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DERECHO ADMINISTRATIVO I

TEMA I.- CONCEPTO Y FUENTES DEL DERECHO. 1) Admn. pblica y el concepto de derecho administrativo. A) Bases histricas del Estado y la Admn. Pblica: presupuestos necesarios para la aplicacin del Derecho Administrativo.
El Estado, como institucin organizada de dominacin poltica, es una creacin de la Edad Moderna, y representa un corte histrico con la organizacin poltica medieval, caracterizada por el fraccionamiento del poder en las instituciones feudales y religiosas. El proceso histrico de su formacin esta directamente vinculado a 3 autores: Maquiavelo, quien deslind definitivamente el poder poltico del religioso; Bodino, quien forj el concepto de soberana como el poder absoluto y perpetuo de una Repblica; y Hobbes, que desarrollo la idea del Estado como organizacin social compleja y poderosa que ejerce su poder de dominacin con una misin utilitarista para la propia sociedad gobernada. Estas ideas forjaron el concepto de Estado Moderno y siguen siendo validas. Para Jellinek, los elementos bsicos del Estado son: La comunidad poltica, que se identifica a si misma como Nacin. El territorio, delimitado por las fronteras, que es el marco espacial para el ejercicio del Poder soberano del Estado. El poder soberano, que implica una potestad de dominacin con capacidad de imponerse legtimamente a cualquier otro poder. Esta clsica nocin resulta enriquecida con otras consideraciones sociolgicas, y as, Heller define el Estado como una unidad de decisin y accin. Esta perspectiva nos lleva a destacar el Derecho como nuevo elemento estatal. Existen varios modelos de Estado, y el que surge tras las revoluciones liberales es el Estado de Derecho, que se caracteriza por los siguientes principios: a)La soberana popular. Como reaccin frente al absolutismo, las Constituciones democrticas atribuyen la soberana al Pueblo. La soberana popular entraa en la clsica divisin griega de los sistemas polticos una democracia, literalmente poder del pueblo, aunque la democracia que el Estado de Derecho impone tiene un contenido ms rico que incluye los conceptos de libertad, igualdad, fraternidad o solidaridad y pluralismo poltico. b)La teora de la divisin de poderes, surgida en Inglaterra de manos de Locke, que diferencio tres poderes en el Estado: el legislativo, el ejecutivo y el confederativo (poder exterior), poniendo as de manifiesto la necesidad de que los poderes del Estado no pudieran concentrarse en un nico rgano. Sobre esta doctrina, Montesquieu distingui tambin tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, cada uno de los cuales asume la funcin que le da nombre, y son encarnados por diferentes titulares; ahora bien, estos poderes no tenan que estar totalmente separados, tenan que relacionarse para dar una visin de equilibrio dinmico en el plano funcional. Ahora veremos estos tres poderes: El Poder Legislativo. Corresponde al Parlamento, que encarna la representacin nacional, y puesto que los parlamentarios representan al pueblo en su conjunto, no se admite el mandato imperativo de los electores o los partidos polticos que pueda condicionar el libre voto de stos. Puede constar de una o dos Cmaras, como es en el caso de nuestras Cortes Generales, donde ambas son electivas: el Congreso segn un sistema proporcional corregido (DHondt); y el Senado por un sistema mayoritario, eligindose a un numero igual de miembros por cada Provincia, a los que se les aade los senadores representantes de las Islas, Ceuta y Melilla, y los designados por las CCAA. El Poder Ejecutivo. Est atribuido al Gobierno, en que el que destaca el Jefe o Presidente de Gobierno, que puede o no coincidir con el Jefe de Estado, segn sea la forma de gobierno establecida en la Constitucin: - Presidencialista, en la que Jefe de Gobierno y Jefe de Estado coinciden, siendo elegido directamente por los ciudadanos, como en EEUU.

- Parlamentarista, en la que el Jefe de Gobierno es elegido por el Parlamento, debiendo contar con su confianza para mantenerse en el cargo, dirige polticamente el Gobierno. La figura del Jefe de Estado esta diferenciada de la del Gobierno, siendo electiva en el caso de los Presidentes de la Repblica, o hereditaria en las Monarquas. El Poder Judicial. La funcin judicial consiste en esencia en resolver sobre la aplicacin del Derecho en situaciones singulares de conflicto entre partes o de transgresin de la ley. Este poder reside en todos los Juzgados y Tribunales de Justicia, aunque la Constitucin advierta que la justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey. Para garantizar su funcin, los Jueces y Magistrados son independientes, inamovibles, responsables y sometidos nicamente al imperio de la ley; su estatuto jurdico se determina en la LOPJ. Estos poderes nunca han sido considerados como funcionalmente independientes, por el contrario, se relacionan intensamente. Dichas relaciones pueden clasificarse en: Poltico. El Gobierno es elegido por el Parlamento u debe contar con su confianza. En contrapartida, el Presidente del Gobierno puede proponer la disolucin de las Cmaras legislativas. Funcional. Las leyes son, en su mayora, elaboradas a partir de un Proyecto que presenta el Gobierno al Parlamento; por otra parte, el Parlamente ejerce una labor continuada de control de la accin gubernamental. c)El principio de legalidad. Este principio supone el que tanto los ciudadanos como los Poderes Pblicos estn sujetos a la Constitucin y al resto del Ordenamiento; y se traduce en el denominado imperio de la ley, que consagra originariamente la primaca funcional del Parlamento sobre el Poder Ejecutivo, y la entera sumisin del Poder judicial a la Ley. Por otra parte, supone que los ciudadanos pueden defender sus derechos e intereses legtimos antes los Tribunales, mediante los correspondientes recursos y ejercicio de acciones. d)El reconocimiento de los derechos pblicos subjetivos. La consagracin del Estado de Derecho tiene una ultima finalidad esencial: elevar a los sbditos del AR a la condiciones de ciudadanos, a quienes el Derecho reconoce una esfera individual y social de derechos que no pueden ser desconocidos por el Poder pblico. Los derechos esgrimibles frente a la accin del Poder no son solo los contenidos de la Constitucin, tambin pueden nacer de otras normas o de simples relaciones jurdicas, y son siempre defendibles antes los Tribunales de Justicia. Actualmente, se habla de Estado Social de Derecho, que simplemente viene a recalcar el hecho de que tambin se reconocen derechos sociales, por lo que puede decirse que supone la constitucionalizacin de la poltica intervencionista que se haba desarrollado ampliamente en el s.XX. Esta nueva definicin del Estado surge tras la 2 GM, pero no hay que verlo como un nuevo modelo histrico, sino como una progresin evolutiva del propio Estado de Derecho.

B) Poder Ejecutivo y Admn. Pblica.


El Poder Ejecutivo residen en el Gobierno en los sistemas parlamentaristas, y este y su Presidente realizan actos de exclusiva dimensin constitucional, que solo se ordenan por esta Norma y que no tienen mas control que el poltico por el Legislativo, o en su caso, por el TC. Esta dimensin aparece recogida en el art. 97 CE, en que se establecen las funciones del Gobierno, entre las que se encuentra la de liderazgo poltico de la accin publica poniendo bajo su inmediata direccin a la Admn. Pblica; el Gobierno dirige la maquinaria operativa del Estado en cualquier orden; al margen solo quedan los dems Poderes constitucionales y ciertos rganos que la Constitucin sita tambin al margen.

C) Concepto de Admn. Pblica: caracteres.


La esencia de la Admn. Pblica es la de ser un aparato organizativo a las ordenes del Gobierno dispuesto para la satisfaccin de los intereses pblicos, intereses que les son definidos por las normas jurdicas y que debe cumplir con absoluta neutralidad, eficacia y sumisin al Derecho. Sus caracteres son:

a)Subordinacin o dependencia poltica del Poder que la dirige y que responde polticamente ante el Parlamento por sus actuaciones: el Gobierno. En este sentido, tiene una composicin burocrtica, funcionarial, cuya seleccin se realiza en base a los principios de mrito y capacidad, estando sometidos a un rgimen estatutario de Derecho Pblico, y no incorporan carcter representativo alguno. Se caracteriza tambin por las notas de continuidad y permanencia, pues sus fines as lo exigen, con absoluta independencia de las eventuales situaciones de cambio o crisis poltica que puedan afectar al Ejecutivo. Estos caracteres son los propios de la Admn. Pblica europea, frente al cual existen otros, como el spoil system estadounidense, caracterizado por la ausencia de una verdadera burocracia profesional, de manera que el personal no es funcionario y no tiene mas estabilidad en el empleo que la que se da en la empresa privada; y la Admn. de las dictaduras, donde la penetracin poltica del partido nico o de la organizacin que monopoliza el poder, informa absolutamente a la Admn. Pblica, carente de toda neutralidad. b) Esta visin organiza ha pretendida completarse con la delimitacin material de una funcin administrativa distinta de la funcin poltica o de gobierno, intentos que apenas han ido mas all de una distincin cuantitativa. Por otra parte, la Admn. no puede identificarse con puras tareas de gestin y ejecucin, pues sus tareas se mueven en un plano distinto y abarcan tambin actividades normativas, e incluso jurisdiccionales. Igualmente, los Poderes Legislativo y Judicial realizan funciones de carcter ejecutivo y no solo las de legislar o juzgar. Por ello, el intento de identificar una funcin materialmente administrativa con criterio definidor de la Admn. es intil.

D) La pluralidad de Admones. pblicas.


El Estado se organiza territorialmente en varios niveles organizativos, y dependiendo de la naturaleza de stos podemos hablar de Estado unitarios y federales: a)En los Estados unitarios siempre se ha reconocido una cierta descentralizacin, que puede ser puramente administrativa o poltica. En un principio, solo se les reconocer los entes locales, aunque poco a poco, tambin se har con las Regiones. b)En los Estados federales, adems del Estado, se integran otros Estado federados a los que en el mbito internacional no se les reconoce como sujetos dotados de soberana. Por lo dems, su organizacin responde al mismo esquema de la divisin de poderes y su Admn. depende tambin del Poder Ejecutivo del Estado federado.

Para el Derecho, la Admn. Pblica es una persona jurdica, es decir, constituye un centro de imputacin de normas y relaciones jurdicas, es un sujeto de relaciones jurdicas, titular de potestades, derechos y obligaciones jurdicas. La personificacin jurdica es una necesidad absoluta para poder establecer la cualidad de sujeto jurdico de la organizacin, y comienza a otorgarse a la Admn. cuando se quiere controlar sus actuaciones por los Tribunales, aunque ya en el AR se le reconoci una personalidad ad hoc.
La personificacin del Estado tiene as una plena operatividad en el marco del Derecho Internacional, donde se relaciona con otros Estado y Organismo Internacionales, en cuyo mbito no se distingue que rgano interno del Estado ha producido el acto o norma discutido. A nivel del Derecho Interno, sin embargo, se ha construido una nueva personalidad jurdica, la del aparato organizativo dependiente del Poder Ejecutivo: la Admn. Pblica. En nuestro Derecho, esta personalidad no se recoge en la Constitucin, porque en ella prima la consideracin de la Admn. como parte del Estado, pero si se reconoce en el art. 2.2 de la LOFAGE. Las Admones. Pblicas no se agotan en la del Estado, tambin lo son las de cada Comunidad Autnoma y todas las entidades locales, adems de las Corporaciones de Derecho Pblico representativos de intereses profesionales o econmicos, por lo que estn jurdicamente personificadas de forma independiente. Y finalmente, todas ellas pueden crear nuevas entidades

de carcter fundacional y doradas de personalidad diferenciada de la que corresponde a quien las crea, para gestionar funciones pblicas o emprender actividades que afectan a los intereses atribuidos a su Entidad matriz. En definitiva, la Admn. Publica es un concepto institucional que se traduce en una pluralidad de personificaciones jurdicas independientes. Las Admones. Pblicas pueden clasificarse en los siguientes grupos: a)Territoriales y no territoriales. Son Admones. territoriales la estatal, las autonmicas y los entes locales. Las notas distintivas de este gnero de Admones. son: Capacidad para autodefinir los intereses pblicos que deben servir, dentro del mbito natural de los intereses que les son propios. Tener atribuidas la generalidad de las potestades pblicas propias de las Admones. Pblicas. Extender sus competencias potencialmente a todos los sujetos que se encuentren en su territorio. b)Corporaciones e instituciones. Son Corporaciones las que tienen como base una comunidad de personas que constituyen uno de sus elementos esenciales, como las Corporaciones locales y las representativas de intereses econmicos, profesionales o sociales. Por su parte, las Instituciones tienen un origen fundacional, son creadas por otra Admn. para el ejercicio de parte de sus competencias, razn por la permanecen ligadas a aquella a travs de una especial relacin de intervencin en su organizacin y actuacin; sus fines vienen establecidos en sus normas de creacin. Algunos ejemplos son los Organismos Autnomos. c)Entidades de forma organizativa pblica o privada. La forma organizativa general de las Admones. Pblicas se regula por el Derecho Pblico, sin embargo, dentro de las Admones. institucionales merecen especial consideracin las entidades que se organizan y regulan por el Derecho Privado. Nos referimos a las Sociedades mercantiles fundadas por las Entidades Pblicas, cuya inclusin entre las Admones. obedece a que parte de su rgimen jurdico se regula por el Derecho Administrativo, aunque para ello se exige que su capital sea mayoritariamente pblico. Ahora bien, la forma organizativa pblica o privada de las Entidades institucionales no determina necesariamente el rgimen jurdico de su actividad.

E) Aproximacin al concepto de Dcho. Administrativo: caracteres del Derecho Administrativo.


El Dcho. Administrativo es la rama del ordenamiento jurdico que regula a la Admn. Pblica. Es una parte del Dcho. Pblico, directamente entroncado con el Dcho. Constitucional. La esencia expansiva del Dcho. Administrativo en el Dcho. Pblico interno le ha llevado a ampliar su mbito regulador a actividades ejercidas por los dems Poderes Pblicos, y no solo por la Admn., cuando desempean actividades de carcter relacional con los administrados y con su personal. Esta expansin tiene una finalidad garantizadora de los derechos de los ciudadanos afectados, y persigue primariamente otorgar a stos la plena tutela judicial de sus derechos e intereses que pudieran resultar afectados. As, podemos definir esta rama como el Dcho. Comn y general de las Admones. Pblicas y de los dems Poderes Pblicos en su actividad relacional con los ciudadanos y su personal. Aunque desde una visin ms descriptiva de su contenido, puede definirse como la rama de Dcho. Pblico que regula las Admones. Pblicas, su organizacin, las relaciones entre las distintas Admones., sus potestades y privilegios, el rgimen jurdico de la actividad administrativa dirigida a la satisfaccin de los intereses pblicos y el sistema de garantas de los ciudadanos frente a la accin de los poderes Pblicos que les afecta. Sus caracteres son: a)Derecho de prerrogativas y privilegios de la Admn. Pblica. Uno de los rasgos mas singulares del Dcho. Administrativo del continente europeo, es el de constituir un Dcho. especifico de la Admn. Pblica, al contrario de lo que ocurre en los pases anglosajones, regulado por el sistema del Rule of Law.

Las diferencias sustanciales entre ambos sistemas estriban en la atribucin a la Admn. Pblica de una serie de prerrogativas y privilegios que la sitan en un plano de supremaca jurdica respecto a los administrados, y en la resolucin de los recursos contra las disposiciones y actos de la Admn. por un rgano de ella misma, o por unos Tribunales especializados distintos de los ordinarios. Los privilegios ms relevantes son los de presuncin de legitimidad de los actos administrativos, la ejecutividad inmediata de esos mismos actos, y la ejecucin de oficio. Esta situacin jurdica se resume en el principio de autotutela. b)Derecho tutor de los intereses pblicos. Otro importante carcter es su finalidad tuitiva de los intereses pblicos cuya satisfaccin directa persigue la Admn. con su actividad, ahora bien, esta predeterminacin normativa de los intereses pblicos no es tal que convierta a la Admn. en un puro ejecutor automtico de la norma. Los intereses pblicos van a permitir una cierta composicin de intereses generales y privados. c)Derecho garantizador. El testigo de esta nota garantizadora es la posibilidad de recurrir contra las Admones. Pblicas ante los Tribunales y que stos, en sus sentencias, puedan anular las decisiones administrativas y condenar a la Admn. La mayor parte de las tcnicas de garanta tienen un carcter individualista, y su proteccin a travs de las correspondientes acciones de recurso solo se reconoce a los titulares de derechos o intereses legtimos que resulten afectados; pero los canales de participacin ciudadana en la accin administrativa y la extensin de la facultad de recurrir contra los actos y disposiciones administrativas, van progresivamente amplindose a favor de entidades representativas de colectivos de ciudadanos. d)Derecho en permanente adaptacin a la realidad que ordena. La Admn. Pblica traduce en accin jurdica las lneas marcadas por la poltica de Gobierno, y de ah que el Dcho. que la ordena est en constante adaptacin. Frente a los Ordenamientos codificados, el Dcho. Administrativo se caracteriza por su motorizacin legislativa. Ahora bien, en cuanto que las Admones. Pblicas son personas jurdicas, la regulacin de sus actividades puede venir ordenada no slo por esta rama del Ordenamiento, sino tambin por el Dcho. Privado. Se hace preciso pues, establecer cuales son los criterios para determinar cuando procede la aplicacin de uno u otro. La aplicacin del Dcho. Administrativo a los actos de autoridad. Supone la distincin en 2 categoras de las actuaciones de la Admn.: los actos de autoridad y los de pura gestin. Slo en relacin a los primeros se aplicara el Dcho. Administrativo. Criterio de prerrogativas. Segn el cual el Dcho. Administrativo debe aplicarse a las actuaciones de la Admn. Pblica que requieren de las prerrogativas y privilegios que se incluyen en aquel Dcho. El Dcho. Administrativo como Dcho. de los servicios pblicos. Defiende la aplicacin de ste a toda actividad de la Admn. que suponga servicio pblico, cuya prestacin es la finalidad esencial de la Admn. Posiciones relativistas. Antes la insuficiencia de los criterios clsicos enumerados, un sector doctrinal ha cado en un absoluto relativismo, negando que exista un nico criterio delimitador de la aplicacin del Dcho. Administrativo, y sobre todo, que este pueda mantenerse indefinidamente en el tiempo. Criterio del giro o trfico administrativo. Se aplica el Dcho. Administrativo cuando la accin de la Admn. corresponde al giro o trafico administrativo. Criterio de la actividad comprendida en la competencia especifica del rgano actuante. Trata de salvar la dificultad de definir en trminos absolutos que materias entran en el giro o trfico administrativo y que salva las dificultades de la determinacin del Dcho. a aplicar en las materias fronterizas o limite de la aplicacin de uno u otro Dcho. La actividad comprendida en el giro o trfico administrativo es aquella que aparece expresamente atribuida a cada rgano como materia de su competencia.

Vemos pues que es difcil en las zonas lmites acudir a alguno de los criterios mencionados exclusivamente. Sobre todo si atendemos a las tendencias de expansin del Dcho. Administrativo a Poderes Pblicos ajenos a la Admn. Pblica, y de penetracin del Dcho. Privado dentro de los reductos clsicos de la Admn.

2) El sistema de fuentes en el derecho administrativo. A) Teora de las fuentes y su aplicacin al Dcho. Administrativo.
El Derecho es esencia una tcnica de organizacin social y que tambin emplea para su conocimiento y aplicacin mtodos propios de la lgica formal, pero es mucho mas, pues tambin entraa un complejo sistema de organizacin que permite una eficaz defensa de los derechos de las distintas Entidades que se integran en un Estado y en la Sociedad a la que representa polticamente, as como de los individuos que la integran. En un Estado moderno pueden individualizarse una pluralidad de ordenamientos jurdicos: en su propia formulacin tantos como organizaciones existen en cada sociedad, sean de carcter pblico o privado. Los ordenamientos jurdicos se relacionan intensamente entre si y culminan en el del Estado y se ordenan por una misma Constitucin, pero son tambin independientes en su propio funcionamiento. Cada ordenamiento tiene una norma cabecera, en muchas ocasiones conectada directamente con la Constitucin. Las relaciones interordinamentales obedecen a cinco principios esenciales: a)Principio de competencia, que determina las materias cuya ordenacin corresponde privativamente a un ordenamiento con exclusin de otros (competencias exclusivas). Este principio no determina siempre relacin de separacin, en ocasiones impone la interrelacin de ordenamientos, normalmente con subordinacin de un ordenamiento a otro que establece los principios o las bases de la ordenacin de una materia, o toda la legislacin en la materia, correspondiendo a otro tan solo la ejecucin (competencias compartidas). b)Principio de preclusin, que determina que una materia puede ser regulada por ms de un ordenamiento, pero la regulacin por uno de ellos excluye la posibilidad de que se regule por otro. c)Principio de supletoriedad, que determina que en caso de que un ordenamiento no tenga norma aplicable a un determinado supuesto se aplicara otro ordenamiento, normalmente el estatal, dejando as a salvo la finalidad de plenitud reguladora que tiene el Derecho. d)Para los casos de que no se respeten los dos primeros principios y surja el conflicto, cabe establecer tambin el principio de prevalencia, por el que tanto se resuelve el conflicto debe aplicarse un ordenamiento concreto y no el otro. La prevalencia de un ordenamiento implica la aplicacin preferente de la norma de uno de los ordenamientos en conflicto, pero deja intacto el conflicto que deber ser solventado por el Tribunal competente. e)Y finalmente, cabe establecer el principio de primaca de un ordenamiento sobre potro, lo que impone la aplicacin preferente de uno de ellos y la implicacin del otro. La primaca de uno de los ordenamientos es general. Esta solucin no impone la nulidad de la norma que se integra en el ordenamiento desplazado, que por tanto podr ser aplicada en el caso de que la norma que motiv su desplazamiento fuera derogada. En nuestro Estado puede diferenciarse el ordenamiento estatal, el autonmico, el de cada entidad local, el de las distintas corporaciones representativas de intereses econmicos o profesionales, y en el plano civil, el de las organizaciones empresariales, entidades sindicales, partidos polticos, Aunque todos estos ordenamientos se amparan en la Constitucin y en el ordenamiento estatal, tienen indudablemente su plena y autnoma identidad. Esta pluralidad de ordenamientos nos obliga a romper con la simplista teora del principio de jerarqua de las normas, que presupone una ordenacin escalonada de los distintos tipos de normas, tal y como lo entenda Kelsen, y segn la cual, el sistema normativo se ordenara as: La Constitucin. Las leyes y disposiciones con valor de ley.

Los reglamentos, ordenados segn la jerarqua del rgano que los dicta. Esta jerarqua en tres escalones se interpreta dentro de cada ordenamiento y determina que las normas de superior jerarqua derogan cualquier otra anterior que tenga igual o inferior rango, y la nulidad de cualquier otra posterior de inferior rango que la contradiga. Pero las relaciones entre ordenamientos no supone, en muchos casos, la aplicacin preferente de normas de produccin estatal. Solo la Constitucin es norma comn y suprema de todos los ordenamientos. De ella y de la ley hablaremos a continuacin. La Constitucin es la norma fundamental del ordenamiento jurdico que regula la organizacin del Estado y las reglas esenciales de la organizacin de la Sociedad que le sirve de base, particularmente los derechos fundamentales de los ciudadanos. Desde el punto de vista jurdico, lo esencial de la Constitucin, adems de su carcter de norma esencial del ordenamiento es que nada escapa potencialmente a su regulacin ni existe limite formal alguno a sus disposiciones pues es aprobada por el sujeto que tiene la titularidad del poder constituyente, el Pueblo; y adems tambin se encarga de reflejar los principios esencial que consagran el Estado de Derecho. La supremaca constitucional mencionada lo es tanto en sentido formal, en tanto que no puede ser modificada ni derogada por ninguna otra norma; como en sentido material, pues despliega los efectos propios de cualquier otra norma, ha de ser cumplida por sus destinatarios y aplicada por los Tribunales, y deroga a las normas anteriores contrarias a sus disposiciones y determina la invalidez de cualquier norma o actos producidos con posteridad a su entrada en vigor. Los contenidos de nuestra Constitucin son los siguientes: Definicin de la titularidad de la soberana (Prembulo y el art. 1.7). Identificacin del Estado (arts. 1, 2, 3, 4 y 5) y declaracin del modelo de Estado que regula y su forma poltica. (arts. 1, 1.3 y 8) Parte dogmtica, que contiene los derechos y libertades que se reconocen y garantizan, los deberes fundamentales de los ciudadanos y los principios que deben inspirar la accin pblica en la ordenacin econmica y social (Ttulo I). Parte organizativa, que contiene la consagracin de la Teora de la divisin de Poderes y regula la organizacin de stos y las relaciones entre los mismos. (Ttulos II a VI). Regulacin de las Autonomas (Titulo VIII). Parte tcnica, en la que se incluyen las disposiciones de la Constitucin que regulan la supremaca material y formal de la misma en el ordenamiento. (Ttulos IX y X). De su lectura se deducen cuatros modeles bsicos: a)Modelo poltico. La Constitucin, consagra de una serie de valores fundamentales como la democracia, a su vez basada en los ideales de justicia, libertad, igualdad, solidaridad y pluralismo poltico, que informan el Estado de Derecho. Y en el poder organizativo, consagra el principio de descentralizacin, que se traduce en el Estado Autonmico. b)Modelo econmico. Nuestra Constitucin consagra el modelo de econmica de mercado, basado en la libertad de empresa; opero subordinando el funcionamiento de la economa a las exigencias de inters general, legitimando la ordenacin de la misma incluso mediante su planificacin general. c)Modelo social. La Constitucin no impone un modelo social acabado o completo, sino que se garantiza dicho modelo de forma plena en relacin a una serie de derechos individuales y colectivos o sociales reconocidos en el Capitulo II del Titulo Primero. Derechos y tambin deberes que no siempre suponen una actitud de simple proteccin o respeto para el Estado, sino tambin un deber de accin pblica. d)Modelo jurdico. El modelo que establece nuestra Constitucin es un modelo en el que las normas priman como fuentes del Derecho; en el que tanto el juez como la Admn. Estn sometidos al Imperio de la Ley, que legitima y enmarca los limites de su actividad; y en el que las garantas de los derechos individuales constituyen una finalidad esencial del Derecho.

En el mbito del Derecho pblico, el modelo que se establece es el que se deriva de los principios de la divisin de poderes y del llamado rgimen administrativo. Este rgimen se caracteriza por los principios de objetividad en el servicio de los intereses generales; los principios esenciales de la organizacin administrativa y el sometimiento pleno de la Admn. a la Ley y al Derecho; el rgimen burocrtico de los funcionarios pblicos; las garantas de intervencin de los administrados y de las organizaciones y asociaciones en que se integran en el procedimiento de elaboracin de reglamentos y actos, y el acceso a los registros administrativos; el pleno control de toda la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuacin administrativa por los Tribunales; y la responsabilidad de la Admn. Pblica. En relacin a la Constitucin, hay que mencionar a los Tribunales Constitucionales que surgen como interpretes supremos de la Norma Fundamental, y que son los garantes mximos de la vigencia de sus disposiciones y en tal sentido, sus sentencias se sobreponen a las actuaciones de todos los dems Poderes del Estado. Sus competencias son: a)Su competencia originaria se limitaba a un control abstracto sobre la adecuacin de las leyes a las disposiciones constitucionales, anulndolas en caso contrario. De ah que fueran conocidos como legisladores negativos. b)El segundo mbito de competencias se integra por la defensa de los derechos y libertades fundamentales que la Constitucin reconoce. c)El tercer mbito competencias se integra por los conflictos de competencias entre el Estado y las CCAA, que se entienden que surgen cuando el Estado o una CA se consideran igualmente competentes (conflicto positivo) o incompetentes (conflicto negativo). d)Y por ultimo, el TC tiene competencia para cualquier otra materia que le atribuyan la Constitucin o las Leyes Orgnicas, como los conflictos entre rganos constitucionales del Estado, los conflictos en defensa de la autonoma local, y los recursos de amparo contra la proclamacin de candidaturas, candidato y proclamacin de electos. La Ley es la norma superior del ordenamiento jurdico tras la Constitucin. Desde que Rousseau la concibi como la expresin de la voluntad popular, esta idea se ha conservado en la doctrina poltica para significar que el rgano que aprueba las leyes es realmente el que encarna la representacin poltica de la comunidad, y que por tanto sus mandatos no pueden estar sometidos a las decisiones de ningn otro Poder Pblico. La doctrina distingue entre: a)Leyes formales y leyes materiales. Las primeras pueden ser definidas segn lo anteriormente dicho, que la forma de la ley hace primar su contenido sobre cualquier otra norma excepto sobre la Constitucin. Las segundas son los mandatos polticos concretos que en rigor podran considerarse comprendidas en la funcin ejecutiva en sentido material, o que vienen precisamente a autorizar el ejercicio de funciones de carcter ejecutivo. El legislador no tiene limites a la regulacin bajo forma de ley en las materias que competencia del Estado, salvo en las Constituciones en que se establecen de forma expresa reservas a favor del Ejecutivo y sus nicos limites resultan del respeto a lo establecido en la Constitucin. Solo pueden ser derogadas implcitamente por otra ley que se refiera al mismo supuesto de hecho o bien mediante una derogacin expresa y especifica. b)Leyes medida, distinguidas por la doctrina alemana, y que tienen como presupuesto solucionar una situacin real ya existente que se quiere corregir o encauzar con especiales remedios no previstos en la legislacin general vigente que seria aplicable a dicha situacin, pero que, en todo caso, solo se van a aplicar a una situacin concreta. A su vez, pueden distinguirse en: Leyes singulares, que son las que ordenan un caso concreto, que escapa as a la regulacin que el Ordenamiento jurdico pudiera establecer con carcter general y abstracto para casos semejantes. Dentro de ellas, se habla tambin de leyes ad hoc, por las que viene a otorgar fuerza de ley a soluciones normativas que el Ordenamiento tiene previsto se regulen por reglamento, pero que por razones polticas se regulan mediante ley a fin de otorgar mayor fuerza operativa a las medidas que pretenden obtener la solucin de un problema concreto y

preexistente a la Ley, y de leyes autorizatorias, que implican un control previo de las Cortes sobre actuaciones del Ejecutivo. Leyes plan, que tratan de resolver una realidad preexistente con actuaciones que normalmente exigirn el desarrollo de una aserie de medidas amplias de aplicacin, a las que pueden acogerse o que afectan a una pluralidad de sujetos, como los grandes Cdigos. Al hablar de Ley, inevitablemente hay que hablar de reserva de ley garantizada por la Constitucin, y que entraa una garanta esencial de nuestro Estado de Derecho. Su significado ultimo es el de asegurar que la regulacin de los mbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes, por lo que tales mbitos han de quedar exentos de la accin del ejecutivo y, en consecuencia, de sus productos normativos propios. El principio no excluye, ciertamente, la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a norma reglamentarias, pero si que tales remisiones hagan posible una regulacin independiente y no claramente subordinada a la Ley. Las leyes son aprobadas privativamente por las Cortes aunque sean un resultado de la colaboracin entre stas y el Gobierno, sancionadas y promulgadas por el Rey, y publicadas en el BOE. La Ley entra en vigor el da en que ella misma prev y sino, a los 20 das de su publicacin, y sus efectos se producen a partir de su entrada en vigor, pero pueden establecer que sus disposiciones tengan efecto retroactivo, aunque esto no puede aplicarse a las disposiciones de naturaleza sancionatoria, no favorable o restrictiva de los derechos individuales. El TC ha advertido que no hay retroactividad si la ley se limita a regular de manera diferente y pro futuro situaciones jurdicas creadas con anterioridad a su entrada en vigor y cuyos efectos no se han consumado. Las leyes tienen vigencia indefinida, salvo las de presupuestos y las leyes medidas, de manera que salvo que la propia ley disponga otra cosa al respecto, siguen vigentes hasta que se derogan por otras normas de igual o superior rango. La derogacin pueden ser expresa o implcita, y los efectos derogatorios pueden afectar a toda la ley o solo a parte de ella, y la decisin sobre este alcance corresponde al legislador. Finalmente, hay que tener en cuenta las disposiciones transitorias en las que se prev la posible retroactividad de la nueva ley y la continuidad de efectos de las derogadas en relacin a los supuestos de hecho producidos durante su vigencia. Las leyes pueden ser estatales, autonmicas y dictadas por el Poder Ejecutivo. Las leyes estatales se clasifican en: a)Leyes ordinarias y orgnicas. Las primeras constituyen el tipo residual general de las leyes que no son orgnicas, por lo que hablaremos de estas. Las Leyes Orgnicas se definen por su procedimiento de aprobacin (necesitan para su aprobacin, modificacin o derogacin el voto de la mayora absoluta del Congreso) y por las materias reservadas a su regulacin (el desarrollo de los derechos fundamentales y libertades publicas, las que aprueban los EEAA, el rgimen electoral general, y las dems previstas en la Constitucin, lo cual no es una clusula abierta). Ahora bien, hay que dejar claro que estas leyes no tienen una posicin jerrquica superior a las de las ordinarias, la nica diferencia se deriva de los antes mencionado. Los EEAA son leyes orgnicas y por tanto, estatales, pero constituyen a su vez la primera norma del ordenamiento autonmico, y se encuentran subordinados a la Constitucin. Tienen una funcin constituyente para las distintas CCAA y su correspondiente ordenamiento autonmica, y delimitan las competencias de la Comunidad y por tanto tambin frente a ella, las del Estado. b)Leyes de bases, que se inscriben en la tcnica de delegacin legislativa del Parlamento en el Gobierno. Su denominacin deriva de que su contenido normativo se divide en bases, que establecen los principios y criterios que luego deben ser desarrollados en el Decreto legislativo que las articula. c)Leyes bsicas, que se inscriben en el mbito de las relaciones entre los ordenamientos estatal y autonmico. La legislacin bsica debe regular los aspectos centrales o nucleares de una institucin, aquellos que exigen una aplicacin uniforme en todo el Estado, lo que determina que el legislador deba ser nico, y ha de establecerse mediante ley. El problema mas importantes es la determinacin de que es lo bsico, por cuanto solo este contenido corresponde

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a la ley estatal, que no puede invadir as las competencias autonmicas para desarrollar normativamente el contenido no bsico de la legislacin de una materia. d)Leyes de armonizacin, que se inscriben tambin en este mbito de relaciones entre ordenamientos y que tienen como finalidad establecer los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de estas, cuando as lo exija el inters general. Persiguen, por tanto, evitar la instrumentacin de polticas legislativas antagnicas o no homogneas cuando el inters general exige que en una determinada materia deba existir una unidad de principios jurdicos de todos los ordenamientos del Estado. Exigen 2 presupuestos: la exigencia del inters nacional de que se produzca esa armonizacin legislativa, lo que ha de ser expresamente apreciado por mayora absoluta de cada Cmara legislativa; y que se dicte en supuestos en que la competencia sobre la materia a regular sea exclusiva de las CCAA. e)Leyes marco y leyes de transferencia o delegacin, que se inscriben tambin en este mbito. La ley marco se prev en el art. 150.1 CE como una tcnica de delegacin de competencias legislativas del Estado en las CCAA, y hasta ahora no ha sido necesario aprobar ninguna. Su finalidad es la de operar un proceso de delegacin legislativa a favor de las Asambleas de todas o algunas de las CCAA, y al ser una competencia delegada es evidente que tambin la pierden cuando se deroga la ley, y que se modifica si esta se modifica. En cuanto a sus efectos, otorga una nueva competencia legislativa a las CCAA, que pueden ejercerla o no, lo que puede ser castigado con la revocacin. Se prev la posibilidad de establecer un control de las Cortes sobre la ley autonmica para controlar su conformidad a la ley marco. El art. 150.2 CE establece con carcter de ley organiza, las leyes de transferencia o delegacin, cuya finalidad es transferir o delegar bloques materiales de competencias estatales a las CCAA. f)Leyes de presupuestos. Su contenido se recoge en el art. 134 CE y puede resumirse diciendo que el Presupuesto contiene las previsiones de ingresos y las autorizaciones de gastos para un ejercicio econmico determinado, cuya vigencia es anual, aunque puede prorrogarse automticamente si aun no esta listo el siguiente. Por su trascendencia, tiene especificas previsiones constitucionales sobre su elaboracin, aprobacin parlamentaria y control de gestin y ejecucin, y solo puede presentarse mediante Proyecto del Gobierno al menos 3 meses antes de que expire el presupuesto del ao anterior y normalmente debera aprobarse ante del 1 de enero del ao siguiente. g)Leyes aprobatorias de planes generales econmicos, que tienen tambin un procedimiento especial en su elaboracin administrativa y en su tramitacin parlamentaria. En cuanto a las Leyes Autonmicas, hay que decir que la CE reconoce la facultad de legislar a las CCAA aunque no de forma expresa, pero si indirecta e inequvocamente. (salvo en el caso de Ceuta y Mellilla). Estas leyes tienen el mismo concepto, funcionalidad y carcter que las estatales, y en consecuencia, cumplen tambin el principio de reserva de ley cuando as lo establece la CE, comprenden el mismo tipo de leyes que antes hemos visto salvo las orgnicas y las que articulan las relaciones entre ambos ordenamientos. En definitiva, son mandatos jurdicamente originarios solo subordinados a la CE y a su correspondiente EA, que aprueban las Asambleas legislativas de las CCA en materia de su competencia exclusiva. Y con respecto a las Normas del Poder Ejecutivo con valor de ley, hay que decir que dicho Poder tiene la facultad para dictarlas en determinados supuestos y sometidas a especiales facultades de control por parte del Poder Legislativo. Se distinguen en: a)Decretos-leyes. Son disposiciones legislativas provisionales que el Gobierno puede dictar en casos de extraordinaria y urgente necesidad, lo que es presupuesto de hecho para que puedan dictarse; este presupuesto hay que entenderlo en relacin con la evidente sustitucin de la funcin parlamentaria que el Gobierno realiza a travs del Decreto-ley, solo es licito aprobar esta norma cuando resulta imposible tramitar el mandato jurdico que va a contener a travs del procedimiento de elaboracin de leyes por el Parlamento, incluso por el procedimiento de urgencia. Adems, con extraordinaria quiere decirse que sea de vital importancia poltica.

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La aprobacin del Decreto-ley tiene adems un lmite natural, que traduce el recelo con el que se regula esta figura: no pueden afectar al ordenamiento de las instituciones bsicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos, al rgimen de las CCAA ni al Derecho electoral general. Su carcter provisional conduce directamente a su inmediata revisin parlamentaria en el plazo de 30 das desde su promulgacin, donde se convalidar, derogar o tramitar como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia. El resultado final ser una nueva ley que sustituir al Decreto-ley inicialmente convalidado. La convalidacin o en su caso la derogacin, se publican en el BOE como simples acuerdos del Congreso. La convalidacin es condicin para el mantenimiento de la vigencia del Decreto-ley pero no modifica su naturaleza convirtindolo en ley. b)Decretos legislativos. Constituyen el fruto de una colaboracin habitual en la produccin normativa entre el Parlamento y el Gobierno, y se elaboran siempre sobre la base de una previa delegacin parlamentaria en el Gobierno, que tiene el lmite de no poder comprender materias incluidas en el mbito material de las leyes orgnicas. Estos Decretos pueden ser estatales o autonmicos. Y hay que distinguir entre: Las leyes de bases y los Textos articulados. La delegacin parlamentaria se realiza mediante una ley de bases en la que se establecen con precisin el objeto y alcance de la delegacin y los principios y criterios que han de seguirse por el Gobierno al desarrollarlos. Su valor es el propio de la ley, innovando, modificando o derogando lo establecido con anterioridad sobre la materia en otras normas con rango de ley o inferior a ellas, aunque no pueden tener carcter retroactivo. Estas leyes se ordenan en bases numeradas, cuya articulacin es objeto de los Textos articulados. Las leyes de delegacin y los Textos refundidos. En los Decretos legislativos que aprueban estos textos, la delegacin parlamentaria se establece en un ley ordinaria y el Gobierno se limita a refundir textos legales preexistentes, incluso a regularizar, aclarar y armonizar la normativa que ha de ser refundida, siempre en los trminos que la ley de delegacin establezca y sin innovar la normativa sobre la materia. Dichos Textos tienen valor de ley. En cualquiera de los dos supuestos la delegacin legislativa debe otorgarse al Gobierno de forma expresa, para una materia concreta y con fijacin de un plazo para su ejercicio, tras el cual la delegacin caduca. La delegacin se agota con la publicacin del Decreto legislativo correspondiente, y es exclusiva en el Gobierno. El Parlamento puede establecer en las leyes de delegacin las formulas de control que estime convenientes para verificar la fidelidad del Gobierno en el ejercicio de la delegacin, con los efectos que igualmente prevea la ley de delegacin. La forma de control mas apropiada seria la de ratificacin por las Cortes del texto del Decreto antes de su promulgacin. Con independencia de estos controles parlamentarios, tambin pueden ser objeto de control en va de recurso por los Tribunales, adems del control que pueda ejercer el TC. Eso sin contar con el control que supone el dictamen preceptivo aunque no vinculante del Consejo de Estado que opera con antelacin a la aprobacin del Decreto legislativo. Y ya finalmente, para terminar con las leyes, hay que decir que el TC tiene el monopolio del control de la constitucionalidad de la ley y normas con valor de ley, para lo que existen dos vas: el recurso de inconstitucionalidad y la cuestin de constitucionalidad, ello sin olvidar el recurso de amparo.

