X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct.

2005

Avances y perspectivas en el proceso de federalizacin del sector agroalimentario en Mxico

Xavier Ponce de Len
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Introduccin
El presente trabajo se desarrolla en torno a un tema fundamental en el desarrollo histrico de Mxico que es sin duda el federalismo. A lo largo de nuestra historia, el pas se ha debatido entre los esquemas centralistas y federalistas y an cuando constitucionalmente el pas adopt desde el ao de 1824 el rgimen federal, lo cierto es que la centralizacin ha prevalecido como forma de organizacin poltica, econmica y administrativa, generando fuertes desequilibrios regionales que lo mismo ha propiciado zonas de gran pobreza extrema que zonas con niveles de desarrollo equiparables a las de los pases desarrollados. La centralizacin que por dcadas ha caracterizado el modelo de desarrollo de Mxico, ha provocado el surgimiento de macrociudades con necesidades enormes de todo tipo de servicios y por contra, ha propiciado el abandono del campo por efectos de una migracin contnua y en aumento hacia los centros urbanos y en la ltima dcada, hacia los Estados Unidos. Para hacer frente a este fenmeno estructural, a partir de los aos 50s las diferentes administraciones intentaron contrarrestar los efectos de la centralizacin mediante instrumentos y polticas tendientes a descentralizar la vida nacional. Sin embargo las caractersticas del sistema poltico mexicano, basado en un rgimen presidencialista, con un partido hegemnico que gobern el pas por ms de 70 aos, generaron esquemas administrativos y fiscales congruentes con el propsito de mantener el control sobre la vida del pas en prcticamente todos los aspectos. En este sentido, los esfuerzos para transferir atribuciones y recursos hacia los estados y municipios tuvieron en la mayor parte de los casos un alcance muy limitado y muchas veces ligado a compromisos y lazos polticos con el centro del pas. Como se explica en el presente trabajo, la estrategia adoptada por el Gobierno Federal para descentralizar la vida nacional fue por la va de la suscripcin de convenios con materias y alcances diferentes sobre los cuales se fue concretando la federalizacin del pas. Con el triunfo de la oposicin en el ao 2000 se gener un cambio poltico sustancial que habra de reflejarse en los diferentes rdenes. Precisamente uno de los ms sensibles era el relativo a los problemas del campo que requera asumirse con una nueva visin, acorde con las necesidades de un pas de ms de 100 millones de habitantes. Ante los retos y compromisos impuestos por la globalizacin y la apertura de mercados, los esquemas de organizacin y funcionamiento constituan un serio obstculo para propiciar el desarrollo rural del pas y lograr un mejoramiento en el nivel de vida de los trabajadores del campo.
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Oficial Mayor de la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin de Mxico y Vicepresidente del Instituto Nacional de Administracin Pblica de Mxico. 1

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Por todo ello, la Administracin del Presidente Fox se propuso dar un impulso renovado y sustancial al campo reorganizando el sector agroalimentario, adecuando el marco legal, aplicable y creando los instrumentos administrativos necesarios para concretar la descentralizacin de atribuciones y recursos de la SAGARPA hacia los Estados de la Repblica con lo cual se espera sentar las bases hacia una descentralizacin verdadera, permanente e irreversible. En este sentido, las polticas unvocas del pasado han dado paso a una poltica diferenciada, enfocada al ser humano, a fomentar el desarrollo de sus capacidades de iniciativa y de gestin creadora. En esta perspectiva, en la nueva visin del sector, los autores de las polticas de desarrollo son y sern en gran medida los productores del campo.

1. El Federalismo en Mxico. Breve anlisis histrico.

El federalismo constituye para Mxico un tema ntimamente vinculado a su historia y a su desarrollo poltico y econmico. La adopcin de un rgimen federal en la Constitucin de 1824 cristaliz el triunfo de este esquema sobre el de la centralizacin, cuyo origen se remontaba a la organizacin de las sociedades prehispnicas y que fue consolidndose a lo largo de tres siglos de dominacin espaola, orientndose a mantener el control de la Metrpoli sobre los territorios americanos descubiertos. Para algunos autores, el origen moderno del federalismo se encuentra en la bsqueda de las Trece Colonias Norteamericanas de una frmula constitucional viable que permitiera hacer un frente comn hacia el exterior, respetando la autonoma interna de cada una de ellas. 1 La idea federal y la conveniencia de implantarla para lograr que imperasen los principios de libertad, est en los libros europeos y son stos junto con la Constitucin Norteamericana, lo que citan los partidarios del federalismo. De hecho, las ideas de Montesquieu fueron una base fundamental para los autores clsicos del federalismo norteamericano. En este sentido la conjugacin de la idea federal, sostenida por los clsicos europeos, con el modelo Norteamericano y las realidades nacionales, constituyeron el sustrato ideolgico y doctrinario del federalismo mexicano. Sin duda las ideas federalistas de Montesquieu presentes en particular en el captulo primero del Libro IX del Espritu de las Leyes, ejercieron una influencia notable entre los liberales mexicanos. En este texto, Montesquieu ya hablaba de una Repblica Federativa y defina al gobierno federal sealando que Esta forma de gobierno es una convencin por la cual varios cuerpos polticos consienten en devenir ciudadanos de un Estado ms grande que ellos quieren formar. Es una sociedad de sociedades, que forma una nueva, que pueda engrandecerse por nuevos asociados que se hayan unido 2
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Para el filsofo francs, el federalismo fue realizado por los griegos y los romanos se federaron para poder extender sus dominios por el mundo antiguo. Jess Reyes Heroles, destacado conocedor del sistema poltico de Mxico, confirmaba la influencia de Montesquieu en el federalismo mexicano, sealando que ste era el medio de lograr que haya liberalismo en un pas extenso como Mxico. No obstante, la inspiracin europea del federalismo no redujo la influencia Norteamericana, pues como el propio Reyes Heroles afirmaba ..el modelo federal para la magnitud o extensin territorial dada, no poda ser otro que el Norteamericano, que aparte cualquier ventaja terica constitua para nuestros legisladores una experiencia que demostraba cmo era posible lograr un sistema democrtico y liberal en un gran espacio. 3 Cabe sealar que la explicacin sobre el origen del federalismo mexicano no es unnime. En efecto, para la investigadora Nattie Lee Benson el origen del federalismo mexicano se remonta ms bien a la forma de gobierno establecido por la Constitucin de Cdiz de 1812 en donde puede encontrarse el germen del federalismo mexicano, en particular en su captulo llamado Del gobierno Poltico de las Provincias y de las diputaciones provinciales.
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Sobre este tema, Ignacio Pichardo Pagaza seala un conflicto poltico e ideolgico as como una paradoja al sealar que desde 1810 hasta 1821 la vida pblica del pas discurri por dos cauces de ideas que la inspiraban en forma simultnea, aunque en el fondo irreconciliables. Por un lado el ideario insurgente, por la otra las innovaciones poltica s y las ideas liberales incorporadas a la Constitucin de Cadiz de 1812. Lo irreconciliable surge del hecho de que esta Constitucin, intent por la va de la modernizacin poltica retardar y aun evitar el desmembramiento del imperio espaol. En estas dos corrientes y principalmente la segunda se reconoci y se afirm una institucin poltica que puede reputarse como el germen del federalismo en Mxico: la diputacin provincial. 5 Para Lee Benson el reconocimiento de las diputaciones provinciales en la Constitucin de 1812 se debi en gran parte a los esfuerzos desplegados por los diputados de la Nueva Espaa que concurrieron a los Cortes Constituyentes de Cdiz encabezados por el mexicano Miguel Ramos Arizpe quien dirigi un extenso memorial al Congreso Espaol, describiendo minuciosamente las condiciones geogrficas, histricas, polticas y econmicas de las provincias de la citada Colonia, llamadas internas de Oriente y presentando propuestas para resolver sus variados problemas. Para Reyes Heroles la lectura cuidadosa de la Memoria de Ramos Arizpe da la impresin de que se est en presencia de un alegato contra la centralizacin. Ramos Arizpe cuestiona todo aquello que significara centralizacin gubernamental, enuncindose los defectos o consecuencias de ella. En primer lugar, denunciaba Ramos Arizpe estn los defectos del sistema de gobierno, el que durante tres siglos de monarqua sta haba tenido como fin exclusivo el lujo, esplendor y el engrandecimiento de sus gobernadores.

