Mongin Sur Le Revenu de Solidarité Active

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Sur le revenu de solidarit active par Philippe MONGIN

| Dalloz | Revue d'conomie politique 2008/4 - Volume 118
ISSN 0373-2630 | pages 433 474
Pour citer cet article : Mongin P., Sur le revenu de solidarit active, Revue d'conomie politique 2008/4, Volume 118, p. 433-474.
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Philippe Mongin**
La France devrait instaurer en 2009 un revenu de solidarit active (RSA) qui remplacerait plusieurs minima sociaux, allocations ou prestations, en se cumulant avec les revenus du travail suivant un barme dgressif qui voque les projets dimpt ngatif ou dallocation universelle. Larticle tente de rpondre synthtiquement aux interrogations multiples que soulve cette rforme considrable du systme de solidarit national. Aprs en avoir rsum les antcdents thoriques et la gense, il dveloppe la triple motivation du RSA rationalisatrice, incitative et redistributive et conclut par des propositions concrtes sur ses modalits de ralisation. revenu de solidarit active (RSA) - impt ngatif, allocation universelle - systme de solidarit, minima sociaux - incitations - redistribution
On the French Income Maintenance Programme (Active Solidarity Income)

In 2009, France is expected to create a new minimum income guarantee called revenu de solidarit active (RSA) in order to replace several existing programmes. It should benet those in work according to a degressive schedule that reminds one of the negative income tax or universal basic income projects. The paper attempts to offer a compact answer to the many questions raised by this major change in the national welfare system. After summing up the theoretical and historical context, it elaborates on the three arguments for RSA rationalization, incentives, and redistribution and nally concludes by making concrete proposals on how to implement it. revenu de solidarit active (RSA) - negative income taxation - universal basic grant welfare system - guaranteed income - incentives - redistribution Classication JEL: D63, H21, H31, H53, I38
1. Introduction
Au sein du systme gnral de transferts que connaissent les pays dvelopps, le systme dassistance ou, comme on prfre le dire maintenant, de
* Lauteur est membre du Conseil danalyse conomique et le prsent article recoupe la note quil a rdige dans le cadre de cet organisme pour le cabinet du Premier Ministre (Mongin, [2008a]). Il remercie Franois Bourguignon, Jean-Benot Dujol, Marc Fleurbaey, Frdric Gonand, Martin Hirsch, Philippe Ravalet et Bernard Salani de leurs commentaires sur cette note. Il est reconnaissant au Comit ditorial de la REP de son invitation et des critiques constructives dont, par la voix dAntoine dAutume et dAnne Lavigne, il la fait bncier. ** CNRS et Groupe HEC mongin@hec.fr
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DBATS / OPINIONS
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solidarit soppose celui de lassurance sociale par le caractre non contributif des prestations quil distribue. Elles vont aux bnciaires sans quils aient justier du versement pralable et dans les formes de cotisations qui leur serviraient de contrepartie anticipe.1 Ainsi, la couverture maladie universelle (CMU), qui existe en France depuis lanne 2000, se distingue de lassurance-maladie par le fait quelle ouvre des droits des personnes qui nauraient pas cotis suivant les modalits voulues. Le systme de solidarit se dnit par un autre caractre encore : ses prestations sont en principe conditionnelles dans leur dclenchement comme parfois dans leurs variations aux ressources des intresss telles quelles sapprcient effectivement et globalement. La CMU, qui sapplique sous la seule condition de rsidence, fait ici exception, mais la couverture maladie universelle complmentaire (CMUC), cre en mme temps, illustre la rgle : destine couvrir les tickets modrateurs des bnciaires de lassurance-maladie les moins capables de les supporter, cette prestation est accessible sous un plafond de ressources. Ncessaire quelque chose prs, la condition est rarement sufsante, mais le principe de la solidarit veut que sallgent les autres exigences, comme celles qui regardent lhistoire du bnciaire et lorigine de ses moyens, exigences qui importent au contraire beaucoup dans le cas dune assurance sociale. En rapport avec laccent gnral mis sur les ressources, un systme de solidarit comporte souvent, quoique non pas toujours, des montants minimaux dallocations montaires. Cette composante est particulirement dveloppe en France, avec une liste officielle de neuf minima sociaux ce jour.2 Le plus ancien est le minimum vieillesse, qui remonte aux annes 1950, et le plus connu est le revenu minimum dinsertion (RMI), cr par une loi de 1988 dont il nest pas exagr de dire