission dexaminer lorganisation interne de la collectivit et son systme de gouvernance. Il devrait aussi recevoir la mission dexaminer les procdures et processus relatifs la performance de la gestion, compte tenu des objectifs fixs et des rsultats attendus par lassemble dlibrante de la collectivit. Cet audit interne devrait tre tabli en rfrence aux normes internationales gnralement admises, par exemple celles de lInstitut des Auditeurs Internes (IIA), notamment en ce qui concerne : Ladoption dune charte daudit dfinissant la mission, les pouvoirs et les responsabilits de laudit interne, Les conditions de lindpendance de laudit interne La comptence et la formation des auditeurs internes Lvaluation priodique du service daudit interne par une instance externe qualifie La planification, les objectifs, le champ, les ressources et le programme de travail des missions La communication et la diffusion des rsultats des missions La surveillance des suites rserves aux rsultats des missions Les Etats devraient favoriser limplantation de laudit interne, en mettant en place ou en favorisant la mise en place dinstances professionnelles spcifiques auprs desquelles ces collectivits, notamment les plus modestes, pourraient trouver laide et le soutien ncessaire notamment pour : Elaborer leur charte daudit Mettre au point les codes et procdures ncessaires Assurer la formation initiale et la formation continue des auditeurs internes Evaluer leur service daudit Une collaboration troite devrait tre instaure entre laudit interne et laudit externe dans le respect des prrogatives et des comptences de chacun.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales En conclusion, les bonnes pratiques relatives laudit interne dans le secteur public, et plus particulirement dans les collectivits locales, sont multiples et ont t formalises par plusieurs institutions : la Socit Franaise dEvaluation, lInstitut Franais de lAudit et du Contrle Internes, le Comit sur la Dmocratie Locale et Rgionale. Ces recommandations touchent de nombreux sujets : la dontologie, la cration dun service daudit interne, le lien avec les parties prenantes, la cartographie des risques, le contrle interne, la promotion et le fonctionnement de laudit interne Ces lments sont autant de pistes qui visent inspirer et aider les services daudit interne afin que ces derniers soient objectifs, indpendants, et aident lorganisation matriser ses oprations et la gestion de ses risques.
Ainsi, aprs avoir analys les collectivits territoriales, leurs comptences, leurs problmatiques et leurs enjeux, nous avons dcrit les pratiques gnralement en vigueur dans ces dernires concernant laudit interne, lvaluation et linspection. Cette deuxime partie nous a donc apport une vision globale de laudit interne, tant en termes de structuration, de missions et dorganisation de cette fonction quen termes de problmatiques et denjeux auxquels elle est confronte. Nous avons aussi mis en avant les bonnes pratiques gnralement admises et prescrites par des groupes de travail, des institutionnels de diverses origines. Cette analyse peut nanmoins sembler incomplte, dans la mesure o les donnes du terrain utilises restent trs gnrales et leur caractre oprationnel est restreint. Afin de pallier cette limite, des rencontres avec des responsables des services daudit interne et dinspection ont t ralises. Ces dernires ont en effet permis de recueillir des donnes oprationnelles et concrtes sur les pratiques de laudit interne ce qui complte ainsi la description synthtique prsente dans la deuxime partie de ce mmoire. Nous avons donc dcid de prsenter et danalyser les rsultats des entretiens mens dans une troisime partie, qui clturera ainsi le mmoire en lui donnant un aspect oprationnel marqu et en compltant lanalyse gnrale des problmatiques et enjeux de laudit interne dans les collectivits territoriales.
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a) Donnes gnrales
Cette communaut urbaine a t cre en 1966 et rassemble aujourdhui 85 communes et plus dun million dhabitants, sur un territoire la fois rural et urbain. Elle dispose dun budget de 1 502 millions deuros pour exercer des comptences varies29 : - Transports collectifs urbains : amnagement et gestion des bus, mtro et tramway par lintermdiaire du Syndicat mixte des transports - Voirie et signalisation : cration et entretien de la voirie communautaire, amnagement des centres-villes et de certaines zones - Parcs de stationnement - Urbanisme : Schma directeur damnagement du territoire, plan local durbanisme, urbanisme commercial - Eau et assainissement : traitement des eaux uses, stockage des eaux pluviales, production et distribution deau potable - Rsidus urbains : collecte, traitement et valorisation des rsidus urbains - Foncier : constitution de rserves ddies lhabitat et au dveloppement conomique - Zones damnagement concert, dont zones dactivits conomiques Dveloppement conomique : soutien aux ples de comptitivit, aux filires dexcellence, - March dintrt national de Lomme - Equipements et rseaux dquipements sportifs et culturels dintrt communautaire : Stadium Lille Mtropole, patinoire Serge Charles, Muse dart moderne - Soutien et promotion de grands vnements : Meeting dathltisme, Route du Louvre - Patrimoine naturel et paysager : cration et gestion par le biais de lEspace naturel Lille Mtropole - Habitat : Programme local dhabitat, Office Lille Mtropole Habitat, rsorption de lhabitat insalubre - Aires daccueil des gens du voyage : amnagement et gestion - Crmatoriums Lorganigramme de la Communaut Urbaine30 est situ en annexe et la figure suivante montre lexistence et le rattachement du service daudit interne et dinspection au prsident de la CU.
Figure 7 Place de l'audit interne la Communaut Urbaine de Lille Source : site internet de la communaut urbaine de Lille : http://www.lillemetropole.fr/index.php?p=1231&art_id=16162 30 Source : site de la communaut urbaine de Lille : http://www.lillemetropole.fr/index.php?p=1312&art_id=
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Suivi des recommandations Un suivi des plans daction est tabli en deux temps : - la moiti du dlai de ralisation prvu, un rapport dtape est fait : le responsable de la mise en place du plan daction et lauditeur se runissent pour faire un point et faire ventuellement un ajustement du dlai - la fin du dlai prvu, les ralisations sont constates.