B) El Reglamento. Concepto, clases y rgimen jurdico.


i. Concepto. Reglamentos son las normas que aprueban el Gobierno y la Admn. Pblica, son normas que no incorporan la mstica de ser expresin de la voluntad popular dictada por los representantes directos del Pueblo. Por ello, tienen siempre valor subordinado no slo a la Constitucin, sino tambin a las leyes y normas con valor de ley.

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Por otra parte, son tambin una manifestacin del principio de autonoma que se reconoce a las Admones. Pblicas, especialmente las de carcter representativo no polticamente pleno, y lo mismo cabe decir de las Corporaciones representativas de simples intereses corporativos o profesionales. De conformidad con el principio de legalidad, la actividad de la Admn. debe basarse en la atribucin previa de una potestad, en este sentido, los reglamentos son la manifestacin del ejercicio de la potestad reglamentaria. Esta potestad tiene una doble atribucin en el caso de la Admn. del Estado: al Gobierno y a la Admn. La potestad general o externa se atribuye al Gobierno, y lo propio harn los EEAA en el mbito de las CCAA. Los dems rganos de la Admn. tanto del Estado como de las CCAA solo tienen potestad interna o administrativa. Sin embargo, la potestad general se va a reconocer tambin a entidades puramente administrativas, como las Entidades locales territoriales. La atribucin de potestades reglamentarias no deriva exclusivamente de la Constitucin: tambin las leyes pueden atribuir potestades reglamentarias concretas a las Admones. Pblicas. ii. Diferencia con los actos administrativos generales. Los reglamentos son verdaderas normas, son regulaciones abstractas y generales de situaciones de futuro, que deben ser publicadas y conservan una vigencia indefinida en tanto no se modifiquen o deroguen por otras normas de igual o superior rango. En este sentido, el reglamento se diferencia radicalmente de los simples actos administrativos que tienen uno o varios destinatarios concretos, a los que se notifica el acto y cuyos efectos se agotan en cada cumplimiento, debindose dictar tantos actos administrativos como situaciones concretas se pretendan resolver. Existen no obstante, un tipo de actos administrativos cuya diferencia con los reglamentos es ms difcil de apreciar, los actos generales no normativos, que por tener como destinatarios a una pluralidad indeterminada de sujetos pueden llegar a publicarse en los Boletines Oficiales o en la prensa. Aunque no son reglamentos, pues no se inscriben en el sistema normativo. Tampoco tienen naturaleza normativa ni son reglamentos las instrucciones y rdenes de servicios, a travs de las cuales se ejerce la potestad de direccin por los rganos superiores respectos de los inferiores de la organizacin administrativa, pero no obligan a terceros. Por ultimo, tampoco tienen este carcter las instrucciones, a veces indebidamente llamadas circulares, que tienen por finalidad informar sobre sus obligaciones a los funcionarios e interesados, ni las recordatorias de la normativa vigente sobre una determinada materia. Finalmente, a algunos rganos se les atribuye la facultad de dictar recomendaciones con carcter indicativo o de consejo. Con anterioridad a la LPC, la Admn. usaba la denominacin de circular para designar tambin a las instrucciones generales y ordenes de servicio, a las simples recomendaciones y las instrucciones de carcter recordatorio, y el mismo nombre servia para designar, en ocasiones, a verdaderos reglamentos. Ello creaba una gran inseguridad jurdica, al confundirse stas con las circulares-normativas, que innovan el ordenamiento jurdico, son de obligado cumplimiento y tienen el rgimen de impugnacin que corresponde a cualquier reglamento. Para diferenciar unas de otras, hay que atender a la naturaleza de su contenido y sobre todo, a si el rgano que la dictaba tena atribuida la potestad reglamentaria y si la circular cumpla con el requisito de su publicacin en el Boletn Oficial correspondiente. Tras la LPC, el trmino circular ha de reservarse para las circulares-normativas, pero a veces, aun por inercia, tambin se usa para las recomendaciones e instrucciones. Hay que sealar igualmente que esta denominacin se ha extendido recientemente por el legislador con una cierta amplitud para denominar a los reglamentos de determinados Entes institucionales. Son supuestos de atribucin de la potestad reglamentaria por las leyes reguladoras de dichos entes, calificados por la doctrina como Admones. independientes. iii. Clases de reglamentos. Los reglamentos pueden dividirse en las siguientes clases:

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a)Reglamentos ejecutivos. Son aquellos que desarrollan las disposiciones de una ley generalmente por atribucin expresa de la potestad reglamentaria en la propia ley a desarrollar, cumpliendo una funcin de colaboracin normativa de la ley. Estos reglamentos deben limitarse a completar cuestiones de detalle, que no entren en contradiccin con la ley que desarrollan, ni invadan el contenido propio de la ley en supuestos de materias reservadas a la ley. b)Reglamentos independientes, que no desarrollan ninguna ley sino que regulan materias no incluidas en la reserva de ley. Han de limitarse a establecer un complemento indispensable por motivos tcnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades previstas por la Constitucin o por la propia Ley. Sin embargo, tienen otro limite, ya que cualquier materia no reservada a la ley, a partir del momento en que sea regulada por una ley ya no puede ser regulada por reglamentos independientes, sino solo por reglamentos ejecutivos. Si se ha producido una previa regulacin legal sobre una materia no reservada a la ley, solo podrn dictarse reglamentos independientes en el caso de que se haya operado una previa deslegalizacin, entendindose como tal la autorizacin por la propia ley que regula la materia para que sus previsiones puedan ser derogadas o modificadas por el reglamento. No obstante, la deslegalizacin rara vez se extiende a toda una materia, sino que se concreta en la posibilidad de que una particular disposicin contenida en una ley pueda ser modificada en el futuro por una norma reglamentaria. En cualquier caso, el fenmenos producido afecta al rango de la norma posibilitando que el reglamento pueda regular materias anteriormente contenidas en una ley. c)Reglamentos de necesidad, que son supuestos en que razones extraordinarias de necesidad obligan a dictar reglamentos que vengan a suspender la vigencia de normas contenidas la ley, permitiendo, en su caso, dictar otras de contenido distinto. iv. Lmites como requisitos de validez de los reglamentos. La vulneracin de algunos de los principios y reglas que integran el rgimen jurdico regulador de los reglamentos constituye un vicio del reglamento correspondiente. Estos vicios son: Violacin de la jerarqua normativa, que implica la obligada subordinacin del reglamento a la Constitucin, a las leyes y normas con rango de Ley. Violacin de la reserva de ley. Violacin de la jerarqua normativa de los reglamentos dentro del mismo ordenamiento jurdico. Reglamentos que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Incompetencia de la Entidad o del rgano que lo aprueba. Violacin de los trmites sustanciales del procedimiento que regula su elaboracin. Y en todo caso, el cumplimiento del requisito de su publicacin es inexcusable para su entrada en vigor. A diferencia de las leyes, los reglamentos en cuanto no son mandatos jurdicos originarios que encarnen la expresin de la voluntad general, no pueden regular las materias a que se refieren con absoluta discrecionalidad. Como en cualquier otra potestad administrativa, la discrecionalidad esta limitada por los Principales generales del Derecho; adems del obligado respeto a la Ley y a la Constitucin en los trminos ya analizados. Uno de los principios generales del Derecho es la interdiccin de la arbitrariedad, y de particular relevancia en relacin a la potestad reglamentaria por ser la que mayor margen de discrecionalidad incorpora. La discrecionalidad no supone exencin absoluta de lmites, sino que tiene sus propios lmites, entre los que destaca la interdiccin de la arbitrariedad. Los reglamentos, as, deben tener su justificacin no solo lcita, sino tambin racional y proporcionada en la adecuacin de las medidas que establecen a los fines que deben perseguir.

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Finalmente, constituye tambin un lmite de los reglamentos la violacin del principio de confianza legtima. v. Procedimiento de elaboracin de los reglamentos. El Gobierno es el rgano que cuenta con la competencia general para el ejercicio de la potestad reglamentaria. Los Reglamentos que aprueba el Gobierno se denominan Reales Decretos y son refrendados por el Ministro a quien corresponda, y si afecta a varios Ministerios por el Presidente del Gobierno o el Ministro de la Presidencia. Los dems reglamentos estatales se denominan rdenes y se diferencian nicamente por cuanto especifican que autoridad los dict. Tienen atribuida la potestad reglamentaria las Comisiones Delegadas del Gobierno y los Ministros. Las CCAA tienen atribuida la potestad reglamentaria a rganos paralelos a los citados de la organizacin estatal. El Consejo de Gobierno, con la denominacin que reciba segn el EA, aprueba Decretos y los Consejeros, rdenes. En las Entidades locales la potestad reglamentaria corresponde al Pleno de las Entidades locales territoriales. Su denominacin es la de Ordenanzas o Reglamentos en los Municipios, y Reglamentos para las Provincias. En los Ayuntamientos, los Alcaldes tienen potestad para dictar Bandos, aunque su naturaleza reglamentaria es dudosa. Por ltimo, tambin pueden atribuir potestad reglamentaria a entes institucionales de naturaleza pblica sus leyes fundacionales. Reglamentos que tienen la denominacin de circulares, y que en algunos sectores econmicos son de la mxima importancia. La ausencia de una regulacin comn del procedimiento de elaboracin de los reglamentos para todas las Admones. Pblicas es una de las lagunas ms llamativas a e injustificadas de la LPC y un flagrante incumplimiento de lo prevenido en el art. 149.1.18 CE, por lo que hay que estudiar el procedimiento de elaboracin de los reglamentos separadamente para cada escaln de las Admones. Pblicas. a)Reglamentos estatales. El procedimiento de elaboracin de los reglamentos estatales se regula como un procedimiento especial diverso del general de produccin de actos administrativos. La LG prev que el reglamento se inicia por el rgano directivo correspondiente que elabora un Proyecto, al que se acompaa un informe justificativo y una memoria econmica de estimacin del coste a que dar lugar su aprobacin. Durante su elaboracin se realizaran los estudios, informes y consultas que se estime preciso. Si va a afectar a los derechos e intereses de los ciudadanos, se les dar audiencia por un plazo no inferior a 15 das, salvo que por razones de urgencia se reduzca a 7. Debe ser informado por la Secretaria General Tcnica del Ministerio; si afecta al orden constitucional de distribucin de competencias entre Estado y CCAA debe informarse tambin por el MAP; y si es un reglamento ejecutivo, o as lo exija la ley, debe informarse por ultimo el Consejo de Estado. Concluidos estos trmites, si su aprobacin debe formalizarse por Orden, ser sometido al rgano competente directamente para que lo apruebe; si la aprobacin corresponde al Consejo de Ministros, debe repartirse a los dems Ministerios para observaciones. La omisin de la garanta de los derechos e intereses de los ciudadanos y los tramites preceptivos de informe de la Secretaria General Tcnica, y cuando procedan del MAP y del Consejo de Estado, es constitutiva de vicios determinantes de la nulidad del reglamento; mientras que los dems se reputan irregularidades no invalidantes. En todo caso, los Reglamentos ejecutivos que segn la Ley que los habilita deben ser aprobados en un plazo determinado, no incurren en vicio de nulidad si no fueran aprobados en dicho plazo, por supuesta caducidad de la autorizacin habilitante para su aprobacin. b)Reglamentos autonmicos. Con anterioridad a la LPC poda considerarse que al regulacin del procedimiento de elaboracin de reglamentos autonmicos segua esencialmente lo dispuesto en la normativa estatal en esta materia, salvo en las especialidades derivadas de la organizacin propia de cada CA. Tras la LPC la nica normativa a tener en cuenta es la legislacin autonoma establecida sobre esta materia, que esta contenida en general en las Leyes de Gobierno y Admn. de cada CA y que, por ahora, coinciden en los sustancial con la normativa estatal. Sin embargo, en relacin a los reglamentos ejecutivos autonmicos, solo se

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considera preceptivo el Dictamen del Consejo de Estado, si las leyes que desarrolla son estatales. c)Ordenanzas y reglamentos locales. La elaboracin de las ordenanzas locales se regula en el art. 49 LRBRL, que prev el siguiente procedimiento: Aprobacin inicial por el Pleno. Informacin publica y audiencia a los interesados por el plazo mnimo de 30 das para presentacin de reclamaciones y sugerencias. Resolucin de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y aprobacin definitiva por el Pleno. En los municipios de gran poblacin la aprobacin de los proyectos de ordenanzas y de los reglamentos corresponde a la Junta de Gobierno Local. d)Circulares de los Entes institucionales. Su procedimiento de aprobacin se rige por lo dispuesto en sus normas estatutarias. Los reglamentos deben ser publicados en el Diario Oficial correspondiente. Los reglamentos legales tuvieron tradicionalmente un rgimen de publicacin mas flexible, permitiendo el simple anuncio del acuerdo de aprobacin en el Boletn Oficial de la Provincia, pero tal situacin ha sido modificada por el art. 70.2 LRBRL, que exige la publicacin integra del Reglamento local. Los efectos de los reglamentos son los propios de toda norma, no obstante, en relacin con la retroactividad se han planteado algunos problemas, pues los hay tanto que entienden que pueden ser retroactivos como no. La nueva LPC ha abordado el tema, y ha establecido la nulidad de pleno derecho de los reglamentos que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, en lnea con lo que determina el art. 9.3, lo que viene a admitir la retroactividad de los reglamentos en los dems supuestos. En cuanto a las derogaciones, se sigue el mismo procedimiento que en el caso de las normas. vi. La inderogabilidad singular de los reglamentos. Esta terminologa viene a afirmar el principio de legalidad de los actos administrativos respecto de los reglamentos. As, el art. 52.2 LPC prescribe que las resoluciones administrativas de carcter particular no podrn vulnerar lo establecido en una disposicin de carcter general, aunque aquellas tengan igual o superior grado a stas. Y con mas claridad, el art. 23.4 LG, establece la subordinacin del mundo de los actos administrativos al de las normas y, en concreto, al de los reglamentos administrativos. Las derogaciones singulares estn duplicadamente prohibidas por algunas normas sectoriales, lo que junto a lo anterior, producen la nulidad de cualquier dispensa o autorizacin que se pudiera contener en el propio reglamento cuya derogacin singular se autoriza, a no ser que se tratara de un tema distinto, cual es el de la regulacin distinta de problemas o casos concretos diferentes a los supuestos generales que contempla el reglamento, lo que evidentemente no es un supuesto de derogacin singular por un acto. vii. Control de los reglamentos ilegales y efectos de su anulacin. a)Inaplicacin por los Tribunales ordinarios. Cuando un Tribunal o Juzgado de jurisdicciones distintas a la contencioso-administrativa considere que un reglamento vulnera lo dispuesto en la Constitucin, la ley o el principio de jerarqua normativa, no deber aplicarlo, pero no puede declarar su nulidad. b)Recurso administrativo indirecto y revisin de oficio. El art. 107.3 dispone que no cabra recurso en va administrativa contra los reglamentos. Sin embargo, la legislacin vigente si permite interponer un recurso indirecto contra reglamentos, atacando sus actos de aplicacin, pero basndose en que el reglamento que se aplica esta viciado de nulidad. Cuando el recurso contra un acto administrativo se funde nicamente en la legalidad de un reglamento, el recurso puede interponerse directamente ante el rgano que lo dict.

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Por otra parte, aunque no se trata propiamente de un recurso administrativo, los reglamentos son tambin susceptibles de control por la propia Admn. Pblica que los aprob. c)Recurso contencioso-administrativo. La cuestin de ilegalidad. El control de los reglamentos ilegales es una de las competencias propias de la Jurisdiccin contenciosoadministrativa. Contra los reglamentos ilegales caben dos tipos de recursos: directos, por el que se recurre directamente el reglamento, una vez publicado y en el plazo de los dos meses siguientes; e indirectos, cuando se recurre el acto de aplicacin del reglamento que directamente nos afecta, cuestionando que la norma que lo ampara no es vlida. El administrado interesado puede interponer indistintamente uno u otro recurso, pues tras la Constitucin de 1978, ambos tipos de recursos pueden ser interpuestos por cualquier persona titular de derechos o intereses legtimos afectados. La nueva LJ prev iguales efectos erga omnes en el supuesto de que estimando el recurso contencioso el reglamento impugnado llegue a ser anulado tanto en va de recurso directo como por recurso indirecto. Solucin que difiere de la que regia con la Ley de 1956, que limitaba los efectos del recurso indirecto a las partes del proceso. La justificacin de esta solucin se encontraba en el problema que se planteaba especialmente en los supuestos en que siendo el Tribunal competente para conocer del recurso indirecto planteado contra un acto de aplicacin del reglamento, no lo fuera para entender del recurso directo contra ste. En tales supuestos, el Tribunal podra anular el acto de aplicacin, pero no el reglamento mismo. Y en atencin a tales argumentos se estableci que la sentencia del recurso indirecto solo poda tener efectos inter partes y afectar nicamente al acto de aplicacin del reglamento. Para solventan tal problema, la LJ ha previsto la denominada cuestin de ilegalidad, que debe ser planteada por un juez o Tribunal ante el que se interpone el recurso indirecto, por ser competente para entender el recurso contra el acto de aplicacin del reglamento, pero que no lo es para conocer del recurso directo y, por tanto, no puede anularlo si lo considera viciado. En tal supuesto, una vez dictada la sentencia admitiendo la ilegalidad del acto de aplicacin fundada en la ilegalidad del reglamento en que se ampara, el juez o Tribunal deber plantear dicha cuestin ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra el reglamento supuestamente ilegal. As, el reglamento si as lo estima dicho Tribunal podr ser anulado con plenos efectos erga omnes. d)Recurso de inconstitucionalidad contra reglamentos. Aunque el mbito de competencias natural del TC es solo el del control de constitucionalidad de las leyes, el art. 161.2 CE faculta al Gobierno para impugnar las disposiciones y resoluciones de las CCAA; y la LOTC ha ampliado esta competencia a los conflictos entre el Estado y las CCAA, y entre stas, contra los reglamentos dictados por cualquiera de sus rganos que impliquen un conflicto de competencias. En cualquier caso, el TC solo debe controlar los vicios de inconstitucionalidad en que puede incurrir el reglamento; pero no cualquier otro vicio que conculque la legalidad ordinaria, lo que corresponde a los Tribunales contencioso-administrativos.

C) Otras fuentes del Ordenamiento Jurdico administrativo.


Ahora veremos las otras fuentes de este ordenamiento: a)Los Principios generales del Derecho. Los principios generales explican y justifican las reglas jurdicas y permiten dar sentido al funcionamiento del sistema jurdico, expresando siempre un valor jurdico de la comunidad. Su inclusin entre las fuentes del ordenamiento jurdico espaol se contiene en el art. 1.1 CC y, en particular, para el Derecho Administrativo, resulta del art. 9 CE tanto en su apartado 1 como en la amplia positivacin de principios que los dems apartados de este articulo y en otros de la CE se contienen. Los principios generales del Derecho Administrativo adems de su papel de informador de esta rama del ordenamiento y de su capacidad para controlar el ejercicio de las potestades administrativas, incluida la reglamentaria, constituyen la norma a aplicar en defecto de otras normas administrativas. La jurisprudencia ha reconocido y aplicado, entre otros, los siguientes principios en el mbito del Derecho pblico:

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En el mbito de la actuacin administrativa: principio de conservador de los actos jurdicos y de las normas; principio de legalidad; principio de legalidad de las infracciones y sanciones; principio de tipicidad, culpabilidad y imputabilidad en las sanciones administrativas; principio non bis in idem; principio de legalidad presupuestaria y tributaria; principio de proporcionalidad; y principio de racionalidad. En el mbito de las relaciones con los administrados: principio de igualdad; principio de razonabilidad; principio de interpretacin ms favorable al acceso jurisdiccional para la defensa de derechos y libertades; principio de seguridad jurdica; non venire contra factum propium; principio favor actionis; principio pro actione; principio de buena fe; y principio de proteccin de la confianza legitima. Los principios generales del Derecho pueden estar positivizados, recogidos en las propias normas escritas o no, aunque actualmente hay tendencia a su positivacin. Se afirma tambin que los principios generales constitucionalidad estn en directa relacin con los valores superiores del ordenamiento jurdico que tambin consagra la Constitucin. Nuestra Constitucin sanciona expresamente los siguientes principios generales: Principio de supremacia material de la CE. Principio de legalidad. Principio de jerarqua normativa y principio de publicidad de las normas. Principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Principio de seguridad jurdica, lo que implica una relacin de confianza del ciudadano en el normal funcionamiento de las instituciones publica y en el conocimiento anticipado de las consecuencias jurdicas de sus actos y previsiones a la luz de la ordenacin que para ellas se deduce de los principios generales y de las normas que integran el ordenamiento jurdico. Principio de responsabilidad. Principio de interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos. Principio de igualdad, principio que se mueve en dos planos distintos: frente al legislador, prohibiendo la discriminacin en el tratamiento normativo de situaciones iguales; y frente a los dems Poderes Pblicos, prohibiendo en la aplicacin de la norma el privilegio y la discriminacin de sujetos y situaciones al tomar en consideracin circunstancias personales no previstas por la ley. Sin embargo, el tratamiento desigual por la norma no implica discriminacin si los supuestos de hecho que regula no son sustancialmente iguales, en cuyo caso pueden existir razones objetivas que justifican e imponen un tratamiento legal desigual. Lo que se prohbe, por tanto, es la desigualdad de tratamiento injustificada, no razonable. Por otra parte, el principio de igualdad ha sido considerado como un autentico derecho subjetivo, lo que posibilita su proteccin a travs del procedimiento preferente y sumario y, en ltimo termino, a travs del recurso de amparo ante el TC. Principio de objetividad de la Admn. Pblica. b)La costumbre. En virtud del principio de legalidad que obliga a la Admn. a no poder actuar sino en base a una potestad previamente atribuida por una norma y conforme a ella, la costumbre tiene un papel muy limitado en el Derecho Administrativo, puesto que el sujeto principal de este ordenamiento, la Admn., no puede apartarse en su conducta de la norma previa y no puede contribuir a crear costumbres extra legem. Sin embargo, algunas organizaciones sociales y mbitos materiales de la realidad social han sido administrativizados muy recientemente, cuando ya contaban con una honda tradicin normativa basada, en muchos casos, en la costumbre. En muchos de estos supuestos el propio legislado ha reenviado parte de la ordenacin a aplicar en estos mbitos a la costumbre. De esta suerte, la costumbre tiene en el

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Derecho Administrativo un papel muy sectorializado. En otros casos, la propia Admn. proscribe expresamente la aplicacin de la costumbre. La costumbre no puede, en ningn caso, regular materias de reserva de ley; as, no caben costumbres que tengan carcter sancionador ni tampoco puede derogar a las leyes. Finalmente, debe tenerse en cuenta que de invocarse la costumbre en un proceso judicial deber probarse si las partes no estuvieran conformes en su existencia o contenido. El precedente administrativo, que puede definirse como la forma reiterada de aplicar una norma por la Admn., no puede considerarse como costumbre. El precedente no obliga por si mismo a la Admn. a actuar siempre del mismo modo. Debe actuar conforme a la norma que aplica porque, en otro caso, su actuacin seria ilegal, aun cuando con anterioridad lo hubiera hecho de distinto modo, es decir, ilegalmente. Sin embargo, cuando la norma permite un margen de discrecionalidad a la Admn. para aplicar la norma en varios sentidos posibles igualmente validos, la discriminacin singular a un administrado, aplicndosele otra interpretacin diversa a la usual, podra determinar su invalidez, en base al principio de igualdad e, incluso, a la interdiccin de la arbitrariedad administrativa. Esta solucin no resulta, por tanto, de la simple invocacin del precedente, sino de la aplicacin de dos principios generales sealados. Con todo, ello no impide que la Admn. pueda variar de criterio en la aplicacin de la norma en un momento dado; pero debe hacerlo por razones objetivas y para todos los supuestos futuros que se den a partir de ese cambio de criterio. c)El valor de la jurisprudencia en el Derecho Administrativo. Con carcter general, la jurisprudencia y la doctrina no tienen un valor distinto al previsto en otras ramas del Derecho, valor que esencialmente se define en el art. 1.6 CC como complemente del ordenamiento jurdico, cuando de modo reiterado el TS siente doctrina interpretando y aplicando la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho. Doctrina que adems debe tener el carcter de ratio decidenci de la sentencia en la que se pronuncia, porque lo decisivo es la directa relacin existente entre la norma a aplicar y unos hechos probados, ya que si stos fueren distintos, la aplicacin de la doctrina jurisprudencial puede no ser procedente. Evidentemente, el valor de la jurisprudencia del TS respecto de otros Tribunales inferiores no se materializa en la posibilidad de que aquel pueda dictar instrucciones a stos. El valor de la jurisprudencia se afirma especialmente en el recurso de casacin al constituir motivo de interposicin del mismo la infraccin de la jurisprudencia, lo que permitir que el asunto pueda ser decidido en ltimo trmino por el TS para imponer su reiterada y uniforme doctrina en la aplicacin de las normas. Por otra parte, la jurisprudencia puede evolucionar, pero los cambios de criterio deben hacerse en trminos que permitan deducir una cierta estabilidad futura del nuevo criterio. Ms rotundamente se afirma el valor de la jurisprudencia del TC. As, la jurisprudencia de los Tribunales recada sobre leyes, disposiciones o actos enjuiciados por el TC habr de entenderse corregida por la jurisprudencia sentada por ste al resolver recursos y cuestiones de inconstitucionalidad.

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TEMA II.- LA RELACION JURIDICO ADMINSITRATIVA Y LA TEORIA DE LA ORGANIZACIN. 3) La relacin jurdico-administrativa y las potestades de la Admn. Pblica. F) Los administrados, los interesados y el ciudadano: concepto.
a. Las categoras dogmticas del administrado. La figura del administrado identificaba a todo sujeto que estableca relaciones jurdicoadministrativas con una Administracin Pblica. Como normalmente estos sujetos son los particulares, en otras circunstancias histricas se prefiri la denominacin de ciudadano, la cual no es exacta, al no comprender a los extranjeros, que tambin pueden ser administrados. Por ello, el administrado era la denominacin usualmente utilizada, pero la Ley de Procesamiento Comn (LPC) ha impuesto la de ciudadano, que con la salvedad expresada puede considerarse plenamente correcta. Con todo, cuando el ciudadano pasa a entablar relaciones concretas con la Administracin Pblica en un procedimiento administrativo, el legislador utiliza el concepto de interesado. Si las relaciones se entablan entre dos o ms Administraciones Pblicas, se trata normalmente de relaciones intersubjetivas de carcter organizativo, en el que no se da la presencia de un verdadero administrado. b. La capacidad del interesado y sus causas modificativas. Tanto la capacidad jurdica como la de obrar de la persona privada, fsica o jurdica, se regulan por el Derecho Civil o mercantil. La legislacin administrativa se limita a recoger algunas particularidades que operan sobre esa regulacin. La razn de este criterio ms amplio es que la Administracin es una gran prestadora de servicios pblicos que alcanzan a toda la poblacin, y existen muchos casos en los que debe darse entrada como sujetos de relaciones jurdicas a personas que segn el Derecho Privado no tienen capacidad de obrar, como son los menores de edad, los cuales tendrn capacidad de obrar para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses legtimos. Sin embargo, las distintas normas administrativas pueden tomar en consideracin circunstancias modificativas de la capacidad de obrar: En primer lugar, pueden tomarse en consideracin la nacionalidad, para ejercer el derecho de voto, acceder a la funcin publica, etc.; la vecindad administrativa, para determinar su integracin en una Comunidad Autnoma, provincia o municipio para poder ejercer los derechos polticos correspondientes en cada entidad; y el Domicilio, para ser titular de determinados derechos y deberes en relacin con la entidad publica del territorio. En segundo lugar, pueden considerarse determinadas circunstancias personales, como la edad, para el acceso al carnet de conducir, la enfermedad, para el ingreso en establecimientos pblicos sanitarios, y el sexo, para el servicio militar. En tercer lugar, pueden tenerse en cuenta circunstancias jurdicas de la persona, como los antecedentes penales de condena y en ocasiones el procesamiento, o el estar incurso en suspensin de pago, curso o quiebra, etc. c. Situaciones jurdicas del ciudadano. Dentro de las situaciones activas cabe distinguir: a) Los Derechos Subjetivos pueden establecerse en la Constitucin, en las leyes, en reglamentos, o surgir como efecto de concretas relaciones jurdicas administrativas o particulares. En cuanto que stas garantizan situaciones a su titular, gozan de proteccin por el ordenamiento jurdico, y su privacin da lugar a un procedimiento de expropiacin y inculpacin a responsabilidad, que obliga a restituir el Derecho, o su equivalente econmico, mas la indemnizacin por los perjuicios causados.

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Junto a los derechos subjetivos plenos, la doctrina italiana ha acuado la figura de los derechos debilitados, cuya caracterstica fundamental es que nacen vinculados a una reserva de revocacin por parte de la administracin, que sta puede utilizar libremente y que, en caso de usarla, no da derecho a indemnizacin alguna. b) Los Intereses legtimos tienen en el Derecho Administrativo diferentes acepciones, y la doctrina mantiene en relacin a ellos posturas muy discrepantes. Pueden considerarse en un plano puramente procesal, lo que implica situaciones que permiten al ciudadano intervenir en el procedimiento administrativo de adopcin de actos administrativos que le afectan, permitiendo tamben recurrir dichos actos. En este plano, el inters legtimo resulta equiparado al Derecho Subjetivo. La jurisprudencia, tomando como base la literalidad de los preceptos que regulaban los intereses legtimos en la LPA y la LJ (Ley de Jurisprudencia Contencioso-Administrativa) de 1956, leyes actualmente derogadas, insista en que los intereses legtimos deban de ser personales y directos para posibilitar la accin de control de los actos administrativos que le afectan. Pero una sentencia del TC de 1983 rechazo esta reduccin que venia a cerrar el paso a la tutela de intereses legtimos de carcter colectivo o comn y era contraria al artculo 24 CE. Doctrina y jurisprudencia coinciden en sealar la dificultad de ir ms all en la concrecin de lo que sustantivamente implica la titularidad de un inters legtimo. No obstante, la jurisprudencia ha establecido varios criterios para determinar cuando se da un inters legtimo: Se trata de situaciones en la que la actuacin administrativa causa un perjuicio o un beneficio. Se trata de situaciones individualizadas no incluibles en los Derechos Subjetivos, en relacin con la actuacin administrativa. Son situaciones en las que por una circunstancia personal, son administrados titulares de un inters propio, distinto del de cualquier ciudadano, en la que los poderes pblicos actan de acuerdo con el ordenamiento, persiguiendo la satisfaccin del inters general. Equivale a titularidad potencial de una posicin de ventaja que se materializa de prosperar sta. Sin embargo, en artculo 31.2 LJ dice que solo los titulares de un Derecho Subjetivo podrn solicitar del Tribunal, adems de la anulacin del acto administrativo recurrido, el restablecimiento de la situacin jurdica individualizada en el que el Derecho consiste. Pero la doctrina considera que la dimensin de inters legtimo debe situarse en un plano estrictamente procesal que permite que su titular pueda solicitar no solo la anulacin de los actos impugnados, sino tambin el restablecimiento de sus intereses en caso de haber sufrido perjuicio por la actuacin administrativa. c) Los simples intereses son las situaciones que se presumen en todo administrado interesado en funcionamiento de la Administracin Pblica. La singularidad de estas situaciones es que no permiten ni la intervencin en los procedimientos administrativos ni la interposicin de recursos dirigidos a controlar la legalidad de la accin administrativa. Esta ausencia de posibilidades generales de control sobre la accin administrativa cede en determinadas situaciones en las que el ordenamiento jurdico otorga a todos los administrados facultades de intervencin en los procedimientos, o faculta para recurrir los actos administrativos, atribuyendo la denominada accin popular. Y dentro de las pasivas cabe hablar de: a) Deberes y Obligaciones. Los deberes estn previstos en la Constitucin, en las leyes, o en los reglamentos. Pueden ser tambin el resultado del ejercicio de una potestad por la Administracin Pblica, como el deber de pagar el importe de una sancin, y pueden consistir, incluso, en la imposicin de prestaciones personales. El titular del Derecho Subjetivo puede exigir al deudor el cumplimiento de la obligacin que afecta a su derecho. Las obligaciones administrativas para el administrado surgen en el mbito de relaciones jurdicas entre ste y la Administracin, e igualmente pueden surgir para la Administracin frente al Ciudadano.

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b) La carga implica la necesidad para el titular de un Derecho de ejercer una actividad al objeto de hacer eficaz aquel derecho, como por ejemplo la carga de probar los hechos en que fundamenta sus peticiones. d. Derechos y deberes de los ciudadanos en sus relaciones con la Admn. La LPC venido ha poner especial nfasis en el reconocimiento de un catalogo de derechos del ciudadano frente a la Administracin Pblica. Los derechos del Ciudadano que establece la LPC en su artculo 35, pueden establecerse en los siguientes grupos: Derechos que se reconocen a los interesados y que persiguen una correcta tramitaron de los procedimientos administrativos: stos son por ejemplo, el derecho a conocer el estado de la tramitacin, a obtener copias de los documentos, derecho a identificar a las autoridades y funcionarios que tramitan los procedimientos, a ser tratados con respeto y deferencia por autoridades y funcionarios Derechos procedimentales que desarrollan previsiones constitucionales: derecho a utilizar las leguas oficiales en el territorio de su CA, derecho de acceso a los registros y archivos de a Administracin Pblica, etc. Cualquier otro que le reconozca la Constitucin y las leyes. En esta clusula de cierre pueden incluirse muchos otros que reconoce la propia LPC. Entre ellos, por ejemplo, el Derecho a la tutela de los Tribunales ContenciosoAdministrativo. Frente a este largo capitulo de Derechos del Ciudadano en sus relaciones con la Administracin Pblica, la LPC solo enumera el deber de colaborar facilitando a sta los informes, inspecciones y otros actos de investigacin previstos por la Ley, y la identificacin, si la conocen, de cualquier otro interesado que no haya comparecido en el procedimiento. Ahora bien, cabe mencionar de forma mas concreta una serie de derechos: a)Derecho a utilizar cualquiera de las lenguas oficiales en el territorio de una CA. El art. 3 CE dispone que el castellano es la lengua espaola oficial del Estado y que las dems lenguas espaolas sern tambin oficiales en la respectiva Comunidad Autnoma de acuerdo con sus Estatutos. La LPC prev que los interesados tienen el derecho de usar cualquiera de las leguas oficiales en su relacin con rganos de la Administracin del Estado o de sus Entidades Institucionales. La eleccin del idioma es un derecho del interesado, que solo cede ante el derecho de otros interesados que concurran en el mismo procedimiento y que elijan otro idioma distinto, en cuyo supuesto la tramitacin se har en castellano. En el caso de otras Administraciones Pblicas, como las administraciones de las CCAA, con sede en el territorio de una CA con ms de un idioma oficial, ser su propia normativa la que determina la lengua en la que debe de tramitarse el procedimiento. Para salvaguardar el derecho a utilizar el castellano en todo el territorio estatal, los ciudadanos podrn exigir la traduccin a esta lengua de las notificaciones que se le dirigen. Por ultimo, los expedientes o documentos que deban surtir efecto fuera del territorio de la CA y que estuvieran redactados en un idioma distinto al castellano debern traducirse al mismo por la Administracin que los haya elaborado. b)Derecho de acceso a archivos y registros administrativos. Como consecuencia del principio de que la Administracin esta al servicio de los ciudadanos, se reconoce el derecho de stos de acceso a los archivos y registros. La previsin se contiene en la Constitucin, que la establece fundamentalmente como una garanta de los ciudadanos, pero que tiene una significaron ms amplio que ha recogido la LPC. Para el ejercicio de este derecho es preciso que no se encuentre clasificado como secreto para afectar a la seguridad y defensa del Estado o a la averiguacin de los delitos o intimidad de las personas. En este ultimo caso, el acceso se limita alas personas afectadas, las dems limitaciones se tratan, sin embargo, de manera difusa, estableciendo que el acceso podr ser denegado cuando prevalezcan razones de inters pblico, debiendo en tales dictarse una resolucin denegatoria motivada. Deber denegarse este derecho, adems, con los expedientes que contengan informacin sobre la actuacin del gobierno en el

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ejercicio de sus competencias constitucionales no sujetas a derecho administrativo, y los relativos a las materias protegidos por secreto comercial o industrial y a la poltica monetaria. El Derecho de acceso a archivos y registros debe ejercerse de forma individualizada, especificando que documentos o datos se desean consulta, administrndose el acceso directo a los archivos solo en el caso de investigadores que acredite el inters histrico, cientfico o cultural de la consulta. El contenido del derecho conlleva, precisamente porque el acceso directo a los archivos es excepcional, el de obtener copias, o en su caso, certificados de los documentos que se den a conocer, previo pago de las exacciones que se establezcan. c)Derecho a la prestacin de servicios pblicos. La legislacin espaola ha establecido tambin derechos a la prestacin de servicios pblicos por las AAPP. La dimensin poltica de estos derechos se reconduce al significado ltimo del Estado social de Derecho. Aqu solo nos importa poner de relieve como al respecto de determinados servicios pblicos se ha llegado a articular un verdadero derecho subjetivo a la prestacin efectiva de los mismos. La Ley que regula las bases del Rgimen Local ha ido mas lejos y configura como derechos subjetivos de los vecinos el de exigir la prestacin del correspondiente servicio pblico, en el supuesto de constituir una competencia municipal de carcter obligatorio. Esta previsin esta limitada por la posibilidad de que a solicitad del municipio, la CA le dispense de la obligacin de prestar el servicio, cuando por sus caractersticas le resulte de imposible prestacin. La Ley de Haciendas Locales, otorga accin para impugnar el presupuesto de las entidades locales por omitir el crdito necesario para el cumplimiento de obligaciones legalmente exigibles. Pero el cambio fundamental en este tema lo ha producido la LJ, que extiende esta solucin a otras Administraciones publicas permitiendo que los interesados puedan dirigir la oportuna reclamacin a la Administracin, y sino se atendiera en un plazo de tres meses, se posibilita la intervencin del oportuno recurso contencioso-administrativo. El derecho a la prestacin de servicios pblicos no se concreta exclusivamente en la solicitud de creacin o establecimiento de servicio. Comprende tambin el derecho de uso de los servicios en funcionamiento. El uso o acceso a los servicios pblicos se regula por la normativa del servicio y todo aquel que rene las condiciones establecidas tiene derecho a ese uso y acceso. G) En principio de legalidad. i. Doctrina de la vinculacin negativa y ii. Doctrina de la vinculacin positiva. Una de las consecuencias jurdico-polticas mas importantes de dicho principio es que la Administracin Pblica esta enteramente sometida a la Ley. En este sentido, la Administracin viene a ser el aparato ejecutor de la ley y se coloca en una clara posicin subordinada respecto del poder legislativo, que crea la ley. Sin embargo, el reconocimiento de la capacidad de la Administracin Pblica para dictar normas jurdicas -los reglamentos- obligo a reconsiderar el significado del principio de legalidad. La doctrina francesa reconvirti el trmino ley en el concepto bloque de legalidad, y as el principio de legalidad solo significaba que esta no poda iniciar ninguna actuacin sin que una norma previa le atribuyera el poder de actuar. Ya no era solo la ley, sino tambin los reglamentos. Este es el significado del principio de legalidad en relacin a la capacidad de accin de la Administracin. Sin embargo, respecto a la subordinacin a la norma se han mantenido dos posturas distintas. Para unos, la Administracin Pblica solo tiene una vinculacin negativa que la sita en un plano similar al de los particulares, permitindoles hacer todo aquello que no esta prohibido. Y otros, defienden la teora de la vinculacin positiva, que defiende que la Administracin solo puede actuar en base a una norma previa que se lo autorice, y que ha de tener una absoluta vinculacin finalista a la ley y al Derecho, entendiendo la ley y Derecho como bloque de legalidad en el que se sitan tambin los reglamentos. El principio de legalidad, que se recoge en la Constitucin de forma expresa, tiene la significacin que le atribuye la doctrina de la vinculacin positiva, donde la Administracin debe basar su accin en el ordenamiento jurdico y no meramente en la ley. La vinculacin

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positiva lo es a todo el bloque de legalidad, incluso a los principios generales del derecho positivado. iii. El mecanismo del Principio de legalidad de la Administracin como tcnica de atribucin de potestad: La articulacin tcnica del principio de legalidad se realiza a travs de las potestades. La potestad fue definida como el poder jurdico para imponer decisiones a otros para el cumplimiento de un fin. La potestad entraa, as, un poder otorgado por el ordenamiento jurdico para una finalidad predeterminada por la propia norma que la atribuye, siendo susceptible de control por los tribunales. La potestad no supone un poder de accin libre sino un poder limitado y controlable. Dentro de las potestades las de la Administracin Pblica son potestades-funcin, que se caracterizan por ejercer en inters de otro, es decir, del inters pblico general. La potestad se diferencia de los Derechos Subjetivos por su carcter general e irrepetible. La potestad crea sujeciones en otro, mientras que el Derecho Subjetivo supone un deber genrico de respeto a su titular. Desde el punto de vista de las relaciones entre la Administracin y los particulares, la atribucin de potestades a la Administracin supone colocar a sta en un plano de supremaca jurdica, en el que el particular queda sometido a las decisiones unilaterales de la Administracin Pblica, dictadas por la ley que emana del paramento. Esto implica la vinculacin de la accin administrativa al ordenamiento jurdico y a la consiguiente satisfaccin de intereses pblicos. Tutela judicial que implica una paridad sustancial entre Administracin y administrados ante los Tribunales que controlan el ejercicio de las potestades administrativas. iv. Clases de potestades. Especial referencia a la potestad discrecional: Podemos diferenciar las potestades en funcin de: a)Su contenido. Las potestades pueden ser divididas en numerosas categoras, pero las importantes son las siguientes: potestad reglamentaria, de planificacin, organizatoria, tributaria, sancionadora, expropiatoria, de ejecucin forzosa, de coaccin, de revisin de oficio de los actos administrativos, b)Su incidencia en el ordenamiento jurdico, que puede diferenciarlas en: Innovativas, que son aquellas que innovan, que dicen algo nuevo, pudiendo ser de naturaleza normativa, como los reglamentos, por las que se aprueban, modifican o derogan las normas administrativas. No innovativas, entre las que se encuentran las potestades de autotutela, que Garca de Enterria considera que las potestades que define la posicin jurdica de la Administracin frente a la accin de control sobre ella por parte de los Tribunales, configura un verdadero principio: la autotutela. Este principio, implica que la Administracin Pblica est capacitada para tutelar por si misma sus propias situaciones jurdicas, eximindose de este modo de la necesidad, comn a los dems sujetos, de recabar la tutela judicial. Y las certificaciones que se limitan a dar constancia fehaciente de una realidad jurdica ya producida; y actos confirmatorios que se limitan a reproducir otros actos anteriores. c)Su grado de disponibilidad para incidir en la esfera jurdica de los ciudadanos, lo que permite hablar de supremaca general, donde el administrado tiene frente a la Administracin todas las garantas plenas que se deducen del arco de Derechos que le otorga la Constitucin y las leyes. Y de supremaca especial, en las que el administrado (preso, funcionario, militar, etc) se encuentran frente a la Admn. en una situacin de especial dependencia, que permite a sta unos ttulos de intervencin ms amplios en su esfera jurdica. La construccin terica de las relaciones especiales de sujecin es creacin de la doctrina alemana, definindola como una dependencia acentuada, que se instituye en favor de una determinada Admn. Pblica respecto a todos los sujetos que entran en una relacin especial prevista. Los excesos que pueden derivarse de la cobertura de esta determinacin de la accin administrativa en las relaciones de sujecin provocaron la reaccin de la doctrina. Las relaciones de supremaca especial han sido interpretadas con excesiva amplitud por la Administracin Pblica y la Jurisprudencia. Incluso se han llagado a considerar como tales las que se dan entre la Administracin y el titular de una licencia. Pero las relaciones especiales

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de sujecin exigen de una insercin duradera del administrado en la organizacin administrativa. Pero incluso cuando se trata de verdaderas relaciones de sujecin especial no cabe atribuir a la Admn. Pblica poderes y habilitaciones que no tiene en el mbito de las relaciones generales. Doctrina que particularmente debe ser tenida en cuenta en el mbito de la potestad sancionatoria. Siempre deben quedar salvaguardados los Derechos Fundamentales. d)Su forma de atribucin de la potestad: Expresas o implcitas, segn figure de forma implcita en la norma, o se deduzca implcitamente de los fines que dicha norma atribuye a la Administracin. Especficas y por Clusulas Generales. Las primeras son potestades que delimitan muy precisamente los objetos para los que se otorga. Por el contrario, si la atribucin se contiene en clusulas generales, los poderes de la Administracin abarca una amplia serie de cometidos. Regladas y Discrecionales. Son regladas las que tienen absolutamente predeterminado en la norma todos los elementos de la potestad y por ello el margen de elaboracin por la propia Administracin es nulo, debindose limitar a aplicar lo dispuesto en la norma. Por el contrario, son discrecionales las que permiten en su aplicacin un cierto margen de apreciacin valorativa a la Administracin en su ejercicio. En cuanto a la potestad discrecional, primeramente hay que decir que la discrecionalidad no puede identificarse con la autonoma de la voluntad, ya que la potestad implica siempre la expresa sumisin a la norma que la atribuye. En segundo lugar, la discrecionalidad debe diferenciarse de los supuestos denominados como discrecionalidad tcnica. La discrecionalidad tcnica obliga a adoptar una nica solucin correcta en cada caso, en funcin de las normas tcnicas que, por lo general, proporcionan otras ciencias no jurdicas. Por ejemplo, la condicin de minusvlido de una persona es una precisin mdica. La discrecionalidad tcnica es perfectamente revisable tanto en cuanto al fondo, si mediante prueba se demuestra el error tcnico cometido, como en los supuestos en que la Administracin se haya apartado del informe o propuesta tcnica. El ltimo supuesto conduce a probar el error en el curso del proceso. El primer supuesto supone sustituir el informe tcnico por el correcto despus de que otro informe tcnico fundado demuestre el error del primero. En tercer lugar, la discrecionalidad se distingue de los llamados conceptos jurdicos indeterminados. En stos, la norma no determina con precisin absoluta el alcance del concepto que utilizan. As sucede, por ejemplo, con buen padre de familia o buena conducta. Tampoco aqu existe un margen valorativo para la Administracin. Con la finalidad de instrumentalizar mayores y ms precisas tcnicas de control sobre la aplicacin, por la Administracin Pblica, de los conceptos jurdicos indeterminados, la doctrina alemana ha establecido la teora de los tres crculos de certeza: La zona de certeza positiva, en la que la solucin a adoptar no puede ser mas que una y en la que el grado de coincidencia social o cientfica es claro e indiscutible. La zona de certeza negativa, en la que se produce el mismo grado de coincidencia pero respecto a la solucin negativa. La zona de incertidumbre, en la que la solucin no es univoca a la luz de esos criterios sociales o cientficos. En esta zona cabe un control judicial y una eventual anulacin de la decisin administrativa, si se demuestra que la Administracin no obro razonablemente o incurri en error. La discrecionalidad no es un concepto sustantivo capaz de determinar la existencia de actuaciones de la Administracin Pblica sometidas a su libre valoracin y exentas de ulterior control. Sino que son siempre elementos reglados como la competencia del rgano que dicta el acto, el procedimiento para elaborarlo, y el fin, concentrado en el inters publico a satisfacer.

