TEXTO PARA DISCUSSO No 1445

APONTAMENTOS SOBRE A CRIAO DE UM SISTEMA NACIONAL DE INDICADORES EM DIREITOS HUMANOS

Marco Antonio Carvalho Natalino

TEXTO PARA DISCUSSO No 1445

APONTAMENTOS SOBRE A CRIAO DE UM SISTEMA NACIONAL DE INDICADORES EM DIREITOS HUMANOS*

Marco Antonio Carvalho Natalino**
Rio de Janeiro, dezembro de 2009

* O autor agradece a rios e sugesHelder Ferreira, Tcnico em Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais DISOC/Ipea pelos comenttes ao texto. ** Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental da DISOC/Ipea.

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto

TEXTO PARA DISCUSSO

Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais, por sua relevncia, levam informaes para profissionais especializados e estabelecem um espao para sugestes.

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos, Cooperao Tcnica e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (em implantao) Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, Inovao, Produo e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Comunicao Daniel Castro URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria ISSN 1415-4765 JEL: I39, J15, C89, Z00

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

SUMRIO

SINOPSE

ABSTRACT

1 APRESENTAO

2 APONTAMENTOS PARA UM SISTEMA DE INDICADORES EM DIREITOS HUMANOS

3 CONSIDERAES FINAIS

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REFERNCIAS

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SINOPSE
O presente texto aborda a criao de um sistema de indicadores em direitos humanos, analisando as potencialidades e os desafios conectados a tal empreendimento. A anlise foca sete pontos fundamentais. Partindo de uma discusso sobre as diferenas dos indicadores em direitos humanos ante os indicadores sociais, o autor apresenta os argumentos em favor da possibilidade e da necessidade de um sistema de indicadores para a rea. Em seguida, debate-se o mtodo de trabalho desenvolvido no mbito do Alto Comissariado das Naes Unidas para os Direitos Humanos (ACNUDH), analisam-se algumas especificidades do caso brasileiro e aponta-se para alguns dos riscos da construo de um sistema de indicadores que no observe criticamente o contexto internacional em que a demanda por informaes sistemticas se insere. Por ltimo, visando subsidiar a construo de uma poltica pblica nacional para o tema, o texto apresenta princpios normativos, conceituais e metodolgicos que auxiliariam na construo de um sistema de indicadores ao mesmo tempo relevante para os diversos stakeholders, conceitualmente embasado, transparente metodologicamente e congruente com a episteme dos direitos humanos.

ABSTRACT
The article analyses the potentialities and challenges facing the creation of a human rights system of indicators. The analysis focus on seven fundamental points. Starting with a discussion on the differences between human rights indicators and social indicators, the author presents the arguments in favor of the possibility and necessity of a human rights system of indicators. Also, the framework developed by the United Nations High Commissioner for Human Rights (UNHCHR) is discussed and some specificities of the Brazilian case are analyzed, pointing to some risks involved on the construction of a system of indicators that do not observe critically the international context at which the demand for systematic information is present. Lastly, aiming at subsidizing the construction of a national public policy for this theme, the text presents some normative, conceptual and methodological principles that would help on the construction of a system of indicators that is at the same time relevant to the multiple stakeholders, conceptually substantiated, methodologically transparent and congruent to the human rights episteme.

1 APRESENTAO
H pelo menos duas dcadas, a sociedade internacional observa um crescente interesse pela utilizao de indicadores outros, que no meramente econmicos, para o acompanhamento, a avaliao, a comparao ou a mera descrio do desenvolvimento humano observado em dada regio ou conjunto de regies do globo. Esse interesse, potencializado pelas novas ferramentas informacionais e pela maior abertura e interesse dos Estados e da sociedade civil na coleta de informaes sociais, teve como grande marco a criao do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), divulgado pela primeira vez em 1990. Por meio dele, abriu-se uma possibilidade vislumbrada por estatsticos, economistas e cientistas sociais, apoiada por estudiosos em geral e finalmente popularizada pelos meios de comunicao de massa de medir e comparar o nvel de desenvolvimento e a qualidade de vida em um pas com o uso de informaes sintticas que no apenas a renda dos seus habitantes. O sucesso do IDH na substituio da renda per capita como ndice de fcil compreenso para a comparao entre os diversos pases do globo, bem como para o monitoramento do progresso anual de uma dada nao, gerou uma onda de criao de novas propostas de agregao de indicadores. Junto com as novas propostas e com a popularizao miditica do IDH (que em ltima instncia era o objetivo de seus criadores)1 surgiu um grande fetiche por indicadores sociais, que passaram a ser usados fora de contexto (ver JANUZZI, 2005), em especial nos campos jornalstico e poltico. Um bom exemplo desse fenmeno o uso indiscriminado do IDH municipal como critrio para seleo de municpios prioritrios para a implantao de uma determinada poltica pblica ou para a transferncia de recursos em geral. Como resultado, municpios com elevado nmero de pessoas excludas socialmente, mas com bons indicadores mdios no so priorizados. Ainda pior, por vezes os indicadores presentes no IDH no possuem qualquer relao com o problema social que busca ser solucionado pela poltica pblica. No obstante, o IDH mantm sua importncia e garante sua perenidade, apesar do frequente mau uso. Antes de ser um simples artifcio matemtico de agregao de dados sem qualquer relao teoricamente estabelecida, o IDH baseado em um conceito (desenvolvimento humano) e em atributos (acesso a bens, vida saudvel, acesso ao conhecimento) que objetivam operacionaliz-lo.2 A partir disso, estabeleceram-se indicadores expectativa de vida, renda per capita purchasing power
1. Cabe registrar as palavras de Amartya Sen sobre sua resistncia inicial ao IDH. O economista indiano julgava, com razo, que o IDH era por demais simplista e dado a distores, sendo prefervel a criao de relatrios com o uso de indicadores mais complexos e sensveis. Entretanto, foi convencido da importncia da proposta da Organizao das Naes Unidas (ONU), quando percebeu que, apesar de seus problemas, o IDH era superior ao Produto Interno Bruto (PIB) na medio do desenvolvimento humano, e que a simplicidade do ndice permitiria uma aproximao do pblico em geral com indicadores sociais mais complexos tambm inseridos no relatrio anual do IDH. Como disse, a hegemonia do PIB no seria quebrada por nenhum conjunto de tabelas. 2. certo que no h consenso entre os especialistas sobre a utilidade heurstica de um conceito to amplo como desenvolvimento humano, muito menos sobre a possibilidade de abarc-lo por meio das dimenses propostas. Entretanto, exatamente essa clareza de definio, com suficiente honestidade intelectual, permite a elaborao da crtica e do debate sobre o IDH, ao contrrio de outros indicadores sintticos, cujas bases conceituais se mostram menos claras. As principais crticas ao IDH referem-se, em geral, sua utilizao indevida como indicador de fenmenos que ele de fato no mede, e no ao indicador em si.