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a) Donnes gnrales
La Communaut Urbaine de Bordeaux a t mise en place en 1968. Elle regroupe 27 communes autour de trois objectifs : raliser les grands quipements, moderniser les services urbains et dvelopper lconomie locale. La CU est la sixime agglomration franaise avec 660 000 habitants. Elle gre un budget de 876 millions deuros lui permettant dexercer ses attributions qui sont les suivantes31 : - Dveloppement conomique - Urbanisme - Habitat - Eau et assainissement - Transports urbains - Voirie et signalisation - Stationnement - Abattoirs, march dintrt national - Cimetires Ici, lorganigramme de la CU de Bordeaux32 se trouve en annexe et la figure ci-dessous montre que le service dinspection gnrale et audit est rattach au prsident de la CU.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Les centres audit et valuation suivaient quasiment la mme mthode mais avaient des domaines dintervention bien diffrents. A noter que le centre dvaluation ne ralise pas de missions proprement parler puisque toutes les valuations des politiques publiques ont t externalises, pour des raisons de respect de lindpendance. Le service valuation a donc pour mission de rdiger les cahiers des charges destination des prestataires externes. En 2005, lors du changement de prsident de la CU de Bordeaux, une mission Inspection gnrale et audit a t cre, rattache directement au prsident de la CU de Bordeaux. Ici, le changement de rattachement du service daudit a soulev des craintes, lies au manque possible dindpendance vis vis du pouvoir politique en place, mais il sest rvl tre positif : cela a donn plus de poids et de lgitimit la fonction daudit (grce au soutien et lappui du prsident), mais aussi de raccourcir les dlais de validation, de dcision En contrepartie, les exigences en termes de rigueur et dobjectivit sont devenues plus fortes. Il faut souligner que ce succs est li au fait que laudit interne jouissait dj auparavant dune bonne image auprs des services. Ainsi, il y a dsormais 3 fonctions dans le service, chapeautes par le responsable du ple aussi appel inspecteur gnral : - Audit interne : deux auditeurs, un responsable et un stagiaire plein temps - Contrle de gestion externe : cinq personnes, qui contrlent exclusivement les satellites de la CU de Bordeaux et ont des comptences en comptabilit publique. - Inspection (fonction exerce par le responsable du ple audit et contrle) : il sagit denqutes administratives, lies des dysfonctionnements graves et qui sont clairement encadres par des rgles dindpendance et de transparence (notamment via la possibilit dtre assist par un tmoin) Au niveau de laudit interne, les activits exerces sorientent de plus en plus vers la ralisation de missions daudit interne proprement parler, puisquen moyenne 80% du temps de travail des personnes consiste raliser et suivre les missions daudit interne (le reste tant de la formation, du dveloppement, des tudes). Par ailleurs, le nombre et limportance des missions a beaucoup augment. En cas de missions lourdes ou portant sur la comptabilit publique, le renfort du contrle de gestion externe peut tre demand.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales et de lorganisation et mettre de vraies recommandations stratgiques, qui peuvent influencer lavenir de la structure audite. Le rapport daudit provisoire est communiqu par courrier aux audits, qui peuvent ensuite mettre des remarques ou le contester. Dans ce cas, les remarques des audits apparaissent toujours dans le rapport dfinitif, afin de respecter la procdure contradictoire. Les rapports daudit sont ensuite communiqus au prsident, au directeur et directeur adjoint du service, au commanditaire, voire aux lus. Les synthses de ces rapports sont par la suite mis en ligne sur intranet, de mme que le bilan dactivit de laudit interne. Les plans dactions sont clairement dfinis dans le rapport et se prsentent sous la forme dun tableau prsentant le numro du plan daction, lintitul, le responsable et lchance. La mise en uvre des recommandations peut faire lobjet dun audit de suivi, mais ce nest pas systmatique et pose parfois des difficults, notamment vu les moyens limits du service. Il avait t mis en place un systme de remonte volontaire des informations sur la mise en place des plans dactions qui permettait un relatif suivi analytique des missions. Cependant, ce systme semble tre insuffisant et une des voies damlioration serait que le Directeur gnral fasse lui mme un point rgulier sur le suivi des recommandations lors de runions avec les Directeurs Gnraux Adjoints.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Le suivi des missions a t mis en place ds le dbut, afin destimer les dlais ncessaires aux travaux et plus gnralement de piloter lactivit, en analysant les carts entre le prvisionnel et le ralis. Un bilan de lactivit est ralis annuellement, puis mensuellement ; et il est sign par le Prsident. Il permet de voir la rpartition de lactivit du service, son cot, les faits marquants, les missions effectues et leur dure, les ratios (et notamment le ratio de jours daudit sur les jours travaills, qui devrait tre de 80%). Il permet aussi de voir le cot et les bnfices apports par le service. Ce rapport rpond une relle volont de transparence et de rigueur ; il justifie aussi lexistence en interne du service daudit. Lvaluation du service daudit a t ralise par la CRC, mais il existe aussi un processus dvaluation systmatique chaud , chaque fin de mission. En effet, les audits et le commanditaire remplissent un questionnaire permettant dvaluer la mthodologie, la communication et plus gnralement les travaux du service daudit. Ce dernier peut ainsi samliorer : il est dsormais plus fin et plus oprationnel dans ses recommandations, mais aussi dans le pilotage des plans dactions (dsignation des responsables). Ces questionnaires dvaluation ont une double utilit : - pour les auditeurs, cest un rel outil de progrs et damlioration - pour les audits, cest le signe quil existe des contre-pouvoirs laudit, garantissant notamment la bonne application de la charte daudit interne. Le partage du savoir est un lment de progrs bien identifi. Les missions avec les inspecteurs du Trsor Public ont notamment permis damliorer la mthodologie et les techniques dchantillonnage. Elles ont aussi montr que les auditeurs de la CU de Bordeaux disposaient de bonnes pratiques en termes dinformation et de communication et de respect de la confidentialit (anonymat des personnes dans le rapport). On note aussi la participation aux runions de lantenne IFACI locale ainsi qu un groupe de travail IFACI sur les collectivits territoriales. Ainsi, le service dInspection gnrale et daudit de la CU de Bordeaux a trouv une lgitimit forte et reconnue en lespace de quelques annes. Sa cration est donc un modle au niveau de laudit interne dans une structure intercommunale. A noter cependant que nous ne disposons pas des donnes les plus rcentes sur le fonctionnement de ce service puisque la personne rencontre a quitt la direction du service daudit interne en 2007. Cette analyse nous montre cependant que limage du service daudit interne et son positionnement sont des lments dterminants dans son acceptation et le succs des missions conduites.
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3. La Ville de Paris
a) Donnes gnrales
La Ville de Paris a toujours eu un statut spcifique, du fait de son statut de capitale, mais aussi de la concentration en son sein des centres dcisionnels politiques, conomiques, administratifs et culturels (ces notions ont dj t explicites plus haut). Ainsi, les deux collectivits de la Ville de Paris, la commune et le dpartement, sont gres par une mme administration. La Ville de Paris exerce les comptences communales et dpartementales dcrites plus haut mais certains domaines sont attribus directement au prfet de police. Le budget de la Ville de Paris dpasse les 7 000 millions deuros en 2009.
Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Linspection gnrale est compose de 54 agents dont 39 inspecteurs, qui sont sous lautorit directe de la Directrice de lInspection et participent tous aux missions dinspection. Au sein du service, on distingue : - les inspecteurs gnraux, au nombre de 10, qui ont exerc dans leur carrire des responsabilits de cadres dirigeants au sein de ladministration parisienne : il sagit danciens directeurs de la Ville de Paris, - les inspecteurs, - les administrateurs, - les attachs, - les chargs de mission (contractuels de droit public). Les auditeurs ont des profils varis (ressources humaines, justice, finances, comptabilit) et des expriences diverses (administration, socits prives, cabinets daudit) ce qui est un gage de complmentarit et dun niveau dexpertise global lev. Cependant, il ny a pas de personnes formes spcifiquement laudit interne. Les effectifs du service ont fortement augment lors de la nomination de Bertrand Delano, qui a congdi de nombreux directeurs de la ville et les a plac dans le service de lIG. Afin de suivre les actions en cours, une runion mensuelle des rapporteurs est organise par la Directrice runion au cours de laquelle les questions de mthodologie et de dontologie peuvent tre abordes.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales mesurer la satisfaction des usagers . LInspection gnrale ne ralise que peu dvaluations, du fait notamment du caractre politique plus marqu de ces dernires. Les enqutes disciplinaires : il sagit d enqutes relatives des comportements individuels ou collectifs des agents placs sous lautorit du Maire de Paris . Ces enqutes concernent donc des personnes et visent porter un jugement sur leurs actions ; elles peuvent entraner des mesures disciplinaires en cas de faute grave avre, mais aussi des propositions de changements organisationnels. Ce type denqute est aujourdhui exceptionnel. Les tudes : Le Maire peut demander lInspection des travaux danalyse et de synthse sur des questions ou des projets touchant les services municipaux. LInspection peut aussi tre amene mesurer la qualit des services offerts aux citoyens, mais ce type dtudes reste marginal.
