REGIES METROPOLITANAS:

COMPREENDER PARA GOVERN-LAS

JRIO CRUZ
JAN 2011

Estou convencido de que o desenvolvimento das regies metropolitanas transcende, em muito, a dinmica espontnea das suas metrpoles. Isso, em grande parte, por se acumularem incompreenses e velhas carncias gerenciais que dificultam a correta induo desse processo. Em matria de governabilidade, as metrpoles, no Brasil, ainda seguem como terras de ningum, mantidas merc das suas prprias oscilaes. Vejo que no de hoje que as regies metropolitanas so um tema que cresce nos debates em vrios fruns nacionais e na literatura tcnica disponvel. Constato, tambm, que persiste improdutiva, nessa discusso, a insistncia em se desenvolver modelos de gesto, antes de consistentes debates sobre conceitos que tornem as metrpoles compreensveis. Mais que de modelos gerenciais, acho que elas precisam desses conceitos de identidade, pois eles ensejaro os objetos relacionados com as funes pblicas de interesse comum previstas na Constituio. So poucas as regies metropolitanas que registram, mesmo em mbito tcnico, boa compreenso desses conceitos, at agora pouco explorados no Brasil. Noto que ainda no se formou o entendimento pleno a respeito dessa realidade. Primeiramente, tais carncias se manifestam na pouca percepo de que regio metropolitana a regio da metrpole. Assim como regio vincola se reporta a vinhedos e vinho, regio canavieira cultura da cana-de-acar, a regio metropolitana se reporta rea de abrangncia da metrpole, que cidade ntegra, una, indivisvel (FIGURA 11). Com essa observao exalto que assim como os municpios tm suas
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Embora as ilustraes reflitam a Regio Metropolitana do Recife, as imagens so vlidas para qualquer regio metropolitana.

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cidades, as regies metropolitanas abrigam metrpoles. Elas constituem o universo urbano: de produo de riqueza social, econmica, cultural e poltica; de circulao e consumo de bens e servios; de polarizao, nas escalas nacional, regional e local; de deciso poltica; e de soberania intelectual, de concentrao de riqueza e de conhecimentos. Assim, o primeiro conceito manifesta que mais do que a regio a metrpole quem requer gesto e cuidados permanentes. Nisto ainda reina pouca compreenso entre as pessoas e autoridades, talvez porque acreditem que a condio de metrpole s se aplica a centros como Nova York, Paris ou Londres, reconhecidamente metrpoles mundiais. Porm, na realidade brasileira, So Paulo e Rio de Janeiro so metrpoles nacionais e, as demais, metrpoles regionais ou locais. Todas, enfim, metrpoles, sem medo de pedantismo. Talvez, ainda, por ter-se formada, espontaneamente, a partir da conurbao de ncleos urbanos isolados, persistiu o entendimento de que a metrpole seja um topnimo para identificar a cidade constituda de cidades autnomas, ou apenas espao de referncia para registros estatsticos de natureza socioeconmica. O que no se consolidou entre as pessoas, foi o fato de essas cidades no serem mais ncleos urbanos independentes como antes, pois agora esto integradas metrpole, como partes de uma unidade urbana indivisvel. No aceitar essa realidade cultuar o passado, sem enxergar a fora do presente. Todos os ncleos urbanos formadores das metrpoles foram, outrora, cidades autnomas. Hoje esto absolutamente integrados e comportam-se como bairros populosos dessas metrpoles.

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O que tem perturbado essa realidade a interferncia da geopoltica municipal, que agrega a esses ncleos a condio administrativa de sedes municipais. O ncleo central da metrpole, por exemplo, abriga, simultaneamente, como atributo poltico institucional, as sedes dos governos do Estado e do Municpio. Operacionalmente, no entanto, o bairro central da metrpole, sem que isto lhe diminua em importncia. Se estes aspectos parecem detalhes, para o cidado sua rotina cotidiana. Uma coisa, nesse contexto, a metrpole una, com sua operao e estmulos permanentes a atividades e negcios. A outra a superposta geopoltica municipal. O que a comunidade vive o dia-a-dia urbano que lhe confere oportunidades. O cotidiano da geopoltica s se manifesta na burocracia administrativa. Ele sufocado pela dinmica urbana, sempre em diversificada expanso. Por outro lado, penso que o que mais prejudica a qualidade de vida nas metrpoles o modelo territorial constitudo por um nico ncleo pujante e um colar de subrbios sempre mais longnquos e desassistidos. Esse cenrio incita um ordenamento urbano com natureza policntrica, mais favorvel em termos de organizao e em relao mobilidade das pessoas, por aproximar as oportunidades, onde quer que a populao esteja. Nada interfere mais na qualidade de vida das pessoas que essa dependncia exclusiva do ncleo metropolitano, sempre mais atraente, embora cada vez mais distante. O fortalecimento de polos de oportunidades, homogeneamente distribudos no territrio e em harmonia com o ncleo central da metrpole, o meio desejvel e necessrio de organizao urbana, pela sociodiversidade que propicia. Como a conformao territorial das metrpoles distancia muito das pessoas, as oportunidades que brotam, em maior quantidade, do ncleo metropolitano, no se pode mais lhes negar o modelo multicentral, para disseminar oportunidades e para superar os problemas de mobilidade, pois no ser lanando mo de magia tecnolgica nos transportes, que esse gap ser superado. O maior equvoco das grandes cidades achar que os transportes vo resolver a desconexo urbana entre casa e trabalho, situa-