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parity (PPP), analfabetismo e escolaridade que buscam transformar em nmeros o conceito de desenvolvimento humano. Com base no mesmo conceito, os relatrios anuais do desenvolvimento humano, publicados pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), aprofundam a questo com diversas tabelas e anlises, alm de dar destaque especial a algum tema por relatrio (acesso gua, pobreza extrema etc.).3 Por essa experincia, parece-nos que qualquer relatrio, indicador ou sistema de indicadores que no pretenda entrar no extenso rol de virtuosismos matemticos com pouca aplicao prtica que preenchem artigos, notas tcnicas e teses acadmicas mundo afora ou seja, qualquer sistema de indicadores que vise perenidade e utilidade deve partir de uma estreita relao entre slida base terica, competente operacionalizao por meio de dados passveis de serem obtidos com regularidade4 e uma estratgia de produo de relatrios analticos que aprofundem os dados obtidos. Dentro dessa perspectiva, o presente artigo visa discutir as possibilidades de criao de um sistema de indicadores em direitos humanos, apontando as potencialidades, os desafios e os riscos conectados a tal empreendimento. Partindo de uma discusso sobre algumas diferenas dos indicadores em direitos humanos ante os indicadores sociais, o texto argumenta em favor da existncia de uma base ticoepistemolgica e institucional suficientemente slida sobre o tema dos direitos humanos que suscita a possibilidade e a necessidade de um sistema de indicadores para a rea. Em seguida, a partir do mtodo de trabalho desenvolvido pelo consultor especial do Alto Comissariado das Naes Unidas para os Direitos Humanos (ACNUDH), Rajeev Malhotra, sobre o tema em discusso, algumas especificidades do caso brasileiro so analisadas e aponta-se para os riscos da construo de um sistema de indicadores que no observe criticamente o contexto internacional em que a demanda por informaes sistemticas se insere. Por ltimo, visando subsidiar a construo de uma poltica pblica nacional para o tema, o texto apresenta alguns princpios normativos, conceituais e metodolgicos que auxiliariam na construo de um sistema de indicadores ao mesmo tempo relevante para os diversos stakeholders, conceitualmente embasado, com elevado grau de fidedignidade, confiana e transparncia metodolgica, e congruente com a episteme dos direitos humanos.

2 APONTAMENTOS PARA UM SISTEMA DE INDICADORES EM DIREITOS HUMANOS

importante ressaltar a necessria diferenciao entre indicadores de direitos humanos e indicadores sociais. Sob o risco de se ver englobado como mais um grupo ou recorte dentro do grande mundo dos indicadores sociais, os indicadores de direitos humanos devem se pautar sempre, desde o princpio, pela episteme e pelo ethos que so especficos a esse campo.

3. O relatrio de 2000 trata da relao entre desenvolvimento humano e direitos humanos, relao essa bem estabelecida na comunidade internacional desde, pelo menos, a Conferncia de Viena de 1993 (ver ALVES, 1993). 4. Essa competente operacionalizao implica, claramente, no s a regularidade na obteno dos dados e a relevncia desses para a compreenso e a mensurao do fenmeno em tela; implica tambm a obteno de dados por meio de instituies com credibilidade e tcnicas que garantam fidedignidade e comparabilidade internacional.

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O primeiro ponto consiste em evidenciar que a diferena no se encontra no indicador ou no dado a ser utilizado, mas antes na rationale que leva escolha de determinado indicador, bem como na base epistemolgica e tica que deve basear a leitura e a anlise do dado. Nesse sentido, importante ressaltar a constituio dos direitos humanos como direito institudo e reconhecido. com base nos direitos que emanam da Declarao Universal dos Direitos Humanos e das demais normativas internacionais afetas ao campo, bem como nas leis nacionais (sobretudo a Constituio), que se deve selecionar as informaes pertinentes. Igualmente, a partir desse corpus normativo que se deve analisar, interpretar e comentar os dados. Assim, os direitos humanos so antes uma abordagem do que um conjunto mais ou menos exaustivo de temas no que se refere aos indicadores.5 Propostas de sistemas de indicadores de direitos humanos que os interpretam apenas como um conjunto de temas caem numa certa indiferenciao a outros sistemas de indicadores, sendo por vezes no mais que uma compilao coerente de informaes sociais de interesse para a rea. Ainda que importantes, tais compilaes no atentam para a existncia de um paradigma especfico que informa a interpretao dos dados paradigma que poderamos resumir na noo de direito violado. Exemplificando, um indicador comum a mdia per capita de consumo de calorias em um determinado pas. Esse indicador pode e deve ser tambm utilizado como indicador em direitos humanos. Mas, sob a tica do direito alimentao, antes de se perguntar a mdia de consumo de uma dada populao, cabe perguntar quantos seres humanos daquele grupo no tm o direito alimentao respeitado. Nessa tica, seria mais relevante determinar, com base no conhecimento nutricional disponvel, um valor mnimo e quantas pessoas esto abaixo dessa linha. A mesma linha de raciocnio pode ser estendida a outras esferas dos direitos humanos, como o direito educao, caso no qual, dentro da perspectiva aqui proposta, caberia menos questionar a taxa mdia de escolaridade da populao do que a porcentagem da populao que tem seu direito educao violado por no ter tido a oportunidade de completar a educao bsica, por exemplo. Assim, a elaborao de indicadores em direitos humanos deve ser guiada, via de regra, pela lgica do direito garantido versus direito violado sempre estabelecendo parmetros os mais claros possveis para a definio da violao. Porm, para os direitos humanos, a questo ainda mais complexa; retomando o exemplo, direito alimentao significa direito alimentao suficiente, segura e nutritiva. Consequentemente, cabe questionar e criar indicadores tambm para monitorar eventuais pocas de consumo abaixo do limiar (devido seca, por exemplo), que podem indicar insegurana alimentar, bem como a qualidade nutricional da alimentao da populao. Tambm, dentro de uma tica de

5. nesse sentido, por exemplo, que o PNUD (UNDP, 2006) vem advogando em prol do rigth-based approach no que se refere aos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, incorporando interpretao das realidades dos pases e regies (e avaliao dessas realidades no que concerne ao atendimento das metas) princpios e normas presentes em declaraes internacionais. Destaque dado no discriminao, ao empoderamento e participao. Alm disso, no que se refere accountability, nfase dada noo de detentores de direitos e portadores de obrigaes.