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Apuntaba tambin Ramos Arizpe, que junto a la centralizacin excesiva se presentaron durante la Colonia ciertas instancias descentralizadas que constituyeron antecedentes del futuro federalismo. No obstante, Ramos Arizpe no se limitaba a sealar los males de la centralizacin, ya que propona respuestas concretaras para mejorar el gobierno de las provincias internas de Oriente. Al respecto, consideraba indispensable la descentralizacin, tanto en materia poltica administrativa como en lo judicial. La propuesta de Ramos Arizpe tenda a la constitucin de un rgimen federado para Mxico, buscaba la descentralizacin gubernamental como solucin a los problemas derivados de la gran centralizacin existente en su poca y como afirmaba Reyes Heroles, ..de no haber existido la frmula del federalismo norteamericano probablemente habra terminado por inventarla (Ramos Arizpe); a tal punto lo aguijoneaban las necesidades de su pas y el sistema federal resultaba impuesto por las realidades. 6 Ms tarde en 1823, el Plan de Casa Mata que plante la reinstalacin del Congreso disuelto por Iturbide, abri tambin las puerta al federalismo. Al proclamarse, varias provincias entre ellas Oaxaca, Puebla, Guanajuato y Michoacn- se adhirieron a l a travs de sus respectivas diputaciones, evidenciando la conciencia que tenan las provincias sobre su autonoma, que es el supuesto poltico e ideolgico de todo rgimen federal.7 Conforme a lo anterior y cuando en Mxico adopta en 1823 el sistema federal de gobierno, sus detractores sostenan que ese sistema era por completo ajeno a la cultura institucional y gubernativa del pas y que su adopcin impona una descentralizacin artificial del pas. Como antes se ha sealado la descentralizacin se desarrolla aceleradamente bajo la Constitucin espaola de 1812 al incluirse el establecimiento de las diputaciones provinciales. Lucas Alamn, centralista convencido, dijo de ellas que eran el antecedente del sistema federal. 8 An cuando la Constitucin de 1824 pretendi hacer inmodificable la forma de gobierno, en 1836 como resultado de una serie de acontecimientos polticos, ste se sustituy por un rgimen centralista. Faya Viesca al analizar las caractersticas del rgimen central impuesto por la Constitucin de 1836, comenta que la implantacin del rgimen central degrad la vida pblica y socav la unidad de la Nacin. Aqu y all suceden cuartelazos, levantamientos militares y pronunciamientos. El nuevo rgimen da pie para que Texas se independice y para que Yucatn se separe de la Repblica Mexicana. Todos estos hechos, que apuntaban a un progresivo desmembramiento del pas, provocaron la respuesta de los partidarios del federalismo para restaurar el imperio de la Constitucin de 1824.9 Tuvieron que transcurrir poco ms de dos dcadas para que el rgimen federal se implantara definitivamente en Mxico, por la voluntad unnime del Congreso Constituyente cuyos trabajos culminaron con la Constitucin de 1857. As, la idea federalista qued definitivamente consagrada en la Constitucin y a partir de ese entonces ninguna tendencia centralista reapareci en el escenario de la vida pblica de Mxico. Conviene mencionar sin embargo que an cuando constitucionalmente se haba adoptado el rgimen federal, durante el Porfiriato, Mxico fue, de hecho, un Estado Central.
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Consecuente con la realidad de este entonces, en 1916, cuando el entonces Presidente Venustiano Carranza present al Congreso Constituyente reformas a la Constitucin de 1857 sealaba que la historia del pas demostraba que salvo raras ocasiones la soberana de los estados de la Federacin haba sido slo nominal, toda vez que el Poder Central haba impuesto su voluntad, limitndose las autoridades de cada Estado a ser los ejecutores de sus decisiones. Con este nimo crtico se retom en el Congreso la necesidad de contar con un autntico rgimen federal. La Constitucin de 1917 que rige la actual organizacin y composicin del Estado Mexicano, seala que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en un una Repblica representativa, democrtica, federal, compuesta por estados libres y soberanos, en todo lo concerniente a su rgimen interior, pero unidos en una Federacin.