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Supone un margen de libre eleccin por la Administracin entre una pluralidad de posibilidades igualmente licitas. Estas posibilidades pueden referirse a la conveniencia de actuar o no, al modo de actuar o al contenido de la actuacin. Respecto a mrgenes de discrecionalidad, no existe posibilidad de que los Tribunales sustituyan la decisin de la Administracin. Sin embargo, debe tenerse en cuenta la obligada adecuacin de la actividad a los fines para los que se otorga la potestad, y la interdiccin de la arbitrariedad. Precisamente para facilitar el control de los elementos discrecionales, la LPC impone el deber de motivar los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales. v. El control de las potestades administrativas. El control de las potestades administrativas se instrumenta en el de las normas o actos en el que se traduce su ejercicio. Por otra parte, este control de legalidad no viene referido exclusivamente a la legalidad formal, sino que debe entrar a considerar la forma o criterios con que se ejerci la potestad por la Administracin. Para el ejercicio del control jurisdiccional, la jurisprudencia y la doctrina han elaborado una serie de tcnicas que pasamos a considerar: a)El control de los elementos reglados. Como tales se consideran: la atribucin normativa de la potestad, la competencia, en procedimiento, la obligacin de motivar y la finalidad del acto. Entre ellos el ms problemtico a efectos de control es el del fin, para el que esencialmente la jurisprudencia francesa estableci la tcnica de control de la desviacin de poder. b)La desviacin de poder. Saa tcnica de control supone considerar las verdaderas intenciones del poder al ejercer las potestades. Esta tcnica descansa en la consideracin de significado esencial de la potestad. Esta se atribuye exclusivamente para la satisfaccin de un inters pblico concreto que la norma determina. En consecuencia, cualquier actuacin que persiga otro fin diverso, aunque sea lcito, no viene amparado por la potestad en base a la cual se dicta el acto y en consecuencia esta viciado. La jurisprudencia ha puntualizado que la desviacin de poder debe ser enjuiciada solo tras comprobar que el acto en cuestin no incurre en otro vicio de legalidad, puesto que stos tienen prioridad. Solo cuando el acto cumple esto, cabe entrar en enjuiciamiento de si se aparta o no de los fines que para el mismo prev el ordenamiento jurdico. En la prctica, basta con proporcionar al Tribunal los datos necesarios para crear en l mismo la conviccin moral de la existencia de la desviacin de poder. Esta cicatera en la apreciacin de la desviacin de poder por parte de la jurisdiccin contencioso-administrativa ha impulsado a ciertos abogados a utilizar la va penal, imputando el delito de prevaricacin, y no la contencioso-administrativa. Y esto porque las facultades instructorias del Juez Penal permiten obtener mas fcilmente pruebas de los fines ilcitos perseguidos, cuando stos se dan en el ejercicio de potestades. c)El control de los hechos determinantes. sta tcnica permite la comprobacin de la efectiva concurrencia del supuesto de hecho establecido por la norma para el ejercicio de la potestad y en funcin del cual se atribuye la potestad a la Administracin. Si el presupuesto de hecho no existi, la potestad a ejercer en base al mismo no puede ser validamente ejercida. La prueba de la existencia del hecho determinante debe figurar en el expediente administrativo. d)El control de los elementos discrecionales. Tambin puede ser objeto de control del ejercicio de facultades discrecionales por la Administracin. Las tcnicas de mayor relieve son: La interdiccin de la arbitrariedad. Se recoge en la Constitucin y supone la ilegalidad de toda actuacin administrativa que se base en el puro arbitrio de la autoridad que la dicta. La actividad administrativa en cuanto basada en una potestad debe ser siempre racional y orientada exclusivamente a la satisfaccin de un inters pblico. La interdiccin de la arbitrariedad permite establecer los lmites de la discrecionalidad, ya que esa accin no puede obedecer al puro capricho, sino que debe guardar esa racionalidad y adecuacin a fines. Para realizar mayor control de la verdadera intencionalidad de la accin administrativa y de su coherencia, se impone la obligacin de motivar los actos administrativos.

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La sumisin a los principios generales del Derecho. En cuanto que estos principios son fuentes del Derecho Administrativo, resulta evidente que toda la accin administrativa queda vinculada por ellos. La importancia de algunos de estos principios para controlar el uso correcto de las facultades discrecionales de la Administracin es importante. Entre dichos principios deben destacarse el de igualdad, que impide una actuacin discriminatoria de unos administrados respecto a otros; El principio de proporcionalidad, que supone la ilegalidad de una actuacin que imponga delimitaciones a los administrados prescindibles para el cumplimiento del fin que las fundamenta; El principio de buena fe, que impide a la Administracin todo engao, etc. vi. Los privilegios de la Admn. Pblica. Son situaciones y poderes que el Ordenamiento Jurdico le otorga, y que la coloca en una situacin desigual y superior respecto de los administrados que con ella se relacionan. Vamos a considerar aqu los ms relevantes: a)Ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos. En el supuesto de que un particular quisiera hacer cumplir a otro una obligacin que efectivamente a contrado, el particular acreedor debe acudir al Juez para probar la existencia del derecho que pretende hacer cumplir, probar su validez y solo si el Juez as lo declara en la sentencia se producir el efecto de cumplimiento de la obligacin. Por el contrario, en el caso de la Administracin, una vez dictado una acto administrativo, que es una decisin unilateral de la Administracin, se despliegan de inmediato sus efectos y es de obligado cumplimiento para el administrado afectado, sin necesidad de que sea declarada su previa validez por los Tribunales, aun en el caso de que el administrado no reconozca esa validez. Ello implica, que la carga de impugnar el acto recae sobre el administrado. Ahora bien, la presuncin de legalidad del acto administrativo desplaza sobre el ciudadano la carga de accionar, para evitar la firmeza de aquel. La carga de probar, sin embargo, se alivia en el proceso contencioso-administrativo en cuanto se impone a la Administracin demandada la obligacin de aportar al Tribunal todo el expediente administrativo en el que se contienen todas las actuaciones administrativas. Por su parte, como complemento poderoso del anterior privilegio la ejecutoriedad de los actos administrativos implica que la Administracin puede ejecutar por sus propios medios, sin acudir a los Tribunales, los actos dictados por ella que no sean voluntariamente cumplidos por su destinatario. Ambos privilegios, se integran en el principio que Garca de Enterria denominaba autotutela, que tambin ha recogido la jurisprudencia del TC. Aunque otros autores, como Cosculluela, no estn tan seguros de que la autotutela pueda calificarse como principio. Se trata de privilegios que recogen una solucin normativa para la ejecucin de los actos administrativos, pero que cuenta con numerosos limites y excepciones. Esta regla debe ceder ante situacin concretas dignas de mejor proteccin frente a la regla general de la ejecutividad inmediata del acto administrativo y esto es as, porque no es un principio general, que exprese valores fundamentales de la comunidad. Lo que garantiza la regla es la finalidad de potenciar la eficacia administrativa y evitar dilaciones indebidas en la ejecucin de la accin administrativa. Por otra parte, la ejecutoriedad del acto administrativo puede ser objeto de medidas de suspensin, corrigiendo posturas anteriores. En todo caso los privilegios de ejecutividad y ejecutoriedad solo operan de forma plena en relacin al ejercicio de potestades de ordenacin, sancin, limitacin y ablacin de los derechos. b)En relacin con sus bienes, la Administracin cuenta tambin con importantes privilegios: Investigacin, deslinde y recuperacin de los bienes de su titularidad de los que fuera desposeda, si bien, en este caso, solo dentro del plazo de un ao si los bienes son de naturaleza patrimonial. La inembargabilidad de sus bienes y derechos. Sin embrago, el TC a establecido que, en ejecucin de sentencias contra la Administracin, cabe arbitrar las

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medidas previstas en la LEC y el embargo de cuentas bancarias de las entidades publicas. El TC ha declarado que la inembargabilidad solo alcanza a los bienes de dominio pblico y comunales, pero no a los dems bienes. Desahucio administrativo, que supone la posibilidad desahuciar a los ocupantes sin titulo valido o extinguido de sus bienes. Se contiene en distintas leyes especiales, en particular en materia de expropiacin forzosa en las determinadas categoras de viviendas y en la legislacin urbanstica. c)Privilegios de carcter econmico: Prelacin para el cobro de crditos de la Hacienda Pblica y prohibicin de compensacin de crditos de las deudas de la propia Administracin. Sin embargo, la compensacin esta expresamente prevista en el Rgimen de determinados Impuestos. Privilegios solve et repete, que implica la obligacin de pagar la deuda antes de interponer el recurso que proceda. Este privilegio surgi, para garantizar el cobro inmediato de los impuestos y no poner en peligro la recaudacin de los mismos. Tras la aprobacin de la Constitucin se ha producido la derogacin de las leyes que expresamente prevean el privilegio del solve et repet, que se impone por el articulo que establece la plena accesibilidad de limitaciones a la tutela judicial efectiva, que no puede ser condicionada por ningn obstculo econmico, que producira la indefensin. La legislacin ms reciente ha eliminado de forma expresa este privilegio incluso del mbito tributario en el que surgi. d)Privilegios de carcter procesal: Necesidad de imponer un previo recurso ante la propia Administracin que ser quien lo resuelva, antes de acudir a los Tribunales, cuando se impugne un acto de la Admn. Imposibilidad de interponer interdictos contra la actuacin formalmente correcta de la Admn. Ejecucin de sentencias por la propia Admn. en los procesos contenciosoadministrativos. Privilegio que esta en contradiccin en lo dispuesto con carcter general en el articulo 117.3 CE y que ha sido objeto de sustancial reforma por la LJ de 1998 (Ley de Jurisdiccin Contencioso-Administrativa).

4) Teora de la organizacin administrativa. A) Concepto de organizacin administrativa.


La organizacin supone bsicamente una ordenacin de medios personales, reales y financieros para el ms eficaz cumplimiento de las funciones que estn encomendadas a una entidad. Tiene una dimensin esencialmente jurdica, pero tambin una dimensin puramente tcnica, constituyendo incluso una disciplina cientfica independiente; y por tratarse de la Administracin Pblica, tiene tambin una dimensin poltica. i. Presupuestos polticos. La organizacin administrativa supone la objetivacin de unas funciones, la creacin de una autntica estructura, un aparato, capaz de desempear eficazmente las funciones encomendadas a una entidad. En cuanto las funciones son pblicas y el aparato organizativo de inserta en una institucin de naturaleza poltica, la organizacin correspondiente est condicionada primariamente por unos presupuestos polticos. Esta circunstancia la diferencia notablemente de cualquier otra organizacin de naturaleza privada en las que prima el valor de la eficacia. Tambin este valor es esencial en las organizaciones pblicas, pero la politicidad de la Administracin impone importantes modulaciones a este valor, por la caracterstica de dependencia de la admn. respecto del poder poltico, por una parte, y por otra por la estricta exigencia de legalidad de sus actuaciones, con los consiguientes controles.

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La organizacin administrativa es una decisin poltica que tiene unas consecuencias trascendentales en orden a la penetracin de la representacin poltica en las estructuras burocrticas, a la creacin de diversos niveles de adopcin de decisiones a escala territorial, y en fin, al grado de participacin ciudadana en el ejercicio de las funciones administrativas. La politicidad de la organizacin administrativa no pretende excluir las teoras y tcnicas de organizacin que se orientan a la bsqueda de la eficacia y rentabilidad en la accin administrativa. La decisin poltica supone la adopcin de uno u otro modelo organizativo (tambin de su correccin o modulacin) y en ese sentido los anlisis cientficos influyen en la decisin poltica. El modelo organizativo de la Admn. Pblica espaola viene definido en la CE, que no slo define el modelo de Estado y su estructura territorial, sino tambin los principios informativos de la organizacin administrativa en el art. 103. Tales principios son: eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin. La eficacia, la jerarqua y la coordinacin son principios esenciales de toda organizacin y an debera aadirse a esta lista el de competencia. Por ello, los principios diferenciadores de unos modelos organizativos sobre otros son los de descentralizacin y desconcentracin, que se oponen a un modelo centralizado. Por lo que respecta a la estructura burocrtica (otra caracterstica de la Admn.), se consagra como un principio esencial al modelo administrativo europeo continental. ii. La doctrina del rgano: referencia a los rganos colegiados. rgano es la unidad diferenciada del aparato organizativo de una persona jurdica a la que se atribuyen un conjunto de funciones para su resolucin o gestin. La formacin de la voluntad de las personas jurdicas se realiza por un fenmeno de imputacin jurdica de la voluntad de las personas fsicas, que son miembros de los rganos con capacidad para determinar la voluntad de esa persona jurdica en la que se integran. Esos rganos se configuran jurdicamente como un conjunto ideal de atribuciones (que son el ncleo de funciones que se le encomiendan), unos medios materiales y financieros para su cumplimiento y un titular que es la persona fsica cuya voluntad se imputa al rgano (en el caso de los rganos colegiados, est integrado por varias personas fsicas que son sus miembros). Sin embargo, no todos los rganos (como el caso de la Admn.) tienen capacidad de imputar su voluntad a la persona jurdica en la que se integran. De ah que la doctrina italiana distinga entre rganos y oficios pblicos. Estos ltimos no tienen poder de decisin con relevancia externa, no conforman la voluntad de persona jurdica, son slo ranos cuyas actuaciones tienen efectos en el seno de la propia estructura organizativa. Esta distincin no haba sido recogida en nuestro ordenamiento, pero la LOFAGE s lo hace, reservando la denominacin de rganos a los que tengan efectos jurdicos frente a terceros o a aquellos cuya actuacin tenga carcter preceptivo. Dicha ley denomina unidades administrativas a todos los dems, acepcin que no se corresponde con la de los oficios de Italia, y son considerados como simples puestos de trabajo, regulndose en las correspondientes plantillas de puesto de trabajo e integrndose en los rganos. Todos los rganos tienen una cierta subjetividad orgnica. Esta se predica del conjunto del aparato organizativo, e implica el reconocimiento por el Ordenamiento Jurdico de su cualidad de Derecho, de su capacidad para servir de centro de imputacin de normas y relaciones jurdicas. La subjetividad orgnica slo enmarca unidades jurdicas internas, que pueden dar lugar slo a relaciones interorgnicas, pero no a relaciones jurdicas con trascendencia externa, salvo que se trate de rganos con capacidad de comprometer la voluntad de la persona jurdica, de verdaderas decisiones de esta persona jurdica. A parte de la distincin entre rganos y oficios pblicos, la clasificacin ms importante de los rganos responde al criterio del nmero de miembros que la integran: se diferencian, as, los rganos unipersonales de los rganos colegiados. Los rganos colegiados pueden clasificarse en virtud de su composicin en cuatro categoras: El Gobierno de la Nacin y las Comisiones Delegadas del Gobierno, y los rganos de Gobierno de las CCAA, que no se regulan por las reglas generales que establece la LPC (Ley del Procedimiento Comn) para los dems rganos

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colegiados, ya que su funcionamiento est informado por el principio presidencial. rganos de Gobierno de las Entidades Locales, integrados por miembros elegidos democrticamente, cuyas reglas de funcionamiento quedan establecidas por la LRBRL (Ley Reguladora de las Bases de Rgimen Local). rganos burocrticos, compuestos por autoridades y funcionarios de la Administracin Pblica correspondiente. rganos administrativos que integran miembros representativos de intereses sociales y econmicos. Los burocrticos estn plenamente integrados en la estructura jerrquica de la Administracin a la que pertenecen (aunque esta idea debe matizarse si se trata de rganos consultivos); mientras que los administrativos quedan excluidos de esta dependencia jerrquica para salvaguardar el carcter representativo que incorporan. Tanto los unos como los otros se rigen por la LPC. La LOFAGE prev algunas normas particulares para los rganos colegiados estatales, a los que clasifica en interministeriales o ministeriales, segn integren representantes de varios o de un solo Ministerio. Tambin insiste en distinguirlos de los simples grupos o comisiones de trabajo. En cuanto a la estructura de estos rganos colegiados, hay que diferenciar las siguientes figuras: a)El Presidente. Es normalmente designado de forma expresa para el desempeo de tal cargo, aunque ocasionalmente puede no serlo. En caso de vacante, ausencia o enfermedad ser sustituido por el Vicepresidente, si lo hubiere, y en su defecto, por el miembro del rgano colegiado de mayor jerarqua, antigedad y edad (por este orden). Sin embargo, si se trata de rganos que incluyen miembros representativos, en ausencia de expresa previsin legal, la sustitucin se decidir por acuerdo del Pleno del rgano colegiado, con lo que se le otorga naturaleza electiva a su designacin. Tiene la funcin de representar al rgano colegiado y ser el rgano de comunicacin con otros rganos administrativos. Le corresponde la convocatoria de las sesiones y la determinacin del orden del da. Asegura el cumplimiento de la leyes en cuantas cuestiones corresponde decidir al rgano colegiado, lo que deber tener en cuenta en la fijacin del orden del da y en el desarrollo de la sesin, a efectos de establecer las cuestiones sobre las que va a decidir el rgano colegiado que preside. b)El Secretario. Es, normalmente, un miembro del propio rgano colegiado, pero puede no serlo, en cuyo caso carece de voto aunque tendr voz. En base a sus funciones puede por lo tanto tener voz y voto si es miembro del rgano colegiado y voz pero no voto si no lo es. En este segundo caso se requiere que el puesto de secretario sea desempeado por una persona al servicio de la administracin pblica correspondiente. La ley no ha recogido la figura del secretario sin voz ni voto tambin llamado Secretario de Actas. La designacin y cese, as como la sustitucin, en su caso, se regularan por las normas especficas del rgano colegido, y en su defecto por acuerdo del pleno del mismo. Las funciones del Secretario son de gestin y ejecucin de las decisiones que corresponden al rgano colegiado, teniendo expresamente encomendadas las de cursar la convocatoria de su orden del da, custodiar y recibir cuantos escritos se dirijan al rgano colegiado, asistir a las sesiones, redactar y autorizar las actas y expedir certificaciones de los acuerdos. c)El Pleno. Es el propio rgano colegiado reunido en sesin. Esta formado por todos sus miembros, que no tienen relevancia orgnica diferenciada, aunque la ley establece especiales previsiones para ellos, pero a los simples efectos de relacionar sus derechos y deberes. El primero de los derechos de los miembros de los rganos colegiados es el de asistir a las sesiones del pleno, participar en sus deliberaciones y ejercer el derecho al voto en los acuerdos que se adopten. Tambin los de recibir en los plazos previstos la convocatoria y el orden del da, recibir informacin sobre los temas de debate y formular ruegos y preguntas. En

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ningn caso pueden atribuirse la representacin del rgano colegiado, que como hemos visto, se atribuye expresamente al presidente del rgano. Pero esta regla tiene dos salvedades: que una norma les haya otorgado especficamente dicha representacin, o para casos concretos en virtud de acuerdos adoptados por el propio rgano colegiado al efecto. En relacin a la sesin de los rganos colegiados, hay que decir que se renen en sesin mediante convocatoria de sus miembros, en la que conste el orden del da de la sesin. Deber notificarse con una antelacin mnima de 48 horas. No obstante, la convocatoria se entender valida aunque no cumpla todos los requisitos si rene a todos los miembros y lo acuerdan por unanimidad. Deben concurrir en primera convocatoria la mitad, al menos, de sus miembros y el presidente y secretario o sus sustitutos. Sin embargo, en los rganos de carcter representativo basta con que estn presentes los representantes de las administraciones publicas y de las organizaciones representativas de los intereses sociales o econmicos a los que se haya atribuido la condicin de portavoces. Esta regla es un disparate, puesto que permite reducir cualquier rgano a una simple junta de portavoces, y presupone que los sistemas de votacin son siempre de carcter estamental (cada representacin un voto). No obstante la LPC remite a las normas de funcionamiento de los propios rganos la regulacin de las convocatorias, que en su defecto podr regularse por el propio rgano, pudindose prever una segunda convocatoria, sin ningn tipo de condicionamiento y ni si quiera se impone a esta segunda convocatoria la exigencia de que concurran un mnimo de miembros, lo que es otro error. La sesin se desarrollara conforme al orden del da que fija el presidente, por lo general es as: lectura y aprobacin del acta anterior, deliberacin y votacin de los asuntos del orden del da, y finalmente ruegos y preguntas. Los acuerdos se adoptan por el sistema de mayora de votos, que resulta de la diferencia positiva de los votos favorables a l acuerdo sobre los negativos o contrarios. Si hubiera empate, el voto del presidente es dirimente, salvo que se trate de rganos representativos, en cuyo caso habr que estar a lo que prevean sus normas especificas. Todos los miembros del rgano colegiado tienen derecho a votar y la posibilidad de abstenerse (excepto las autoridades y funcionarios, que no pueden abstenerse). La responsabilidad de los acuerdos adoptados corresponden a todos los que votaron favorablemente. La invalidez de los acuerdos de los rganos colegiados solo se producen cuando derivan de algunos de los votos emitidos, si este incide en el numero total exigido para la mayora necesaria para aprobar cada acuerdo, de suerte que sin su concuerdo aquella se desvirta. Los acuerdos de los rganos colegiados producen efectos desde el momento en que se adoptan. iii. Principios de la Organizacin Administrativa. Los principios de la organizacin administrativa son: eficacia, economa y eficiencia, competencia, jerarqua y coordinacin. Los principios que determinan las diferencias entre los distintos modelos son: centralizacin y descentralizacin, y concentracin y desconcentracin. Por ltimo, en el marco estricto de las relaciones entre los distintos entes administrativos, los principios que las informan son el de autonoma y el de tutela o control, y en otro orden los de coordinacin y cooperacin: a)Eficacia, economa, eficiencia. Se recogen en el art. 103 CE. Sus consecuencias producen la exigencia de responsabilidad poltica del gobierno ante el Parlamento. Desde un punto de vista interno, la ineficacia debera conducir, al menos a la dimisin o el cese de las autoridades discrecionalmente nombradas por el Gobierno, y en su caso, al cese de los funcionarios responsables del cargo para el que fueron nombrados, o en caso ms grave, a la exigencia de las responsabilidades disciplinarias que procedan. En el plano jurdico, la ineficacia puede eventualmente dar lugar a supuestos de responsabilidad de la Administracin si se dan los requisitos para la exigencia de la misma. El control de eficacia es tambin pieza esencial de las relaciones de instrumentalidad entre la Administracin matriz y las entidades institucionales.

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Junto al principio de eficacia, el art. 3.2 LPC establece tambin el de eficiencia, que hace referencia a una adecuada poltica de gasto en relacin al servicio a prestar. Principio que en la legislacin anterior se denominaba economa y que ha retomado la LOFAGE ponindolo en relacin a la suficiencia y adecuacin estricta de los medios a los fines institucionales, y considerndolo un principio de organizacin, mientras que el de eficiencia se establece como un principio de funcionamiento. b)Competencia. La competencia de un rgano es el conjunto de funciones que le son atribuidas por el ordenamiento. La distribucin de competencias obedece al principio de divisin del trabajo. La doctrina suele reservar el trmino de competencias para designar a las funciones atribuidas a las distintas entidades, y el de atribuciones cunado se trata de rganos. Supone la habilitacin previa y necesaria para que el rgano pueda actuar vlidamente. La competencia tiene, por ello, el carcter de irrenunciable, aunque a travs de las tcnicas de delegacin, avocacin o sustitucin puedan actuar rganos distintos a los que la norma atribuya formalmente la competencia (pero en todo caso ello no afecta a la titularidad de la competencia). Si el rgano que aprueba una norma o acto carece de competencia para ello, incurre en vicio que determinar su nulidad. Los criterios de determinacin de la competencia son: material, territorial, jerrquico y fraccionamiento (presupone una diferenciacin en distintas fases del procedimiento de adopcin de decisiones administrativas, escalonando la intervencin de distintos rganos en las diversas fases de ese procedimiento). En cuanto a las clases de competencia, podemos clasificarlas: Por su forma de atribucin, se diferencian en genricas o especficas, atendiendo a que la atribucin se realice de una forma globalizada a una entidad o se precisen las funciones concretas a realizar en cada supuesto. Por la rigidez de la atribucin, la doctrina italiana distingue entre competencias absolutas o exclusivas, alternativas, concurrentes, indistintas y compartidas. La competencia exclusiva es aquella que slo permite decidir al rgano que la tiene atribuida y a ningn otro, ni aun en vas de recurso, no permitiendo tampoco la delegacin ni la avocacin. Slo los rganos cuyas decisiones ponen fin a la va administrativa pueden tener este tipo de competencias, ya que para los dems el recurso de alzada que debe resolver el superior jerrquico elimina el carcter de exclusivo de estas competencias. La competencia alternativa es la que permite que pueda ser ejercida por un rgano distinto, aunque de la misma entidad (ej: delegacin o avocacin). La competencia compartida es la atribuida a varios rganos en distintas fases de ordenacin, ejecucin o control. La competencia concurrente es la que se da en relacin a la misma materia, pero por ttulos jurdicos diferentes que estn atribuidos a rganos distintos. La LPA (Ley del Procedimiento Administrativo) previ la posibilidad de tramitar un nico expediente a resolver por el rgano con la competencia ms especfica en cada asunto. Su utilizacin real ha sido prcticamente nula. La competencia indistinta supone la posibilidad de actuacin en un plano de igualdad de dos o ms rganos. La competencia sustitutoria implica que la actuacin de un rgano no puede entrar en juego sino en defecto de la actuacin de otro a quien primariamente de corresponde. Esta clasificacin es para rganos, pero para entidades se suele diferenciar entre competencias exclusivas, compartidas, concurrentes, indistintas y sustitutorias. Las exclusivas son aquellas en las que todas las funciones pblicas sobre una materia estn atribuidas slo a una entidad. Son compartidas aquellas en que una Entidad se reserva el poder normativo, mientras que la ejecucin y otras fases corresponden a otra entidad. Son concurrentes las competencias que en virtud de ttulos diferentes atribuidos a varias entidades inciden en una misma materia. Las indistintas se atribuyen a varias entidades conjuntamente. En las sustitutorias, la competencia corresponde a una Entidad, pero si no la ejerce puede intervenir otra, normalmente previo requerimiento a aqulla para que la ejerza.

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c) Jerarquia. El principio de jerarqua supone la ordenacin del aparato organizativo en un posicionamiento de gradacin sucesiva de los distintos rganos que lo integran, que se traduce en la atribucin de poderes de direccin de los rganos superiores sobre los inferiores. Este principio opera en un doble plano: como ordenamiento jerrquico, entendido como criterio de distribucin de competencias; y como relacin de jerarqua, entendida como el conjunto de poderes de los rganos superiores sobre los inferiores. No entraa desplazamientos del ejercicio de las competencias, sino que se limita a operar en el marco de las relaciones funcionales entre rganos jerrquicamente dependientes. Slo se dan entre rganos integrados en una misma divisin de la organizacin y no relaciona a rganos integrados en divisiones distintas. Slo se establece de forma plena entre rganos line, generalmente unipersonales, pudiendo considerarse institucionalmente incompatibles con los rganos staff, y con la generalidad de los rganos colegiados. La relacin de jerarqua se traduce en una serie de potestades de los rganos superiores sobre los inferiores: potestad de direccin, de vigilancia e inspeccin, disciplinaria y de resolucin del recurso de alzada. c) Coordinacin. Este principio tiene, en el mbito jurdico, un grado de precisin meno que los anteriores. De ah que algunos autores hayan llegado a afirmar que la coordinacin es jurdicamente inexistente. Pero el autor de este libro cree que la coordinacin, al igual que los anteriores, es un principio esencial para toda organizacin y como tal ha sido recogido en el art.103 CE. Por coordinacin se entiende la actuacin funcionalmente coincidente de varios rganos dentro de sus respectivas competencias en el marco finalista nico que incumbe a la Entidad en la que todos ellos estn integrados. Junto a esa coordinacin interorgnica e intrasubjetiva, existe otra intersubjetiva, que afecta a varias entidades con competencias compartidas o concurrentes en la misma materia. Significa, en definitiva, que la satisfaccin de los distintos intereses pblicos a que atienden los distintos rganos de una entidad debe obedecer a unos principios o finalidades comunes y no contradictorias, que impliquen una economa de actuaciones y no una duplicidad de esfuerzos, y en fin, traducir una finalidad convergente y no de rivalidad en la actuacin de los rganos o los sujetos pblicos. Este principio reafirma la unidad de la entidad en el plano funcional, o si se aplica a varios sujetos pblicos, reafirma la unidad de intereses pblicos y la necesidad de satisfacerlos convergente o coordinadamente. Es una de las funciones inherentes a los rganos superiores de la organizacin administrativa y en este caso es cierto que es un resultado de la potestad de direccin. Adems de las soluciones orgnicas, que se traducen en la creacin de rganos o comisiones ad hoc, la coordinacin se despliega a travs de una serie de tcnicas con la finalidad nica de coordinacin interadministrativa o entre Entes. e)Desconcentracin. A diferencia de los principios anteriormente analizados, la desconcentracin es un principio existencial, que traduce la adopcin de un modelo concreto de organizacin. Su alternativa es la concentracin, y ni sta ni aquella pueden darse en trminos absolutos. Por ello, su definicin es relativa: se afirma la concentracin cuando las competencias resolutorias estn dominantemente atribuidas a los rganos superiores de la organizacin; y la desconcentracin cuando se atribuye a los rganos inferiores. La desconcentracin es tambin una tcnica concreta de desplazamiento de las competencias desde los rganos superiores que las tengan atribuidas hacia los rganos inferiores que de ellos dependan. Difiere de la delegacin en que no se limita a transferir el ejercicio concreto de las competencias a las que afecta, sino que transfiere la titularidad de las mismas, aunque esto lgicamente implica su ejercicio. Supone una atribucin normativa de la competencia, que slo podr modificarse mediante la derogacin de la norma que la atribuye y no mediante la revocacin total o parcial. f)Otros principios de organizacin y funcionamiento. Entre dichos principios se encuentran los de programacin y desarrollo de objetivos y control de la gestin de resultados, la racionalizacin y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestin. Estos principios son en realidad normas de comportamiento de toda buena organizacin. Junto a ellos se citan los de responsabilidad por la gestin pblica,

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objetividad y transparencia de la actuacin administrativa, que constituyen normas esenciales del comportamiento de las Entidades Pblicas en un Estado de Derecho. Y, por ltimo, tambin se contemplan los de simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos y el de servicio efectivo a los ciudadanos, que insertan en las reglas de funcionamiento de las Admones. Pblicas las consecuencias naturales del carcter servicial de estas Entidades y de los derechos del ciudadano frente a ellas. Y en cuanto a los conflictos de atribuciones, hay que decir que son los supuestos en los que dos o ms rganos se consideran competentes (conflictos positivos), o en su caso incompetentes (conflictos negativos), para la resolucin de un asunto. Al ser la competencia irrenunciable cada rgano debe resolver los asuntos que tiene atribuidos, y tiene tambin el deber de realizar la defensa de sus atribuciones frente a la injerencia de cualquier otro rgano. El rgano que se estime competente para la resolucin de un asunto deber, de oficio o a solicitud de los interesados, remitir las actuaciones al que considere competente, si es de la misma Administracin Pblica. Igualmente podrn dirigirse los interesados directamente al rgano que estimen competente para que requiera de inhibicin a otro que est conociendo de un asunto. El sistema de resolucin de conflictos entre rganos de la Administracin del Estado se regula por la LOFAGE y la LG (Ley del Gobierno), diferenciando segn que el conflicto se plantee entre rganos dependientes de un mismo Ministerio o de distintos Ministerios: La resolucin de los conflictos entre rganos de un mismo Departamento Ministerial se resuelven por le superior jerrquico comn (del sistema o subsistema en que ambos estn encuadrados) En los conflictos positivos, el rgano que se considere competente requerir de inhibicin al que est tramitando el asunto, y ste, suspendiendo la tramitacin, si se considera competente remitir las actuaciones al superior comn para que decida y si acepta el requerimiento remitir el expediente el expediente al rgano requirente. En los conflictos negativos, el rgano que se estime incompetente remitir el expediente al que considere competente, que decidir en el plazo de diez das, y si se considera incompetente remitir las actuaciones con su informe al superior jerrquico comn para que decida. Los conflictos podrn plantearse por los interesados en el procedimiento administrativo conforme a lo previsto en el art.20 LPC. Los conflictos entre rganos de distintos Ministerios slo pueden ser planteados por el propio Ministro, los dems rganos debern elevar sus razones para promover el conflicto a su respectivo Ministerio. La resolucin corresponde al Presidente del Gobierno.

B) La potestad organizatoria.
i. Presupuestos constitucionales. En primer lugar la CE sanciona un modelo de Administracin burocrtico descentralizado que se plasma en los siguientes principios informadores: eficacia, jerarqua, coordinacin, descentralizacin y desconcentracin. Principios a los que debe aadirse la estructura burocrtica de su personal definida en el rgimen estatutario de los funcionarios pblicos, que deben ser seleccionados con arreglo a los principios de mrito y capacidad. Tales principios son comunes a todas las Administraciones Pblicas y no slo al Estado, segn ha declarado el TC. Y este rgimen comn derivado de los citados principios se reafirma en el art. 149.1.18 CE, que atribuye al Estado la competencia para aprobar la legislacin bsica del rgimen jurdico de todas las Administraciones Pblicas y de sus funcionarios. En segundo lugar la CE remite a la Ley la creacin y regulacin de los rganos administrativos, pero no se forma absoluta, es decir, sin imponer una reserva de Ley en la materia. Esto est previsto en el art. 103.2 CE, y parece (aunque concede primaca a la Ley) invitar al legislador ordinario a dejar en su ordenacin un margen para la regulacin por

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reglamento. Establece, en suma, un principio de colaboracin normativa en materia organizativa entre el legislador y la propia Admn., entre la Ley y el Reglamento, para que el propio legislador decida. Finalmente, contempla los rganos ms importantes de la Admn. del Estado, imponiendo la reserva de Ley orgnica para su regulacin: Fuerzas Armadas (art.8), Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (art.104), Consejo de Estado (art.107). ii. La competencia: tcnicas de alteracin del ejercicio de las competencias. La competencia es irrenunciable, pero el ejercicio de la misma puede verse alterado por dos tcnicas: la delegacin y la avocacin. Sin que impliquen un efecto de alteracin del ejercicio de las competencias, suponen tambin modificacin de las circunstancias materiales de su ejercicio la encomienda, la delegacin de firma y la suplencia: a)La delegacin de competencias. Es la resolucin de un rgano en cuya virtud se transfiere a otro rgano de la misma Entidad el ejercicio de competencias que estn atribuidas al delegante. La titularidad de la competencia sigue estando atribuida al rgano delegante, y por lo tanto, slo afecta al puro ejercicio de la competencia delegada. Los actos decididos en virtud de la delegacin se imputan a todos los efectos al rgano delegante, lo que puede tener especial relevancia a efectos de determinar si el acto dictado por delegacin pone fin o no a la va administrativa, y en consecuencia cul es el recurso procedente, y en otro orden, dicha imputacin determina cul es el Tribunal competente para enjuiciar el recurso contenciosoadministrativo que pueda interponerse. El rgano delegante puede modular en el acuerdo de delegacin el alcance exacto de la misma. Del mismo modo, al no perder en ningn caso la titularidad de la competencia delegada, el rgano delegante puede revocarla en cualquier momento. En suma, tiene plena disponibilidad sobre el alcance temporal y material de la delegacin. Esta tcnica se inscriba tradicionalmente en el principio de jerarqua, sin embargo, la LPC ha desconectado la delegacin de este principio, posibilitando que la delegacin opere a favor de otros rganos, aunque no estn jerrquicamente subordinados respecto del delegante, siempre que existan circunstancias de ndole tcnica, econmica, social, jurdica o territorial que lo hagan conveniente. La LOFAGE, sin embargo, en el mbito estatal, ha vuelto a conectar de alguna forma la delegacin de competencias al principio de jerarqua al exigir, que la misma deba ser aprobada por el rgano superior comn al delegante y delegado, o por el rgano mximo de direccin si se trata de Organismo Pblicos. E impone la aprobacin del rgano del rgano superior al delegado, si ste y el delegante pertenecen a distintos Ministerios. La delegacin puede tener por objeto el ejercicio de cualquier competencia, salvo las que se refieran a: Relaciones con la Jefatura de Estado, Presidencia del Gobierno, Cortes Generales, Presidencias de los Consejos de Gobierno de las CCAA y Asambleas Legislativas de las CCAA. Aprobacin de Reglamentos. Resolucin de recursos de actos que hayan sido dictados por el propio rgano en el que se pretende delegar dicha resolucin. Tampoco se admite la subdelegacin, es decir, la delegacin de competencias que a su vez se ejercen por otra delegacin. Sin embargo, esta regla clsica se flexibiliza previendo que la Ley podr autorizar expresamente la subdelegacin. Con igual salvedad tambin se prohbe la delegacin de competencias en las que haya recado dictamen o informe preceptivo previo a s resolucin. La delegacin puede realizarse tato entre rganos unipersonales como entre rganos colegiados de la Admn. activa, no a rganos puramente consultivos. Esta precisin es lgica por cuanto los rganos consultivos se sitan al margen de la dependencia jerrquica en lo funcional, y la delegacin afecta a decisiones o resoluciones a dictar en el ejercicio de las competencias delegadas. Por ello no cabe tampoco la delegacin de las facultades de informe o dictamen en otros rganos de la Admn. activa, por parte de los rganos consultivos.