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especificao6 dos direitos humanos, os indicadores nacionais que nos permitem conhecer o acesso ao direito alimentao da populao devem ser desagregados conforme critrios regionais, etrios, de gnero, de raa e de etnia, buscando assim observar possveis discriminaes contra segmentos populacionais desempoderados.7 No Brasil, essa desagregao se mostra ainda mais fundamental que em outros pases. Isso porque, no mbito geral, o pas observou melhora nos indicadores sociais nas ltimas dcadas. Entretanto, essas boas mdias, que incluem enganosamente o Brasil entre as naes de alto desenvolvimento humano, mascaram profundas desigualdades, seja por clivagens regionais, por aes discriminatrias ou por idade (ver quadro 1), que geram situaes de vulnerabilidade violao dos direitos. Ao mesmo tempo, desde a promulgao da Constituio de 1988, o pas vem ratificando os principais tratados internacionais de defesa dos direitos humanos, no mbito das Naes Unidas e da Organizao dos Estados Americanos (OEA). Levando-se em conta essa anlise, possvel afirmar que o problema no pas no de reconhecimento legal e sim, de garantia e promoo desigual dos direitos. Um sistema nacional de indicadores em direitos humanos deve, ento, permitir e avaliar a situao no pas do usufruto desses direitos, focando nas diferenas internas e objetivando a identificao de vulnerabilidades, como subsdio para a elaborao de diagnsticos acurados sobre essas populaes.
QUADRO 1

Especificao de populaes vulnerveis

Espacializao x Estados x Municpios x Macrorregies x Mesorregies x Microrregies x Bairros x Rural x urbano x Terras tradicionais x Migraes
Fonte: Elaborao do autor.

Idades vulnerveis x Primeira infncia (0 a 6) x Crianas (0 a 12) x Adolescentes (12 a 18) x Jovens (15 a 29) x Idosos (60 e +) x Superidosos (80 e +)

Grupos discriminados x Negros x Mulheres x Indgenas x Pessoas com deficincia x Populao LGBT

6. Para Bobbio (1992, p. 58-59), a especificao representa o quarto movimento da implementao dos direitos humanos, que se inicia com a sua positivao num sistema jurdico nacional, avana pela sua generalizao igualdade e no discriminao e segue pela internacionalizao, cujo marco a Declarao Universal de 1948. Nesse processo, a especificao significa uma determinao mais clara de quais so os sujeitos concretos titulares de direitos, indo alm da abstrao que o homem universal iluminista, tendo em conta as especificidades da mulher, da criana, do idoso, dos deficientes etc. 7. Para um debate terico-metodolgico sobre a necessidade de levar em conta as desigualdades entre grupos populacionais para a elaborao de um indicador sinttico de direitos humanos, ver Fukuda-Parr, Lawson-Remer e Randolph (2008). Para uma interessante proposta de clculo dessas desigualdades, elaborada com o intuito de quantificar um ndice de Oportunidades Humanas, ver Barros et al. (2009, p. 65)

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O segundo ponto fundamental para a concepo de um sistema de indicadores de direitos humanos , ento, apropriar-se dessa lgica da especificao. Com base nisso, propomos separar os recortes das populaes especficas, conforme se observa no quadro 1, em trs tipos: espacializao, discriminaes e faixas etrias vulnerveis. No que se refere espacializao, alm das tradicionais desagregaes por macrorregies, estados e municpios, que j permitem um primeiro aprofundamento nas realidades locais e so em geral bastante utilizadas em anlises de indicadores sociais, desejvel que, a depender da temtica e do contexto, sejam realizadas anlises micro e mesorregionais categorias geogrficas cujas possibilidades analticas so subaproveitadas no Brasil. Tambm as categorias de aglomerao urbana e concentrado urbano (IPEA, UNICAMP e IBGE, 1999) podem ser exploradas. Uma das vantagens dessas classificaes geogrficas a possibilidade de evidenciar vulnerabilidades especficas de uma parte de um estado (sendo a mesorregio do Vale do Jequitinhonha, em Minas Gerais, talvez o melhor exemplo disso). Outra vantagem que, ao no possurem correspondncia nas unidades polticas da federao ao contrrio de estados e municpios , essas categorias permitem anlises mais livres de presses por parte dos governos, sempre muito ciosos dos efeitos possivelmente destrutivos dos rankings sobre a imagem de sua administrao perante a opinio pblica. J no mbito municipal importante que sejam observadas realidades de bairros ou reas especialmente vulnerveis, que podem se ocultar dentro de indicadores municipais amplamente favorveis. Essa questo especialmente importante quando tratamos de grandes municpios. Alm disso, h outros temas relacionados espacialidade que merecem destaque: a diviso rural e urbano; as terras tradicionais, como as de indgenas e quilombolas (cujas especificidades so intimamente relacionadas, mas de forma alguma idnticas, s especificidades desses grupos sociais em si); e as migraes, seja entre regies, 8 sejam as migraes pendulares que frequentemente ocultam desigualdades no acesso a direitos dentro de uma regio metropolitana. Quanto s idades vulnerveis, fundamental perceber como cada faixa etria possui suas prprias vulnerabilidades. No Brasil, a relao entre infncia e pobreza bastante preocupante, como demonstram os relatrios anuais do Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF). Entre a juventude, o desemprego e a vitimizao letal se colocam como questes centrais (ver ABRAO e AQUINO, 2008). J os idosos, alm dos tradicionais problemas relacionados maior vulnerabilidade diante da qualidade da sade pblica, sofrem tambm problemas relacionados mobilidade urbana. Ainda, ressalta-se a necessidade de, a depender do tema, realizar recortes populacionais diferentes, entre os quais se destacam as especificidades da primeira infncia e as dos chamados superidosos. Assim, a primeira infncia levanta, tradicionalmente, questes relacionadas sade pblica e, mais recentemente, educao infantil, enquanto nas crianas maiores as vulnerabilidades mais destacadas se referem explorao no mundo do trabalho, ao acesso ao sistema de ensino obrigatrio e convivncia familiar e comunitria. Os muito idosos, por sua vez, tornam-se cada vez mais objeto de preocupao das polticas pblicas, dada a

8. Migraes pendulares so fluxos populacionais sem carter permanente, como o deslocamento dirio do morador de uma cidade-dormitrio para o municpio onde trabalha.