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o que j crnica no modelo das nossas metrpoles. Nesse particular, o caso de Suape, na Regio Metropolitana do Recife, o exemplo mais emblemtico. No tenho dvidas que para a cidade ser boa no seu cotidiano, ela deve proporcionar equilibrada organizao territorial urbana, em termos de centralidades. Este o objetivo maior da metrpole, para se contrapor ao modelo vigente, incapaz de aproximar de todos, as oportunidades socioeconmicas e culturais. O segundo conceito o da comunidade metropolitana, esta tambm ntegra e desejosa de ser representada no seio de uma governana com ela comprometida pois, se h cidade, obviamente tambm h comunidade. Se a metrpole cidade, ela abriga uma congregao tambm metropolitana. Sem essa conscincia, gesto nenhuma pode se propor a representar e defender o interesse das pessoas. Como acontece com a metrpole, a comunidade tambm segmentada no seu todo, devido classificao das pessoas, em funo dos seus locais de origem. A comunidade metropolitana, no entanto, tem outro corte de classificao. Ela constituda pelas populaes municipais unidas em torno das oportunidades produzidas nas metrpoles. A exemplo do conceito de naturalidade por nascimento ou moradia, o da comunidade metropolitana tambm se impe e evoca, para si, governana e prtica de funes pblicas. Quase 50% da populao do pas fazem parte dessa congregao, embora muitos polticos e gestores urbanos ainda no tenham se detido nesse fato. Assim como h dificuldades na compreenso da metrpole como cidade, tm sido maiores as incompreenses sobre a sua comunidade, que persiste sem representatividade poltica para o exerccio da cidadania. Mesmo no sendo institucionalmente reconhecida, a comunidade metropolitana no pode continuar despercebida nos meios tcnicos e polticos, justamente por ser o foco de funes pblicas, como previsto na Constituio. Ainda que tais questes persistam politicamente omissas, no possvel dissoci-las dessas funes. O trato da metrpole exige a identificao, o dimensionamento e, sobretudo, o reconhecimento e explorao das expectajoriocruz@arqconsult.com.br www.joriocruz.com.br 4

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tivas da sua comunidade, sem o que se estar vivendo num absoluto alheamento sociopoltico. Aqui tambm no h dvida quanto necessidade de se defender, como objetivo da metrpole, o desenvolvimento de uma conscincia de comunidade junto s pessoas, cujas expectativas esto associadas metrpole e no somente ao municpio onde elas moram. O terceiro conceito contempla a governana plena, no mbito metropolitano, cujo modelo reflita compromisso de governo com a metrpole e sua comunidade. O conceito de governana metropolitana limitou-se, nas ltimas dcadas, autoridade estadual, com os governadores num pseudopapel de prefeitos metropolitanos, j que os objetos de gesto so cidade e comunidade, tal como ocorre aos prefeitos, nos seus municpios. Observo que essa questo vem sendo pouco aprofundada politicamente e mal interpretada na literatura tcnica recente, mesmo ao recomendar viso plurimunicipal. Para as metrpoles, se ajusta melhor a ideia de que elas so de domnio comum dos Municpios, por se estenderem ntegras nos respectivos territrios, e do interesse do Estado, beneficirio que da riqueza e da fora socioeconmica que as metrpoles detm. Nesse quadro, os Municpios no podem mais arguir autonomia para se eximir de compartilhar responsabilidades constitucionais no gerenciamento metropolitano. Como as metrpoles so cidades ntegras, perpassando o territrio de vrios municpios, a melhor condio administrativa se manifesta na forma condominial, em razo do que os Municpios por ela abrangidos precisam aderir perspectiva associada para dar-lhes governabilidade. Acredito que a nica opo, nesse contexto, o Consrcio Pblico Intergovernamental, por legitimar decises de interesse comum dos consorciados, que devem prevalecer diante de questes individuais.