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La delegacin debe ser publicada en el Boletn Oficial que corresponda segn la Administracin Pblica a la que pertenece el rgano delegante. Cualquier vicio en que incurra el ejercicio de la delegacin, podr impugnarse en cada uno de los supuestos en los que se ejerce, considerndose un vicio de incompetencia del rgano delegante. La delegacin de competencia de la Admn. Local se rige por las disposiciones de la Ley Reguladora de las Bases del Rgimen Local. b)La avocacin. Es la tcnica de efectos inversos a la delegacin, y slo se admite en el seno de la relacin de jerarqua, tal como se estableca tambin en relacin a la delegacin con anterioridad a la LPC. Supone la resolucin por la que un rgano superior puede recabar para s la decisin sobre un asunto que le est atribuido a un rgano jerrquicamente dependiente de aqul. Aparece ahora condicionada por la concurrencia de circunstancias de ndole tcnica, econmica, social, jurdica o territorial que la hagan conveniente, lo que implica la obligacin de motivar la avocacin en cada caso. Tambin se impone la obligacin de poner la evocacin en conocimiento del superior jerrquico del rgano avocante y de notificar esta decisin a los interesados. Los actos dictados en virtud de la avocacin se imputan al rgano superior que avoc la competencia. c)La encomienda. Se regula en el art. 15 LPC y viene a establecer un concepto de la encomienda nuevo. Slo afecta a la realizacin de actividades tcnicas o materiales a que obligue el ejercicio de las competencias. No opera, por lo tanto, en el mbito de la adopcin de decisiones. Por consiguiente, no produce cambios de titularidad de la competencia ni afecta a su ejercicio a nivel de decisiones a adoptar. La decisin es siempre del rgano que realiza la encomienda, y tambin le corresponde al rgano encomendante el dictar lo actos jurdicos que den soporte a la actividad material o ejecutiva que es objeto de la encomienda. A esta figura se la llamaba tradicionalmente auxilio en el ejercicio de competencias propias de otro rgano, aunque el auxilio tena carcter ocasional y no permanente como parece la finalidad de la encomienda. Debe formalizarse en el instrumento que se regule para cada Admn. y, en su defecto, por acuerdo expreso de los rganos de la misma Entidad administrativa entre los que opere la encomienda. La ley obliga a publicar el en Boletn Oficial correspondiente el acuerdo de encomienda, que deber establecer las actividades a las que afecta, el plazo de vigencia y la naturaleza de gestin que es objeto de encomienda. Si la encomienda se produce entre rganos de distintas Admones. Pblicas exige la formalizacin de un Convenio, salvo en lo previsto por la LRBRL. La encomienda se debe realizar siempre entre rganos administrativos, regulndose por la legislacin de contratos cualquier encargo de gestin a personas privadas, que en ningn caso podrn ejercer actividades que segn la legislacin vigente estn sometidas al Derecho Administrativo. d)La delegacin de firma. Consiste en atribuir exclusivamente a otro rgano jerrquicamente dependiente del delegante la facultad de firmar las decisiones previamente adoptadas por el rgano delegante. No incide en la titularidad de la competencia, y s solo en un aspecto mnimo del ejercicio de la misma como es la firma. Para que el rgano inferior pueda firmar vlidamente es preciso que el rgano suprior delegante haya manifestado su voluntad y decidido sobre el fondo del asunto. La firma, por lo tanto, se limita a corroborar la manifestacin de la voluntad del rgano delegante. Por ello, los actos en que ha operado la delegacin de firma se imputan plenamente al rgano delegante a todos los efectos. Se inscribe en el principio de jerarqua, al igual que la evocacin y la delegacin clsica anterior a la LPC y en la esfera estatal se impone el deber de comunicar la decisin al superior jerrquico del delegante. Tiene los mismos lmites materiales que la delegacin de competencias y tampoco puede comprender las decisiones de carcter sancionador. Y es revocable en cualquier momento, adems de que no precisa publicacin. e)La suplencia. No implica una verdadera relacin interorgnica. Opera slo como sustitucin temporal de los titulares de rganos administrativos. Los suplentes pueden incluso estar expresamente previstos y designados por las normas que los regulan o por el rgano

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competente para designar a los titulares a sustituir. En caso de no estar designado suplente, la suplencia se ejercer por quien designe el rgano superior del que dependa el nombramiento del Titular del rgano en el que debe producirse la suplencia. No supone alteracin de la competencia, por cuanto el rgano que acta es precisamente el que la tienen atribuida. Debe estar motivada por estar vacante el puesto del titular que se suple o por enfermedad o ausencia del mismo. Los supuestos de ausencia de miembros de rganos colegiados se rigen por sus propias normas especficas.

TEMA III.- LAS ADMONES. PBLICAS EN ESPAA. 1) La Admn. General del Estado. A) El Gobierno.
a)El Gobierno o Consejo de Ministros. Tiene una doble dimensin: en l radica el Poder Ejecutivo y es el rgano que dirige la admn. pblica del Estado (desempeando funciones puramente administrativas). Sin embargo, tomando como base el art. 97 CE el gobierno es una realidad orgnica diversa de la admn. pblica, a la que precisamente dirige, como Poder Ejecutivo del Estado, y en tal sentido ha propiciado una regulacin legislativa separada de las leyes que ordenan la Admn. Pblica. Pero esta diferenciacin orgnica que es evidente en la doctrina poltica clsica, no puede ocultar que el Gobierno desempea tambin una actividad puramente administrativa. El Gobierno es un rgano colegiado que no se rige por las normas propias de los rganos administrativos, sino por el principio de direccin presidencial, consecuencia de que es el Pte., quien cuenta con la confianza del Congreso de los Diputados y quien propone el nombramiento y cese de los dems miembros del Gobierno. Por lo tanto es a l a quien corresponde marcar la lnea poltica del Gobierno. Sin embargo, como rgano colegiado, la responsabilidad de sus miembros es solidaria de todos ellos respecto de las decisiones adoptadas y estn obligados a guardar secreto de las deliberaciones habidas. Pero la estructura de la Administracin General del Estado es departamental, y a su frente se sita un Ministro, como miembro del Gobierno, que en esta dimensin tiene plena autonoma y plena responsabilidad de su gestin al frente del departamento. El Gobierno se compone del Presidente, el o los Vicepresidentes (si los hay), los Ministros y los dems miembros que establezca la Ley (que pueden asistir tambin a las reuniones cuando sean citados por los Secretarios de Estado). Las funciones del gobierno segn la CE son Dirigir la poltica exterior e interior, la Administracin Civil y Militar del Estado, ejercer la funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitucin y las Leyes. Adems, el art. 5 de la Ley del Gobierno (LG) establece como competencias aprobar los proyectos de Ley y su remisin al Congreso de los Diputados, o en su caso, al Senado; aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado; aprobar los Reales Decretos-leyes y los Reales Decretos Legislativos, etc. (si queris saberos toa la tira de competencias, art. 5 Ley de Gobierno) Las reuniones del Consejo de Ministros pueden ser de carcter decisorio o deliberante y son secretas, de forma que las actas correspondientes no pueden reflejar las deliberaciones en funcin de las que se adaptan los acuerdos. Las competencias del Consejo son delegables en las Comisiones Delegadas de Gobierno, salvo las que les atribuye directamente la CE, las de nombramiento y cese de Altos cargos atribuidas al Consejo de Ministros, y las que una Ley prohba expresamente delegar. Para la preparacin de las sesiones del Consejo de Ministros se cre la Comisin General de Secretarios y Subsecretarios, presidida por el Vicepresidente o por el Ministro de la Presidencia. Los asuntos deliberados en sentido favorable por esta Comisin pasan a integrar una relacin separada en el orden del da del Consejo de Ministros siguiente y, por lo general, se dan por aprobadas. No obstante, algunos asuntos s son objeto de nuevo debate en el Consejo, normalmente por razn de materia. Y luego hay asuntos que se debaten exclusivamente por el Consejo de Ministros, como el nombramiento de autoridades, y la Comisin en todo caso no

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puede adoptar decisiones por delegacin del CM ya que su actividad tiene simple carcter preparatorio. Como otro rgano de apoyo para el CM se ha creado el Secretario del Gobierno, con tareas esencialmente burocrticas pero que tambin vela por la correcta y fiel publicacin de las disposiciones que deban insertarse en el BOE. Si el Gobierno est en funciones, en los casos previstos en el art.101 CE, deber limitarse a la gestin de los asuntos ordinarios y guardar el debido fair play (Alberto, esto significa juego limpio, que se que me lo vas a preguntar) en las relaciones con el nuevo Gobierno que le va a suceder. b)Las Comisiones Delegadas del Gobierno. Son rganos colegiados creados para coordinar la accin de varios Ministerios en materias que afecten a sus competencias; para resolver por delegacin del Gobierno los asuntos de la competencia que est susceptible de delegacin; y para resolver los asuntos que le ests directamente atribuidos por Ley. Las Comisiones Delegadas se crean por Real Decreto del Consejo de Ministros, que establecer qu miembro del Gobierno la presidir, qu Ministros o Secretarios de Estado las componen y cules son sus funciones. A las reuniones de las Comisiones Delegadas podrn ser convocados por el Pte., otros Ministros o altos cargos de la admn., o incluso personas relevantes ajenas. Las deliberaciones son secretas. La ms importante de ellas es la Comisin Delegada de Asuntos Econmicos, que es la que ms competencias tiene directamente atribuidas.

B) La Presidencia del Gobierno.


a)El Presidente del Gobierno. El Pte del Gobierno o Primer Ministro es elegido, en los sistemas parlamentarios, por el Parlamento, debiendo contar con su confianza para mantenerse en el cargo. La investidura, nombramiento y cese del Pte se regula por la CE en los arts. 99, 101, 112, 113, 114. Las funciones son las de dirigir la accin del Gobierno y coordinar las funciones de los dems miembros, proponer al Rey el nombramiento y cese de los miembros del Gobierno, y otras funciones de exclusiva dimensin poltica. Pude tambin desempear alguna cartera ministerial, pero esta situacin no es muy comn. Para descargar al Pte de tareas administrativas se cre el Ministerio de la Presidencia, de naturaleza vicaria, o tambin pueden crearse Ministros sin cartera para desarrollar esta funcin. Las competencias que tienen mayor significacin poltico-administrativa son: convocar, presidir y fijar el orden del da de las reuniones del Consejo de Ministros (salvo que las presida el Rey); impartir instrucciones a los dems miembros del gobierno; y resolver los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes Ministerios. Estas tres ltimas competencia solo traducen el principio de direccin presidencial. El Pte tiene potestad reglamentaria propia, de carcter organizativa, para crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, Departamentos Ministeriales y Secretaras de Estado y para aprobar la estructura orgnica de la Presidencia del Gobierno. Esto supone encuadrar este tema en el mbito de la potestad reglamentaria, que antes estaba reservado a Ley en el caso de la creacin de Ministerios, pero que en la prctica se vena haciendo por Decreto-Ley, por lo que la solucin dada parece apropiada. b)El Vicepresidente del Gobierno. (Art.98.1 CE). Tiene una naturaleza vicaria respecto del Pte del Gobierno. Puede crearse uno o varios Vicepresidentes, o puede no existir ninguno, por lo que no es un rgano necesario. Sus funciones, adems de sustituir al Pte en caso de muerte, enfermedad o ausencia, son las que le delegue el Pte. Entre estas delegaciones destaca la delegacin de la presidencia de las Comisiones Delegadas del Gobierno. Usualmente desempean tambin un Ministerio concreto, que acumulan a su condicin de Vicepresidente.

C) La organizacin de la admn. central del Estado.


Los rganos administrativos se clasifican en: Superiores: los Ministros y Secretarios de Estado.

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Directivos: los Subsecretarios y Secretarios Generales, los Secretarios Generales Tcnicos y Directores Generales, y los Subdirectores Generales. Los dems rganos que se encuentran siempre bajo la dependencia de un rgano superior o directivo. Todos los superiores y directivos tienen la condicin de altos cargos, excepto los Subdirectores Generales y asimilados. Los Ministros y Secretarios de Estado tienen el tratamiento de Excelentsimo Seor, y los dems rganos directivos el de Ilustrsimo Seor, y todos ellos son nombrados por Real Decreto a propuesta del Ministro correspondiente, salvo el Ministro, que lo propone el Pte. Los rganos superiores y directivos son por lo tanto cargos de confianza poltica del Gobierno que los nombra. Pero se exige, adems, que para su ingreso en la funcin pblica se haya requerido la titulacin de Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente. Pero en cualquier caso su nombramiento est basado en la confianza poltica. i. Los Ministros. Son miembros del Gobierno de la Nacin, y se regulan en los art. 100 ss CE y en el art.4 de la LG. En su dimensin administrativa, los Ministros son los jefes superiores de los distintos departamentos en que se divide la Admn. Sin perjuicio de las competencias del Consejo de Ministros, las atribuidas directamente a los Ministros agotan la va administrativa y no son (salvo excepciones) susceptibles de recurso ante ningn rgano. Son directamente responsables polticos de la gestin de los servicios de su departamento, debiendo someterse a las interpelaciones, preguntas o mociones de reprobacin que les formulen en las Cmaras Legislativas. Le corresponde, en su caso, refrendar los actos del Rey en materia de su competencia. Su dependencia poltica del Pte del Gobierno se afirma en la atribucin a ste de las propuestas de nombramiento y cese de los Ministros. Pero aparte de esta dimensin poltica como miembros del Gobierno, los Ministros encabezan los distintos departamentos en que se estructura la Admn. General del Estado. Se produce as un engarce personal en la cabeza del Departamento con el Gobierno que garantiza plenamente el carcter subordinado de la Administracin Pblica respecto del Gobierno que la dirige. Para el desarrollo de sus funciones, el Ministro puede aprobar los planes de actuacin del Ministerio, fijar sus objetivos y dirigir la actuacin de todos sus rganos, estableciendo los adecuados controles de eficacia de la actividad que desarrollan. Igualmente le corresponde mantener las relaciones con las CCAA y convocar las Conferencias Sectoriales y los rganos de cooperacin en el mbito de las competencias atribuidas al Departamento. Le corresponde tambin la creacin y supresin de rganos y el nombramiento de los titulares de los rganos del ministerio, cuando no corresponden al Gobierno, o en su caso su propuesta; resolver los conflictos de atribuciones que se susciten entre los rganos superiores del Departamento; y la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento. Las disposiciones que dicta toman forma de rdenes Ministeriales. Tiene atribuidas importantes actuaciones resolutorias, especialmente en cuanto a la aprobacin del gasto, y contratacin. Igualmente la elaboracin de del presupuesto de su Departamento y su remisin junto con el de los Organismo dependientes del Ministerio al Ministerio de Economa y Hacienda. Por ltimo le corresponde resolver los recursos que se interpolas contra resoluciones de los rganos superiores del Ministerio o de sus organismos dependientes y declarar la lesividad de los actos administrativos cuando le corresponda. Sus resoluciones y las de los recursos que resuelva ponen fin a la va administrativa. ii. Los Secretarios de Estado. Se crearon como rganos intermedios entre el Ministro y el Subsecretario, para potenciar en un nivel inferior al del Ministro la coordinacin y direccin de ciertas reas del Departamento. Su creacin se orientaban a evitar la proliferacin de nuevos Ministerios, y en lo posible, a reducir el n de stos mediante su degradacin a Secretaras de Estado. Sus atribuciones son: dirigir y coordinar, bajo la superior direccin del Ministro, las Direcciones Generales del Departamento que se le adscriban; ejercer las funciones que expresamente le delegue el Ministro y las que, en su caso, le atribuya directamente la legislacin sectorial.

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La LOFAGE pretende realzar esta figura, atribuyndole, junto al Ministro, la categora de rgano superior, lo que no quita su dependencia de aqul, y ampliando sus competencias sobre el sector de actividad que tienen asignado. iii. Los Secretarios Generales. Se crearon con la misma finalidad que los Secretarios de Estado, teniendo idnticas funciones de direccin y coordinacin en relacin a las Direcciones Generales que se les adscriban y las atribuciones que les designe el RD de estructura del Ministerio o las que el Ministro les delegue. La nica diferencia con los secretarios de estado es de rango, que se equipara al de los Subsecretarios y no son, por tanto, rganos superiores, sino rganos directivos. Aunque estos rganos dependen directamente de los Ministros, en algn supuesto han llegado a estar encuadrados bajo la dependencia de un Secretario de Estado. iv. Los Subsecretarios. Son la figura ms clsica en los Departamentos. Debido a la antigua denominacin de los Ministros (Secretarios), adoptaron el nombre de Subsecretarios. Ya no tienen ese rango porque, ya que ahora estn por debajo de los Secretarios de Estado considerndose rganos defectivos. Son rganos de existencia necesaria en todos los Ministerios y siguen conservando las principales atribuciones que tenan clsicamente: Desempear la jefatura superior del personal del Departamento. Dirigir el rgimen interno de los servicios generales o comunes del Departamento. Establecer los programas de inspeccin de los servicios del Ministerio. Proponer las mediadas de organizacin del Ministerio. Al integrar bajo su dependencia a la Secretara General Tcnica del Ministerio, el Subsecretario ha pasado a responsabilizarse del asesoramiento jurdico del Ministro, en particular en el ejercicio de su potestad reglamentaria, y del informe de los proyectos normativos de los dems Ministerios. Junto a esas atribuciones ostenta la representacin del Departamento por delegacin del Ministro; dirige y coordina, bajo la superior direccin del Ministro, las Direcciones Generales y servicios no adscritos a Secretarios de Estado o Secretarios Generales, caso de que los hubiere en el Ministerio; y ejercer las atribuciones que expresamente le delegue el Ministro, o le atribuyan directamente las leyes. Su importancia poltica se refuerza, adems, por su condicin de miembro de la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. v. Los Secretarios Generales Tcnicos. Son rganos staff, con la finalidad de realizar estudios y reunir documentacin sobre las materias propias del Departamento. Sus atribuciones son: informar preceptivamente todas las normas reglamentarias del Departamento y la asistencia jurdica general bajo la dependencia del Subsecretario a todos los rganos del Departamento. Adems, debe elaborar estudios y proponer reformas de organizacin y mtodos del Departamento; elaborar estadsticas; elaborar estudios de derecho comparado sobre las materias del Departamento; preparar compilaciones de textos normativos y publicaciones de tipo tcnico sobre las materias que afecten al Departamento. Su rango es de Directores Generales. vi. Los Directores Generales. Son los rganos principales de la gestin administrativa. Sus atribuciones fundamentales son las de dirigir y gestionar los servicios y resolver los asuntos de su competencia o que le hayan sido tribuidos por desconcentracin o delegacin; la resolucin de los asuntos que sean de su competencia y afecten a la Direccin General. Adems tiene atribuida la inspeccin y a direccin del rgimen interno de las oficinas a su cargo. vii. Los Subdirectores Generales. Son los rganos ejecutivos inmediatos de las Direcciones Generales en que estn encuadrados, aunque tambin pueden estarlo en otros rganos superiores. Actan tambin por delegacin en la resolucin de asuntos de la Direccin General y tienen encomendada la gestin ordinaria de los asuntos de la competencia de la Subdireccin General.

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viii. Otros rganos. Los dems rganos de la admn. General del Estado se dividen en dos clases: los de confianza y de apoyo a los rganos superiores, de naturaleza staff; y los rganos burocrticos generales dependientes de esos mismos rganos o de los superiores. Entre los primeros destacan los gabinetes de todos los rganos superiores y los Asesores. Los burocrticos se denominan siguiendo su grado jerrquico administrativo: Servicios, Secciones y Negociados.

D) Admn. misin.
En determinadas circunstancias la Administracin Pblica debe realizar misiones de carcter coyuntural. Se encomienda a rganos que se crean con esa sola finalidad, con la intencin de que una vez cumplido su objetivo desaparezcan. En nuestro ordenamiento existen unos rganos claramente inscritos en la administracin misin: los Comisarios. No se insertan en la estructura general de la Admn del Estado, teniendo claras misiones de coordinacin de la actividad de los rganos de sta en relacin al evento que motiva su creacin, y otras funciones ejecutivas tambin en relacin a dicho evento, que se le atribuyen en la legislacin que los crea.

E) rganos consultivos.
Son rganos con funciones staff exclusivamente, o que realizan estas tareas junto con otras decisorias en relacin a competencias muy concretas. El supremo rgano consultivo del Gobierno es el Consejo de Estado. a)El Consejo de Estado. Se compone del Pleno, Comisin Permanente y, como simples rganos internos de preparacin de los dictmenes que corresponden a los otros dos, de las Secciones. Lo integran el Presidente y los Consejeros (pudiendo ser stos permanentes, natos o electivos) y el Secretario General. Para la preparacin de los dictmenes el Consejo cuenta con un Cuerpo de Letrados. Su Ley Orgnica reguladora establece los asuntos en que el Consejo de Estado debe emitir dictamen con carcter preceptivo, sin perjuicio de que tambin pueda hacerlo en otros a peticin del Pte del Gobierno o de un Ministro, o del Pte de una CA. Entre estas materias destacan: los reglamentos ejecutivos generales; anteproyectos de leyes orgnicas de transferencias o delegacin de competencias a las CCAA; recursos administrativos de revisin, etc. La creacin de las CCAA plante el problema de la subsistencia de las competencias del Consejo de Estado respecto de las materias asumidas en virtud de sus EEAA por aqullas. El TC se pronunci en el sentido de que las CCAA en el uso de su potestad organizatoria podan crear su propio rgano consultivo; pero de no hacerlo el Consejo de Estado segua detentando las competencias que la legislacin le atribuye. En este caso, el Pte de la CA debe dirigirse al Consejo de Estado requirindole el dictamen correspondiente. b)rganos consultivos de composicin representativa. Hemos analizado los rganos consultivos de composicin burocrtica o de designacin poltica, pero existen tambin rganos consultivos de composicin representativa, integrados por representantes de los intereses sociales o econmicos afectados, junto a representantes de la Admn. Aun siendo de naturaleza consultiva cumplen otra funcin aadida capital: la de canalizar las opiniones y aspiraciones de los sectores afectados por los actos, normas o lneas de accin poltica, que se les somete a su informe. A travs de estos rganos se instrumenta, por lo tanto, la importante funcin de participacin en las decisiones de la Admn. Pblica de las organizaciones y asociaciones representativas de intereses afectados. La participacin no tiene tan solo una dimensin exclusivamente individual, ni una dimensin ocasional para dichas organizaciones o asociaciones, sino una dimensin institucional. Un ejemplo sera el Consejo Nacional de Transportes Terrestres.

F) La Admn. perifrica del Estado.


Espaa es un estado de autonomas y hay una creciente delegacin de competencias del Estado a las CCAA, adems de que se intenta crear un Estado dual, de manera que cuando se haya finalizado la transferencia de competencias a las CCAA, parece conveniente una

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regionalizacin efectiva de la administracin perifrica en torno a la figura de los Delegados de Gobierno, abandonando el escaln provincial. En este sentido se ha orientado la LOFAGE. i. Delegaciones del gobierno en las CCAA. Se prev en el art. 154 CE con una doble finalidad: dirigir la Administracin Perifrica del Estado en este escaln territorial y coordinarla con la Administracin autonmica. Cumple tambin otra funcin ms relevante: representar al Gobierno en la CA, sin perjuicio de que la representacin ordinaria corresponda al Pte de la CA. Los Delegados del Gobierno han pasado a convertirse en el rgano fundamental de la Administracin perifrica del Estado, posicin que con anterioridad a al LOFAGE slo tenan en el plano poltico de las relaciones con la CA correspondiente, segn se establece en la propia CE, pues en el plano operativo real el papel ms relevante segua siendo de los Gobernadores Civiles; pero al replegarse la administracin estatal al escaln territorial regional, abandonando substancialmente el provincial los Delegados se han visto potenciados en tareas propiamente ejecutivas que derivan de la concentracin del grueso de la Administracin perifrica en la propia Delegacin. Al efecto, la LOFAGE denomina significativamente servicios ministeriales integrados a los que lo son en la Delegacin, y no integrados a los dems, que dependern directamente de los rganos centrales de los Ministerios. Los Delegados de Gobierno son nombrados por RD y tienen carcter de cargos de confianza sin ningn condicionante burocrtico. Dependen de la Presidencia del Gobierno y funcionalmente del Ministro de Administraciones Pblicas en cuanto a sus funciones de coordinacin de la Administracin estatal en el territorio y de sta con la de las CCAA, del Ministro del Interior en materia de libertades pblicas y seguridad ciudadana y de cada Ministro sectorial en sus respectivas competencias. En la Delegacin del Gobierno se encuadran los Subdelegados del Gobierno en las provincias comprendidas en el territorio autonmico y los Directores Insulares en los archipilagos, y la Secretara General. En sta ltima se encuadran las reas funcionales previstas para la gestin de los servicios integrados, que dependen funcionalmente de los Ministerios respectivos. Los servicios no integrados dependen directamente del rgano central competente. Sus funciones en relacin a la Admn. General del Estado en el territorio son: El nombramiento de los Subdelegados del Gobierno en las provincias comprendidas en dicho territorio (y la direccin de su actividad), y el informe sobre las propuestas de nombramiento de cualquier titular de los rganos de la Administracin estatal y de sus organismos pblicos que tengan jurisdiccin territorial de mbito autonmico y no estn integrados en la Delegacin. La direccin de todos los servicios integrados en la Delegacin y en las Subdelegaciones Provinciales a travs de los Subdelegados, de acuerdo con los objetivos e instrucciones que reciban de los rganos superiores del Ministerio correspondiente. Al respecto deben elevar un informe anual al Gobierno, a travs del Ministro de Administraciones Pblicas sobre el funcionamiento de todos los servicios pblicos estatales integrados en su jurisdiccin territorial. Resolver los recursos contra las decisiones de los rganos que dependen jerrquicamente del Delegado, etc. En relacin a las libertades pblicas, seguridad e informacin al ciudadano: Proteccin del libre ejercicio de los derechos y libertades pblicas y la garanta de la seguridad ciudadana, a cuyo efecto ostenta la jefatura de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en el territorio. Coordinar la informacin al ciudadano sobre la actividad de la Administracin del Estado y colaborar con otras admones en materias de informacin. Ejercicio de la potestad sancionadora que prevn la ley de Seguridad Ciudadana y la de Trfico, Circulacin e Vehculos a Motor y Seguridad Vial. En relacin a la organizacin administrativa y empleo pblico: Propuesta de reorganizacin de la estructura administrativa perifrica en el territorio que deben aprobar los rganos centrales competentes al objeto de

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encomendarla al proceso de asuncin de competencias por la CA correspondiente y traspasos de servicios y medios. Tiene capacidad de propuesta sobre los planes de empleo y deben ser consultados en las medidas de optimizacin de recursos humanos que establezcan en la Administracin perifrica estatal en el mbito de la Delegacin. Y en relacin con otras admones pblicas: Coordinacin con la administracin de la CA. Participacin en las comisiones mixtas de transferencias y en las comisiones de cooperacin que se establezcan entre dicha administracin y la estatal, pudiendo promover la celebracin de los convenios de colaboracin que se juzguen precisos. En relacin con las entidades locales podrn asimismo promover los convenios de cooperacin y colaboracin precisos, especialmente en relacin a los programas de financiacin estatal. ii. Los Subdelegados del Gobierno y los Directores Insulares. El art. 141 CE sigue considerando a la provincia como divisin territorial para el cumplimiento de las actividades del estado y en este sentido la presencia de la Administracin estatal que ha debido reducirse drsticamente no ha desaparecido. Para conciliar la existencia de estos servicios estatales provinciales con la reconduccin general de servicios a la Delegacin del Gobierno, la organizacin que sigue quedando en las provincias se encuadra en la Subdelegacin del Gobierno que se considera como un rgano de la propia Delegacin. En las CCAA uniprovinciales no se ha previsto. El Subdelegado del Gobierno es el jefe de la organizacin administrativa provincial, pero bajo la inmediata dependencia del Delegado, que es quien lo nombra. Tiene categora de simple Subdirector General, y debe ser designado entre funcionario de carrera. Competencias: dirigir los servicios ministeriales integrados en la provincia; supervisar e inspeccionar los no integrados; mantener relaciones de comunicacin, cooperacin y colaboracin con los rganos provinciales de la admn. autonmica y con las entidades locales, etc. Y en las provincias en que no radique la sede del Delegado del Gobierno le corresponde adems: la proteccin del libre ejercicio de los derechos y libertades y la garanta de la seguridad ciudadana a cuyo efecto dirige a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en la provincia; la direccin y coordinacin de la proteccin civil en la provincia y la potestad sancionadora que le atribuyen las normas. En las islas la Subdelegacin del Gobierno se sustituye por la Direccin Insular de la Admistracin general del Estado.

G) La Admn. General del Estado en el exterior.


Integran la Administracin en el exterior las Misiones Diplomticas Permanentes, dirigidas por el Embajador, que representan al Estado ante otro u otros Estados; las Misiones Diplomticas Especiales, dirigidas por un Embajador Extraordinario, que ostenta la misma representacin para un cometido concreto; las Representaciones o Misiones Permanentes, que representan al Estado ante una Organizacin Internacional; y las Delegaciones que ostentan igual representacin ante un rgano de una Organizacin Internacional o en una Conferencia de Estados. Los embajadores y representantes permanentes son rganos directivos, nombrados por RD, que tienen atribuida la direccin de la Misin de la que son titulares, bajo las instrucciones del Ministro de Asuntos Exteriores. Como quiera que en sus respectivas misiones se integran tambin rganos funcionalmente dependientes de otros Ministerios deben coordinar su actividad de acuerdo con el principio de unidad de accin del Estado en el exterior. En distinto plano se encuentran las Oficinas consulares, dirigidas por un Cnsul o Cnsul adjunto.

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Y por ltimo se regulan las Instituciones y Organismo Pblicos Estatales en el Exterior, que no tienen carcter representativo, y que realizan las actividades que prevn sus normas de creacin. Aunque las relaciones internacionales son competencia exclusiva del Estado las CCAA han creado tambin oficinas propias, con los cuales los rganos de la Admn. General del Estado en el exterior tienen el deber de colaborar.

2) Las Admones. Pblicas de las CCAA. A) Presupuestos polticos.


La denominacin de CCAA que recoge la CE en el Titulo VIII es la forma organizativa en que se estructura la autonoma poltica de las nacionalidades y regiones que integran nuestro Estado. En la ciencia poltica, la diferencia entre ambos conceptos se centra en considerar que la nacionalidad es una nacin interna, integrada en otra superior que la aglutina, que se considera una unidad diferenciada, tiene intereses propios y que cuenta o debe contar con formas organizativas de autogobierno; mientras que la regin no es mas que la expresin de una estructura organizativa diferenciada del Estado, dotada de mbitos de autogobierno constitucionalmente garantizados. En este plano se reconocieron las regiones en la CE de 1931, crendose un nuevo modelo de Estado polticamente descentralizado que sin embargo, se considera como variante del Estado unitario, y en que las Regiones pueden ser la expresin de la organizacin poltica de ciertos nacionalismos o integrar comunidades sin sentimientos de este tipo. Sin embargo el art. 2 de la actual CE utiliza el trmino regin en contraposicin al de nacionalidad, como comunidad en que tambin se reconocen caractersticas histricas y culturales comunes. La CE unifica ambos conceptos en el de Comunidad Autnoma para evitar problemas en cuanto a la diferenciacin entre ambas, y traduce as el principio poltico de ordenacin de las mismas: el principio de igualdad, aunque hay que tener en cuenta que se trata de una igualdad potencial pues al principio se establecieron dos tipos de CCAA, con mas y menos autonoma. Esta igualdad otorga a cada CA un derecho a asumir todas las competencias que no sean exclusivas del Estado. Al final, esta cuestin sobre mayores o menores competencias ha desplazado el problema de la contraposicin entre nacionalidad y regiones.

B) Principios de la regulacin constitucional.


a)El principio de unidad estatal. El Estado autonmico es un Estado regional, lo que implica que el Estado, en Espaa, es solo uno, y esta unidad estatal ha dicho reiteradamente afirmada por el TC para destacar la insercin de las CCAA en el Estado. As se diferencian los diversos planos en que el Estado debe ser entendido, como ente complejo que acta como una unidad integrndose por las dems entidades publicas en que territorialmente se organiza; y como un Estado-aparato, que tiene su propia y diferenciada organizacin con competencias propias que le son exclusivas. En razn de esa unidad, el Estado ocupa una posicin de superioridad tanto en relacin a las CCAA como a los Entes locales. La unidad se manifiesta en distintos planos: Unidad poltica, que deriva esencialmente de la pertenencia de todas las Entidades pblicas a un mismo Estado, nico titular de la soberana. Unidad jurdica, que se manifiesta en la proclamacin que hace el art. 9.1 CE de la consagracin de la CE como norma de cabecera de todo el ordenamiento, con los efectos que de ello se deriven y con la garanta del TC como interprete supremo de la misma. Ahora bien, unidad no quiere decir uniformidad, pues nos encontramos con una situacin de pluralismo jurdico en nuestro pas, ahora bien, precisamente para destacar la unidad final del Estado debe establecerse una fundamental unidad jurdica que cohesione la diversidad y el pluralismo.

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Unidad econmica, que se refleja en las mltiples competencias exclusivas o de legislacin bsica que se atribuyen al Estado en el art. 149.1 CE, y en la previsin del art. 139.2 CE. b)El derecho a la autonoma. El art. 2 CE que consagra la unidad de la Nacin espaola recoge tambin el reconocimiento y garanta del derecho de autonoma de las nacionalidades y regiones que la integran, garantizando tambin la solidaridad entre todas ellas. Se establece as la autonoma como un verdadero derecho, resultado del ejercicio libre de este por parte de las distintas nacionalidades y regiones. En el fondo, lo que ocurra era que los constituyentes no parecan seguros de que la totalidad de las provincias espaolas accedieran a la autonoma, lo que se demostr pronto que era un error. El ejercicio de este derecho tiene un presupuesto obligado: que se trate de provincias limtrofes con caractersticas histricas, culturales y econmicas comunes, o que se trate de los archipilagos espaoles. En cualquier caso, autonoma no puede confundirse con soberana, pues implica un poder limitado, sin que pueda oponerse tal derecho a la unidad poltica que se deduce de la pertenencia a un mismo Estado. Sern los EEAA los que concreten el alcance de la autonoma. c)Regulacin estatutaria. La regulacin de las CCAA por la CE es una normativa marco, dentro de la cual cada EA puede establecer su propia regulacin de la autonoma, lo que ni supone una desconstitucionalizacin de la estructura estatal ni coloca a los EEAA en un segundo orden constitucional. Los EEAA son leyes orgnicas, con un procedimiento especial para su aprobacin y reforma, y en cuanto tales, deben interpretarse de acuerdo con lo dispuesto en la Constitucin. El peligro de una regulacin abierta que permite a los EEAA configurar cada rgimen dentro de unas muy amplias posibilidades es que los regimenes de autonoma previstos por stos pudieran resultar excesivamente diversos. En la realidad, el afn de dotar a cada CA del mximo contenido autonmico y la elaboracin de la prctica totalidad de ellos respetando los pactos autonmicos de 1981, ha hecho que los EEAA se parezcan sustancialmente. Es preciso sealar que el principio dispositivo que informa tanto el derecho a dotarse de un EA, como el propio contenido de los EEAA, resulta siempre enmarcado por la CE en una serie de normas imperativas, que ordenan tanto las competencias estatales como las relaciones entre Estado y CCAA, as como el control de sus normas y actos. Los EEAA deben contener la denominacin de la CA, la delimitacin de su territorio, la denominacin, organizacin y sede de las instituciones autnomas propias, las competencias sumidas y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas, y el procedimiento de reforma del propio EA. d)El principio de solidaridad. El significado de este principio es eminentemente poltico e implica que el derecho a la autonoma no puede orientarse hacia polticas de separacin entre las distintas CCAA, ni en relacin a la Nacin de la que forman parte. Este principio no es unidireccional, pues comprende tambin la lealtad del Estado-aparato al Estado como conjunto, al Estado Autonmico. Pero este principio tambin se entiende en la misma CE con un sentido de signo ms pragmtico y positivo, nivelador de las condiciones socioeconmicas de las distintas CCAA. e)El principio de coordinacin. La coordinacin debe ser entendida como al fijacin de medios y de sistemas de relacin que hagan posible la informacin reciproca, la homogeneidad tcnica en determinados aspectos y la accin conjunta de las autoridades en el ejercicio de sus respectivas competencias, de tal modo que se logre la integracin de actos parciales en la globalidad del sistema. Para hacerla efectiva, se prevn distintas tcnicas: Tcnicas orgnicas, para lo que se prev la creacin de Conferencias sectoriales de los consejeros de las distintas CCAA y del ministro del mismo ramo, con el fin de intercambiar puntos de vista y examinar los problemas de cada sector; de Conferencias bilateral; o el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera. Tcnicas funcionales. As en el plano legislativo destaca la tcnica de la legislacin de bases y las formulas de negociacin o participacin de las CCAA

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en las leyes estatales que les afecte; o la participacin del Estado y las CCAA en planes o programas que enmarquen el ejercicio de competencias de algunas de las dos Entidades que afecten a las de la otra. En el plano ejecutivo, las tcnicas de coordinacin se desarrollan a travs de convenios. E igualmente, al servicio de la coordinacin se encuentra la informacin intersubjetiva. f)Los principios de cooperacin y colaboracin. Por cooperacin se entiende la prestacin de ayudas a la gestin de las competencias de otra Entidad pblica, incluyendo la gestin directa de las mismas. Se estructura a travs de convenios, que son formas de cooperacin o colaboracin y por tanto, no pueden alterar la titularidad de las competencias sobre las materias o servicios a los que se refieren; y que se encuentran recogidos con cierta amplitud por la LPC, la cual prev los convenios de conferencias sectorial, los de colaboracin y los Protocolos Generales. La CE solo regula los Convenios entre CCAA, y entre stas y el Estado, y distingue entre los convenios celebrados para la gestin y prestacin de servicios propios de las CCAA, que requieren la previa comunicacin a las Cortes; y los dems supuestos de cooperacin, que precisan de autorizacin por parte de las Cortes.

C) Organizacin de las CCAA.