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alterao na pirmide etria brasileira e mundial alterao cuja tendncia se tornar mais aguda nos prximos anos , levantando uma srie de questes relacionadas garantia de condies dignas de vida autnoma para essa parcela da populao. Tambm til a diviso da juventude em jovens adolescentes (15 a 17 anos), jovens jovens (18 a 24 anos) e jovens adultos (25 a 29 anos) no que se refere a indicadores de trabalho, educao e violncia. Isso se d, pois as formas de experenciar a juventude so bastante diversas em cada uma dessas faixas etrias, assim como so diversas suas vulnerabilidades: no tem o mesmo significado o desemprego de um jovem adolescente e de um jovem adulto, por exemplo. Uma questo importante referente ao uso do termo grupos vulnerveis que o mesmo possui uma clara conotao epidemiolgica. Nessa concepo mdica, a vulnerabilidade est relacionada maior incidncia de um determinado fenmeno entre a populao vulnervel do que entre a mdia da populao, sem, entretanto, colocar em questo se as razes dessa maior incidncia so socialmente fundadas ou resultado de caractersticas genticas, congnitas ou, de alguma outra forma, naturais do grupo. Assim, cabe sempre lembrar que a ideia de vulnerabilidade aqui est ligada vulnerabilidade a ter um direito violado, o que implica por princpio uma relao social. Isso, obviamente, no pressupe negar eventuais vulnerabilidades naturais como, por exemplo, a de recm-nascidos morte por doenas respiratrias. O objetivo da cautela no uso do conceito antes evidenciar que essas vulnerabilidades no so neutras e revelam relaes de discriminao e preconceito de gnero e de raa. Quanto s discriminaes, um fato importante a ser levado em conta a no equivalncia entre cada uma delas. Por vezes um discurso apressado de defesa dos grupos socialmente discriminados acaba por omitir o quanto a questo racial diversa da discriminao sofrida pelos deficientes fsicos, por exemplo.9 Em especial, a questo racial e a questo de gnero so traos culturais estruturantes da sociedade brasileira, conformando, cada qual sua maneira, todo o conjunto das relaes humanas. Isso significa tambm que essas temticas no se resumem a questes de direitos humanos, perpassando uma srie de esferas da vida social. Por ltimo, evidenciar a existncia de desigualdades por meio da comparao dos indicadores observados na populao em geral com os observados nos grupos vulnerveis no igual a evidenciar uma discriminao. Os conceitos de desigualdade e discriminao no podem ser equiparados, sob o risco de perderem qualquer validade. A discriminao implica uma ao, consciente ou no, de tratamento diferenciado de uma pessoa ou grupo por causa da sua raa,10 cor, etnia, gnero, orientao sexual, capacidade motora etc. A desigualdade no uma ao, mas um estado de coisas que indica uma diferena entre dois grupos sociais, cuja causa pode ser ou no uma discriminao. Assim, identificarmos desigualdade de renda entre
9. Agradeo Luciana Jaccoud, pesquisadora do Ipea, pelas reflexes sobre as caractersticas prprias de cada uma das discriminaes. 10. Utilizamos aqui e em outras partes do texto o termo raa como realidade socialmente construda, isto , mesmo cientes da no existncia de raas humanas do ponto de vista biolgico, fato que elas existem como categorias de entendimento que orientam a ao humana seja uma ao de discriminao a partir da pertena ou no a uma raa suposta, seja uma ao poltica de busca de reparao pela discriminao sofrida pela pertena a uma determinada raa discriminada. Para uma discusso mais aprofundada sobre o tema, ver Guimares (2005).

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brancos e negros no nos permite inferir, por si s, a existncia de uma discriminao direta da mesma proporo da desigualdade verificada. Isso porque outros fatores (diferenciais de escolaridade, diferenas regionais etc.) podem concorrer para explicar essa desigualdade fatores que podem ser ou no, por sua vez, causados por uma discriminao. Atualmente, diversos estudos buscam isolar essas variveis concorrentes com o intuito de determinar o grau em que certa desigualdade pode ser atribuda discriminao. Tendo em conta a contribuio inestimvel que essas pesquisas vm trazendo ao estudo das discriminaes raciais e de gnero no pas, importante ressaltar, entretanto, a existncia de variveis que no so passveis de quantificao, e que, em ltimo caso, o estabelecimento de uma relao entre desigualdades observadas numericamente e discriminaes sempre envolve uma posio terica.11 O terceiro ponto que diferencia um sistema de indicadores em direitos humanos dos indicadores sociais , de certa maneira, sugerido por esse debate terico sobre a discriminao. Pois os direitos humanos so, mais do que tratados e normas, uma tica, um conjunto de valores e princpios que se pretendem (ou se arrogam) vlidos universalmente, baseados em uma longa tradio filosfica, terica, legal e prtica. Isso implica uma viso de mundo com ampla literatura de apoio caracterizada, destarte a riqueza dos debates e divergncias, pela elevada consistncia conceitual. Esse corpus composto por: 1) Narrativas de violaes: denncias e/ou depoimentos sobre prises arbitrrias; condies em presdios e outros espaos de privao de liberdade; execues extrajudiciais; torturas; abuso policial e outras formas de violncia institucional; represso violenta e cerceamento do direito manifestao poltica; ameaas e intimidaes contra defensores de direitos humanos, minorias e outros grupos vulnerabilizados; casos de discriminao e crimes de dio; evices foradas; dificuldades no acesso a direitos fundamentais (moradia, gua, alimentao, sade) por conta de desastres naturais, descaso governamental e/ou ao de interesses privados; trabalho escravo, forado, infantil, insalubre e indigno. 2) Relatos de experincias: diversos relatos e anlises de experincias bemsucedidas e boas prticas na promoo, garantia e/ou defesa de direitos humanos, envolvendo aes de acesso justia, educao, organizao comunitria, participao popular etc. Esses relatrios so produzidos e divulgados por uma extensa rede de pessoas e instituies, entre as quais se destacam organizaes da sociedade civil, universidades e organismos internacionais. 3) Pesquisas: ampla gama de estudos e pesquisas, de carter terico e emprico, sobre as condies necessrias para a efetivao de determinados direitos
11. De fato, cabe refletir se classificarmos esses grupos como grupos discriminados no seria inadequado para os fins de um sistema de indicadores, uma vez que os indicadores a serem elaborados tendero a captar desigualdades e no discriminaes. Entretanto, optamos por esse termo em concordncia com instrumentos internacionais tais como a Conveno Internacional sobre a Eliminao de todas as Formas de Discriminao Racial e a Conveno sobre a Eliminao de todas as Formas de Discriminao contra a Mulher, que utilizam o conceito de discriminao num sentido bastante amplo.

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fundamentais, abrangendo uma srie de reas do conhecimento como filosofia, psicologia, antropologia, medicina, pedagogia, sociologia, poltica, nutrio etc. 4) Normas: conjunto de acordos, instrues, convenes, leis e outros instrumentos normativos internacionais, regionais, nacionais e subnacionais, incluindo a literatura advinda desses instrumentos, como decises judiciais e textos oficiais de interpretao dessas normativas em especial os Comentrios Gerais sobre as principais convenes de direitos humanos. Essa listagem, ainda que no se pretenda exaustiva, suficiente para expor a riqueza da literatura sobre direitos humanos hoje existente, cuja relativa consistncia conceitual est ligada ao fato de se estruturar em torno de um centro normativo comum, que podemos identificar na Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948, a qual j contm os principais elementos do que so os direitos humanos, permitindo sua conceituao a partir das relaes e interdependncias entre os seus atributos (paz, liberdade, justia, no discriminao, participao poltica, trabalho, educao etc.). Essa potencialidade dos direitos humanos como noo capaz de produzir um sistema de indicadores teoricamente consistente a partir de uma abordagem prpria o que garante, a nosso ver, a viabilidade da criao do sistema em si.12 Mais do que potencialidade, entretanto, diversos autores j trabalham para a constituio do referido sistema, seja em nvel local ou internacional. Cabe citar aqui o trabalho de Rajeev Malhotra. Para este autor, a estrutura conceitual (framework) para
a constituio de um sistema de indicadores em direitos humanos deve necessariamente traduzir a narrativa sobre o contedo normativo dos direitos humanos (...) em alguns atributos caractersticos e uma configurao de indicadores estruturais, de processo e de resultado (grifo nosso) (MALHOTRA e FASEL, 2006).