2. Los instrumentos del Federalismo.

Pese a lo dispuesto por la Constitucin de 1917, de carcter eminentemente federalista, los gobiernos emanados del proceso revolucionario iniciado en 1910 no modificaron en los hechos, el proceso de centralizacin motivado en gran parte por la necesidad de contar con un poder central fuerte, capaz de imponer los objetivos econmicos y sociales impulsados por la revolucin. Sin embargo, ante el crecimiento de la poblacin, y la clara contradiccin observable entre el deber ser jurdico y la inoperancia de la autonoma de los estados de la Repblica en lo poltico y en lo econmico, surgi un movimiento reivindicador del federalismo mediante una gradual descentralizacin de recursos, facultades y atribuciones delegadas. Con cada nueva administracin presidencial el proceso descentralizador fue avanzando con modalidades y alcances especficos. Sin embargo la realidad era que el federalismo mexicano estaba adormecido y a decir de los autores Reyes Heroles y Nattie Lee Benson, sus races permanecan intactas, alimentadas tan solo por un regionalismo apasionado.10 Durante los ltimos 40 aos el proceso de federalizacin y de descentralizacin de la vida nacional, encontraron como una respuesta generalizada del Gobierno Federal la creacin de diversos instrumentos administrativos que precisaban la competencia de la Federacin, los Estados y los Municipios en la distribucin de competencias para llevar a cabo diferentes programas de rden pblico. A continuacin se formula un breve recuento de los instrumentos y estrategias de descentralizacin, desde la dcada de los aos 60 hasta la Administracin del Presidente Fox. En la dcada de los aos 60s, el quehacer de la administracin pblica estuvo caracterizado por una fuerte intervencin del Gobierno Federal en los estados y municipios del pas habida cuenta de la supuesta debilidad de las administraciones locales y municipales lo que haba obligado al Gobierno Federal a intervenir, ejecutando directamente obra pblica o prestando servicios, en tanto que las instancias locales permanecan a la expectativa o haciendo tareas realmente marginales.
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Se recuerda en este sentido instituciones como la Comisin Constructora e Ingeniera Sanitaria dependiente de la Secretara de Salubridad la cual realizaba en todo el territorio nacional trabajos para la introduccin de agua potable y drenaje. Otra institucin de caractersticas similares era el CAPFCE (Comit Administrador del Programa Federal de Construccin de Escuelas), o el Programa de Caminos Rurales o el de Construccin de Centros de Salud, entre otros, en donde las obras municipales eran decididas y planeadas desde el centro y en muchas ocasiones con la participacin de contratistas y trabajadores de otras regiones del pas. Se deca entonces que las administraciones locales y municipales eran sustitudas en sus funciones por el Gobierno Federal porque carecan de capacidad administrativa, tcnica y financiera. Esta tendencia gener en la prctica un reforzamiento del enfoque centralizado de administracin, un incremento en los costos de operacin al no aprovechar los recursos humanos y tcnicos de las localidades y al tiempo, en una animadversin a todo lo que viniese del centro del pas. Se afirmaba que las administraciones locales y municipales eran sustituidas en sus funciones por el gobierno federal porque stas carecan de capacidad administrativa y financiera para realizar directamente obras o prestar servicios, an cuando su falta de desarrollo se deba precisamente a que no se les permita realizarlas con sus propios recursos, generndose as un crculo vicioso a nivel de todo el pas. A pesar de ello, Pichardo Pagaza apunta que durante la administracin de 1976-1982 se produjo un rompimiento importante en la inercia para fortalecer el sistema federal mexicano. Adems de plantear una nueva filosofa en torno a la organizacin de la administracin pblica, se tomaron decisiones y se disearon instrumentos administrativos que la llevaron a la prctica. De esta forma, en 1976 se envi al Congreso la iniciativa de una nueva Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, la cual estableci en su artculo 22 la autorizacin al Presidente de la Repblica para celebrar convenios de coordinacin con los estados. La nueva Ley facultaba al Presidente de la Repblica para convenir con los gobernadores de los estados de la Federacin, la prestacin de servicios pblicos, la ejecucin de obras o la realizacin de cualquier otro propsito de beneficio colectivo, a fin de mejorar los servicios, abatir los costos o favorecer el desarrollo econmico y social de las propias entidades federativas.11 La primera etapa de los Convenios Unicos de Coordinacin (CUCs) se inici con la transferencia de programas federales de inversin para obras de infraestructura social y econmica de alcance local. Desde el punto de vista jurdico los convenios representaron un novedoso esfuerzo de sistematizar las relaciones entre las tres esferas de gobierno. Durante la campaa a la Presidencia de la Repblica perodo 1982-1988 se puso de manifiesto que la sociedad mexicana exiga disminuir el excesivo centralismo econmico, poltico y administrativo que agobiaba la vida de la Nacin. Surgi entonces la estrategia denominada Descentralizacin de la vida nacional que fue un proceso que intent disminuir el alto grado de concentracin que padeca la capital federal en todos los aspectos de la vida social: poltico, econmico, administrativo, cultural y educativo. La descentralizacin de la vida nacional se concibi como un criterio rector de la administracin pblica y como una
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nueva actitud de la sociedad civil. Se pretenda que el proceso descentralizador conducira al pas al aprovechamiento cabal de la energa social y de la enorme reserva de talento, recursos y voluntad de la provincia mexicana.12 Esta nueva filosofa sostena que deban reactivarse y aprovecharse las potencialidades del territorio nacional y de la sociedad que haban permanecido an estticas a causa del proceso centralizador caracterstico de la realidad histrica del pas. Como resultado de este nuevo aliento a la descentralizacin, en 1983 las 31 entidades federativas signaron un nuevo convenio de coordinacin en sustitucin del CUC, el cual se denomin Convenio Unico de Desarrollo (CUDE), cuyo principio rector era la descentralizacin de la vida nacional, entendida como un conjunto de actividades y decisiones orientadas a lograr el desarrollo territorial ms equilibrado del pas. En este marco, el Gobierno Federal y los gobiernos de los Estados acordaron como medidas especficas, establecer un sistema estatal de planeacin democrtica, congruente con el sistema nacional establecido en la Constitucin, crendose los Comits de Planeacin de Desarrollo Estatal (COPLADEs) como instancia y vinculacin entre ambos sistemas. Adems y como un paso importante en materia de descentralizacin se estableci el compromiso concreto de que el Gobierno Federal transferira a los gobiernos estatales los servicios de educacin (preescolar, primaria y media bsica) y los servicios de salud pblica de primer y segundo niveles. Asimismo se sealaron los bienes, obras, servicios pblicos, funciones y recursos que podran ser transferidos.13 Cabe destacar que la incorporacin de los municipios a los procesos de descentralizacin se realiz de manera gradual prcticamente en la dcada de los 90s, particularmente en las entidades federativas con menor desarrollo econmico, en donde la intervencin de la Federacin constitua la nica posibilidad de inversin. Esta situacin se concreta con la determinacin de modificar la denominacin del CUDE por la de Convenio de Desarrollo Social (CDS) A principios de la dcada de los 90s, el Gobierno Federal modific la denominacin del CUDE por la de Convenio de Desarrollo Social (CDS) cambiando su orientacin para transformarse en uno de los instrumentos para la ejecucin del Programa Nacional de Solidaridad (PNS) y cuyo objetivo fundamental era la atencin a la poblacin indgena, a los campesinos de tierras de temporal y a los habitantes de zonas urbanas marginadas, todos ellos viviendo en condiciones de pobreza extrema. El combate a la pobreza se erigi entonces como una poltica pblica central. El Programa Solidaridad intent articular las acciones de la sociedad y de los tres rdenes de gobierno, con el objetivo de mejorar las condiciones de la poblacin ms pobre del pas, respondiendo de manera directa e inmediata a sus mltiples necesidades. Solidaridad se convirti en sinnimo de la poltica social del gobierno federal. El Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) estaba basado en una idea antiburocrtica y casi antigubernamental ya que para la promocin de trabajos de beneficio directo a las comunidades se propuso acudir hasta ellas sin intermediarios. Ello incluy dejar de lado a las instancias federales formalmente responsables como fue el caso de las
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secretaras de estado encargadas de funciones especficas, tales como agricultura, salud, comunicaciones, obras pblicas, entre otras. Tambin pas lo mismo con los gobiernos estatales y sus dependencias, pues el mecanismo establecido por el PRONASOL determinaba acudir directamente a las comunidades. An cuando el programa tuvo buenos resultados, los aspectos polticos consustanciales a su operacin trajeron aparejados conflictos y disputas que se convirtieron en obstculos reales para su continuacin; tanto fue as que al arribo de la nueva administracin el PRONASOL desapareci. Al considerar que no se haba atacado suficientemente la pobreza extrema, la nueva administracin plante una nueva propuesta social: el Programa Nacional de Educacin, Salud y Alimentacin: el PROGRESA. Este programa dio un paso ms adelante que el de Solidaridad al brindar apoyo directo a los ncleos familiares y no a travs de las instancias estatales o municipales, mediante el otorgamiento de subsidios mensuales en efectivo a las familias en condiciones de pobreza extrema. La administracin federal de 1994 a 2000 continu con programas tradicionales en la poblacin mexicana, como son los desayunos escolares, la distribucin de leche, los libros de texto gratuitos y el apoyo a la mujer entre otros. Durante ese periodo se establecieron programas como el de certificacin de derechos agrarios, el PROCEDE y como un programa de apoyo directo a productores agrarios, se cre el PROCAMPO, programa que se ha trascendido las administraciones sexenales y que en la actualidad constituye la columna vertebral de los programas sustantivos de la actual SAGARPA. Quiz el cambio ms trascendente fue el de avanzar en la descentralizacin por la va de las asignaciones presupuestales a los estados y municipios, lo cual se concret mediante la modificacin al denominado Ramo 33 de presupuesto de Egresos. El reto para las administraciones actuales y futuras, consistir en poder retomar los principios financieros del sistema federal basados en obtener y recuperar la potestad fiscal de los estados y municipios sobre sus ingresos ordinarios, lo cual implica ampliar el ejercicio de sus competencias tributarias y garantizar el buen uso de estos recursos en beneficio de las comunidades que representan.