quelle marque un tournant de lhistoire de la protection sociale en France. En 2007, les bnciaires des neuf minima taient de 3,3 millions et le RMI en comptait lui seul 1,15 million. Le systme de solidarit national est la veille dune nouvelle rforme dont lampleur ne le disputera qu celle du RMI : un revenu de solidarit active (RSA), qui repose sur un principe nouveau de cumul avec le revenu personnel, remplacera plusieurs de ces minima, dont le RMI lui-mme, avec lobjectif de lutter contre la pauvret mieux que ceux-ci ntaient parvenus le faire. La rforme voque les projets thoriques dimpt ngatif et dallocation universelle, qui jusqu prsent navaient gure intress en France, alors quils ont beaucoup circul ailleurs, particulirement aux Etats-Unis et en Europe du nord, o ils ont mme fait lobjet de quelques ralisations partielles. Alors que le RMI et dautres dispositifs autorisent le cumul de la garantie avec les ressources propres suivant un barme diffrentiel ces ressources venant en dduction intgrale de lallocation jusqu ce quelle sannule , le RSA doit suivre un barme simplement dgressif la dduction ne portant plus que sur une fraction dtermine des ressources. Ainsi, chaque unit de travail supplmentaire dgagera un revenu positif ; la perte marginale que le titulaire fera sur lallocation sera plus que compense par
1. Pour cette distinction classique, voir par exemple Bourguignon (1998). 2. Le rapport dinformation du snateur Valrie Ltard [2005] constitue un bon mmento de cette partie du systme de solidarit.
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le gain marginal de son travail, calibr par le niveau du salaire minimum interprofessionel de croissance (SMIC). On vitera les effets de seuil, la fois inquitables et dsincitatifs, qui grvent le systme actuel. Outre cette amlioration du barme, la rforme vise transfrer des ressources supplmentaires vers les plus dmunis, en rpartissant mieux celles qui se dispersent dans deux groupes de transferts mal cibls, la prime pour lemploi (PPE) et les prestations, dites droits connexes, qui accompagnent le statut de titulaire de minimum social. Ainsi, une rationalisation, peut-tre une unication, du systme de solidarit samorcerait grce au RSA ; elle serait avantageuse pour les intresss non moins que pour les contribuables qui les nancent. Li par un engagement de la campagne prsidentielle de 2007, le gouvernement et le Haut commissariat qui lassiste dans la rforme comptent la mettre en application courant 2009, ce qui les force saisir le Parlement dun projet de loi ds lautomne 2008. Le dbat sur le RSA stend dsormais la classe politique et la presse, alors que les experts ne pensent pas lavoir compltement tranch pour eux-mmes. Dans cet article, on voudrait lclairer et lanimer en privilgiant les considrations thoriques sous-jacentes, et notamment lconomie normative du nouveau minimum social. On ne ngligera pas pour autant la contrainte nancire, qui varie selon les dispositifs supprims au prot du RSA et les ressources prexistantes quil rcupre ainsi. Il est acquis depuis le dbut de la rforme que le RSA remplacera non seulement le RMI, mais un minimum social vocation spcique et dont les montants sont un peu plus avantageux, lallocation de parent isol (API) ; en 2007, celle-ci comportait 200 000 bnciaires environ. Les textes prparatoires ont envisag trs fermement dinclure encore trois autres dispositifs : un autre minimum social, lallocation de solidarit spcique (ASS), qui est rserve aux chmeurs en n de droit et qui, pour des montants souvent proches de ceux du RMI, allait en 2007 350 000 titulaires environ ; certains droits connexes ; et, surtout, la PPE, qui, devenue trs dispendieuse depuis sa cration en 2001, apporterait elle seule presque toute lenveloppe supplmentaire dont le nouveau barme dgressif a besoin. Le cot de la PPE tient moins ses montants en moyenne, un peu plus dun RMI mensuel sur une anne qu son nombre immense de bnciaires, prs de 9 millions en 2007. On examinera dabord les antcdents thoriques de la rforme en revenant sur les principes gnraux de limpt ngatif et de lallocation universelle, puis on dcrira ses antcdents politico-administratifs depuis la cration du RMI, en montrant comment ces principes ont lentement inuenc la rexion des experts malgr un terrain socio-politique dfavorable. On recueillera aussi le tmoignage public et opposable des engagements de 2007 sur la nature prcise du RSA. Ces prparatifs achevs, on reprendra de manire analytique les trois objectifs de la rforme : la redistribution en faveur des plus dmunis, quil faut distinguer de la rduction des ingalits en gnral ; lincitation au travail, vu comme le moyen prfrable de sortie de la pauvret ; la rationalisation du systme de solidarit actuel autour dune prestation simple, montarise, uniforme, transparente dmocratiquement.