Mas antes de analisar essa diviso proposta em trs tipos de indicadores, cabe observar outra proposta do framework de Malhotra, que introduz o quarto ponto a ser notado no momento da instituio de um sistema de indicadores em direitos humanos: a necessidade da criao de um mtodo comum para o monitoramento de direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais. Ainda que em nosso pas a situao precria da garantia dos direitos sociais leve a um olhar privilegiado sobre os direitos econmicos, sociais e culturais (DESC),13 imprescindvel agregar a esses os direitos civis e polticos dentro do campo de competncia de um sistema de indicadores em direitos humanos. Alm de essa viso reafirmar num mbito prtico a indivisibilidade dos direitos humanos, conectando assim o sistema de indicadores ao contedo normativo, notrio que falta em nosso pas um monitoramento baseado em dados (data oriented)
12. Um relatrio, resultado de uma pesquisa que analisou mais de 170 iniciativas identificadas como esforos seminais na mensurao de indicadores de democracia, governana e direitos humanos, observa que enquanto os dois primeiros conceitos so e continuaro sendo objeto de disputas tericas e ideolgicas, os direitos humanos conformam uma noo muito mais clara. Para os autores, isso se d exatamente pelo fato de seus princpios terem sido codificados em um grande nmero de tratados internacionais e regionais (LANDMANN e HAUSERMANN, 2003). 13. Esse foco nos DESC, no surpreendentemente, comum aos pases em desenvolvimento, em contraponto nfase nos direitos civis dada pelos pases europeus e norte-americanos, como fica claro quando analisamos os comentrios ao relatrio brasileiro Comisso de Direitos Humanos da ONU (ver IPEA, 2008).

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mais atento aos direitos civis e polticos. Geralmente, contentamo-nos com os indicadores estruturais nesses casos existncia de um Estado de Direito, de uma constituio respeitadora dos direitos humanos, eleies democrticas, livres e peridicas e nos esquecemos de indicadores mais sensveis, como o acesso Justia por parte da populao pobre, as taxas de resoluo de crimes contra a vida, e a imensa desproporcionalidade de gnero e raa nos cargos eletivos. Essa realidade, vale apontar, comum produo de indicadores em direitos humanos em todo o mundo. Como afirma Goldstein (2007, p. 66), dados da rea socioeconmica so mais acessveis e confiveis do que os das reas poltica, civil e de segurana, e os dados nessas ltimas reas so, em geral, acessveis e confiveis na razo inversa do nvel de gravidade das violaes. Ainda assim, passados 20 anos de Estado democrtico no pas, difcil justificar a ausncia de registros administrativos padronizados referentes ao do Judicirio em geral, o que dificulta a elaborao de polticas pblicas coerentes em reas como adoo e sistema penitencirio, bem como a inexistncia de uma pesquisa de vitimizao que nos permita traar um real quadro da violncia no pas e, assim, avaliar a atuao do sistema de justia criminal, incluindo as polcias. Nesse cenrio, devemos ter em mente que, por vezes, no monitoramento desses fenmenos um aumento nos nmeros deve ser lido no como um indicador de resultado de piora da situao na garantia daquele direito, mas sim como um indicador de processo da melhora na ao governamental. Talvez o melhor exemplo disso sejam as aes dos grupos de fiscalizao mvel do trabalho escravo. De forma anloga, servios de Disque-Denncia so sempre bastante sensveis a campanhas de informao da populao, de forma que o aumento no nmero de denncias no necessariamente indica uma piora na violao daquele direito. A questo dos direitos civis e polticos como espao negligenciado dentro da agenda de produo de informaes em direitos humanos no Brasil nos leva, assim, necessria diferenciao entre tipos de indicadores, que o quinto ponto a ser ressaltado. Parece-nos acertada a proposta de Malhotra, que, partindo da narrativa dos direitos humanos cristalizada nas normativas internacionais como marco tico, avana por meio dos aspectos ou atributos relevantes local e internacionalmente para o acompanhamento de um determinado direito at os indicadores propriamente ditos. Esse mtodo impede que sigamos o fcil, porm perigoso caminho de criarmos indicadores em direitos humanos pela ponta errada, ou seja, a partir dos indicadores existentes, selecionar aqueles que seriam classificados como indicadores em direitos humanos.14 Essa classificao dos tipos de indicadores (ver quadro 2) possui trs vantagens dignas de nota. Primeiro, ela nos permite diferenciar trs tipos fundamentais de

14. Cabe assinalar que o prprio Malhotra (MALHOTRA e FASEL, 2005, p. 10) parece, numa primeira leitura, cair na soluo fcil da criao de indicadores em direitos humanos a partir dos indicadores sociais existentes. Entretanto, sua posio mais cautelosa; prope simplesmente que, a partir de uma comparao entre o indicador preparado com base na sua proposta e a lista de campos cobertos pelos indicadores socioeconmicos (ver o United Nations Handbook on Social Indicators), observem-se as potenciais correspondncias e relaes entre os dois conjuntos. Parece-nos mais adequado no Brasil seguir todo o caminho de discusso dos indicadores em direitos humanos que necessitamos para, posteriormente, observar quais desses possuem correspondncia com os indicadores sociais existentes. Isso implica evitar estrategicamente a conexo entre os dois tipos de indicadores numa fase intermediria de definio do sistema.