Globalement, on constate que les missions de lIG portent peu sur de lvaluation des politiques publiques et beaucoup sur laudit des services internes et des satellites. LInspection gnrale ne peut sauto-saisir : seul le Maire a le pouvoir de dcider des missions sur proposition de la Directrice de lInspection gnrale, du Directeur de Cabinet et de la Secrtaire gnrale. Il nexiste pas de programme pluri-annuel des missions, et souvent les missions arrivent au fil de leau , ce qui ncessite une grande souplesse au niveau des ressources. Les missions sont planifies et attribues par la Directrice aux auditeurs. Elles sont gnralement menes par deux ou trois inspecteurs. Il est rare quune personne mne une mission seule. Les inspecteurs ont en gnral deux ou trois missions en cours simultanment. Une grande autonomie est laisse aux chefs de mission. Leur activit est nanmoins encadre par lexistence de rgles et la fait que la responsable leur donne des conseils et des suggestions. Ils sont libres dorganiser leur travail et de rdiger leur rapport comme ils le souhaitent. Ce type de relation hirarchique sexplique par le fait que les inspecteurs sont en majorit des anciens directeurs de services de la ville ayant des expriences trs riches et trs nombreuses. La souplesse des mthodes et des fonctionnements est aussi la rgle : chaque mission tant diffrente - notamment concernant les audits, le type de mission - les quipes dinspection sadaptent au terrain et aux audits.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Une note de cadrage, rdige par le chef de mission, est transmise la Directrice de lInspection dans un dlai dun mois aprs rception de la note dattribution de la mission. Elle synthtise les travaux prparatoires, dfinit avec prcision le champ, la priode dintervention, la problmatique, les risques sous-jacents et les mthodes dinvestigations retenues et fixe un dlai prvisionnel pour la remise du rapport provisoire. Investigations Les techniques de recueil de linformation sont les entretiens, les questionnaires (visant confirmer ou infirmer un certain nombre dhypothses), lanalyse de documents. A noter que les entretiens conduits dans le cadre denqutes administratives sont strictement encadrs par des rgles particulires. Des analyses intermdiaires sont valides par lentit concerne afin de garantir lexactitude des faits constats. Elaboration du rapport Le rapport est rdig en deux temps, par lensemble des membres de la mission. La mission donne lieu un premier rapport dit rapport provisoire, qui prsente les conclusions et les propositions des auditeurs. Ce rapport est envoy aux responsables des entits audites pour quils y apportent leurs rponses : cest la procdure contradictoire , dont la dure thorique est dun mois. Ce dlai est cependant peu respect dans les faits. Lexistence dune runion de prsentation des constats nest pas systmatique mais elle est identifie comme un axe de progrs. Ensuite, une fois les rponses des audits obtenues, le rapport dfinitif est labor. Il est ensuite envoy au Maire et dautres personnes concernes, comme les responsables de lentit concerne, les adjoints au Maire impliqus, la Secrtaire Gnrale de la Ville de Paris, le cas chant le Maire darrondissement et tout autre directeur concern. Lun des directeurs est dsign comme pilote pour le suivi du rapport. La diffusion du rapport Depuis 2002, dans un souci de transparence, le Maire de Paris a dcid la publication en ligne sur le site paris.fr des rapports de lIG de la Ville de Paris ce qui est une spcificit propre la Ville de Paris. Certains travaux sont cependant jugs non communicables par la Commission daccs aux documents administratifs (CADA). Il sagit notamment des rapports disciplinaires au titre de la protection de la vie prive, ceux pour lesquels une instruction judiciaire est en cours ou encore, les rapports qui font tat dlments relevant du secret industriel ou commercial . La rgle est de tout diffuser et il faut souligner que la preuve de la ncessit de non diffusion est la charge de la responsable de lIG. A noter aussi que les rapports sont mis en ligne aprs un certain dlai pour permettre aux directeurs de tirer partis de leurs conclusions. Le suivi des recommandations Une fois les recommandations publies dans le rapport dfinitif, les plans daction correspondants sont labors par le Secrtariat Gnral (et non pas par les audits) du fait que les missions sont souvent transverses et ncessitent une grande coordination des acteurs et une vision trs large des problmatiques. Le suivi est ralis linitiative du Secrtariat Gnral, aprs un dbat entre le Secrtariat Gnral, le directeur concern et les auditeurs. En cas de dsaccord entre les personnes prcites sur des dcisions politiques, Maire peut arbitrer. Sil sagit de dcisions financires , le secrtariat gnral a le rle darbitrage.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales La Commission de suivi est prside par la Secrtaire Gnrale et elle se runit au moins deux fois par an pour examiner la mise en uvre des plans dactions, telle qui a t dclare par les responsables de service. Linspection gnrale participe cette Commission et sassure ainsi de la mise en uvre du plan daction.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Ainsi, il apparat que ces services prsentent des spcificits propres, lies leur histoire, leur dimensionnement, leur fonctionnement et lobjectif qui leur a t assign. Cependant, ces structures mnent toutes de missions daudit interne selon une mthodologie claire et dfinie. Elles ont aussi une politique dutilisation des meilleures pratiques et ont toutes fait part dun souci damlioration continue. Afin daller au-del dune description des modes de fonctionnement de chacune des units rencontres, une analyse critique approfondie est dsormais ncessaire. Cette analyse, que nous allons dvelopper dans la partie suivante, sarticulera en trois parties et devrait nous permettre de comprendre pourquoi les pratiques daudit interne doivent tre adaptes dans les collectivits. Cela nous permettra aussi didentifier les forces et les enjeux des services rencontrs.
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C. Analyse critique
Nous allons donc tout dabord nous pencher brivement sur les raisons des spcificits de laudit interne dans les collectivits locales. Ensuite, seront prsentes, dans les deux dernires sous parties, les forces puis les faiblesses/enjeux de laudit interne, tel quil est pratiqu dans les collectivits rencontres. Lanalyse mene devrait ainsi permettre davoir un regard critique sur les pratiques daudit interne et dinspection et donc de dpasser le simple nonc descriptif des structures rencontres. A noter cependant que cette analyse est le fruit dune rflexion critique sur les pratiques dclares par les services rencontrs. Elle nengage donc que lauteur du mmoire et ne saurait tre considre comme une vrit gnralisable tout type de situation.
1. Les raisons des spcificits de laudit interne dans les collectivits locales
Laudit interne dans les collectivits locales doit faire face un lment de diffrenciation majeur par rapport aux pratiques de laudit interne classique dans le secteur priv. En effet, il se trouve le personnel est inamovible dans les collectivits locales. En consquence, dans la plupart des cas, les conclusions dune mission daudit interne ne seront pas dterminantes pour les audits et leur responsable. De mme, les recommandations nont gnralement pas un caractre obligatoire : si elles ne sont pas mises en place, cela naura pas un impact direct et significatif pour les audits. Il existe donc un vritable dfi pour laudit interne : persuader les audits de limportance des investigations et des recommandations mises. Puisquil nexiste pas de vritable sanction directe, les auditeurs doivent convaincre les audits. Ainsi, la crdibilit semble tre un enjeu plus fort que dans le secteur priv : la ncessit de faire preuve dobjectivit et dindpendance sont trs clairement exprimes et ce afin de garder une bonne image auprs des audits et de favoriser la russite des missions (et donc la mise en place des plans daction). Cela passe, selon les responsables concerns, par lcoute, le dialogue, le tact et lhumilit c'est--dire avant tout par des aspects comportementaux. Ceci tant pos, de nombreux lments ont t identifis comme tant de bonnes pratiques, qui permettent laudit interne dasseoir son professionnalisme, sa crdibilit et donc sa performance. Ces lments sont dtaills dans la partie suivante.
Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales - Lauto valuation La CU de Bordeaux et lIG de la Ville de Paris ont mis en place des questionnaires de satisfaction destination des audits. Ces questionnaires sont diffuss la fin des missions et permettent didentifier des pistes de progrs. Ce dispositif peut nanmoins exister sans tre formalis : la CU de Lille, il existe une grande communication entre le service daudit et les audits ainsi que leurs responsables. Cela permet aussi de prendre en compte le ressenti des audits et damliorer les pratiques du service daudit interne. - Lattention porte aux contrles des Chambres Rgionales des Comptes La CU de Bordeaux a mis en place un dispositif danticipation des contrles de la CRC sur les services : chaque anne, lensemble des rapports de la CRC Aquitaine sont analyss, afin didentifier quels sont les grandes lignes directrices des contrles effectus par cette dernire. Cette analyse donne lieu un rapport qui est envoy au Directeur Gnral. Ce dernier peut ensuite saisir laudit interne pour effectuer des missions de prvention, en amont des contrles de la CRC qui semblent les plus probables. Par ailleurs, la CU de Lille conduit des audits de suivi de lapplication des recommandations mises par la CRC et aussi des audits clairs , lorsque des problmes rcurrents de lgalit apparaissent. Globalement, ces dispositifs permettent de prvenir et/ou de rgulariser des anomalies ayant un impact potentiel ou avr sur les comptes des collectivits locales. - La communication des rsultats des missions La CU de Bordeaux diffuse les rsultats de certaines de ses missions sur lintranet, mais aussi ses rapports dactivit. LIG de la Ville de Paris diffuse la grande majorit de ses rapports (aprs avoir t certains lments confidentiels et except certaines missions, comme les enqutes administratives mettant en cause des personnes ou les missions portant sur des secrets industriels) sur internet. Cette large diffusion vers le public et les citoyens aurait un impact sur la qualit des rapports : cela responsabilise les inspecteurs et force au suivi des recommandations. Concernant la CU de Lille, la diffusion via intranet du rsultat des missions est en cours, mais il est prvu de ne pas diffuser les recommandations (et donc les voies damlioration). La diffusion des rsultats des missions permet lensemble des acteurs de mieux apprhender le rle et le travail de laudit interne. Cela met aussi en avant le respect de la transparence par le service et contribue ainsi amliorer limage de laudit interne. - La capitalisation et le partage des savoirs Toutes les inspections rencontres ont mis en avant une dmarche de capitalisation des savoirs, qui passe notamment par la rdaction et la diffusion de guides daudit thmatiques. Ainsi, le corpus mthodologique des services est trs riche. Cela permet donc de structurer les travaux du service daudit et ainsi daccrotre sa valeur ajoute. Le partage des savoirs passe par ladhsion des organisations professionnels, des rencontres avec dautres services daudit interne, la participation des runions ou des colloques. Lenrichissement qui en rsulte est rel et a t mis en avant par lensemble des services rencontrs. - La dontologie Les rgles, procdures et modes de fonctionnement des services daudit interne sont formaliss et communiqus. Leur respect fait aussi lobjet de toutes les attentions.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Les lments souvent mis en avant sont le respect de lanonymat et de la confidentialit des donnes, et aussi le respect de lindpendance et de lobjectivit. Ces notions sont en effet cruciales pour asseoir la lgitimit de laudit interne au sein de la collectivit. - La volont de samliorer en permanence Cette dynamique passe par les changes, la mise en place de nouveaux dispositifs, la veille sur les bonnes pratiques, mais aussi la mesure et lanalyse de lactivit du service ( la CU de Bordeaux notamment). Ces dmarches permettent aussi de lgitimer et donc de prenniser le service. - Les dmarches de risk management Toutes les collectivits rencontres ont mis en place une dmarche de management des risques. La CU de Bordeaux a cr et actualis une cartographie des risques de la collectivit. La CU de Lille labore actuellement une cartographie des processus et des risques. Enfin, lIG de la Ville de Paris a mandat un cabinet extrieur pour laborer sa cartographie des risques. Le point dattention est lactualisation du dispositif, qui doit vivre et voluer. Il est aussi pertinent de construire le plan daudit partir de cette cartographie, mais ce nest pas ncessairement une pratique encore trs rpandue. Globalement, ces dmarches montrent que la gestion des risques est un lment qui prend de plus en plus dimportance dans les collectivits. La cartographie des risques est un processus pertinent qui permettrait ainsi de mieux cibler les missions et de matriser les risques auxquels la collectivit est expose. - La souplesse Sil existe une mthodologie claire et dfinie dans tous les services, la souplesse reste tout de mme une rgle fondamentale. Ainsi, la CU de Bordeaux et la CU de Lille nont pas de modle de rapport prdfini : la structure du rapport est adapte aux particularits de la mission. Gnralement, une grande autonomie est laisse aux auditeurs des diffrentes collectivits pour la conduite de leurs missions. Cette souplesse semble cruciale dans le contexte des collectivits : les investigations et le rapport daudit sont fonction de la situation constate sur le terrain, du primtre audit et des audits eux mmes. Cela nimpacte cependant pas la conduite objective et indpendante des missions : la souplesse permet de mieux sadapter aux audits et doptimiser la conduite des travaux. - Lorientation vers le conseil Les services rencontrs font tous tat des problmatiques lies au conseil et souhaitent orienter leur activit vers lassistance et le soutien des audits. LIG de la Ville de Paris met notamment le fait que ses missions sont de plus en plus des aides la dcision. La CU de Bordeaux a quant elle men une rflexion sur les missions de conseil, quelle souhaite clarifier et distinguer des missions daudit classique. Enfin, la CU de Lille a dvelopp une vritable approche conseil : lobjectif du service daudit interne est daider les oprationnels passer de lefficacit lefficience , en leur apportant un regard extrieur, sans vouloir les sanctionner et sans se focaliser sur les dysfonctionnements. Ce nouveau positionnement est un point fort relev, dans ma mesure o il rpond en partie aux contraintes de laudit interne dans les collectivits.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales - Linnovation A la CU de Lille, le service daudit interne et dinspection a totalement renouvel son positionnement et a mis en place des actions particulires pour amliorer les relations avec les audits. Ainsi, pour casser limage ngative de laudit et de linspection, il a t dcid dadopter un comportement, une attitude plus humaine et plus naturelle. Cette dmarche a soulev des questions et a pu faire penser un manque de rigueur, mais la rigueur des mthodes de travail utilises ont permis de couper court ces critiques. Laccent est fortement mis sur le relationnel, et cela profondment chang limage du service. Par ailleurs, les points positifs sont valoriss dans les rapports daudit. Cela correspond une volont de casser les codes , doffrir un regard neuf et de garder du recul. Ainsi, les services sont devenus demandeurs des prestations de laudit , et les recommandations sont largement mises en place. Enfin, il est aussi question de changer le nom du service court terme, pour passer de l Inspection gnrale et Audit Evaluation et conseil . Cet exemple montre que linnovation est possible dans les mthodes de travail et dans la faon daborder laudit interne en collectivit territoriale. Ainsi, les rencontres avec les responsables de laudit interne ont permis de dgager des tendances et des points positifs, qui participent amliorer la lgitimit et limage de laudit interne. Ces pratiques permettent de rpondre, en tout ou partie, aux spcificits des collectivits territoriales exposes ci-dessus. En consquence, les services daudit interne en collectivit territoriale peuvent tre aussi performants que leurs homologues dans le secteur priv et participer durablement lamlioration de la gestion et de la performance publique lchelle locale. Nanmoins, les points forts voqus ci-dessus ne rpondent quen partie aux problmatiques que rencontre laudit interne dans les collectivits locales. Il existe en effet des questions qui restent en suspens et qui peuvent menacer le bon fonctionnement, voire lexistence mme, de laudit interne. Ces points sont dtaills dans la partie suivante.