3. Conformacin del Sector Agroalimentario

3.1 Antecedentes y situacin actual Los primeros antecedentes de la Secretara de Agricultura se remontan a la creacin de una Direccin General de Industria en 1842 con funciones de fomento agropecuario y de colonizacin. Para 1853 se cre el Ministerio de Fomento, Colonizacin e Irrigacin, cambiando en 1917 su denominacin y facultades a Secretara de de Agricultura y Fomento. Con posterioridad se adicionaron nuevas atribuciones como las de dotacin de tierras y fraccionamiento de latifundios que con el paso del tiempo se transfirieron a otra dependencia
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encargada especficamente del reparto de tierras. Por su parte, la Secretara de Agricultura absorbi funciones en materia forestal y de caza. El nombre de Secretara de Agricultura y Ganadera lo adquiere en el ao de 1947. 14 En 1976, con la abrogacin de la antigua Ley del Secretaras y Departamentos de Estado, se fusionaron en una sola dependencia las atribuciones en materia agropecuaria y las relativas a la captacin, administracin y control del agua dando origen a la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos (SARH). Al incorporrsele atribuciones en materia de desarrollo rural esta Secretara cambi su nombre a Secretara de Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural (SAGAR). Como resultado de las reformas promovidas por el presidente electo Vicente Fox a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, en noviembre de 2000, la SAGAR increment sus funciones incorporando el sector pesquero en su mbito de responsabilidades. De hecho la nica modificacin que sufri dicha Ley fue la adicin al artculo 35 para incorporar al mbito de responsabilidad de esta Dependencia todo lo relativo al subsector pesquero. De esta forma, su nueva denominacin fue la de Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA). 15 La actual administracin se propuso transformar a la SAGARPA en una dependencia moderna, tecnificada, orientada al cliente y con una nueva visin de su quehacer sustantivo. El reto era y es grande si se consideran los dramticos rezagos que afectan los sectores agropecuario, pesquero y acucola del pas, as como de prcticas no siempre apegadas a la transparencia y la rendicin de cuentas, lo cual le impeda cumplir con efectividad sus responsabilidades orientadas fundamentalmente a promover el desarrollo agropecuario, rural y pesquero del pas. Con base en este nuevo marco y una nueva poltica administrativa, se pretendi dejar atrs la imagen de una dependencia caracterizada por el rezago administrativo, la corrupcin y la manipulacin clientelar para dar paso a nueva Secretara. En efecto, la SAGARPA actual est orientada a fomentar la productividad y la competitividad de los productores mexicanos en el exterior y mejorar sustancialmente la tasa de retorno a los productores del campo. En este sentido y para lograr el mejor aprovechamiento de los recursos que se destinan al sector, la SAGARPA se propuso realizar su trabajo con, el mayor rigor profesional en el desarrollo de sus programas, simplificando sus reglas de operacin, la modernizacin de sus esquemas administrativos y de control, con plena transparencia de sus operaciones y sin soslayar el diseo de polticas integrales para crecer con calidad, incrementar y ampliar la competitividad del pas y promover un crecimiento estable dinmico incluyente, sostenido y sustentable del sector agroalimentario y pesquero de Mxico, con un especial nfasis en la transferencia de la operacin de los programas a los estados para fortalecer el proceso de federalizacin. Ello requiri plantear cambios de fondo en sus esquemas de administracin y operacin interna para generar condiciones ptimas orientadas a aprovechar de la mejor manera los recursos asignados al sector y como parte de ello, establecer una estrategia general para obtener los mejores resultados, tanto como Secretara como coordinadora del sector
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agroalimentario. Las reformas a la Administracin Pblica Federal han abarcado cambios importantes en materia de procesos, instrumentos e instituciones. En el caso de la SAGARPA no es la excepcin incorporndose ajustes en la organizacin y funcionamiento de diverso orden.

3.2. Misin, Visin y Objetivos Institucionales de la SAGARPA LA SAGARPA tiene como misin: Lograr el desarrollo de una nueva sociedad rural, basada en el crecimiento sustentable de los sectores agroalimentario, pesquero y alimentario con una continua capacitacin y superacin de los servidores pblicos que conforman la Dependencia permitindoles mantener actividades productivas, rentables y competitivas en los sectores agrcola, ganadero, pesquero, alimentario y de desarrollo rural. Sus objetivos institucionales son los siguientes:

Desarrollar el sector agroalimentario en trminos econmicos y financieros, integrando al productor primario a la cadena productiva que culmina en el consumidor; Desarrollar el capital humano de sector, considerando la naturaleza de sus comunidades; Dirigir los esfuerzos gubernamentales para que los productores oferten alimentos sanos y agro-productos de calidad para toda la sociedad; Desarrollar el capital social, buscando el desarrollo regional ms equitativo; Desarrollar el capital fsico de infraestructura requeridos para ser competitivos en la economa global; Propiciar siempre el uso racional de los recursos naturales y la proteccin al medio ambiente; Impulsar la diversificacin productiva para multiplicar las fuentes de ingreso y empleo en el medio rural, incluyendo actividades econmicas diferentes a las agropecuarias; y Aprovechar la ciencia y al tecnologa en apoyo a la productividad, rentabilidad y sustentabilidad del sector y de los servicios ambientales que genera.

La visin de la SAGARPA consiste en: Lograr un entorno rural productivo, competitivo y comprometido a conservar y mejorar el medio ambiente, basado en la superacin integral del factor humano, traducindose en: Los mexicanos dedicados a producir alimentos pecuarios, pesqueros y agro-productos sanos y de calidad, alcanzan y mantienen un adecuado nivel de bienestar y calidad de vida;

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Se logra mayor eficiencia en nuestra produccin y andamiaje comercial agrcola, pecuario y pesquero, son actividades redituables y se sitan con alto margen de competitividad y sustentabilidad, tanto en nuestro propio abastecimiento como en la economa global. Se tiene en el mbito rural las suficientes opciones agropecuarias, pesqueras as como de otras ocupaciones, que permite a las familias rurales contar con un entorno econmico y social en armona con la naturaleza, y revertir la migracin al conseguir los satisfactores econmicos, sociales, ambientales y familiares en sus propias comunidades. La sociedad cuenta con los elementos y acciones concretas que le permiten revalorar y apreciar el papel que juega el sector rural en el modelo de desarrollo del pas. Se alcanza el mximo rendimiento del trabajo en equipo, basado en la sinergia desarrollada al trabajar todos en un fin comn.

