Apostila Orcamento Publico

Oramento Pblico
Sinsio Stfano Dubiela Ostroski
Florianpolis 2010
Sinsio Stfano Dubiela Ostroski
Oramento Pblico
Curso Superior de Tecnologia em Gesto Pblica
Florianpolis 2010 a edio 1a reimpresso 2
Copyright 2010, Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia de Santa Catarina / IF-SC. Todos os direitos reservados. A responsabilidade pelo contedo desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs do IF-SC. O leitor compromete-se a utilizar o contedo desta obra para aprendizado pessoal. A reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos. O contedo desta obra poder ser citado em trabalhos acadmicos e/ou profissionais, desde que com a correta identificao da fonte. A cpia total ou parcial desta obra sem autorizao expressa do(s) autor(es) ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos 1o ao 3o, sem prejuzo das sanes cabveis espcie.
O85o
Ostroski, Sinsio Stfano Dubiela Oramento pblico / Sinsio Stfano Dubiela Ostroski. 2. ed. Florianpolis : Publicaes do IF-SC, 2010. 128 p. : il. ; 27,9 cm. Inclui Bibliografia. ISBN: 978-85-62798-24-5 1. Administrao pblica financeira. 2. Oramento pblico ciclo oramentrio. 3. Lei de responsabilidade fiscal. 4. Planejamento. I. Ttulo. CDD: 350.72
Sistema de Bibliotecas Integradas do IF-SC Biblioteca Dr. Herclio Luz Campus Florianpolis Catalogado por: Augiza Karla Boso CRB 14/1092 Rose Mari Lobo Goulart CRB 14/277
1a reimpresso - 2011
Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia Santa Catarina

Autor Comisso Editorial
Ficha tcnica Sinsio Stfano Dubiela Ostroski Paulo Roberto Weigmann Dalton Luiz Lemos II Felipe Cantrio Soares Marcelo Tavares de Souza Campos Ana Paula Lckman Edson Burg Lucio Santos Baggio Angelita Corra Pereira Alcides Vieira de Almeida

Coordenao do Curso Superior de Tecnologia em Gesto Pblica Coordenao de Produo Design Instrucional Capa, Projeto Grfico Editorao Eletrnica
Reviso
Material produzido com recursos do Programa Universidade Aberta do Brasil (UAB)
Sumrio
09 Apresentao 10 Siglas utilizadas 11 cones e legendas 13 Unidade 1 Fundamentos tericos 15 1.1 Aspectos da evoluo funcional do Estado 18 1.2 Setor pblico: o seu aparelhamento face s novas funes do Estado 19 1.3 A funo oramentria: uma colocao geral 23 1.4 O processo administrativo e a funo oramentria 25 1.5 A funo oramentria e o oramento-programa 29 1.6 A realidade brasileira: uma explicao 43 1.7 Atribuies econmicas do Estado 47 Unidade 2 A poltica fiscal e as funes do Estado 49 2.1 Funes do Estado 54 2.2 Princpios oramentrios 63 Unidade 3 C iclo oramentrio 65 3.1 Elaborao do oramento 71 Unidade 4 Planejamento e oramento 73 4.1 A funo do planejamento 78 4.2 Um pouco da histria do Planejamento Pblico no Brasil 83 4.3 Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) 83 4.4 Lei Oramentria Anual (LOA)
87 Unidade 5 A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) 89 5.1 Introduo Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) 91 5.2 Instrumentos e amplitude da LRF 94 5.3 Aspectos do controle 94 5.4 Reflexos sobre a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) 95 5.5 Reflexos sobre a Lei Oramentria Anual (LOA) 96 5.6 Transparncia da LRF 99 Unidade 6 Classificao oramentria 101 6.1 Informaes oramentrias 102 6.2 Da despesa pblica 105 6.3 Classificao por esfera oramentria 106 6.4 Classificao da despesa oramentria 113 6.5 Da receita pblica 118 6.6 Classificao da receita por fontes de recursos 122 Referncias 126 Sobre o autor
Apresentao
Prezado (a) estudante, Seja bem-vindo unidade curricular Oramento Pblico! Este livro tem como objetivo apresentar os fundamentos do Oramento Pblico, a legislao e atribuies dos Poderes Executivo e Legislativo, bem como as etapas do processo oramentrio na gesto pblica. Para organizar a distribuio e facilitar a leitura, o livro est dividido em seis unidades. Na unidade 1, apresentamos os fundamentos do Oramento Pblico. A unidade 2 apresenta o Estado e suas funes e os princpios oramentrios. Em seguida, a unidade 3 aborda as etapas do ciclo oramentrio. A unidade 4 reporta-se funo do planejamento dos ingressos e dos desembolsos atravs dos oramentos. Na unidade 5, voc ter contato com a Lei de Responsabilidade Fiscal, que o cdigo de conduta para os gestores pblicos, enquanto a unidade 6 trata da classificao oramentria. Dessa forma, cada unidade foi preparada com o objetivo de apresentar o assunto em estudo e facilitar o entendimento das prticas de planejamento e controle relacionadas ao Oramento Pblico. Desejamos a voc muito sucesso nessa caminhada! Professor Sinsio Stfano Dubiela Ostroski
Oramento Pblico - 9
Siglas
ADCT Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (Constituio Federal 1988) CF Constituio Federal de 1988 CTN Cdigo Tributrio Nacional DOU Dirio Oficial da Unio EC Emenda Constitucional GPS Guia da Previdncia Social ICM Imposto Sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias (vigente at a CF de 1988) ICMS Imposto Sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e Sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao IOF Imposto sobre Operaes de Crdito, Cmbio e Seguro, ou relativas a Ttulos ou Valores Mobilirios IN Instruo Normativa INSS Instituto Nacional de Seguridade Social IR Imposto de Renda IRF ou IRRF Imposto de Renda Retido na Fonte ITBI Imposto sobre a Transmisso Bens Intervivos ITCMD Imposto sobre a Transmisso Causa Mortis ou Doao LC Lei Complementar MTPS Ministrio do Trabalho e da Previdncia e Assistncia Social MTb ou MTE Ministrio do Trabalho e Emprego (NR) Esta sigla, localizada ao final de alguns pargrafos de certos diplomas legislativos, significa nova redao. O uso desta expresso se deve ao fato de que o artigo, inciso, alnea ou pargrafo sofreram alterao em sua redao. OS Ordem de Servio PIS Programa de Integrao Social (Lei Complementar 7/70) PN Parecer Normativo RIR Regulamento do Imposto de Renda (Decreto 3000/1999) SRF Secretaria da Receita Federal STF Supremo Tribunal Federal STJ Supremo Tribunal de Justia ADCT Ato das Disposies Constitucionais Transitrias DRU Desvinculao de Recursos da Unio CTN Cdigo Tributrio Nacional PAC Programa de Acelerao do Crescimento PPA Plano Plurianual OEG Orientao Estratgica de Governo OEM Orientaes Estratgicas dos Ministrios LDO Lei de Diretrizes Oramentrias LOA Lei Oramentria Anual LRF Lei de Responsabilidade Fiscal RCL Receita Corrente Lquida CDES Conselho Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social. AND Agenda Nacional de Desenvolvimento REPAC Rede de Controle Social dos Empreendimentos do Programa de Acelerao do Crescimento SUSP Sistema nico de Segurana Pblica DPU Defensoria Pblica da Unio CNJ Conselho Nacional de Justia INSS Instituto Nacional de Seguro Social RGPS Regime Geral da Previdncia Social PNAS Poltica Nacional de Assistncia Social SUAS Sistema nico de Assistncia Social SUS Sistema nico de Sade NOB Norma Operacional Bsica LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social CRAS Centros de Referncia da Assistncia Social PETI Programa de Erradicao do Trabalho Infantil CMO Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao
10 - Curso Superior de Tecnologia em Gesto Pblica
cones e legendas
Glossrio
A presena deste cone representa a explicao de um termo utilizado durante o texto da unidade.
Destaque paralelo
O texto apresentado neste tipo de box pode
Lembre-se
A presena deste cone ao lado do texto indicar que naquele trecho demarcado deve ser enfatizada a compreenso do estudante.
conter qualquer tipo de informao relevante e pode vir ou no acompanhado por um dos cones ao lado.
Saiba mais
O professor colocar este item na coluna de indexao sempre que sugerir ao estudante um texto complementar ou acrescentar uma informao importante sobre o assunto que faz parte da unidade.
Para refletir
Quando o autor desejar que o estudante responda a um questionamento ou realize uma atividade de aproximao do contexto no qual vive ou participa.
Destaque de texto
A presena do retngulo com fundo colorido indicar trechos importantes do texto, destacados para maior fixao do contedo.
Link de hipertexto
Se no texto da unidade aparecer uma palavra grifada em cor, acompanhada do cone da seta, no espao lateral da pgina, ser apresentado um contedo especfico relativo expresso destacada.
Assim, desta forma, sero apresentados os contedos relacionados palavra destacada.
Oramento Pblico - 11
Fundamentos tericos
Unidade
Competncias
Ao final desta unidade, voc saber quais so os fundamentos do Oramento Pblico e os procedimentos bsicos da construo do processo oramentrio nas organizaes pblicas.
1 Fundamentos tericos
Ser um prazer interagir com voc durante esta unidade curricular. Para dar incio, vamos fazer uma abordagem sobre os fundamentos do Oramento Pblico e os procedimentos bsicos da construo do processo oramentrio nas organizaes pblicas. Recomendamos que voc leia atentamente o texto e busque informaes complementares a ele. Sugerimos ainda que busque informaes em outras fontes de conhecimento, no somente nas indicaes que esto postas nos destaques. No esquea de fazer as atividades propostas no Ambiente Virtual de Aprendizagem e encaminh-las ao seu tutor. Estaremos com voc com muita alegria, estimulando a aprendizagem e auxiliando na soluo das dvidas.
Teoria Liberal O principal terico e pai da teoria do liberalismo econmico foi Adam Smith (17231790). O economista escocs confrontou as ideias de Quesnay e Gourmay, afirmando em seu livro A Riqueza das Naes as principais ideias do liberalismo econmico: a prosperidade econmica e a acumulao de riquezas no so concebidas atravs da atividade rural e nem comercial, mas sim, atravs do trabalho livre, sem nenhum agente regulador ou interventor.
1.1 Aspectos da evoluo funcional do Estado

A expanso das atividades do Estado e sua crescente interveno na vida econmica vm se constituindo, para muitos, no acontecimento econmico e poltico de maior importncia do sculo XXI. Efetivamente, movido por causas histricas das mais diversas, o Estado evoluiu daquela posio neutra preconizada pela chamada Teoria Liberal para um estgio de intensa participao econmica, feio essa que caracteriza, hoje em dia, a totalidade das economias latino-americanas. Da a ideia, muito em voga, de caracterizarem-se tais economias como mistas, ou seja, aquelas em que o Estado assume um grau de interveno maior que o costumeiramente admitido pela Teoria Liberal. Na concepo liberal, ao Estado competia to somente a prestao daqueles servios pblicos ditos essenciais, tais como justia, defesa, ordem
Adolph Wagner (18351917) Economista alemo que criou a Lei de Wagner: na medida em que cresce o nvel de renda em pases industrializados, o setor pblico cresce sempre a taxas mais elevadas, de tal forma que a participao relativa do governo na economia cresce com o prprio ritmo de crescimento econmico do pas.
Fonte: http://www.cse.ufsc.br/ gecon/coord_mono/2004.2/ Juliana%20Alice%20Gon%E7alv
interna e diplomacia, ficando tudo mais para ser determinado pelo mercado consumidor, o principal orientador das decises econmicas. Por outro lado, uma economia de caracterstica mista no elimina essa funo orientadora exercida pelo mercado, mas apenas reserva, para o Estado, uma atuao mais dinmica, que pode assumir variadas formas, segundo os diferentes graus de interveno. Ainda que essa mudana de comportamento tenha a determinar mltiplas causas, o fenmeno do intervencionismo est intimamente associado a dois eventos: as frequentes flutuaes sofridas pelos sistemas liberais, com os bem marcados movimentos cclicos, identificados pelas fases alternadas de prosperidade e depresso, e, tambm, mais posteriormente, pela tomada de conscincia mundial no sentido de que alguma coisa teria que ser feita para mover o desenvolvimento econmico de um grande nmero de naes encontradas em situao de atraso. Esses acontecimentos sucederam-se a partir de 1930. Contudo, ainda no Sculo XIX, a mudana no comportamento do Estado j era pressentida, atravs, principalmente, dos escritos de Adolph Wagner (REZENDE, 1979, p. 20). Esse autor, analisando o crescimento das despesas pblicas, chegou a importantes concluses que, em sntese, esto colocadas na chamada Lei de Wagner, que assim pode ser enunciada: medida que cresce o nvel de renda em pases industrializados, o Setor Pblico cresce sempre em taxas mais elevadas, de tal forma que a participao relativa do Governo na economia acompanha o prprio ritmo de crescimento econmico do Pas. (REZENDE, 1979, p. 30) Wagner identifica as seguintes razes para justificar o aumento da participao do Setor Pblico na economia: crescimento das atividades administrativas e de segurana que so despesas tpicas do Estado; presso exercida pela industrializao e urbanizao em relao demanda de servios de natureza social, como Educao e Sade;
interveno na economia, no intuito de sanar imperfeies de merca do, principalmente, no tocante a monoplios, que seriam estimulados por determinadas mudanas tecnolgicas e necessidade de concentrao de recursos na expanso de certos setores industriais. Como se pode observar, Wagner no s previu o crescimento do Setor Pblico em funo do atendimento das despesas tpicas do Estado, mas tambm em virtude da interveno na economia, e, sobretudo, no intuito de corrigir as imperfeies do mercado. De qualquer forma, j estava delineada a trajetria que iria transformar o Estado, de um papel de quase espectador no processo econmico, participao ativa que lhe reservada nas modernas economias mistas. Essa participao envolveria o desempenho dos seguintes tipos de aes: reguladoras do comportamento dos agentes econmicos; de produo de bens e servios, como: aes de produo de servios essenciais natureza do Estado; aes de produo de bens e servios que se realizam em forma alternada ou paralela ao setor privado; de acumulao, como: aes de instalao de capital para realizar suas aes de produo; aes de instalao de capital, que se constituem em economias externas no campo do financiamento; que proporcionam ao Estado recursos para cumprir suas funes de produo e acumulao. dirigidas para a transferncia de recursos dentro do setor privado. Nesse contexto, o Estado, na economia mista, funciona como ente regulador, na medida em que manipula instrumentos objetivando influenciar a conduta dos agentes econmicos, tendo em vista torn-la mais compatvel com a poltica de governo; como redistribuidor, quando efetiva transferncia de renda entre grupos de indivduos ou setores produtivos; e, por ltimo, na qualidade de ente produtor, desde o momento em que assume responsabilidades diretas tanto na produo de bens e servios como na a cumulao. No desempenho desses papis, o Estado, alm de desenvolver aes de funcionamento, mobiliza todo um aparato administrativo.
Economia mista aquela em que h participao do Estado na composio dos recursos do capital social da empresa.
1.2 Setor pblico: seu aparelhamento face s novas funes do Estado

Uma vez assumidas to mltiplas e complexas responsabilidades, o Setor Pblico, aqui entendido em suas esferas Federal, Estadual e Municipal, sentiu a imperiosa necessidade de se aparelhar, no s institucionalmente, mas tambm operacionalmente. Assim, no corpo de sua estrutura administrativa foram surgindo apndices que passaram a constituir as chamadas entidades descentralizadas, que vo desde autarquias, passando por institutos, fundaes, empresas e chegando s sociedades de economias mistas. De certa forma, essas entidades respondem, justamente, pela atuao do setor pblico como produtor de bens e servios, ou seja, representam a parte moderna de corpo atual do Estado, a que se caracteriza por um maior dinamismo e flexibilidade de desempenho. Por outro lado, a necessidade de se imprimir um mximo de racionalidade s decises de governo fez com que se introduzissem novas tcnicas administrativas, com um destaque especial para a utilizao mais intensa do planejamento. Mais intensa, porque, desde o momento em que se faz presente uma interveno estatal na economia, pelo menos em termos tericos, a mesma tem lugar com base em um planejamento, visando a uma deciso racional. Assim foi, evidentemente, por ocasio da participao do Estado como fator anticclico, quando os efeitos de sua interveno foram cautelosamente
Anticclico Diz-se de fenmeno ou poltica econmica tendente a reduzir a amplitude de ciclos econmicos, especialmente pelo estmulo ao crescimento em fases de contrao.
Fonte: Ferreira (2004)
mensurados no que toca, principalmente, poltica do produto e emprego. Contudo, a tcnica do planejamento tomou corpo exatamente a partir do momento em que o Estado passou a ocupar-se com outras funes, mormente as ligadas reconstruo econmica de pases destrudos durante a Segunda Guerra Mundial, e, mais recentemente, promoo do desenvolvimento nos chamados pases subdesenvolvidos ou em desenvolvimento. Nesse ltimo caso, encontram-se os pases latino-americanos, nos quais o Estado vem desenvolvendo um grande esforo no sentido de obter um uso mais dinmico e produtivo dos recursos disponveis, para o que vem contribuindo, sobremaneira, a tcnica do planejamento.
Por conseguinte, a implementao do planejamento como um procedimento administrativo corrente entre as economias latino-americanas relativamente recente. Para sermos mais precisos, verificou-se mais acentuadamente, em fins da dcada de 1950, o uso das tcnicas de planejamento, ocasio em que o leque de problemas que se ofereciam ao Estado era de grande magnitude, uma vez que se evidenciava a insuficincia dinmica das economias latino-americanas para sustentar ritmos satisfatrios de crescimento, superar agudos desequilbrios em suas relaes comerciais e financeiras externas, conter presses inflacionrias internas, abrir suficientes oportunidades de emprego produtivo a uma fora de trabalho em rpido aumento, melhorar as condies de vida da populao e atender suas crescentes operaes frente ao conhecimento das enormes potencialidades que abria o progresso tcnico. Assim, toda a orientao de poltica econmica deve ter como meta o desenvolvimento, atravs de uma abordagem que envolva tanto os seus aspectos econmicos como sociais, alm de considerar os fatores limitantes de origens interna e externa. Isso aconteceu aps a Conferncia de Punta del Este, em 1961, quando os governos latino-americanos reconheceram que o planejamento devia constituir-se no instrumento fundamental para mobilizar os recursos nacionais, facilitar as mudanas estruturais que se reconheceram necessrias, acrescentar a eficincia e a produtividade e aumentar a cooperao financeira internacional. Da em diante, a maioria dos pases passou a elaborar os seus planos nos mais diferentes matizes, incorporando, assim, a atividade planificadora na rotina administrativa de cada um deles.
1.3 A funo oramentria: uma colocao geral

Nenhum tributo feudal ou subsdio ser lanado no reino, a menos que o seja pelo Common Council do reino, exceto para o propsito de resgatar a pessoa de o rei fazer o seu primeiro filho Cavalheiro e estabelecer o dote de casamento de sua filha mais velha: os subsdios para
Joo Sem Terra (1166 - 1216) Rei de Inglaterra no perodo de 1189 e 1194. Em 1215, a nobreza inglesa imps ao rei Joo Sem Terra a Magna Carta, documento que estabeleceu limites ao poder real, principalmente em relao s questes jurdicas, tributrias e que envolvessem a guerra. Com isso, o rei deveria consultar um Conselho de Nobres para tomar decises sobre essas questes.
Fonte: http://www.netsaber. com.br/biografias/ver_ biografia_c_1230.html
essas finalidades devero ser razoveis em seu montante. (Carta Magna da Inglaterra, 1215) Essa colocao constante da Carta Magna da Inglaterra, outorgada pelo Rei Joo Sem Terra, sob presso dos Bares, em 1215, no entender da grande maioria dos estudiosos do assunto, veio significar a certido de batismo do Oramento. J em 1688, ainda na Inglaterra, Guilherme de Orange viu-se na contingncia de assinar a Petio de Direitos (Bill of Rigths) , que, entre outras coisas, garantia a reunio peridica do Parlamento, que teria a seu cargo, a votao dos impostos. Nos EUA, a revoluo que lhe proporcionou a Independncia, em 1776, teve sua origem no lanamento de tributos por parte da Inglaterra, sem o consentimento do povo americano, que no se fazia representar no Parlamento ingls. No dizer de George Washington, a revoluo americana no significava apenas o repdio armado cobrana de um miservel tributo sobre o ch, mas, acima de tudo, a defesa do povo de votar seus prprios impostos. No Brasil, a formao do oramento no fugiu ao processo comum observado em quase todas as naes civilizadas: dos movimentos de desabafo tributrio brotaram os democrticos princpios de poltica financeira voto, publicidade e controle das receitas e despesas pblicas e deste, o embrio oramentrio. Tambm, da mesma forma, as primeiras ideias de oramento no Brasil esto intimamente associadas a movimentos de libertao poltica, servindo, em alguns deles, como fatores determinantes. Na histria de nossa independncia, alm dos conhecidos anseios polticos, causas outras pesaram fortemente no nimo dos liberais, avultando entre elas a pesada tributao que a mais de um sculo vinha afligindo e martirizando o povo. Dessa forma, basicamente, o primeiro exerccio da funo oramentria que se tem notcia foi desenvolvido dentro de uma concepo do oramento como um instrumento poltico, atravs do qual o Parlamento passou a exercer certo controle sobre os gastos da Coroa.
Caberia, agora, uma pequena informao. Na primeira parte deste trabalho, ocupamo-nos apenas com a evoluo da participao do Estado na economia, quando o tema deste nosso trabalho , justamente, oferecer uma anlise dos problemas ligados ao exerccio da funo oramentria no Brasil. Contudo, a razo de assim procedermos parte do princpio de que quanto mais intensa a participao estatal em uma economia, maior importncia atribuda ao desempenho da funo oramentria.
Guilherme de Orange (1650-1702) Holands que foi rei da Inglaterra e da Esccia e Prncipe de Orange. Em 1688 o Parlamente ingls, temendo a volta ao catolicismo, convida Guilherme a assumir o trono, comprometendo-se a respeitar os direitos do povo. No ano seguinte, o Parlamento aprovou e o Rei sancionou a Declarao de Direitos,que limitou a autoridade do monarca, deu garantias ao Parlamento e assegurou os direitos civis e as liberdades individuais de todos os cidados ingleses.
Fonte: http://paginas.terra.com. br/noticias/ricardobergamini/hh/ hh19.html
Assim, a atividade oramentria iniciou-se impregnada de uma grande conquista em termos polticos, de servir como um instrumento de controle do Parlamento sobre a Coroa. Por outro lado, a preocupao maior era com o aspecto tributrio, ou seja, com o financiamento das atividades do Reino, no se importando muito especificamente com os gastos. Entretanto, ainda que essa primeira conquista tenha, em muitos pases, merecido a colocao em leis, ou, como em alguns, passasse a integrar a prpria Constituio, a histria registra um grande nmero de choques, inclusive armados, entre o poder absoluto dos reis e as prerrogativas defendidas e reivindicadas pelo Parlamento. Mas, de qualquer forma, ela resistiu a todos esses embates, e mesmo que o controle poltico tenha sofrido certo esvaziamento, atualmente ele representado pelo importante aspecto poltico que ainda caracteriza a funo oramentria: constituir o oramento como um instrumento de controle do Legislativo sobre o Executivo. Por muito tempo a funo oramentria continuou a se identificar apenas em seus aspectos de controle poltico, ou, sendo mais rigorosos, era exercitada no sentido de coibir os excessos dos soberanos na difcil arte de tributar. De outra forma no poderia ser, porquanto, nessa poca, o Estado era concebido dentro da Teoria Liberal, que limitava a sua participao apenas na prestao daqueles servios pblicos essenciais (justia, defesa, ordem interna, diplomacia, etc.).
Petio de Direitos Assinada em 1628, esta lei considerava ilegal a criao de impostos pelo rei sem o consentimento do Parlamento. Determinava tambm que prises, julgamentos e convocaes do exrcito somente poderiam ser executados aps apreciao e autorizao parlamentar.
Fonte: http://www.colegiosao francisco.com.br/alfa/revolucaoinglesa/revolucao-inglesa4.php
George Washington (1732 - 1799) Em 30 de abril de 1789, George Washington se tornou o primeiro presidente dos Estados Unidos escolhido por unanimidade pelo Colgio Eleitoral. Foi reeleito e se aposentou no final do segundo mandato.
Fonte: http://www.netsaber. com.br/biografias/ver_ biografia_c_1163.html
Dentro dessa ideia, o desenvolvimento da produo era o resultado da atuao da iniciativa privada, sendo que a interveno estatal somente perturbava e distorcia o processo de crescimento e distribuio de riqueza. Por conseguinte, essa concepo tinha como corolrio um oramento pouco representativo, e, em decorrncia, uma funo oramentria bastante tmida, que se restringia no mximo aos aspectos jurdicos e contbeis da atividade oramentria. A clssica definio que identifica o oramento apenas como um ato contendo a prvia aprovao das receitas e das despesas pblicas, retrata fielmente a pouca importncia que era atribuda funo oramentria. Aps a Primeira Guerra Mundial (1914 l9l8), e, sobretudo em consequncia da grande crise econmica de 1929, ocorreu uma significativa valorizao das atividades oramentrias. Isso porque, em virtude da srie de dificuldades econmicas ento surgidas, aumentaram as crticas ao sistema capitalista, colocando em dvidas a propriedade que este teria de contornar as suas prprias crises. Assim, comearam a surgir teorias preconizando uma maior interveno estatal na economia, no intuito de corrigir as distores verificadas no desempenho das atividades econmicas. E o instrumento encontrado pelos economistas para interferir nas oscilaes cclicas da economia foi o oramento, tanto em seus aspectos ligados receita, como, principalmente, na parte referente ao gasto pblico. A funo oramentria, que at ento ainda estava bastante presa aos problemas de receita, ganhou nova dimenso com a importncia estratgica que passou a ser conferida despesa pblica. E com essa nova posio em relao ao oramento, a funo oramentria veio, em muitos aspectos, confundir-se com o prprio exerccio da poltica econmica. Efetivamente, foi o que ocorreu nessa poca, atravs de uma nova teoria econmico-financeira que tinha em seu bojo uma poltica de gastos totalmente diferente do que at ento se conhecia. Nessa nova teoria, a funo oramentria no se restringiria a uma mera arrecadao de tributos, mas teria, sob sua responsabilidade, a idealizao e execuo de uma poltica de gastos que propiciasse estabilidade e progresso econmico, pleno emprego e melhoria na qualidade de vida do povo.
Por outro lado, deveria ser uma atividade essencialmente conjuntural, de forma que ensejasse uma atenuao dos movimentos cclicos, atravs da adoo de medidas oramentrias de efeitos contrrios. Aps a Crise de 1929, as atividades ligadas ao oramento foram se ampliando, sempre em funo dos graus de interveno do Estado na economia, que vem sendo feita no intuito de satisfazer as necessidades pblicas e, principalmente, com o propsito de promover o desenvolvimento econmico. Nesse contexto, oramento passou a exercer um significativo papel no processo administrativo, uma vez que se tornou um instrumento de planejamento, direo e controle da administrao pblica. Convm observar que, no decorrer dessa linha de evoluo, a funo oramentria foi se alargando segundo os diferentes aspectos que o oramento ia assumindo, sem a perda de nenhum deles, ocorrendo apenas uma maior ou menor nfase, de acordo com o momento histrico. Assim, o oramento moderno conserva todas as caractersticas adquiridas no decorrer do seu processo evolutivo, ou seja, assume hoje as funes poltica, jurdica, administrativa, financeira e econmica.
1.4 O processo administrativo e a funo oramentria