Con carcter general, la CE solo prev que la denominacin, organizacin y sede de las instituciones autonmicas son determinaciones que deben contener los EEAA, aunque en el art. 152.1 establece imperativamente que los EEAA aprobados por la va del 151 han de contar con la Asamblea legislativa y con el Consejo de Gobierno con su Presidente, al igual que un TSJ. Al final, todas las CCAA han asumido este modelo de organizacin. a)Las Asambleas legislativas. Son los rganos de representacin poltica de los ciudadanos que integran la poblacin autonmica y sus miembros se eligen democrticamente cada 4 aos por un sistema proporcional que debe asegurar la representacin de las diversas zonas del territorio de la CA. El sistema electoral es igual al del Congreso, es decir, sigue el mtodo DHondt. Sus funciones son, en relacin a sus competencias, aprobar las leyes autonmicas y controlar a los rganos ejecutivos de la CA, y se regulan en los EEAA y reglamentos de las Asambleas. Igualmente, tambin tienen la competencia para designar los Senadores en representacin de la CA, solicitar del Gobierno la adopcin de un proyecto de ley o remitir al Congreso una proposicin de ley, e interponer recursos de inconstitucionalidad. Sin embargo, las Asambleas de las CCAA de Ceuta y Melilla no tienen reconocidas facultades legislativas, pudiendo tan solo ejercer la potestad reglamentaria en relacin a las materias de su competencia y en los trminos que permite su respectivo Estatuto, aunque si tiene reconocidas facultades de iniciativa legislativa. Sus miembros son elegidos conforme a la legislacin estatal reguladora de las elecciones locales. b)El Consejo de Gobierno y el Presidente, que cumple, dentro de sus competencias, las mismas funciones que el Gobierno de la Nacin, teniendo atribuidas las funciones ejecutivas y administrativas que comprenden la potestad reglamentaria. El modelo de organizacin adoptado es el parlamentarista, por lo que corresponde a la Asamblea elegir entre sus miembros al Presidente, que debe contar con su confianza para permanecer en el cargo, y que debe contar con una mayora cualificada en la 1 eleccin, observndose diferentes soluciones en el caso de que no se obtenga sta. El Pte. es nombrado por el Rey y refrendado por el Presidente del Gobierno, designa y cesa libremente a los dems miembros del Consejo, los cuales son polticamente responsables ante la Asamblea. Sin embargo, no todos los EEAA prevn el poder de disolucin de la Asamblea por el Presidente, con convocatoria de nuevas elecciones. El Pte. tiene adems atribuida una doble representacin: la de la CA y la ordinaria del Estado en aquella. c)El Tribunal Superior de Justicia. Los TSJ integran el Poder Judicial y tienen siempre carcter estatal, no siendo rganos de la CA. Son la ultima instancia judicial en el territorio de la CA, teniendo atribuido el conocimiento de los recursos de casacin para la unificacin de doctrina y en inters de la ley, por infraccin de normas autonmicas; sin perjuicio de que en el

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mbito estatal, la organizacin judicial culmina en el TS, extendiendo su jurisdiccin a todo el territorio estatal y al que corresponde el conocimiento de los recursos de casacin en supuestos de aplicacin de normas de Derecho estatal o comunitario europeo.

D) Competencias de las CCAA.


Con las variaciones que cada ordenamiento constitucional prevea, el modelo terico de distribucin de competencias en los Estados polticamente descentralizados se orienta a establecer un sistema de dos listas: la que recoge las competencias exclusivas del Estado o de las Regiones (o Estados federados): y otra que recoge las competencias compartidas entre ambos, en la que adems se precisan las facultades que corresponden al Estado, aunque en cualquier caso, la ejecucin siempre corresponde a las Regiones. En virtud del principio dispositivo que informa la regulacin constitucional de las CCAA, las competencias de estas se determinan en sus EEAA, que pueden regular la asuncin de las competencias en funcin de la va de acceso a la autonoma seguida: La del art. 151 y procedimientos asimilados, segn la cual pueden incluir todas las competencias no atribuidas por la CE al Estado. La general del art. 143, que solo autoriza a incluir como competencias las comprendidas en el art. 148 CE. Esta diferencia no es incompatible con el principio de igualdad, sino que guarda relacin con la diversidad de ritmos del proceso autonmico, pues todas las CCAA podrn asumir el mximo techo competencial, ya que a tenor de lo dispuesto en el art. 148.2 CE, trascurridos 5 aos, los EEAA pueden reformarse para asumir ms competencias. En cuanto a las reglas de distribucin constitucional de competencias entre el Estado y las CCAA, hay que sealar las siguientes: La CE regula las competencias propias del Estado, que tienen carcter exclusivo, y aparecen recogidas en el art.149 de forma no exhaustiva. Segn lo dispuesto en el art. 149.3 CE, las CCAA podrn asumir las materias no atribuidas al Estado en virtud de sus respectivos EEAA. La clusula residual de atribucin de competencias se establece a favor del Estado. No son ttulos atributivos de competencias: la reserva de ley, la condicin de dominio publico estatal de una parte del territorio, la potestad de gasto, los convenios de cooperacin para el ejercicio de competencias, la capacidad jurdico-privada de los entes administrativos o la coordinacin que debe sustanciarse por sus tcnicas propias. Surge problemas a la hora de determinar si una materia con reserva de LO implica un titulo competencias exclusivo a favor del Estado, pues en los ordenamientos autonmicos no existe este tipo normativo. El TC no lo entiende as, puyes cabe que la LO estatal sea vista como una ley de bases. Tampoco ha considerado el TC que sea titulo atributivo de competencias la supletoriedad del Derecho estatal. En la prctica, las diferentes competencias se entrecruzan, lo que implica una serie de habilitaciones competencias a favor del Estado o de las CCAA, que inciden en el ejercicio de sus respectivas competencias. Las competencias se asumen desde la entrada en vigor de los EEAA, en los que se prev la asuncin de las mismas por parte de las CCAA. Ahora bien, la asuncin de competencias tambin tiene unos lmites: El principio de territorialidad. Las competencias de las CCAA se ejercen en su propio territorio, aunque no ha de interpretarse de modo absoluto. El inters nacional y el inters autonmico. Las CCAA tienen garantizada su autonoma para representar, dirigir y gestionar sus propios intereses, por lo que sus competencias estn en funcin de la concurrencia de dicho inters autonmico. Igualmente, el Estado tiene constitucionalmente atribuida la

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gestin de los intereses nacionales, de suerte que cuando se entrecruzan ambos, son stos los que han de prevalecer. Las anteriores reglas constituyen el armazn fundamental en el que se asienta la distribucin constitucional de competencias, pero la unidad del sistema impone algunas consideraciones adicionales, y es que Estado y CCAA no son Entidades independientes, sino integradas en un conjunto superior nico. Las competencias estatales se determinan fundamentalmente en el art. 149.1 CE, aunque en la mayora de los casos con compartidas, compartidas por cuanto el Estado no tiene atribuida la totalidad de las facultades de legislacin y ejecucin, de manera que solo algunas son exclusivas. Tambin se encuentran en otros varios preceptos constitucionales, especialmente en el Titulo VII. Podemos clasificar los siguientes grupos de materias: derechos y deberes fundamentales; inmigracin, emigracin, extranjera y derecho de asilo; funciones histricamente propias de los Estados, tales como las relaciones internacionales, la Admn. de Justicia, o la Defensa y Fuerzas Armadas; regulacin jurdica fundamental del ordenamiento espaol, como las legislaciones mercantil, penitenciaria, penal, laboral, civil,; materias econmicas; pesas y medidas y determinacin de la hora oficial; transportes; comunicaciones; aguas, minas y energa; materias culturales y acadmicas; sanidad y seguridad social; y obras pblicas de inters general y estadsticas para fines estatales. La CE precisa en cada una de las materias si la competencia estatal es exclusiva o compartida, en cuyo caso determina en el alcance de la competencia estatal o de la autonmica que la complementa. Las reglas constitucionales de distribucin de competencias no son rgidas, pues se permite su alteracin a travs de determinadas tcnicas que flexibilizan aquella distribucin y dan sentido y coherencia a la unidad del Estado. Tales tcnicas se reservan a la voluntad poltica de los rganos del propio Estado, sin que las CCAA puedan hacer otra cosa para dinamizar dichas tcnicas que ejercer un derecho de peticin. Nos referimos a las tcnicas fijadas en los arts. 150.1 y 150.2 CE: Art. 150.1 CE. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrn atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autnomas la facultad de dictar, para s mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por la ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecer la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autnomas. Art. 150.2 CE. El Estado podr transferir o delegar en las Comunidades Autnomas, mediante ley orgnica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegacin. La ley prever en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, as como las formas de control que se reserve el Estado. Ambas modalidades plantean el problema de determinar que materias de titularidad estatal son susceptibles de atribucin legislativa o de transferencia o delegacin a las CCAA. Resulta claro que entre las susceptibles de operar las tcnicas que se prevn se encuentras todas las competencias del art. 149, y aquellas que corresponden al Estado en funcin de la clusula residual. Ahora bien, el Estado nunca puede atribuir, transferir o delegar la totalidad de la competencia sobre la materia de que se trate, debiendo, por el contrario, retener los poderes precioso para la direccin y control fundamental de la poltica de ordenacin y, en su caso, de la gestin de tales competencias.

E) La Admn. autonmica.

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La Admn. se regula de acuerdo con unas bases comunes a todas las Admones. Pblicas, reflejadas en los arts. 103 CE y ss y en la LPC. Esta ley regula el encuadramiento de todas las AAPP y sus relaciones, as como los principios institucionales de los rganos administrativos, pero la estructura administrativa concreta se recoge en otras leyes. Las Admones. Autonmicas, dotadas de personificacin jurdica, se regulan por las correspondientes leyes autonmicas. El Consejo de Gobierno, con las denominaciones que corresponde a cada CA se regula por los EEAA, en cuanto a su composicin, direccin, nombramiento y cese de Consejeros, responsabilidad ante la Asamblea e incompatibilidad de sus miembros. Sus competencias administrativas se recogen en leyes autonmicas. Y en virtud de su competencia exclusiva en materia organizativa, las CCAA pueden crear Comisiones Delegadas de su Consejo de Gobierno. Los rganos unipersonales mximo de las CCAA son, adems del Presidente, el Vicepresidente o Vicepresidentes, y los Consejeros. Las Consejeras se estructuran tambin siguiendo el modelo estatal de los Departamentos ministeriales del Estado, y como rganos superiores de la Consejera se prevn, adems del Consejero, a los Viceconsejeros y a los Directores Generales. Los dems rganos son como en la Admn. estatal, y con su mismo carcter y atribuciones en relacin a las competencias comunitarias: las Subdirecciones generales, Servicios, Secciones y Negociados. Algunas CCAA han creado tambin su propio rgano consultivo superior, al objeto de atribuir al mismo tanto funciones consultivas generales, como los supuestos en que la legislacin general exige dictamen consultivo del Consejo de Estado y la funcin a ejercer corresponde a la CA. En este caso, de no existir dicho rgano debera seguir informando el Consejo de Estado. En relacin a estos rganos consultivos, destaca el de la Generalitat de Catalunya, cuya misin es determinar que leyes o normas estatales con rango de ley aplicables en la respectiva CA pueden resultar contrarias a las dispuestas en el EA. La mayora de las CCAA han conservado como Admn. perifrica la transferida a este mismo nivel por el Estado, con muy pocas modificaciones, e incluso algunas han creado la figura de un Delegado de la Comunidad en la Provincia, con al misin de realizar funciones de direccin y coordinacin de los servicios autonmicos en la provincia. En este sentido, hay que sealar que se han incumplido las previsiones que con carcter dispositivo para las CCAA se contienen en el art. 5 de la Ley 12/1983, que dispone que las CCAA podrn transferir o delegar competencias a las Diputaciones Provinciales, conservando siempre la direccin y control de su ejercicio, y cuyos efectos deben ser modulados por al legislacin autonmica. Con carcter general, estas previsiones no se han llevado a la practica, aunque algunas CCAA si han aprobado leyes autonmicas orientadas a tal finalidad, pero solo muy fragmentariamente. Las CCAA uniprovinciales han asumido la representacin, gobierno y admn. de la Provincia correspondiente, y en consecuencia, todas las competencias, funcionarios, bienes, derechos y obligaciones y recursos de las Diputaciones provinciales. La asuncin de las competencias provinciales no representa ninguna variacin en la estructura de la Admn. autonmica, distribuyndose aquellas entre las distintas Consejeras de la CA. Lgicamente, estas Comunidades carecen de una Admn. perifrica desplegada a nivel provincial, aunque algunas han creado servicios comarcales para la gestin de algunas competencias autonmicas.

F) Relaciones del Estado con las CCAA.


La esencia de los Estados polticamente descentralizados es el reconocimiento de unos amplios contenidos de autonoma a las Entidades en que territorialmente se organiza, incluyendo la capacidad de dictar leyes. Por ello, las relaciones entre el Estado y las CCAA no

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pueden inscribirse en las de tutela y esta particularmente excluido cualquier control a priori sobre la actividad de las CCAA. Por otra parte, la actividad de las CCAA esta sometida a la CE y al resto del ordenamiento jurdico, lo que explica que la CE establezca los cauces generales de control de esa actividad autonmica en su art. 153, en el que seala que el TC realiza el control relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley; la jurisdiccin contencioso-administrativa realiza el de la admn. autnoma y sus normas reglamentarias; y el Tribunal de Cuentas realiza el econmico y presupuestario. Estos controles son generales para todas las entidades pblicas, incluidas el Estadoaparato. Otros controles ms especficos sobre la actividad autonmica se encomiendan al Gobierno o a las Cortes. Con independencia de estos controles, la CE atribuye al Estado la garanta de los intereses generales y, en razn de ello, le apodera de competencias extraordinarias de intervencin sobre la actividad de las CCAA. En otro orden, las relaciones entre Estado y CCAA se desarrollan conforme a los principios de coordinacin, colaboracin y cooperacin, principios que son comunes a las relaciones entre todas las AAPP del Estado espaol y que implican la consideracin de las mismas en una visin dinmica de amplias interrelaciones. En relacin a los supuestos y tcnicas de control e intervencin estatal en el mbito de competencias de las CCAA, cabe mencionar: a)Los controles sobre el ejercicio de competencias estatales transferidas o delegadas a las CCAA, que se efectan por las Cortes, en los casos y en la forma que prevean las leyes que atribuyan a las CCAA la facultad de dictar para si mismas normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal (art.150.1); y por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, sobre el ejercicio de funciones delegadas a que se refiere el art. 150.2 CE (art. 153.b) CE) b)Las leyes de armona, previstas en el art. 150.3 CE para dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA, aun en el caso de materias atribuidas a competencias de stas, cuando lo exija el inters general (y as lo aprecie la mayora absoluta del Congreso y el Senado). c)Control estatal por atentar la actividad autonmica al inters general de Espaa y medidas extraordinarias de intervencin, inspirado en la solucin adoptada para estos supuestos por la Ley Fundamental de la Repblica Federal de Alemania. El supuesto al que nos referimos se encuentra regulado en el art. 155 CE, y es el de incumplimiento por la CA de las obligaciones de la CE u otras leyes que impongan o actuare de forma que atente gravemente al inters general de Espaa. En tal caso, el Gobierno puede requerir al Presidente de la CA el cumplimiento de las leyes o el cese de la actividad contraria al inters general. Si el requerimiento no fuere atendido, podr adoptar las medidas necesarias para obligar a aquella al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la proteccin del mencionado inters, ahora bien, para ello se exige la aprobacin previa, por mayora absoluta, del Senado. Por la dimensin constitucional de la regulacin de las CCAA, los conflictos de competencias entre stas y el Estado se resuelven por el TC. Existe conflicto de competencias cuando una u otra de las Entidades se consideran igualmente competentes para resolver un asunto (conflicto positivo); o cuando ambas se consideran incompetentes (conflicto negativo). La sentencia resolutoria tiene como finalidad precisamente decidir de quien es la competencia controvertida y su decisin tiene eficacia erga omnes, adems de que los efectos se extienden a los dems conflictos de competencia planteados sobre idntico tema. Como en los conflictos positivos puede producirse inconstitucionalidad, se prev que la sentencia contenga una doble decisin: declarar de quien es la titularidad de la competencia y anular la norma o acto que origin el conflicto e incurri en vicio de incompetencia. Los conflictos pueden ser planteados por el Gobierno de la Nacin o el Consejo de Gobierno de la CA, y si son conflictos negativos tambin por cualquier persona. Los positivos

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se plantean previo requerimiento a la otra Entidad para que derogue, revise o anule la disposicin que motiva el conflicto; no obstante, el Gobierno podr formalizarlo directamente ante el TC. El plazo de requerimiento es de dos meses desde la publicacin o comunicacin de la norma o acto que motiva el conflicto; recibido ste, la Entidad autora de la norma o acto deber atenderlo o rechazarlo en el plazo de un mes; transcurrido aquel o rechazado el requerimiento, podr plantearse el conflicto ante el TC. Los conflictos negativos tambin pueden ser planteados por persona interesada, para lo cual deber agotar previamente la va administrativa ante la Entidad que considere competente, y dirigirse posteriormente al Gobierno o al Consejo de Gobierno que se hubiera considerado competente reproduciendo su pretensin. Si esta segunda Entidad declina la competencia o guarda silencio por plazo de un mes, dicha persona podr plantear el conflicto ante el TC. Si el conflicto negativo lo plantea el Gobierno, ste requerir previamente a la CA para que ejercite la competencia, sealando un plazo no inferior a un mes, para que la lleve a cabo. Transcurrido dicho plazo, o declarada la incompetencia por la CA, podr plantear el conflicto ante el TC en el plazo de un mes desde que deba considerarse rechazado explicita o tcitamente el requerimiento. Como el Derecho Comunitario prima sobre el Derecho de los Estados miembros, las normas y decisiones europeas afectan al ejercicio de las competencias que tengan atribuidas no solo el Estado miembro, el Estado central, sino cualquier Entidad poltica descentralizada de dicho Estado, obligando a las CCAA a adaptarse a dichas normas, de ah el inters de las mismas en la elaboracin de las decisiones de la UE que les afectan. Pero para la UE, ste es un problema de Derecho interno de los Estados. En el Derecho espaol, partiendo de una inicial interpretacin rigurosa de lo dispuesto en el art. 149.1.3 CE, que exclua cualquier posibilidad de intervencin de las CCAA en asuntos de la UE, se considero mas tarde que en la relaciones internacionales haba espacios no atribuidos a la competencia exclusiva del Estado. Tras varios intentos frustrados en los aos 1985 y 1986 de aprobacin de convenios entre el Estado y las CCAA para articular la participacin de stas, se crea la Conferencia para Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas, para formar una posicin comn que el Estado defendera ante la UE en los temas que afectan a las competencias autonmicas, que se consolid tras el Acuerdo de 29 de octubre de 1992. Por su parte, la Ley 6/1997 de Organizacin y Funcionamiento de la AGE, recogi el principio de colaboracin entre el Estado y las CCAA en el exterior. Dicha Conferencia esta integrada por el Ministro de AAPP, un Consejero de cada CA, el Secretario de Estado de Poltica Exterior y el Secretario de Estado para las Admones. Territoriales, siendo su secretario el Director general de Cooperacin Territorial. Tiene como rgano de apoyo la Comisin de Coordinadores de Asuntos Comunitarios Europeos, compuesta por miembros con categora de Director General tanto de la Admn. General del Estado como de las CCAA. Y su misin es la de acordar conjuntamente con el Estado una posicin comn para la defensa de los intereses de las CCAA ante la UE. Sin embargo, el mayor inters de las CCAA esta en su participacin directa en los rganos de la UE, concretamente en el Comit de Representantes Permanentes (COREPER) y en los Comits de Trabajo del Consejo, y tambin en los numerosos grupos de trabajo que se forman con expertos de los estados miembros de la Comisin. De ah la importancia del Acuerdo adoptado en 1997 por el que se nombran dos representantes de las CCAA para cada Comit por un periodo de 4 aos, aunque a las reuniones solo pude ir uno, por lo que se turnan. Pero un Acuerdo de 2005 ha ido mas lejos al dar entrada a un representante directo de las CCAA en la representacin del Estado espaol ante el Consejo de Ministros de la UE y el COREPER; dicho Acuerdo establece que las CCAA podrn tener un representante en cuatro Consejos de Ministros de la UE y en el COREPER. Por otra parte, la intervencin de las CCAA ante el TC no plantea ningn problema, en virtud de lo dispuesto en el art. 37 del Estatuto del Tribunal, que permite la intervencin de entes infraestatales. Pero como la responsabilidad por incumplimientos de las obligaciones que impone el Derecho Europeo solo incumbe al Estado, esta previsto por Acuerdo de la Conferencia para Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas de 1990, modificado en

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1997, que en los supuestos de demandas contra el Estado espaol, la Secretaria de Estado para las Comunidades Europeas debe notificar a las CCAA cualquier comunicacin recibida de la Comisin relativa a quejas, emplazamientos o solicitud de informes sobre eventuales incumplimientos de normas o decisiones comunitarias. Y aunque el derecho de intervencin ante el Tribunal corresponde al Estado, las CCAA afectadas podran participar con los asesores correspondientes en la preparacin de las intervenciones ante el Tribunal.

3) Las Admones. Locales. A) Presupuestos constitucionales.


El estudio de la Administracin local debe partir de la regulacin que establece la Constitucin. Nuestro estudio va a limitarse a los presupuestos polticos que se recogen en la Constitucin vigente, aunque la reforma poltica de la administracin local se inicio con anterioridad precisamente a partir de la Ley de Reforma Poltica de 4 de Enero de 1977. La regulacin vigente tiene su norma fundamental en la LRBRL (Ley Reguladora de las Bases del Rgimen Local) de 1985, que llevo a cabo el desarrollo de las previsiones constitucionales. La regulacin constitucional de las entidades locales se concreta en garantizar su autonoma. En primer lugar, esta autonoma implica una garanta institucional de las entidades que se recogen en la Constitucin, que son el municipio, la provincia y la isla. Esta garanta supone, la necesidad de que todo el territorio estatal se organice en municipios y provincias, y los archipilagos en islas. En segundo lugar, la garanta constitucional de la autonoma supone el reconocimiento de una esfera de intereses propios y la atribucin de competencias para su gestin que establece la determinacin del legislador ordinario. La propia LRBRL reconoce a los municipios capacidad para la gestin de sus intereses y para prestar cuantos servicios pblicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal. Por otra parte, en defensa de la ampliacin de las competencias propias de las entidades locales debe jugar el principio de descentralizacin, consagrado en nuestra Constitucin y el principio de subsidiaridad, que se entiende como un dinamizador del principio de descentralizacin y que postula la necesidad de que las funciones y servicios pblicos sean desempeados por los poderes pblico mas cercanos al ciudadano. Dichos principios obligan a revisar la legislacin local de 1985 transfirindoles competencias que las entidades locales puedan desarrollar. En esta lnea se sita el denominado Pacto Local que se instrumento en 1999 en una serie de reformas legislativas que adems de potenciar a los gobiernos y administraciones locales les han transferido importantes competencias del Estado; pero todava falta iniciar un proceso similar de transferencias de las CCAA a los entes locales. Todo esto se incardina en la clusula general de competencia de los entes locales que supone que estos pueden atribuirse cualquier asunto de inters local, sin necesidad de que el legislador le haya atribuido un titulo competencial especifico; y el legislador ordinario solo puede sustraer a los municipios una competencia local cuando no fuera posible asegurar de otro modo su cumplimiento o por motivos relevantes de inters general. En tercer trmino, la garanta constitucional de la autonoma local implica la autoseleccin de sus rganos de gobierno, mediante sistemas electivos y su capacidad para presentar y gobernar lo intereses de la comunidad que integran estas entidades. En cuarto lugar, la autonoma supone atribuir a las entidades locales el poder de ordenanza, esto es, la capacidad de dictar normas, aunque de simple rango reglamentario. Y en quinto lugar, se reconoce a la administracin local suficiencia financiera, lo que no supone dotar de medios financieros propios a las entidades locales, sino solo de medios suficientes aunque provengan de medios proporcionados por otras entidades publicas. Medios suficientes significa que en los procesos de trasferencias de competencias debern transferirse tambin los medios necesarios para su efectivo y racional cumplimiento y ejecucin.

B) Legislacin de rgimen local.


La CE atribuye al Estado la competencia para aprobar la legislacin bsica sobre el rgimen Local. Pero no lo hace de forma expresa, sino que se deriva como una consecuencia

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ms de lo dispuesto en el artculo 149.1.18, que atribuye al Estado la competencia para aprobar la legislacin bsica sobre el Rgimen jurdico de todas las Administraciones Publicas. Adems de esta legislacin bsica, integrada por la LRBRL y sus disposiciones complementarias, el Estado tiene competencia en la regulacin del rgimen electoral local, legislacin que se contiene en la LOREG, y tiene competencia para regular las Haciendas locales, lo que se plasma en la ley de Haciendas Locales. La legislacin bsica estatal se integra por la LRBRL de 1985, que regula y armoniza la legislacin vigente en materia de rgimen local, y por la Ley de Haciendas Locales de 1988. La legislacin estatal, adems, se integra por los Reglamentos de desarrollo de estas leyes, sobre Poblacin y demarcacin territorial, organizacin, funcionamiento y rgimen jurdico de las corporaciones, de funcionarios de habilitacin nacional, y de bienes. Una de las manifestaciones de la autonoma de las entidades locales es su potestad normativa, cuya naturaleza es exclusivamente reglamentaria. Los tipos de normas son las ordenanzas, que regulan materias de incidencia en la esfera jurdica de los administrados; y los reglamentos, que regulan la organizacin y funcionamiento de la propia Entidad que los aprueba. El articulo 5 de la LRBRL estableca una serie de reglas sobre la legislacin aplicable en las distintas materias que no hacen reproducir las que se deducen del la CE, los Estatutos y de la propia LRBRL, sobre la distribucin de competencias entre el Estado y las CCAA, y las normas de las propias Entidades locales. Sin embargo, ha sido anulado al incurrir en vicio de inconstitucionalidad por dos motivos fundamentales: por dar prioridad a la legislacin de la Entidad local sobre la autonmica; y por considerar que esta norma invade funciones propias de la CE y los Estatutos. Es por ello que este artculo 5 de la LRBRL tiene ahora un nuevo contenido redactado por una ley de 1999. Como consecuencia de la anulacin de dicho articulo las reglas de determinacin de la legislacin aplicables en las distintas materias del Rgimen local son las generales por las que nuestra Constitucin articula las relaciones entre los ordenamientos estatal, autonmico y local. Al Estado le corresponde la legislacin bsica, que ser aplicable en primer lugar, y despus estar la de desarrollo de la CA correspondiente. Finalmente estara la normativa de la propia Entidad local.

C) Clases de Entes Locales.


Entre los diferentes entes locales cabe mencionar el municipio, la provincia, la isla, el rea metropolitana, la comarca, la mancomunidad y las entidades asociativas de carcter supraprovincial.

El territorio y la poblacin. El territorio o trmino municipal es el espacio fsico sobre el que el Municipio ejerce sus competencias. La alteracin de los trminos municipales tiene una significacin poltica de gran trascendencia. Los supuestos ms importantes son los de agregacin, fusin y segregacin. La articulacin de trminos municipales como competencia de las CCAA se regula por la legislacin autonmica, aunque el artculo 13 de la LRBRL contiene algunas disposiciones bsicas en la materia. La LRBRL regula la alteracin de los trminos municipales como una decisin administrativa que compete a las CCAA, y que resulta de un procedimiento administrativo en el se requiere la audiencia de los Municipios afectados y el dictamen preceptivo del Concejo de Estado u rgano consultivo de la CA. Los municipios deben constar en el registro de Entidades Locales dependiente del Ministerio de Administraciones Pblicas. La poblacin esta constituida, en primer lugar, por las personas residentes en el trmino municipal, que se considera que integran la comunidad que sirve de base a la Corporacin municipal.

D) El municipio. i.

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La condicin de vecino se reconoce a quienes residan habitualmente en el municipio y figuren inscritos en el Padrn. La inscripcin es un deber legal y podr practicarse de oficio por el Ayuntamiento. La ley enumera una larga lista de derechos y deberes de los vecinos. Toda persona que viva en Espaa debe inscribirse en el Padrn del municipio en que resida habitualmente y, si lo hacen en varios, en el que vivan mas tiempo al ao. El padrn se rectifica o actualiza permanentemente. ii. La organizacin municipal. La organizacin municipal tiene dos variantes: el Ayuntamiento y el Concejo abierto. El ayuntamiento cuenta con los siguientes rganos esenciales: a)El pleno se integra por todos los concejales, elegidos por sufragio. En las elecciones locales el sufragio activo y pasivo esta reconocido tambin a los ciudadanos de la Unin Europea domiciliados en el Municipio. El distrito electoral es el termino municipal, y el sistema de eleccin es el mtodo DHondt, en base a listas cerradas y bloqueadas presentadas por los partidos polticos. En relacin a este sistema electoral se ha puesto de manifiesto que no es el ms adecuado para la administracin local. Sin embargo estas consideraciones solo han sido tenidas en cuenta por el legislador en relacin a los pequeos municipios en los que se impone el rgimen de Concejo Abierto. Esto ocurre en los municipios con menos de 100 habitantes. El numero de concejales a elegir esta en funcin de la poblacin que resida en el municipio: 5 concejales si se tienen hasta 250 habitantes. 7 concejales si se tienen 251-1000 habitantes. 9 concejales si se tienen 1001-2000. 11 concejales si se tienen 2001-5000. 13 concejales si se tienen 5001-10000. 17 concejales si se tienen 10001- 20000. 21 concejales si se tienen 20001-50000. 25 concejales si se tienen 50001-100000 Se aade un concejal ms por cada 100.000 habitantes y otro ms si el nmero resultante fuera par. Los concejales se constituyen en grupos polticos a efectos de su actuacin corporativa. Adems, a efectos de desincentivar el fenmeno del tranfugismo la LRBRL prev que los concejales no adscritos, que sern los que no se integren en el grupo en cuyas listas electorales fueron elegidos, no podrn percibir mas ayudas que las que les correspondan de integrarse en aquellos grupos polticos. b)El alcalde es el presidente del ayuntamiento. Su eleccin, segn el articulo 140CE puede ser por los concejales o por los vecinos. Este ultimo sistema ha sido descartado por el legislador ordinario, que prev otros dos, aunque el segundo solo opera si el primero no logra la mayora requerida, lo que ocurre en contadas ocasiones. Y solo si este primer sistema falla, se designa Alcalde al primer concejal de la lista mas votada. La legislacin vigente tambin prev el cese del alcalde por mocin de censura constructiva aprobada por mayora absoluta de los concejales. La mocin de censura, una vez presentada debe celebrarse en el dcimo da siguiente a su presentacin, en una sesin que al igual que la de eleccin del Alcalde, esta presidida por una Mesa de Edad. La presentacin de la mocin de censura debe ser propuesta por la mayora absoluta de los concejales, y ninguno de ellos podr firmar ms de una mocin durante su mandato. Finalmente se incorpora tambin con las reformas ultimas la regulacin local, la cuestin de confianza que podr presentar el Alcalde, vinculada a la aprobacin de los presupuestos anuales, del reglamento orgnico, de las ordenanzas fiscales o de los planes cuya aprobacin final corresponda al municipio. Si el Alcalde pierde la cuestin de confianza cesara automticamente si esta era vinculada a la aprobacin de los presupuestos. La confianza se entender otorgada y aprobados los presupuestos si en el plazo de un mes desde que se pierde la citada cuestin no se presenta una mocin de censura con un candidato alternativo o, si presentada esta mocin, no prospera. La ley impone, para evitar abusos, que solo se pueda presentar una cuestin de confianza en cada ao, no ms de dos durante todo el mandato del alcalde.

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c)En los municipios con ms de 5000 habitantes los ayuntamientos cuentan con un tercer rgano: la Junta de Gobierno Local. sta es presidida por el Alcalde e integrada por los concejales que, en nmero no superior a un tercio del total de los que corresponde al Ayuntamiento, puede nombrar y cesar el Alcalde libremente, dando cuenta al Pleno. En estos mismos municipios se prev la creacin de otras Comisiones para el estudio, informe o consulta de los asuntos que deban corresponder al Alcalde, al Pleno, a la Junta de Gobierno Local o a los concejales que ostente delegaciones. A estas comisiones tendrn derecho a pertenecer todos los grupos polticos con representacin en el Pleno municipal. Los dems rganos municipales se regulan en el reglamento orgnico de cada Ayuntamiento. Normalmente se denominan Comisiones y tienen por fin el estudio e informe de los asuntos que posteriormente deben debatirse en el Pleno. Sin embargo la LRBRL prev con carcter necesario, la creacin de la Comisin Especial de Cuentas en todas las Entidades locales, para el control de las cuentas anuales de la Entidad. El Concejo abierto es un rgimen de organizacin municipal basado en la democracia directa. Su rasgo esencial consiste en que todos los vecinos, constituidos en Asamblea, son el rgano fundamental de estos municipios o de entidades inframunicipales que puedan dirigirse de tal forma, sustituyendo al pleno. La LRBRL determina que se regirn por este sistema los municipios de menos de 100 habitantes y aquellos que lo tuvieran reconocido tradicionalmente. En estos municipios solo se prevn elecciones para el nombramiento del Alcalde por sufragio universal por sistema mayoritario. Este podr designar de entre los vecinos hasta tres Tenientes de Alcalde para auxiliarle en sus funciones. La ley 57/2003 introdujo un nuevo titulo X en la LRBRL que aunque en principio se previo solo para las Grandes Ciudades de mas de 300.000 habitantes, tras la tramitacin parlamentaria se aplica a los municipios de mas de 250.000 habitantes, a las capitales de provincia de mas de 175.000 habitantes, y si as lo decide la legislacin autonmica a las capitales de provincia, a las capitales autonmicas o sedes de instituciones autonmicas e incluso a otros municipios de mas de 75.000 habitantes. Los rganos previstos para estos municipios son los bsicos de todo Ayuntamiento: el Pleno, Alcalde, Tenientes de Alcalde y Junta de Gobierno. El pleno reconduce fundamentalmente sus atribuciones a funciones de eleccin, censura y control de la gestin del Alcalde, la aprobacin del presupuesto y las facultades normativas que corresponden al Municipio. Mientras que el Alcalde ve reforzadas sus atribuciones en el gobierno y la administracin municipal. La diferencia fundamental con los dems municipios se encuentra en la composicin de la Junta de Gobierno Local. La Junta se define como el rgano que colabora de forma colegiada en la funcin de direccin poltica del Alcalde y ejerce las funciones ejecutivas y administrativas. La Junta tendr un numero de miembros que no podr exceder de un tercio del numero legal de miembros del Pleno, un tercio de los cuales podrn nombrarse entre personas que no ostenten la condicin de concejal. Para la valida constitucin de la Junta se requiere que sus miembros concejales estn presentes en nmero superior al de los otros miembros que no ostentan tal condicin. Adems de estos rganos fundamentales se prevn: Los distritos, como rganos desconcentrados para la gestin de las competencias que se les asignen en su correspondiente divisin territorial. El Consejo Social de la Ciudad, integrado por representantes de las organizaciones econmicas, sociales y de vecinos mas representativas La Comisin especial de Sugerencias y Reclamaciones, rgano que tiene atribuida la supervisin de la actividad municipal y la gestin de las quejas y reclamaciones que formulen los administrados. Pero al margen de todos estos rganos, debe resaltarse que el artculo 130 establece una suerte de diferenciacin del aparato administrativo municipal. Tenemos como rganos superiores al Alcalde, los miembros de la Junta de Gobierno; y por otro lado a los rganos

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directivos que se integran por los Coordinadores Generales de rea, los Directores Generales de rea, el rgano de apoyo a la Junta y el Concejal-Secretario de la misma, el titular de la accesoria jurdica, el Secretario General del Pleno y el interventor. iii. Competencias. En este tema existe una profunda discrepancia doctrinal. Un sector considera que las competencias municipales no se conciben en ningn caso como reductos competenciales exentos de la intervencin de ninguna de las dems Administraciones superiores, y el legislador espaol establece que corresponde a la legislacin estatal o autonmica, segn sus competencias, determinar el alcance de las competencias en cada materia de cada Entidad local. En este sentido, la LRBRL sienta el principio de reconocimiento del derecho a la participacin municipal en el ejercicio de competencias que afecten a la esfera de intereses de a comunidad vecinal y reconoce la capacidad del municipio para promover actividades y prestar servicios que vengan a satisfacer dichos intereses. La jurisprudencia del TC ha considerado inconstitucional las previsiones legales que excluyan totalmente la intervencin municipal. Otro sector doctrinal y la Carta Europea de Autonoma Local consideran que las competencias de las Entidades locales deben ser normalmente plenas y completas que corresponde mejor con la autonoma constitucionalmente garantizada. Y el legislador como consecuencia del Pacto Local, ha emprendido una lnea de reforma para potenciar a las Entidades locales y transferirles una amplia lista de competencias anteriormente estatales. Aunque falta todava la efectiva asuncin de esta poltica por las CCAA. Sin embargo, el tema no es cuantitativo, sino de cmo se concibe la posicin de los Entidades locales en relacin al conjunto de las AAPP y de la interpretacin que deba darse a la clusula general de competencia a favor de los municipios que se contiene en el artculo 25.1 de la LRBRL. Se considera que la interpretacin correcta de este precepto obliga a considerar que dicho articulo establece una autentica clusula general de competencias a favor del municipio. El articulo 25.2 de la LRBRL disea unas competencias en las que reconoce expresamente el inters local, que podramos considerar que constituye el ncleo duro de las competencias municipales, y el articulo 26.1 que seala qu servicios deben ser prestados de forma obligatoria por los municipios. Adems la LRBRL reconoce tambin que los municipios pueden realizar actividades complementarias de las otras administraciones pblicas y, en particular, las relativas a la educacin, la cultura, la promocin de la mujer, la vivienda, la sanidad y la proteccin del medio ambiente. Pese a que la Carta Europea de Autonoma Local prev que las competencias de las Entidades locales deben ser normalmente plenas y completas, el legislador espaol establece que corresponde a la legislacin estatal o autonmica, segn sus competencias, determinar el alcance de las competencias de cada Entidad. Atribuye al Estado la competencia para determinar esos mnimos competenciales que deben reconocerse a las Entidades locales con el carcter de legislacin bsica. La defensa de las competencias de las Entidades locales se instrumenta a travs del recurso contencioso-administrativo contra el reglamento o acto que lesiona la autonoma local, o a travs de los conflictos de competencias en la defensa de la autonoma local que cabe interponer frente a las leyes estatales o autonmicas que menoscaben la autonoma local constitucionalmente garantizada. El artculo 7 de la LRBRL clasifica las competencias de las Entidades locales en propias y delegadas. Las primeras solo pueden ser determinadas por la ley y se ejercen en rgimen de autonoma y autorresponsabilidad, aunque en coordinacin con las competencias de las dems administraciones pblicas. Las competencias delegadas, por el contrario, se ejercen bajo la direccin y control que establezca la administracin que delega sus competencias. En el marco de estos principios, la LRBRL contiene una lista de materias atribuidas a los municipios. En dicha lista se enumeran las materias mas directamente relacionadas con la vida vecinal. De estas competencias municipales algunas se configuran como obligatorias, en funcin de la poblacin del municipio: En todos los municipios: alumbrado pblico, cementerio, recogido de residuos, limpieza viaria, agua potable, alcantarillado, pavimentacin,

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En los municipios con la poblacin superior a 5.000 habitantes: parque publico, biblioteca, mercado y tratamiento de residuos, En los municipios con poblacin superior a 20.000 habitantes: proteccin civil, servicios sociales, instalaciones deportivas, En los municipios con poblacin superior a 50.000 habitantes: transporte colectivo, proteccin del medio ambiente, No todos los municipios estn en disposicin econmica de prestar estos servicios mnimos, por ello, la ley prev la cooperacin local de las provincias, CCAA y del Estado, para la adecuada prestacin de estos servicios mnimos. La prestacin de estos servicios obligatorios constituye un derecho de los vecinos, que pueden exigirla incluso judicialmente. La LHL (Ley de Haciendas Locales) considera motivos de impugnacin del presupuesto la omisin de los crditos necesarios para cumplir las obligaciones exigibles a la Entidad. Y la LJ de 1998 permite interponer recursos contenciosos administrativos para exigir de cualquier administracin pblica la realizacin de prestaciones que le imponen las normas

El territorio y la poblacin. El territorio provincial comprende los trminos de los municipios integrados en la Provincia. La CE impone para una mayor garanta de los lmites provinciales, que su modificacin se apruebe por Ley Orgnica. La poblacin provincial esta integrada por la propia de todos los municipios de la Provincia. ii. La organizacin municipal. La organizacin provincial de las provincias de rgimen comn prev los siguientes rganos: a)El pleno, integrado por todos los Diputados provinciales. El numero de Diputados se determina por la ley en funcin de la poblacin entre un mnimo de 25 y un mximo de 51, la seleccin no se realiza a travs de elecciones directas, sino por un sistema que supone una extrapolacin de los resultados electorales producidos en las elecciones a Concejales de los Ayuntamientos de la Provincia. El sistema electoral se regula en la LOREG aplicando el mtodo DHondt sobre la cifra total de votos obtenidos por cada partido poltico en la elecciones a Concejales en todos los municipios de la Provincia. Con lo que se determina el nmero de Diputados que le corresponden a cada uno de ellos. b)El Presidente es elegido por los diputados y de entre ellos, por mayora absoluta en primera votacin y simple en la segunda. El presidente puede ser destituido por censura constructiva aprobada por mayora absoluta. El Presidente de la Diputacin podr plantear la cuestin de confianza vinculada a la aprobacin o modificacin de los presupuestos anuales, el reglamento orgnico o el plan provincial de cooperacin a las obras y servicios de competencia municipal. El presidente designa de entre los Diputados a los Vicepresidentes. c)La Junta de Gobierno se integra por el Presidente y un numero de Diputados que no exceda de un tercio del total, libremente nombrados y cesados por el Presidente, dando cuanta al Pleno. La Junta asiste al Presidente en el ejercicio de sus atribuciones y tiene las facultades que ste les delegue. d)Tambin existir en todas las Diputaciones rganos para el estudio, informe o consulta de los asuntos que debe decidir el Pleno. iii. Competencias. La legislacin local anterior a la vigente prevea una lista de materias para determinar las competencias de las provincias. Sin embargo, la legislacin vigente ha prescindido de este sistema. El legislador estatal se limita a definir unas competencias muy reducidas para las provincias, dejando sustancialmente a la legislacin autonmica la tarea de perfilar el papel de la provincia en cada CA. Por otra parte, a fin de hacer una gestin indirecta de las competencias autonmicas a travs de las Diputaciones provinciales, el articulo 37 de la LRBRL prev no solo la delegacin

E) La provincia. i.