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Les trois buts entrent dans une tension mutuelle, mais ce sera la thse de larticle quils deviennent dautant plus facilement compatibles quon veille centrer le dispositif sur les individus qui sont authentiquement les plus pauvres, en fait sur le premier dcile de la rpartition du niveau de vie, en vitant de dissminer leffet plus haut dans lchelle, comme le fait aujourdhui la PPE. A partir de ces arguments, on dbouchera sur une conception prcise du RSA : largement unicateur du systme de solidarit, donc rsorbant lASS, la PPE et les droits connexes nationaux, ce qui garantirait son nancement ; variable avec la composition familiale, suivant lesprit gnral du systme de solidarit en France et du RMI en particulier, bien quil ne faille sans doute pas reproduire lchelle de cette allocation ; nationalement uniforme, ce qui napparatra pas incompatible avec le rle dvolu aux collectivits locales ; centr sur le non-emploi et les petites quantits de travail, et dans ce but redistributif comme dans un but incitatif, soumis un barme court et fortement concave de prlvement implicite. On envisagera la possibilit dun RSA temporaire, mais on nvoquera, en revanche, ni le volet dinsertion qui doit en principe servir de contrepartie lallocation, ni les effets quon peut attendre delle sur lemploi et le chmage.
2. Les antcdents du RSA

2.1. Limpt ngatif et lallocation universelle
Le RSA voque deux projets antrieurs, celui de limpt ngatif, dont James Tobin se t laptre aux Etats-Unis pendant les annes 1960-1970, et celui de lallocation universelle, qui a prospr en Europe surtout et beaucoup plus rcemment. Il sagit en fait de conceptions thoriques, avec encore peu de ralisations leur actif. Les dispositifs proposs ont en commun de viser un ensemble trs vaste de bnciaires ; de leur attribuer une allocation montaire unicatrice en lieu et place davantages spciques ; de conditionner lattribution et ses montants au total des ressources constates en ignorant, si faire se peut, les singularits des bnciaires ; last but not least, de combiner la garantie de revenu en cas de ressources nulles avec un barme dgressif de cumul en cas de ressources positives. Quand les premiers schmas de ce genre apparurent il y a une cinquantaine dannes, les observateurs se xrent sur le dernier aspect, qui tait une espce dinnovation intellectuelle; mme ce jour, il reste le faire comprendre plus largement. Les autres composantes proviennent de rexions plus vagues et plus anciennes. La distinction entre lallocation universelle et limpt ngatif est imprcise et discutable ; elle a vari dans le temps et, mme aujourdhui, dpend de lauteur considr. Mais on la voit parfois trace dune manire qui est lvidence inadquate, surtout en France, o ces notions pntrent lenteREP 118 (4) juillet-aot 2008
ment. Depuis un rapport du Commissariat gnral du plan qui a fait date, Minima sociaux, revenus dactivit, prcarit [mai 2000], les milieux administratifs franais prsentent souvent lallocation universelle comme un transfert forfaitaire net identique pour tous, ce qui revient ignorer le rle modicateur de la scalit, quelle soit proportionnelle ou progressive. Une telle prsentation ne peut convenir quau cas particulier o lEtat dispose de ressources prexistantes par exemple, de richesses naturelles, comme dans le rare exemple de lAlaska.3 En gnral, et cest le seul cas pertinent pour la France, lallocation universelle sera, non pas distributive, mais redistributive, et de plus nance par limpt sur le revenu, ce qui la rapproche alors beaucoup de lautre dispositif thorique. Comme dautres qui ont suivi, le rapport Minima sociaux approuve limpt ngatif et dsapprouve lallocation universelle sur la base dune opposition mal comprise entre les deux dispositifs.4 Une fois quon tient compte du prlvement scal, la discussion se dporte vers un point de technique redistributive, le nombre et la temporalit des versements. Dans le premier schma, une allocation est initialement verse tous les bnciaires potentiels; ensuite le contribuable dclare au sc ses ressources totales. Le second schma fait les comptes en une fois : le prlvement scal classique est maintenu au dessus dun certain montant de ressources, alors quune allocation est verse