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dados: i) informaes sobre a aceitao por parte do Estado dos direitos humanos; ii) informaes sobre os esforos do pas no sentido de implementar as normativas referentes aos direitos humanos; e iii) dados sobre o alcance desses direitos por parte da populao. Segundo, permite-nos uma aproximao dos dados em si sem perder a viso especfica que guia a construo de indicadores em direitos humanos. Isso porque o usurio do sistema ser levado a visualizar o indicador procurado dentro de um quadro de referncia coerente, no qual o dado est inserido num contexto mais amplo de diversos indicadores que se pretendem aproximaes empricas de um determinado princpio, como direito sade, direito educao etc. Terceiro, o quadro proposto ajuda a diferenciar as reas em que os dados disponveis so suficientes daquelas em que ser necessrio instalar processos de coleta de dados condizentes com as necessidades de conhecimento. Este ltimo ponto importante, pois permite, de acordo com uma base conceitual e metodolgica slida, informar aos gestores pblicos quais os passos a serem tomados no caminho da construo do sistema de indicadores em direitos humanos, fornecendo subsdios para a formulao de um plano de trabalho e de um cronograma coerentes.
QUADRO 2

Matriz metodolgica de sistema de indicadores em direitos humanos

DIREITO x Indicador Atributo Atributo do direito 1 Indicador 1 Indicador x Indicador 1 Indicador x Indicador 1 Indicador x Atributo do direito 2 Indicador 1 Indicador x Indicador 1 Indicador x Indicador 1 Indicador x Atributo do direito 3 Indicador 1 Indicador x Indicador 1 Indicador x Indicador 1 Indicador x Atributo do direito 4 Indicador 1 Indicador x Indicador 1 Indicador x Indicador 1 Indicador x Atributo do direito x Indicador 1 Indicador x Indicador 1 Indicador x Indicador 1 Indicador x

Estrutural Processo Resultado

Fonte: Baseado em Malhotra e Fasel (2005). Elaborao do autor.

Essa matriz implica uma metodologia prpria de construo do sistema. Resumidamente, o primeiro passo identificar o tema que ser abordado na matriz (educao, alimentao, tortura, direito vida, trabalho, liberdade de expresso, moradia etc.). Embora a seleo dos temas (e a nomeao dos mesmos) no seja de forma alguma neutra, a arbitrariedade nessa seleo amplamente restrita pela existncia de termos e definies relativamente consagrados nos tratados internacionais. Entretanto, nada impede que se possa utilizar outra fonte, como, por exemplo, o Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH). importante apenas que os temas no sejam confundidos com recortes especficos como gnero ou faixa etria. A princpio, dentro da proposta aqui apresentada, questes como direitos da infncia e direitos da mulher no deveriam ser abordadas em uma matriz especfica, em que se definiriam atributos como violncia contra a mulher ou explorao sexual infantil, e sim como elementos presentes em todos os quadros de forma transversal. Nada impede, obviamente, que, uma vez elaboradas as matrizes com base nos direitos, sejam elaboradas a partir delas, para fins

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de organizao ou divulgao, matrizes de segunda ordem que agreguem todos os indicadores selecionados a partir de um determinado recorte. Em seguida, devem ser definidos atributos ou aspectos que compem as reas cobertas por aquele tema. Esses aspectos devem deliberadamente levar em conta a natureza dos principais problemas identificados no contexto nacional para a promoo do direito e quais os aspectos das polticas de promoo desse direito desejam ser monitorados. Em seguida, para cada atributo, devem ser identificados, selecionados ou construdos indicadores que possam dar conta das trs dimenses descritas. Os indicadores estruturais apontam o compromisso legal e institucional do Estado na promoo do direito, e incluem, por exemplo, os tratados internacionais assinados pelo Estado, ou a distncia entre o tempo de vigor de legislaes pertinentes rea e o tempo de existncia de determinada instituio/rgo/departamento pblico que tenha por objetivo proteger e/ou promover o direito em tela. Os indicadores de processo, por sua vez, buscam captar o esforo empreendido pelos governos no sentido de implementar aquele direito. Assim, eles so, tipicamente, indicadores que monitoram as polticas pblicas, se suas metas esto sendo cumpridas, sem se preocupar diretamente com o impacto que essas polticas efetivamente tero. Esse tipo de indicador possui a vantagem de permitir um acompanhamento mais direto do que est sendo implementado no momento presente, permitindo a crtica e eventualmente a mudana de rumos. Um tpico indicador de processo o oramento pblico alocado em determinado programa. Por ltimo, os indicadores de resultado medem o desempenho do pas no que se refere garantia do direito (quantos tm aquele direito violado, por exemplo). Cabe notar que, no momento de instituio do sistema de indicadores, os de resultado so, de fato, indicadores de situao dos direitos humanos no pas, e apenas aps alguns anos poderamos cham-los de indicadores de resultado.15 Essa matriz, pela proposta apresentada neste artigo, deve ser enriquecida pelos recortes transversais descritos no quadro 1. Dessa forma, por exemplo, no que se refere ao direito sade, um indicador estrutural relevante quando se leva em conta a questo o indgena a promulgao da Lei Federal n 9.836/1999, que institui o Subsistema de Ateno Sade Indgena. Igualmente, diversos indicadores de processo e, principalmente, de resultado, devem contemplar desagregaes especficas. Assim, no se trata de simplesmente desagregar todos os indicadores possveis por todos os grupos; levando-se em conta as possibilidades combinatrias (mulheres negras, crianas indgenas, deficincia na rea rural etc.), o trabalho seria ao mesmo tempo hercleo e pouco esclarecedor, devido montanha de informaes geradas. Ainda que os dados sejam passveis de serem levantados e que possa ser til durante o processo de elaborao do sistema ter uma viso geral de todas as possibilidades de cruzamento de variveis, cabe a definio criteriosa e estratgica de quais desagregaes devem ser
15. Uma outra questo, por demais complexa para ser tratada no escopo deste artigo, est relacionada transio entre os trs tipos de indicadores, que no de forma alguma imediata. Sabemos, por exemplo, que muitos outros fatores influenciam na melhoria dos indicadores de processo e no apenas a melhoria do quadro institucional. Igualmente, no devemos avaliar os indicadores de resultado pura e simplesmente como consequncia da ao governamental na rea; isso seria negligenciar toda uma sorte de fenmenos polticos, econmicos e sociais mais amplos que no esto diretamente sob responsabilidade dos governos.