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ntersubjetiva, que exige la aceptacin de la misma por la Diputacin, sino la encomienda. Esta figura supone que la CA puede encomendar imperativamente a la Diputacin la gestin de sus competencias. Para este supuesto, la LRBRL prev que la CA podr dictar instrucciones sobre la forma de ejercer las competencias encomendadas. La LRBRL no prev el sistema de financiacin de la Diputacin, pero es obvio que corresponde a la CA hacerse cargo de la misma. El artculo 36 de la LRBRL establece como competencias de las Diputaciones: La coordinaciones de los servicios municipales entre si. La asistencia y la cooperacin jurdica, econmica y tcnica a los municipios, sobre todo a los de menos poder econmico. La prestacin de servicios pblicos de carcter supranacional y, en su caso, supracomarcal. La cooperacin en el fomento del desarrollo econmico y social y en la planificacin del territorio provincial. En general, el fomento y la administracin de los intereses peculiares de la Provincia. Con relacin a las dos primeras competencias la Diputacin aprueba el Plan Provincial de Cooperacin a las Obras y Servicios de competencia Municipal, y otros subvenciones y ayudas a los municipios. En esta relacin de competencias no hay una definicin material de los sectores concretos a los que debe atender la accin municipal. Ser la legislacin estatal o autonmica la que definir esos sectores.

F) La isla.
Las islas del archipilago canario cuentan con una organizacin local especial, el Cabildo Insular, creado por una ley de 1912, y reafirmado en nuestra Constitucin, que extendi el mismo rgimen a las Islas Baleares, con el nombre de Consejo Insular. Los Cabildos Insulares, como rgano de gobierno y administracin de los intereses de la isla, se rigen por la normativa propia de las Diputaciones provinciales y tienen atribuidas las competencias de stas, adems de las que el Estatuto de Autonoma y la legislacin de la CA les atribuyen. La eleccin de los consejeros se realiza por el mismo sistema que la eleccin de los concejales, en una urna separada y en el mismo da de las elecciones municipales. Corresponden a cada Cabildo: 11 consejeros por cada 10.000 residentes. 13 consejeros 10.001 a 20.000 residentes. 17 consejeros 20.001 a 50.000 residentes. 21 consejeros 50.001 a 100.000 residentes. 1 consejero ms por cada 100.000 residentes. El presidente es el cabeza de lista que ha obtenido ms votos en la eleccin a consejeros de Cabildo. El Presiente puede ser destituido mediante mocin de censura en los trminos que el Alcalde y podr plantear la cuestin de confianza vinculada a la aprobacin o modificacin de los presupuestos anuales, el reglamento orgnico, el plan insular de cooperacin a las obras y servicios de competencia municipal o la aprobacin definitiva de los planes de urbanismo. Los Consejos insulares de Baleares se rigen tambin por las normas propias de las Diputaciones, por el Estatuto de Baleares y la legislacin autonmica correspondiente. Su rgimen electoral se regula exclusivamente por la legislacin autonmica balear, dado que los Concejos se integran por los Diputados elegidos para el Parlamento Balear en la Isla. En todo caso, su organizacin y funcionamiento es el de las Diputaciones y tambin asumen las competencias propias de stas.

G) Otras entidades locales.


En cuanto a las entidades inframunicipales hay que decir que el Derecho Histrico espaol siempre ha reconocido la existencia de Entidades locales para la administracin de los

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intereses pblicos locales en los ncleos de poblacin dispersos y diferenciados del ncleo en el que se asiente la capitalidad del municipio. En la actualidad la creacin de estas entidades se atribuye a la CA, siguiendo un procedimiento en el que se incluye la audiencia del Ayuntamiento en el se encuadra la Entidad. Su organizacin, siguiendo el patrn de las Entidades locales menores, integra un Alcalde de eleccin directa, llamado normalmente Alcalde Pedaneo, y un rgano colegiado designado entre los vecinos de la Entidad atendiendo a los resultados de las elecciones municipales. Estas entidades suponen una organizacin municipal descentralizada y tienen personalidad jurdica propia, aunque requieran la autorizacin del Ayuntamiento para actos de disposicin de sus bienes, operaciones de crditos y expropiaciones forzosas. Sus competencias son las municipales que afectan y prestan en la entidad, as como la administracin de su patrimonio y bienes comunales. Y con relacin a las supramunicipales, hay que mencionar: a)La comarca. Se contempla en la CE, que prev su creacin por las CCAA, as como su regulacin por la legislacin autonmica. Con la excepcin de los Archipilagos, y la particularidad de Navarra, la generalidad de los Estatutos contemplan la posibilidad de crear comarcas. La comarca se define como una entidad local con personalidad jurdica propia creada para la gestin de unos intereses comunes a varios municipios situados en una misma zona, definida por lazos geogrficos, econmicos y culturales propios. El TC considera que nuestra CE prohbe la creacin de municipios-comarcas por la absorcin en ella de los municipios que la comarca comprende. De suerte que la comarca aparece como una entidad supramunicipal que participa de una naturaleza hibrida a medio camino entre los municipios que la integran y la provincia en la que se encuadra. De hechos sus competencias regaladas por la legislacin autonmica son escasas y desdibujadas y complementan con las que puedan delegarles los municipios integrantes y la provincia. La comarca tiene un importante papel en las CCAA unprovinciales, pues la eliminacin en ellas de las Diputaciones permitira que sus competencias fueran en gran parte ejercidas por las comarcas en lugar de ser absorbidas por la CA. La LRBRL regula el procedimiento de creacin de las comarcas, cuya decisin corresponde a las CCAA, y la delimitacin de su territorio, organizacin, competencias y recursos econmicos, que tambin debe establecerse por ley autonmica. b)Las reas metropolitanas. Son entidades locales que gozaron de gran predicamento en pocas muy recientes, en especial como organizaciones para la gestin de competencias urbansticas y servicios comunes a los municipios integrados en las grandes conurbaciones urbanas. Como ejemplo nos sirve la creacin con el carcter de Entidad local de la Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona, y con carcter de Entidad Institucional estatal la Comisin de Planeamiento y Coordinacin de Madrid. Recogiendo la experiencia barcelonesa, la LRBRL prev la creacin por las CCAA de reas metropolitanas, que define como entidades locales integradas por los municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos ncleos de poblacin existan vinculaciones econmicas y sociales que hagan necesaria la planificacin conjunta y la coordinacin de determinados servicios. Su regulacin se remite a la legislacin autonmica, imponiendo tan solo que todos los municipios del rea estn representados en sus rganos de gobierno. c)Las mancomunidades de municipios, que tienen carcter asociativo, crendose pues de forma voluntaria por los municipios para la gestin comn de servicios u obras de su competencia. Dicha asociacin puede realizarse incluso ente municipios de distintas provincias. Sin perjuicio de lo que puedan legislar sobre este tipo de Entidad local las CCAA, la norma fundamental de esos entes es su Estatuto, en el que debe constar la denominacin de la Mancomunidad, su mbito territorial, su objeto o finalidad, as competencias que se le atribuyen, rganos de gobierno, reglas de funcionamiento, rgimen de recursos econmicos y plazo de duracin de la Entidad.

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La Mancomunidad tiene personalidad jurdica propia e independiente de la de los municipios que la crean. La elaboracin o modificacin de sus estatutos corresponde a una Asamblea integrada por todos los concejales de los municipios que se asocian. Una vez elaborado el proyecto de Estatuto se somete a informe de la Diputacin o Diputaciones correspondientes, y finalmente los Plenos de todos los Ayuntamientos deben aprobar el Estatuto. d)Y las entidades asociativas de carcter supraprovincial, cuya creacin esta prevista en la Disposicin Adicional Quinta de la LRBRL. A su amparo se ha creado la denomina Federacin Espaola de Municipios y Provincias. Dado el nombre de federaciones que han adoptado conviene aclarar que su verdadera naturaleza es solo asociativa, hasta el punto de que es la legislacin de asociaciones la que se les aplica con carcter supletorio en defecto de otra especifica. Su finalidad es la de promocin y defensa de los intereses de los Entidades locales asociadas y la representacin de esos mismos intereses ante las Administraciones Estatal y Autonmica.

H) Relaciones entre las entidades locales y las Admones. Estatal y Autonmicas.


La idea de una suerte de responsabilidad final del Estado en el cumplimiento de las funciones pblicas, lleva al establecimiento de una serie de tcnicas denominadas de tutela, que se ejercieron ampliamente en el rgimen anterior por la Administracin del Estado frente a la local. El modelo de Estado territorialmente descentralizado en el que esta constitucionalmente reconocida y garantizada la autonoma local ha dado respuesta de modo diferente a la necesaria colaboracin entre AAPP y la subsistencia de eventuales controles sobre a Administracin local. Las relaciones entre las Admones. locales y las del Estado y la autonmica correspondiente no se deben limitar exclusivamente a los supuestos de potencial conflicto, sino que debe primar la consideraron de la actuacin ordinaria, basada en las principios de colaboracin, coordinacin y cooperacin. La LRBRL concreta estos principios en una serie de deberes recprocos entre os tres niveles de Administracin: Respetar el ejercicio legtimo por las Administraciones de sus competencias y las consecuencias que del mismo se deriven para las propias.

Ponderar, en la actuacin de las competencias propias, la totalidad de los intereses pblicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestin este encomendada a las otras Administraciones. Facilitar a las otras Administraciones la informacin sobre la propia gestin que sea relevante para el adecuado desarrollo por stas de sus cometidos. Prestar, en el mbito propio, la cooperacin y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran precisar para el eficaz cumplimiento de sus tareas.

Por otro lado, los controles ordinarios de la actividad de las Entidades locales se han judicializado, es decir, ya no se residencian en las Administraciones superiores, sino en los Tribunales ante los que estas Administraciones estn legitimadas para interponer los recursos correspondientes. Para garantizar esta coordinacin se prevn las siguientes tcnicas: a)De informacin reciproca: Remisin por las Entidades locales de una copia de sus actos y acuerdos a las AA del Estado y de la CCAA. Facultad de las AA del Estado o autonmica para recabar y obtener infamacin concreta sobre la actividad municipal, pudiendo solicitar la exhibicin de expedientes y emisin de informes.

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Deber de las administraciones estatal y autonmica de facilitar informacin de sus planes, programas de gestin de obras y servicios, a las Entidades locales. b)De planificacin o dar instruccin de obligado cumplimiento. Deben venir establecidas por ley, que precisara los limites de la coordinacin a realizar por la Administracin autonmica o estatal, los efectos del incumplimiento y los controles que se reserven a las Asambleas legislativas de las CCAA o las Cortes Generales. El artculo 59.1 de la LRBRL precisa que la coordinacin permite definir de forma concreta los diversos intereses en una materia. Por consiguiente, la coordinacin constituye un lmite al ejercicio de las competencias locales coordinadas e implica un cierto poder de direccin, por parte de quien tiene la competencia de coordinar. c)Orgnicas. Mediante la creacin de los oportunos rganos deliberantes o consultivos de colaboracin, de mbito autonmico, provincial, general o sectorial. Para estructurar organizativamente estas relaciones generales de colaboracin entre el Estado y la AA locales se ha creado la Comisin Nacional de Administracin Local, que es un rgano e la Administracin Central del Estado, bajo la dependencia del Ministerio de Administraciones Publicas, que tiene como misin esencial asesorar a la Administracin del Estado en materia de AA locales, elevar propuestas y sugerencias a la misma en materias financieras que afecten a las Corporacin locales e informar las Proyectos de ley y Reglamentos del Estado que afecten a las AA locales, y cualquiera otras que le encomienden las leyes. La organizacin de la Comisin es bipartita, integrndose en ella representantes de la Adm. del Estado y de las Entidades locales (designados a propuestas de la FEMP), bajo la presidencia del Ministro de Administraciones Publicas. Sus acuerdos se adoptan por consenso de las dos representaciones bsicas que se integran en la comisin A nivel provincial, existen las Comisiones Provinciales de Colaboracin del Estado con las Corporaciones Locales, integradas por una representacin paritaria similar ala anterior e integradas en la Subdelegacin o Delegacin del Gobierno en caso de las CCAA uniprovinciales. La existencia de estas entidades no excluye la posibilidad de que la legislacin autonmica cree otra diferente para organizar la colaboracin entre su Adm. y las Entidades locales de su territorio. Las relaciones de cooperacin tienen siempre naturaleza voluntaria para las Entidades locales. La cooperacin, que puede ser tcnica, econmica, o jurdica, se realiza especialmente en relacin a los municipios de menos capacidad econmica y de gestin. Constituye la competencia propia de las Diputaciones mas definida y se instrumenta esencialmente a travs de los Planes provinciales e insulares de cooperacin a las obras y servicios de competencia municipal. La LRBRL prev que la cooperacin estatal se instrumente a travs del Programa de Cooperacin Econmica Local del Estado, incluido en los PGE. Los planes so elaborados por las Diputaciones provinciales, con la participacin de los municipios de la Provincia. Estos planes son informados por la Comisin Nacional de Adm. Local, que es el rgano mximo de colaboracin entre la Adm. del Estado y la Admn. local. Las obras y servicios incluidos en los planes citados son financiados con aportaciones del Estado, de las CCAA y de los Fondos Estructurales de las Comunidades Europeas, aportaciones de las Diputaciones y de los propios municipios afectados. Algunas CCAA tienen tambin establecido su propio sistema de cooperacin con las Entidades locales a travs de Fondos regionales de cooperacin municipal y de Fondos solidarios de Accin Especial. La doctrina jurisprudencial ayudo a que se aprobaran una serie de leyes que eliminaron una larga serie de controles estatales sobre los municipios que caracterizaban la legislacin franquista. Esta legislacin inicio tambin un proceso de progresiva judicializacin de cualquier control ordinario sobre las Entidades locales. Proceso que culmino en la vigente LRBRL que judicializ absolutamente todos poscontroles previstos.

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En esta lnea, el propio TC ha llegado a considerar como legislacin bsica el que la suspensin de acuerdos de las Entidades locales solo compete a los Tribunales, aunque si se admite que la legislacin autonmica atribuye a las CCAA facultades de suspensin cautelar de determinado tipo de actos locales con la obligacin de subsiguiente impugnacin ate los Tribunales del acto suspendido. La Admn. del Estado o la Autonmica correspondiente que entiendan que un acto de una Entidad local infringe el ordenamiento jurdico, podr impugnar directamente dichos actos ante la Jurisdiccin contencioso-administrativa. Si os actos de Entidades locales menoscaben competencias de las AA Estatal o Autonmica, podrn impugnarlo por los mismos procedimientos. No obstante, la LRBRL prev tres supuestos de intervencin directa por la parte de la Admn. del Estado o de la CA: Que incumplan por la Entidad local obligaciones que le impone la ley y cuyo incumplimiento afecta directamente al ejercicio de competencias de la Adm. estatal o autonmica. La Adm. correspondiente podr adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligacin en sustitucin de la Entidad local. La razn de esta intervencin se encuentra en que el incumplimiento por la Entidad local de sus obligaciones legales impide a la Adm. estatal o autonoma ejercer las suyas. Si una entidad local adopta actos o acuerdos que atenten gravemente al inters general de Espaa, el Delegado del Gobierno podr suspender y adoptar los medidas pertinentes a la proteccin de dicho inters, debiendo impugnarlos en el plazo de diez das ante la Jurisdiccin contencioso-administrativa. El tercer supuesto puede calificarse de excepcional. Se da cuando la actuacin de los Entidades locales sea gravemente daosa para los intereses generales del Estado, suponiendo el incumplimiento de obligaciones constitucionales de la Entidad. En tal caso, el Consejo de Ministros, notificndolo al Consejo de Gobierno de la CA correspondiente o a su solicitud, podr proceder a la disolucin de los rganos de gobierno de la Entidad. La disolucin se adoptara por Rea Decreto, pero deber autorizarlo el Senado con carcter previo. Por ultimo, las Corporaciones locales, como todo el sector pblico, estn sometidas al control del Tribunal de Cuentas. Por otro lado, las relaciones de conflicto no solo implican actuaciones estatales o autonmicas frente a las actuaciones de las entidades locales, tambin cabe que stas puedan hacerlo en defensa de sus derechos e intereses frente a normas, actos administrativos o actuaciones materiales de las AA del Estado o de las CCAA. En estos supuestos, las Entidades locales pueden acudir a la Jurisdiccin Contencioso-administrativa. Las corporaciones locales no contaban en nuestro ordenamiento con legitimacin para recurrir ante el TC, pero esta situacin ha cambiado a partir del Pacto Local de 1998, que supuso la introduccin de los conflictos en defensa de la autonoma local. stos se pueden plantear frente a normas con rango de ley estatal o autonmica que lesionen la autonoma local, constitucionalmente garantizada.

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TEMA IV.- EL ACTO ADMINISTRATIVO. (2 cuatrimestre) 1) Concepto.


El acto administrativo puede ser concebido esencialmente como una decisin unilateral ejecutoria de la Administracin, en la que se concreta el ejercicio de una potestad administrativa. La doctrina italiana define al acto administrativo como: cualquier declaracin de voluntad, deseo, conocimiento o juicio, realizada por un sujeto de la Administracin Pblica en el ejercicio de una potestad administrativa. Este concepto es el recogido por la mayor parte de la doctrina espaola con muy ligeras modificaciones. En todo caso, son notas esenciales del concepto de acto administrativo las siguientes: Los actos administrativos son actos jurdicos, y no meramente materiales, que suponen en la mayor parte de los casos una declaracin de voluntad de la Administracin Pblica. El acto jurdico, la declaracin en definitiva debe ser emitida por la Administracin Pblica. Debe tenerse en cuenta, no obstante, que la actividad relacional de otros rganos estatales o autonmicos no encuadrables en las distintas Administraciones Pblicas tambin est sometida en el Derecho espaol al Derecho administrativo y al control de los Tribunales de lo contencioso-administrativo, cuando se produzca en materia de personal y actos de administracin. La declaracin debe ser consecuencia del ejercicio de una potestad administrativa, lo que conecta los actos administrativos con el principio de legalidad. Ello implica, adems, que el acto administrativo se diferencia esencialmente de los actos privados de la Administracin Pblica. Debe advertirse, no obstante, que si la potestad ejercida es la reglamentaria, el producto de su ejercicio es una norma y no un acto administrativo. El acto administrativo persigue satisfacer intereses pblicos concretos, por lo que se agota con su propio cumplimiento, a diferencia d los reglamentos, que tienen una vigencia indefinida. Entorno a los actos administrativos ha habido mucha casustica, existe una gran cantida de criterios, pero nosotros basaremos nuestra clasificacin en tres criterios: a)En funcin de la dificultad que entraa o no el acto administrativo. Actos administrativos de otros poderes pblicos. Nos referimos a aquellos actos en materia de personal y actos en materia de administracin. En principio no

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eran susceptibles de control judicial, aunque se reconoce que los actos que emanen del Congreso y del Senado sern enjuiciados por el TS. Actos polticos o de gobierno, recogidos en la antigua Ley de lo contenciosoadministrativo del 58, segn la cual estos actos no constituyen una especie de los actos administrativos discrecionales sino que son actos esencialmente diferentes por ser una la potestad poltica y otra administrativa. Actos reglas y discrecionales. Actos que causan estado en la va administrativa y actos que no producen. Los que si lo causan son susceptibles de recurso de alzada ante el superior jerrquico, mientras que los que no slo son susceptibles de recurso contencioso-administrativo o de revisin de oficio o del recurso potestativo de reposicin. Actos firmes y consentidos. Los firmes son aquellos en los que la posibilidad de recurrir no existe, y sus requisitos es que el acto sea declaratorio de derechos, que el interesado haya manifestado su consentimiento bien por no haber recurriendo en el tiempo establecido para ello o bien por haber recurrido inadecuadamente, o por haber cumplido voluntariamente con el contenido del acto. Actos reproductorios y confirmatorios, que no son recurribles como los anteriores, en cuanto que reproducan otros actos firmes y consentidos. Para considerar que un acto es confirmatorio de otro es necesario: que el contexto sea el mismo, que ambas se hayan dictado en base a los mismos hechos, que recaigan sobre pretensiones resueltas en un momento anterior y sobre los mismos interesados, y que la que se dicta como reproduccin de la anterior no ample la primera. Actos resolutorios y actos de trmite, de los que solo son recurribles los definitivos y no los de trmite, los cuales no tienen vida propia sino que se refunden en la resolucin que pone fin al procedimiento. Actos simples y actos complejos, los primeros son los ordinarios o generales, mientras que en los otros la competencia resolutoria es mixta. Actos plurimos, que aparecen reflejados en una misma relacin pero conservan su vida jurdica perfectamente diferenciada al tratarse no de un solo acto, sino de varios dependientes. Actos constitutivos y declarativos. Los primeros innovan las relaciones jurdicas de los destinatarios, mientras que los declarativos se limitan a certificar hechos sin alterar las relaciones jurdicas a que se refieren. b)En funcin del contenido: Actos favorables para el particular, ampliando su patrimonio jurdico. Son difciles de revocar o anular. Acto de gravamen, que restringen dicho patrimonio, deben ser motivados y no tienen efectos retroactivos. c)Segn la forma de manifestacin de los actos, pueden ser expresos (la Admn. responde ante la peticin de un ciudadano) o tcitos (se guarda silencio que ser interpretado)

2) Los elementos de los actos administrativos. i. Elementos subjetivos.


El acto administrativo solo puede ser dictado por la Admn. Pblica competente y el rgano competente. El titular del rgano de la competencia ha de cumplir los siguientes requisitos:

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Haber sido designada legalmente como titular, de manera que el nombramiento no es valido cuando no se haya dado, cuando se haya cesado al titular o cuando el que ste en ese lugar lo ocupe fraudulentamente. No estar incurso en causas de abstencin y recusacin, entendiendo por tales el tener inters personal en el asunto, tener parentesco de consanguinidad hasta el cuarto grado de afinidad, tener amistad intima o enemistad manifiesta, o haber intervenido como perito o testigo en el procedimiento. Tener capacidad de obrar. Y finalmente, que el rgano sea competente para dictar estos actos en relacin a la materia, la jerarqua y el territorio.

ii.

Elementos objetivos.

El acto administrativo tiene como contenido una declaracin de voluntad, conocimiento o juicio, dependiendo de la clase del acto. As, la declaracin de voluntad no debe estar viciada por error, intimidacin, dolo o violencia, lo que hara anulable el acto. Estas normas son generales en caso de que el rgano que dicta el acto sea unipersonal, debiendo ser completadas cuando sea colegiado. El contenido de acto puede incorporar elementos accidentales, como son la condicin, termino o modo, y que estn implcitamente previstos en el art. 57.1 LPC. Igualmente, el contenido ha de ser posible, ajustado a lo dispuesto en el ordenamiento jurdico y adecuado a los fines que persigue. La LPC no tiene sobre esta cuestin una norma general, pero no obstante, aunque el contenido sea de lo ms diverso, ha de contar con una serie de datos precisos, seguros y claros, entre los que han de constar: autoridad de la que procede, motivacin, resolucin, fecha, posibles consultas a un rgano consultivo,

iii.

Elementos teleolgicos.

Los presupuestos de hecho no son elementos del acto sino un elemento reglado definido en la norma, que atribuye la potestad. Lo propio ocurre con el fon. La doctrina italiana distingue la causa legal o inmediata de los actos administrativo, que es aquella que viene impuesta por la ley para cada categora de acto, aquella por la cual la norma ha configurado la potestad que el acto que ejercita. Debemos diferenciarla de la causa natural, que es en definitiva el fin particular o ltimo que persigue el acto administrativo y que puede ser de lo mas diverso. Frente a la causa legal, se encuentra el deseo particular de que se dicte el acto administrativo. La norma siempre asigna al ejercicio de la potestad administrativa la consecucin de un fin pblico, de forma que persigue con un fin distinto, estamos ante una desviacin de poder. La causa supone una realidad objetiva que implica la existencia de un inters pblico para cuya satisfaccin se llega a ejercer una concreta potestad. La exigencia de identificacin de esta causa con los fines de la potestad que le sirve de fundamento tiene a su servicio la obligacin que se impone a la Admn. Pblica de motivar los actos administrativos ms relevantes. Por otra parte, tambin que hablar de la motivacin, un elemento tambin teleolgico, que consiste en hacer pblicas todas las razones de hecho y de derecho en que se base el acto. El art. 54 LPC dice que debern ser motivados: los actos que limites derechos subjetivos o intereses legtimos; actos que resuelvan procedimientos de revisin de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previa a la va judicial y procedimientos de arbitraje; los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de rganos consultivos; los acuerdos de suspensin de actos; los acuerdos de aplicacin de la tramitacin de urgencia o de ampliacin de plazos; y los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales.

iv.

Elementos formales.

Los actos administrativos se producen a travs de un cauce formal que se denomina

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procedimiento administrativo. El acto se produce por escrito, sin embargo, la Ley permite que pueda producirse de formas mas adecuada cuando su naturaleza lo exija o permita (art. 55 LPC). Son el procedimiento administrativo y la forma de declaracin: Procedimiento administrativo. Los actos han de producirse dentro de un procedimiento administrativo, y debe seguir un recorrido concreto que presenta distintas fases y trmites que conforman las fases articuladas para alcanzar una resolucin final. Forma de declaracin. El acto necesita de una exteriorizacin de la voluntad, que tiene que adoptar la forma escrita pues se trata de declaraciones recepticias que tienen que notificarse, publicarse y adems es por tener fuerza ejecutoria y en ella intervienen rganos y sujetos diferentes. Las exigencias formales son requeridas para cada acto en concreto, pero la Ley permite Que cuando se trate de actos de la misma naturaleza se refundan todos en un solo acto formal, que ha de reflejar la decisin adoptada, el rgano que la dicta y la fecha.

3) El silencio administrativo.
Se denomina silencio administrativo la ausencia de resolucin expresa que decida sobre un asunto en un procedimiento en curso. La Administracin Pblica tiene siempre el deber de resolver un procedimiento abierto a instancia del interesado, y no podr abstenerse de resolver a pretexto de silencio, pero la resolucin podr ser de inadmisin de la solicitud si se pretende el reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento. En los casos en que concurra alguna de las causas de terminacin anormal del procedimiento, la resolucin se limitar a declarar los hechos y normas aplicables para la produccin de la terminacin anormal del procedimiento. Es evidente que el deber de resolver no puede quedar indefinidamente abierto dejando a la voluntad de la Administracin cundo resolver un procedimiento abierto. Sin embargo, la LPC no regula directamente este extremo, sino que remite la fijacin del plazo mximo para resolver a la norma que regule especficamente cada procedimiento administrativo. A1 dejar la fijacin de este plazo a cada Administracin Pblica, se producen en efecto graves desigualdades en supuestos sustancialmente coincidentes. Por ello, la LPC ha venido a garantizar un plazo mximo comn en tales determinaciones especficas de estos plazos: no podrn ser superiores a seis meses, salvo que una norma con rango de Ley o una norma comunitaria europea prevean otro mayor. Sin embargo, el legislador viene regulando los plazos del silencio con mayor amplitud que 1a LPC, especialmente en las CCAA. Por otra parte, cada Administracin Pblica viene obligada a mantener actualizadas las publicaciones informativas correspondientes, y debe informar tambin a todos los interesados de cul es el plazo de produccin del silencio y de sus efectos, dentro de los diez das siguientes a la recepcin de sus correspondientes solicitudes, as como de la fecha en que ha tenido entrada su solicitud en el registro. El plazo se computar desde la fecha del acuerdo de iniciacin del procedimiento, si ste se inici de oficio, y desde la fecha en que tuvo entrada en el registro del rgano competente para su tramitacin, si se inici a solicitud del interesado. Y finaliza en el da en que se cumple el plazo establecido. Por tanto, si con posterioridad a esta fecha se recibe la notificacin de una resolucin expresa, datada anteriormente, los efectos del silencio, positivos o negativos, ya se habrn producido. El cmputo del plazo, sin embargo, se interrumpir si la Administracin competente requiere al interesado para que realice alguna subsanacin o actuacin concreta, reanudndose una vez haya cumplimentado el interesado lo requerido. Igualmente se interrumpe el cmputo del plazo en los siguientes supuestos: Cuando para resolver el procedimiento deba obtenerse con carcter previo y preceptivo un pronunciamiento de un rgano de las Comunidades Europeas. Cuando deba solicitarse un informe preceptivo y determinante de la resolucin a adoptar, de otro rgano de la misma o distinta Administracin.

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Cuando deban realizarse en el procedimiento pruebas tcnicas o anlisis contradictorios o dirimentes solicitados por los interesados. Cuando se inicien negociaciones en orden a la conclusin de un pacto o convenio que suponga la terminacin convencional del procedimiento. Por lo dems, los plazos podrn ampliarse respecto del fijado en la norma procedimental de la Administracin Pblica competente por acuerdo motivado, cuando concurran circunstancias excepcionales que lo hagan necesario; dicha ampliacin no podr ser superior a seis meses. En funcin de los efectos que se otorgan al silencio administrativo, resultan dos tipos bsicos de silencio: el silencio positivo, que es un verdadero acto administrativo que sustituye plenamente la falta de resolucin por acto expreso; y el silencio negativo, que implica la desestimacin de la solicitud o del recurso presentado por el interesado, permitindole interponer el recurso que corresponda contra dicha desestimacin. El silencio negativo no es un acto presunto, sino una mera ficcin legal que permite al interesado reaccionar contra la desestimacin de su pretensin que el silencio negativo implica. i. Silencio positivo. Es, como se ha dicho, un acto presunto, por el que la Administracin Pblica accede a la solicitud de un interesado al no haberla resuelto de forma expresa en el plazo establecido. Tiene, en consecuencia, la consideracin de verdadero acto administrativo finalizador del procedimiento administrativo en que se produce. Para conciliar el silencio administrativo con el deber de resolver que tiene la Administracin Pblica, tras producirse el silencio positivo, cualquier resolucin expresa posterior slo podr dictarse de ser confirmatoria del mismo. La LPC (art. 43) establece que el silencio ser positivo como regla general en todos los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, salvo que la propia LPC establezca el silencio negativo, o que lo haga una Ley estatal o autonmica, o una norma de Derecho comunitario establezca lo contrario. Tambin se regula como supuesto de silencio positivo la resolucin del recurso de alzada cuando se haya interpuesto contra la desestimacin por silencio de una solicitud presentada en su da por el recurrente. Con ello, se pretende penalizar el supuesto de un doble silencio administrativo. Por ltimo, tiene tambin carcter positivo el silencio que se produzca en los casos de solicitud en va de recurso de la suspensin de los efectos del acto recurrido, transcurridos treinta das desde la presentacin de dicha solicitud, que normalmente se contiene en el propio escrito de recurso. Los problemas fundamentales que plantea el acto presunto obtenido por silencio administrativo positivo son los de la determinacin de su contenido y el de su acreditacin o prueba. El contenido se corresponde exactamente con lo solicitado por el interesado y en los trminos expresados en la solicitud: sin embargo, para prevenir los abusos se prev que no se podrn obtener por silencio administrativo facultades distintas a las que podran obtenerse por resolucin expresa. En cuanto a la acreditacin de la obtencin de acto presunto, que a menudo constituye el ttulo habilitante para ejercer una determinada actividad, la LPC de 1999 permite acreditar la produccin del silencio positivo por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluida la certificacin admitida por el rgano competente para resolver, que de ser solicitada deber emitirse en el plazo mximo de quince das. ii. Silencio negativo. La LPC considera que l silencio negativo es la excepcin, sin embargo, esta afirmacin es demasiado general, y habra que diferenciar los efectos del silencio en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, de los procedimientos en va de recurso y de los procedimientos iniciados de oficio. a)En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la regla es efectivamente la del silencio positivo, pero con las siguientes excepciones: En los procedimientos en que se ejerza el derecho de peticin previsto en el artculo 29 CE (acto graciable, no fundado en derecho alguno).

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En los procedimientos en que se soliciten autorizaciones v concesiones que supongan la transferencia para el solicitante o terceros del ejercicio de facultades relativas al dominio pblico o al servicio pblico. En los casos en que una Ley o norma del Derecho comunitario europeo establezca el silencio negativo. b)En los procedimientos en va de recurso, con la excepcin ya sealada del recurso de alzada interpuesto contra actos producidos tambin por silencio administrativo, el silencio es lgico que tambin sea negativo, puesto que ya ha habido una toma de posicin expresa sobre el asunto de la administrativo que el recurso interpuesto trata de modificar. c)El silencio es tambin negativo en los procedimientos iniciados de oficio de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitucin de derechos u otras situaciones jurdicas individualizadas, por lo que los interesados que hubieran comparecido en el procedimiento podrn tambin entender desestimadas sus pretensiones. A diferencia del silencio positivo, es tan slo una ficcin legal por la que el procedimiento se considera finalizado a los solos efectos de que s el interesado lo considera conveniente entienda desestimada su solicitud y pueda interponer el recurso procedente. Por consiguiente, al no tener el carcter de acto presunto, la Administracin puede dictar una resolucin posterior expresa de efectos estimatorios. El plazo para interponer el recurso procedente ante el silencio negativo se computar a partir del momento en que ste se haya producido segn la normativa reguladora del procedimiento correspondiente. Si se trata de un procedimiento de resolucin de un recurso de alzada, el plazo para entender producido el silencio negativo ser de tres meses, y si se trata de la resolucin de un recurso potestativo de reposicin, el plazo ser de un mes.

4) La eficacia, la ejecucin y la invalidez de los actos administrativos.


i. Eficacia. Los privilegios de presuncin de validez y ejecutividad de los actos administrativos determinan que los actos de la Admn. produzcan efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa por estar sometidos al cumplimiento de requisitos de eficacia. Los actos administrativos no tienen efectos retroactivos, salvo que se dicten en sustitucin de otros anulados; pero podr otorgrseles eficacia retroactiva cuando produzcan efectos favorables al interesado y no se lesionen derechos o intereses legtimos de otra persona. El inmediato despliegue de efectos de los actos administrativos queda demorado en los siguientes casos: cuando as lo exija el contenido del acto, por requerir la aceptacin del destinatario, o por estar sometida la eficacia del acto a condicin suspensiva o a plazo para el inicio de sus efectos; cuando requiera notificacin o publicacin; o cuando se supedite a aprobacin superior. Vemos pues que la notificacin o publicacin de los actos administrativos son un requisito para la eficacia de los actos administrativos que afecten a los derechos e intereses de los ciudadanos, y es un nuevo acto por el que se pone en conocimiento del interesado el contenido de otro anteriormente dictado que le afecta. Las resoluciones han de notificarse en todo caso. Los actos de trmite solo se notifican cuando obligan a una actuacin subsiguiente del interesado, cuando dan ocasin al ejercicio de un derecho o garanta o son actos de trmite cualificados que permiten interponer el correspondiente recurso. La notificacin debe cursarse en el plazo de 10 das desde que se dict el acto de notificar, pero incumplimiento de este plazo se considera simple irregularidad no invalidante; sin embargo, el retraso en la notificacin puede dar lugar a responsabilidad de la Admn. si con ello se causan daos y perjuicios al interesado. Tal y como se regula en los arts. 58 y ss. LPC, la notificacin deber contener: el texto integro del acto, con la indicacin de si es o no definitivo en la va administrativa, y los recursos que contra el mismo procedan, con la indicacin del rgano ante el que deben interponerse y el

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plazo. Si la notificacin induce a error al interesado, no cabe fundar en ella la inadmisibilidad de los recursos que pueda interponer. Las notificaciones que no renan el contenido expresado se califican de defectuosas, y no producen efecto alguno, salvo que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido del acto objeto de notificacin o interponga el recurso procedente. Por consiguiente, ante una notificacin defectuosa el interesado siempre puede optar por la pura inactividad, y si la Admn. intenta deducir algn efecto del acto objeto de la notificacin defectuosa, puede entonces alegar este extremo privando de efectos a toda actuacin administrativa que sea consecuencia del acto defectuosamente notificado. Segn lo establecido en el art. 59 LPC, las notificaciones se practicarn por cualquier medio que permita tener constancia de su recepcin por el interesado o su representante, as como de la fecha, el contenido del acto notificado y la identidad del que la recibi, constando todo ello en el expediente. As, las notificaciones pueden hacerse por correo, aunque por medio de certificado con acuse de recibo (en la prctica, las notificaciones de soluciones favorables al interesado se suelen hacer por correo ordinario; mientras que las desfavorables se hacen por correo certificado). La notificacin ha de practicarse en el lugar que el interesado haya sealado, y en caso de que sea el domicilio, podr hacerse cargo de la notificacin cualquier persona que se encuentre en el mismo y haga constar su identidad. La jurisprudencia hace una interpretacin extensiva al trmino domicilio, admitindose tambin la notificacin hecha a un vecino o portero de la finca, lo que no garantiza que la notificacin llegue efectivamente a su destinatario. Si el interesado o su representante se negaren a recibir la notificacin, se tendr por realizada, dejando constancia de esta circunstancia en el expediente y continundose el procedimiento. Sin embargo, si quien se niega a recibir notificacin no es el propio interesado o su representante, sino otra persona, debe entenderse que no podr tenerse por realizada., y deber reintentarse en hora distinta dentro de los 3 das siguientes o proceder a la publicacin. La publicacin del acto suplir a la notificacin cuando los interesados sean desconocidos o se ignore su domicilio y en los casos en que los destinatarios sean una pluralidad indeterminada de personas o se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva que la Admn. oferta. Los efectos de los actos administrativos solo pueden suspenderse por los Tribunales, por la propia Admn. autora del acto, o excepcionalmente por otra Admn. a la que el ordenamiento atribuye facultades de tutela o control que incluyen la facultad de suspensin. a)La suspensin por la Admn. se produce en va de recurso o de revisin de oficio. Como regla, la interposicin de cualquier recurso no produce la suspensin de la eficacia del acto recurrido, aunque sin embargo, el rgano administrativo que deba resolver el recurso podr suspender los efectos del acto cuando pueda ocasionar daos o perjuicios de difcil o imposible reparacin, o cuando la impugnacin se fundamente en un vicio de nulidad de pleno derecho del acto impugnado. En todo caso, para acordar la suspensin deber ponderarse el efecto que esta causara al inters pblico o a terceros y el perjuicio que se causa al recurrente si se mantiene la eficacia del acto. Respecto de la concurrencia de un dao o perjuicio de difcil reparacin, la jurisprudencia ha sido muy remisa en aceptar estos supuestos, por considerar que siempre es posible resarcir dichos daos mediante una indemnizacin a la que las Admones pueden hacer frente financieramente, aunque el espritu de la LPC no se corresponde con esta interpretacin. La suspensin de la ejecucin de los actos administrativos es un tema que se ha enriquecido ltimamente con una valiosa aportacin doctrinal y jurisprudencial que la va potenciando. Cuando la apariencia del acto recurrido es de clara ilegalidad, o el recurso ofrece la evidencia del derecho del recurrente a obtener la anulacin del acto, es obvio que la eficacia del acto debe ser suspendida. La doctrina considera que la suspensin debera acordarse en todo caso en los siguientes supuestos: Cuando en anterior sentencia firme se haya estimado la nulidad de una disposicin reglamentaria en la que se basa el acto.

