DROIT ADMINISTRATIF

Commentaire darrt
Dans cet arrt du Conseil dtat du 22 fvrier 2007, lassociation du personnel relevant des tablissements pour inadapts (APREI) a demand lassociation familiale dpartementale daides aux infirmes de lAude (AFDAIM), association grant le centre de travail en cause, la communication des tats du personnel. Il sagit l de la procdure institue par larticle 2 de la loi du 17 juillet 1978 et qui permet toutes personnes de demander communication des documents administratifs aux administrations de lEtat, des collectivits territoriales, mais aussi aux organismes de droit priv grant un service public. LAFDAIM a refus de communiquer ces documents. Lassociation du personnel a donc saisi le tribunal administratif de Montpellier, qui, le 27 janvier 1999, a annul ce refus de communication et enjoint lAFDAIM de communiquer les documents demands dans un dlai de deux mois. LAFDAIM a fait appel de ce jugement. Cest, ainsi, que la cour dappel de Marseille a, le 19 dcembre 2003, annul le jugement rendu en premire instance. Lassociation de personnel se pourvoit donc en cassation. La solution est rendue par la section du contentieux du Conseil dEtat le 22 fvrier 2007. Au terme de cette dcision, lAFDAIM ne gre pas un service public. Le problme principal de larrt est de dterminer si lAFDAIM gre ou non un service public. En effet, pour dterminer si la loi de 1978 sapplique, il faut dterminer si cet organisme de droit priv gre ou non un service public. Plusieurs critres servent de faisceaux dindice. Ainsi, le juge tient compte de lintrt gnral de lactivit, des conditions de sa cration, de son organisation ou de son fonctionnement, des obligations imposes la personne prive, ainsi que des mesures prises pour vrifier que les objectifs qui lui sont assigns soient atteints. Tous ces lments permettent de relever lintention de lAdministration de confier la gestion dun service public, quand bien mme la personne prive ne disposerait pas de prrogatives de puissance publique. Quelles sont les mthodes de qualification des activits gres par des personnes prives? Il convient donc danalyser, dans une premire partie, la mthode classique de qualification des activits gres par des personnes prives, pour ensuite analyser la mthode utilise en lespce par le Conseil dtat.

I La mthode classique
Cette mthode repose sur trois critres. Les deux premiers concernent le caractre dintrt gnrale de lactivit et le contrle opr par lAdministration. Le dernier critre concerne les prrogatives de puissance publique.

A Une activit dintrt gnral

Elment central de la notion de service public, lintrt gnral est aussi le critre le plus difficile apprhender. Sil ne soppose pas toujours lintrt particulier, sa dfinition ne peut se ramener la simple somme des intrts particuliers. Ce qui le caractrise est son caractre fortement mallable qui lui permet de sadapter lvolution de la socit. Lintrt gnral apparat, alors, comme une notion caractrisant les activits auxquelles la socit dans son ensemble attache de limportance. Et cest au juge quil revient, dfaut dintervention lgislative, de dcider quelle activit est digne de cette reconnaissance. Il tient compte pour cela des aspirations de la socit et de lvolution croissante des besoins collectifs. Autant de considrations qui expliquent quaujourdhui cette notion recouvre des activits beaucoup plus nombreuses et varies quil y a un sicle. Lapprciation du second critre est beaucoup plus simple. Il sagit ici, pour le juge, de relever la prsence indirecte dune personne publique dans la gestion de cette activit. En effet, le contrle opr par la puissance publique permet dattester de limportance que la puissance publique attache cette activit. Le critre organique na donc pas disparu. Il fait simplement lobjet dune apprciation indirecte. Les modalits de ce contrle peuvent concerner la constitution de la personne prive par le biais dun agrment, son organisation par la dsignation de certains de ses membres, ou encore son fonctionnement. Pour que lactivit soit qualifie de service public, il faut, en plus, que le gestionnaire prive dtienne des prrogatives de puissance publique.

B Les prrogatives de puissance publique

Les prrogatives de puissance publique peuvent tre dfinies comme des pouvoirs exorbitants du droit commun, et plus prcisment comme des pouvoirs qui dpassent par lampleur et loriginalit de leurs effets ce qui est courant dans les relations de droit priv. Elles donnent celui qui les possde un pouvoir de contrainte lui permettant, par exemple, dimposer unilatralement des obligations aux administrs. Le monopole est la prrogative de puissance publique par excellence dans la mesure o la personne qui en bnficie est titulaire dun droit quun simple particulier ne saurait possder.
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La dtention de tels pouvoirs traduit donc la prsence dun service public. En effet, transmis par lAdministration la personne prive, ils dmontrent, une nouvelle fois, limportance que la personne publique accorde cette activit. Pour mener bien sa mission, le gestionnaire priv doit donc, tout comme lAdministration, pouvoir agir avec des moyens accrus. De plus, la dtention de tels pouvoirs nest lgitime qu partir du moment ou lactivit en cause est importante. Dit dune autre faon, en possdant de telles prrogatives, lorganisme de droit priv acquiert quelque chose dune personne publique qui le rend apte assurer pour le compte de celle-ci une partie de ce qui est sa mission naturelle, savoir le service public. Pourtant, dans cette affaire, le Conseil dEtat nonce que mme sans prrogatives de puissance publique, une activit gre par une personne prive peut tre qualifie de service public. Cette nouvelle approche repose sur une apprciation dindices traduisant la volont de lAdministration de crer un service public.