1.4.1 O processo administrativo
Verificamos, portanto, que o oramento passou a representar um papel de destaque no processo administrativo uma vez que se tornou um instrumento de planejamento, direo e controle da Administrao Pblica. Em vista dessa conotao, a funo oramentria veio identificar-se mais como uma subfuno da funo administrativa, com atuao fundamental na operacionalizao do processo administrativo. Ainda que se constitua um ponto razoavelmente controverso no campo das cincias administrativas, poderamos aceitar como vlida a ideia de caracterizarmos o processo administrativo como embasado no exerccio de quatro funes: planejamento, organizao, direo e controle. A ideia de planejamento, que anteriormente fora por ns colocada basicamente como uma tcnica que passou a ser utilizada pelo Estado, tendo
em vista um melhor desempenho de suas crescentes atribuies, agora por ns abordada como elemento integrante do processo administrativo. A motivao fundamental na utilizao do planejamento, seja apenas como uma tcnica isolada ou mesmo constituindo a base de um processo, a racionalidade que se deve imprimir na tomada de decises. Essa racionalidade, ainda que alicerada na realidade presente, est sempre associada a uma perspectiva de futuro, no tocante ao estabelecimento de objetivos e metas a serem atingidos. Por outro lado, para a consecuo desses fins, especial ateno conferida, pelo planejamento, s aes e agentes necessrios, conservando-se, dessa forma, intrinsecamente ligado vida e valores do povo. Um ponto de suma importncia para o entendimento das colocaes que iro se seguir refere-se distino entre planos, planejamento formal e informal e sistema. Certo (2003, p.173) define plano como uma ao especfica proposta para ajudar a organizao a alcanar seus objetivos. Estes contero diferentes tipos de informaes que permitam organizao desenvolver planos lgicos de forma a adotar medidas para colocar os planos em ao juntamente com um esboo do oramento, com a distribuio dos recursos financeiros para os projetos e atividades. A durabilidade de um plano limitada no tempo, tornando-se, assim, desatualizado. Sua reviso necessria na medida em que se obtenham novas informaes. Os projetos so ento completados e a situao modificada. O processo que conduz a feitura de um plano e a sua reviso peridica constitui o planejamento propriamente dito. O planejamento pode ser estabelecido simultaneamente em vrios nveis de tomadas de decises, desde o mais elevado mbito da poltica governamental at as decises individuais do homem de negcios e do cidado comum. Quando suficientemente conhecidas, as decises adotadas em nvel de planejamento constituem os limites do planejamento em cada nvel inferior. Em qualquer sistema complexo de planejamento, porm, a tomada de decises normalmente descentralizada atravs dos diferentes nveis, em oposio crena generalizada de que o planejamento deve necessariamente resultar uma desproporcionada concentrao de poder no topo.
Para que um sistema funcione, necessrio, entretanto, existir coordenao entre os vrios nveis de planejamento e tomada de decises. A coordenao ser formal ou informal, e para isso espera-se que cada nvel seja orientado na elaborao dos respectivos programas pelos pontos de referncia fixados nos planos da estrutura geral, informal, desde que a obedincia aos planos se faa numa base inteiramente voluntria e quando, de fato, no exista nenhum plano estabelecido. Quanto organizao, dentro de um processo administrativo, a sua importncia transcendental. De uma maneira geral, entendemos como organizao a preparao para o funcionamento, criando um organismo com todos os elementos necessrios sua vida e desenvolvimento. A funo de organizar, alm do estabelecimento da estrutura administrativa sobre a qual se desenvolver o processo, trata tambm de mtodos e procedimentos de trabalho, definio, classificao e remunerao de cargos, determinao deveres, responsabilidades, etc. J a funo de direo tem, sob sua responsabilidade, todo o dinamismo do processo administrativo. Uma vez definidos o planejamento e a estrutura administrativa convenientes, cabe direo colocar a mquina, assim montada, em funcionamento. O controle, no sentido por ns aqui focalizado, significa, com base no desenvolvimento administrativo observado, constatar se o realizado correspondeu ao previsto, e, se for o caso, tomar as medidas corretivas que se fizerem necessrias. Para a consecuo desses fins, o controle pressupe a existncia de normas ou padres que sirvam de orientao para avaliar determinado processo, tendo em vista uma comparao dos resultados ocorridos com os esperados. Sem a identificao desses padres de rendimento estipulados com base em objetivos claros e precisos, o exerccio do controle, nos termos em que o situamos, totalmente impossvel.
1.5 A funo oramentria e o oramento-programa

A funo oramentria atua, basicamente, na operacionalizao do processo administrativo. Dela depende o bom desempenho daqueles
quatro elementos constitutivos do processo, quais sejam, o planejamento, a organizao, a direo e o controle. Assim, configuramos o oramento como um instrumental a ser utilizado, tendo em vista a agilizao e o bom desempenho da funo administrativa. As atividades de planejamento, principalmente aps a oficializao ocorrida na Conferncia de Punta del Leste realizada em 1962, vm registrando significativos progressos tcnicos, no s nos aspectos de racionalizao de conduta, mas tambm no que se refere feitura de planos e documentos. Contudo, ainda que na maioria das vezes bem concebidos, a implementao de tais planos no surtia os resultados que se esperavam, o que significava sensvel desgaste tcnico e poltico em relao queles que os elaboravam. Em funo desse estudo de coisas, os estudos foram intensificados no sentido de se detectar as causas das deficincias, o que, efetivamente, ocorreu quando se chegou concluso de que a razo do descompasso residia na deficiente operacionalizao dos planos, em virtude, basicamente, da utilizao de um oramento bastante inadequado aos objetivos e propsitos de um planejamento. Assim se v o problema: os sistemas oramentrios de muitos pases em via de desenvolvimento no tm acompanhado a presso da demanda que sobre os mesmos exerce o enorme aumento do escopo de atividade do setor pblico e, em particular, carecem de uma metodologia de planejamento para lidar com os problemas do desenvolvimento econmico. Assim, surge, em primeiro lugar, a necessidade de elaborao de novos tipos de informaes sobre os fatos essenciais do setor pblico para a preparao de planos de desenvolvimento de longo prazo e, em seguida, a necessidade de mudanas em conceitos e procedimentos no processo oramentrio dos governos, para que o oramento anual se torne um instrumento efetivo para implementao dos planos e das polticas de desenvolvimento. Na realidade, o oramento que at ento era desenvolvido no poderia, de forma alguma, prestar-se a uma funo de tamanha importncia, porquanto, em termos de concepo, no se ajustava ao contedo e forma de um plano. A funo oramentria, apesar dos significativos progressos verificados, estava ainda mais voltada para os aspectos jurdicos e contbeis do or-
amento, que serviam de biombo para o exerccio das atividades de controle pelo controle, sem levar em conta os propsitos da administrao. Por outro lado, e isso fundamental, o oramento estruturava-se apenas segundo as unidades administrativas e de acordo com uma classificao de objeto de gasto, o que ensejava, to somente, a informao das coisas que o governo adquiria e no as que realizava. Dessa forma, esse tipo de oramento, mais conhecido como oramento tradicional, no continha quaisquer informaes quanto aos programas e projetos que iriam ser implementados, o que tornava praticamente impossvel o seu relacionamento com a estrutura de um plano. Com essa situao, ganhou elevada prioridade na poltica dos diferentes governos, a busca de um sistema oramentrio mais adequado implementao dos planos de desenvolvimento e que melhor se ajustasse nova dinmica do processo administrativo. Dentro desse contexto, passou a entrar em cogitao a utilizao da tcnica do oramento por programas e realizaes. Elaborou-se um Manual de Oramento por Programas e Realizaes, com o propsito de disseminar as ideias ligadas a esse tipo de ornamentao. Nesse documento, foi adotada a conceituao dada por Jesse Burkhead (1971), que situa o oramento por programas e realizaes como aquele em que so apresentadas as metas e objetivos para os quais se alocam as dotaes, os custos dos programas listados para alcanar esses objetivos e os dados quantitativos que viabilizem a quantificao das realizaes e o trabalho de cada programa. No deveramos nos ocupar, de uma maneira especfica, com a tcnica do oramento programado. Contudo, a sua implantao em todos os pases exerceu um condicionamento to grande quanto ao desempenho da funo oramentria, que nos permitiria tecer mais consideraes matria. Ainda que a sua maior divulgao seja relativamente recente, a ideia de um oramento estruturado sob a forma de programas no assim to nova. J no princpio do sculo, na Europa e mesmo nos EUA, a preocupao com a eficincia evidenciava a necessidade de se efetivarem reformas oramentrias, no sentido de chegar-se a um oramento que propiciasse informaes de acordo com o tipo de trabalho a ser executado.
Oramento-Programa: pode ser entendido como um plano de trabalho; um instrumento de planejamento da ao do governo que promove a identificao de programas de trabalho, projetos e atividades, alm do estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados, bem como a previso dos custos relacionados.
Fonte: http:/www.vemconcursos. com/opiniao/index.phtml?page_ sub=5&page_id=1464
E a concepo do Oramento por Programas e Realizaes constituiuse, na verdade, em uma autntica reforma oramentria, implicando numa mudana radical no trato da funo oramentria. Tanto assim que, j se constituiu marca no meio tcnico especializado, a referncia apenas a duas modalidades de oramento: o que existia antes do oramento-programa, ou seja, o Oramento Tradicional e Oramento-Programa propriamente dito. Por constituir-se em uma mudana radical de procedimentos e mentalidades, a sua implantao deve efetivar-se de maneira cautelosa, a fim de se evitarem certos traumas administrativos que poderiam inclusive inibir a sua futura utilizao. Em vista disso, o prprio Manual de Oramento estabeleceu uma autntica metodologia de implantao, na qual os pontos mais importantes so os seguintes: ao adotarmos o mtodo do oramento por programas e realizaes, o melhor faz-lo de forma gradativa e ordenada. Para tanto, caberia inclusive distinguir o que parece ser esclarecedor entre o oramento por programas e o oramento por realizaes. No oramento por programas, a importncia principal reside na classificao oramentria em que se estabelecem funes, programas e suas subdivises para cada unidade administrativa, e se correlacionam esses elementos com dados financeiros exatos e lgicos. O oramento por realizaes supe, por seu turno, a aplicao de instrumentos administrativos mais aperfeioados, tais como custos unitrios, medio do trabalho e padres de desempenho. Desde logo, cumpre notar que a medio do trabalho, fsica e financeiramente, pressupe uma srie de unidades de trabalho j devidamente formuladas que podem determinar-se uma vez que os programas e suas subdivises tenham sido estabelecidos. Sob tal tica, o oramento por realizaes, em seu conceito completo, encerra a formulao de programas, tanto quanto a mensurao do rendimento do trabalho na realizao dos objetivos do programa. A ttulo de conselho, o Manual de Oramento esclarece que, inicialmente, conviria talvez que os pases em desenvolvimento dessem importncia ao aspecto da formulao de programas nesse mtodo de elaborao do oramento, e estabelecessem um padro claramente definido das funes organizacionais. Ao procedermos assim, a classificao oramentria poderia
estar estreitamente relacionada com os projetos includos em um plano de desenvolvimento. Essas classificaes de metas e funes contribuiriam de maneira acentuada para o processo geral de adoo de decises. Ainda que, por ventura, essas transcries se afigurem a alguns como excessivas, as mesmas faziam-se necessrias no s para situarmo-nos quanto ao estgio da tcnica em que estamos vivendo, mas tambm porque serviro de orientao quanto ao desenvolvimento do trabalho a que nos dispomos. Em uma evoluo mais recente, evidenciou-se que, na implementao dos planos de mdio prazo, o oramento revestia-se de mltiplos aspectos, assumindo caractersticas bem diferentes daquelas j conhecidas. Assim, foram surgindo novos tipos de oramentos, tais como o econmico, o monetrio-financeiro, o de comrcio exterior, etc. Tal desenvolvimento passou a receber um tratamento parte, vindo a constituir-se no que se conheceu como planejamento operativo anual. Mediante uma viso integrada desses instrumentos operativos, o planejamento anual ajusta as suas metas, que so derivadas do plano de mdio prazo, observadas as alternativas da conjuntura.
1.6 A realidade brasileira: uma explicao

No incio deste trabalho, foram delineados os fundamentos tericos que serviram de moldura ao desenvolvimento da funo oramentria, no seu mais amplo sentido e sem particularizao quanto ao processo administrativo. Agora, nossa inteno introduzir a realidade brasileira nesse contexto, procurando identificar a sua evoluo com base nas colocaes efetuadas. A funo oramentria no Brasil, de forma geral, apresentou-se no decorrer de sua trajetria de uma maneira muito semelhante ao ocorrido nos demais pases. Com um incio tmido, numa fase em que o oramento muito pouco representava em relao economia, veio assumir, em consequncia das
importantes atribuies assumidas pelo Estado, uma importncia fundamental na vida econmica do pas. Obviamente, essa transformao no se efetuou da noite para o dia, e sim foi resultado de grandes esforos e sacrifcios que, em muitos aspectos, confundiu-se com os prprios anseios de libertao poltica de nossa terra. Contudo, para o nosso efeito, e circunscritos apenas no mbito da funo oramentria, tal mudana pode ser caracterizada como o conjunto de reformas e procedimentos que levaram a transformao do oramento tradicional em oramento por programa. Tambm no Brasil, aps os primeiros experimentos no terreno do planejamento, especificamente no que se refere elaborao de planos e documentos, houve o envolvimento na chamadacrise do planejamento, situao essa que se identificava por um grande ceticismo em relao a essa tcnica, motivado em grande parte pelos resultados prticos muito poucos significativos. Com base nesses fatos, aprofundaram-se os estudos tendo em vista a determinao das causas, que foram localizadas na deficiente operacionalizao dos planos, e este ceticismo influencia na utilizao de um oramento inadequado. Da, ento, emergiu como soluo o oramento-programa.
A nossa preocupao ser justamente a de situarmo-nos a partir deste momento de perplexidade em relao ao sistema oramentrio at ento vigente, e no que da se seguiu com a implantao do oramento programado. Assim, no nos deteremos numa anlise prospectiva da funo oramentria em toda a sua extenso temporal, mas nos colocaremos dentro de uma realidade em que, numa grande maioria, fomos, inclusive, os atores. Por outro lado, no nosso escopo discorrer quanto s diferenas, vantagens e desvantagens entre o oramento programado e o chamado tradicional. Nosso objetivo procedermos a uma ligeira avaliao da funo oramentria em face dos requerimentos inerentes aplicao de um oramento-programa. Finalizando esse expositivo de ideias dos oramentos de forma integralizada (federal, estatal e municipal), evidenciaremos, atravs da reunio das experincias verificadas nos trs nveis, uma viso integrada da funo oramentria.
1.6.1 O oramento federal: evoluo histrica recente

O exerccio da funo oramentria na rea federal depende, fundamentalmente, do conhecimento de dois dispositivos legais bsicos: a Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, e o Decreto-lei n200, de 25 de fevereiro de 1967, alm do que estiver contido na Constituio da Repblica Federativa do Brasil, promulgada em 5 de novembro de 1988, em termos de matria oramentria e na Lei Complementar n 101/2000. Com base nessa delimitao, a funo implementada legalmente mediante a adoo de Leis, Decretos, Portarias, Resolues, Circulares, etc., que traduzem todos os atos ligados prtica oramentria. A Lei n 4.320/64, que estatui normas gerais de direito financeiro para a elaborao e controle dos oramentos, e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, representou um verdadeiro ponto de inflexo na trajetria da funo oramentria no Brasil. A par de outras inovaes nas reas financeira e oramentria, com essa lei foi lanada a partida para um oramento programado. de se notar, entretanto, que no existe nesse dispositivo legal uma meno expressa ao oramento programa como tcnica a ser adotada. Contudo, em alguns de seus captulos, ficou manifestada a preocupao com o programa de trabalho do governo e tambm a inteno evidente de se proceder a previses plurianuais, comportamentos esses bem tpicos de um oramento programado. Assim, so os casos, por exemplo, dos artigos 2 e 23 da Lei n 4.320/64 que determinaram: Art.2 Lei de Oramento conter a discriminao da receita e da despesa de forma a evidenciar a poltica econmica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princpios de unidade, universalidade e anualidade. Art. 23 As receitas e despesas de capital sero objetos de um Quadro de Recursos e de Aplicao de Capital, aprovado por decreto do Poder Executivo, abrangendo, no mnimo, um trinio.
Tambm ligada ideia de um oramento programado, foi a introduo por meio dessa lei de uma classificao da despesa segundo as funes e subfunes, j atribuindo um carter de finalidade aos gastos oramentrios. Por outro lado, apesar de constituir-se apenas numa lei introdutria do oramento-programa, ela contm, em seu Art. 2, 2, item 111, uma colocao que denuncia um estgio avanado dessa tcnica de oramentao, qual seja a de que acompanharia a Lei do Oramento um quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do Governo, em termos de realizao de obras e prestao de servios. Contudo, a meno expressa ao oramento-programa como tcnica de oramentao a ser utilizada pelo Governo Federal s ocorreu com o Decreto-lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, que dispe sobre a organizao da Administrao Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e d outras providncias. Em seu Art. 7, esse dispositivo estipula que a ao governamental obedecera a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econmico-social do Pas e a segurana nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma do Ttulo III, e compreender a elaborao e atualizao dos seguintes instrumentos bsicos: plano geral de governo (programas gerais, setoriais e regionais, de durao plurianual); oramento programa anual; programao financeira de desembolso. Mais adiante, no artigo 16, a obrigatoriedade ao oramento-programa enfocada com maiores especificaes, sob a seguinte forma: Art. 16 Em cada ano ser elaborado um oramento-programa que pormenorizar a etapa do programa plurianual a ser realizada no exerccio seguinte e que servir de roteiro execuo coordenada do programa anual. De outra parte, o Decreto-lei n 200/67, alm de precisar a tcnica de oramentao, definiu a estrutura administrativa que abrigaria o exerccio da funo oramentria.
Assim, foram criados na estrutura de cada Ministrio Civil, rgos centrais de planejamento, coordenao e controle financeiro, com a incumbncia de realizar estudos para formulao de diretrizes e desempenhar funes de planejamento, oramento, orientao, coordenao, inspeo e controle financeiro, desdobrando-se em: I Secretaria-Geral II Secretaria Central de Controle Interno Tambm ficou definido que as Secretarias-Gerais atuariam como rgos setoriais de planejamento e oramento, sendo que caberia SecretariaGeral do ento Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral funcionarem como rgo central do sistema de planejamento e oramento. J de algum tempo at aquela data, parte da responsabilidade no exerccio da funo oramentria estava afeta ao Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), que foi criado em 1938 como um autntico rgo de estado maior para o Presidente da Repblica, e que teria como atribuies, alm das atividades de oramento, aquelas relativas a pessoal, referncia legislativa e edifcios pblicos. Ainda que no concebida de uma maneira sistmica, tais atividades, nos diferentes Ministrios, ficariam a cargo dos respectivos Departamentos de Administrao. No perodo em que se situou entre as publicaes da Lei n. 4.320/64 e do Decreto-lei n200/67, o exerccio da funo oramentria assumiu caractersticas bastante interessantes. Assim que, a elaborao da Proposta Oramentria constitua-se, de fato, em atribuio do DASP, mas era o ento Gabinete do Ministro Extraordinrio de Planejamento e Coordenao Econmica que ditava as diretrizes e prioridades, sendo que foi com essa dualidade de estrutura que foram elaboradas as propostas para os exerccios de 1965 e 1967. Contudo, essa aparente disfuncionalidade administrativa veio favorecer, de certa forma, a prpria implantao do oramento-programa, porquanto, em assim sendo, houve uma espcie de diviso de trabalho, onde o ncleo inovador das tcnicas oramentrias ficou mais ligado ao Ministrio do Planejamento, continuando o DASP a exercitar, sem soluo de continuidade, as suas atribuies normais e rotineiras.
Dentro desse esquema, o oramento para 1965 j se apresentou com uma discriminao por funes e subfunes, na forma da Lei n 4.320/64, parando a, entretanto, o seu contedo programtico. J para 1966, o avano na implantao do oramento-programa foi bem maior, uma vez que foi enviado ao Congresso, junto com a proposta daquele ano, um anexo explicativo, discriminando por programas, subprogramas, projetos e atividades. Notava-se j uma dificuldade prtica no tocante utilizao de informaes especificadas segundo as funes e subfunes, razo por que, naquele anexo explicativo, abandonou-se esse tipo de abertura, que s recentemente veio a ser usado.
1.6.2 O Oramento Plurianual de Investimentos