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autonomia absoluta assumida pelos Municpios e que dificulta as iniciativas de tratamento da metrpole na sua justa integridade, se soma o predomnio dos Estados, erroneamente elevados condio de gestores metropolitanos, s por ser deles a iniciativa constitucional de instituir regies metropolitanas. Neste particular, o Estado apenas reconhece e legitima uma realidade urbana pr-existente e consolidada, porque as metrpoles no foram idealizadas por determinao de nenhuma autoridade. Elas se formaram a partir da prpria pujana. Alm disso, no se pode esquecer que do contexto urbano, no do regional, que emergem as expectativas de gerir as metrpoles. Como a legislao e a prestao de servios no contexto urbano so responsabilidades municipais, nas metrpoles, leis e servios tambm devem ser tratados conjunta e solidariamente pelos Municpios. Porm, nas regies metropolitanas, cada Municpio se ocupa, apenas, da fatia de cidade que incide no seu territrio (FIGURA 2). Com isso, as metrpoles se deixam segmentar administrativamente, perdem integridade e at se contradizem perante a fora que, de fato, detm. As metrpoles brasileiras continuam gerencialmente rfs, embora ainda se acredite que possam se desenvolver, mesmo segmentadas, administrativamente, pelos Municpios. Confiam na dinmica espontnea atestada pelos ndices favorveis de riqueza. Penso, contudo, que o vigor da espontaneidade no garantia plena de desenvolvimento homogneo. Essa espontaneidade tem acumulado muito mais conflitos que, propriamente, desenvolvimento. Apesar desses indicadores, eles no foram capazes de atrair autoridades e lideranas polticas em favor da governabilidade que o fenmeno tanto aspira. Longe de serem reconhecidas como realidade urbana e comunidade ntegra, as me-

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trpoles vivem um conflito institucional sobre a prpria existncia de direito, mesmo que as respectivas regies metropolitanas cumpram, legalmente, inquestionveis ditames constitucionais. No contexto do direito brasileiro, o sistema associado de gesto a nica forma legtima para a administrao do interesse comum. Isoladamente, pelo Municpio, a gesto metropolitana impossvel, pois a metrpole no se exaure no mbito territorial de cada um deles. Pelo Estado, como vem sendo praticado h dcadas, se afronta a perspectiva constitucional cuja base o interesse comum, no caso, comum aos Municpios por ela abrangidos. Juntos, porm, Municpios e Estado podero constituir sistema associado de gesto que permita governabilidade e funes pblicas de interesse comum, preenchendo velha lacuna institucional. Mas, o desafio no reside apenas na governana propriamente dita. H questes, ainda insuficientemente abordadas no mbito do direito constitucional, apesar de mais de trs dcadas de experincia metropolitana no Brasil. So desafios s superveis, quando autoridades e polticos reunirem maior domnio e compreenso sobre as metrpoles e atentarem para a influncia que elas exercem na realidade brasileira. Destaco, nesse particular, necessidades como: I. a existncia de uma realidade fiscal e oramentria, que viabilize a realizao de funes pblicas de interesse comum; II. a representatividade poltica para o cidado metropolitano, que no tem como reivindicar suas expectativas por oportunidades que s a metrpole oferece; III. a existncia de uma legislao prpria, que assegure instrumentos eficientes, sobretudo de controle urbano; IV. a consagrao plena de um ente intergovernamental associado (Estado e Municpios) para a gesto compartilhada da metrpole; V. a homogeneizao das transferncias constitucionais aos Municpios situados em regies metropolitanas, assegurando-lhes prioridade na
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alocao desses recursos, para a execuo de funes pblicas de interesse comum; VI. a regulamentao de matria sobre receitas prprias, avaliando a perspectiva de impostos, tarifas, taxas etc.; VII. a compreenso, pelos Estados, das distines entre regio metropolitana, aglomerao urbana e microrregio, associada a requisitos mnimos para a legitimao dessas realidades, por leis complementares estaduais. Por ter o pleno domnio tcnico de todos esses conceitos, a Agncia Condepe/Fidem, em Pernambuco, pde desenvolver, recentemente, modelo de gesto2 neles referenciado. Porm, a dificuldade para se tocar avante esse modelo persiste sob dois ngulos. Um, que registra a necessidade de voluntarismo entre as autoridades, pois no h, sem isto, como montar um sistema associado de gesto. O segundo ngulo de dificuldades o que exibe a autonomia plena com que os Municpios se contrapem a processos de cooperao intergovernamental, condio sine qua non, para a governabilidade metropolitana. Percebo que a temtica salta, ento, para a esfera poltica de negociao entre autoridades, com a dificuldade adicional de no se saber, ao certo, a quem cabe a iniciativa. Uma densa nebulosidade se forma e tem sido fator reincidente para no se levar avante esse debate e para esquecer suas metas, apesar de essenciais aos habitantes das grandes cidades. O tema volta e meia emerge, mas logo se afoga no mar de indiferena poltica. Quem sabe uma estratgia possa ser construda a partir do Plano Diretor Metropolitano. Em torno dos debates no processo de planejamento, essas questes iro aflorar e talvez sensibilizar solues. Porm, recomendvel um termo de referncia que considere a metrpole, a comunidade e a governana como substncias