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evidenciadas e monitoradas, dentro sempre da perspectiva de identificao de vulnerabilidades que subsidiem a produo de diagnsticos mais acurados. Esse cuidado na implantao de um sistema de indicadores revela-se ainda mais crucial quando passamos da discusso de indicadores quantitativos, baseados em informaes coletadas por rgos estatsticos dotados de credibilidade, para indicadores de cunho mais qualitativo. Esse seria o sexto ponto fundamental para a elaborao de um sistema de indicadores em direitos humanos. A produo de dados de cunho qualitativo, em especial relatrios descritivos de casos de violaes de direitos humanos, tradicionalmente parte essencial das informaes produzidas na rea, que no podem ser negligenciadas pelas eventuais dificuldades de quantificao. Por vezes, uma descrio densa de um caso, seja de tortura, de violncia no campo ou de discriminao, mais importante para a compreenso do fenmeno do que as estatsticas disponveis. Um primeiro tipo de levantamento qualitativo de informaes aquele que, baseado na opinio de especialistas, avalia a situao de cumprimento de um determinado direito pelo Estado. Se, por um lado, as informaes coletadas por esse meio so de mais fcil e rpido acesso, por outro, abrem espao para crticas no que se refere confiana e, em especial, comparabilidade dos dados. No obstante as crticas a esse tipo de coleta de informao, que deveriam levar as instituies responsveis a uma cautela maior na forma de divulgao dos dados, o fetiche exercido pelos rankings de pases, estados ou municpios gera um sem-nmero de comparaes em que se reduzem realidades to complexas como corrupo ou liberdade poltica a uma escala ordinal.16 Essas escalas, que permitem dar uma nota aos pases, no so completamente sem mritos, e as instituies mais srias so bastante transparentes na divulgao da metodologia e de suas limitaes. Entretanto, observa-se que a divulgao desses levantamentos feita sem critrios, e suas avaliaes so frequentemente apresentadas como se fossem dotadas de uma objetividade que de fato no possuem, auxiliadas nesse resultado pela transformao das opinies em informaes numricas. Assim, no nos parece que essa metodologia de elaborao de notas a partir da opinio de especialistas seja a mais adequada. Voltando diferenciao de indicadores estruturais, de processo e de resultado, podemos argumentar que, em geral, os indicadores estruturais no necessitam ser coletados estatisticamente ou basear-se em opinies de especialistas; j os indicadores de resultado so, geralmente, mas no sempre, melhor medidos por meio de um sistema de coleta sistemtica de dados quantitativos; por ltimo, os indicadores de processo, malgrado poderem ser medidos quantitativamente ou avaliados com base em avanos objetivos do tipo sim-no, tendem a exigir um olhar especializado para a poltica pblica em si. Esse olhar especializado, entretanto, no deve seguir o modelo dos rankings e das notas. Antes de se pensar em um questionrio padronizado que permita captar rapidamente a avaliao de um grande nmero de especialistas sobre uma determinada poltica, mais adequado que esses mesmos especialistas produzam
16. Exemplos dessa metodologia so os relatrios Freedom in the World, da Freedom House, e o Global Corruption Report, da Transparncia Internacional.

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relatrios descritivos e avaliativos das situaes de violao dos direitos humanos em reas nas quais a produo de dados estatsticos precria, insuficiente ou, por questes da prpria natureza do problema, inadequada. Um bom exemplo a questo da tortura e da violncia institucional em geral, cuja coleta de relatos e informaes no permite a produo de estatsticas confiveis. Nesse sentido, um sistema de indicadores em direitos humanos deveria, a partir da definio das informaes necessrias com base no modelo acima descrito, identificar as reas onde dados estatsticos so insuficientes, inadequados ou inexistentes para fornecer uma avaliao consistente do respeito ao direito humano em questo, e propor um conjunto minimamente padronizado de relatrios peridicos que permitam conjugar as informaes quantitativas e qualitativas existentes com uma anlise consistente das informaes. Esses relatrios, ainda que fruto do trabalho de muitos especialistas, no devem ser baseados na opinio mdia sobre determinado assunto. Na falta de informaes numricas suficientemente abrangentes para permitir uma avaliao consistente da situao daquele direito humano ou de uma poltica que visa garanti-lo, adequado que um sistema de indicadores em direitos humanos preveja a sistematizao das informaes existentes por experts e pesquisadores, permitindo o acesso a um nmero maior de pessoas e instituies de dados de difcil acesso. O princpio que os norteia deve ser a produo de uma anlise rigorosa e balanceada de todas as informaes disponveis, utilizandose para isso de todos os instrumentos pertinentes de pesquisa social, incluindo, a depender do caso, entrevistas no estruturadas e mesmo observao participante. Cabe notar que tal proposta passa ao largo da discusso sobre confiabilidade e comparabilidade que permeia as crticas aos rankings. Isso porque a subjetividade do(s) especialista(s) est expressa de princpio, de forma transparente. O que garantir a objetividade o rigor metodolgico, a confiabilidade advm da seriedade da instituio responsvel pelo relato, e a comparabilidade ser possvel apenas com a cautela que esse tipo de relatrio exige, desestimulando, por um lado, comparaes apressadas e, por outro, o uso de dados e indicadores fora do contexto. Se a metodologia desenvolvida para o acompanhamento de determinada questo permitir uma avaliao comparativa entre pases, municpios etc., tanto melhor. Mas fundamental que o interesse em gerar tabelas comparativas e indicadores sintticos esteja sempre submetido possibilidade prtica, at aqui no confirmada, de elaborar tais instrumentos de forma responsvel. Por fim, o sexto ponto evidencia um dos elementos essenciais de um sistema nacional de indicadores em direitos humanos, o controle social. Embora um sistema de indicadores possa e deva ser pensado sempre tendo em mente as necessidades do Estado em contar com informaes regulares e fidedignas sobre o todo da populao de determinado territrio, permitindo assim a elaborao de polticas pblicas mais adequadas, a demanda por tal sistema no se encerra a. necessrio que esses indicadores e nesse caso os indicadores de cunho mais qualitativo so fundamentais sejam tambm instrumentos de monitoramento e controle por parte da sociedade das aes governamentais, incluindo nesse rol tanto as violaes tradicionalmente cometidas pelo Estado (violncia institucional) quanto a m prestao de servios pblicos (sade, educao) e os casos de omisso diante da flagrante violao de um direito cuja reparao exija celeridade. Assim, no se pode pensar um sistema nacional

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de indicadores apartado de uma rede nacional de monitoramento de violaes de direitos humanos que englobe indivduos, organizaes da sociedade civil, conselhos de direitos humanos, sistema judicirio, legislativo e agncias estatais. Para o stimo ponto, retomemos um tpico deixado em aberto ainda no incio do artigo. A abertura dos Estados e da sociedade civil produo de dados e informaes, anteriormente indicada, est intimamente ligada aos processos de derrocada do socialismo real, da chamada terceira onda de democratizao e de globalizao. Concomitantemente, as novas tecnologias da informao ampliaram as possibilidades de anlise de informaes econmicas, sociais e polticas, possibilidades antes restritas a alguns poucos centros de processamento de dados. Nesse contexto, a proliferao de relatrios e indicadores dos mais variados cria o risco real de igualar para o pblico leigo e para boa parte da imprensa, sob o manto pretensamente neutro dos nmeros discursos bastante distintos tanto do ponto de vista poltico ou ideolgico quanto do ponto de vista do rigor metodolgico e cientfico. Esse risco se revela tambm na rea dos direitos humanos. Como aponta Burawoy (2008, p. 359): Esse discurso de direitos humanos foi, claro, apropriado e
mobilizado por estados, pelo capital e por entidades supranacionais para defender a expanso de mercados e a democracia eleitoral sob a rubrica dos direitos individuais de escolha escolha de bens, empregos, candidatos, etc.