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales - Labsence de planification pluriannuelle des missions daudit Cela est le cas lIG de la Ville de Paris. En effet, lIG est saisie au jour le jour , par le Maire. Cependant, depuis 2008, il est prvu que les associations subventionnes au del dun certain montant soient audites dans les quatre ans venir. LIG a donc, pour 2009, cinq associations auditer, et ce sa convenance. Cela ne reprsente que 25% des missions. Pour remdier ce problme, la responsable de lIG est en relation avec le cabinet du Maire pour tre prvenue au plus tt des missions susceptibles dtre dclenches et avoir une ide des missions les plus probables venir. Le risque engendr par cette situation est de ne pas avoir les ressources ncessaires temps pour conduire les missions ; mais aussi de voir le champ de laudit limit certaines thmatiques bien prcises - et donc domettre des zones de risques. La dmarche de cartographie des risques permet gnralement de pallier cette limite et de mieux cibler les missions importantes et qui doivent tre ralises. - Le suivi des recommandations Si ce point ne semble pas poser de difficult la CU de Lille, o le dispositif est clair et oprationnel, le suivi des recommandations fait parfois dfaut dans les autres services rencontrs. Ainsi, la CU de Bordeaux, le suivi des recommandations peut tre difficile mettre en place vu les moyens limits et dans le cas de sujets lourds et sensibles. A lIG de la Ville de Paris, le suivi des recommandations est parfois dfaillant . En effet, cest le Secrtariat Gnral qui labore les plans daction relatifs aux recommandations mises par lIG. La transformation des recommandations en plans daction nest donc pas systmatique. On peut donc dire que lapplication des recommandations et le suivi des plans daction dpendent de la force et de la volont du secrtariat gnral, et plus spcifiquement de sa puissance et de son organisation, mais aussi de sa considration vis vis de lIG. Pour ce dernier point, lIG a un rle jouer et le joue du mieux quelle le peut, notamment en tant prsente et en crant des liens avec ces acteurs. Ainsi, le suivi des recommandations est un point de vigilance pour les collectivits et ncessite un contexte favorable et une vraie volont. - La transposition limite des mthodes et moyens du secteur priv Le monde des collectivits tant diffrent des socits prives, les mthodes utilises dans le secteur priv sont parfois inadaptes. Selon le responsable de laudit interne de la CU de Lille, cela limite donc lintrt des changes avec les pratiques de laudit interne dans le secteur priv. Par ailleurs, les formations proposes peuvent se rvler inadquates : lIG de la Ville de Paris note que les formations externes proposes ne sont pas ncessairement adaptes sa situation et ses problmatiques. Ainsi, cela pousse les services mettre en place des actions pour pallier cette limite, lorsque cela est possible : par exemple, lIG de Paris dveloppe des formations internes sur des thmes spcifiques. - Un partage des savoirs amliorer Si des rencontres permettent aux services daudit interne des collectivits de se rencontrer et dchanger, ces dernires restent limites. Ainsi, la responsable de laudit interne la CU de Bordeaux souligne que des progrs sont possibles en matire de diffusion et de partage des guides daudit et des initiatives mises en place entre les diffrentes collectivits.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales - La question du rattachement Le rattachement est une question qui est beaucoup revenue lors des changes avec les personnes rencontres. En effet, le service daudit interne est gnralement rattach soit lexcutif (Maire) soit la Direction Gnrale des Services ou au Secrtariat Gnral (gestion des services de la collectivit). Chacune de ces solutions prsente des avantages et des inconvnients : comme cela a dj t voqu plus haut, lIFACI remarque que le rattachement au Maire ou au Prsident de la collectivit permet dasseoir lautorit du service dInspection mais prsente aussi un inconvnient majeur : le risque dtre connot politiquement peut entacher, au moins en apparence, le caractre objectif et impartial de laudit interne . A linverse, le rattachement la Direction Gnrale des Services peut rendre moins limage de laudit moins forte et limiter ses investigations ; mais elle te tout risque de connotation politique. Dans tous les services rencontrs, laudit interne tait rattach directement lexcutif. A Lille comme Bordeaux, le changement de rattachement vers le pouvoir excutif a permis un rel progrs : limage de laudit, son fonctionnement et son importance ont largement progress. A Paris, le rattachement direct au Maire de Paris garantit lindpendance de lIG (ce qui serait moins le cas quand laudit est rattach la Direction des Services). Il serait possible de trouver un systme novateur pour viter les cueils prsents cidessus, comme par exemple de rattacher laudit interne un comit daudit compos de membres de la majorit et de lopposition ou encore de rendre possible la saisine de laudit par les citoyens. - Les menaces sur le statut et la fonction daudit En consquence des problmatiques de rattachement au pouvoir politique de la collectivit voques ci-dessus, la fonction daudit interne peut tre menace par ce mme pouvoir. En effet, si lexcutif dcide de ne plus faire appel laudit, de ne pas lui fournir des moyens suffisants ou encore de supprimer ce service, il ne pourra plus remplir ses missions ni jouer son rle. Cela est dautant plus vrai quil nexiste pas de relle protection du service daudit interne et donc aucun recours nest possible. Une relative prcarit existe donc quant lexistence et la prennit des services daudit interne et dinspection. Il faudrait donc crer un rel statut qui protge cette fonction dune dcision arbitraire et unilatrale limitant ses pouvoirs ou menaant son existence. Ainsi, il existe un certain nombre de facteurs qui limitent la place, le fonctionnement et les perspectives des services daudit interne rencontrs. Ces lments sont lis aux spcificits de laudit interne dans les collectivits territoriales et ncessitent des rponses originales et volontaristes. Il est donc ncessaire pour les services daudit interne dinventer des solutions, de faire preuve de crativit afin dadapter leurs modes de fonctionnement et leurs organisations. Cela leur permettra de toujours mieux remplir leurs missions, dtre plus performant et de renforcer leur lgitimit. Cest ainsi que lexistence des services daudit interne pourra tre prennise et raffirme. Cette troisime partie nous a donc permis de mieux comprendre lhistoire, le fonctionnement et lorganisation de trois services daudit interne : lInspection Gnrale de la Ville de Paris, lAudit Interne et lInspection de la Communaut Urbaine de Lille et lAudit interne de la Communaut Urbaine de Bordeaux.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Nous avons donc vu quil existait des similitudes entre les pratiques de ces diffrents services mais aussi des diffrences fortes. Il semble que le contexte soit dterminant dans le fonctionnement et le positionnement du service : lhistoire (ou labsence dhistoire) du service dtermine une certaine faon de faire ou au contraire pousse au changement et la cration. Dans les deux cas, la question de la lgitimit et de la reconnaissance est cruciale tant donn le caractre spcifique de lenvironnement en collectivit territoriale. Il existe en effet des spcificits fortes dans les collectivits qui rendent ncessaire la reconnaissance et lacceptation positive de laudit interne : il nexiste aucun pouvoir coercitif ou de sanction au niveau de lapplication des recommandations. Laudit interne doit donc adopter un positionnement qui lui permette dtre performant et dapporter une relle valeur ajoute. Pour ce faire, les services rencontrs ont mis en uvre un certain nombre de dispositifs : lautovaluation, la communication des rsultats, la capitalisation et le partage des savoirs, la gestion des risques, lorientation vers le conseil par exemple. Cela leur a permis de se lgitimer et donc de remplir leurs fonctions et leurs objectifs. Cependant, il existe un certain nombre de limites auxquelles doit faire face laudit interne. Ces limites sont diverses et dimportance ingale mais elles peuvent reprsenter un vrai frein laction des services daudit. Il est aujourdhui possible dinventer de nouveaux dispositifs pour franchir les barrires dcrites ci-dessus, condition de disposer dune forte volont et dun soutien actif de la part notamment du pouvoir excutif et de la Direction Gnrale des Services. Cest ces conditions (ncessaires mais non suffisantes) que laudit interne saura rpondre aux dfis actuels et ainsi garantir son indpendance et son objectivit et apporter de la valeur ajoute la collectivit territoriale.