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Cuando se hayan resuelto por sentencia firme casos anlogos en sentido anulatorio. Cuando los precedentes administrativos consolidados sean contrarios a la solucin que el acto recurrido incorpora, por implicar una vulneracin del principio de igualdad. Cuando el expediente administrativo corrobora que el acto incurri en errores de hecho, materiales o aritmticos. En esta lnea, la LPC prev tambin un silencio positivo para el otorgamiento de la suspensin si no se recibe resolucin expresa en el plazo de 30 das desde que se solicit la suspensin. Asimismo, se establece que la Admn., en el caso de que se otorgue la suspensin, podr acordar medidas cautelares para asegurar, en su caso, la eficacia de la resolucin impugnada y asegurar la proteccin del inters pblico. La suspensin se otorgara a instancia del recurrente, pero en los recursos administrativos podr tambin acordarse de oficio por la Admn. competente para resolverlo. b)En el supuesto de la suspensin de actos por las Admones. que tienen competencias de tutela sobre otras Entidades Pblicas, hay que recordar que la tutela no es incompatible con la autonoma de las entidades sujetas a control y que pueden comprender efectos suspensivos inmediatos, que permitan salvaguardar los intereses pblicos en juego. Al judicializarse el control de las Entidades locales, las facultades de suspensin sobre los actos de stas recurridos por las Admones. estatal o autonmica tambin se atribuyen a la decisin judicial, aunque se mantienen suspensiones administrativas en alguno supuesto excepcional. Pero con carcter general, tal facultad est excluida por la legislacin bsica. La suspensin se prev solo como mera peticin de la Admn. estatal o autonmica que recurre el acto de la Entidad local cuando dicho acto menoscabe competencias del Estado o de las CCAA, interfiera su ejercicio o exceda de las competencias de la Entidad local; peticin que debe ser decidida por el Tribunal. En otro orden, se prev tambin la suspensin de resoluciones de las CCAA cuando sean impugnadas por el Gobierno ante el TC. c)La suspensin de los actos administrativos tambin puede solicitarse de los Tribunales de Justicia en los procesos contencioso-administrativos, donde las posibilidades que se ofrecen a los interesados se amplan al poderse solicitar tambin la adopcin de medidas cautelares. Y en cuanto a la revocacin, hay que decir que supone la decisin de la Admn. de cancelar jurdicamente un acto anterior. Tambin se denomina revocacin a los efectos de anulacin de los actos administrativos en va de recurso o de revisin de oficio; pero estos efectos no son verdaderas revocaciones, sino ms exactamente anulacin. En otros supuestos, la revocacin tiene carcter de medida sancionatoria o se basa en una expresa reserva de revocacin establecida en un acto dictado en el ejercicio de potestades discrecionales. Finalmente, tambin se habla de revocacin en los casos de prdida de los presupuestos o requisitos del acto administrativo lo que comporta un supuesto de invalidez sobrevenida que se instrumenta a travs de la revocacin del acto sin indemnizacin alguna. La LPC contiene una previsin general sobre la revocacin de los actos administrativos por simples motivos de oportunidad, reconociendo a la Admn. Pblica la potestad de revocacin de los actos no declarativos de derechos y los de gravamen cuando no constituya dispensa o exencin no permitida por las leyes, o sea contrario al principio de igualdad, al inters pblico o al Ordenamiento jurdico. La LPC no prev indemnizacin alguna como consecuencia de la revocacin, por cuanto solo la admite en supuestos de actos de gravamen o no declarativos de derechos. ii. Ejecucin. Hay que precisar terminolgicamente pues podemos hablar de ejecucin forzosa, autotutela ejecutiva, ejecutoriedad, ejecutividad,, que son termino equivalentes que sirven para designar la capacidad de las AAPP para hacer cumplir incluso contra la voluntad del particular el contenido del mandato que lleva implcito el acto administrativo. La ejecucin de los actos administrativos corresponde a los obligados a ello, sean otras Admones. o los ciudadanos destinatarios, lo que es mas normal. Cunado el administrado

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obligado no cumple, se producen los supuestos ms problemticos, que se reconducen a la ejecucin forzosa, que se encuentra presidida por los principios de menor onerosidad y proporcionalidad. Las distintas formas de ejecucin son: a)Apremio sobre el patrimonio. Procede este medio cuando el acto a ejecutar consista en satisfacer una cantidad liquida, y aparece regulado en el Reglamento General de Recaudacin de 1990. Este medio tambin procede para ejecutar el pago de las multas coercitivas, de las costas de ejecucin procedentes en caso de ejecucin subsidiaria, o de las cantidades debidas por los daos y perjuicios en las obligaciones personalsimas de hacer inejecutadas. En los supuestos en que el apremio exija el embargo de bienes situados en el domicilio del deudor, la actuacin administrativa debe contar con la previa autorizacin judicial. En cuanto a los bienes inmuebles, su embargo se har hacindolo contar mediante anotacin en el Registro de la Propiedad. Posteriormente se proceder a la pblica subasta de los bienes embargados para obtener la cantidad que sea necesaria para satisfacer la deuda; y en caso de que los bienes inmuebles no puedan venderse en la subasta, Hacienda se los quedar en prenda. b)Ejecucin subsidiaria. Se utiliza para ejecutar actos que por no ser personalsimos pueden ser ejecutados por sujeto distinto al obligado. La ejecucin se har por la propia Admn. o por terceras personas, siempre a costa del obligado, al que podr exigrsele su abono con carcter previo, a reserva de la liquidacin definitiva. c)Multa coercitiva. No constituye en rigor un medio de ejecucin del acto, sino un medio para vencer la resistencia del administrado obligado a cumplir el acto, lo que demuestra una actitud de rebelda o desobediencia, por lo que pueden ser retiradas por lapsos de tiempo; y son independientes y compatibles con cualquier otra multa que pudiera imponerse como sancin. La posibilidad de imponer este tipo de multas y su cuanta debe determinarse por la Ley, y en todo caso, ha de ir precedida de apercibimiento y concesin de un nuevo plazo para la ejecucin del acto administrativo. Las multas coercitivas independientes de la potestad sancionadora de la Admn., no permiten el acceso al recurso de amparo para su control por el TC invocando el art. 25 CE, por cuanto se trata de una manifestacin de la autotutela ejecutiva o privilegio de ejecucin forzosa, por lo que se trata de una cuestin de control de legalidad de la accin administrativa, que compete solo a los Tribunales contencioso-administrativos. Los supuestos en que cabe imponer multas coercitivas son: Actos personalsimos en que no proceda la compulsin directa sobre la persona del obligado. Actos en que, procediendo la compulsin, la Admn. no la estimara conveniente. Actos cuya ejecucin pueda el obligado encargar a otra persona. d)Compulsin sobre las personas. Procede para hacer cumplir obligaciones personalsimos, y siempre que se trate de no hacer o soportar. En todo caso, cabe utilizar este modo de ejecucin en los casos en que expresamente lo autorice la Ley, y con respeto a los derechos fundamentales consagrados en la CE. Sin embargo, si la obligacin consistiera en un hacer y no se ejecutare, solo habr lugar al resarcimiento de daos y perjuicios. iii. Invalidez de los actos administrativos. Los actos administrativos estn viciados cuando sus elementos no renen los requisitos exigidos por el ordenamiento jurdico con carcter general o especfico para el tipo de acto concreto, por lo que sanciona su invalidez. Los vicios en que pueden incurrir los actos administrativos son de dos tipos: nulidad de pleno derecho y anulabilidad. En ciertos casos, la falta de acomodacin al ordenamiento de algunos elementos del acto no se consideran vicios, sino simples irregularidades no invalidantes. Por ejemplo, los actos dictados por la Administracin fuera de los plazos establecidos, salvo que la naturaleza de estos plazos litera esencial.

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a)La nulidad de pleno derecho se produce en los casos ms graves, que en Derecho administrativo estn tasados por la Ley. La anulabilidad, por tanto, es la regla general, frente a la nulidad de pleno derecho, que es la excepcin. Los supuestos generales se establecen en el artculo 62 LPC: Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. Los dictados por Entidad u rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia o del territorio. Los que tengan un contenido imposible. En el contenido imposible deben incluirse los supuestos en los que no se dan los presupuestos de hechos fijados en la norma para ejercer dicha potestad. La imposibilidad puede ser fsica o jurdica Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia de sta. Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para la formacin de la voluntad de los rganos colegiados. Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisicin. Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin de rango legal, tanto estatal como autonmica. b)Cualquier otra infraccin del ordenamiento no incluida en los casos determinantes de la nulidad de pleno derecho produce la anulabilidad de los actos administrativos. Tambin son anulables los actos que incurran en desviacin de poder. Sin embargo, algunos de los supuestos de desviacin de poder deberan tener una mayor sancin: la nulidad de pleno derecho, pues representan uno de los supuestos ms graves de violacin del Ordenamiento jurdico. Los vicios de forma o de simple trmite procedimental no son invalidantes de por s, sino slo cuando priven al acto de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o den lugar a indefensin del interesado. Por otra parte, como ya sabemos, las actuaciones realizadas fuera del tiempo establecido slo implicarn la anulacin del acto, si as lo impusiera la naturaleza del trmino o plazo, siendo en otro caso irregularidad no invalidante. La consecuencia de la declaracin de que un acto est viciado de nulidad o anulabilidad es su desaparicin del mundo jurdico. En este sentido, los actos que resuelven recursos tienen efectos retroactivos e imponen la desaparicin o la sustitucin de los actos recurridos. Por otra parte, rige el principio de la incomunicabilidad de los vicios de los actos administrativos a otros que sean independientes. Tal incomunicabilidad se prev para los actos sucesivos dictados en el mismo procedimiento en que se produjo el acto viciado. La Ley prev incluso el aislamiento del vicio a la parte del acto en que se haya efectivamente producido, disponiendo que las dems partes no viciadas del acto e independientes de aqulla sern vlidas, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto no se hubiera dictado. Hay tres tcnicas que juegan en favor del mantenimiento de las actuaciones administrativas, siempre que la naturaleza del vicio en que incurran lo permita, bien sanndolas (convalidacin); bien reconvirtiendo el acto viciado en otro distinto y vlido (conversin); o bien aislando el acto viciado de modo que no comunique sus efectos a otros actos independientes que se produjeron en el procedimiento que se resolvi por aquel acto viciado (conservacin). Adems de la invalidez originaria, la invalidez puede surgir en un momento posterior. Puede darse con relacin a actos de tracto sucesivo o ms excepcionalmente en los de tracto nico. Entre los supuestos en que se da esta invalidez se encuentra la que se produce cuando se anula la norma que habilitaba la produccin de estos actos. El art. 73 LJ establece que dicha

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nulidad no determina por s misma la nulidad de los actos dictados, por lo que podra seguir considerndose vlido si tena amparo legal en alguna otra norma. No existe en nuestro ordenamiento una regulacin general de los medios de reaccin para los casos de invalidez sobrevenida, aunque en muchos de los supuestos en que se produce, la legislacin sectorial prev la posibilidad de ejercer la potestad revocatoria, otras veces simplemente se prev la modificacin del acto incurso en invalidez sobrevenida para ajustarlo a la legalidad que le es aplicable.

TEMA V.- EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. 1) El significado del procedimiento administrativo. Principios y normativa vigente.
Espaa histricamente ha sido uno de los pases con tradicin en la regulacin del procedimiento administrativo. La Ley que se considera la primera data de 1889, y sent una serie de principios que han trascendido incluso en la actualidad. Sin embargo, tuvo un importante fallo, pues previ que su desarrollo se hiciera por reglamento, lo que dio lugar a una pluralidad de procedimientos aplicables dando lugar a incertidumbre en los administrados. Ello propicio que surgiera la idea de unificar los criterios procedimentales, y as nace la Ley del 58, la cual supuso un paso extraordinario con una exhaustiva regulaciones del sistema de recurso administrativo, la reclamacin civil-laboral, El procedimiento es el cauce forma de produccin de las disposiciones y resoluciones administrativas. La actividad administrativa precisa de una serie de actuaciones previas en las que la decisin final debe basarse. As entendido, el procedimiento administrativo constituye una exigencia de funcionamiento para cualquier organizacin compleja al objeto de facilitar el control interno de las actuaciones por los rganos superiores, y la necesaria fundamentacin y objetividad de su actividad, que es mayormente exigible al tratarse de una actividad vinculada a la satisfaccin de intereses pblicos. Pero tambin tiene otra relevante significacin: garantizar los derechos e intereses de los administrados. La CE en su art. 105 aborda el procedimiento administrativo, disponiendo que la Ley regular:

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La audiencia de los ciudadanos, directamente o a travs de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboracin de las disposiciones administrativas que les afecten. El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguacin de los delitos y la intimidad de las personas. El procedimiento a travs del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando la audiencia del interesado. Tambin, el art. 149.1.18 CE atribuye al Estado la legislacin sobre el procedimiento administrativo comn, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organizacin propia de las CCAA. El procedimiento, por tanto, al establecer esta serie doble de garantas cobra dimensin constitucional y el legislador ordinario no puede dejar de desarrollar y articular tcnicamente las mismas. Tenemos que distinguir entre los principios que informan la actividad general de la Admn.: principios constitucionalizados, principio de eficacia y eficiencia, deber de objetividad, principios de servicio al ciudadano y principios de cooperacin y colaboracin; y los principios que informan el procedimiento en sentido estricto: principio de oficialidad, principio de celeridad, principio de igualdad, principio antiformalista, principio de audiencia, principio de publicidad, principio de reconocimiento de medios de revisin o impugnacin de los actos administrativos, y principios de proporcionalidad y de menor onerosidad. Junto a estos principios procedimentales deben recordarse los principios generales del Derecho que puedan resultar de aplicacin en el procedimiento, singularmente el de buena fe, que puede cubrir otros derivados que ha consagrado la jurisprudencia del Tribunal de las Comunidades Europeas como el de la confianza legtima.

2) Fases del procedimiento administrativo. i. Iniciacin.


El procedimiento podr iniciarse de oficio o a instancia de persona interesada. La de oficio se acordara por el rgano competente, a su iniciativa, por orden superior, a propuesta de sus subordinados o por denuncia. La iniciacin a instancia de persona interesada se har en los impresos o modelos oficiales cuando estn establecidos, o en su defecto, en un escrito en que debern constar, como mnimo: Nombre y apellidos del interesado, y en su caso, de su representante, as como la identificacin del medio preferente o del lugar que se seale a efectos de notificaciones. Hechos, razones y peticin en que se concrete, con toda claridad, la solicitud. Lugar y fecha. Firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio. rgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige. El escrito de solicitud puede presentarse en el registro del rgano al que se dirija, o bien en el de cualquier otro rgano de la Admn. del Estado o de sus Organismos pblicos, en las representaciones diplomticas y consulares espaolas, o en las oficinas de correos (en sobre abierto, para ser fechado y sellado, y se cursara mediante correo certificado). Tambin podrn presentarse escritos dirigidos a la Admn. del Estado, en los registros de las CCAA, o en el de las Entidades locales, siempre que se haya suscrito el correspondiente convenio. En esta misma lnea, la legislacin de algunas CCAA prev que los escritos dirigidos a su Admn. puedan presentarse en los registros de los Municipios de su territorio. A los efectos de cumplimiento de plazos de presentacin, la fecha de presentacin en cualquiera de de estos registros es la que se computa, pero a efectos del cumplimiento de resolver y consiguientemente de la produccin del silencio administrativo, el dies a quo es el de la fecha de entrada en el registro. Dicho rgano deber dirigir comunicacin al interesado dentro de los 10 das siguientes a la recepcin del

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escrito, indicando la fecha exacta en que se recibi y los plazos para la produccin del silencio administrativo y los efectos positivos o negativos del mismo. De la presentacin de los escritos de los interesados deber expedirse el correspondiente recibo, que ser una copia del propio escrito debidamente sellada. Si el soporte del escrito no fuera el papel, el recibo se expedir por la Admn. de acuerdo con las caractersticas del soporte. La presentacin de la instancia obliga a la Admn. a iniciar el procedimiento administrativo en todo caso, sin perjuicio de que pueda requerirse al interesado para las subsanaciones que aprecie en su instancia. Antes de la iniciacin, el rgano competente podr adoptar las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera recaer y para la proteccin provisional de los intereses implicados. Evidentemente, estas medidas deben considerarse acto recurrible y frente a ellas cabe solicitar su cancelacin o anulacin o modificacin de las mismas, cuando suponen una total anticipacin de la resolucin posible a adoptar en va administrativa o transgreden los lmites sealados. En todo caso, debern ser confirmadas dentro de los 15 das siguientes a su adopcin en el acuerdo de iniciacin del procedimiento, quedando sin efecto si transcurre dicho plazo sin iniciarse o sin que se confirmen. ii. Ordenacin. a)La tramitacin debe hacerse de conformidad con los principios analizados, debiendo reacordar que deben ser impulsados de oficio. Se seguir el orden riguroso de incoacin, previndose responsabilidad disciplinaria para el funcionario que incumpla este deber. Se realizar conforme al principio de unidad de expediente, en que se incluirn todos los asuntos relativos a un mismo objeto, que no sean incompatibles, y se procurara que todas las actuaciones que no estn entre si sucesivamente subordinadas en cuando a su realizacin, se produzcan en un plazo comn. Y las comunicaciones entre rganos administrativos se efectuaran directamente. b)Los plazos se sujetan al rgimen que en la actualidad es comn al que fija el propio CC. Cuando el plazo se seale por das se entiende que son hbiles, excluyndose los feriados y prorrogndose al siguiente da hbil si el ultimo fuera inhbil; debindose expresar que son das naturaleza para hacer el computo todos aquellos que no son feriados. Si el plazo se expresa en meses o aos, se computaran fecha a fecha, expirando el ltimo da del mes si no hubiere equivalente a aquel en el que comenz el cmputo. Se computaran desde el da siguiente al de la recepcin de la notificacin o al de la publicacin cuando se expresen en das o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimacin o la desestimacin por silencio administrativo, y desde el da siguiente a la notificacin o publicacin, salvo que en ellas se disponga otra cosa, si el plazo se fija en meses o aos. c) reconocimiento por el art.3 CE de la cooficialidad de varias lenguas distintas al castellano, que es la oficial del Estado, conlleva el reconocimiento a su vez de un derecho de los ciudadanos a utilizar dichas lenguas en sus relaciones con la Admn. En la Admn. del Estado los procedimientos se tramitaran en castellano, sin embargo, cuando se trate de territorios en los que sus EEAA reconozcan la cooficialidad de otras lenguas, la tramitacin del procedimiento ante rganos perifricos de la Admn. del Estado con sede en esos territorios ser la que elija el interesado, salvo que fueren varios y hubiera discrepancia, en cuyo caso se tramitara en castellano, salvo los documentos que requieran los interesados y las notificaciones que deban dirigrseles. En los procedimientos a tramitar por la Admn. de las CCAA o las Entidades locales se estar a lo dispuesto en la legislacin autonmica correspondiente. En cualquier caso, los documentos que deban surtir efecto fuera del territorio en que este previsto el uso de una de las lenguas cooficiales, debern traducirse al castellano por la Admn. Pblica instructora, salvo que en esa otra CA se use esa misma lengua. iii. Instruccin. La instruccin es la fase en que deben aportarse los conocimientos de todo tipo para la ms conveniente decisin administrativa. Las distintas fases que se prevn no han de entenderse como un procedimiento cerrado con un orden secuencial obligado; por el contrario, constituyen

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fases que permite articular al rgano instructor el procedimiento acomodndolo a las circunstancias de cada caso. Ahora nos referiremos a los trmites ms transcendentes. a)Alegaciones. Con independencia de que los interesados hayan iniciado a su instancia el procedimiento, podrn aducir cuantas alegaciones estimen convenientes y aportar documentos u otros elementos de juicio, en cualquier momento anterior al tramite de audiencia del interesado. Tambin podrn alegar lo que estimen conveniente mediante comparecencia que se documentara en la propia dependencia administrativa. Con independencia de estas actuaciones voluntarias, tambin cabe que se produzcan supuestos de comparecencia obligatoria, que han de ser consagrados en una norma con rango de Ley. b)Informes. Son las opiniones tcnicas o de oportunidad administrativa, que emiten los rganos administrativos para ilustrar o servir de fundamento a las resoluciones a dictar por el rgano competente. En la peticin del informe deben concretarse los extremos acerca de los que se solicita. Los informes pueden ser: preceptivos o facultativos; y vinculantes o no. El carcter vinculante obliga a la Admn., pero no al Tribunal cuando decida un recurso contra un acto dictado en base a un informe vinculante. Salvo disposicin expresa en contrario, los informes sern facultativos y no vinculantes. De no emitirse un informe facultativo en el plazo de 10 das, podrn proseguirse las actuaciones, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiera derivarse de su no emisin, salvo que el informe sea vinculante, en cuyo caso se interrumpirn los tramites sucesivos. La omisin de un informe preceptivo conlleva el vicio de anulabilidad del acto administrativo correspondiente. Sin embargo, si el informe debe emitirlo otra Admn., podrn proseguirse las actuaciones si no se evacua en plazo el informe. c)Comunicacin pblica. Cuando la naturaleza del procedimiento lo requiera por afectar a intereses de colectivos definidos, profesionales, econmicos o sociales, la legislacin puede imponer un periodo de informacin pblica. Este trmite debe anunciarse en el Boletn Oficial correspondiente y a veces incluso en la prensa diaria. En el plazo concedido, todos cuantos tengan inters de cualquier naturaleza en el asunto podrn examinar el expediente y presentar las alegaciones que estimen conveniente. Ahora bien, la incomparecencia en este trmite no impide a los interesados interponer el recurso procedente contra la resolucin definitiva del procedimiento. Este trmite es opcional, pero la legislacin sectorial que regule una determinada materia puede imponerlo con carcter preceptivo. Solo en este caso su omisin produce causa de la anulabilidad del acto administrativo correspondiente. d)Prueba. Esta fase se desarrolla para acreditar por cualquiera de los medios admitidos en Derecho la realidad de los hechos y circunstancias que deben ser tenidas en cuenta para resolver el procedimiento. En todo caso, el procedimiento administrativo se rige por el principio de oficialidad, que obliga al rgano instructor a acreditar los hechos. No obstante, si el interesado solicita una actuacin administrativa para la que la Ley exige la concurrencia de varios requisitos, es al propio interesado a quien incumbe la carga de la prueba. El periodo de prueba ser de un mnimo de 10 das y un mximo de 30, debindose consignar en la notificacin correspondiente del lugar, fecha y horas para su prctica, por cuanto la prctica de la prueba se rige por el principio de contradiccin. Los costes de las pruebas pedidas por los administrados debern ser abonados por stos si la Admn. no esta obligada a soportarlos. e)La audiencia del interesado. Trmite constitucionalmente garantizado en el art. 105 CE, que implica la necesidad de dar participacin al interesado en el procedimiento antes de dictar la resolucin correspondiente, dndole la oportunidad de examinar el expediente completo y formular las alegaciones y presentar los documentos que estime oportunos. La audiencia se acordara en el trmite inmediatamente anterior a la formulacin de la propuesta de resolucin y comprendo el previo trmite de vista o puesta de manifiesto de las actuaciones habidas en el procedimiento hasta ese momento. El plazo estar entre 10 y 15 das.

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La omisin de este trmite dar lugar a la nulidad de actuaciones por ocasionar indefensin al interesado. No obstante, podr prescindirse de l cuando para la resolucin no sean tenidos en cuenta otros hechos, alegaciones y pruebas que las presentadas por el interesado, o si ste renuncia expresamente a ella.

iv.

Terminacin.

La terminacin normal del procedimiento se produce por la resolucin administrativa, expresa o por silencio administrativo; por terminacin convencional; y tambin puede producirse por desistimiento, renuncia y caducidad. La Admn. tiene la obligacin de resolver expresamente los procedimientos iniciados de oficio o a instancia del administrado, en el plazo legalmente establecido, que con carcter general se fija por la LPC como mximo en 6 meses, pero que es fijado por cada Admn. para cada procedimiento. La resolucin expresa debe decidir todas las cuestiones que se deducen del expediente, hayan sido o no planteadas por los interesados, y aquellas otras derivadas del mismo; pero cuando resuelva sobre cuestiones no planteadas por los interesados deber ponerlo en conocimiento previo de los mismos, dndoles un plazo no superior a 15 das para que formulen alegaciones. El contenido de la resolucin se limitara a la decisin adoptada, salvo que deban ser motivadas, que es lo normal, y si son dictadas por delegacin lo harn constar expresamente. Tambin puede concluir el procedimiento en el supuesto de silencio administrativo. Los dems medios de terminacin del procedimiento son anormales en cuanto ste no concluye con un acto o convenio, y son: El desistimiento, que supone la manifestacin de la voluntad del interesado de que no prosiga el procedimiento para que sea resuelta la peticin por l realizada. Solo tiene efectos sobre el procedimiento y no sobre el derecho que pueda fundar la peticin y ha de ser aceptado por la Admn., salvo que haya terceros interesados. La renuncia, que tiene iguales efectos que el anterior, aunque hace referencia al derecho en que se basa la peticin, teniendo por tanto efectos materiales y no solo procedimentales, al perder el interesado la titularidad del derecho afectado. Esta renuncia de derechos solo proceder cuando no est prohibida por el Ordenamiento jurdico. La caducidad, que implica la conclusin del procedimiento iniciado a solicitud del interesado al resultar paralizado por causas imputables al mismo. No se produce automticamente por el mero transcurso de un plazo, sino que la Admn. viene obligada a advertir al interesado que transcurridos tres meses sin la debida actuacin de ste, declarara la caducidad con archivo de expediente, salvo que la cuestin planteada afecte al inters general, en cuyo caso podr proseguir el procedimiento.

3) Los recursos administrativos. Las reclamaciones previas.


Son recursos administrativos los procedimientos por los que el administrado legitimado solicita de la propia Admn. la anulacin o modificacin de un acto administrativo que le afecta. As, las notas caractersticas del recurso administrativo son: Tienen como presupuesto la existencia un acto administrativo previo. Tienen por objeto actos administrativo definitivos o de trmite que impidan la continuidad del procedimiento administrativo o produzcan indefensin, lo que los diferencia de las reclamaciones. Solo puede interponerlo quien este legitimado, es decir, los titulares de un derecho subjetivo o de un inters legitimo en el asunto al que se refiere el acto recurrido. Se interpone ante la misma Admn. autora del acto recurrido, que es quien debe resolverlo. Excepcionalmente, dentro de las relaciones de instrumentalizad entre las Entidades matrices y sus Entes institucionales cabe la interposicin del

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llamado recurso de alzada impropio contra actos del Ente institucional ante la Admn. matriz. Persigue la modificacin o anulacin del acto recurrido. Especialmente por el dato de que los recursos administrativos se interponen ante la propia Admn. autora del acto recurrido, se les ha negado el carcter de verdadero recurso. Se entiende que tal denominacin implica que el llamado a resolver el recurso sea siempre un tercero independiente, lo que si ocurre en los recursos ante los Tribunales. Precisamente por esta circunstancia de que en los recursos administrativos la Admn. sea juez y parte, se ha negado tambin que puedan considerarse como una garanta al administrado; en este sentido, se afirma mas bien que son una carga, que obliga al particular a interponerlos con carcter previo a los recursos ante los Tribunales. Frente a esto, se alega que el recurso administrativo supone una oportunidad de reconsideracin del tema, contando con argumentos que el recurrente aportar y que han podido pasar desapercibidos en la decisin recurrida. Y si llegan a estimarse el recuro, se evita al ciudadano perdidas de tiempo y se le ahorran gastos. Los recursos administrativos presentan pues ventajas e inconvenientes. Hay varios tipos de recursos:

i.

Recursos ordinarios: de alzada y reposicin.

Son los que pueden interponerse contra cualquier acto no susceptible de recurso especial y permiten basarlos en cualquier motivo de impugnacin, es decir, cualquier vicio de nulidad de pleno derecho o de anulabilidad. a)El recurso de alzada tiene por objeto los actos administrativos que no ponen en fin a la va administrativa y est inserto en el principio de jerarqua. Constituye un sistema de garanta para el interesado y un medio de control del funcionamiento interno de la Admn., pues as el superior jerrquico conoce la forma de actuar de sus subordinados y puede remediar sus actuaciones. El superior jerrquico se determina en la organizacin de los distintos Departamentos o de las Consejeras. Como excepcin a la regla que atribuye la competencia para resolver el recurso de alzada al superior jerrquico, el art. 107.3 LPC permite que en los llamados recursos indirectos contra reglamentos, el recurso pueda interponerse directamente ante el rgano que aprob el reglamento. El objeto del recurso de alzada son los actos administrativos que no ponen fin a la va administrativa. Los que si ponen fin se regulan con carcter general en el art. 109 LPC: Las resoluciones de rganos administrativos que carezcan de superior jerrquico, salvo que una Ley establezca lo contrario. En cada Admn., la Ley determina que rganos culminan la jerarqua administrativa a estos efectos. (Admn. estatal: CM, Comisiones delegadas del Gobierno y de los Ministros y Secretarios de Estado, y en materia de personal, los Subsecretarios, Secretarios Generales y Directores Generales; en las Admones. autonmicas, lo determinan sus respectivas leyes; y en la Admn. local, el Pleno, los Alcaldes y Presidentes, y las Comisiones de Gobierno) Las resoluciones de los recursos de alzada y de los procedimientos de impugnacin, reclamacin, conciliacin, mediacin o arbitraje que prev el art. 107.2 LPC: Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideracin de finalizadores del procedimiento. Las dems resoluciones de rganos administrativos de cualquier Admn. cuando as lo establezca una disposicin legal o reglamentaria. El recurso de alzada debe plantearse en el plazo de un mes, transcurrido el cual el acto ser firme, y podr interponerse indistintamente ante el rganos que dicto el acto o ante el superior jerrquico que debe resolverlo.

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El recurso debe resolverse en el plazo de 3 meses desde su interposicin, operando en otro caso el silencio negativo. El silencio ser, sin embargo, positivo, si se interpone contra una anterior desestimacin por silencio administrativo de una solicitud. La resolucin expresa o presunta del recurso ordinario pone fin a la va administrativa y deja expedita la va precedente, que ser la contenciosa, sin perjuicio de que pueda interponer el recurso extraordinario de revisin. b)El recurso de reposicin se interpone ante el mismo organo que dict el acto recurrido y se resuelve por el mismo. Solo se admite este recurso frente a actos que pongan fin a la va administrativa. Dada su finalidad garantista del ciudadano, tiene carcter potestativo, por lo que el interesado puede decidir interponer directamente el recurso contencioso-administrativo sin interponer el de reposicin. Sin embargo, si lo ha interpuesto, deber esperar a su resolucin expresa o por silencio administrativo para poder interponer el otro recurso El plazo para interponerlo es el de un mes si el acto es expreso, y tres meses si no lo fuera, contados desde el da siguiente a la produccin del silencio administrativo. Tambin es de un mes el plazo para que se produzca el silencio administrativo, que siempre tendr efectos desestimatorios del recurso.

ii.

Recursos especiales: el recurso econmico-administrativo.

Son los que aun basndose en cualquier motivo de impugnacin solo estn previstos por el legislador en materias concretas. La LPC no los regula y solo se refiere al econmicoadministrativo, a la revisin de actos en va administrativa en materia tributaria, a la impugnacin de actos de la Seguridad Social y Desempleo, al procedimiento sancionador por infracciones del orden social y actas de liquidacin de cuotas de la Seguridad Social y a los procedimientos disciplinarios, para remitirse a su legislacin especifica. Nosotros nos centraremos en el econmico-administrativo. Su peculiaridad principal estriba en que este recurso se tramita y resuelve por rganos separados de los que ejercen la gestin activa y, por tanto, de los que han dictado el acto recurrido. Estos rganos de carcter colegiado reciben el nombre de Tribunales EconmicoAdministrativos, pero son de naturaleza estrictamente administrativa y se encuadran en el Ministerio de Economa y Hacienda, que por su parte tambin tiene atribuidas concretas competencias para resolver este tipo de recursos en los casos en que haya intervenido o deba hacerlo el Consejo de Estado, asuntos referidos a pago de costas a que haya sido condenado el Estado, o en asuntos que por su trascendencia le eleve el Tribunal Central. Estos Tribunales se estructuran en dos escalones: el central; y los regionales, cuyo mbito territorial se identifica con el de las CCAA, y los locales, que incluyen los de Ceuta y Melilla. Tienen competencias separadas: corresponde al central resolver los recursos contra actos dictados por los rganos centrales de la Admn. del Estado y sus Entidades institucionales; y a los regionales y locales los dems supuestos, teniendo en cuenta que las resoluciones de estos pueden ser objeto de recurso de alzada ante el Tribunal central, al que tambin competen los recursos de revisin. Adems de los recursos antes mencionados, tambin subsisten los recursos corporativos que se regulan en la Ley de Colegios Profesionales y dems normas reguladoras de las Corporaciones representativas de intereses econmicos y sociales.

iii.

Recurso extraordinario de revisin.

Se trata de un recurso previsto para remediar situaciones de injusticia notoria producida por actos viciados, pero firmes, esto es, en los casos, en que ya han transcurrido los plazos para poder interponer el recurso ordinario o especial que pudiera corresponder. En cualquier caso, debe tenerse en cuenta que tambin en estos supuestos el interesado podr instar la revisin de oficio o la revocacin del acto susceptible de recurso extraordinario de revisin. Los supuestos en que procede el recurso de revisin estn tasados por la LPC en su art. 118: Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente. Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolucin del asunto que evidencien el error de la resolucin recurrida.

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Que en la resolucin hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por Sentencia judicial firme anterior o posterior a aquella resolucin. Que en la resolucin se hubiese dictado como consecuencia de prevaricacin, cohecho, violencia, maquinacin fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado as en virtud de Sentencia judicial firme. El recurso extraordinario de revisin se interpone ante el mismo rgano que dict el acto recurrido, que es el mismo que debe resolverlo. Tratndose de actos susceptibles de recurso econmico-administrativo, tambin se prev por los mismos motivos un recurso extraordinario de revisin que se interpone ante el Tribunal Econmico-Administrativo central. El plazo de interposicin depende del motivo que justifica el recurso: cuatro aos contados a partir de la notificacin del acto al que se refiere el error, si se trata del primer motivo; y tres meses en los dems casos. En su tramitacin es preceptivo el Dictamen del Consejo de Estado o del rgano consultivo de la CA. Para su resolucin solo se tendrn en cuenta los motivos de revisin aducidos, y no cualquier otro vicio susceptible de haber sido esgrimido, en su da, en un recurso ordinario. En todo caso, la resolucin debe pronunciarse no solo sobre la procedencia del recurso, sino tambin sobre el fondo de la cuestin resuelta por el acto recurrido. El recurso se entiende desestimado por recurso negativo desde los tres meses siguientes a su interposicin, quedando expedita la va contencioso-administrativa. Las reclamaciones, al igual que los recursos, son instituciones que tienen la misma finalidad y contenido, pues tratan de abrir una va de revisin administrativa a instancia de los interesados que se encuentran lesionados en sus derechos. En cuanto a stas, se regulan por los arts. 120 y ss LPC. La reclamacin es el requisito previo al ejercicio de acciones fundadas en derecho privado o laboral contra cualquier AP, salvo que este requisito este exceptuado por una disposicin con rango de ley (art.120). Deben dirigirse al jefe administrativo o al directo del establecimiento u organismo donde el trabajador presta el servicio, denegada de manera expresa o transcurrido un mes sin resolucin, el trabajador la entender como denegada y podr llevar a cabo la demanda de los Juzgados de lo Social. (art. 125) La reclamacin se dirigir al organismo competente de la Admn. Pblica que se trate (art. 122), y en cualquier caos, el rgano ante el que se presente repetir la reclamacin en el plazo de 5 das al rgano encargado de resolver, y el lugar ser el previsto en la ley para la presentacin de escritos (art. 123) y una vez resuelta por rgano competente, se informar al interesado, pero si transcurren 3 meses sin haber sido notificado podr considerar desestimada su peticin y llevada a cabo su demanda por la va judicial (art. 124). El procedimiento de resolucin, tanto de los recursos administrativos como de las reclamacin previas, reproduce sustancialmente el general para la elaboracin de los actos administrativos, aunque la Ley establece algunas previsiones especficas en el Ttulo VI de la LPC. Su interposicin se regula en igual sentido que los escritos de solicitud en el art. 70, sin ms matiz que la necesidad de individualizar el acto que se recurre y las razones de la impugnacin. Como motivos de la impugnacin se alegan las causas que la legislacin establece como determinantes de la nulidad de pleno derecho o de anulabilidad en el caso de los recursos ordinarios, o tan solo por los motivos previstos en el art. 188 si se trata del recurso de revisin. Sin embargo, los vicios determinantes de la nulidad del acto no pueden ser alegados por quienes los hubieran causado. Los errores formales que pueda contener el recurso son susceptibles de subsanacin, y el error en la calificacin del recurso no es obstculos para que la Admn. lo tramite como corresponda, siempre que se est en plazo para recurrir en funcin del tipo de recurso que realmente corresponde.

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Los plazos son el nico requisito insubsanable, ya que transcurrido el que corresponde sin que se haya interpuesto el recurso administrativo, el acto se convierte en firme y consentido por el administrativo afectado. En cuanto a la tramitacin, no se prev en materia de recursos especialidad alguna respecto del procedimiento general, aunque hay que resaltar la importancia de los informes previos a la resolucin del recurso y del trmite de audiencia. Los informes pueden ser preceptivos o facultativos. La audiencia tampoco tiene especialidad respecto del trmite ya analizado. El art. 112 LPC recuerdo que solo es necesaria cuando hayan de tenerse en cuenta hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, si bien el escrito de recurso, los informes y las propuestas no tienen el carcter de documentos nuevos ni tampoco lo que los interesados hayan aportado al expediente antes de recaer la resolucin impugnada. Cuando proceda la audiencia se otorgara por un plazo no inferior a 10 ni superior a 15 das y en dicho tramite se podrn formular las alegaciones y presentar los documentos que se estimen procedentes; deber extenderse cuando procesa, a cualquier otro interesado al que afecte el acto recurrido. La omisin de este trmite constituye un vicio de anulabilidad, por implicar indefensin. El tramite de audiencia tiene particular importancia en los llamados recursos triangulares, en los que las partes del procedimiento no solamente dos, sino que existen terceros interesados. En estos casos, la audiencia del interesado atae especialmente a dichos terceros, a los que se les debe dar traslado del recurso para que puedan alegar lo procedente en contra de las pretensiones del recurrente. Por lo dems, en el procedimiento de resolucin de los recursos administrativos cabe solicitar la suspensin del acto recurrido, que tambin podr acordarse de oficio, y que supone una excepcin a la regla general de que la interposicin de un recurso no suspende por si misma la ejecucin del acto impugnado, salvo que la norma disponga especficamente lo contrario para algn caso concreto. El rgano competente para resolver el recurso no esta sujeto a dictar una resolucin en el marco de las pretensiones que establezca el recurrente en su escrito de recurso, sino que debe resolver cuantas cuestiones plantee el expediente, hayan sido o no alegadas por los interesados, en cuyo caso se les oir previamente. Por consiguiente, al resolver el recurso, la Admn. no viene obligada a considerar tan solo los posibles vicios que alegue el recurrente, sino todos cuantos concurran en el acto recurrido. No obstante, estas amplias facultades que la Ley atribuye al rgano competente para resolver el recurso no alcanzan a la llamada reforma para peor, ya que tal y como se dispone en la LPC, en la resolucin del recurso en ningn podr agravarse la situacin inicial del recurrente. Sin embargo, si se admite en el acaso de recurso interpuesto por tercero a quien no afecte negativamente la reforma. La resolucin del recurso puede consistir en la inadmisin del recurso; en la pura desestimacin, que conlleva la confirmacin en sus propios trminos del acto recurrido; o la estimacin total o parcial del recurso, con modificacin del contenido del acto recurrido o la anulacin del mismo. Si el vicio estimado fuera de tramitacin procedimental y no se considere procedente resolver sobre el fondo, se ordenara la retroaccin del expediente al momento en que se produjo dicho vicio, para que subsanando ste, se vuelva a dictar nueva resolucin. La resolucin de los recursos administrativos pone fin a la va administrativa y deja expedita la va contencioso-administrativa. En todo caso, el silencio administrativo tiene siempre carcter negativo, a los efectos de entender desestimado el recurso y poder acudir a la va contencioso-administrativa.

4) La revisin de oficio.
La potestad de revisin de oficio es un privilegio de las AAPP que lo tienen atribuido, en cuanto les permite anular sus propios actos sin acudir a los Tribunales. El principio de que nadie puede ir contra sus propios actos solo se aplica a la Admn. en relacin con los actos validos, en cuyo caso nos encontramos con las posibilidades de la Admn. con los lmites de la revocacin de los actos administrativos.

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El en supuesto de actos viciados, la LPC diferencia tres supuestos: Si el vicio es de nulidad de pleno derecho, la Admn. autora del acto tiene atribuida la potestad de revisin de oficio para anularlo. Si el vicio es de anulabilidad y declarativo de derechos, la Admn. Pblica tiene atribuido el privilegio de impugnarlo ante la Jurisdiccin contenciosoadministrativa, pese a ser la autora del acto. Si el vicio es anulable pero no declarativo de derechos, la Admn. Pblica puede revocarlo directamente. La potestad de revisin de oficio de los actos administrativos est atribuida con carcter general a todas las AAPP en los art. 102 y 103 LPC, aunque con anterioridad tambin lo haba reconocido en distintas leyes a las AAPP territoriales. En cualquier caso, el ejercicio de las facultades de la potestad de revisin de oficio de los actos administrativos tiene un limite, fijado en el art. 106 LPC: no podrn ser ejercitadas cuando la prescripcin de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes. Y tampoco cabe la revisin de actos que hayan sido confirmados por sentencia judicial firme. La revisin de oficio se dirige exclusivamente contra los actos administrativos y normas reglamentarias incursas en un vicio de nulidad de pleno derecho. Con anterioridad, nuestro Ordenamiento estableca una doble modalidad para la revisin de oficio, admitiendo la posibilidad de revisar los actos en los que concurriera un vicio de anulabilidad que cumplieran el doble requisito de infringir gravemente una norma y fueran declarativos de derechos. Pero esta modalidad fue suprimida por la LPC en su reforma de 1999. La revisin de oficio se instrumenta como una verdadera accin de nulidad que permite a los interesados instar la anulacin de los actos administrativos sin lmite temporal alguno. El procedimiento puede iniciarse, por tanto, de oficio, o a instancia del interesado, al que se le reconoce un autentico derecho a obtener tal revisin si realmente concurre el vicio de nulidad de pleno derecho. Presupuesto obligado para el ejercicio de la revisin de oficio es que se trate de actos sometidos al Dcho. Administrativo, no de actos privados de la Admn. Adems, se requiere que los actos administrativos pongan fin a la va administrativa o haya adquirido firmeza por no hacer sido recurridos en plazo de poder serlo. nicamente puede motivarse la solicitud de oficio en la concurrencia de uno de los vicios de nulidad de pleno derecho previstos en el art. 62 de la LPC, en el acto o norma reglamentaria de que se trate. Si no se dan los presupuestos y requisitos citados, el rgano competente para resolver podr suspender la ejecucin del acto, cuando sta pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin. El procedimiento de revisin de oficio se ordena conforme a las reglas generales del procedimiento administrativo, y debe seguir los trmites esenciales recogidos en el art. 102 LPC: audiencia del interesado en el acto cuya nulidad se pretende, y el dictamen preceptivo y favorable del Consejo de Estado o del rgano consultivo de la CA correspondiente. En la Admn. estatal, los rganos competentes para resolver la revisin de oficio son: el CM, respecto de sus propios actos y normas y los de los Ministros; los Ministros respecto de los actos de sus Secretarios de Estado u otros rganos directivos no encuadrados en una Secretara; los Secretarios de Estado, respecto de los actos dictados por rganos de ellos dependientes. Si se trata de OOPP estatales, la competencia esta atribuida a los rganos a los que este adscritos. En la Admn. autonmica, la competencia viene determinada por su propia legislacin o la estatal como supletoria. Y en la loca, debe entenderse que la competencia se atribuye al Pleno de la Corporacin. La resolucin debe dictarse en el plazo de 3 meses desde su inicio, en caso, contrario, el silencio determina la caducidad del procedimiento si este se inici de oficio, o tendr efectos negativos si se inicio a instancia de parte, entendindose desestimada la solicitud a efectos de deducir el correspondiente recurso jurisdiccional. La resolucin debe declarar la nulidad del

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acto objeto de la revisin si se dan los presupuestos y requisitos sealados, y singularmente si as se estima en el dictamen que deber ser favorable. Sin embargo, tratndose de la revisin de normas reglamentarias, se prev que subsistan los actos dictados anteriormente en aplicacin de la misma. Al declarar nulidad, el rgano competente podr determinar tambin las indemnizaciones que proceda reconocer al interesado. En todos los dems supuestos de actos viciados de anulabilidad que sean declarativos de derechos, la revisin de oficio esta excluida, y la Admn. deber declararlos lesivos para el inters pblico y posteriormente impugnarlos, pese a ser sus propios actos, ante la Jurisdiccin contencioso-administrativa. Solo esta facultada para esta impugnacin la Admn. autora del acto. La declaracin de lesividad debe motivar que los actos producen efectiva lesin a los intereses pblico, sin que sea preciso que se de una situacin de quebranto para los intereses econmicos de la Admn. La declaracin de lesividad debe hacerse por Orden ministerial en la Admn. del Estado, del Consejero en la Admn. autonmica, o por acuerdo del Pleno local, o del rgano suprema de la Entidad de Dcho. Pblico, cuando lo establezcan sus normas reguladoras. Si el acto a declarar lesivo no se ha dictado por autoridad dependiente del mismo Ministerio o Consejera que pretende tal declaracin, la orden deber aprobarse por el CM o Consejo de Gobierno correspondiente. En cualquier caso, la declaracin de lesividad debe hacerse en el plazo de 4 aos desde que el acto se dict, y debe darse audiencia a los interesados en el acto de revisar. El plazo mximo para resolver el conflicto es de 3 meses, transcurridos los cuales se producir su capacidad. Declarada la lesividad, la Admn. deber interponer el correspondiente recurso-administrativo en el plazo de 2 meses desde la declaracin, y el recurso se iniciara directamente mediante demanda.