3.3. Organizacin del Sector Agroalimentario La SAGARPA est integrada por tres Subsecretaras: de Agricultura, de Desarrollo Rural y de Fomento a los Agronegocios as como de una Oficiala Mayor. En un segundo nivel de jerarqua, est integrada por 13 Direcciones Generales y 6 Coordinaciones Generales. Adems, cuenta con 33 Delegaciones Estatales, 220 Distritos de Desarrollo Rural (DDRs) y 780 Centros de Apoyo al Desarrollo Rural (CADERs). En su funcin de coordinadora de sector, la SAGARPA tiene los siguientes rganos administrativos desconcentrados y entidades paraestatales: Organos Desconcentrados: Comisin Nacional de Acuacultura y Pesca (CONAPESCA) Instituto Nacional de la Pesca (INPESCA) Apoyos y Servicios a la Comercializacin Agropecuaria (ASERCA) Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA) Servicio de Informacin Estadstica y Agroalimentaria y Pesquera (SIEAP) Colegio Superior Agropeacuario del Estado de Guerrero (CSAEGRO) Servicio Nacional de Inspeccin y Certificacin de Semillas (SNICS) Entidades Paraestatales Colegio de Postgraduados (COLPOST) Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrcolas y Pecuarias (INIFAP) Universidad Autnoma Agraria Antonio Narro (UAAAN) Universidad Autnoma de Chapingo (UACH) Fideicomiso de Riesgo Compartido (FIRCO) Productora Nacional de Biolgicos y Veterinarios (PRONABIVE) Productora Nacional de Semillas (PRONASE) (en liquidacin) Instituto Nacional para el Desarrollo de Capacidades en el Sector Rural, A.C. (INCA RURAL)

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4. La Ley de Desarrollo Rural Sustentable

La Cmara de Diputados aprob la Ley de Desarrollo Rural Sustentable que establece la creacin de un sistema de estructuras e instrumentos de planeacin para fortalecer el federalismo e incrementar la eficiencia y la eficacia de las acciones del desarrollo rural, sin generar nuevas cargas burocrticas. 16 Para lograr dicha eficacia se cre el Programa Especial Concurrente, en el que se integran y concertan las propuestas sobre los diversos aspectos para alcanzar un desarrollo autnticamente integral, por medio de la creacin de la Comisin Intersecretarial y el Consejo Mexicano para el Desarrollo Sustentable. Esta Ley plantea la instrumentacin de una autntica poltica de Estado que, al trascender los cambios propios de una sociedad dinmica, proporcionar mayor grado de certidumbre general, con los consecuentes beneficios en el mejoramiento de la vida rural. Asimismo, la Ley da certidumbre a la tenencia de la tierra, la produccin, competitividad y bienestar de la sociedad rural, pues el propsito de sta es que los ms de 25 millones de mexicanos que trabajan y habitan en el medio rural cuenten con una poltica de Estado que aliente la produccin y productividad, mejore las condiciones para la competitividad de sus productos y eleve su bienestar.

5. La SAGARPA y el impulso al Federalismo

En el mbito de la globalizacin es cada vez mas evidente que la descentralizacin responsable, basada en criterios de eficacia, respeto a la autonoma y equidad, rinde mayores frutos que la concentracin de funciones, facultades y recursos, al mismo tiempo que facilita el ahorro, la eficacia y el desarrollo sustentable. Por ello, para que un pas tenga xito en el nuevo esquema mundial, es necesario contar con gobiernos giles y responsables, con capacidad de respuesta y herramientas para enfrentar los retos que impone el desarrollo. Las estrategias para resolver necesidades y crear condiciones de progreso sostenible en cada localidad, deben quedar en manos de las entidades federativas y los municipios para conformar un nuevo pacto federal que habilite a cada orden de gobierno para ejecutar acciones que respondan de manera inmediata y efectiva a las necesidades de la poblacin de tal forma que stas se traduzcan finalmente en una mejora de su calidad de vida. Por tanto es necesario fortalecer el federalismo en Mxico ya que es la nica forma como el desarrollo de las diferentes regiones que componen nuestro territorio puede lograr que las menos desarrolladas mejoren sus condiciones y que la Federacin se vea fortalecida mediante un equilibrado desarrollo regional. En la media que se fortalezcan los mecanismos para acercar las decisiones de gobierno al mbito en el que stas son requeridas, en esa misma medida ser el grado de pertinencia que tengan para resolver los problemas o aprovechar las oportunidades de las localidades regionales o municipales, elevando de esta forma el impacto y la eficacia en el uso de los
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recursos y logrando mejores resultados para la poblacin que cada vez demanda ms y mejores satisfactores a sus necesidades. El Ejecutivo Federal y en especfico la SAGARPA estn comprometidos a acelerar el proceso de federalismo y con ello la justa redistribucin del gasto, la capacidad para generar mayores ingresos para la poblacin rural, as como llevar el poder de decisin y de ejecucin de obras y prestacin de servicios pblicos hacia los gobiernos locales. Por ello resulta indispensable fortalecer y respetar las autonomas estatales y municipales reconociendo la capacidad de autodeterminacin y ejecucin de los rdenes de gobierno y habilitndolos para que sean los principales constructores de su desarrollo. Los Gobiernos de los Estados requieren promover el desarrollo econmico de la poblacin en su circunscripcin territorial y contribuir al desarrollo rural sustentable del pas con base en las polticas de federalismo e impulso al fomento agropecuario, pesquero y a la modernizacin del campo, a fin de beneficiar y mejorar la produccin, alimentacin y la economa de las familias rurales. Acorde con esta necesidad, en la SAGARPA, el federalismo y la descentralizacin constituyen criterios rectores de su operacin, mismos que se recogen en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable que reconoce y asume la rectora del Estado para promover el progreso nacional y la conduccin de una poltica de desarrollo rural sustentable, operndola a travs de las dependencias y rganos del Gobierno Federal, mediante la utilizacin de instrumentos como lo son los Convenios de Colaboracin celebrados con los gobiernos de las entidades federativas y con los gobiernos municipales. Precisamente, la Ley de Desarrollo Rural Sustentable establece que con apego a los principios de federalizacin, se integrarn Consejos para el Desarrollo Rural Sustentable, homologados al Consejo Mexicano de Desarrollo Rural Sustentable, en las entidades federativas, en los Distritos de Desarrollo Rural y en los municipios. Asimismo, contempla que los convenios que celebre la SAGARPA con los gobiernos de los Estados prevern la creacin de estos Consejos, los cuales sern adems, instancias para la participacin de los productores y dems agentes de la sociedad rural en la definicin de prioridades regionales, la planeacin y distribucin de los recursos que tanto la Federacin, como los estados y los municipios destinen al apoyo de las inversiones productivas y para el desarrollo rural sustentable. En este sentido, los Consejos Estatales de varias entidades federativas que coincidan en una regin comn o cuenca hidrolgica, podrn integrar Consejos Regionales Interestatales. Con base en este marco legal y de organizacin, la SAGARPA y el Gobierno de los estados realizaron un trabajo conjunto con el propsito de transferir las responsabilidades a los estados y municipios las facultades de dictamen en algunos programas que involucran fondos concursables, por ejemplo Alianza para el Campo, las funciones de operacin y aplicacin de normatividad de programas en los que con base en una frmula se determina el apoyo econmico para cada beneficiario, la obligacin para realizar el acopio y validacin de sistemas de informacin, as como trasladarles las facultades de concertacin y participacin social dentro de la su demarcacin territorial.