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Conclusion
Ainsi, ce mmoire qui traite de laudit interne dans les collectivits territoriales nous a permis davoir un aperu relativement complet des pratiques, problmatiques et enjeux du sujet trait. Dans une premire partie, le cadre danalyse a t pos : il sagissait des structures dadministration territoriale, et plus particulirement des collectivits territoriales. Ces dernires sont des organisations qui grent le territoire local en exerant un certain nombre de comptences encadres par la loi. Elles sadministrent librement, c'est--dire quelles disposent dune autonomie de dcision et de fonctionnement, laide de ressources humaines et matrielles propres. Ensuite, les structures intercommunales c'est--dire les regroupements de communes dans des structures auxquelles vont tre transfres des ressources et des comptences ont t dcrites et analyses. Ces organisations ont pour but de rationaliser lorganisation du territoire, de favoriser le dveloppement conomique et de mieux grer le territoire vcu. Enfin, la thmatique du management des collectivits locales a t aborde. En effet, ces dernires prsentent un certain nombre de spcificits par rapport aux entreprises du secteur priv. Elles poursuivent des finalits externes, sont soumises au politique, ont des systmes complexes et cloisonns, mnent leurs missions en concurrence nulle ou imparfaiteAinsi, les collectivits sont des structures plus bureaucratiques et o il y a peu dautonomie managriale. Cependant, se sentant concernes par la performance et voulant matriser leur budget, les collectivits ont mis en place des dmarches proches de celles gnres par la LOLF. Cette dernire est une rforme vise moderniser la gestion publique et sarticule autour des notions de performance et de transparence de linformation budgtaire. Ainsi, malgr le fait que les collectivits ne soient pas directement concernes par cette loi, elles ont investi la question de lamlioration de la gestion publique, notamment en mettant en place des structures daudit interne, dinspection et/ou dvaluation. Dans une deuxime partie, les pratiques en termes de contrle interne, daudit interne, dinspection et dvaluation des politiques publiques ont t dcrites et analyses. Ainsi, le dveloppement de ce type de services depuis les annes 1990 sexplique par une intensification des besoins des collectivits en termes dauto-contrle des procdures, daudit interne et dvaluation. En effet, les comptences des collectivits se sont fortement accrues suite lapprofondissement de la dcentralisation. Les collectivits doivent donc faire face des risques juridiques, financiers et dimage non ngligeables. Elles ont donc besoin de dispositifs leur permettant de les grer de faon adquate et pertinente. Nanmoins, il apparat que le dploiement du contrle interne reste partiel et que le rle de laudit interne est encore mal apprhend. Dans les collectivits o laudit interne est prsent, ses objectifs sont ambitieux et varis : veiller la bonne application des mesures, sassurer du bon emploi des fonds publics, prvenir les dysfonctionnements, amliorer la qualit du service rendu Les services mnent alors diffrents types de missions pour atteindre leurs objectifs : audit interne, enqutes administratives, audit des satellites, valuation des politiques publiques, conseil, prospective Pour ce faire, ils suivent une mthodologie claire et proche de celles utilises dans le secteur priv. Globalement, on note que les pratiques daudit et les structures exerant des fonctions de contrle et daudit changent selon la taille, lhistoire et les enjeux de lorganisation. Ainsi, les Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 105
Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales dmarches sont variables selon la taille et la nature des collectivits. On note que les rgions ont mis laccent sur laudit interne et lvaluation des politiques publiques alors que les dpartements ont plutt dvelopp le contrle interne. Quant aux communes et aux EPCI, les pratiques varient selon la population, les besoins et les moyens humains et financiers, mais globalement les politiques intercommunales souffrent dun dficit dvaluation. Afin damliorer les dispositifs existants, il existe un certain nombre de bonnes pratiques, identifies par des institutions diverses et touchant des domaines varies : lorganisation et le management, le contrle interne et ses composantes, laudit interne, lvaluation Concernant laudit interne plus spcifiquement, la troisime partie du mmoire porte sur les entretiens raliss avec des responsables des services daudit interne et/ou dinspection. Ce dernier chapitre vise donner plus de corps aux lments relevs dans les rapports et la littrature. Il sagit donc de donnes oprationnelles et concrtes sur les pratiques de laudit interne qui compltent la description synthtique prsente dans la deuxime partie. Tout dabord, le fonctionnement des diffrents services a t analys : volution et structuration du service, types de missions ralises, mthodologie et processus propres au service (comme la planification, la gestion des ressources humaines, la dontologie, la gestion des risques, le suivi des audits, lvaluation du service, le benchmarking). Il apparat alors que ces services prsentent des spcificits propres, lies leur histoire, leur dimensionnement, leur fonctionnement et lobjectif qui leur a t assign. Cependant, ces structures mnent toutes de missions daudit interne selon une mthodologie claire et dfinie. Elles ont aussi une politique dutilisation des meilleures pratiques et ont toutes fait part dun souci damlioration continue. Ensuite, une analyse critique et approfondie des pratiques observes a t ralise. Cela a permis de dpasser le simple nonc descriptif des structures rencontres, mais aussi de comprendre pourquoi les services avaient des pratiques diffrentes de celles rencontres dans le secteur priv. Ainsi, laudit interne nayant pas un pouvoir de coercition et de sanction en cas de non application des recommandations doit tre crdible et convaincre les audits. Dautre part, une bonne image est ncessaire afin de favoriser lefficacit du service, la russite des missions, et donc la mise en place des plans daction. Un certain nombre de bonnes pratiques ont t identifies : lautovaluation, la communication des rsultats, la capitalisation et le partage des savoirs, la gestion des risques, lorientation vers le conseil par exemple. Ces dispositifs permettent de rpondre en partie aux problmatiques poses par les particularits des collectivits. Nanmoins, les points forts relevs ne rpondent quen partie aux particularits contextuelles voques. Il existe donc des questions qui restent en suspens et qui peuvent tre un rel frein lactivit des services daudit. Lenjeu actuel des services daudit interne consiste trouver des solutions ces limites afin de renforcer leur lgitimit et lefficacit de leurs actions. En conclusion, ce mmoire a donc permis de rpondre la question de savoir quelles taient les pratiques daudit interne dans les collectivits territoriales, mais aussi quels taient les enjeux autour de ce thme et ce au niveau global et au niveau oprationnel. Il ressort des investigations effectues que laudit interne est une fonction en dveloppement, qui doit rpondre des spcificits particulires. Il doit donc adopter un positionnement au sein de la collectivit qui lui permette dtre efficace et dapporter une relle valeur ajoute. Ainsi, les services daudit interne en collectivit territoriale peuvent tre aussi performants que leurs homologues dans le secteur priv et participer durablement lamlioration de la gestion et de la performance publique lchelle locale.
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FIGURE 1 L'ADMINISTRATION TERRITORIALE FRANAISE ............................................. 13 FIGURE 2 LE RATTACHEMENT DES SERVICES D'EVALUATION DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ...................................................................................................... 35 FIGURE 3 LES DIFFERENTES FONCTIONS EXERCEES PAR LES SERVICES D'EVALUATION DANS LES COLLECTIVITES TERRITORIALES ............................................................ 35 FIGURE 5 LA FONCTION AUDIT INTERNE DANS LE SECTEUR PUBLIC LOCAL .................. 39 FIGURE 6 LES MISSIONS CONFIEES A LA FONCTION D'AUDIT INTERNE .......................... 40 FIGURE 7 LE COSO 2 APPLIQUE AUX ORGANISATIONS TERRITORIALES (INTOSAI) ... 72 FIGURE 8 PLACE DE L'AUDIT INTERNE A LA COMMUNAUTE URBAINE DE LILLE ......... 82 FIGURE 9 EXTRAIT DE L'ORGANIGRAMME DE LA CU DE BORDEAUX ........................... 87
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TABLEAU 1 COLLECTIVITES TERRITORIALES ET ADMINISTRATION TERRITORIALE........ 8 TABLEAU 2 COLLECTIVITE LOCALE OU COLLECTIVITE TERRITORIALE? ......................... 9 TABLEAU 3 LE PRINCIPE DE SUBSIDIARITE.................................................................... 10 TABLEAU 4 DECENTRALISATION ET DECONCENTRATION ............................................. 11 TABLEAU 5 LES DIFFERENTS TYPES DE STRUCTURE INTERCOMMUNALE ...................... 20 TABLEAU 6 LES COMMUNAUTES URBAINES ................................................................. 21 TABLEAU 7 LES SPECIFICITES DES ORGANISATIONS PUBLIQUES SELON BOYNE (2002) 26 TABLEAU 8 LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES ............................ 28 TABLEAU 9 LA LOLF, LA VILLE DE PARIS ET LA COMMUNAUTE URBAINE DE LYON . 31 TABLEAU 10 LES OBJECTIFS DU CONTROLE INTERNE POUR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET LES STRUCTURES INTERCOMMUNALES .................................... 38 TABLEAU 11 RESULTATS DE L'ENQUETE PORTANT SUR L'AUDIT INTERNE ET L'EVALUATION DANS LES COLLECTIVITES LOCALES (2006)................................... 39 TABLEAU 12 LES CHAMBRES REGIONALES DES COMPTES ............................................. 54 TABLEAU 13 LES DIFFERENCES ENTRE L'AUDIT INTERNE ET LE CONTROLE DE GESTION ............................................................................................................................... 55
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Sommaire dtaill
INTRODUCTION ....................................................................................................................................5 I. LES STRUCTURES DE LADMINISTRATION TERRITORIALE : CONTOURS, PROBLEMATIQUES ET ENJEUX ....................................................................................................8 A. 1. 2. 3. 4. LES COLLECTIVITES TERRITORIALES ...........................................................................................9 Principes .................................................................................................................................9 Caractristiques ......................................................................................................................9 Historique Le rle de la dcentralisation ..........................................................................10 a) Les principes de la dcentralisation..................................................................................10 b) Les grandes tapes de la dcentralisation .........................................................................12 Les pouvoirs et les comptences des collectivits territoriales ............................................13 a) Les collectivits statut particulier ..................................................................................13 b) La rgion...........................................................................................................................14 c) Le dpartement .................................................................................................................15 d) La commune .....................................................................................................................16 LINTERCOMMUNALITE .............................................................................................................18 Principes de la coopration intercommunale .......................................................................18 Historique .............................................................................................................................18 Objectifs ................................................................................................................................19 Fonctionnement.....................................................................................................................19 Les types de structures intercommunales .............................................................................19 Et dans le futur ?...................................................................................................................22 LES ENJEUX DE LADMINISTRATION TERRITORIALE .................................................................23 Elments gnraux ................................................................................................................23 Le management des structures territoriales .........................................................................24 a) La lgitimit du management public ................................................................................24 b) Les spcificits des organisations publiques ....................................................................25 c) La LOLF et ladministration territoriale...........................................................................27