TEMA VI.- LA REVISIN JURISDICCIONAL DE LA ACTUACION ADMINISTRATIVA. 1) Extensin o lmites de la jurisdiccin contencioso-administrativa.
La jurisdiccin contencioso-administrativa tiene como objeto controlar la legalidad presupuestaria y adecuarla a los fines que la justifican. Quedan reiterados en la Ley 29/1998, que viene a decir que los tribunales y la jurisdiccin de este orden conocern de la actuaciones de las dems Admones, de las disposiciones generales de rango inferior a la ley y de los decretos legislativos. Se dice que esta jurisdiccin o justicia administrativa, es una jurisdiccin tensa pues tiene la misin de controlar los actos de poder. La organizacin del sistema de fiscalizacin se ha mantenido entre dos polos en tensin: el modelo judicialista, que atribuye a los jueces y tribunales el control de los contencioso; y el modelo administrativo, que consistente en que la fiscalizacin excluye a los rganos civiles y militares. Con el sistema canovista, se impone en Espaa un rgimen mixto ideado por Santamara de Paredes, segn el cual a nivel nacional habra un tribunal de lo contencioso integrado en el Consejo de Estado, y tendra una composicin administrativa; y a nivel provincial se constituiran los tribunales provinciales administrativos. Esa parcial judicializacin di un paso adelante al entrar en el s.XX con la Ley de Maura Sempera, que traslada el tribunal nacional a una sala del TS. La Ley de Paredes duro

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hasta mediados de los 50, hasta que en el rgimen franquista se dicta una nueva Ley, que dise un modelo de jurisdiccin que continua aun hoy en vigor, aunque dentro de la Ley 28/98. El art. 11 LJ establece una clusula general que hace entrar en el conocimiento de la Jurisdiccin contencioso-administrativa a la totalidad de los actos de la administracin pblica sometidos a Derecho administrativo. Solo los actos que corresponden a los otros rdenes .jurisdiccionales civil, penal y social, se excluyen de lo contencioso-administrativo, al igual que los conflictos de jurisdiccin y los conflictos de atribuciones entre rganos de una misma administracin Pblica. Tambin se excluye el recurso contencioso-disciplinario militar, para salvaguardar. los principios de jerarqua y respeto a la disciplina militar que son esenciales a est Organizacin. Lo propio cabra decir de la jurisdiccin contable atribuida al Tribunal de Cuentas. Hay que tener en cuenta la fiscalizacin de los rganos ejecutivos, Gobierno de la Nacin y Consejeros del Gobierno de las CCAA. El Gobierno de la Nacin lleva a cabo tanto actos ejecutivos como administrativos, y esta jurisdiccin solo podr conocer estos ltimos. Como esta clusula general que presenta problemas prcticos en la determinacin de si algunas materias concretas estn o no sometidas al Derecho administrativo, la LJ emplea una doble definicin, positiva y negativa, de materias que corresponden o se excluyen de este orden jurisdiccional. a) Corresponden a la Jurisdiccin contencioso-administrativa: La proteccin jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinacin de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relacin con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autnomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos. Los contratos administrativos y los actos de preparacin y adjudicacin de los dems contratos sujetos a la LCA (Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas). Los actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho pblico, adoptados en el ejercicio de funciones pblicas. Los actos administrativos de control y fiscalizacin dictados por la Administracin concedente, respecto de los dictados por los concesionarios de los servicios pblicos que impliquen el ejercicio de potestades administrativas conferidas a los mismos, as como los actos de los propios concesionarios cuando puedan ser recurridos directamente ante este orden jurisdiccional de conformidad con la legislacin sectorial correspondiente. La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pblicas, cualquiera que sea la naturaleza pblica o privada de la actividad o el tipo de relacin de que se derive. Y las restantes materias que le atribuya expresamente una Ley. Tambin le corresponden las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con el objeto de un recurso contenciosoadministrativo, salvo las de carcter constitucional y penal y lo dispuesto en las Tratados internacionales. b) No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo: Las cuestiones expresamente atribuidas a las jurisdicciones civil, penal y social, aunque estn relacionadas con la actividad de la Administracin Pblica. El recurso contencioso-disciplinario militar, que por razones de disciplina est atribuido a la jurisdiccin militar. Los conflictos de jurisdiccin entre los Juzgados y Tribunales y la Administracin Pblica, que se regulan por la Ley de Conflictos Jurisdiccionales.

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Los conflictos de atribuciones entre rganos de una misma Administracin Pblica, que si estn relacionados jerrquicamente los resuelve el superior comn y si no lo estn, en 1a Administracin del Estado lo resuelve el Presidente del Gobierno previo dictamen del Consejo de Estado.

2) rganos y competencias en el orden de jurisdiccional contenciosoadministrativo.


Con la denominacin tradicional de Planta se regulan los distintos tipos de Tribunales y Juzgados, y en el caso de los Tribunales, su organizacin interna en Salas y Secciones y el nmero de magistrados que las integran; y 1a distribucin territorial en el Estado de todos los rganos judiciales, es decir, su demarcacin. Esta regulacin se encuentra recogida en la LOPJ y en la Ley de Demarcacin y Planta Judicial. Los rganos judiciales de la Jurisdiccin contenciosa se estructuran en cuatro niveles: Tribunal Supremo, en el que se integra la Sala Tercera de lo ContenciosoAdministrativo compuesta por siete secciones, con sede en Madrid y jurisdiccin en toda Espaa. Tambin se integra en el Tribunal Supremo la Sala de Revisin. Audiencia Nacional, en la que se integra la Sala de lo ContenciosoAdministrativo, igualmente con sede en Madrid y jurisdiccin en toda Espaa. Los Tribunales Superiores de Justicia, que culminan la organizacin judicial en el territorio d cada Comunidad Autnoma y que pueden tener una o varias Salas de lo Contencioso-Administrativo, cuya sede puede radicar adems de en la ciudad en la que la tenga el Tribunal Superior, en otra sede distinta, cuando haya ms de una Sala. Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Madrid y jurisdiccin en toda Espaa. Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo que son junto con los Juzgados Centrales los nicos rganos jurisdiccionales unipersonales. En cuanto a las competencias, depende de varios criterios:

i.

Criterio orgnico o subjetivo.

La competencia de los distintos Tribunales y Juzgados de lo contencioso-administrativo se ha establecido tradicionalmente en funcin del rgano concreto del que procede el acto o reglamento impugnado en el proceso, y en funcin de la Administracin en que dicho rgano se encuadra. Esto se justifica para que las grandes decisiones sean enjuiciadas por un solo Tribunal que evite grandes discrepancias iniciales de criterio, que pueden darse s los recursos se resuelven por diversos rganos jurisdiccionales; sin perjuicio de que tales discrepancias pudieran venir superadas en, ltimo trmino por va de recurso. El criterio orgnico se combina con el criterio material, que atiende a la materia o sector sobre la que versa el acto recurrido, o la naturaleza de la actividad impugnada, segn se trate de actos administrativos o reglamentos. En atencin al criterio orgnico o subjetivo, la competencia en primera o nica instancia de las Salas de lo contencioso-administrativo de los distintos Tribunales y la de los Jueces de lo contencioso-administrativo es la siguiente: a)Tribunal Supremo: recursos contencioso-administrativos contra actos o reglamentos emanados del Consejo de Ministros o de sus Comisiones Delegadas; de los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial, y de los actos y reglamentos en materia de personal, administracin y gestin patrimonial que dicten los rganos de gobierno del Congreso de los Diputados y del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo. Y tambin de las actos y disposiciones de la Junta Electoral Central, y de los actos de las Juntas electorales relativos a la eleccin de miembros de las Salas de gobierno de los Tribunales. Igualmente debe tenerse en cuenta que le compete el conocimiento de los recursos de casacin y revisin de las resoluciones del Tribunal de Cuentas. b)Audiencia Nacional: recursos contencioso-administrativos contra:

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Los actos y disposiciones generales de los Ministros y Secretarios de Estado en general y en materia de personal, cuando estrictamente se refieran al nacimiento o extincin de la relacin de servicios de los funcionarios de carrera, y contra actos de los rganos centrales del Ministerio de Defensa referidos a ascensos, orden y antigedad en el escalafonamiento y destinos. Actas de Ministros y Secretarios de Estado cuando rectifiquen en va de recurso o procedimientos de fiscalizacin o de tutela los dictados por rganos o Entes con competencia en todo el territorio nacional. Los convenios entre Administraciones Pblicas no atribuidos a los Tribunales Superiores de Justicia. Tambin conocer la Audiencia Nacional de las resoluciones del Tribunal Econmico Administrativo Central, y las del Ministro de Economa y Hacienda en actos de naturaleza econmico-administrativa, y de las circulares y actos que pongan fin a la va administrativa dictados por los ms relevantes Entes institucionales estatales: el Banco de Espaa, la Comisin Nacional del Mercado de Valores, etc. . c)Tribunales Superiores de Justicia: recursos contencioso-administrativos contra: Los actos de las Entidades locales y de las Administraciones de las Comunidades Autnomas que no est atribuidos a los Juzgados. Las disposiciones generales de las Comunidades Autnomas y de las Entidades locales. Los actos y disposiciones de los rganos de gobierno de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autnomas, de sus Tribunales de Cuentas y Defensores del Pueblo, en materia de personal, administracin y gestin patrimonial. Los actos y resoluciones dictados por los Tribunales Econmico-Administrativos Regionales y Locales, que pongan fin a 1a va econmico-administrativa. Las resoluciones del Tribunal Econmico-Administrativo Central en materia de tributos cedidos a las Comunidades Autnomas. Los actos y disposiciones de las Juntas Electorales provinciales y de Comunidades Autnomas. Los convenios entre Administraciones Pblicas con competencias en el territorio de la Comunidad Autnoma correspondiente. La prohibicin o propuesta de modificacin de reuniones, previstas en la Ley reguladora del derecho de reunin. Los actos dictados por rganos de la Administracin General del Estado, con competencia en todo el territorio nacional v nivel inferior a Ministro o Secretario de Estado, en materia de personal, propiedades especiales y expropiacin forzosa. Cualquier otra actuacin administrativa no atribuida a otro rgano jurisdiccional, que tiene el carcter de competencia residual general. d)Los Juzgados Centrales conocern de los recursos contra: Actos dictados por Ministros o Secretarios de Estado en materia de personal, salvo que confirmen en va de recurso, fiscalizacin o tutela actos dictados por rganos inferiores, o se refieran al nacimiento o extincin de 1a relacin de servicio de funcionarios de carrera. Actos de los rganos centrales de la Administracin General del Estado. Reglamentos y actos de los organismos pblicos con personalidad jurdica propia y entidades pertenecientes al sector pblico estatal con competencia en todo el territorio nacional. Resoluciones dictadas por los Ministros y Secretarios de estado en materia de responsabilidad patrimonial cuando lo reclamado no exceda de 30.050 euros.

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Resoluciones que acuerden la inadmisin de las peticiones de asilo poltico. e)Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. La LJ en la lnea que hemos defendido siempre, recoge un sistema mixto, subjetivo y de lista (de materias) para determinar la competencia de los Juzgados, que conocern de los recursos que se deduzcan: En relacin con los actos y disposiciones de las Entidades Locales y de las entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a ellas, excluidas las impugnaciones de cualquier clase de instrumentos de planeamiento urbanstico. En relacin con actos de la Administracin de las Comunidades Autnomas, salvo su Consejo de Gobierno, cuando tengan por objeto cuestiones de personal; sanciones no superiores a 60.000 euros y cese de actividades o privacin de derechos que no excedan de seis meses; las reclamaciones por responsabilidad patrimonial cuya cuanta no exceda de 30.050 euros. En relacin con recursos contra disposiciones y actos de la Administracin perifrica del Estado y de las Comunidades Autnomas, contra actos de los Organismos, Entes, Entidades o Corporaciones de Derecho pblico, cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional. Se exceptan los actos de cuanta superior a 60.000 euros dictados por la Administracin perifrica del Estado y los organismos pblicos estatales. Resoluciones que se dicten en materia de extranjera por la Administracin perifrica del Estado. Tambin conocern de los actos de las Juntas Electorales de Zona y de las formuladas en materia de proclamacin de candidaturas v candidatos efectuada por cualquiera de las Juntas Electorales. Autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento del titular, en casos de ejecucin forzosa de actos administrativos. Y asimismo conocern de la autorizacin o ratificacin judicial de las medidas que las autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pblica e implique privacin o restriccin de la libertad o de otro derecho fundamental. ii. Criterio funcional. El sistema judicial tiene establecidos una serie de recursos a travs de los cuales las decisiones dictadas por los Jueces y Tribunales inferiores pueden ser revisadas por otros de orden superior. El tipo de recurso es variable y la competencia se establece precisamente en funcin del tipo de recurso que se puede interponer contra la decisin de otro Tribunal o Juzgado inferior. Con arreglo a este criterio, la competencia se establece del siguiente modo: Tribunal Supremo: conoce de los recursos de casacin contra sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia y de los recursos de queja; de los recursos que establezca la Ley contra las resoluciones del Tribunal de Cuentas; y de los recursos de revisin no atribuidos a los Tribunales Superiores de Justicia. Audiencia Nacional: tiene competencias para resolver en segunda instancia las apelaciones contra autos y sentencias dictados por los Juzgados Centrales, y de los recursos de revisin contra sus sentencias firmes. Tribunales Superiores de Justicia: conocen de los recursos que establezca la Ley de apelacin y revisin contra resoluciones de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo con sede en la correspondiente Comunidad Autnoma. iii. Criterio territorial. El recurso es competencia de un Tribunal Superior de Justicia o de un Juzgado de lo contencioso-Administrativo, al tener una jurisdiccin territorialmente limitada, debe establecerse a cul de ellos corresponde conocer del recurso. El criterio general es el territorial, en funcin de la circunscripcin en que se hubiese dictado el acto o reglamento impugnado.

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El recurrente puede determinar a su eleccin el Juzgado o Tribunal competente entre el que corresponde a su domicilio o a la sede del rgano que dicta el acto originario impugnado. iv. Criterio material. Supone considerar exclusivamente el mbito objetivo al que se refiere el acto o reglamento recurrido, para atribuir determinadas materias a un tipo de rgano jurisdiccional concreto.

3) El proceso contencioso-administrativo.
Suele decirse que el proceso contencioso es de carcter impugnatorio, y consiste en un recurso que se interpone contra un recurso administrativo.

i.

Las partes.

Son esencialmente dos, que ocupan las posiciones de demandante o recurrente y demandada, aunque puede existir una pluralidad de partes en alguna de las posiciones o en ambas. a) La parte demandante o recurrente es la que interpone el recurso. Debe tener capacidad procesal y estar legitimada para recurrir los actos y disposiciones administrativas y la inactividad material que constituya va de hecho. Tambin est legitimada para interponer, el recurso contencioso-administrativo cualquier Administracin Pblica que resulte afectada en sus competencias, derechos o intereses por actos de otra. Adems, como funcin controladora se reconoce legitimacin a la Administracin del Estado y las CCAA para interponer recursos contencioso administrativos contra los actos de las Corporaciones locales cuando infrinjan normas jurdicas, menoscaben sus competencias, interfieran su ejercicio o excedan de la competencia de las propias Entidades locales y en los casos en que se atente gravemente contra el inters general de Espaa. Tambin tienen reconocida legitimacin para recurrir las Entidades locales territoriales para impugnar los actos y disposiciones que afecten al mbito de su autonoma, emanados de las Administraciones del Estado y de las CCAA, as como los organismos pblicos con personalidad jurdica vinculados a unas y otras o los de otras Entidades locales. En el mbito de las relaciones entre la Administracin del Estado y las Administraciones de las CCAA, tambin tienen reconocida legitimacin para recurrir dichas Administraciones para impugnar los actos y disposiciones de las otras que afecten a su competencia o a1 mbito de su autonoma. b) La parte demandante es siempre la Administracin autora del acto o reglamente recurrido. En los actos compuestos dictados conjuntamente por rganos de varias administraciones Pblicas, todas ellas tienen la condicin de demandadas. En los recursos indirectos contra reglamentos, en los que como sabemos se impugnan sus actos de aplicacin fundndose el recurso en la ilegalidad del reglamento en que se basa el acto de aplicacin, ser tambin parte demandada la Administracin autora del reglamento. Junto a la Administracin autora del acto recurrido, tambin tienen la condicin de parte demandada (codemandada) las personas o entidades cuyos derechos intereses legtimos pueden quedar afectados si se estiman las pretensiones del demandante. Y tambin son parte demandada los asegurados de las Administraciones Pblicas. Como en todo proceso, en el contencioso-administrativo las partes debern contar en sus intervenciones con la direccin de abogado. Sin embargo, los funcionarios pblicos podrn comparecer por si mismos, sin necesidad de abogado, en los procesos especiales en materia de personal. En el caso de la Administracin del Estado su representacin y defensa estn conferidas legalmente a los Abogados del Estado. Si se trata de CCAA, la representacin la asumen los Letrados de sus servicios jurdicos, al igual que en el caso de las Entidades Locales.

ii.

Objeto del recurso.

El objeto del recurso contencioso-administrativo son las pretensiones del demandante. Si bien tcnicamente el recurso se interpone contra un acto expreso o presunto, o un reglamento que debe ser indicado en el escrito de interposicin, el objeto real del proceso son las

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pretensiones del recurrente. La LJ diferencia perfectamente al regular el objeto del recurso la actividad administrativa impugnable de las pretensiones de las partes. a) Actividad administrativa impugnable: Los reglamentos administrativos, y los Decretos legislativos incursos en vicio ultra. Los actos expresos que pongan fin a la va administrativa y los de trmite si deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, impiden la continuidad del procedimiento, o producen indefensin o perjuicio irreparable a derechos o intereses legtimos. Los supuestos de silencio administrativo negativo, en los que no estamos en presencia de un acto presunto, sino de una ficcin legal. Los casos de silencio positivo, en cuanto actos presuntos son tambin impugnables, pero lgicamente lo sern por terceros afectados y no por el beneficiario del sentido positivo del silencio administrativo. Las actuaciones materiales que constituyen va de hecho, esto es, carentes de cobertura formal por no haber sido dictado el acto administrativo que les sirva de fundamento, lo que las convierte en ilegales. Y la inactividad de la Administracin en el supuesto en que venga obligada a realizar una prestacin concreta en favor de una o varias personas determinadas, en virtud de una norma que no precise dictar un acto de aplicacin, o en virtud de un acto, contrato o convenio. Igualmente podrn los interesados solicitar de la Administracin la ejecucin de sus actos firmes y transcurrido un mes sin que se haya procedido a su ejecucin, podrn interponer recurso contencioso-administrativo. b) Las pretensiones del recurrente. Las pretensiones del recurrente, que son el verdadero objeto del recurso, pueden ser de muy diversa naturaleza. La LJ, recoge expresamente las siguientes: pretensin de declaracin de no ser conformes a Derecho los actos o reglamentos impugnados; pretensin de reconocimiento de una situacin jurdica individualizada y de la adopcin de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, s ha sido violada; pretensin de resarcimiento de los daos y perjuicios causados; pretensin de condena a la Administracin para que dicte un acto al que legalmente se tiene derecho; pretensin de condena a realizar una prestacin legalmente debida o al cumplimiento de las obligaciones legalmente debidas; pretensin de condena al cese de una actividad que constituya va de hecho; y pretensin de condena en costas. La ordenacin general del proceso contencioso-administrativo se establece conforme a los principios generales propios del proceso ordinario civil y, por tanto, no existe una diferenciacin de distintos procesos en funcin de los distintos tipos de pretensin. La pretensin deber concretarse exactamente en la demanda del recurso, y deber ser congruente con la formulada con carcter previo en el correspondiente recurso administrativo ante la Administracin. La LJ establece que en un mismo proceso son acumulables cuantas pretensiones no sean incompatibles entre s y se deduzcan en relacin con un mismo acto o disposicin. Si despus de recurrido un acto administrativo se produce otro, que sea reproduccin, confirmacin o de ejecucin del anterior, o simplemente exista entre ellos conexin directa, el recurrente podr ampliar el recurso a este segundo acto. El Juez o Tribunal deber dictar sentencia dentro de las pretensiones v las alegaciones de las partes, por cuanto este proceso se rige, como el civil, por el principio de justicia rogada. Si no lo hiciere as, la sentencia incurre en incongruencia que constituye un motivo de casacin y que puede dar lugar, en su caso, a recurso de amparo ante el TC. Sin embargo, en el proceso contencioso-administrativo este principio aparece corregido al permitir la LJ ciertos poderes de oficio del Tribunal. iii. Presupuestos y requisitos de la interposicin del recurso. Presupuesto obligado para interponer el recurso contencioso-administrativo es agotar previamente la va administrativa, a fin de que la Administracin Pblica tenga la oportunidad

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de revisar internamente la legalidad de la actuacin que va a ser impugnada ante los Tribunales. Esta exigencia slo es hoy obligada con relacin a los actos administrativos (no a los reglamentos) que no pongan fin a la va administrativa, supuesto en que es necesario recurrir en alzada; pero en los dems casos los actos que ponen fin a la va administrativa pueden tambin ser impugnados directamente ante la jurisdiccin contencioso-administrativa. Con la misma finalidad de dar ocasin a la Administracin a revisar su actuacin y as evitar el recurso contencioso-administrativo, la Ley obliga en ocasiones con carcter previo a la interposicin del recurso a presentar la oportuna reclamacin, como ocurre cuando se pretende exigir el cumplimiento por la Administracin de una prestacin a la que est legalmente obligada. Del mismo modo, se exige tambin como presupuesto previo a la interposicin del recurso contencioso-administrativo, formular un requerimiento a las Entidades locales para impugnar sus acuerdos o actos, o se permite hacerlo con carcter potestativo. Una vez cumplidos los presupuestos de interposicin analizados, el recurso tiene como requisito que se interponga en el plazo de dos meses a partir de la notificacin o publicacin del acto o norma impugnados. Si se trata de supuestos de silencio administrativo, el plazo ser de 6 meses a partir del da siguiente a aquel en que la legislacin prev que se produzca el silencio. Por su parte, si el recurso se interpone frente a una pura actuacin material de la Administracin (o va de hecho) el recurso podr interponerse en un plazo de veinte das desde que se inici la va de hecho, o de diez das a partir de la intimidacin para que cese la va de hecho. Si el recurso pretende la condena de la Administracin a realizar una prestacin a la que viene legalmente obligada, los interesados debern realizar, una reclamacin administrativa previa, y transcurridos tres meses sin que se haya llevado a cabo o hubiere acuerdo para ello, los interesados tendrn el plazo de dos meses para interpone el recurso contencioso-administrativo. Y en los litigios entre Administraciones, el plazo de dos meses se contar desde que aqul se produjo, y si hubiera habido requerimiento previo, dicho plazo se contar desde el da en que se reciba la comunicacin expresa o deba entenderse rechazado el requerimiento.

iv. Procedimiento general.


El procedimiento del recurso contencioso-administrativo no es nico: existe un procedimiento general en primera y nica instancia, un procedimiento abreviado; varios procedimiento para los distintos recursos contra providencias, autos y sentencias, y tres procedimientos especiales. Debiendo recordar, adems, que existe el recurso contencioso. El procedimiento general en primera instancia diferencia las siguientes fases a) El escrito de interposicin. El proceso se inicia por un simple escrito de interposicin que se reducir a citar el reglamento, acto, la inactividad o la actividad material impugnados y solicitar que se tenga por interpuesto el recurso. Si se trata de actos o reglamentos se acompaa una copia de los mismos. Si se trata de casos de inactividad o de actividad material se citar el rgano que debe actuar o est actuando y cualquier otro dato que permita 1a identificacin del objeto del recurso. Sin embargo, no siempre se inicia el procedimiento por el escrito de interposicin, la LJ impone que el procedimiento se inicie directamente mediante la presentacin del escrito de demanda en el recurso de lesividad, acompaado a dicho escrito copia de la resolucin por la que se declaro la lesividad. Igualmente debe iniciarse por demanda el procedimiento abreviado. Y tambin se permite con carcter potestativo que puedan iniciarse por demanda los recursos directos contra reglamentos, actos, inactividad o va de hecho, siempre que no existan terceros interesados. b) Admisin, remisin del expediente administrativo y emplazamiento de los demandados. Una vez interpuesto el recurso, el Juez si procede lo declara admitido, o requerir al recurrente para que subsane deficiencias. Seguidamente acordara su publicacin en Boletn Oficial que corresponda. Admitido el recurso se reclamar el expediente a la Administracin demandada, ordenndole que emplace a los demandados, lo que deber hacerse personalmente, sin que baste la publicacin de la interposicin del recurso. El articulo 49 LJ ha regulado de forma minuciosa la efectividad de estos emplazamientos, obligando a la Administracin a que justifique las realizadas, que debern ser objeto de comprobacin por el Juez o Tribunal.

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La reclamacin del expediente servir de emplazamiento a la Administracin demandada, que deber remitirlo en el plazo de 20 das, debidamente foliado, autentificado, acampando de un ndice de los documentos que contiene y completo. c) Demanda y contestacin. Son los escritos fundamentales del recurso. En la demanda, el recurrente debe concretar separadamente los hechos y fundamentos de derecho en que base sus pretensiones, y precisaran stas en el suplico del escrito. De igual forma se redactara la contestacin a la demanda por los demandados, suplicando la desestimacin total o parcial del recurso. Todas las partes podrn pedir en los casos en que procedan, la condena en sotas de los contrarios. El Juez requerir a las partes para que subsanen los defectos en que puedan incurrir sus escritos. La demanda y la contestacin debern presentarse en el plazo de veinte das, desde que se les emplace por el rgano jurisdiccional y se les haga entrega del expediente administrativo para preparar sus escritos. . Los motivos en que se funden las pretensiones del recurrente v que pueden alegarse en el escrito de demanda podrn ser distintos a los alegados en los procedimientos previos que, en su caso, hayan sido esgrimidos ante la Administracin Pblica, pero las pretensiones, como hemos dicho, no pueden ser diversas. Junto con la demanda se debern aportar todos los documentos en que funde sus pretensiones. Despus de este trmite no se admitir la aportacin de nuevos documentos sin perjuicio de que de no disponer de ellos, pueda designar los archivos u oficinas pblicas en que se encuentren para ser aportados en el trmite de prueba. El escrito de contestacin a la demanda presenta algunas peculiaridades que deben destacarse. En primer lugar, si adems de la Administracin demandada hubiere otro demandados, la contestacin a la demanda debern formularla todos ellos en el mismo plazo. Adems, dentro de los primeros cinco das del plazo para contestar la demanda, los demandados podrn formular alegaciones previas solicitando la inadmisibilidad del recurso. Del escrito de alegaciones previas, si se presenta, se dar traslado a la parte recurrente para que alegue lo conveniente y el incidente se resuelve por auto. d) Prueba. las partes en sus escritos de demanda y contestacin pueden pedir prueba sobre los puntos de hecho relevantes para la resolucin del recurso, que no consten en el expediente o que figuren incorrectamente en el mismo, o no hubieren sido debidamente valorados por la Administracin al dictar el acto. No hay necesidad de probar .los hechos que figuran en el expediente administrativo. Tambin podr acordar de oficio la prueba el Tribunal como diligencia para mejor proveer. La prueba se desarrolla conforme a lo dispuesto en la LEC, siendo los medios de prueba: el interrogatorio de las partes, documental pblica o privada, el reconocimiento judicial y el interrogatorio de testigos. Las partes tienen un plazo de quince das para proponer las pruebas y treinta das para practicarlas. Estos plazos son cortos, y en la prctica los Tribunales admitan las pruebas practicadas fuera de plazo, en funcin de las facultades que la Ley les permite para acordar de oficio la prctica de pruebas. Por ello, el artculo 60,4 LJ permite que se puedan aportar al proceso las pruebas practicadas fuera de plazo por causas no imputables a la parte que las propuso, que es lo que normalmente ocurre. e) Vista o conclusiones. Concluido el trmite de prueba, si la hubiere habido, o contestada 1a demanda en otro caso, el Juez o Tribunal acordar la celebracin de la presentacin de escritos de conclusiones. Las partes pueden solicitar una u otra modalidad en sus escritos de demanda o por escrito en el plazo de tres das a partir de la notificacin de la diligencia de ordenacin que declare concluso el trmite de prueba. El Juez o Tribunal acordar lo procedente atendiendo a la peticin coincidente de las partes, o 1a simple peticin del demandante. Tanto en la vista, como en el escrito de conclusiones, las partes formularn alegaciones sucintas acerca de los hechos, valoracin de la prueba practicada y los fundamentos de derecho en que apoyen sus pretensiones, sin que puedan plantearse cuestiones que no hayan sido suscitadas en los respectivos escritos d demanda o contestacin. Por otra parte, el Juez o Tribunal, cuando lo juzgue oportuno podr indicar a las partes que en la vista o en las conclusiones traten de motivos relevantes para el fallo que no hayan sido alegados con anterioridad.

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f) Terminacin. El modo normal de terminacin de los procesos contenciosoadministrativos es por sentencia, pero tambin puede concluir por cualquiera de los siguientes modos: Por desistimiento, que deber ser ratificado expresamente por el recurrente, o acreditar el representante de la Administracin demandada la autorizacin del rgano competente para otorgarla. Allanamiento de la parte demandada, supuesto en que el Juez o Tribunal proceder a dictar, sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante. Por caducidad, con archivo de las actuaciones, en los casos en que est prevista por la inactividad del recurrente. Adems, el proceso puede concluir por inadmisin del recurso acordada de oficio por el Juez o Tribunal, o atendiendo la peticin de los demandados en el escrito de alegaciones previas por los motivos previstos en el artculo 51 LJ. Tambin podr concluir el procedimiento en recursos en primera o nica instancia, por acuerdo de las partes.

v.

La sentencia.

La sentencia es la resolucin del Tribunal o Juzgado que pone fin al proceso contenciosa-administrativo dando respuesta a las pretensiones de las partes. La sentencia debe contener una relacin de los hechos y unos fundamentos jurdicos en los que se motiva la decisin del Tribunal. La sentencia debe ser congruente y resolver todas las cuestiones planteadas por las partes. Deber pronunciar alguno de los siguientes fallos: inadmisibilidad del recurso; estimacin o desestimacin, parcial o total, del recurso; y un pronunciamiento sobre la condena en costas si hubiese sido pedida por alguna todas las partes. Deber estimar si el acto o reglamento contradice el ordenamiento jurdico, o si la inactividad constituye una obligacin o se trata de una actividad material. En estos supuestos, adems de declarar que el acto impugnado en contrario a derecho lo declarara nulo totalmente o en parte. La sentencia desestimar el recurso cuando el acto o la actividad vaya en contra del derecho. Sus efectos estn tambin en funcin de sus fallos: si solo produce efectos entre las partes si se ha anulado, tiene efectos erga omnes y debe aparecen la norma anulada; si la sentencia es definitiva, por no ser susceptible de recurso alguno, produce el efecto de cosa juz gada. Dicho efecto impide suscitar sobre el mismo asunto nuevo proceso contenciosoadministrativo. Para que se produzca este efecto, adems de que la sentencia sea firme es preciso que haya decidido sobre el fondo del asunto planteado en el proceso y que se produzcan las denominadas tres identidades: identidad en las personas de los litigantes, en las causas y en las cosas. Las sentencias firmes, contra las que no cabe ningn recurso ordinario, tienen fuerza ejecutiva, en todo caso. La ejecucin se realiza por el rgano autor de acto o reglamento impugnado.

vi.

Las costas del proceso.

E1 proceso contencioso-administrativo es gratuito. Los dems gastos (minutas de abogados, peritos,-etc.) corresponden a quien los ocasiona, pero las leyes procesales prevn como regla la condena en costas a la parte que acte con temeridad o mala fe. La LJ, sin embargo, ha matizado esta regla diferenciando entre las costas en primera o nica instancia y en las dems instancias. La regla general ha quedado reconducida a la primera o nica instancia; pero aun en ella se impondrn las costas a la parte cuyas pretensiones hayan sido desestimadas. En las dems instancias la regla se invierte y las costas se imponen al recurrente (que en esta segunda instancia puede ser cualquiera de las dos partes que intervino en la primera). La sentencia debe contener un pronunciamiento sobre la imposicin de costas, que cuando se imponen pueden alcanzar a la totalidad o a una parte de las mismas o por una cifra o cantidad mxima.

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Para el cobro de las costas por la Administracin puede utilizarse la va de apremio respecto de los bienes que no sean de dominio pblico; pero si debe pagarlas la Administracin se genera para el ciudadano un verdadero calvario para cobrarlas, en especial, si deben abonarlas las Entidades locales.

vii.

La ejecucin de sentencias.

Uno de los privilegios procesales tradicionales de nuestro sistema administrativo ha sido la ejecucin de las sentencias judiciales por la propia Administracin Pblica demandada. La ejecucin de la sentencia judicial implica que, efectivamente, van a ser necesarios nuevos actos administrativos para llevarla a cabo. Tras la CE este privilegio debi considerarse derogado, dados los categricos trminos en que el artculo 117.3 CE dispone que el ejercicio de la potestad jurisdiccional comprende hacer ejecutar lo juzgado y corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales; lo que ocurre es que la Administracin en este caso se limita a colaborar con los Tribunales y a hacer efectivo el deber de cumplir los fallos judiciales. La facultad de ejecutar las sentencias por la Administracin no implicaba en absoluto que tuviera discrecionalidad para elegir el momento. El privilegio entraaba slo la facultad de la Administracin autora del auto de ponderar las medidas necesarias para la ejecucin ella misma La praxis, sin embargo, ha sida rica en supuestos que suponen situaciones de manifiesto abuso. Frente a ellas el propio TC ha debido impulsar la accin de los Tribunales ordinarios, recordando que es su responsabilidad velar por que el privilegio de la ejecucin de sentencias no se convierta en una burla para el administrado. As, ha considerado que si se condena a la Administracin al pago de una cantidad de dinero, el Tribunal deber exigir, caso de que no haya crdito presupuestario para realizar el pago, que se consigne lo necesario para atender dicho pago en el presupuesto siguiente. En definitiva, el TC ha enmarcado el exacto alcance del privilegio de ejecucin de sentencias por la Administracin en una obligacin de la misma de llevar a efecto tal cumplimiento, haciendo garante de ello al propio Tribunal sentenciador Si la actuacin de la Administracin se trata de actuaciones materiales contrarias al fallo, el rgano judicial ordenar reponer la situacin al estado exigido por el fallo, determinando los daos y perjuicios que se hubieren ocasionado. Pero la forma ms usual de incumplimiento se realiza a travs de la pura inactividad de la Administracin cuando de la sentencia se deriva un deber de accin para ella. La LJ se enfrenta directamente con el problema imponiendo que la Administracin condenada lleve a puro y debido efecto y practique lo que exija el cumplimiento de la sentencia en el plazo fijado por el rgano jurisdiccional responsable de la ejecucin de la sentencia. Y si transcurridos dos meses la sentencia no se hubiera cumplimentado, cualquiera de las partes y personas afectadas podr instar su ejecucin forzosa. Para dicha ejecucin forzosa, la LJ prev diversos supuestos: El Juez o Tribunal podr disponer la inscripcin del fallo en los registros pblicos a los-que hubiere tenido acceso el acto que hubiere anulado la sentencia, as como su publicacin en peridicos oficiales o privados si procediera. Si la sentencia anida total o parcialmente un reglamento o un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, el rgano judicial ordenar su publicacin en el diario oficial que corresponda. Si el fallo obliga a la Administracin a una determinada actividad o a dictar un acto, el rgano judicial lo ejecutar por sus propios medios o recabar la colaboracin de las autoridades y agentes de la Administracin. Si la sentencia condena al pago de una cantidad lquida, la Administracin condenada deber promover la oportuna modificacin presupuestaria, y a dicha cantidad se aadir el inters legal del dinero desde la notificacin de la sentencia hasta el pago completo. Y, finalmente, el Juez o Tribunal en caso de incumplimiento del fallo podr tambin imponer multas coercitivas de 150,25 a 1.502,53 euros a los que incumplan los requerimientos judiciales.

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La LJ, sin embargo, ha mantenido la facultad del Gobierno para expropiar los derechos o intereses legtimos reconocidos por sentencia judicial firme frente a la Administracin si existe peligro cierto de alteracin grave del libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos o el quebranto de la integridad del territorio nacional.

4) Las medidas cautelares.


En todo proceso contencioso-administrativo se plantea un problema previo a resolver: asegurar que la resolucin judicial que ponga trmino al proceso podr ejecutarse, o lo que es lo mismo, evitar la inutilidad prctica de la sentencia por resultar inejecutable. Para solucionar este problema, el Derecho procesal ha arbitrado diversas medidas: suspender la ejecucin del acto que se recurre por presumirse viciado; establecer medidas provisionales y urgentes que aseguren la ejecucin de la sentencia; o establecer fianzas o cauciones que garanticen dicha. Junto a estas medidas se han previsto tambin procesos breves que solventan de forma Inmediata la cuestin fctica, a reserva de lo que resulte del proceso principal. El limite previsto para la adopcin de dichas medidas es que no causen perjuicio grave a los intereses generales o de terceros o den lugar a situaciones irreversibles. La ejecutividad inmediata y el de ejecutoriedad de los actos administrativos imponen la consecuencia de que el recurso contencioso-administrativo no suspende la ejecucin de los actos recurridos. Pero la suspensin de los efectos del acto administrativo, adems de poder acordarla la Administracin en va de recurso administrativo o de revisin de oficio, podr solicitarse tambin en el proceso contencioso-administrativo, en cualquier estado del proceso y tanto en primera como en segunda instancia. Pero la medida cautelar no tiene porque consistir en la suspensin de los efectos del acto o de la aplicacin de la norma impugnados, sino que tambin pueden tener carcter positivo. La suspensin tiene carcter incidental que se sustancia en pieza separada. La solicitud podr presentarse en cualquier estado del proceso, pero si se pretende la suspensin de la vigencia de los preceptos impugnados en un recurso contra reglamentos, la peticin debe hacerse en el escrito de interposicin o en el de demanda. El procedimiento tiene carcter contradictorio, pero en casos de especial urgencia se podr adoptar la medida sin or a la parte contraria, pero en este caso se celebrara vista dentro de los tres das siguientes para que las partes aleguen lo procedente sobre el levantamiento de la medida cautelar adoptada, decidiendo el Juez o Tribunal por auto. Las medidas cautelares adoptadas estarn en vigor hasta que concluya el proceso, pero podrn ser modificadas o revocadas a lo largo del mismo si cambian las circunstancias de hecho que las motivaron. Los efectos de la medida cautelar adoptada sern inmediatos y si consiste en la suspensin de la vigencia de una norma reglamentaria, la suspensin deber ser publicada, al igual que si la suspensin de un acto afectara a una pluralidad indeterminada de personas.

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