Essa ressalva auxilia a compreender uma contradio interna ao projeto de construo de um sistema de indicadores em direitos humanos. Por um lado, o discurso dos direitos humanos coloca-se como contraponto aos excessos do poder estatal, econmico e social, da violncia institucional, das diversas formas de violao da integridade e da dignidade da pessoa humana. Nesse sentido, um contradiscurso que, apesar de frequentemente retratado no Brasil, ingnua ou estrategicamente, com a defesa de bandidos, possui fora suficiente para imprimir, por meio da apresentao de indicadores sensveis aos seus princpios, um salto qualitativo s decises governamentais, s iniciativas da sociedade civil e aos reportes noticiosos. , assim, inegvel a contribuio ao debate pblico que trar um sistema como esse. Mas, por outro lado, um projeto dessa envergadura permite a sua utilizao instrumental como forma de reforar preconceitos ou de impor a determinadas populaes modelos alheios s suas realidades. Por exemplo, a exposio de altas taxas de mortalidade infantil e de menor expectativa de vida entre populaes tradicionais, quilombolas ou indgenas pode e deve servir de subsdio para polticas pblicas focadas nesses grupos, e a criao de um sistema pblico de informaes em direitos humanos servir para que pesquisadores, jornalistas e a sociedade em geral possam acompanhar e criticar as polticas implementadas e os resultados alcanados. Entretanto, essas informaes podem tambm dar espao para polticas que no estejam pautadas por princpios equivalentes. No caso em tela, a informao pode ser utilizada para uma ao invasiva, que refora preconceitos e nenhum resultado obtm na melhoria da vida da populao-alvo. Para utilizar um outro exemplo, indicadores baseados no direito sade sexual e reprodutiva nas camadas mais pobres da populao podem ser utilizados para aes invasivas (como campanhas de esterilizao) que no levem em conta as representaes sobre maternidade e famlia ou mesmo a realidade econmica

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local novamente, nenhum resultado positivo e o desrespeito a uma srie de direitos humanos na implementao da poltica. Sobre essas possibilidades, importante indicar algumas questes. Primeiro, cabe sempre lembrar que um sistema de indicadores s cumpre verdadeiramente seu papel quando os dados que apresenta questionam verdades estabelecidas e abrem debates sobre os temas tratados. No caso em tela, isso pode ocorrer tanto por meio de os dados demonstrarem uma realidade a qual os atores sociais que atuam na rea de direitos humanos no conheciam (ou subestimavam), quanto por meio da instaurao de um debate pblico que envolva outros setores sociais os quais no necessariamente compartilham da mesma viso de mundo dos militantes, por exemplo. Um sistema de indicadores deve sempre objetivar a publicizao da informao, o que implica abrir o conhecimento e os debates, tanto tericos quanto polticos, para um pblico mais amplo que alguns especialistas e profissionais da rea. Minar esse potencial do sistema de introduzir com fora e de forma qualificada o tema da violao dos direitos humanos na esfera pblica por conta do medo de que os dados sejam utilizados por outros atores que no aqueles tradicionalmente envolvidos com o assunto seria desastroso. Segundo, importante ressaltar os prprios princpios dos direitos humanos. No caso, o direito dos povos manuteno de sua cultura e de seu modo de vida distinto, sem que isso represente obstculo para a participao no desenvolvimento humano como um todo, os direitos sexuais e reprodutivos da mulher, bem como os princpios da educao em direitos humanos, que no se baseiam num modelo pedaggico vertical, e sim num dilogo em que a compreenso do outro etapa sempre necessria para o real aprendizado. Entretanto, seria ingnuo acreditar que esses princpios sejam respeitados na utilizao dos indicadores apenas por existirem. Assim, mais eficaz pensar em como essa perspectiva pode ser fortalecida por uma metodologia de trabalho que permita ao sistema de indicadores relacionar de forma sempre muito ntima e direta o indicador e uma episteme marcada pelo paradigma dos direitos humanos. O interessado num indicador especfico deve ser interpelado pela lgica do sistema a observ-lo dentro de um conjunto de indicadores relacionados, todos eles vistos como aproximaes empricas de um determinado aspecto de um direito. Aspecto este que se relaciona ento com os demais aspectos (ou atributos) para dar um panorama geral do direito humano em questo que, por sua vez, pode e deve ser observado como um elemento dentro de um conjunto que conforma os direitos humanos em geral. E essa perspectiva que norteia o modelo de sistema de indicadores apresentado. Independentemente do modelo de sistema que optemos por implementar no pas, fundamental que ele no perca esse norte.

3 CONSIDERAES FINAIS
Retomando os argumentos listados, fundamental para a elaborao de um sistema nacional de indicadores em direitos humanos atentarmos para sete pontos fundamentais: 1) A especificidade dos indicadores em direitos humanos ante os indicadores sociais no se encontra no indicador ou no dado a ser utilizado, mas na rationale que embasa a sua escolha e anlise, que , em suma, a do direito violado.

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2) O sistema deve focar as diferenas internas ao pas e objetivar a identificao de vulnerabilidades, como subsdio para a elaborao de diagnsticos acurados sobre grupos especficos. 3) A relativa consistncia conceitual dos direitos humanos o que garante a viabilidade da criao de um sistema igualmente consistente. 4) importante a criao de um mtodo comum para o monitoramento de direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais. 5) Devemos diferenciar os tipos de indicadores (estrutural, de processo e de resultado), partindo da narrativa dos direitos humanos e avanando por meio dos aspectos ou atributos relevantes para o acompanhamento de um determinado direito at os indicadores propriamente ditos. 6) A produo de dados qualitativos no pode ser negligenciada pelas eventuais dificuldades de quantificao; por vezes, a descrio densa de um caso mais importante para a compreenso do fenmeno do que as estatsticas disponveis, sendo fundamental para o monitoramento e controle social de situaes pouco visibilizadas. 7) A metodologia do sistema deve permitir relacionar de forma sempre muito ntima e direta o indicador e uma episteme marcada pelo paradigma dos direitos humanos, a fim de evitar o uso dos dados para reforar preconceitos. Dito de outra forma, importante que a busca por um sistema de indicadores em direitos humanos esteja atenta a alguns objetivos: garantir aos governos e sociedade civil em geral os meios adequados para o monitoramento e a avaliao dos avanos obtidos na garantia de direitos; consolidar seu status como conjunto de indicadores diferenciado daquilo que comumente se chama de indicadores sociais; embasar-se teoricamente pela episteme e pelo ethos especficos dos direitos humanos, cristalizados na Declarao Universal e nas demais normativas nacionais e internacionais; e certificar-se de que o mtodo de construo do sistema de indicadores garanta ao mesmo unicidade, levando o usurio a interpretar o indicador dentro de um conjunto mais amplo, cuja lgica de relao entre as partes se d pela prpria relao dos direitos humanos entre si. Acreditamos que s assim ser possvel construir um sistema que seja, ao mesmo tempo, til a governos, organismos internacionais, sociedade civil e meios de comunicao; capaz de fornecer ao usurio uma chave de interpretao slida para as diversas informaes que agrega e, no menos importante, comprometido com os princpios e a efetivao dos direitos humanos no pas e no mundo.

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