en dessous. Un barme unique et continu assure la cohrence des deux impositions, positive et ngative, et le versement quil prvoit en cas de ressources nulles correspond ce que lautre cole dsigne comme allocation universelle. Les conomistes, qui raisonnent sur des gains et des pertes nets, tendent ngliger la diffrence, comme si elle tait purement comptable et administrative. Les partisans de lallocation universelle en font cependant du cas. Ils invoquent lavantage pratique des bnciaires pauvres; de fait, le versement de limpt ngatif, qui suppose de constater les ressources effectives, risque dinstaurer un dlai de carence que leur dispositif vite. Plus philosophiquement, les mmes remontent au sens normatif de la redistribution, qui sexprimerait mieux dans leur schma que dans lautre. En sparant les tapes de lallocation et de limposition, on manifeste que le droit du bnciaire prcde logiquement tout aspect contributif; on fait comprendre que le soutien nancier aux plus pauvres ne rsulte pas du bon vouloir des plus riches ou dune obligation morale prise comme fondement premier; on extirpe la connotation charitable de la solidarit. Une dimension psychologique accompagnerait la symbolisation des ides abstraites : comme toute la socit reoit lallocation, on vite de dsigner stigmatiser en langage politico-journalistique les bnciaires effectifs.5 La diffrence pratique des deux schmas est certainement importante, mais elle varie suivant le systme scal concret, et elle sattnuerait dans ltat de rgime permanent dun systme de retenue la source. Quant
3. Depuis 1982, lAlaska fait proter ses ressortissants dune modeste allocation dont le montant, variable avec les cours du march, provient des ressources ptrolires de lEtat (1000$ environ sur lanne 2004). 4. Vanderborght [2001] avait dj signal la confusion, mais elle sest perptue; on la retrouve par exemple dans lavis du Conseil dorientation de lemploi sur le RSA. 5. Voir van Parijs [2000] et Vanderborght et van Parijs [2005].
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largument symbolique et psychologique, il nest pas sans force, mais il est quivoque, car il joue sur la concidence, au sein du mme dispositif concret, des caractres automatique et instantan du versement. Or les deux sont clairement distincts : une chose est de payer sans attendre les titulaires du droit, une autre est de les dispenser de toute dmarche pour obtenir ce paiement. Les caractres sont, de plus, sparables, ce que montre le dispositif suivant, facile raliser : lallocation donne lieu des versements immdiats, mais elle ne va qu ceux qui en font la demande expresse ladministration, en lui communiquant une estimation de leurs ressources qui les place dans la situation de bnciaires nets. La facult ouverte tous de solliciter lallocation manifeste son universalit sans doute moins fortement quune distribution automatique. En revanche, le dispositif respecte mieux quelle une exigence normative qui ne peut tre ignore, la rpartition quitable des devoirs contributifs. Elle implique des vrications de ressources que ltape dclarative facilite grandement, mme si ladministration les ralise ex post : le contrle portera sur les dclarations mmes et pour ceux-l seuls qui y auront procd. Indpendamment de cet argument de justice scale, ltape dclarative autorise des incitations au travail supplmentaires par rapport celles qui rsultent simplement du barme scal. Comme les bnciaires de la solidarit se sont identis, ils pourront proter du mme accompagnement vers lemploi que les chmeurs couverts par lassurance sociale. Ce nest pas le lieu dapprofondir les fondements philosophiques de lallocation universelle et de limpt ngatif, mais il vaut la peine de souligner une divergence de perspective gnrale qui lemporte sans doute sur les diffrences techniques prcdentes. Les tenants de limpt ngatif ont rarement dtaill leurs convictions normatives, mais il apparat que, comme Tobin et ses collaborateurs dans leurs travaux sur le problme noir , ils suivent en gnral une justication naturaliste, simple et vague, de lassistance aux dmunis.6 A leurs yeux, la rforme doit aider satisfaire les besoins lmentaires de la vie humaine : tre nourri et log dcemment, tre soign en cas de maladie, tre en condition de chercher un