Neves, Geraldo e Cruz, Jrio: Modelos de gesto metropolitana. Recife, Editora Nossa Livraria, 2010. 8

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essncias desse Plano. Por outro lado, h que se garantir a participao do Estado e dos Municpios, da Assembleia Legislativa e Cmaras Municipais, alm da comunidade metropolitana. Ao planejar a metrpole, a comunidade e a governana, como trs elementos integrados, mas com personalidades prprias, os conceitos aqui reforados certamente iro aflorar. Os Municpios podero observar que as expectativas da metrpole so diferentes das que eles convivem, nas suas cidades, quando dos seus planos diretores. E, tambm, que seus muncipes esto expostos a oportunidades que advm da metrpole, mais at que dos prprios municpios de origem, onde, muitas vezes, um certo assistencialismo se exacerba. Vero, tambm, que a gesto desse fenmeno s pode ser coletiva, a no ser que se renegue a pluralidade evocada pelo interesse comum metropolitano manifestado na Constituio. No so poucas as implicaes para elaborar um plano com esse formato, sobretudo levando-se em conta seus objetivos principais, considerando: para a metrpole, a condio una e um desenvolvimento territorialmente homogneo; para a comunidade, a condio ntegra, com oportunidades iguais para todos, seja qual for a localizao geogrfica das pessoas; e, para a governana, a condio associada que lhe garanta governabilidade, na qual Estado e Municpios compartilham as responsabilidades em relao metrpole e comunidade. Acredito que essa metodologia levar as metrpoles a serem mais do que universos estatsticos, como tm sido, at agora. Permito-me estar convencido, tambm, de que o Plano Diretor a melhor oportunidade para se estabelecer o debate tcnico e poltico sobre governana metropolitana, porque mesmo reconhecendo tratar-se de um instrumento que se d pouca ateno, ele ser eficaz, em funo desses debates. Poucos contemplaram a metrpole no seu todo urbano e repararam na existncia de uma comunidade com expectativas prprias. Com foco nessas duas realidades, o Plano Diretor mostrar

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perspectivas gerenciais raramente observadas, alm de impactos reconhecidos, que os gestores os tm, quase sempre, desprezados. Apesar de tudo, no me iludo quanto s dificuldades que povoaro esse processo de planejamento, com o peso de objetivos centrados na metrpole, comunidade e governana, entidades pouco trabalhadas. Tambm no cultuo iluses, em relao ao imediato consenso entre os interlocutores, j que o Plano Diretor comea sem ele e sem a certeza da disseminao dos conceitos que, agora, priorizam o planejamento. No entanto, estou convicto de que, com o andar do processo de planejamento, logo se ver que os objetivos tm consistncia, porque a metrpole no pode continuar sendo universo de subrbios que se multiplicam sem integrao. No se pode mais seguir alheio s expectativas da comunidade metropolitana, nem se omitir diante da trajetria de crescimento urbano espontneo, que vem sendo regra. Estou certo, tambm, de que a conquista desses objetivos depender sempre de um decisor poltico, razo pela qual sinto que a governana o objetivo-smbolo das metrpoles. Sem ele, o planejamento dificilmente atingir os demais objetivos, com relao metrpole e comunidade. Mesmo como um caminho estratgico governabilidade, como penso eu, o Plano Diretor um artifcio que exige perseverana em termos de mobilizao e convencimento de autoridades e gestores para se aliarem. Mais do que a obstinao que me embala em relao a esse quadro e mais do que me sentir mobilizado diante da magnitude dos desafios cotidianos que as metrpoles exibem, toro pela sensibilizao poltica das lideranas e pelo consenso na compreenso da metrpole, para garantir-lhe governabilidade. Infelizmente, constato que as nossas metrpoles ainda esto longe de existirem, politicamente. Alis, a propsito desse esquecimento poltico-administrativo que se perpetua nas metrpoles, vejo que quase metade da populao brasileira h muito se pergunta: por qu?

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