Mas a primeira Proposta Oramentria realmente estruturada segundo os cnones de um oramento-programa foi relativa ao exerccio de 1967. Naquela oportunidade, a Mensagem do Executivo, encaminhando o Projeto de Lei do Oramento ao Congresso, destacava o seguinte: O oramento deve traduzir o programa administrativo e financeiro do Governo, tornando-se dia-a-dia mais relevante sua funo como instrumento de programao da atividade governamental e de orientao e controle da economia nacional. Da a importncia que lhe d o governo e a ateno prioritria que tem sido dispensada a sua execuo, no tendo havido economia de esforos para melhorar a sua tcnica de elaborao e implementao. O anexo projeto de lei oramentria institui no Sistema Oramentrio Federal o oramentoprograma, j anunciado por ocasio da remessa da Proposta Oramentria para o exerccio de 1966 e enviado, naquela ocasio, como anexo ilustrativo da Proposta aos Senhores Congressistas. Ressaltamos ainda que, nesse perodo, foram efetuados os primeiros esforos no sentido de se obter uma consolidao das aplicaes relativas a todos os rgos do Setor Pblico Federal, por meio da elaborao dos chamados Programas de Investimentos Pblicos (PIP), que serviram de base para
o desenvolvimento dos futuros Oramentos Plurianuais de Investimentos. Com a nova estrutura dada ao Governo Federal pelo Decreto-lei n 200/67, a Proposta Oramentria para o exerccio de 1968 j foi elaborada sob a total responsabilidade do Ministrio do Planejamento, cessando, assim, o ciclo da elaborao conjunta DASP/MINIPLAN que, face s circunstncias, foi bastante proveitoso para o aprimoramento da funo oramentria. Em 1968, foi elaborado o primeiro Oramento Plurianual de Investimentos, cobrindo o perodo de 1968/1970 e representado, apenas, conforme dispositivos Constitucionais e de Atos Complementares, pelas despesas de capital. Com as institucionalizaes dos oramentos anuais e plurianuais por programas, a funo oramentria na rea federal viu-se equipada convenientemente para um bom desempenho em suas altas atribuies. A partir da, os esforos foram concentrados no sentido do aperfeioamento operacional desses dois instrumentos, a fim de que os mesmos atingissem a plenitude de suas eficcias. Assim, instituiu-se o Quadro de Detalhamento de Despesas, em substituio ao chamado Oramento Analtico, que por ser excessivamente minucioso, dificultava que as decises durante a execuo oramentria fossem tomadas mais rapidamente. Por outro lado, os aspectos substantivos do processo oramentrio assumiram maior importncia mediante a incorporao ao oramento de receitas e despesas at ento consideradas extraoramentrias e pelo estabelecimento de bases mais realistas para fixao das despesas. Era o chamado ciclo da verdade oramentria. Quanto ao Oramento Plurianual de Investimentos, ainda que a legislao em vigor o condicione s despesas de capital, passaram tambm a conter informaes relativas s despesas correntes. Tal modificao foi assim justificada na mensagem que o Executivo encaminhou ao Congresso, o Projeto de Lei do Oramento Plurianual de Investimentos para o perodo 1972/1974: pelo Ato Complementar n 43, de 1969, o Oramento Plurianual de Investimentos deve considerar exclusivamente as despesas de capital. Na programao constante dos anexos, esto contemplados, porm,
tanto as despesas de capital como os dispndios correntes que configuram, pois, um oramento plurianual completo, com discriminao menor do que a do oramento anual. Trs so as razes: fica evidenciado que a viabilidade do montante de despesas de capital programado est condicionada conteno dos dispndios correntes, no limite previsto. A ausncia da previso desses dispndios levaria a superestimar a disponibilidade de recursos para investimentos, tornando irrealista o Oramento Plurianual; segundo muitos projetos relevantes em reas prioritrias, como as j citadas, se efetivam principalmente mediante dispndios classificados como correntes na contabilidade oramentria, tornando-se importante conhecer-lhe o dimensionamento; a realizao do investimento implica, geralmente, encargos opera cionais de manuteno, que tm de ser considerados na previso de disponibilidade de recursos para novos projetos.
1.6.3 Desenvolvimento da funo oramentria

Nessa altura, e no que toca aos aspectos mais ligados estrutura administrativa, valeria a meno a dois eventos de real significao para o desenvolvimento da funo oramentria. O primeiro deles refere-se publicao do Decreto n 71.353, de 09 de novembro de 1972, que dispe sobre o Sistema de Planejamento Federal e d outras providencias. Com esse Decreto, e em relao ao disposto no Decreto-lei n 200/67, ficou melhor definido o Sistema de Planejamento Federal, englobando as atividades de planejamento, oramento e modernizao administrativa. Por outro lado, as partes integrantes do sistema ficaram bem delimitadas, principalmente com a caracterizao dos rgos seccionais, que seriam as unidades que, em cada rgo da Administrao Indireta Federal, centralizam as funes de planejamento, oramento e modernizao administrativa. Contudo, o que nos parece mais importante nesse Decreto que
institucionalizou o Sistema de Planejamento Federal que, com ele, so lanadas as bases operativas de um Sistema Nacional de Planejamento, na forma do artigo 69, que determina: Ao rgo central do Sistema de Planejamento caber articular-se com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, a nve1 dos respectivos rgos centrais de planejamento, mediante intercmbio de informaes e experincias, visando a compatibilizar os Sistemas de Planejamento, bem como prestar assistncia tcnica para imp1ementao de programas e projetos relacionados com planejamento, oramento e modernizao administrativa. O segundo evento diz respeito Lei n 6.059 de 19 de maio de 1974, que dispe sobre a criao, na Presidncia da Repblica, do Conselho de Desenvolvimento Econmico e da Secretaria de Planejamento, sobre o desdobramento do Ministrio do Trabalho e Previdncia Social e d outras providncias. Nesse particular, caberia uma breve reviso histrica, no terreno da teoria oramentria. Talvez o primeiro aspecto controverso em torno da funo oramentria tenha sido o da localizao do rgo responsvel pelas atividades de oramento. Inicialmente, a dvida prendia-se ao fato de ser esse rgo subordinado ao Poder Legislativo ou ao Poder Executivo. Em razo, sobretudo, da prpria gnese do oramento, caracterizado mais como um instrumento de controle poltico do Parlamento sobre a Coroa, prevaleceu a sua subordinao ao Poder Legislativo. Contudo, em que pese a nossa primeira Constituio republicana, promulgada em 24 de fevereiro de 1891, determinar que competia privativamente ao Congresso Nacional, orar a receita e fixar a despesa federal, anualmente no se teve notcia de alguma proposta oramentria que tenha sido elaborada pelo Congresso. De imediato, o Poder Executivo assumiu essa responsabilidade, executando-a por intermdio do Ministrio da Fazenda, sendo que j a Constituio de 1934 atribuiu tal encargo ao Presidente da Repblica. Com o desenvolver da funo oramentria, foi-se chegando con-
cluso, com base inclusive em experincias internacionais, de que o rgo oramentrio deveria ficar ligado diretamente ao Presidente da Repblica, ou seja, situado no nvel mais alto da hierarquia executiva, o que propiciaria maior rapidez no processo decisrio. Mas foi somente em 1938, com o DASP, rgo integrante da estrutura da Presidncia da Repblica, que essa ideia pode ser implementada, cumprindo ainda, ressaltar que alm das atividades de oramento, ficavam tambm afetas a esse rgo as relativas a pessoal, referncia legislativa e servios pblicos. Posteriormente, o Decreto n 53.914, de 11 de maio de 1964, definia como incumbncia do Ministro do Estado Extraordinrio para o Planejamento e Coordenao Econmica coordenar a elaborao e a execuo do Oramento Geral da Unio. Tal medida, ainda que possa parecer um retrocesso em relao estrutura anterior, uma vez que afastou da proximidade do Presidente da Repblica o rgo oramentrio, teve a justific-la o perodo extremamente conturbado de ento, que estava a exigir uma total reorganizao administrativa, misso essa que seria melhor desempenhada por um Ministro Extraordinrio. Todavia, o prprio Decreto-lei n 200/67, que veio coroar todo aquele esforo reformista, manteve as atividades ligadas ao Planejamento e Oramento como atribuio do ento Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral. Em meados dos anos 1970, as estruturas passaram a ficar mais bem adequadas, mediante algumas modificaes procedidas no corpo administrativo do Governo Federal. Assim que, entre outras alteraes, foi criada na Presidncia da Repblica uma Secretaria de Planejamento, com atribuies de assistir o Presidente da Repblica e ficando para ela transferidas as atribuies que eram desempenhadas pelo Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral. O artigo 7 da Lei n 6.036 de 1 de maio de 1974 define as novas atribuies: Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica incumbe, em particular, assistir o Presidente da Republica: I Na coordenao do sistema de planejamento, oramento e mo-
dernizao administrativa, inclusive no tocante ao acompanhamento da execuo dos planos nacionais de desenvolvimento, II na coordenao das medidas relativas poltica de desenvolvimento econmico e social, III na coordenao da poltica de desenvolvimento cientfico e tecnolgico, principalmente em seus aspectos econmico-financeiros, ressalvada a competncia deferida Secretaria Geral do Conselho de Segurana Nacional, IV na coordenao de assuntos afins ou interdependentes que interessem a mais de um Ministrio. Anteriormente, essas atribuies eram desempenhadas pelo Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral. De outra parte, a classificao por funes, programas e subprogramas, instituda pela Lei n 4.320/64, em face sobretudo da velocidade com que se vm operando as mudanas institucionais nos Estados, Municpios e no Governo Federal, tornou-se pouco apropriada para servir de roupagem s atividades de planejamento e oramento. Ademais, a ausncia de conceituao a respeito dos programas e subprogramas que dela fazem parte fez com que interpretaes diferentes para um mesmo fato originassem classificaes tambm diferentes, o que confundia bastante os administradores. Era necessrio, ento, que se provocassem os esforos no sentido de estabelecer um esquema de classificao que, a par de oferecer informaes mais amplas a respeito das programaes de governo, propiciasse tambm uma uniformizao de terminologia entre os nveis da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e os Municpios. Com esse propsito, o ainda Ministrio do Planejamento, por intermdio das Portarias n 9 e 23, respectivamente, de 28 de janeiro de 1974 e 29 de agosto de 1974, e com base no que dispe o artigo 180 do Decretolei n 200/67, combinado com o artigo 113 da Lei n 4.320/64, atualizou a discriminao da despesa por funes constantes daquela Lei, alm de estabelecer normas para o seu desdobramento. Aps uma primeira experincia com a classificao funcional-programtica, os responsveis pelas atividades oramentrias nos diferentes
Ministrios, em vrios Estados e Municpios, reunidos em Arax/MG por ocasio do 1 Seminrio de Oramento Pblico, em dezembro de 1974, procederam a sua avaliao, objetivando identificar a necessidade de possveis ajustamentos e modificaes. Por outro lado, tambm naquela oportunidade procurou-se chegar a conceituaes bsicas no tocante s diversas funes, programas e subprogramas, no intuito de facilitar a apropriao dos gastos, evitando-se assim o que ocorreu com a classificao da Lei n.4.320/64, que justamente por falta dessas conceituaes, tornou-se a sua aplicabilidade bastante difcil. Como resultado dos trabalhos do Seminrio de Arax/MG, a Secretaria de Oramento e Finanas, j inserida na Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica, expediu a Portaria n 04, de 12 de maro de 1975, atualizando e ajustando a Portaria n 9/74. Em termos institucionais, no seu sentido mais amplo, o exerccio da funo oramentria no mbito federal tem sua base bem definida, pelo menos em seus aspectos de concepo terica.
1.6.4 Recursos humanos Administrao Pblica

Restou-nos, agora, saber como se deu o desempenho do elemento humano dentro dessas estruturas, ou melhor ainda, como respondeu tecnicamente s exigncias cada vez maiores que lhes foram impostas pelo exerccio da funo oramentria. Essa abordagem, em razo da enorme importncia que assumem as atividades de oramento no processo administrativo, parte integrante de um problema maior, relacionado com o preparo de recursos humanos para a Administrao Pblica. Nesse particular, o nosso sistema de ensino, durante muito tempo, no ofereceu condies para que se implantassem cursos de formao e treinamento, diretamente dirigidos para a Administrao Pblica. As disciplinas que tratavam do assunto estavam dispersas nos diferentes cursos e currculos e nos variados nveis de ensino. Foi o perodo em que toda a responsabilidade no preparo e treinamento de servidores pblicos estava com o DASP, que inclusive mantinha
em seus cursos de administrao, ministrando a partir de 1942 uma matria intitulada administrao oramentria. A situao veio a melhorar somente em 1952, quando realizou-se no Rio de Janeiro o primeiro Seminrio Internacional de Administrao Pblica, que teve como consequncia de ordem prtica a criao da Escola Brasileira de Administrao Pblica, no mbito da Fundao Getlio Vargas. Com a implantao do oramento-programa, a funo oramentria assumiu um maior destaque dentro da Administrao Pblica justificando, dessa forma, um desenvolvimento terico autnomo sob a forma de cursos e treinamento. O tcnico de oramento fora moldado para uma realidade que implicava no desempenho de tarefas que lhe exigiam, to somente, a par de um conhecimento bsico da legislao pertinente, a aplicao de tcnicas contbeis adaptveis atividade oramentria. No oramento programado, alm daqueles conhecimentos, tambm importante a intimidade com certos conceitos econmicos, indispensveis avaliao de projetos e atividades em funo de escalas de prioridades e condicionados j sabida escassez de recursos. A instituio desse tipo de oramento no Brasil coincidiu com uma fase de grande reestruturao na administrao federal, o que, forosamente, no permitiu ao DASP que reorientasse como o desejado os seus to eficientes cursos de treinamento. Por outro lado, a Escola Brasileira de Administrao Pblica tambm no pode imprimir de imediato uma nfase maior na parte de oramento por programas, mesmo porque, em certos casos, isso ocasionaria uma mudana em sua prpria orientao. Assim, o esforo maior ficou a cargo do prprio Ministrio do Planejamento, que teve, alm de desenvolver quase autodidaticamente as tcnicas associadas ao Oramento por Programas, de incumbir-se de divulg-las em toda a administrao federal, e, s vezes, em Estados e Municpios. Numa primeira fase do oramento-programa, onde a preocupao maior residiu na determinao de uma estrutura de programas e em seus aspectos classificatrios, esse esforo foi suficiente para garantir um exerccio
satisfatrio da funo oramentria. Contudo, entramos recentemente numa etapa mais avanada, quando os dados financeiros so conjugados com mensuraes fsicas e em que o acompanhamento e controle da execuo oramentria passam a ser encarados mais em termos de bens e servios colocados disposio do pblico e nos seus respectivos custos.
Plano Plurianual (PPA) Lei de periodicidade quadrienal, de hierarquia especial e sujeita a prazos e ritos peculiares de tramitao, instituda pela Constituio Federal de 1988 como instrumento normatizador do planejamento de mdio prazo e de definio das macro-orientaes do Governo Federal para a ao nacional em cada perodo de quatro anos, sendo estas determinantes (mandatrias) para o setor pblico e indicativas para o setor privado (art. 174 da Constituio). Consoante estabelece o art. 165, 1 da Constituio, a lei que instituir o PPA estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administrao Pblica Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.
Fonte: www.camara.gov.br (2007)
Assim, ser necessrio um esforo terico-prtico bem grande na rea de oramento, implicando na formao e treinamento macios de tcnicos especializados. J com essa conscincia do problema, o ento Ministrio do Planejamento, tendo em vista obter uma ideia mais concreta sobre a carncia desses tcnicos, procedeu a uma coleta de informaes relacionadas com atividades gerais de oramento para o desenvolvimento de recursos humanos. De posse do resultado desse trabalho, que possibilitou uma quantificao bastante aproximada das necessidades dos vrios Ministrios, iniciou-se um programa de capacitao visando a dotar os diversos rgos do Sistema Nacional de Planejamento de tcnicos formados nos diferentes campos profissionais de interesse desse sistema, aos quais se ministram conhecimentos bsicos nas reas de planejamento, oramento e modernizao administrativa. Esse programa, desenvolvido mediante convnio com entidades educacionais da melhor experincia, tem alcanado real xito, cumprindo acentuar que, com a figura do Tcnico de Planejamento, novas perspectivas se abrem para um pleno exerccio da funo oramentria.
1.6.5 A histria hoje

Diante da dinmica do Estado, ele se moderniza e toda a sua estrutura junto com a sociedade que o compe redige nova Carta Magna que vem a ser promulgada em 5 de outubro de 1988 que incorpora novas preocupaes com a Gesto Pblica, modernizando a Lei n 4.320/64 e institui, conforme Art. 165, I 1, o Plano Plurianual (PPA) que substitui os anteriores oramentos plurianuais de investimento. Agora, o PPA d ateno regionalidade que melhor dever definir as diretrizes, os objetivos e as metas da Administrao Pblica no mbito geral
para com as despesas de capital para os programas de longo prazo durao continuada (Art. 165 III 1). Ainda na direo da evoluo da gesto pblica, editada a Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias que passa a ser conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Essa lei estabelece normas de finanas pblicas e alerta para a responsabilidade da gesto fiscal, ao conectar-se ao Ttulo IV Seo IX e artigos. A LRF tem uma abrangncia social significativa, pois permite a participao da sociedade no processo do controle por sindicatos, comunidades, corporaes profissionais, e outras formas organizadas da sociedade, ou por qualquer cidado comum. Esse caminho se d pela publicidade do oramento e a todo ato de gesto. Num sentido constitucional, ela d implementao ao segmento da Carta Magna no que trata de Finanas Pblicas, Captulo II do Ttulo VI (artigos 163 a 168 CF/88). Essa particularidade confere uma extenso imediata da Constituio, como norma complementar quanto elaborao do PPA.
1.7 Atribuies econmicas do Estado

A partir dos estudos de Maslow (apud MOTTA, 2002, p. 72), [...] passa-se a considerar o homem complexo como um indivduo que tem necessidades ligadas ao seu ego, ao seu desenvolvimento pessoal, sua aprendizagem e sua realizao. O modelo preconizado por Maslow identifica em suas necessidades bsicas as funes fisiolgicas condies bsicas: equipamentos remunerao at a sua autorrealizao aprendizagem. Nesse contexto, o Estado passa a desenvolver algumas funes eleitas bsicas como educao, sade e segurana que se constituem em elementos mnimos e essenciais sua preservao entendam-se esses trs elementos como essenciais na mais ampla significao. Stiglitz (apud MATIAS-PEREIRA, 2006) define como funes bsicas do Estado: promover a educao como forma de construir uma sociedade mais
igualitria; fomentar a tecnologia, oferecendo suporte ao setor financeiro; investir em infraestrutura: instituies, direitos de propriedade, contratos, leis e polticas no sentido de garantir a sua prosperidade atravs da participao na preveno da degradao ambiental e assim promover o desenvolvimento sustentvel; e criar e manter uma rede de seguridade social. (III, 5 Art. 165 CF/88) Ao olharmos a gesto financeira, podemos entender que o Estado tem um papel importante na promoo de aes de interesse pblico que exigem recursos para sua alocao e aplicao. Antes de falarmos sobre as funes econmicas do Estado, geradoras de despesas e que exigem recursos para o seu financiamento, vamos analisar as competncias do Setor Pblico. Para isso, elaboramos um estudo sobre as concepes doutrinrias que justificam a interveno do Estado na economia capitalista. Segundo Giacomoni (2007, p. 21), o liberalismo econmico, especialmente no final do Sculo XVIII e incio do Sculo XIX, foi o laboratrio das Teorias Econmicas Clssicas, que definiam poucas funes ao Estado. No Sculo XIX, o capitalismo centrou-se no mercado devido a sua revitalizao, produzido pela sequncia de revolues ocorridas nas indstrias revoluo industrial que fortaleceu o capitalismo concorrencial decorrente de um cenrio que oferecia uma segurana estabilidade monetria, juntamente com o progresso cientfico que permitiu ao Estado se ausentar de sua participao, deixando de
Keynesianismo Procura resolver o problema do desemprego pelo aumento dos gastos pblicos e pela diminuio das taxas de juros, para estimular o consumo e desencorajar o entesouramento.
Fonte: Lacombe (2004, p.189).
exercer o papel de regulador quando exerce o papel intervencionista. Na transio do Sculo XIX para o Sculo XX, comeam a surgir crises peridicas no sistema capitalista. As grandes empresas, os monoplios, o protecionismo e os sindicatos colaboraram no processo de deflagrao dessas crises. D-se incio destruio inapelvel do mercado como mecanismo regulador do sistema econmico. A essa multiplicidade de fatores extramercado somam-se as consequncias da Primeira Guerra Mundial a economia sofre um desequilbrio que desemboca na Grande Depresso dos anos de 1930 (crash da bolsa de Nova York em 1929) Segundo Giacomoni (2007, p. 38):
O trip microeconmico dos clssicos oferta, demanda e preo no modelo Keynesiano cedeu lugar a uma vertente macroeconmica: a demanda global mais o investimento global determinam a renda global, e essas trs variveis responsabilizam-se pelo nvel de emprego. Ainda de acordo com o Giacomini, o controle dessas variveis poderia ser atribudo ao Estado. O sistema de Keynes contribuiu para a aceitao natural da interveno estatal, em especial na dinamizao da demanda agregada e no emprego dos instrumentos de poltica de estabilizao econmica. A funo estabilizadora de Estado tem como interesse principal a manuteno do valor estvel da moeda. O descontrole da moeda tende a provocar flutuaes em preos e empregos. A poltica de Estado deve ter uma funo estabilizadora, em especial numa economia que se desenvolve e por consequncia aumenta em complexidade. Tambm o clima social torna-se menos tolerante. Segundo Musgrave (1976), Keynes (apud GIACOMONI 2007, p. 22), como principal doutrinador na busca de uma frmula salvadora do capitalismo ameaado pela depresso, pela ideologia marxista e tambm pela forte simpatia Revoluo Russa, somada incerteza da liberdade individual, optou-se pela perda de parte da liberdade econmica, contribuindo assim para o envolvimento ativo do Estado como meio de atenuar os efeitos das flutuaes dos ciclos econmicos. Assim, pode o Estado intervir de forma natural na dinamizao da demanda agregada e na utilizao dos instrumentos de poltica de estabilizao econmica.
Sntese
Ao longo dessa unidade, voc teve um contato com as atividades funcionais do Estado e seu papel como agente regulador do comportamento da economia, atravs da implementao da atividade do planejamento, sua evoluo e implementao no mbito governamental. Voc viu tambm a funo oramentria e o surgimento do oramento programa, sua implantao atravs da Lei n 4.320/1964 e Decreto Lei n 200/1967, seu acompanhamento e sua modernizao com a apresentao da Lei de Responsabilidade Fiscal. Agora, voc vai conhecer as principais funes do Estado e poltica oramentria. Vamos em frente e bom estudo!
A poltica fiscal e as funes do Estado
Unidade
Competncias
Ao concluir o estudo desta unidade, voc saber quais so as principais funes do Estado, alm de ter conhecimentos sobre poltica oramentria e seus princpios.
2 A poltica fiscal e as funes do Estado
Para saber mais sobre a crise da dcada de 1930, acesse http://www.constelar.com. br/constelar/122_agosto08/ estadosunidos1.php.
2.1 Funes do Estado