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Existe como antecedente que en 1996 se firmaron por primera vez los Convenios de Coordinacin de acciones entre el Gobierno Federal y el Gobierno de los Estados, para impulsar y fomentar acciones de fortalecimiento a la productividad agropecuaria, para la instrumentacin de espacios al empleo temporal y para la realizacin de acciones de fomento a la comercializacin de bienes. Estos convenios fueron ratificados en 2001 y 2002 con el propsito de actualizar e incluir en los mismos, nuevas acciones de coordinacin entre las Entidades Federativas y el Gobierno Federal. Estos esfuerzos conjuntos tuvieron como propsito esencial propiciar una mayor participacin de los productores en las polticas pblicas, as como coordinar las acciones de los diversos rdenes de gobierno en los programas destinados para este propsito. Dichos convenios establecieron un claro marco de actuacin para la Federacin y los Estados, establecindose una delimitacin de responsabilidades que propiciara una operacin coordinada y el uso eficiente de los recursos disponibles al evitarse duplicaciones e insuficiencias. En este marco de actuacin, a la SAGARPA le correspondieron entre otras responsabilidades, el establecimiento de las polticas nacionales en las materias agrcola, pecuaria, pesquera y de desarrollo rural sustentable, as como el seguimiento y la evaluacin de los programas federales del sector agroalimentario y complementar la infraestructura local con capacidad operativa. Asimismo, le correspondi establecer los procedimientos y mecanismos para la administracin de los recursos presupuestales destinados a los programas de apoyo al sector, as como las disposiciones e instrumentos para la entrega directa de los apoyos econmicos a los beneficiarios, en los que participa el Gobierno de la Entidad y los Municipios. Otra de sus responsabilidades consisti en proponer un mayor nmero de unidades de atencin a los productores, acercndolas a los municipios. Por su parte, a los Estados de la Federacin, correspondi la conduccin de la poltica, las relaciones con los productores ubicados en la demarcacin territorial correspondiente, as como la responsabilidad de la operacin de los programas. Adems, les corresponder promover regulaciones congruentes y acordes con la planeacin y legislacin nacional en materia de desarrollo rural sustentable y difundir la oferta de los programas y la capacitacin contenidos en el Convenio, as como la aplicacin, distribucin y entrega de los recursos a nivel de los productores y beneficiarios. Otra de las responsabilidades importantes a cargo de los Estados es la relativa a la coordinacin y apoyo a las acciones que incidan en el desarrollo de los programas de atencin prioritaria dirigidos a las regiones rurales de mayor rezago econmico y social, as como fomentar la reconversin productiva; Toc tambin a los estados, impulsar el desarrollo de infraestructura y la organizacin de los productores para hacer ms eficientes los procesos de produccin, industrializacin, servicios, acopio y comercializacin que ellos desarrollen. Conviene sealar que dentro de este marco de competencias, la SAGARPA conserv la
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facultad de ejercer todos los actos de autoridad previstos en las leyes federales en las materias agrcola, pecuaria, pesquera y de desarrollo rural sustentable, as como las campaas fitozoosanitarias y el establecimiento de los programas especiales y emergentes. Dichas actividades se realizan a travs de las representaciones federales, as como de las Delegaciones de la propia Secretara en los Estados de la Repblica. Quiz la resultante ms importante de los Convenios de Coordinacin, consiste en que la SAGARPA complementar las estructuras del Gobierno del Estado a travs de la transferencia de los recursos materiales, financieros y tecnolgicos asociados a la operacin de este proceso de descentralizacin. Esta medida es de gran importancia, porque derivado de ella, las Entidades Federativas podrn crear la infraestructura necesaria dentro de su demarcacin territorial para ir sustituyendo paulatinamente las funciones de los CADERs y DDRs en lo relativo a la gestin para solicitar, tramitar y obtener los apoyos de los programas. Dichas Unidades tendrn como misin principal ser el espacio de atencin de los programas federalizados y los dems que el Gobierno del Estado estime convenientes. El nuevo esquema operativo prev tambin que los gobiernos de los Estados puedan descentralizar a nivel municipal o bien permitir a las organizaciones de productores realizar las mismas funciones, siempre que stas observen las disposiciones emitidas por la SAGARPA. En sntesis, el Programa de Federalizacin constituye un valioso instrumento de poltica pblica en materia agroalimentaria y de desarrollo social, cuyas principales ventajas son las siguientes 17: Propiciar la corresponsabilidad de los estados y los municipios en los programas de apoyo al desarrollo rural, en la aplicacin de polticas pblicas diferenciadas y participacin en los procesos de planeacin del sector; Establecer un modelo de trabajo entre las instancias federales, estatales y municipales, que favorece una accin ms eficiente y eficaz, basada en la corresponsabilidad de los diferentes niveles de gobierno y que promueve la participacin dinmica, la alineacin de objetivos y metas y el desarrollo de capacidades locales; Incrementar la oportunidad con la que se entregan los recursos de los apoyos a los beneficiarios, asegurando la transparencia en su manejo y aplicacin; Lograr ahorros y eficiencias en el costo de distribucin y entrega de los apoyos mediante la eliminacin de redundancias de las estructuras federales y estatales; Transferir a los Gobiernos de los Estados facultades de decisin y operacin en programas que involucran fondos para la inversin en el campo; Transformar los actuales DDR en foros regionales de los Estados, para la planeacin,
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concertacin y participacin social y gubernamental; Integrar y validar datos para sistemas de informacin del Sistema de Informacin Agrcola y Pesquera (SIAP); Complementacin de la infraestructura local para el desarrollo rural mediante la transferencia de recursos materiales, financieros y tecnolgicos de SAGARPA; Fortalecer las instancias estatales y municipales en sus responsabilidades de fomento econmico, potenciando su capacidad de atraccin de los productores a las estructuras estatales y municipales; Otorgar facultades decisorias en programas que permiten a estados y municipios orientar los recursos a las prioridades locales; Permitir el acceso compartido a la informacin sobre la operacin de los programas y sus beneficiarios; y Posibilitar el acceso a mayores recursos de operacin en proporcin a la implementacin de los programas.