B. 1. 2. 3. 4. 5. 6. C. 1. 2.
II. LES STRUCTURES DAUDIT INTERNE, DINSPECTION ET/OU DEVALUATION DE LA PERFORMANCE DANS LES STRUCTURES TERRITORIALES LOCALES : ETAT DES LIEUX, PROBLEMATIQUES ET ENJEUX ...........................................................................32 A. ETAT DES LIEUX DES PRATIQUES DEVALUATION, DE CONTROLE INTERNE, DE GESTION DES RISQUES ET DAUDIT INTERNE DANS LES ORGANISATIONS TERRITORIALES : LES DONNEES DU TERRAIN .............................................................................................................................................34 Lvaluation des politiques publiques ..................................................................................34 Le contrle interne et la matrise des risques .......................................................................36 B. LE CONTROLE INTERNE : EVOLUTIONS ET PRATIQUES ..............................................................42 C. FONDEMENT DE LA NECESSITE DE LAUDIT INTERNE DANS LES ORGANISATIONS TERRITORIALES ..................................................................................................................................44 D. LES MISSIONS DES SERVICES DAUDIT INTERNE ET DINSPECTION DANS LES COLLECTIVITES .46 1. Les objectifs de laudit interne et/ou dinspection ................................................................46 2. Les types de missions ............................................................................................................46 3. Le primtre des missions .....................................................................................................47 4. Les mthodes .........................................................................................................................47 5. Les modalits de recrutement et daffectation ......................................................................48 6. Les services daudit et de contrle dans les diffrents niveaux dadministration territoriale 48 a) Dans les rgions................................................................................................................48 b) Dans les dpartements ......................................................................................................49 c) Dans les communes ..........................................................................................................50 1. 2.
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2.
3.
C. 1. 2. 3.
CONCLUSION ....................................................................................................................................105 LISTE DES ABREVIATIONS ............................................................................................................107 LISTE DES FIGURES .........................................................................................................................108 LISTE DES TABLEAUX ....................................................................................................................109 SOMMAIRE DETAILLE ....................................................................................................................110 BIBLIOGRAPHIE ...............................................................................................................................113 ANNEXES ...........................................................................................................................................117
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Bibliographie
Par souci de transparence et afin de faciliter lidentification des sources, les rfrences utilises lors de la rdaction sont classes selon le plan du mmoire. Ainsi, pour chaque grande partie ou thmatique, les sources sont prsentes. Il est noter quun document a pu tre utilis plusieurs fois et divers endroits du mmoire. Ainsi, les lments utiliss plusieurs reprises apparaissent en noir, puis en gris fonc lorsquils sont cits une nouvelle fois. Cela permet didentifier rapidement les divers documents utiliss.
PARTIE 1 Dfinitions des collectivits http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/collectivitesterritoriales/definition/collectivite-locale-collectivite-territoriale-quelles-differences.html CGCT http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006070633&dateText e=20080410 Le principe de subsidiarit http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/union-europeenne/fonctionnement/franceue/qu-est-ce-que-principe-subsidiarite.html Historique http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/collectivitesterritoriales/decentralisation/ http://www.assemblee-nationale.fr/histoire/decentralisation.asp E. Maestri (2003), La dcentralisation, histoire, bilan, volutions, Actes du colloque Saint Denis La Runion. Les collectivits statut particulier http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/collectivites-territoriales/statutparticulier/ Les diffrents niveaux de collectivits http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/collectivitesterritoriales/pouvoirs/ http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/collectivitesterritoriales/acteurs/
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Intercommunalit Les communauts urbaines (Novembre 2001), Rapport public particulier - Synthse, Cour des comptes. http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/collectivitesterritoriales/intercommunalite/ La complexit et les collectivits locales http://www.vie-publique.fr/decouverteinstitutions/institutions/approfondissements/complexite-organisation-territoriale-francaiseses-consequences.html La Lolf http://www.minefi.gouv.fr/lolf/4clics/clic1.htm http://www.education.gouv.fr/cid31/la-lolf-qu-est-ce-que-c-est.html La performance La LOLF et les collectivits locales, une dmarche de performance dj engage (2009), document en ligne sur le site de lUniversit de Paris 12 Val de Marne ladresse suivante : http://urbanisme.univ-paris12.fr/1231926115780/0/fiche___document/ Elments de synthse la mission Lambert Migaud sur la mise en uvre de la LOLF (septembre 2005), Sminaire sur a LOLF et les collectivits territoriales : quelles perspectives , Rapport du Snat (22 juin 2006) Ladaptation de la Lolf la ville de Bordeaux : quelles modalits de russite (30 mai 2006), prsentation du projet collectif dlves administrateurs de Bordeaux, disponible ladresse suivante : www.informelu.com/IMG/ppt/PPT_presentation_du_30_mai_2006_projet_co_Bordeaux.pptLa LOLF et les villes de Paris et Lyon Paris engag dans la LOLF (30 novembre 2006), Lettre bimensuelle Innovation et administration n112, article disponible sur le site de lobservatoire des territoires et administrations numriques ladresse suivante : http:// www.otan.fr/recherche.php3?id_article=3514&recherche=lolf Lobservatoire de la performance dans les collectivits locales (2007), Synthse de la Rencontre professionnelle organise par lAFIGESE, Entretiens territoriaux de Strasbourg, 5 et 6 septembre 2007. Article disponible ladresse suivante : http://www.inetets.net/inet_2007/images/stories/pdf/rencontre%20professionnelle%20d.pdf
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales PARTIE 2 Prambule rappel historique Les inspections gnrales territoriales, du contrle interne lvaluation des politiques publiques (2009), M. Nouailles, 9mes journes franaises de lvaluation. Etat des lieux des pratiques : les donnes du terrain Rsultats de lenqute sur ltat du dveloppement de lvaluation des politiques publiques dans les collectivits territoriales (2008), Socit Franaise dEvaluation. La gestion des risques et le contrle interne dans le secteur public (juin 2008), Enqute du cabinet Ernst&Young. Guide sur la performance dans les collectivits territoriale, lamlioration de la performance des collectivits territoriales : de lintention la pratique (2006), Etude ralise par trois lves administrateurs territoriaux : C. Grail, V. Lescaillez, P. Menut, avec lappui de lAFIGESE-CT, lACUF et lINET. Le contrle interne : volutions et pratiques Guide pratique de contrle interne pour les collectivits territoriales et leurs tablissements (adapt de lINTOSAI), Veris Tennvic. Article disponible ladresse suivante : http://knol.google.com/k/veris-tennvic/guide-pratique-de-contrle-internepour/2df23a3k1ymxo/2# Renforcer les procdures de contrle interne des collectivits locales, Rapport dinformation du Snat, disponible ladresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r97-520/r97-52068.html Fondements de la ncessit de laudit interne Rflexion sur la constitution dune Inspection Gnrale de lAdministration Territoriale (avril 2007), Association des Administrateurs Territoriaux de France. Laudit interne et le management des collectivits territoriales : la cartographie des risques (2006), Cahiers de la recherche, Institut Franais de lAudit et du Contrle Internes. Les missions des services daudit interne Rflexion sur la constitution dune Inspection Gnrale de lAdministration Territoriale (avril 2007), Association des Administrateurs Territoriaux de France. Les inspections gnrales territoriales, du contrle interne lvaluation des politiques publiques (2009), M. Nouailles, 9mes journes franaises de lvaluation. Les services en charge de laudit interne Rflexion sur la constitution dune Inspection Gnrale de lAdministration Territoriale (avril 2007), Association des Administrateurs Territoriaux de France.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Les inspections gnrales territoriales, du contrle interne lvaluation des politiques publiques (2009), M. Nouailles, 9mes journes franaises de lvaluation. Guide sur la performance dans les collectivits territoriale, lamlioration de la performance des collectivits territoriales : de lintention la pratique (2006), Etude ralise par trois lves administrateurs territoriaux : C. Grail, V. Lescaillez, P. Menut. Les volutions du pilotage et du contrle de la gestion des collectivits locales (2009), Rapport public annuel de la Cour des comptes, 1re partie, chapitre 3. Rapport dinformation fait au nom de la dlgation du Snat pour la planification sur lvaluation des politiques publique en France, par J. Bourdin, P.Andr, J-P. Plancade (2004) n392. Quel futur ? Rflexion sur la constitution dune Inspection Gnrale de lAdministration Territoriale (avril 2007), Association des Administrateurs Territoriaux de France. Bonnes pratiques Les inspections gnrales territoriales, du contrle interne lvaluation des politiques publiques (2009), M. Nouailles, 9mes journes franaises de lvaluation.