No Sculo XX, o Estado passa de mero prestador de servios essenciais a assumir uma efetiva participao intervencionista na economia, resultado da evoluo dos princpios tericos, assim como uma maior participao em programas voltados para a distribuio da renda nacional. Essa mudana d-se em virtude de que o mercado no mais o nico regulador. A crise da dcada de 1930 consolidou a necessidade dessa presena do Estado com a funo de regulador da economia, a fim de combater a inflao, o desemprego, a promoo do bem-estar social, uma distribuio de renda de forma mais equitativa e uma ampliao das polticas de seguridade social, como forma de atender as populaes menos favorecidas. Esses fatores fizeram com que fossem ampliadas as atribuies do Estado, segundo Musgrave (apud REZENDE, 1979, p. 26), que as classifica em trs grandes categorias: promover ajustamentos na alocao de recursos funo alocativa; promover ajustamentos na distribuio da renda funo distribuitiva; manter a estabilidade econmica funo estabilizadora.
Bens pblicos: so caracterizados como bens cujos consumos por parte de um indivduo no prejudica o consumo dos demais indivduos (consumo indivisvel ou no-rival), pois todos se beneficiam de sua produo. Uma vez produzidos, os bens pblicos iro beneficiar a todos os indivduos, independentemente da participao de cada um no rateio dos custos. No h como mensurar o benefcio a cada usurio.
2.1.1 Funo alocativa

A funo alocativa diz respeito ao fornecimento de bens pblicos (GIAMBIAGI, 2008, p. 10). Nesse caso, a iniciativa privada deixa de prover de forma eficiente, por desinteresse econmico (demora do retorno) ou por falta de capacidade de investimento. O bem pblico no disponibilizado conforme a necessidade do mercado, o que leva o Estado a participar para garantir o fornecimento desses bens. Essa interveno decorre, muito provavelmente, das manifestaes e crticas provenientes da sociedade. A
participao do Estado se d devido a sua responsabilidade intrnseca, por esse bem ou servio da o nome genrico de servios pblicos. So exemplos de bens pblicos: justia, segurana pblica e defesa nacional (bens intangveis), sade, educao (bens semipblicos ou meritrios) e construo de usinas (bem de desenvolvimento). Segundo Musgrave & Musgrave (apud GIACOMONI, 2007, p. 23), temse como exemplo de um bem privado tpico par de sapatos que rene as seguintes caractersticas: os benefcios do mesmo esto limitados a um consumidor qualquer, h rivalidade no consumo desse bem e o consumidor excludo no caso de no-pagamento. O Quadro 1 apresenta caractersticas de bem pblico e bem privado:
Bem Pblico Os benefcios gerados pelos bens pblicos esto disponveis para todos os consumidores. O financiamento desses bens no pode se d de forma voluntria; estes dependem da obteno compulsria de recursos, atravs da cobrana de impostos. Bem Privado O no pagamento por parte do consumidor impede a operao e, consequentemente, o benefcio. So excludos do consumo aqueles que no esto dispostos ou que esto incapacitados de faz-lo.
Os benefcios esto disponibilizados a todos os consumidores no podendo ser individualizados. (consumo/uso indivisvel consumo coletivo). Benefcio indivisvel.
H uma troca entre vendedor e comprador e uma transferncia da propriedade do bem.
No podem ser fornecidos de forma compatvel com as necessidades da sociedade atravs do sistema de mercado.
oferecido por meio dos mecanismos prprios do sistema de mercado.
O processo poltico surge como substituto do mecanismo do sistema de mercado.
A operao toda eficiente.
Quadro 1: Caractersticas do bem pblico e do bem privado Fonte: adaptado de Giaconomi (2007, p. 23)
O Estado se utiliza da arrecadao de tributos (recursos oramentrios) para atender a proviso de bens com caractersticas de bens privados. o caso dos bens mistos, em que se misturam bem pblico
e bem privado. O exemplo o da educao e da sade, que so bens privados que podem ser operados e comercializados no mercado pela iniciativa privada, podendo seus benefcios serem individualizados. A educao e a sade tambm so bens pblicos. Quando cresce o nvel cultural da comunidade, h um crescimento no nvel educacional, assim como melhora a qualidade de vida das pessoas quando dispem de efetivo servio de sade, fatores estes que contribuem para o ndice do Desenvolvimento Humano (IDH). relevante destacar a distino entre produo e proviso de bens e/ou servios pblicos. Bens privados podem ser produzidos e comercializados seja por organizaes privadas e/ou estatais. Como exemplos, tempos a energia eltrica, a gua, a coleta e o tratamento de esgoto e de lixo. Os bens pblicos so, em sua maioria, produzidos e colocados disposio do pblico atravs do Estado empresrio, (educao, sade, etc.), mas tambm so produzidos por organizaes privadas, que os colocam disposio para venda ao Estado mediante acordo. So os chamados bens semipblicos ou meritrios , so bens que geram externalidades positivas.
Bens semi-pblicos ou meritrios: so aqueles cujo consumo, individual ou coletivo, ainda que sujeitos ao princpio da excluso, so providos pelo Poder Pblico pelo fato de gerarem altos benefcios sociais e externalidades positivas. Podem ser produzidos pela iniciativa privada, pois so submetidos ao princpio da excluso. Isto , podem ser produzidos, total ou parcialmente, pelo setor pblico, devido aos benefcios sociais e s externalidades positivas.
2.1.2 Funo distributiva

A funo distributiva est associada a ajustes na distribuio de renda que permitam que a distribuio prevalecente seja aquela considerada justa pela sociedade (GIAMBIAGI, 2008, p. 10). a redistribuio de rendas realizada atravs das transferncias dos impostos e dos subsdios governamentais. Um bom exemplo a destinao de parte dos recursos provenientes da tributao ao servio pblico de sade, servio este mais utilizado por indivduos de menor renda. Musgrave e Musgrave (apud GIACOMONI, 2007, p. 25) nos chamam ateno para dois problemas que dificultam a transformao de uma regra considerada justa em uma poltica real de distribuio de renda: difcil ou mesmo impossvel comparar os diferentes nveis de uti lidade que indivduos diversos derivam de suas rendas; o tamanho do bolo disponvel para distribuio est relacionado com a forma atravs da qual aquela realizada.
Para saber mais sobre os Direitos Sociais, consulte a Constituio Federal de 1988, Ttulo II, Cap. II e artigos, e Ttulo VIII, em sua totalidade, seguinte site: http://www.planalto.gov. br/ccivil_03/constituicao/ constitui%C3%A7ao.htm.
O oramento pblico tambm assume importncia decisiva quando o Estado objetiva desempenhar sua funo distributiva, que pode ocorrer tanto pelo lado da receita quanto pelo lado da despesa oramentria. Giacomoni (2007) enfatiza o uso do oramento como um instrumento de alocao e de distribuio de renda. O oramento pblico, assim como a funo alocativa, o principal instrumento para a viabilizao das polticas pblicas de distribuio de renda. Considerando que o problema distributivo tem por base tirar de uns para melhorar a situao de outros, o mecanismo fiscal mais eficaz o que combina tributos progressivos sobre as classes de renda mais elevada com transferncia para aquelas classes de renda mais baixa (GIACONOMI, 2007, p. 25). O imposto sobre a renda apontado como o instrumento mais adequado s polticas distributivas. Programas de governo que optem por transferncias de renda como, por exemplo, o Bolsa Famlia, que pode atePrograma Bolsa Famlia: foi criado para apoiar as famlias mais pobres e garantir a elas o direito alimentao e o acesso educao e sade. O programa visa a incluso social dessa faixa da populao brasileira, por meio da transferncia de renda e da garantia de acesso a servios essenciais. Em todo o Brasil, mais de 11 milhes de famlias so atendidas pelo Bolsa Famlia.
Fonte: http://www.caixa.gov. br/Voce/Social/Transferencia/ bolsa_familia/index.asp.
nuar as disparidades entre as classes sociais.
2.1.3 Funo Estabilizadora

A funo estabilizadora tem como objetivo o uso da poltica econmica visando a um alto nvel de emprego, estabilidade dos preos, obteno de uma taxa apropriada de crescimento econmico (GIAMBIAGI, 2008, p. 10). Keynes (apud GIAMBIAGI, 2008, p.14) passou a defender a funo estabilizadora do Estado a partir da publicao da obra de sua autoria, Teoria Geral do Juro, do Emprego e da Moeda, em 1936. At ento, havia a crena de que o mercado possua a capacidade de se autoajustar ao nvel pleno de emprego. O nvel de emprego era dado pelo nvel de demanda. O nvel de emprego est condicionado ao consumo de mercado. Da as polticas monetrias, em especial a Poltica Fiscal Restritiva de Estado, como forma de alavancar a ocupao da mo-de-obra emprego atravs de supervit primrio, que significa de forma ampla receitas governamentais superiores s despesas, desconsiderando-se ingressos e dispndios com juros. Assim
pretende-se que o setor pblico no necessite de se financiar mediante emisso monetria ou assuno de novas dvidas. Segundo Musgrave & Musgrave (apud GIACOMONI, 2007, p. 26): O oramento pblico um importante instrumento da poltica de estabilizao. No plano da despesa, o impacto das compras do governo sobre a demanda agregada expressivo, assim como o poder de gastos dos funcionrios pblicos. No lado da receita, no s chama a ateno o volume, em termos absolutos, dos ingressos pblicos, como tambm a variao na razo existente entre a receita oramentria e a renda nacional, como conseqncia das mudanas existentes nos componentes da renda (lucros, transaes comerciais, etc.). Alm das polticas fiscais, podemos utilizar polticas monetrias como forma de controlar a oferta monetria e de conseguir estabilidade. Se o mercado mau regulador da oferta de moeda, criaram-se os Bancos Centrais com a finalidade de exercer o controle da oferta monetria s necessidades da economia. Para tal, poder lanar mo de medidas, como: manuteno de certos nveis de disponibilidade para aplicao pelos bancos; controle da taxa de juros; lanamento de ttulos pblicos; funcionamento do open market.
Open market: significa mercado aberto. o mercado de compra e venda de ttulos pblicos, utilizado como instrumento da poltica monetria para influir nas reservas bancrias, nas taxas de juros, na oferta de moeda e nas taxas de cmbio, se houver correo cambial.
Fonte: Lacombe (2004).
Receita
Usualmente, o termo receita entendido como a quantia recebida ou arrecadada durante um determinado perodo. Na contabilidade geral, receita a entrada de elementos para o ativo em funo da venda de mercadorias, prestao de servios, aluguis, juros ou pela reduo do passivo sem uma correspondente reduo no ativo. Na contabilidade pblica, receita pblica engloba todo e qualquer recolhimento de recursos feitos aos cofres pblicos, realizado sob a forma de numerrio e de outros bens representativos de valores, que o governo tem o direito de arrecadar em virtude da Constituio, das leis,
dos contratos ou de quaisquer outros ttulos que derivem direitos a favor do Estado. Ou de acordo com Arajo (2006, p. 92), [...] recursos auferidos
Externalidade negativa: corresponde s situaes em que a ao de determinado indivduo ou empresa prejudica, direta ou indiretamente, os demais indivduos ou as empresas. Exemplo comum: o lixo despejado por indstrias qumicas nos rios e mares e a poluio do ar pelas indstrias em geral.
na gesto que sero computados na apurao do resultado financeiro e econmico do exerccio.
Despesa
a permuta de unidade monetria por um bem ou servio. Constituem despesas pblicas todos os desembolsos efetuados pelo Estado no atendimento dos servios e encargos assumidos no interesse geral da comunidade, nos termos da Constituio, das leis, ou em decorrncia de contratos ou outros instrumentos (SILVA, 2008, p. 125). O objetivo de toda a poltica oramentria corrigir as falhas de mercado e as distores, visando manter a estabilidade, melhorar a distribuio de renda e alocar os recursos com mais eficincia. O oramento tem ainda a funo de regular o mercado e coibir abusos, reduzindo falhas de mercado e externalidades negativas. Da, as formas intervencionistas que o governo pode lanar como instrumentos e recursos utilizados para intervir na economia. O oramento um instrumento balizador da economia atravs das funes j descritas e destacadas: alocativa, distributiva e estabilizadora.
2.2 Princpios oramentrios

So premissas, linhas norteadoras a serem observadas na concepo, elaborao, aprovao e execuo da lei oramentria, podendo ser utilizados como instrumento para dirigir a economia de uma nao. Na histria, o oramento teve importncia na forma de evitar revoluConstituio Federal de 1988, Ttulo VI, Cap. II, Seo II; Lei n 4.320/64, art.2. in litteris.
es e conseguir limitar a ao dos governos de cobrar impostos exagerados da sociedade ou sem identificao de sua finalidade . O princpio jurdico se sobrepe aos princpios normativos, o que proporciona o sentido harmnico aos princpios oramentrios, que segundo Jund (2008 p. 70) se constituem de regras norteadoras do processo de elaborao, aprovao, execuo e controle do oramento, definidos na Constituio Federal e na legislao complementar de forma implcita ou atravs de interpretaes doutrinrias acerca do tema.
Segundo o glossrio oferecido pelo Tesouro Nacional, Princpios Oramentrios so regras que cercam a instituio oramentria, visando dar-lhe consistncia, principalmente no que se refere ao controle pelo Poder Legislativo. Os principais so universalidade, unidade, exclusividade, especificao, periodicidade, autorizao prvia, exatido, clareza, publicidade, equilbrio e programao. Os princpios oramentrios procuram balizar os processos e as prticas oramentrias com estabilidade, consistncia e transparncia, a fim de que possam ser controlados pela sociedade e pelo rgo que a representa que o Poder Legislativo. No Quadro 2 esto demonstrados os princpios mais difundidos:
Define a prescrio legal de subordinao da Administrao Pblica aos preceitos constitucionais, no trato da matria oramentria, no que diz respeito s leis do Plano Plurianual, s diretrizes oramentrias e aos oramentos anuais, todas de iniciativa do chefe do Poder Executivo (art. 165 da CF/1988)
Legalidade
Anualidade
A lei oramentria possui periodicidade anual, coincidindo com o ano civil, conforme previsto no art. 34 da Lei n 4.320/64, que trata do exerccio financeiro no perodo de 1 de janeiro a 31 de dezembro de cada ano-calendrio. Compreende a existncia de uma nica lei oramentria, visa prtica da movimentao financeira do Tesouro consubstanciada no chamado princpio de unidade de caixa, objetivando o cumprimento da fiscalizao oramentria e financeira por parte do Poder Legislativo. O princpio da universalidade preceitua que o oramento nico deve conter todas as receitas e todas as despesas pelos seus valores brutos, compreendendo um plano financeiro global, no devendo existir despesas ou receitas estranhas ao controle da atividade econmica estatal. Prescreve que todas as receitas e despesas devem constar da lei oramentria e de crditos adicionais pelos seus valores brutos, vedadas as dedues. Decorrente da necessidade de estruturar o oramento pelos chamados programas de trabalho que constituem em instrumentos de organizao da ao governamental, visando concretizao dos objetivos definidos, sendo mensurados por indicadores estabelecidos no Plano Plurianual. Em cada exerccio financeiro, o montante da despesa no deveria ultrapassar a receita prevista para o perodo. O equilbrio no uma regra rgida, embora a ideia de equilibrar receitas continue ainda sendo perseguida, principalmente a mdio ou longo prazo.
Unidade
Universalidade
Oramento Bruto
Programao
Equilbrio
Exclusividade
A lei oramentria no conter matria estranha previso da receita e a fixao da despesa. Exceo feita autorizao para abertura de crditos suplementares contratao de crditos, conforme previso constitucional (art. 165, pargrafo 8, CF/1988). No mbito municipal, a gesto oramentria participativa incluir a realizao de debates, audincias e consultas pblicas sobre as propostas do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias e do oramento anual, como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal. Tem por escopo vedar as autorizaes globais, ou seja, a classificao e designao dos itens que devem constar do oramento, de forma a tornar o planejamento o mais analtico possvel, caracteriza o carimbo dos recursos pblicos. Torna o contedo oramentrio pblico para o conhecimento da sociedade e eficcia de sua validade. No obstante a observao das exigncias tcnicas oramentrias, especialmente em matria de classificao das receitas e despesas, o oramento deve ser claro e compreensvel para qualquer indivduo.
Participativo
Especificao
Publicidade
Clareza
Quadro 2: Princpios Oramentrios Fonte: Jund (2008, p. 79-80)
Mais frente, voc conhecer os princpios definidos na Lei n 4.320/64, (caput do art. 2).
2.2.1 Princpio da unidade/totalidade

O oramento deve ser uno, fundamentado em uma nica poltica oramentria e estruturado uniformemente para um exerccio financeiro, com todas as receitas e despesas que visem aos mesmos objetivos, em uma nica lei oramentria, constituindo-se num s ato poltico do Poder Legislativo, com o objetivo maior de satisfazer as necessidades coletivas e da fiscalizao oramentria e financeira, dentro de cada esfera da federao. Esse princpio est consagrado na legislao brasileira por meio da CF/1988 (art. 165, 5) e Lei n 4.320/64 (art. 2).
2.2.2 Princpio da universalidade

Segundo Silva (2008, p. 47), para que o oramento alcance seu objetivo de controle da atividade econmica do Estado, no devero existir receitas
ou despesas estranhas a esse controle. Isto A Lei Oramentria Anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa Constituio Federal (art.165 8.). Tambm, assim, se expressa Sebastio de SantAnna e Silva (apud GIACOMONI, 2007, p. 67), o princpio da universalidade possibilita ao Poder Legislativo: conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prvia autorizao para a respectiva arrecadao e realizao; impedir o Executivo de realizar qualquer operao de receita e despesa sem prvia autorizao parlamentar; conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim de autorizar a cobrana dos tributos estritamente necessria para atend-las. Segundo Burkhead (1971, p. 139), o principio da universalidade caracteriza-se por compreender por oramento toda a atividade financeira de um governo, e que no devam existir recursos fora do controle oramentrio.
2.2.3 Princpio da anualidade/periodicidade

O oramento pblico deve ser elaborado e ter sua execuo aprovada por perodo que corresponde ao exerccio financeiro, que se inicia em 1 de janeiro e termina em 31 de dezembro. Esse princpio tem fundamento econmico, devido s incertezas quanto a previses de gastos para perodos mais longos, em especial as despesas de custeio e tambm ao aparecimento de novas necessidades coletivas. O princpio da anualidade favorece a regra da criao de tributos, ou seja, a anterioridade da lei ao exerccio financeiro. Tambm a CF/1988 (art.165) se refere anualidade da lei. Alm dos evidenciados na Lei n 4.320/64, segundo alguns doutrinadores, os princpios oramentrios no tm carter absoluto ou dogmtico, havendo divergncias sobre estrutura e conceitos.
2.2.4 Princpio da legalidade

O oramento objeto de uma lei especfica, e como tal deve cumprir a formalidade prevista para o seu processo de elaborao legislativa. Assim, verificamos que o Presidente da Repblica detm a iniciativa exclusiva para o
estabelecimento do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Oramentrias

Legislao Substantiva ou Material: o complexo de normas que regem as relaes jurdicas, definindo a sua mtria.
(LDO) e da Lei Oramentria Anual (LOA) (CF, art.165). Aps a iniciativa, sero esses instrumentos normativos encaminhados Cmara dos Deputados (casa inicial) e, posteriormente, ao Senado Federal (casa revisora). Aps a deliberao legislativa, encaminhar-se- para a sano do Presidente da Repblica. Ou, ainda, encaminhados ao Congresso Nacional para anlise e deliberao legislativa, e, aps, sano do Presidente da Repblica. O Congresso Nacional compreende a Cmara dos Deputados (Casa inicial), e Senado Federal (Casa revisora). Esses projetos so inicialmente analisados, quando, ento, recebem pareceres da Comisso Mista do Congresso.
2.2.5 Princpio do oramento bruto

Estabelece que todas as receitas e despesas devem constar do oramento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de deduo, de forma a permitir efetivo controle financeiro do oramento e universalidade. Esse princpio est consagrado na Lei n. 4320/64 (art. 6).
2.2.6 Princpio da exclusividade/pureza/equilbrio

A lei oramentria no poder conter matria estranha previso das receitas e fixao das despesas. Exceo feita s autorizaes de crditos suplementares e operaes de crdito, inclusive, antecipao de receita oramentria. Princpio consagrado na CF/1988 (art. 165, 8) e Lei n. 4320/64
Sobre o papel da funo econmica do estado teoria Keynesiana do pleno emprego s dvidas governamentais e dficits, leia BURKHEAD, 1971, Cap. XVII Equilbrio Oramentrio p. 557-588.
(art.7). Significa que o oramento deve conter apenas assuntos do Direito Financeiro e no Legislao Substantiva.
2.2.7 Princpio da publicidade

Nos governos democrticos, em que permitida a participao popular no acompanhamento da gesto pblica, devemos dar publicidade aos atos administrativos. O oramento, como instrumento do planejamento que qualifica e quantifica as aes futuras, deve ser de conhecimento do legislativo, mas tambm das demais pessoas, tanto quanto do Projeto de Lei (quando da preparao) como em sua discusso legislativa e durante sua execuo para o exerccio do controle.
Princpio consagrado na CF/1988 (art. 37, caput art. 165 3) e Lei Complementar n 101/2000 (arts. 52 e 53).
2.2.8 Princpio da clareza

O princpio da publicidade se completa quando houver a compreenso do contedo tcnico, oferecendo garantia da transparncia e total acesso a qualquer interessado nas informaes necessrias ao exerccio da fiscalizao sobre a utilizao dos recursos arrecadados dos contribuintes.
2.2.9 Princpio da especificao/discriminao ou especializao

No se consignaro dotaes globais destinadas a atender indiferentemente a quaisquer tipos de despesas. As receitas, assim como as despesas, devem aparecer de forma pormenorizada, identificando a origem desses recursos e sua aplicao em nvel de elemento. Essa regra contribui para a transparncia e clareza das informaes oramentrias. Princpio consagrado na Lei n 4.320/64 (arts. 5 e l5) e Lei Complementar n 101/2000 LRF.
2.2.10 Princpio da programao

Princpio decorrente da evoluo do processo de orar, em especial quando da alocao de recursos ligados ao plano de ao governamental, na medida em que vincula as normas oramentrias consecuo dos programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento. Segundo Jund (2008, p. 79), o princpio da programao: decorre da necessidade de estruturar o oramento pelos chamados programas de trabalho que consistem em instrumentos de organizao da ao governamental, visando concretizao dos objetivos definidos, sendo mensurados por indicadores estabelecidos no Plano Plurianual.
O programa de trabalho que define qualitativamente a programao oramentria tambm encontra as realizaes pretendidas traduzidas em termos fsicos e financeiros.
2.2.11 Princpio da no afetao ou no vinculao da receita

vedada a vinculao de tributos (impostos) de forma a atender despesas que no as definidas em lei especfica. Esse princpio postula a existncia de Caixa nico do Tesouro, objetivando conferir flexibilidade execuo oramentria. Princpio consagrado na CF/1988 (art. 167, IV).
2.2.12 Princpio participativo