6. Convenios de Coordinacin.- Contenido y caractersticas esenciales. 18

En el ao 2001 el Ejecutivo Federal, por conducto de la SAGARPA y los Gobiernos de los Estados de Nuevo Len, Michoacn y Jalisco formalizaron Convenios de Coordinacin para la Operacin de los Programas y Transferencia de Responsabilidades y Recursos. A travs de dichos instrumentos, las partes establecieron que la Federalizacin es un proceso que tiende a una mayor participacin social y a la democratizacin de las decisiones y que en una primera etapa corresponder a la SAGARPA transferir efectivamente recursos y funciones al Gobierno del Estado, para que ste a su vez tenga las condiciones necesarias que les permitan incorporar el proceso de descentralizacin al nivel municipal y a los productores. Para cumplir dicho compromiso, en el Convenio se establece que el Gobierno del Estado asumir la coordinacin de la operacin y el funcionamiento de los Distritos de Desarrollo Rural (DDRs) y de los Centros de Apoyo al Desarrollo Rural (CADERs), proceso dentro del cual la SAGARPA sufragar el gasto asociado a la operacin de dichas unidades administrativas en materia de recursos humanos y materiales. Los objetivos especficos que se persiguen con los Convenios de Coordinacin, son los siguientes: 1. Acordar la participacin del Gobierno del Estado mediante la adecuada definicin de los alcances de la corresponsabilidad que asume y la que por su conducto habr de
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concertar con los municipios y con los productores, para hacerse cargo de la operacin de los programas y la relacin con los beneficiarios de la Entidad, as como respecto de los actos de autoridad y las atribuciones en las materias de salud animal, sanidad vegetal, inspeccin fitozoosanitaria e inocuidad los cuales se mantienen dentro de la competencia exclusiva de la Federacin; y 2. Transferir inicialmente al Gobierno del Estado la facultad para conducir la operacin y el funcionamiento de los DDRs y de los CADERs ubicados en la Entidad Federativa correspondiente. El proceso de asuncin de la coordinacin operativa y funcional de los Distritos de Desarrollo Rural (DDRs) y de los Centros de Apoyo al Desarrollo Rural (CADERs) se llevar a cabo en dos etapas. En la primera etapa, la SAGARPA transferir al Gobierno del Estado la direccin de la operacin y el funcionamiento de los DDRs y los CADERs a travs del Titular del Gobierno del Estado, quien designar en primera instancia al responsable de la operacin y funcionamiento de dichas unidades administrativas. Conforme a lo anterior, en esta etapa los DDRs y los CADERs se adscribirn en forma temporal a la estructura del Gobierno del Estado, precisndose su ubicacin, demarcacin territorial, as como todos los activos materiales, tecnolgicos e informticos de que dispongan para su operacin y funcionamiento mismos que recibir el Gobierno del Estado en comodato. La conduccin operativa y funcional por parte del Gobierno del Estado no implicar una transferencia de activos o pasivos laborales ni la creacin de nuevas relaciones de carcter laboral, ya que de conformidad con la estructura ocupacional vigente, el personal de la SAGARPA adscrito a los DDRs y CADERs mantendr su relacin laboral con sta y actuar con el carcter de personal comisionado ante el Gobierno del Estado para los fines de la transferencia directiva y funcional. El personal operativo, tcnico y de mando adscrito a los DDRs y CADERs mantendr su relacin sindical con la representacin del Sindicato Nacional de Trabajadores de la SAGARPA (SNTSAGARPA) con todos sus derechos y obligaciones como empleados federales. El Gobierno del Estado, al asumir su conduccin observar lo establecido en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado Reglamentaria del Apartado B del artculo 123 Constitucional, las Condiciones Generales de Trabajo Vigentes, la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal, as como la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos. Los Titulares de los DDRs y CADERs, al igual que todos los servidores pblicos adscritos a dichos centros de trabajo, atendern y acatarn las lneas de mando dentro de la estructura del Gobierno del Estado, por lo que las instrucciones se apegarn a derecho, a la normatividad aplicable y que corresponda a las atribuciones legales y reglamentarias que tienen conferidas dichas Unidades Administrativas y sus servidores pblicos. La SAGARPA, por conducto de su Oficiala Mayor, atender cualquier conflicto o situacin
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de ndole laboral o sindical que se suscite con el personal operativo, tcnico, de mando y en general con los servidores pblicos adscritos a los DDRs y CADERs, con motivo de la transferencia directiva y funcional, por lo que llevar a cabo las acciones necesarias para atender las controversias de carcter laboral o sindical que se presenten como resultado del ejercicio de la operacin y funcionamiento de los DDRs y CADERs y de la ejecucin de la transferencia directiva y funcional correspondiente. La direccin de la operacin y funcionamiento de los DDRs y los CADERs se apegar a las actividades derivadas de las Reglas de Operacin, Manuales de Trmite y Procedimientos, as como a los sistemas de informacin de los programas federales. La conduccin de la relacin con los productores de la Entidad Federativa quedar dentro de las responsabilidades del Gobierno del Estado. El ejercicio de la direccin de la operacin y funcionamiento que asumir el Gobierno del Estado respecto de los DDRS Y CADERS no implicar erogacin alguna de recursos para ste ya que la SAGARPA pagar directamente al Gobierno del Estado el gasto corriente asociado a la operacin de los DDRs y CADERs correspondiente a servicios personales, materiales y suministros; servicios generales, subsidios y transferencias, conforme a lo aprobado en el Presupuesto de Egresos de la Federacin del ao que corresponda. En la Segunda Etapa, la SAGARPA complementar con sus recursos la capacidad operativa de las estructuras estatal, municipal y de productores a fin de dar atencin a los programas federales en la Entidad, determinando previamente y en conjunto con el Gobierno del Estado una estructura de atencin tipo, cuyo monto anual por captulo de gasto se precisar y comprometer a fin soportar o apoyar la operacin asumida por parte del Gobierno del Estado, determinando los posibles excedentes de recursos que se reintegrarn a la operacin de la Delegacin de la SAGARPA en la entidad. En la Segunda Etapa los acuerdos que aplicarn son los siguientes: La SAGARPA cubrir anualmente, por el periodo que al efecto se determine, el gasto que corresponda a la integracin, operacin y funcionamiento de la estructura tipo que al efecto acuerden ambas partes para la atencin y ejecucin de los programas federales en la entidad; Con la conclusin de la Segunda Etapa, quedar institucionalizada la transferencia definitiva de los activos que se acuerden, as como la precisin de los recursos federales que anualmente respaldarn la operacin normal de los programas federales que sern atendidos por el Estado; Una vez formalizados los compromisos sealados en los puntos anteriores, el Gobierno del Estado recibir cada programa federal en particular y se comprometer a su puntual ejecucin. La formalizacin de dichos actos se realizar mediante el Acta de entrega recepcin correspondiente la cual contendr como mnimo las Reglas de Operacin de los Programas, el Presupuesto Anual, el Padrn de Beneficiarios Actual, as como los expedientes de los beneficiarios; La Federacin por conducto de la SAGARPA y los Gobiernos de los Estados integrarn una Comisin Bipartita integrada con la representacin de cada una de las partes y
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contar con la asesora y apoyo de sus correspondientes reas tcnicas para la operacin de los programas, as como de reas jurdica, financiera, de contralora y administrativa; Dicha Comisin tendr facultades para ejecutar las acciones previstas en el Convenio as como para la solucin de los asuntos que deriven de la operacin de los programas, de la demarcacin territorial, de los recursos financieros y tecnolgicos y de la atencin en primera instancia de las relaciones laborales en los DDRs y CADERs y de los que en su caso se turnen a las instancias subsecuentes en la Delegacin Estatal u otras, segn se trate de sus respectivas competencias; La Comisin se encargar asimismo, de elaborar los procesos y procedimientos para realizar la transferencia de los activos de la SAGARPA al Gobierno del Estado, previstos en la Segunda Etapa; La SAGARPA y el Gobierno del Estado constituirn una Comisin de Regulacin y Seguimiento (CRyS) que tendr por objeto dar seguimiento a las actividades derivadas del Convenio y quedar integrada por los representantes titulares y sus suplentes de cada una de las partes: y Ambas partes, en coordinacin con la Oficiala Mayor de la SAGARPA, construirn los indicadores que permitan evaluar el desempeo y dar el seguimiento a la gestin de los DDRs y CADERs bajo el nuevo esquema de trabajo.