II La mthode en lespce
Depuis 1990, le critre relatif aux prrogatives de puissance publique tend perdre de limportance. Ainsi, une activit gre par une personne prive ne disposant pas de prrogatives de puissance publique peut tre qualifie de service public, ds lors que l'Administration a eu l'intention de dlguer un service public, cette nouvelle apprciation venant en complment de la mthode classique. Pourtant, c'est sur une autre base que cette nouvelle mthode jurisprudentielle que le Conseil dEtat dnie la qualit de service public linsertion sociale et professionnelle des personnes handicapes.

A Un changement dans les critres

Il existe un arrt datant de 1990 qui, en quelques sortes, prcde celui de 2007 et qui change les critres dapprciation en occultant les prrogatives de puissance publique. Dans cette affaire, il sagissait dune association municipale, organisme de droit priv, grant une activit dintrt gnral. Le problme tait que cette association ne dtenait pas de prrogatives de puissance publique. Son activit pouvait-elle, ds lors, tre qualifie de service public. Le Conseil dEtat jugea quune activit gre par une personne prive ne dtenant pas de prrogatives de puissance publique pouvait tre qualifie de service public ds lors, dune part, que lactivit en cause reprsente bien un caractre dintrt gnral, et, dautre part, que lAdministration
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contrle trs troitement la personne prive (CE, 20/07/1990, Ville de Melun). Ce quil faut retenir de cette solution est que la recherche de telles prrogatives nest donc ncessaire que dans le cas o lorganisme priv est vritablement autonome. Ds lors que la personne prive constitue ce que lon a appel un association transparente, les prrogatives de puissance publique ne sont plus ncessaires. La solution retenue par le Conseil dEtat en 2007 va beaucoup plus loin. Pour dterminer si une activit gre par une personne prive ne dtenant pas de prrogatives de puissance publique est ou non un service public, le Conseil dEtat se base sur lintention de lAdministration de confier ou non la personne prive la gestion dun service public. Pour dterminer cette intention, le juge administratif se base sur la mthode du faisceau dindice. Plusieurs lments doivent retenir lattention. Le juge vrifie dabord lintrt gnral de lactivit en cause. Rien de bien novateur jusque l. Plus intressant est la suite de son considrant de principe. Cest, ainsi, que le juge retient les conditions de la cration de lactivit, de son organisation ou de son fonctionnement. Il se base aussi sur les obligations qui sont imposes la personne prive, ainsi que sur les mesures prises pour vrifier que les objectifs assigns la personne prive sont atteints. Si, au vu de tous ces lments, lAdministration est considr avoir entendu crer un service public, alors lactivit gre par la personne prive sera qualifie de service public, quand bien mme ne disposerait-elle pas de prrogatives de puissance publique. Quelques semaines plus tard, le Conseil dEtat est venu prciser lattitude adopter face une autre hypothse de gestion dun service public par une personne prive, en loccurrence le cas ou linitiative de lactivit a t prise par une personne prive sans rattachement initial une personne publique. Ainsi, cette activit pourra se voir reconnaitre la qualification de service public si elle est dintrt gnral, si la personne publique vient postrieurement exercer un droit de regard sur son organisation et si elle peut lui accorder des financements (CE, 6/04/2007 ; Commune dAix-enProvence). En lespce, lactivit en cause semblait bien remplir ces conditions pour que la qualification de service public soit retenue. Pourtant, le Conseil dEtat a retenu une solution diffrente.

B La solution despce
Plusieurs lments allaient dans le sens de la qualification de service public. Pourtant, ce nest pas cette solution qui est retenue par le Conseil dEtat. Mieux, le Conseil d'Etat base sa solution sur la volont du

lgislateur et non sur une application des principes jurisprudentiels ainsi dgags. Le Conseil dEtat se base sur larticle 167 du code de la famille et de laide sociale. Au terme de celui-ci, il rsulte que les centres daide par le travail offre aux personnes handicapes qui ne peuvent travailler, des possibilits dactivits diverses caractre professionnel, un soutien mdico-social et ducatif et un milieu de vie favorisant leur panouissement personnel et leur intgration sociale . De plus, la cration ou lextension de ces centres est soumise autorisation du prsident du conseil gnral ou du reprsentant de lEtat (loi du 30 juin 1975). Ces autorisations sont accordes en fonction des besoins quantitatifs et qualitatifs de la population . Enfin, ces centres sont tenues daccueillir les personnes handicapes qui leurs sont adresses par les autorits comptentes. Tous ces lments tendent vers la qualification de service public. Pourtant, le Conseil d'Etat retient une solution diffrente. Ainsi, le Conseil dEtat relve dabord que linsertion professionnelle et sociale des personnes handicapes constitue bien une mission dintrt gnral. Mais, selon la Haute juridiction, le lgislateur "a entendu exclure que la mission assure par les organismes privs gestionnaires de centres d'aide par le travail revte le caractre d'une mission de service public". Il se base pour cela sur les travaux prparatoires la loi du 30 juin 1975. Comme on le sait, la volont du lgislateur s'impose au juge administratif. Un autre lment a sans doute t pris en compte. Il sagit du fait que retenir la qualification de service public aurait eu pour consquence de soumettre ces personnes prives des obligations bien plus importantes que celles qui psent sur les personnes de droit priv Ainsi, ne grant pas un service public, lAFDAIM navait pas communiquer les documents demands. La solution de la cour dappel de Marseille est donc confirme.