Princpio aplicvel no mbito da Gesto Municipal, em que se pratica a gesto oramentria participativa, que consiste em instrumento de garantia da gesto democrtica, caracterizando um de seus instrumentos de execuo de poltica de desenvolvimento urbano. Princpio consagrado na CF/1988 (art.182) e Lei n 10.257, de 10/07/2001 (art. 44).
2.2.13 Princpio da legalidade da tributao

Este princpio diz respeito s limitaes do poder de tributar que o estado possui, atendidos os princpios da legalidade e da anterioridade tributria e observadas as excees constitucionais. Princpio consagrado na CF/1988 (arts. 150 e 153, 1). Segundo Giacomoni (2007, p. 63), esses princpios no tm merecido aprovao unnime. Se considerarmos que o Governo no um ser inanimado, mas uma organizao dinmica, que sofre modificaes pelo seu ambiente, pelos seus encargos ou pelas presses, se faz necessrio o equilbrio entre eles. Somente assim ser possvel ter uma pronta resposta comunho de propsitos. Burkhead (1971, p. 140) assim se manifesta, quanto aos princpios:
Estes princpios podem ser teis como meio de se estudar alguns aspectos do processo oramentrio. Se considerados, todavia, como mandamentos, so completamente irreais. Os governos como excelentes sistemas oramentrios violam essas regras com bastante frequncia. Os princpios aqui preconizados, segundo Silva (apud Giaconomi 2007, p. 64) no tm carter absoluto ou dogmtico que resistiram a histria, e como tais podem sofrer transformaes e modificaes em seu conceito e significado. Por isso continuam mantendo sua utilidade conceitual, embora, vez por outra, no atendam ao Estado moderno, razo por que so estabelecidos por meio de dispositivos legais. Devem ser observadas a validade e a utilidade dos mesmos, assim como os prejuzos advindos de sua inobservncia. Como podem ser constatados, os princpios oramentrios formam um conjunto de normas orientadoras que balizam os processos e as prticas oramentrias, com o objetivo de oferecer estabilidade e consistncia, principalmente no que se refere a sua transparncia e ao seu controle pelo Poder Legislativo e pelas instituies da sociedade. Tais princpios constituem linhas norteadoras de ao, o controle social da gesto pblica.
Sntese
Na unidade 2, voc teve contato com as funes intervencionistas do Estado, que ocorrem por meios das polticas pblicas, no momento da alocao de recursos para o fornecimento e disponibilizao de bens pblicos sociedade, como tambm com a promoo do ajustamento da distribuio da renda a segmentos representativos da sociedade, assim como na alocao de recursos de forma a promover o crescimento econmico. Voc aprendeu que as alocaes obedecem a certos princpios a que os oramentos esto submetidos. Na prxima unidade, voc vai conhecer as fases da construo do oramento, como tributao e gastos pblicos. Mos obra!
Ciclo oramentrio
Unidade
Competncias
Ao final desta unidade, voc compreender as fases da construo do oramento, enquanto instrumento poltico para a cobrana de tributos; os limites para a realizao de gastos pblicos e as definies de responsabilidades.
3 Ciclo oramentrio
3.1 Elaborao do oramento

Os ciclos oramentrios podem ser definidos como uma srie de passos que se repete em perodos prefixados e na qual os oramentos sucessivos so elaborados, votados e executados, com os resultados sendo avaliados. Constitui, portanto, a articulao de um conjunto de processos dotados de caractersticas prprias, que se sucedem ao longo do tempo e se realimentam cada vez que esses so novamente implementados. Da a necessidade de no confundirmos o ciclo oramentrio com o exerccio financeiro, pois este corresponde fase de execuo do oramento, considerando-se que a fase de elaborao do projeto de lei oramentria e sua apreciao, votao, aprovao, sano e publicao da lei oramentria, precedem o exerccio financeiro. Segundo a Lei 4320/64, o exerccio financeiro tem seu incio em 1 de janeiro e encerra-se em 31 de dezembro de cada ano. A fase de avaliao da execuo e da prestao de contas ultrapassa o exerccio financeiro. Esse processo articulado resulta da singular natureza do oramento, que, desde a sua mais remota origem, verificada no final da primeira metade do sculo vinte, tem sido entendido como um instrumento poltico. Isso ocorre como uma forma de estabelecer parmetros para a cobrana de tributos, fixao de limites para a realizao de gastos pblicos, definio de responsabilidades e articular parte expressiva do sistema de checagem de balanos constitudo pela sociedade para controlar o exerccio do Poder que esta defere ao Estado. Como instrumento poltico, segundo Burkhead (1971, p.108), o oramento se desenvolveu como instrumento de controle democrtico sobre o Executivo. O poder financeiro veio fixar-se no Legislativo, com o fim de impedir que o Executivo viesse a instituir impostos arbitrariamente. A partir da que as funes do oramento foram gradativamente sendo ampliadas, com vistas a assegurar que os recursos fossem aplicados
Deferir: atender; despachar em favor de algum que requereu alguma coisa.
Fonte: Lacombe (2004)
segundo um conjunto de princpios orientados para a boa gesto da coisa

Sobre o PPA acesse http:// www9.senado.gov.br/ portal/page/portal/orcamento_senado/PPA/ Elaboracao:PL S obre a L D O a ce s s e http://www9.senado. gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/ LDO/Elaboracao:PL?p_ ano=2009
pblica. Por essa razo, h uma ampla participao de rgos institucionais de representao, como o Congresso Nacional, com poder decisrio e atenta vigilncia das instituies da sociedade. Os demais instrumentos do oramento (instrumento de planejamento e programao, de gerncia e administrao, de contabilidade e administrao financeira, e de controle e avaliao) so evidenciados na sua condio de instrumento poltico. O ciclo oramentrio compreende um conjunto de quatro grandes fases, cuja materializao se estende por um perodo de tempo superior ao do exerccio financeiro, da se pensarmos em termos de Plano Plurianual (PPA) e da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), o ciclo oramentrio se estender por um perodo ainda maior, envolvendo uma viso de mdio prazo, qual seja: elaborao e apresentao do projeto de lei oramentria; apreciao, aprovao e autorizao legislativa; programao e execuo da Lei Oramentria; acompanhamento e avaliao da execuo da Lei Oramentria. A primeira fase, a cargo do Poder Executivo, envolve, alm das tarefas relacionadas estimativa da receita, um conjunto de atividades, normalmente,referidas como formulao do programa de trabalho que compreende o diagnstico de problemas, a formulao de alternativas, a tomada de decises, a fixao de metas e a definio de custos. A compatibilizao das propostas setoriais dos rgos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, luz das prioridades estabelecidas e dos recursos disponveis, ser encaminhada ao rgo central do sistema de oramento da Unio, Secretaria de Oramento Federal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, e a montagem da proposta a ser submetida apreciao do Congresso Nacional atravs de mensagem presidencial. A segunda fase compreende a tramitao da proposta de Lei do Oramento no Congresso Nacional (Cmara dos Deputados e Senado Federal), atravs de uma Comisso Mista permanente de deputados e senadores (Art. 166 da CF/88), em que as estimativas de receita so revistas, as alternativas so reavaliadas, os programas de trabalho so modificados atravs de emendas, e os parmetros de execuo (inclusive os necessrios a certa flexibilidade) so formalmente estabelecidos.
Emenda Constitucional: uma alterao no texto da Constituio Federal que deve ser aprovada tanto pela Cmara dos Deputados como tambm pelo Senado Federal. Elas correspondem forma legtima de alterar as disposies constitucionais vigentes.
Fonte: http://br.geocities.com/ direitodin7/n3.htm
Aprovada a Lei Oramentria pelo Pleno do Congresso Nacional, o projeto de lei retorna ao presidente do Executivo, que poder sancion-lo ou propor vetos. Sancionada a lei, a mesma dever seguir para publicao conforme o princpio da publicidade. Caso essas etapas se processem dentro do cronograma, a lei oramentria comear a ser executada a partir do incio do exerccio financeiro, logo aps o Quadro de Detalhamento da Despesa (QDD). Na terceira fase, uma vez publicada a Lei Oramentria Anual, observadas as normas de execuo oramentria e de programao financeira da Unio estabelecida para o exerccio, o oramento programado, isto , so definidos os cronogramas de desembolso pela Secretaria do Tesouro Nacional, no caso da Unio, ajustando o fluxo de dispndios s sazonalidades da arrecadao. A partir da, as unidades oramentrias passam efetivamente a executar os seus programas de trabalho por meio de diversos atos e fatos administrativos inerentes execuo da receita e da despesa oramentria, acompanhadas e parcialmente avaliadas, sobretudo por intermdio dos mecanismos e entidades de controle interno e das inspees realizadas pelos rgos de controle externo, notadamente pelos Tribunais de Contas. No havendo proposta de Lei Oramentria, o Poder Legislativo considerar como proposta a Lei Oramentria vigente (Art.32 da Lei 4320/64). Em contrapartida, caso as duas casas do Legislativo no tenham, ainda, aprovado o projeto de lei oramentria, as unidades oramentrias, no incio do exerccio financeiro, podem lanar mo do mecanismo previsto na Lei de Diretrizes Oramentrias, denominado duodcimo, de modo a no prejudicar a execuo oramentria daquele exerccio. Na ltima etapa, a fase de avaliao e controle, parte que ocorre concomitantemente com a de execuo, so produzidos os balanos segundo as normas legais pertinentes matria. Esses so apreciados e auditados pelos rgos auxiliares do Poder Legislativo (Tribunal de Contas e Assessorias Especializadas) e as contas julgadas pelo Congresso Nacional. Integram tambm essa fase as avaliaes realizadas pelos rgos de coordenao e pelas unidades setoriais com vistas realimentao dos processos de planejamento e de programao. Segundo Mota (2008, p. 33 e 34), o ciclo oramentrio poder ser assim representado:
Duodcimo: um doze avos dos valores previstos no projeto de lei oramentria que est sendo apreciado. Quadro de Detalhamento da Despesa (QDD): instrumento que detalha operacionalmente os subttulos constantes da Lei Oramentria Anual, especificando os elementos de despesa e respectivos desdobramentos. o ponto de partida para a execuo oramentria ou, ainda, o demonstrativo que detalha as dotaes relativas a cada Projeto ou Atividade.
Fonte: http://www.mct.gov.br/ index.php/content/view/49081. html
Elaborao De 01/01/X0 a 31/08/X0 (8 meses)
Aprovao De 01/09/X0 a 31/12/X0 (4 meses)
Execuo/Avaliao De 01/01/X1 a 31/12/X3 (3 anos) De 01/01/X4 a 31/12/X4 (1 ano)
1 Ano do Mandato Presidencial
2, 3 e 4 Ano do Mandato Presidencial
1 Ano do Mandato subsequente
Total de 5 anos, sendo 1 ano para as etapas de elaborao e aprovao e 4 anos para as etapas de execuo e avaliao. Sempre no primeiro ano do mandato presidencial, ocorre a execuo do ltimo ano de execuo do PPA, simultaneamente elaborao e aprovao do novo PPA.
Lei de Diretrizes Oramentrias

Elaborao 01.01 a 15.04 Aprovao 16.04 a 17.07 Execuo 18.01 a 31.08 Avaliao 01.09 a 31.12
1 ano
(*) Observao: Este perodo vlido para a funo de orientao da elaborao da lei de oramento. Considerando que a LDO tambm orienta a execuo da lei de oramento, fato que ocorre no decorrer do exerccio subsequente, ento seu ciclo passa a ser de dois anos: . elaborao e aprovao da LDO: de 01.01.X1 a 17.07.X1 . execuo e avaliao da LDO: de 18.07.X1 a 31.12.X2
Lei Oramentria Anual

Elaborao 18.07 a 31.08 Aprovao 01.09 a 31.12 Execuo 01.01 a 31.12 Avaliao 01.01 a 17.07
2 anos
Figura 1: Estrutura do Plano Plurianual Fonte: Mota (2008, p. 33-34)
Sntese
Na unidade 3, vimos como o ciclo oramentrio se estruturou nas grandes fases da materializao, atravs do PPA, LDO e LOA, que fornecem a estimativa das receitas e alocao nos programas de trabalho. Agora voc j sabe como ocorre a tramitao do ciclo oramentrio entre os rgos de poder e controle do Estado. Dando continuidade ao nosso estudo, na prxima unidade, voc aprender sobre o Oramento Geral da Unio e sua estrutura. Ento, boa leitura!
Planejamento e oramento
Unidade
Competncias
Nesta unidade, voc conhecer a estrutura que existe por trs do Oramento Geral da Unio, do qual fazem parte o Plano Plurianual, as Lei das Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual, alm de se aprofundar sobre a histria do planejamento no Brasil.
4 Planejamento e Oramento
Necessidades pblicas: aquelas tuteladas pelo Estado, que toma para si a responsabilidade pela satisfao. Entre elas, podemos destacar a manuteno de ordem pblica, a defesa nacional, a proteo da ordem
4.1 A funo do planejamento

Iniciamos pelo conceito de Estado, que se caracteriza por uma associao de pessoas que vivem sob um governo que tem como funo assegurar a ordem, o bem- estar e o progresso social, tendo como finalidade principal a manuteno da coexistncia social. Como a misso do Estado assegurar s pessoas os meios necessrios para que elas possam viver com dignidade, cabe ao Estado buscar esses meios para satisfazer as necessidades pblicas, que acontecem atravs da atividade financeira. Segundo Aliomar Baleeiro (apud CAMPOS, 2006, p.14), a cincia das finanas a disciplina que, pela investigao dos fatos, procura explicar os fenmenos ligados obteno e ao dispndio do dinheiro necessrio ao funcionamento a cargo do Estado ou de outras pessoas de direito pblico, assim como os efeitos outros resultantes dessa atividade governamental. Para que o Estado possa atender as necessidades pblicas que se desenvolvem as atividades financeiras da receita, da despesa e do oramento. Para tanto, se faz necessrio trabalhar com o planejamento por ser um processo de anlise e tomada de deciso que precede a ao dos agentes sociais na procura da soluo dos problemas, aproveitando as oportunidades com eficincia e eficcia. Todo planejamento tem como foco atingir plenamente os objetivos previamente determinados, tornando-se a pedra angular sobre a qual ser desenvolvida a previso oramentria. O Planejamento Oramentrio no Brasil ganhou notvel evoluo com a Lei n 4.320/64, que estabelece a obrigatoriedade da prtica oramentria, quando, no Art. 2, determina que a Lei de Oramento conter a discriminao da receita e da despesa, de forma a evidenciar a poltica econmico-financeira e o programa de trabalho do governo.
interna, a proteo da sade pblica, a previdncia social e a proteo trabalhista, entre outras.
Fonte: Campos (2006, p. 7).
Eficincia: em administrao, consiste em fazer bem-feito, no sentido mais amplo, aquilo que est sendo feito, considerando todos os aspectos e a sua tendncia, mas sem levar em considerao se o que est sendo feito realmente o que deveria ser feito. Eficcia: fazer aquilo que efetivamente precisa ser feito, ou seja, a capacidade de determinar metas concretas e medidas certas para alcan-las. Pode ser interpretada como o grau em que a organizao atinge resultados vlidos.
Fonte: Lacombe (2004, p. 125).
O Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, de acordo com o Art. 6, define que as atividades da Administrao Federal obedecero aos seguintes princpios fundamentais: I Planejamento II Coordenao III Descentralizao IV Delegao de Competncia V Controle Se faz necessria a obedincia a esses princpios na consecuo de todas as atividades da Administrao Pblica Federal. No que se refere ao planejamento, assim se expressa o seu Art. 7: A ao governamental obedecer ao planejamento que vise a promover o desenvolvimento econmico-social do Pas e a segurana nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma do Ttulo III, e compreender a elaborao e atualizao dos seguintes instrumentos bsicos: plano geral de governo; programas gerais, setoriais, de durao plurianual; oramento-programa anual; programao financeira de desembolso. Os papis que constituiro os documentos oramentrios so parte de um sistema construdo por planos e programas de onde saem as definies e os elementos que vo possibilitar a prpria elaborao dos oramentos. Portanto, na viabilizao dos projetos estratgicos e, consequentemente, dos grandes objetivos e metas, fica possibilitada pela adoo de polticas bsicas que condicionaro as aes e decises dos setores pblico e privado. Como exemplo, vejamos os trs grandes objetivos do Plano Plurianual (PPA) 2008-2011: acelerar o crescimento econmico; promover a incluso social; reduzir as desigualdades regionais. Segundo doutrinadores do direito financeiro, o Estado procura, atravs do oramento, fixar a receita tributria e a patrimonial; redistribuir rendas, oferecer educao, sade, seguridade e transporte; promover o desenvolvimento econmico e equilibrar a economia atravs do planejamento oramentrio. A Constituio Federal de 1988, prev em seu Art. 165, trs planejamentos oramentrios:
I Plano Plurianual (PPA); II Diretrizes Oramentrias (LDO); III Oramentos Anuais (LOA). Esses trs instrumentos que compreendem as atividades de planejamento e oramento, com iniciativa no Poder Executivo (CF/88 art.84, XXIII), preservam a seguinte hierarquia:
VIGNCIA
Quadrienal
Anual
Anual
OF
PPA
LDO
LOA
OIE OSS
Legenda: OF Oramento Fiscal OIE Oramento de Investimento das Estatais OSS Oramento da Seguridade Social
Figura 2: Vigncia dos planejamentos oramentrios Fonte: Jund (2008, p.89)
4.1.1 Plano Plurianual (PPA)

A Constituio Federal de 1988, em seu Art. 165, 1, preceitua que: A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administrao Pblica Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. Considerando-se a sua periodicidade, o PPA consiste em um planejamento estratgico de mdio prazo, o qual deve ser enviado ao Congresso Nacional at o dia 31 de agosto do primeiro ano de cada mandato presidencial e possui validade para um perodo de quatro exerccios financeiros
(quatro anos), no qual estabelece um norte, uma diretriz, um balizamento ao planejamento conjuntural para a promoo poltica governamental, no que tange programao do desenvolvimento econmico-social. a partir de sua elaborao que o governo traa metas, direcionando sua ao para os mais variados setores da atividade econmica, buscando, principalmente, a partir de sua estabilidade, o desenvolvimento e o equilbrio entre as vrias regies do pas de forma a promover a incluso social e diminuir as desigualdades. Com a necessidade contnua da integrao nacional, impe-se ao Executivo a elaborao de planos e programas, setoriais ou regionais, que propiciem um complexo geoeconmico e social, visando ao seu desenvolvimento e reduo das desigualdades regionais. o que assevera o artigo 43 da Constituio Federal de 1988: O Plano Plurianual tem como funo organizar a atuao governamental em programas, contribuindo para orientar uma administrao pblica por resultados, ou seja, focada nos benefcios efetivamente proporcionados ao pblico-alvo, beneficiado pela interveno do programa. Esses planos e programas inseridos no PPA, em face do interesse nacional, so apreciados pelo Congresso Nacional (art.165, 4). Em sntese, o PPA lei formal, que depende do oramento anual para que possa ter eficcia quanto realizao das despesas. Ele se constitui em programao ou orientao, a ser respeitada pelo Executivo na execuo oramentria anual, mas no cria vnculo com o Legislativo, quando da elaborao das leis oramentrias. Tambm o oramento fiscal e o oramento de investimentos das empresas estatais devem se compatibilizar com o PPA (art. 165, 7, CF/88). Por fim, cabe lembrar que nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no PPA, ou sem lei que autorize a incluso. O PPA estabelece a ligao entre as prioridades de Governo e a Lei Oramentria Anual. O PPA 2008-2011 apresenta uma estrutura de modo a oferecer
coerncia s aes de governo, que articulam a dimenso estratgica que inclui a viso de longo prazo e o ttico operacional do plano. A dimenso estratgica encontra-se expressa na Agenda Nacional de Desenvolvimento (AND), atravs dos dez Objetivos de Governo e os Objetivos Setoriais. A dimenso ttico-operacional composta pelos programas e aes do PPA, conforme representados na Figura 3:
ia tg tra Es
Dimenso Estratgica
Orientao Estratgica do Governo
Viso de Longo Prazo Objetivos de Governo
de De se olv nv im to en
Orientaes Estratgicas dos Ministrios Dimenso Ttico-Operacional

Figura 3: Programa de Governo Fonte: Plano Plurianual (2008-2011, v.l, p 46)
Objetivos Setoriais Programas e Aes
O PPA 2008-2011 apresenta os desafios a serem enfrentados pelo Governo Federal, para fazer avanar a agenda de desenvolvimento, expressos em dez objetivos: 1 promover a incluso social e a reduo das desigualdades; 2 promover o crescimento econmico ambiental sustentvel, com gerao de empregos e distribuio de renda; 3 propiciar o acesso da populao brasileira educao e ao conhecimento com equidade, qualidade e valorizao da diversidade; 4 fortalecer a democracia, com igualdade de gnero, raa e etnia, e a cidadania, com transparncia, dilogo social e garantia dos direitos humanos; 5 implantar uma infraestrutura eficiente e integradora do Territrio Nacional; 6 reduzir as desigualdades regionais, a partir das potencialidades locais do Territrio Nacional; 7 fortalecer a insero soberana internacional e a integrao
Eurico Gaspar Dutra (1883-1974) Comerciante modesto e excombatente na Guerra do Paraguai. Militar, foi eleito presidente da Repblica em 31 de janeiro de 1946, por uma coligao partidria formada pelo PSD (Partido Social Democrtico) e pelo PTB (Partido Trabalhista Brasileiro), com o apoio do ex-ditador Getlio Vargas, de quem fora Ministro da Guerra por nove anos.
Fonte: http://educacao.uol.com.br/ biografias/ult1789u56.jhtm.
sul-americana; 8e levar a competitividade sistmica da economia, com inovao tecnolgica; 9 promover um ambiente social pacfico e garantir a integridade dos cidados; 10 promover o acesso com qualidade Seguridade Social, sob a perspectiva da universalidade e da equidade, assegurando-se o seu carter democrtico e a descentralizao. (Fonte: Plano Plurianual 2008-2011, v.l, p 46-47.) A estratgia de desenvolvimento para o PPA 2008-2011 se constitui no eixo do Plano e por meio dele se viabiliza. Assim, as diretrizes e prioridades apresentadas se propem a encaminhar o Brasil para uma viso de longo prazo, contidas na Agenda Nacional de Desenvolvimento (AND). Segundo o PPA 2008-2011, para que se viabilizem esses objetivos, o plano contempla objetivos setoriais que so estruturados em 215 Programas Finalsticos e 91 Programas de Apoio s Polticas Pblicas e reas Especiais, que totalizam 306 programas.
Getlio Dornelles Vargas (1882-1954) Foi o presidente que mais tempo governou o Brasil, durante dois mandatos. De origem gacha (nasceu na cidade de So Borja), Vargas foi presidente do Brasil entre os anos de 1930 a 1945 e de 1951 a 1954. Entre 1937 e 1945 instalou a fase de ditadura, o chamado Estado Novo.
Fonte: http://www.suapesquisa. com/vargas.
4.2 Um pouco da histria do Planejamento Pblico no Brasil

O Brasil apresenta certa tradio da prtica do planejamento. J a partir da metade da dcada de 1940, os governos se utilizaram do planejamento para alavancar o desenvolvimento nacional:
4.2.1 Governo Eurico Gaspar Dutra (1947)