Conclusin
El federalismo mexicano es el reflejo de largas luchas polticas e idolgicas y sintetiza el anhelo de los mexicanos por alcanzar un equilibrio regional que sea acompaando por niveles de bienestar para toda la poblacin en condiciones de equidad y justicia. Si bien con la Constitucin de 1824 el rgimen federal adquiere carta de naturalizacin en nuestra historia, es en la Constitucin de 1917 que el federalismo se consolida como forma de gobierno en contraposicin del centralismo que trajo aparejadas amargas experiencias al pas. Sin embargo, las condiciones sui generis del sistema poltico mexicano, caracterizado por un presidencialismo dotado de facultades metaconstitucionales y el predominio de un partido hegemnico requirieron para mantener el control poltico durante ms de siete dcadas operar a travs de prcticas claramente centralistas, contrarias al espritu federalista de la Carta Magna. Para contrarrestar la centralizacin poltica y econmica provocada por los propios regmenes emanados de la Revolucin y que al mismo tiempo hiciera posible acatar el mandato constitucional para conducir el pas dentro un rgimen federal, en forma gradual, las administraciones fueron creando mecanismos e instrumentos para que el Gobierno Federal fuera devolviendo a los estados de la Repblica recursos, facultades y decisiones que posibilitaran el crecimiento de regiones alejadas del centro, permitieran redistribuir la riqueza nacional, generar polos de crecimiento, aprovechar el talento humano local y sobre
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todo hacer posible descongestionar el centro del pas, que con el explosivo crecimiento de la poblacin hizo imposible seguir tomando decisiones y proveer bienes y servicios desde la capital del pas. A estas razones obedecieron la mayora de los intentos por descentralizar la vida nacional destacando entre otros el denominado Programa de Desconcentracin Territorial de la Administracin Pblica (PRODETAP) de mediados de los aos setenta el cual pretenda desahogar la capital de la Repblica reubicando dependencias y entidades en el interior del pas. No obstante, los altos costos de traslado, la densa interconexin operativa entre las instituciones involucradas y la insuficiente infraesructura de servicios como vivienda, escuelas, bancos, etc en las localidades programadas para recibir a las dependencias por desconcentrar, as como el trmino de la administracin gubernamental que promovi este proyecto arroj resultados muy limitados. Aos despus, a principios de los aos noventa la empresa pblica ms importante del pas PEMEX llev a cabo un proceso de desconcentracin del organismo encargado de administrar la petroqumica secundaria acercando los niveles de direccin y de mando a los centros de produccin localizados en el sur del Estado de Veracruz. Desde el punto de vista de la desconcentracin, este fue un proyecto exitoso pues todas las oficinas del Organismo PEMEX Petroqumica se reubicaron en la Ciudad de Coatzacoalcos, Veracruz, lo que implic el traslado del personal y sus familias trayendo en el corto plazo una derrama econmica en la zona as como la instalacin de prestadores de servicios de diversa ndole. Adems de estos proyectos por descentralizar la vida econmica y administrativa del pas que son ms bien la excepcin, el Gobierno de Mxico ha promovido por ms de medio siglo el establecimiento de convenios Federacin-Estados con objetivos y alcances diversos pero sin duda orientados a fortalecer el rgimen federal que mandata la Constitucin. Durante la presente administracin el federalismo y la descentralizacin han formado parte fundamental del diseo de las polticas pblicas. En particular en el Sector Agropecuario y Pesquero, stas estn dirigidas a impulsar la productividad y a facilitar el trnsito del enfoque tradicional de produccin primaria a otro que agregue valor y sea ms redituable para el productor, considerando el desarrollo individual y comunitario, as como la preservacin y mejora del entorno ambiental. 19 Congruente con este objetivo, los Convenios de Coordinacin celebrados por el Gobierno Federal a travs de la SAGARPA con tres de los estados de la Repblica constituyen esfuerzos concretos encaminados a transferir recursos, facultades y decisiones con los cuales garantizar que el desarrollo del Sector Agropecuario y Pesquero sea integral y sustentable, promoviendo una mayor participacin y corresponsabilidad de los diferentes niveles de gobierno y de los productores del campo y con ello impulsar la economa rural. Este es el contexto en el cual se han implantado los instrumentos y programas concurrentes y complementarios que contemplan las polticas pblicas del sector agropecuario y pesquero de la administracin del Presidente Vicente Fox quien como premisa fundamental de su gobierno, ha establecido una poltica incluyente, que se apoya en la corresponsabilidad social y el impulso al federalismo.

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Bibliografa
Decreto que Reforma y Adiciona la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, Mxico, 28 de Diciembre de 2000. (Referencia bibliogrfica: No.15) Faya Viseca Jacinto, El Federalismo Mexicano, Mxico, INAP, 1990, 280 pp. (Referencias Bibliogrficas: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9) Ley de Desarrollo Rural Sustentable, Mxico, Diario Oficial de la Federacin del 12 de julio del 2001 (Referencia Bibliogrfica: 16) Pichardo Pagaza Ignacio, La Nueva Administracin Pblica de Mxico. Parte I, Mxico, INAP, 2002, 295 pp. (Referencias Bibliogrficas: 10, 11, 12, 13, 14). Transferencia de Recursos, Mxico, SAGARPA, 2001, 5 pp. (Referencia Bibliogrfica: 16) SAGARPA, Polticas Pblicas para el Sector Agropecuario y Pesquero (Referencia Bibliogrfca: 19) SAGARPA, Programa de Federalizacin, Mxico, 2002, 12 pp. (Referencia Bibliografca: 17).

Resea Biogrfica
Xavier Ponce de Len Andrade Oficial Mayor de la Secretaria de Agricultura. Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA) Naci en Morelia, Michoacn, el 17 de enero de 1941 Licenciado en Administracin de Empresas ITAM Especialidad en Sistemas de Informacin Vicepresidente del Centro Latinoamericano de Administracin Vicepresidente del Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C Comisario del Instituto Cultural Helnico, A.C., desde 1986 Banco de Mxico Secretaria de la Presidencia Consejo nacional de Ciencia y Tecnologa Secretaria de Hacienda y Crdito Publico Secretaria de la Contralora Nacional Financiera, S.A. Analista Subdirector de Estudios Administrativos Director General de Administracin y finanzas 1958 1970 1973 1976 1982 1988 1991 1996 1997 1998 2000-

Director General de Programacin, Organizacin y Presupuesto Oficial Mayor Director Adjunto de Administracin y Servicios Jurdicos PEMEX Petroqumica Subdirector de Administracin Y Finanzas D.D.F. Delegacin Cuauhtmoc Subdelegado General Procuradura General de Justicia del Oficial Mayor Distrito Federal Secretara de Gobernacin Asesor Instituto Nacional de Migracin SAGARPA Oficial Mayor

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