Rflexion sur la constitution dune Inspection Gnrale de lAdministration Territoriale (avril 2007), Association des Administrateurs Territoriaux de France. Laudit interne et le management des collectivits territoriales : la cartographie des risques (2006), Cahiers de la recherche, Institut Franais de lAudit et du Contrle Internes Les volutions du pilotage et du contrle de la gestion des collectivits locales (2009), Rapport public annuel de la Cour des comptes, 1re partie, chapitre 3.
Guide pratique de contrle interne pour les collectivits territoriales et leurs tablissements (adapt de lINTOSAI), Veris Tennvic. Article disponible ladresse suivante : http://knol.google.com/k/veris-tennvic/guide-pratique-de-contrle-internepour/2df23a3k1ymxo/2#
Lignes directrices sur les normes de contrle interne promouvoir dans le secteur public (2004), 18me congrs INCOSAI de lOrganisation internationale des Institutions suprieures de contrle des finances publiques , Budapest. Contrle interne : jeter les fondements de la responsabilisation publique introduction au contrle interne lintention des gestionnaires des organismes publics organisation (2001), Organisation internationale des Institutions suprieures de contrle des finances publiques (INTOSAI). Lvaluation des politiques publiques dans les collectivits territoriales : exercices imposs et initiatives propres (novembre 2000), E. Monnier et F. Henard, Revue Pouvoirs Locaux . Audit interne aux niveaux local et rgional (2007), Comit sur la Dmocratie Locale et Rgionale, Conseil de lEurope. Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE dAix en Provence 116
Annexes
Annexe 1 : Exemples de dispositif de contrle interne dans le secteur public Annexe 2 : Liste de contrle pour les gestionnaires Annexe 3 : Cadre permettant de mettre en place et maintenir un contrle interne efficace Annexe 4 : Exemple de formalisation de cartographie des risques sous forme de tableau Annexe 5 : Guide dentretien utilis lors des rencontres avec les responsables des services daudit interne Annexe 6 : Organigramme de la CU de Bordeaux Annexe 7 : Organigramme de la CU de Lille
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Annexe 1 : Exemples de dispositif de contrle interne dans le secteur public Source : Lignes directrices sur les normes de contrle interne promouvoir dans le secteur public (2004), 18me congrs INCOSAI
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Annexe 2 : Liste de contrle pour les gestionnaires Source : Contrle interne : jeter les fondements de la responsabilisation publique introduction au contrle interne lintention des gestionnaires des organismes publics organisation (2001), INCOSAI
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Annexe 3 : Cadre permettant de mettre en place et maintenir un contrle interne efficace Source : Contrle interne : jeter les fondements de la responsabilisation publique introduction au contrle interne lintention des gestionnaires des organismes publics organisation (2001), INCOSAI
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Annexe 4 : Exemple de formalisation de cartographie des risques sous forme de tableau Source : Laudit interne et le management des collectivits territoriales : la cartographie des risques (2006), Cahiers de la recherche, Institut Franais de lAudit et du Contrle Internes.
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Annexe 5 : Guide dentretien utilis lors des rencontres avec les responsables des services daudit interne Plan dentretien laudit interne des villes Prsentation des principaux thmes aborder Historique du service dvaluation et daudit interne : origine, date de cration, dveloppement Organisation du service : rle et missions, nombre de personnes, rattachement hirarchique et fonctionnel du service, lien avec dautres entits en charge des risques et du contrle interne, existence dune charte et/ou dun code thique, politique de recrutement et de formation du personnel Processus propres au service dvaluation et daudit interne : sont-ils dfinis, appliqus ? - programmation de laudit : responsabilits, procdures, ressources, budget, objectifs - laboration du plan daudit annuel - gestion des ressources - planification, prparation et conduite dune mission daudit - communication des rsultats de la mission - suivi des recommandations - rapport synthtique annuel Les missions Quelles sont les missions effectues (dure, thmes) ? Existe t-il une distinction entre des missions de conformit et des missions damlioration (ou de mesure) de la performance ? Faites vous une diffrence entre laudit interne et lvaluation des politiques publiques ? Comment se droule une mission ? Suit elle les phases suivantes : phase dtude, dinvestigation, de conclusion ? De faon plus dtaille, suit-on les tapes suivantes et utilise t-on des documents spcifiques ? - lettre ou ordre de mission - prise de connaissance de lactivit, dcoupage en objets auditables - laboration du rfrentiel daudit - runion douverture - analyse et discernement des risques forces et faiblesses apparentes - rapport dorientation programme de vrification feuille de couverture feuille de synthse rdaction du rapport et validation (ossature du rapport, projet de rapport) runion de validation recommandations communication du rapport suivi des recommandations/plans dactions
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Quels sont les outils utiliss : - au niveau mthodologique : classeurs de travail, dossiers permanents - au niveau informatique : base de donnes, logiciels daudit, outil de planification et de suivi des missions Place du service Quelle est la place du service daudit (notamment au niveau de sa lgitimit et de sa reconnaissance) ? Globalement, comment peut on qualifier les rapports avec les audits : comment sont-ils informs (runions douverture et de validation par exemple), quelles sont leurs ractions vis vis des objectifs et des missions daudit ? Selon vous, quelles sont les forces et les faiblesses de laudit interne et quelle est la valeur ajoute de laudit ? Avez vous une politique dutilisation des meilleures pratiques (passant par exemple par le partage du savoir avec dautres structures, via des runions, des colloques) ? Comment anticipez vous lvolution, court, moyen et long terme, du service ? Existe t-il dautres lments dont vous souhaiteriez faire part et qui vous semblent importants ?
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Annexe 6 : Organigramme de la CU de Bordeaux Source : http://www.lacub.com/comurb/06_organigramme.asp
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Mmoire : Laudit interne dans les collectivits territoriales Annexe 7 : Organigramme de la CU de Lille Source : http://www.lillemetropole.fr/gallery_files/site/83781/83782/157063.pdf
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