Nesse perodo encontramos a primeira experincia de planejamento econmico. Ele representava a soma das manifestaes dos vrios ministrios. O planejamento elegeu quatro reas prioritrias: sade, alimentao, transporte e energia, e passou a ser chamado de Plano SALTE. Seus recursos para a execuo seriam provenientes da Receita Federal e os ingressos provenientes de emprstimos externos.
4.2.2 Governo Getlio Vargas (1951)

Surge nesse perodo a Comisso Mista Brasil Estados Unidos, que era vinculada ao plano americano que oferecia ajuda tcnica para defesa, educao, sade, agricultura e planejamento econmico aos pases subdesenvolvidos, conforme a classificao utilizada poca. Foi importante para a tomada de conscincia dos problemas econmicos nacionais. O processo culminou com a implantao do BNDE (1952) e o Conselho de Desenvolvimento para Coordenao Econmico-Financeira (1956). A criao do BNDE teve como objetivo fomentar o desenvolvimento de setores bsicos da economia brasileira, nos planos pblico e privado, transformando-o em rgo tcnico para executar o programa de reaparelhamento econmico elaborado pela Comisso Mista Brasil Estados Unidos.
Juscelino Kubitschek de Oliveira (1902-1976) Foi eleito Presidncia da Repblica em 1955. Inaugurando um estilo de atuao inteiramente novo, caracterizou-se por construir em torno de si uma aura de simpatia e confiana. Seu governo, tendo como base um ambicioso plano de metas, implantou a indstria automobilstica. Para promover a integrao do pas, executou o antigo projeto de mudana da capital, construindo Braslia, considerada hoje uma das mais relevantes obras da arquitetura e do urbanismo contemporneos.
Fonte: http://www.senado.gov.br/ comunica/historia/juscelino3.htm
4.2.3 Governo Juscelino Kubitschek (1956)

Governo com planos e metas, cuja elaborao baseou-se nos relatrios da Comisso Mista Brasil Estados Unidos. Originou-se dos estudos do grupo CEPAL-BNDE, que representou a primeira tentativa de submeter o desenvolvimento global do Brasil superviso sistemtica do Poder Pblico. Tem como objetivo os setores de energia e transporte, a indstria intermediria (siderurgia, cimento, papel), indstrias produtoras de equipamentos (indstria, automobilstica, naval e de bens de capital) e a construo da nova sede do Governo Federal, Braslia, concluda em 1961.
4.2.4 Governo Castelo Branco (1967)

Volta-se para a funo administrativa e estabelece diretrizes para o processo de reforma administrativa, com nfase na desburocratizao e na racionalizao. Dentre as inovaes, organizou a oramentao pblica e instituiu a delegao de autoridade, a coordenao e o controle na Administrao Pblica. Promove a descentralizao administrativa e a expanso da administrao indireta, favorecendo tambm o desenvolvimento de uma tecnoburocracia qualificada, coexistente com o ncleo tradicional da administrao direta.
Humberto de Alencar Castello Branco (18971967) Presidente do Brasil de 15 de abril de 1964 a 15 de maro de 1967. Sua base de educao foi inteiramente militar. Durante a campanha da Itlia, feita na Segunda Guerra Mundial, fez parte da Seo de Planejamento e Operaes da FEB (Fora Expedicionria Brasileira).
Fonte: http://www.netsaber.com. br/biografias/ver_biografia_c_122. html.
4.2.5 Governo Emlio Garrastazu Mdice (1972)

I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) (1972-1974). Tem-se incio o ciclo dos PNDs, que tambm marca a fase identificada como a do milagre brasileiro que se caracterizou pelo crescimento econmico acelerado, com um grande fluxo de capitais externos e substituio das importaes. O primeiro PND evidencia a fase dos grandes projetos de integrao nacional e expanso das fronteiras de desenvolvimento.
4.2.6 Governo Ernesto Geisel (1975)

O II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) (1975-1979) enfatiza o investimento em indstrias de base e na busca da autonomia em insumos bsicos. A preocupao com o problema energtico era evidente, com o estmulo pesquisa de petrleo, ao programa nuclear, ao programa do lcool e construo de hidreltricas, como exemplo, a binacional Itaipu. Em 1979, tem-se o segundo grande choque do petrleo, que provoca o declnio da economia global. Inicia um perodo de inflao galopante, que esvazia o planejamento governamental e torna o III PND e o I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica em documentos meramente formais.
4.2.7 Constituio da Repblica Federal do Brasil: Reforma Constitucional (1988)

A Constituio Federal de 1988 (art. 165) institui o Plano Plurianual (PPA) como principal instrumento de planejamento de mdio prazo do governo brasileiro. Em seu 1, assim estabelece (...) de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. A fim de preservar a sua continuidade, o PPA tem sua vigncia iniciada no segundo ano de mandato presidencial e finda no primeiro ano do mandato seguinte. Houve uma lacuna nesse perodo que dura at 1990. Em 15 de maro de 1990, assume a presidncia Fernando Collor de Mello, e elabora o I PPA para o perodo 1991-1995, com o objetivo principal de fazer cumprir a exigncia constitucional.
4.2.8 Governo Fernando Henrique Cardoso - II PPA Brasil em Ao (1996)

O Plano Real, editado em 1994, trouxe a estabilidade econmica, viabilizando a retomada do planejamento governamental sob novas bases. Elaborado no primeiro mandato do governo de Fernando Henrique, o PPA 1996-1999 introduziu novos conceitos no planejamento federal: os eixos nacionais de integrao e desenvolvimento, como referncia espacial do desenvolvimento, e os projetos estruturantes, essenciais para as transformaes desejadas no ambiente econmico e social. O programa Brasil em Ao agregou ao plano o gerenciamento de empreendimentos estratgicos
General Emlio Garrastazu Mdici (1969-1974) Assumiu a Presidncia em 30 de outubro de 1969 e governou at 15 de maro de 1974. Seu governo ficou conhecido como os anos negros da ditadura. Os movimentos estudantis e sindicais estavam contidos e silenciados pela represso policial. Nesse perodo que se deu a maior parte dos desaparecimentos polticos e a tortura tornou-se prtica comum dos DOI-CODIs, rgos governamentais responsveis por anular os esquerdistas.
Fonte: http://elogica.br.inter.net/ crdubeux/hmedici.html.
4.2.9 Governo Fernando Henrique Cardoso - PPA Avana Brasil (2000-2003)

O PPA 2000-2003 introduziu na Administrao Pblica Federal a gesto por resultados. Entre as suas principais inovaes, destacam-se a adoo do programa como unidade de gesto, a integrao entre plano, oramento e gesto, o fortalecimento de contedo estratgico por meio do estudo dos eixos, bem como o gerenciamento e a avaliao de desempenho em todos os programas do Governo Federal.
4.2.10 Governo Luiz Incio Lula da Silva PPA Brasil Um Pas de Todos (2004-2007)
Manteve-se a metodologia definida em 2000, inovando no processo de planejamento no qual se inclui a participao com discusso da sociedade, mantida a metodologia de que ao governo cabe a definio de objetivos e orientaes estratgicas dos Ministrios, que trazem os objetivos das polticas setoriais para a concretizao dos compromissos de governo atravs do detalhamento dos programas e aes que compem o PPA-2004-2007. O processo de democratizao, quando da participao da sociedade, possibilitou a discusso de grandes temas, como poltica industrial, infraestrutura, segurana pblica, desenvolvimento regional, cientfico e tecnolgico. Todo esse esforo fez com que se substitussem os macro-objetivos
General Ernesto Geisel (1974-1978) Em 15 de maro de 1974, assumiu a presidncia do Brasil. Teve que enfrentar dificuldades econmicas e polticas que anunciavam o fim do Milagre Econmico e ameaavam o Regime Militar, alm dos problemas herdados de outras gestes: j no final de 1973, a dvida externa contrada para financiar as obras faranicas do governo ultrapassava os 10 bilhes de dlares.
Fonte: http://elogica.br.inter.net/ crdubeux/hgeisel.html.
do PPA 2000-2003 por megaobjetivos, que permitiram, segundo Castro e Garcia (2008, p. 44), a incluso dos programas de: incluso social e reduo das desigualdades sociais; crescimento com gerao de trabalho, emprego e renda, ambien talmente sustentvel e redutor das desigualdades; promoo e expanso da cidadania e fortalecimento da democracia. Todos os megaobjetivos trazem em seu bojo desafios que definem programas e aes compostos de projetos e atividades.
4.2.11 PPA 2008-2011 Desenvolvimento com Incluso Social e Educao de Qualidade

No h alterao, quanto metodologia de elaborao, execuo, monitoramento e avaliao, assim como se manteve a premissa da participao da sociedade, fortalecida agora na avaliao das polticas pblicas, aprofundando o controle social das aes de governo. A participao social no processo de elaborao, segundo Castro e Garcia (2008, p.45), foi garantida atravs da incorporao da Agenda Nacional de Desenvolvimento (AND), formulada pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), e atravs da valorizao dos canais da participao social existentes. O PPA organiza as suas aes em trs eixos: crescimento econmico; agenda social; educao de qualidade Tais eixos passam a ser prioridades de governo, ao mesmo tempo em que so referncias para o setor privado. O bom momento da economia faz com que se promova o desenvol-
Sobre
Plano
P l u r i a n u a l ( P PA ) : http://www.camara.gov.br/ internet/comissao/index/ mista/orca/orca_ppa.asp
vimento do Pas, atravs do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) ao qual o desenvolvimento est atrelado ao investimento. Assim que o governo se prope a trabalhar para remover os obstculos administrativos do crescimento, estimular o investimento privado e reforar o movimento de inverses pblicas em infraestrutura. Outra vertente do PAC a contribuio para o desenvolvimento regional sustentvel. Para saber mais sobre o PPA, acesse o endereo www.planobrasil.gov.br.
4.3 Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)

A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) tem como funes bsicas: estabelecer as metas e prioridades da Administrao Pblica Federal para o exerccio financeiro seguinte; orientar a elaborao da Lei Oramentria Anual (LOA); alterar a Legislao Tributria; estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. Art. 165 2. A elaborao da Lei de Diretrizes Oramentrias feita a partir da Lei Oramentria Anual. A LDO tem como principal funo o estabelecimento dos parmetros necessrios alocao dos recursos no oramento anual, de forma a garantir, dentro do possvel, a realizao das metas e objetivos contemplados nos programas do PPA. papel da LDO ajustar as aes de governo, previstas no PPA, s reais possibilidades de caixa do Tesouro. A LDO , na realidade, a cartilha de balizamento que direciona e orienta o preparo do oramento da Unio, o qual deve estar, para sua aprovao, em plena consonncia com as disposies do PPA.
Fernando Afonso Collor de Melo (1949) Governou de 1990 a 1992. Foi o primeiro presidente brasileiro eleito pelo voto popular depois de 25 anos de regime militar e o mais novo Presidente eleito. Tambm foi o primeiro a ter seu mandato cassado legalmente pelo Congresso aps uma srie de denncias de corrupo.
Fonte: http://www.dec.ufcg.edu. br/biografias/PBFACM.html.
4.4 Lei Oramentria Anual (LOA)

A Lei Oramentria Anual (LOA) uma lei ordinria, cuja validade abrange somente o exerccio fiscal a que se refere. De acordo com o 5 do art.165 do texto constitucional, a LOA deve integrar o oramento fiscal, o oramento da seguridade social e o oramento de investimento das empresas estatais: I) oramento fiscal referente aos poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; II) oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III) oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo poder pblico. A LOA disciplina todos os programas e aes do Governo Federal no exerccio. Nenhuma despesa pblica pode ser executada sem estar
Sobre a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO): http://www.camara.gov. br/Internet/comissao/index/mista/orca/orca_ldo. htm
Fernando Henrique Cardoso (1931) Foi Presidente da Repblica do Brasil por dois mandatos consecutivos, de 1 de janeiro de 1995 a 1 de janeiro de 2003. socilogo, autor de vrios livros sobre mudana social e os condicionantes polticos do desenvolvimento do Brasil e da Amrica Latina.
Fonte: http://www.ifhc.org.br/ Pagina.aspx?id=6001&mn2=0.
consignada no oramento. A LOA estima receitas e autoriza as despesas do governo de acordo com a previso de arrecadao. Se durante o exerccio financeiro houver a necessidade de realizar despesas acima do limite que est previsto na lei, o Poder Executivo submete ao Congresso Nacional um novo projeto de lei, solicitando crdito adicional, indicadas a finalidade e a origem de recursos, como regra geral. Por outro lado, a necessidade de conteno de gastos obriga o Poder Executivo, muitas vezes, a editar decretos com limites oramentrios e financeiros para o gasto abaixo dos limites autorizados pelo Congresso. So os intitulados Decretos de Contingenciamento que limitam as despesas abaixo dos limites aprovados em Lei Oramentria. No Brasil, os estados-membros, os municpios e o Distrito Federal so entes federativos com relativa autonomia normativa em matria de direito financeiro, e isso faz com que os prazos e determinados detalhes para a elaborao, tramitao e aprovao do PPA, da LDO e da LOA no coincidam com os fixados pela Constituio Federal, j que na respectiva Constituio ou na Lei Orgnica Municipal, os prazos so diferentes. Analisando os trs projetos, PPA, LDO e LOA, apresentamos na Figura 4 um resumo da integrao existente entre eles:
Luiz Incio Lula da Silva (1945) o trigsimo quinto Presidente da Repblica, cargo que exerce desde o dia 1 de janeiro de 2003. Lula co-fundador e presidente de honra do Partido dos Trabalhadores (PT). No seu governo o Brasil inicia uma fase diferente de sua histria: um representante do partido de oposio, representante dos trabalhadores partido de esquerda , assume o poder no Brasil.
Fonte: http://www.portalbrasil.net/ politica_eleicoes_lula.htm
PPA
(Plano Plurianual) Planejamento Estratgico
LDO
(Conexo) Prioridades e Metas
LOA
(Oramento Anual) Planejamento Operacional
1 Nvel Funes 2 Nvel Subfunes 3 Nvel Programas 4 Nvel Projetos, Atividades, Oper. Especiais
Maior agregao das atividades governamentais e, por consequncia, das diversas reas de despesas.
Desdobramento das funes, no intuito de agregar determinados subconjuntos de despesas.
Instrumento de organizao da ao governamental buscando a concretizao dos objetivos propostos, sendo mensurados por indicadores definidos no Plano Plurianual.
Conjunto de operaes e aes destinadas viabilizao dos programas de governo.
Figura 4: Integrao e conexo dos instrumentos de planejamento e oramento Fonte: Jund (2006, p. 251)
Para finalizar, importante lembrar que no desenvolvimento da proposta oramentria, o Poder Executivo deve observar o que preconiza a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
Sntese
Com o final dessa unidade, voc j sabe qual a funo do planejamento e do planejar atravs do oramento, e seu uso como ferramenta na definio e quantificao dos objetivos de governo em suas aes, de forma a obter eficcia no uso dos recursos. Tambm conheceu um pouco da histria do processo de planejar no Brasil, e quais foram as polticas pblicas em alguns momentos e que culminaram com aquelas voltadas aos eixos nacionais de integrao e desenvolvimento e para o futuro voltado para a incluso social e a educao. A seguir, veremos quais os conceitos e a importncia da Lei de Responsabilidade Fiscal. Bom estudo!
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)
Unidade
Competncias
Com o estudo desta unidade, voc identificar os conceitos ligados Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e conhecer a importncia e as implicaes gerais dela sobre a Gesto Pblica.
5 A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)
5.1 Introduo Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)

A Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, intitulada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, mediante aes em que se previnam riscos e corrijam desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, destacando-se o planejamento, o controle, a transparncia e a responsabilizao como premissas bsicas. Ela introduz modernidade s normas de finanas, por conseguinte, amplia as responsabilidades do gestor pblico, que passa a ser responsvel pelo equilbrio das contas pblicas, tambm pelo cumprimento das metas e dos resultados da receita e das despesas. A novidade maior, segundo Cruz (2006, p. 16) reside no fato de responsabilizar especificamente a parte da gesto financeira a partir de um acompanhamento sistemtico do desempenho mensal, trimestral, anual e plurianual. Na mesma direo, o autor aponta que o diferencial de avaliao do desempenho feito atravs de controles localizados nos gastos com pessoal, nos limites de endividamento, organizao do sistema prprio de previdncia, transferncias de recursos constitucionais e voluntrios e dficit primrio.
Para saber mais sobre a LRF, acesse http://www.tesouro. fazenda.gov.br/hp/lei_responsabilidade_fiscal.asp.
Dficit Primrio: dficit pblico sem contabilizar o pagamento de juros sobre as dvidas do governo, no caso em que as despesas, sem contar o pagamento dos juros, superam a arrecadao total.
Fonte: Lacombe (2004).
5.1.1 Objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal

O Estado Moderno traz consigo a evoluo da Administrao Pblica, sendo esse um dos fatores da busca da eficcia administrativa e do aumento da capacidade gerencial do Estado para gerenciar problemas cada vez mais complexos e com restries de diversas ordens, que exigem planejamento estratgico.
Para saber mais sobre o perodo do Estado Moderno, acesse http://www. historiadomundo.com.br/ idade-moderna
Outro objetivo a necessidade da Gesto Pblica responsvel, que atenda ao anseio crescente da sociedade. Busca-se, nesse sentido, controlar e conter os gastos pblicos, gerando recursos para a prestao de servios sociedade e incentivo ao crescimento econmico gerador do crescimento de um pas. tambm objetivo da LRF, de acordo com o caput do art. 1, estabelecer normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal. Por sua vez, o pargrafo primeiro desse mesmo artigo procura definir o que se entende como responsabilidade na gesto fiscal, estabelecendo os seguintes postulados: ao planejada e transparente; preveno de riscos e correo de desvios que afetam o equilbrio das contas pblicas; garantia de equilbrio nas contas, via cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas, com limites e condies para a renncia de receita e a gerao de despesas com pessoal, seguridade, dvida, operaes de crdito, concesso de garantia e inscrio em restos a pagar. Diversos pontos da LRF enfatizam a ao planejada e transparente na Administrao Pblica. Ao planejada nada mais do que aquela baseada em planos previamente traados e, no caso do servio pblico, sujeitos apreciao e aprovao da instncia legislativa, garantindo-lhes a necessria legitimidade, caracterstica do regime democrtico de governo. No que diz respeito transparncia, a LRF possui um captulo dedicado ao tema, intitulado Da Transparncia, Controle e Fiscalizao (Artigos 48 a 59), e em sua 1 seo trata Da Transparncia, da Gesto Fiscal atravs dos artigos 48 e 49. Cruz et al (2001, p.183) define, assim, transparncia na LRF: A transparncia na gesto fiscal tratada na lei como um princpio de gesto, que tem por finalidade, entre outros aspectos, franquear ao pblico acesso a informaes relativas s atividades financeiras do Estado e deflagrar, de forma clara e previamente estabelecida, os procedimentos necessrios divulgao dessas informaes.
Assim sendo, a transparncia, como princpio da gesto fiscal responsvel, pressupe a publicidade e a compreensibilidade das informaes. A mera divulgao, sem tornar o contedo compreensvel para a sociedade, no transparncia, como no o a informao compreensvel sem a sua publicao. A temporalidade da publicao dessas informaes pode ser bimestral, quadrimestral, semestral e anual. Quanto forma, a LRF define que deve ser dada ampla divulgao a tais instrumentos de transparncia, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico, como a web/internet.
5.2. Instrumentos e amplitude da LRF

Com o propsito de prevenir riscos e corrigir desvios com possibilidades de afetar o equilbrio das contas pblicas, apresentamos meios empregados pela LRF: Transparncia dos resultados: relatrios provendo informaes sobre as finanas pblicas sociedade. M etas limites e condies: metas de resultados entre receitas e despesas. Limites e condies para despesas com pessoal, endividamento, seguridade social e servios de terceiros, entre outros. Sanes pelo descumprimento da lei: as infraes podero ser tipifi cadas como crime, ato de improbidade administrativa ou infraes administrativas e poltico-administrativas, resultando em penas e ou penalidades. A Administrao Pblica o aparelhamento do Estado, preordenada para a realizao dos servios pbicos, visando atender s necessidades coletivas. A figura 5 mostra uma viso da amplitude da LRF nos trs nveis da Federao:
Improbidade: ao m, perversa; maldade, perversidade.
Fonte: Houaiss (2001).
Administrao Indireta: fundos, autarquias, fundaes e empresas estatais dependentes, nos termos dos arts. 1 e 2 da LRF
UNIO
Legislativo (Congresso Nacional)
TCU
Executivo (Adm. Direta e Indireta)
Judicirio Trib. Sup. Trib. Reg. Fed.
MPF
ESTADOS
Legislativo (Assembleia Legislativa)
TCU
Executivo (Adm. Direta e Indireta*)
Judicirio Tribunal de Justia
MUNICPIOS
Legislativo (Cmara de Vereadores)
Executivo (Adm. Direta e Indireta)
Figura 5: Estrutura da LRF nos nveis da Federao Fonte: Adaptado da LRF
A organizao da estrutura da Administrao Pblica Federal segue os princpios estabelecidos pelo Decreto Lei n. 200/67 que, dentre outras normas, tratou da estruturao, das atribuies e funcionamento dos seus rgos. A partir de observaes e segundo Kohama (2008, p.10), com base no Decreto Lei n 200/67, oferecemos, na Figura 6, os componentes principais da administrao, numa estrutura passvel de divergncia, considerando-se da diversidade de conceitos e entendimentos.
Autarquias e fundaes
So temas pertencentes ao ramo do Direito Administrativo, sobre o qual voc dever pesquisar, caso sinta necessidade de complementar seus conhecimentos. Seguem algumas definies, apenas para ilustrar: Autarquia: o servio autnomo criado por lei, com personalidade de direito pblico interno, com patrimnio e receita prpria, para executar atividades tpicas da administrao pblica, ou seja, atribuies estatais especficas. (KOHAMA, 2008, p.16). Entidades Paraestatais: so pessoas jurdicas de direito privado, cuja criao autorizada por lei, com patrimnio pblico ou misto, para a realizao de atividades, obras ou servios de interesse coletivo, sob normas e controle do Estado. (KOHAMA, 2008, p.18). Empresas Pblicas: so entidades dotadas de personalidade jurdica de direito privado, com patrimnio prprio e capital exclusivamente governamental, criao autorizada por lei, para explorao de atividade econmica ou industrial, que o governo seja levado a exercer por fora de contingncia ou convenincia administrativa. (KOHAMA, 2008, p.19). Sociedade de Economia Mista: entidade dotada de personalidade jurdica de direto privado, com patrimnio prprio, criao autorizada por lei para a explorao de atividade econmica ou servio com participao do poder pblico e de particulares no seu capital e na sua administrao. (KOHAMA, 2008, p.20). Fundaes: so entidades de personalidade jurdica de direito privado, com patri mnio prprio, criao autorizada por lei, escritura pblica e estatuto registrado e inscrito no Registro Civil das Pessoas Jurdicas, com objetivos de interesse coletivo, geralmente culturais ou de assistncia, com a personificao de bens pblicos, sob o amparo e controle permanente do Estado. A Lei n.10.406, de 10 de janeiro de 2002 Cdigo Civil Art. 62, nico diz: a fundao somente poder constituirse para fins religiosos, morais, culturais ou de assistncia. (KOHAMA, 2008, p.20). Servios Sociais Autnomos: so aqueles autorizados por lei, com personalidade de direito privado, com patrimnio prprio e administrao particular, com finalidade especfica de assistncia ou ensino a certas categorias sociais ou determinadas categorias profissionais, sem fins lucrativos. Como entidades paraestatais que recebem dinheiro pblico, sujeitam a prestao de contas ao rgo estatal a que estejam vinculadas e por ele so supervisionadas. (KOHAMA, 2008, p. 21).
Administrao Direta Presidncia da Repblica Secretaria de Comunicao Ministrio da Educao Controladoria Geral da Unio Ministrio Pblico
Autarquias Agncia Espacial Brasileira
Empresas Pblicas Caixa Econmica Federal
Sociedades de Economia Mista Banco do Brasil
Servios Sociais Autnomos Associao das Pioneiras Sociais (APS) Rede SARAH de Hosp. Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria INCRA Diretoria de Portos e Costas do Min. Da Marinha DPC Fundo Aerovirio Fundo Vinculado ao MIN. Da Aeronutica Sistema S (SESI, SENAT, SENAI, SENAC, SEBRAE, SEST, SESCOOP, SESC, SENAR
Banco Central
BNDES
BESC
UFSC
Cia Nacional de Abastecimento Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA) Casa da Moeda
PETROBRAS
IF-SC
ELETROBRAS
CRO,CFCFA, OAB, CRASC,CRCSC IMETRO Instituto Nacional de Propriedade Industrial INPI
FURNASCentrais Eltricas ITAIPU
Supremo Tribunal Federal Senado Federal
Empresa Brasileira de Correios
Quadro 3: Descritivos de rgos pblicos Fonte: http://www.sarah.br/paginas/instituicao/po/index.htm.
5.3 Aspectos do controle

A gesto administrativa se obriga a acompanhar o comportamento da receita que vincula os gastos ao seu resultado, em especial ao resto a pagar, assim como implementa limite de gastos a diversos tipos de despesa. A gesto de acompanhamento deve acontecer durante o exerccio financeiro e no somente ao final do exerccio. Outra caracterstica a de tratar-se de uma norma homognea aos trs nveis de poder e nas esferas do Poder Executivo, Legislativo, Judicirio, Ministrio Pblico e Tribunais de Contas.
5.4 Reflexos sobre a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)

A LRF implantou uma srie de princpios na Lei de Diretrizes Oramen-
trias (LDO). Com o advento da LRF, a LDO passa a ser o principal instrumento de planejamento para uma gesto oramentria equilibrada. A LDO atender o disposto no 2 do art. 165 da Constituio e dever: dispor sobre o equilbrio entre receitas e despesas; estabelecer critrios e forma de limitao de empenho por ato pr prio dos Poderes e do Ministrio Pblico, a serem efetivados, quando verificados, ao final de um bimestre, que a receita arrecadada ficou inferior estimada, comprometendo as metas de resultado primrio ou resultado nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, (art. 9, LRF) bem como nos casos em que for necessria a reconduo da dvida consolidada aos limites estabelecidos; definir normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resul tados dos programas financiados com recursos dos oramentos; definir as demais condies e exigncias para transferncias de recursos (subvenes) a entidades pblicas e privadas (subvenes sociais). Devemos observar o contedo do art. 4 2 e as alneas que definem o contedo do anexo de metas fiscais. No anexo de riscos fiscais, sero avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, informando as providncias a serem implementadas, caso venham a se concretizar. J o anexo especfico para a unio contm os objetivos das polticas monetrias, creditcia e cambial, bem como os parmetros e as projees para os principais agregados e variveis, e ainda as metas de inflao para o exerccio subsequente. Abrange a projeo do Produto Interno Bruto (PIB), da taxa de cmbio, da taxa de juros e da inflao.
Resultado primrio: corresponde diferena entre as receitas arrecadadas e as despesas empenhadas, no considerando o pagamento do principal e dos juros da dvida, bem como as receitas financeiras. Fonte: Jund (2008, p. 107). *Resultado Nominal: 1) corresponde diferena entre todas as receitas arrecadadas e as despesas empenhadas, incluindo pagamentos de parcelas do principal e dos juros da dvida, bem como as receitas financeiras obtidas (JUND, 2008, p.107). 2) a diferena entre as receitas e as despesas pblicas, incluindo as despesas e receitas financeiras, e os efeitos da inflao (correo monetria) e da variao cambial. Equivale ao aumento da Dvida Pblica Lquida DPL. (PASCOAL, 2004, p. 42).
5.5 Reflexos sobre a Lei Oramentria Anual (LOA)

A Lei Oramentria Anual (LOA), que objeto dos arts. 165, 166 e 167 da CF/88, que se complementam com o art. 5 da LRF, quando afirma que o projeto de LOA deve ser elaborado de forma compatvel com o PPA e a LDO, e contedo do artigo da LRF referenciado.
5.6 Transparncia da LRF

Os instrumentos preconizados pela LRF para o planejamento do gasto pblico so os mesmos j adotados na Constituio Federal: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA). O que a LRF busca, na verdade, reforar o papel da atividade de planejamento e, mais especificamente, a vinculao entre as atividades de planejamento e de execuo do gasto pblico. Por sua vez, a transparncia ser alcanada atravs do conhecimento e da participao da sociedade, assim como na ampla publicidade que deve cercar todos os atos e fatos ligados arrecadao de receitas e realizao de despesas pelo poder pblico. Para esse fim, diversos mecanismos esto sendo institudos pela LRF, dentre eles: a participao popular na discusso e elaborao dos planos e oramentos j referidos (artigo 48, pargrafo nico);
Reser va de Contingncia: um mecanismo previsto desde 1967, pelo decreto-lei 200. No jargo oramentrio era chamado de fundo de reserva oramentria; a alterao do nome ocorreu no comeo da dcada de 1990. O governo forma esta reserva de contingncia para o caso de guerra e calamidades pblicas. Mas, na prtica, esses recursos tm ajudado a cumprir as metas de supervit primrio.
Fonte: http://www.inovacao. unicamp.br/report/news-frente1. shtml.
a disponibilidade das contas dos administradores, durante todo o exerccio, para consulta e apreciao pelos cidados e instituies da sociedade; a emisso de relatrios peridicos de gesto fiscal e de execuo oramentria, igualmente de acesso pblico e ampla divulgao. A preveno de riscos, da mesma forma que a correo de desvios, deve estar presente em todo o processo de planejamento confivel. Em primeiro lugar, a LRF preconiza a adoo de mecanismos para neutralizar o impacto de situaes contingentes, tais como aes judiciais e outros eventos no corriqueiros. Tais eventualidades sero atendidas com os recursos da reserva de contingncia, previstos na LDO e includos nos oramentos anuais de cada um dos entes federados. J as correes de desvios requerem a adoo de providncias com vistas eliminao dos fatores que lhes tenham dado causa. Em termos prticos, se a despesa de pessoal, em determinado perodo, exceder os limites previstos na lei, medidas sero tomadas para que esse item de gasto volte a situar-se nos respectivos parmetros, atravs da extino de gratificaes e cargos comissionados, alm da demisso
de servidores pblicos, nos termos j previstos na Constituio Federal. A Lei Complementar n 101 de 2000 LRF no revoga a Lei n 4.320/64. Os objetivos das duas normas so distintos: enquanto a Lei n 4320/64 estabelece as normas gerais para a elaborao e o controle dos oramentos e balanos, a LRF estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a gesto fiscal. Por outro lado, a Constituio Federal deu Lei n 4.320/64 o status de Lei Complementar. Mas, existindo algum dispositivo conflitante entre as duas normas jurdicas, prevalece a vontade da Lei mais recente. Um exemplo concreto verifica-se a partir de algumas alteraes sofridas pela Lei n 4.320/64, quais sejam: conceito de dvida fundada; conceito de empresa estatal dependente; conceito de operaes de crdito; tratamento dado aos restos a pagar. Finalmente, a LRF atribui contabilidade pblica novas funes no controle oramentrio e financeiro, garantindo-lhe um carter mais gerencial. Com a LRF, as informaes contbeis passaro a interessar no apenas Administrao Pblica e aos seus gestores, mas tambm sociedade, que passa a tornar-se participante do processo de acompanhamento e fiscalizao das contas pblicas, mediante os instrumentos que a LRF incorpora para essa finalidade. A LRF cria condies para a implantao de uma nova cultura gerencial, um novo cdigo de conduta na gesto dos recursos pblicos e incentiva o exerccio pleno da cidadania, especialmente no que se refere participao do contribuinte no processo de acompanhamento da aplicao dos recursos pblicos e de avaliao dos seus resultados.
Status: valor, s vezes subjetivo, atribudo a uma pessoa dentro de uma organizao, em virtude da sua posio na hierarquia, do seu prestgio ou de privilgios que se presumem que possui.
Fonte: Lacombe (2004)
Sntese
Nessa Unidade, voc viu que a LRF pode ser entendida como uma introduo modernidade da gesto da coisa pblica, atravs da insero de um cdigo de conduta, que faz com que passemos a obedecer a um conjunto maior de normas e limites para administrar as finanas, prestando contas de quanto e como so gastos os recursos da sociedade. A responsabilidade na gesto fiscal pressupe ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e se corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas. Isso ocorre mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites. Alm disso, voc percebeu que a LRF introduziu uma srie de novidades em relao aos instrumentos do planejamento estatal. Assim, a LDO que passa a ser um dos principais instrumentos para uma gesto oramentria equilibrada. Conhecemos ainda a exigncia contida de que a LOA dever ser compatvel com o PPA e a LDO. Foram ressaltados alguns dos princpios da gesto fiscal responsvel, previstos na LRF: o planejamento e a transparncia, princpios essenciais participao popular. Desse modo, voc viu que a LRF abrange a Administrao Pblica, de modo amplo, alcanando todas as esferas e todos os poderes constitudos. Na prxima unidade, voc conhecer a classificao oramentria e as relaes com as despesas pblicas. Vamos em frente!
Classificao oramentria
Unidade
Competncias
Ao final do estudo desta unidade, voc conhecer a classificao oramentria que identifica, codifica, cadastra e cataloga as receitas e despesas do governo.
6 Classificao oramentria
Inferncia: processo lgico de concluir uma proposio partindo de outra.

Fonte: Houaiss (2004)
6.1 Informaes oramentrias

As informaes oramentrias de despesas e receitas devem ser organizadas de tal forma que a sua significao possa ser entendida e que comparaes possam ser feitas facilmente. A classificao oramentria uma ferramenta que permite a estruturao das informaes essenciais anlise e inferncia. Uma classificao oramentria pode atender a vrios objetivos, porm a tcnica utilizada s poder ser avaliada, quando de sua operacionalizao, e de sua capacidade em alavancar a tomada de decises, e que envolva o processo oramentrio. A classificao oramentria a chave estrutural para se ter uma organizao consciente e racional do oramento, em especial do governo. Segundo Burkhead (1971, p. 145), a forma pela qual se agrupam os itens de receita e despesa evidencia a natureza das decises a serem tomadas no processo oramentrio, decorrentes da inter-relao existente na estrutura hierrquica em seus diversos nveis. A classificao oramentria deve ser utilizada para formular questes e tambm auxiliar no esclarecimento das respostas. O ato de classificar deve servir para focar questes importantes, e no para coloc-las margem.
A atividade governamental executada por rgos que implementam os programas destinados a atender as funes pblicas autorizadas pelo Legislativo, que obrigam a execuo em conformidade com o Regramento Jurdico, com destaque a Constituio Federal e demais disposies legais e regulamentares. A classificao oramentria tem por objetivos estabelecer um processo de identificao, codificao, cadastramento e catalogao de receitas e despesas do governo.
A necessidade de um sistema de classificao primordial para qualquer rgo executor de receitas e despesas, pois sem ele no pode existir um controle eficiente dos recursos oramentrios e dos procedimentos da execuo. O sistema de classificao reduz a diversidade e suficientemente flexvel de forma a tornar as informaes teis. No processo, Burkhead (1971, 146-147) enumera quatro objetivos a serem contemplados por um sistema de classificao: A classificao oramentria deve ser organizada de forma a facilitar a formao de programas e as respectivas fontes de financiamento. A classificao deve ser organizada de maneira a cooperar na efetiva execuo do oramento. Deve o gestor conhecer o montante dos
O Governo possui, no contexto da regulao, funo alocativa, quando aloca recursos com o objetivo de oferecer bens pblicos e/ou meritrios (rodovias, educao, sade); distributiva redistribuio de rendas atravs de transferncias de impostos ou subsdios; e estabilizadora so desenvolvidas polticas econmicas para a promoo de emprego, estabilidade e desenvolvimento, diante da incapacidade e da falta de incentivo (lucro) para o mercado desenvolver tais polticas.
Fonte: http://portalteses. icict.fiocruz.br/transf. php?script=thes_chap&id=0000 9805&lng=pt&nrm=iso.
recursos financeiros, porque a efetiva execuo do oramento requer eficincia na aplicao dos recursos. A execuo oramentria deve ser apresentada de forma a permitir a avaliao do desempenho e da eficincia obtidos pelo gestor pblico, atravs dos rgos de controle externo de governo, juntamente com a sociedade. O uso da classificao deve permitir a anlise do desempenho de sua aplicao e efeitos econmicos junto s funes de Estado (alocativa, distributiva e estabilizadora). Algumas classificaes oramentrias so orientadas de forma especial para a despesa, dando pouca importncia receita. Em outros casos, os critrios utilizados na classificao da receita so de fundamental importncia.
6.2 Da despesa pblica

Despesa pblica a soma dos gastos (aplicaes/dispndios) realizados pelo Estado para a realizao de obras, aquisio de bens, prestao de servios pblicos e remunerao de servidores; gastos estes avalizados por uma autorizao legislativa.
Segundo Silva (2008, p.125), constituem despesa pblica todos os desembolsos efetuados pelo Estado no atendimento aos servios e encargos assumidos no interesse geral da comunidade. O autor classifica as despesas sob os seguintes aspectos: quanto natureza (oramentria e extraoramentria); quanto competncia poltico-institucional (federal, estadual, municipal); quanto afetao patrimonial (despesas efetivas e por mutaes patrimoniais no efetivas); quanto regularidade (ordinrias e extraordinrias).
Tais aspectos esto afetos aos recursos no custeio de atividades a cargo do Estado, seja na manuteno de suas instalaes e equipamentos, seja na prestao de servios para a sociedade, ou na realizao de investimentos e outros gastos voltados para o atendimento e desenvolvimento da sociedade ou da economia. Nenhuma despesa pblica pode ser realizada sem que previamente atenda as seguintes condies: prvia proviso dos recursos, mediante incluso nos oramentos anu ais dos recursos destinados cobertura dos cursos especficos; prvia autorizao legislativa para que o ordenador de despesa possa executar determinada despesa.
Ordenador de despesa:
A despesa pblica deve ainda atender aos seguintes requisitos: Utilidade: implica em no se admitir a realizao de despesas que no aten dam necessidade efetiva do Estado ou do conjunto da sociedade; Legitimidade: o que significa que a despesa deve corresponder a uma necessidade pblica efetiva, atender a requisitos quanto oportunidade e convenincias de sua execuo, e considerada, tambm, a possibilidade contributiva do cidado; Publicidade: representada no somente pela discusso no mbito do Legislativo e pela publicao da LOA, mas, tambm, pela disponibilizao tempestiva sociedade das informaes quanto aos atos adotados na fase de execuo;
toda e qualquer autoridade de cujos atos ressaltem emisso de empenho, autorizao de pagamento, suprimento ou dispndio de recursos da Unio ou pela qual esta responda (Decreto-Lei n 200/64 Art. 80 pargrafo 1).
Legalidade: ou seja, conforme j mencionado, prvia autorizao legislativa e alocao oramentria. Considerando-se que toda despesa tem um fim pblico, revestem-se de grande importncia para a compreenso do oramento os critrios de classificao. As classificaes so utilizadas para facilitar e padronizar as informaes que se desejam obter. Pela classificao, possvel visualizar o oramento por poder, por funo de governo, subfuno, por programa e por categoria econmica. A Despesa Pblica classifica-se em dois grandes grupos: Despesa Oramentria e Despesa Extraoramentria. A Despesa Oramentria divide-se em:
CORRENTES
Despesas de Custeio, e Transferncias Correntes
DESPESAS Investimentos DE CAPITAL Inverses Financeiras Transferncias de Capital
Figura 6: Diviso da despesa oramentria.
Segundo Campos (2006, p. 33), despesas correntes so dispndios de recursos financeiros com a manuteno dos servios j criados ou com as transferncias para outros rgos, a se constituindo em receitas correntes. A Lei n 4320/64, art.12 1 define despesas de custeio como aquelas destinadas manuteno de servios anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender as obras de conservao e adaptao de bens imveis. J a mesma Lei, em seu art 12 2, define as transferncias correntes como sendo as dotaes para atender as despesas que no correspondam a uma contraprestao direta em bens ou servios, inclusive para as contribuies e subvenes destinadas a atender manuteno de outras entidades de direito pblico ou privado.
J as despesas de capital, segundo Jund (2008, p. 204), so despesas de forma direta com inteno de adquirir ou constituir bens patrimoniais resultantes de mutao compensatria. Decorre de uma incorporao ao patrimnio de um bem ou produto produzido ou adquirido. As despesas de capital dividem-se em: Investimentos: so as dotaes para o planejamento e os de recursos destinados aquisio de imveis e execues de obras pblicas (Lei n 4.320/64 art. 12 4.). Inverses Financeiras: so dotaes destinadas aquisio de imveis ou bens de capital j em utilizao, aquisio de ttulos representativos do capital de empresas ou entidades ou a constituio ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operaes bancrias ou de seguros. Transferncias de Capital: so as dotaes para investimentos ou inver ses financeiras que outras pessoas de direito pblico ou privado devam realizar, independentemente de contraprestao direta em bens ou servios, constituindo essas transferncias em auxlios ou contribuies, que derivam diretamente da Lei Oramento ou lei especial anterior, bem como as dotaes para amortizao da dvida pblica. A despesa extraoramentria tem como caracterstica constituir uma sada financeira decorrente da devoluo de valores pertencentes a terceiros. Essa devoluo no necessita de autorizao oramentria (no consta da lei de oramento) para se efetivar, por no ser de propriedade de um rgo pblico. So valores originalmente registrados como ingressos extraoramentrios, da tratar-se apenas de um fato permutativo. Exemplo: restituio ou entrega de valores recebidos como caues, depsitos, consignaes e outros.
Amortizao da dvida: despesas com o pagamento e/ou financiamento do principal e da atualizao monetria ou cambial da divida pblica interna e externa, contratual ou mobiliria.
6.3 Classificao por esfera oramentria

A finalidade da classificao por esfera oramentria identificar se o oramento Fiscal, da Seguridade Social ou de Investimentos das Empresas Estatais, conforme disposto no 5 do art. 165 da CF. Mas antes importante que voc entenda que:
Oramento Fiscal: refere-se aos poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico. Oramento de Investimento: o oramento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. Oramento da Seguridade Social: abrange todas as entidades da administrao direta ou indireta e rgos a ela vinculados, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.
6.4 Classificao da despesa oramentria

Podemos entender a classificao da despesa oramentria como sendo um conjunto de normas e procedimentos tcnicos de forma a padronizar e permitir uma maior compreenso do detalhamento do oramento. Por meio desse conjunto, possvel visualizar o oramento por poder, funo e subfuno de governo, programa ou por categoria econmica. A classificao segue os seguintes modelos de classificao econmica: institucional; funcional e por programas.
6.4.1 Classificao Econmica Institucional

Classifica a distribuio dos recursos oramentrios destinados a atender s despesas por instituies autorizadas em lei oramentria para a execuo de conformidade com a programao. Essa classificao constituise em critrio indispensvel para a fixao de responsabilidades e os consequentes controles e avaliaes. A classificao institucional divide-se em duas categorias: rgo e unidade oramentria (arts.13 e 14 da Lei n 4.320/64). A categoria rgo caracteriza-se como rgo de governo ou unidade administrativa, enquanto que unidade oramentria para a qual se consignam os recursos oramentrios compreende uma repartio ou um agrupamento de servios que se subordinam a determinado rgo. A unidade oramentria tambm a executora dos projetos ou atividades.
O MTO-2009 define que a classificao institucional compe-se de cinco dgitos, sendo os dois primeiros reservados identificao do rgo e os demais unidade oramentria, conforme os Quadros 4 e 5
Identificao rgo oramentrio Dgitos 1 e 2 XX.XXX
Unidade oramentria
3, 4 e 5
Quadro 4: Classificao institucional Fonte: MTO (2009, p.38)
Exemplo:
Classificao Institucional Cdigo 26 000 26 219 Especificao: rgo/Unidade oramentria Ministrio da Educao Instituto Federal de Santa Catarina
Quadro 5: Cdigo e Especificao Fonte: MTO (2009, p.86)
6.4.2 Classificao Econmica Funcional

O objetivo da classificao funcional (programtica) detalhar em primeiro nvel todas as funes precpuas do Estado, que, se subdivididas em funes e subfunes, so subdetalhadas por meio dos programas de governo. Procura responder basicamente indagao em que rea de ao governamental a despesa ser realizada, permitindo assim a consolidao nacional dos gastos do setor pblico. importante que voc entenda que: Funo: segundo o MTO-2009, representada por cinco dgitos. Os dois primeiros identificam a funo que representa o maior nvel de agregao das diversas reas de despesas que competem ao setor pblico. Subfuno: indicada pelos trs ltimos dgitos, que representam uma partio da funo, visando a agregar determinado subconjunto de
despesas do setor pblico. As subfunes podem ser combinadas com funes diferentes daquelas que esto relacionadas na Portaria n 42/1999. Exceo encontra-se na funo 28 - Encargos Especiais e suas subfunes tpicas que s podem ser utilizadas conjugadas. Veja exemplos no Quadro 6:
rgo Ao Subfuno Funo rgo Ao Subfuno Funo rgo Ao Subfuno Funo 22 Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento 4641 Publicidade de utilidade pblica 131 Comunicao Social 20 Agricultura 32 Ministrio de Minas e Energia 4641 Publicidade de utilidade pblica 131 Comunicao Social 25 Energia 01 Cmara dos Deputados 2010 Assistncia pr-escolar aos dependentes dos servidores e empregados 365 Educao Infantil 01 Legislativa
Quadro 6: Exemplos de classificao funcional Fonte: MTO (2009, p. 40)
Na base do SIDOR, existem dois campos correspondentes classificao funcional, quais sejam: CAMPOS CONTEDO 1 Funo com dois dgitos 2 Subfuno com trs dgitos 3 Classificao Econmica por Programa Conforme MTO (2009, p. 41), a classificao por programa o instrumento de organizao da atuao governamental que articula um conjunto de aes que concorrem para a concretizao de um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores institudos no plano, visando soluo de um problema ou o atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade. Ao: conforme MTO (2009, p. 31), so operaes das quais resultam produtos (bens ou servios) que contribuem para atender ao objetivo de um programa incluindo-se as transferncias obrigatrias ou
voluntrias a outros entes da federao e a pessoas fsicas e jurdicas, na forma de subsdios, subvenes, auxlios, contribuies, doaes e os financiamentos, que podem representar um projeto, atividade ou operao especial, constitudos de quatro algarismos. Atividade: constitui-se em um instrumento de programao utilizado para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto ou servio necessrio manuteno da ao de governo. Projeto: instrumento de programao utilizado para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao de governo. Operao Especial: constitui-se em despesas que no contribuem para a manuteno, expanso ou aperfeioamento das aes de governo, das quais no resulta um produto e no gera contraprestao direta sob a forma de bens ou servios. Aps o cdigo do programa, se o primeiro dgito for nmero mpar trata-se de projeto, se for nmero par, trata-se de atividade. Projetos: 1xxx, 3xxx, 5xxx e 7xxx; Atividades: 2xxx, 4xxx, 6xxx e 8xxx; Operao Especial: 0xxx Veja na Figura 7 a estrutura completa da programao oramentria e na Figura 8 um exemplo de estrutura completa da programao oramentria:
99.99.999.99.999.XXXX.9999.9999.9999.9.999.9.9999.9 Esfera oramentria rgo Unidade oramentria Funo Subfuno Programa Ao Localizao do gasto (subttulo) IDOC IDUSO Fonte IDUSO* Natureza (categoria econmica/ grupo despesa/modalidade de aplicao) Indicador de Resultado Primrio
Figura 7: Estrutura Completa da Programao Oramentria Fonte: MTO (2009, p. 37)
Exemplo:
20.36.201.10.303.0006.4365.0001.9999.0.151.3390.2
Esfera: Oramento da Seguridade Social rgo: Ministrio da Sade UO: Fun. Oswaldo Cruz Funo: Sade Subfuno: Suporte Profiltico e Teraputico Programa: Preveno e Controle das Doenas Imunoprevinveis Ao: Produo de Imunobiolgicos Subttulo: Nacional IDOC: Outros Recursos IDUSO: Recurso no destinado contrapartida Fonte: Contribuio Social sobre o Lucro Lquido das Pessoas Jurdicas Natureza: Despesas Correntes/ Outras Despesas Correntes/Aplicao Direta Indicador de Resultado Primrio: Primria Discricionria
Figura 8: Estrutura completa da programao oramentria Fonte: MTO (2009, p. 37)
Legenda: IDOC Identificador de Operao de Crdito: identifica a operao de crdito que serviu de fonte para os recursos indicados no oramento. IDUSO Identificador de Uso: indica se os recursos se destinam contrapartida nacional e, nesse caso, a que tipo de operaes (emprstimos, doaes ou outras aplicaes) os recursos compem contrapartida.
6.4.3 Natureza da despesa

Conforme arts. 12 e 13 da Lei n 4.320/64, a natureza da despesa trata da classificao da despesa por categoria econmica e elementos. O artigo 13 estabelece que os itens de despesa sejam identificados por nmeros de cdigo decimal. O sistema SIDOR define a natureza da despesa atravs de cdigo composto por seis algarismos, conforme segue no Quadro 7:
ALGARISMOS 1 Categoria econmica da despesa 3 Despesas Correntes 4 Despesas de Capital 2 Grupo de natureza da despesa 3 4 5 6
Modalidade de aplicao
Elemento de despesa
1 Pessoal e Encargos Sociais 2 Juros e Encargos da Dvida 3 Outras Despesas Correntes 4 Investimentos 5 Inverses Financeiras 6 Amortizao da Dvida 9 Reserva de Contingncia
Transferncias: 20 da Unio 30 a Estados e ao Distrito Federal 40 a Municpios 50 a Instituies Privadas sem Fins Lucrativos. 60 a Instituies Privadas com Fins Lucrativos. 70 a Instituies Multigovernamentais 71 a Consrcios Pblicos 80 ao Exterior 90 Aplicaes Diretas 91 Aplicao Direta Decorrentes de Operao entre rgos, Fundos e Entidades Integrantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social. 99 A Definir
Tem por finalidade identificar os objetos de gasto, tais como vencimentos e vantagens fixas, juros, dirias, material de consumo, servios de terceiros prestados sob qualquer forma, subvenes sociais, obras e instalaes, equipamentos e material permanente, auxlio, amortizao e outros que a administrao pblica utiliza para a consecuo de seus fins. Os cdigos dos elementos de despesa esto definidos no Anexo II da Portaria Interministerial n 163, de 2001
Quadro 7: Natureza da despesa Fonte: MTO (2009)
Licitao
Conjunto de procedimentos voltado celebrao de contratos, acordos, convnios, ajustes e outros instrumentos congneres com o particular, pelo qual a Administrao Pblica seleciona a proposta que lhe seja mais vantajosa. A licitao obrigatria nos termos do art. 37, XXI da CF/88 e do art.3 da Lei n. 8.666/93, pois seus procedimentos conferem lisura ao emprego dos recursos pblicos e viabilizam o pleno respeito aos princpios norteadores da Administrao Pblica. Princpios: Art. 37 CF/88: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficincia. Art. 3, Lei n. 8.666/93: isonomia, probidade administrativa, vincu lao ao instrumento convocatrio, julgamento objetivo. Art. 2, Lei n. 9784/99: motivao, supremacia do interesse pblico, razoabilidade e proporcionalidade, ampla defesa e contraditrio, segurana jurdica. Modalidades: concorrncia, tomada de preos, convite, concurso, leilo, prego. Tipos de Licitao: menor preo, melhor tcnica, tcnica e preo, maior lance ou oferta, melhor lance.
Empenho
Empenho o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado, obrigao de pagamento pendente, ou no, de implemento de condio. (Art. 58 Lei n 4.320/64). a garantia de que existe
Sobre modalidades e tipos de licitao em: Lei n.8666 de 21 de junho de 1993 e ARAUJO,2006, p.116 e 117.
o crdito necessrio para a liquidao de um compromisso assumido. O empenho da despesa no poder exceder o limite dos crditos concedidos. vedada a realizao de despesa sem prvio empenho. (Art.60 da Lei n. 4.320/64). Modalidades: ordinrio, por estimativa e global Ordinrio: para atender a despesas que tenham parcela nica e cujo valor seja conhecido a priori. Estimativa: para aquelas despesas cujo valor exato do montante no possa ser determinado a priori.
Global: para as despesas contratadas e outras sujeitas ao parcela mento. O valor determinado a priori e as apropriaes de despesas se do a posteriori.
Nota de empenho
o documento utilizado para registrar as operaes que envolvem despesas oramentrias realizadas pela Administrao Pblica Federal, ou seja, o comprometimento de despesa, seu reforo ou anulao, indicando o nome do credor, a especificao e o valor da despesa, bem como a deduo desse valor do saldo da dotao prpria.
Liquidao
o procedimento realizado sob a superviso e responsabilidade do ordenador de despesas para verificar o direito adquirido pelo credor, ou seja, se a despesa foi regularmente empenhada e que a entrega do bem ou servio foi realizada de maneira satisfatria, tendo por base os ttulos e os documentos comprobatrios do respectivo crdito. Essa verificao tem por objetivo apurar: a origem e o objeto do que se deve pagar; a importncia exata a pagar; a quem se deve pagar a importncia, para extinguir a obrigao.
Pagamento
Ocorre quando se efetiva o pagamento ao ente responsvel pela prestao do servio ou fornecimento do bem, recebendo a devida quitao. Caracteriza-se pela emisso do cheque ou ordem bancria em favor do credor, facultando o emprego de suprimento de fundos, em casos excepcionais. O pagamento da despesa s ser efetuado, quando ordenado aps sua regular liquidao.
6.5 Da receita pblica

A receita pblica assume, na Administrao Pblica, fundamental importncia por estar envolvida em situaes singulares como a sua dis-
tribuio e destinao entre as esferas governamentais e em seus nveis, o estabelecimento de limites legais impostos pela Lei Complementar n 101/200 (LRF), permitindo estudos e anlises da carga tributria suportada pelos diversos segmentos da sociedade. relevante sua previso no processo oramentrio porque ela dimensiona a capacidade governamental em fixar a despesa pblica e, no momento da sua arrecadao, torna-se instrumento condicionante da execuo oramentria da despesa. Consideramos receita pblica, o conjunto de recursos que o Estado e outras pessoas de direito pblico auferem de diversas fontes, com vistas a fazer frente s despesas decorrentes do cumprimento de suas funes. Receita pblica toda arrecadao de rendas (com destaque a receita tributria) autorizadas pela Constituio Federal ou Estadual e Leis Orgnicas dos Municpios, leis e ttulos creditrios Fazenda Pblica. Os recursos arrecadados so classificados quanto natureza, categoria econmica, ao poder de tributar, afetao patrimonial, regularidade e coercitividade. A receita pblica, quanto natureza, divide-se em: oramentria e extraoramentria. Oramentria: ocorre quando os recursos so incorporados em definitivo ao patrimnio do Estado. Extraoramentria: ocorre quando a arrecadao no est previstas na lei de oramento, mas que sero restitudos em poca prpria O seu carter de extemporaneidade ou de transitoriedade. A receita, quanto categoria econmica, se subdivide em receita corrente e de capital, em sua maioria arrecadada de forma compulsria, principalmente atravs de impostos e contribuies sociais. Receitas correntes: so compostas de receitas derivadas (receita tributria) e receitas originrias (receitas patrimonial, empresarial, entre outras).
6.5.1 Regulamentao
A Lei n 4.320/64 regulamenta os ingressos de disponibilidades de todos os entes da federao, classificando-os em dois grupos: oramentrios e extraoramentrios:
I ngressos oramentrios: so aqueles pertencentes ao ente p blico, arrecadados exclusivamente para aplicao em programas e aes governamentais. Esses ingressos so denominados de receita pblica. Ingressos extra-oramentrios: so aqueles pertencentes a tercei ros, arrecadados pelo ente pblico exclusivamente para fazer face s exigncias contratuais pactuadas para posterior devoluo. Esses ingressos so denominados recursos de terceiros.
6.5.2 Estgios da receita pblica

Os estgios da receita se constituem em etapas nas quais os rgos pblicos se encarregam de executar a arrecadao. Considerando-se a sua caracterstica, somente a receita oramentria rene condies de percorrer todos os estgios, a extraoramentria no percorre por no ser possvel sua previso. So os estgios da receita pblica: Previso: corresponde aos valores que a lei oramentria con signa, posto que nela se estimam receitas decorrentes de um planejamento, muito antes de comporem um projeto da referida lei. atravs do estgio da previso que se elaboram as estimativas dos gastos pblicos. L anamento: estgio previsto no art. 53 da Lei n 4.320/64 e no art.142 do Cdigo Tributrio Nacional (Lei n 5.172, de 25-101966), aquele em que o procedimento administrativo tende a verificar a ocorrncia do fato gerador, a obrigao correspondente matria tributvel, calcular o montante do total devido, identificar o sujeito passivo e, sendo o caso, propor a aplicao da penalidade cabvel. Arrecadao: compe a etapa em que os contribuintes compare cem para liquidar suas obrigaes, momento em que so pagas as receitas tributrias ou no-tributrias ao agente arrecadador. Recolhimento: se constitui na transferncia dos valores arrecadados conta especfica do Tesouro, o ato pelo qual os agentes arrecadadores entregam diariamente ao Tesouro Pblico o produto da arrecadao.
No site www.stn.fazenda. gov.br, encontram-se as principais frmulas de projeo e em que casos devem ser utilizadas.
6.5.3 Programao da receita pblica

A programao da receita pblica compreende o desenvolvimento de atividades especficas destinada elaborao da proposta oramentria. Essa sua generalidade tambm est ligada despesa, contudo, existem metodologias conhecidas para a estimativa da receita. As mais usuais so Modelo Incremental e Modelo Incremental Mensalizado. A metodologia de projeo de receitas oramentrias mais utilizada pelo Governo Federal est baseada na srie histrica de arrecadao (base de clculo), corrigida por parmetros de preo (efeito preo), de quantidade (efeito quantidade), e de alguma mudana de aplicao de alquota em sua base de clculo (efeito legislao). Modelo incremental para a previso de receita: An = An 1(1+p).(1+q).(1+l) Este modelo corrige os valores arrecadados pelos ndices de preo, quantidade e legislao.
6.5.4 Classificao da receita oramentria

o processo de classificao de receita pblica arrecadada de acordo com o art. 11 da Lei n 4.320/64, e que resulta em registro contbil, compatibilizando ou conciliando os ingressos efetivos ou os valores das obrigaes revertidas em receitas (converso de depsitos, reteno de tributos, compensaes, etc), com a receita reconhecida. Os recursos pbicos arrecadados pelo Estado classificam-se quanto natureza, categoria econmica, ao poder de tributar, afetao patrimonial, regularidade e coercitividade. A receita pblica, quanto natureza, divide-se em oramentria e extraoramentria. Oramentria: ocorre quando os recursos so incorporados em definitivo ao patrimnio do Estado. Extraoramentria: ocorre, quando a arrecadao no est prevista na lei de oramento, mas que ser restituda em poca prpria O seu carter de extemporaneidade ou de transitoriedade.
A receita, quanto categoria econmica, se subdivide em receita corrente e de capital, em sua maioria arrecadada de forma compulsria, principalmente atravs de impostos e contribuies sociais. Receitas correntes: so compostas de receitas derivadas (receita tributria) e receitas originrias (receitas patrimonial, empresarial, entre outras). Receitas de capital: so as originrias das operaes de crdito, alienao de bens, da amortizao de emprstimos, das transferncias de capital, e outras receitas destinadas a atender despesas classificveis em despesas de capital e ainda o supervit do oramento corrente. A classificao por natureza oferece uma melhor identificao da origem do recurso segundo o fato gerador. Pela necessidade de melhor identificao dos ingressos aos cofres pblicos, a sistematizao da receita d-se por intermdio de sua natureza, subdividindo-se em seis nveis e oito posies, que formam o cdigo identificador da natureza da receita, conforme a Figura 9: X Y Z W T T KK ...
Detalhamento optativo Sualnea Alnea Rubrica nveis Espcie Origem Categoria Econmica
Figura 9: Estrutura da classificao da receita Fonte: MTO-2009, p. 27
Legenda: X Categoria Econmica Z Espcie TT Alnea Y Origem W Rubrica KK Subalnea
O Quadro 8 apresenta a origem das receitas. Veja:

Categoria Econmica 1 Receitas Correntes ORIGEM 1 Receita Tributria 2 Receita de Contribuies 3 Receitas Patrimoniais 4 Receitas Agropecurias 5 Receitas Industriais 6 Receita de Servios 7 Transferncias Correntes 8 Outras Receitas Correntes 2 Receitas de Capital
1 Operaes de Crdito 2 Alienao de Bens 3 Amortizao de Emprstimos 4 Transferncias de Capital 5 Outras Receitas de Capital
Conceitos
Espcie composta por ttulos que permitem qualificar com maior detalhe o fato gerador de tais receitas. Exemplo: receitas provenientes de tributos, tais como impostos, taxas e contribuio de melhorias. Rubrica o nvel que detalha a espcie com maior preciso, especificando a origem dos recursos financeiros. Agrega determinadas receitas com caractersticas prprias e semelhantes entre si. Alnea a qualificao da rubrica e nomeia a receita que recebe o registro pela entrada de recursos financeiros. Subalnea se constitui no nvel mais analtico da receita. Exemplo de Sistematizao da Receita: 1.0.0.0.00.00 Receitas Correntes 1.1.0.0.00.00 Receita Tributria 1.1.1.0.00.00 Impostos 1.1.1.2.00.00 Impostos sobre o Patrimnio e a Renda 1.1.1.2.04.00 Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza 1.1.1.2.04.10 /0 Pessoas Fsicas.
6.6 Classificao da receita por fontes de recursos

Segundo o MTO (2009, p. 30), as fontes de recursos constituem-se de determinados agrupamentos de naturezas de receitas de forma a atender
a uma destinao anteriormente definida em regras, e servem para indicar como so financiadas as despesas oramentrias. Entende-se por fonte de recursos a origem ou a procedncia dos recursos que devem ser gastos com uma determinada finalidade. Da a necessidade de se individualizar esses recursos de modo a evidenciar sua aplicao segundo a legislao. As fontes de recursos so identificadas atravs de um cdigo com trs dgitos, conforme apresentado no Quadro 9:
1 DIGITO Grupo de Fontes de Recursos 2 DIGITO Especificao das Fontes de Recursos Exemplos: Fonte 100 Recursos do Tesouro-Exerccio Correntes (1) Recursos Ordinrios (00); Fonte 150 Recursos do Tesouro-Exerccio Correntes (1) Recursos Prprios. No Financeiros; Fonte 250 Recursos de Outras Fontes Exerccio Corrente(2); Recursos Prprios. No-Financeiros (50)
1 Recursos do Tesouro Exerccio Corrente 2 Recursos de Outras Fontes Exerccio Corrente 3 Recursos do Tesouro Exerccios Anteriores 6 Recursos de Outras Fontes Exerccios Anteriores; e 9 Recursos Condicionados
Quadro 9: Identificao das fontes de recursos Fonte: MTO (2009, p. 31)
Quanto ao Poder de Tributar, est relacionado competncia de tributar conforme Ttulo VI Da Tributao e do Oramento definido na Constituio Federal, que cria competncias, devendo cada ente da Federao, atravs de lei prpria, institu-los. Quanto afetao patrimonial, se faz necessrio identificar um e outro tipo de receita, as efetivas e as no efetivas, para fins de apurao do resultado econmico do exerccio: Efetiva: a receita que ingressou no exerccio financeiro, para a qual no concorreu aumento no passivo ou diminuio no ativo. aquela que provoca alterao positiva na situao lquida patrimonial, no momento do reconhecimento da receita. No efetiva: a receita oriunda de uma arrecadao proveniente da sada de um bem ou direito do ativo ou do acrscimo das obrigaes para com terceiros. aquela que no altera a situao lquida patrimonial no momento de seu reconhecimento.
Uma receita efetiva contribui diretamente para a elevao do saldo patrimonial no balano patrimonial. J na Demonstrao das Variaes Patrimoniais consignada como uma variao ativa, pois dependente da execuo oramentria. A receita decorrente de uma mutao patrimonial no contribui de forma direta para a elevao do saldo patrimonial no Balano Patrimonial, pois consignada duas vezes pelo mesmo valor, de maneira que a alterao provocada de forma simultnea, causando interferncia apenas equivalente.
6.6.1 Receita extraoramentria

constituda pelos valores provenientes de arrecadao que no est prevista na lei de oramento e correspondem a fatos de natureza financeira decorrentes da prpria gesto pblica e, consequentemente, toda arrecadao que no constitui renda do Estado. So valores que entram nos cofres pblicos, mas que sero restitudos em poca prpria, por deciso administrativa assim que forem cumpridas as formalidades (obrigao contratual) necessrias ou por sentena judicial. O seu carter de extemporaneidade ou de transitoriedade. Como exemplos, temos depsito em cauo, depsitos para recursos, depsitos para quem de direito e consignaes. oportuno mencionar que as Operaes de Crdito por Antecipao da Receita Oramentria, que correspondem a emprstimos destinados a atender insuficincia de disponibilidade financeira durante o exerccio financeiro, tambm fazem parte das receitas extraoramentrias (Art. 3 da Lei 4320/64). A classificao oramentria de suma importncia, contribuindo para a transparncia das contas pblicas e para o fornecimento de informaes de melhor qualidade aos diversos usurios, bem como permitir estudos comportamentais no tempo e no espao.
Sntese
Nessa unidade, voc conheceu a importncia da classificao oramentria como forma de oferecer informaes gerenciais. No existem recursos infinitos, da criarmos meios de podermos comparar aes, sejam de receita, sejam de despesa (qualificar e quantificar). Quando tratamos de despesa, voc aprendeu que ela deve atender a requisitos, quanto utilidade, legitimidade, publicidade e legalidade, assim como sua diviso em despesas correntes e de capital e sua execuo. Quando tratamos de receita, voc conheceu os seus estgios. A classificao oramentria contribui para a transparncia das contas pblicas e para o fornecimento de informaes de melhor qualidade aos diversos usurios, bem como permitir estudos comportamentais no tempo e no espao. Os governos tm a responsabilidade de garantir que as regras do jogo favoream aqueles que esto excludos, oferecendo-lhes oportunidades de resgatar a sua dignidade. (Joseph Stiglitz) Feliz trajetria pessoal e profissional!
Referncias
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Sobre o autor
Sinsio Stefano Dubiela Ostroski bacharel em Cincias Contbeis (1969) e Cincias Administrativas (1972) pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). especialista em Finanas (1994) e em Administrao Pblica (1981), ambas pela (UFSC). mestre em Administrao com concentrao em Polticas e Gesto Institucional pela UFSC (2001), tendo exercido funes de contador na UFSC, coordenador de Programao Financeira SOF/MEC. Prestou Assessoria na Secretaria de Controle Interno do MEC e na Secretaria de Oramento do MEC. Foi membro da Comisso Permanente do Concurso Vestibular da UFSC. professor de ensino superior adjunto IV no Departamento de Cincias da Administrao CSE-UFSC, desde 1975. Foi membro do Conselho de Ensino e Pesquisa da UFSC, Consultor ACDOC do INEP para a rea de Administrao. coordenador de estgio do Curso de Administrao. aluno do Curso de Ps-Graduao (latu sensu) em Ecumenismo dilogo inter-religioso ITESC/SC. aluno em disciplina isolada do Programa de Ps Graduao em Engenharia de Produo. A construo de uma sociedade mais justa e solidria depende de estruturas governamentais voltadas para o cumprimento de seu dever supremo: elevar o nvel de bem-estar da populao, desenvolver melhores prticas de planejamento e oramento, alinhadas com os processos de gesto do governo, parte relevante desse processo. (Paulo Bernardo Silva Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto)

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Sinsio Stfano Dubiela Ostroski

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Curso Superior de Tecnologia em Gesto Pblica

Florianpolis 2010 a edio 1a reimpresso 2

Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia Santa Catarina

Material produzido com recursos do Programa Universidade Aberta do Brasil (UAB)

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Assim, desta forma, sero apresentados os contedos relacionados palavra destacada.

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1.1 Aspectos da evoluo funcional do Estado

16 - Curso Superior de Tecnologia em Gesto Pblica

1.2 Setor pblico: seu aparelhamento face s novas funes do Estado

18 - Curso Superior de Tecnologia em Gesto Pblica

1.3 A funo oramentria: uma colocao geral

20 - Curso Superior de Tecnologia em Gesto Pblica

22 - Curso Superior de Tecnologia em Gesto Pblica

1.4 O processo administrativo e a funo oramentria

24 - Curso Superior de Tecnologia em Gesto Pblica

1.5 A funo oramentria e o oramento-programa

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28 - Curso Superior de Tecnologia em Gesto Pblica

1.6 A realidade brasileira: uma explicao

30 - Curso Superior de Tecnologia em Gesto Pblica

1.6.1 O oramento federal: evoluo histrica recente

32 - Curso Superior de Tecnologia em Gesto Pblica

1.6.2 O Oramento Plurianual de Investimentos

34 - Curso Superior de Tecnologia em Gesto Pblica

1.6.3 Desenvolvimento da funo oramentria

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38 - Curso Superior de Tecnologia em Gesto Pblica

1.6.4 Recursos humanos Administrao Pblica

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1.6.5 A histria hoje

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1.7 Atribuies econmicas do Estado

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46 - Curso Superior de Tecnologia em Gesto Pblica

A poltica fiscal e as funes do Estado

48 - Curso Superior de Tecnologia em Gesto Pblica

2 A poltica fiscal e as funes do Estado

2.1 Funes do Estado

2.1.1 Funo alocativa

H uma troca entre vendedor e comprador e uma transferncia da propriedade do bem.

oferecido por meio dos mecanismos prprios do sistema de mercado.

O processo poltico surge como substituto do mecanismo do sistema de mercado.

A operao toda eficiente.

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2.1.2 Funo distributiva

nuar as disparidades entre as classes sociais.

2.1.3 Funo Estabilizadora

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na gesto que sero computados na apurao do resultado financeiro e econmico do exerccio.

2.2 Princpios oramentrios

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Quadro 2: Princpios Oramentrios Fonte: Jund (2008, p. 79-80)

2.2.1 Princpio da unidade/totalidade

2.2.2 Princpio da universalidade

56 - Curso Superior de Tecnologia em Gesto Pblica

2.2.3 Princpio da anualidade/periodicidade

2.2.4 Princpio da legalidade

estabelecimento do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Oramentrias

2.2.5 Princpio do oramento bruto

2.2.6 Princpio da exclusividade/pureza/equilbrio