travail, pourvoir aux mmes besoins des proches sil dpendent de vous, pourvoir plus spcialement lducation des enfants. Les partisans de lallocation universelle, surtout depuis que P. van Parijs en a fait la thorie, droulent un tout autre plaidoyer : ils invoquent la libert relle des individus raliser leurs ns, quelles quelles puissent tre dans une limite dacceptabilit rciproque, et ils proposent comme objectif la redistribution de garantir que chacun jouisse de cette libert relle au mme degr, compte tenu des contraintes notamment incitatives de faisabilit. Cette justication par lgalitarisme libral se rattache de manire peu douteuse la thorie de la justice de Rawls, mme si les rapports de lune et de lautre savrent complexes dans le dtail.7
6. On lira particulirement Tobin, Pechman et Mieszkowski [1967]. Cet article est le premier dans lequel le mcanisme de limpt ngatif soit entirement dtaill. Friedman [1962], dont on souligne parfois lantriorit, se contente de quelques lignes allusives sur limpt ngatif, et il na dailleurs jamais voulu se donner le mrite de linvention. 7. Voir en particulier van Parijs [1995].
Entre les deux grandes manires de concevoir la solidarit, la diffrence principale nest pas tant dexplicitation philosophique il serait possible darticuler plus prcisment la position naturaliste sur les besoins que dampleur de propos et de contenu substantiel. Lallocation universelle, dans lesprit de ses partisans, prtend rpondre plus de questions sur lorganisation sociale que limpt ngatif dans lesprit des siens. Ainsi que chaque dispositif vient dtre justi, lallocation universelle ne rpond au but daider les dmunis qu titre de consquence parmi dautres, cependant que limpt ngatif ne vise qu cela. Encore la consquence nest-elle pas solidement lie aux postulats de lgalitarisme libral dans toutes les variantes possibles de la doctrine. Si lon comprend bien celle que van Parijs adopte de prfrence, lallocation universelle est un premier pas modeste vers lidal redistributif qui consiste partager galement tout ce que lon a reu, cest--dire tout ce qui ne provient pas de son industrie propre. Or il ny a pas de raison que le produit de ce partage concide avec le total des ressources distribuer aux plus pauvres pour les sortir de leur situation. Par une sorte de corollaire de cette diffrence, la conception de la libert relle se prte lestimation montaire moins commodment que celle des besoins. Pour des circonstances et des individus donns, la liste nave du naturaliste conduit une xation des montants, mais lgalitariste libral doit encore dcider quels sont les moyens matriels dont se compose la libert relle. Mme si elles nexplicitent pas toujours leurs postulats ultimes, les deux familles de pense laissent paratre leur dsaccord sur certaines modalits concrtes des rformes quelles prconisent. Les transferts seront-ils du type individuel ou familial? Par conviction philosophique immdiate, les tenants de lgalitarisme libral ne veulent envisager que des allocations du premier type, mais les ides naturalistes favorisent les allocations du second type au nom de cette constatation peu douteuse : la vie en commun et, plus encore, la vie de famille provoquent des externalits favorables et des prestations implicites qui facilitent la satisfaction moindre cot des besoins ordinaires. Le choix de lge pour obtenir lallocation est un autre indice de divergence thorique : pour les uns, il se xe au premier ge o lindividu puisse disposer de ses ressources nancires, cest--dire la majorit lgale ou mme un peu auparavant; pour les autres, il peut y avoir lieu de dcaler lattribution jusquau moment o les solidarits familiales se relchent. Suivant ces repres, il apparat que le RMI, avec sa modulation familiale et sa limite 25 ans, se conforme aux ides naturalistes bien mieux qu lgalitarisme libral. Daprs tous les textes prparatoires, le RSA ne diffrera pas sur ce point de son prdcesseur.8
8. Quoique fort importante, la question de lge des droits du RSA ne sera pas reprise ici; on renvoie Mongin [2008b], qui, aprs avoir pes le pour et le contre, dconseille louverture 18 ans.
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2.2. Les antcdents politiques et administratifs du RSA

Pour des raisons complexes, qui tiennent sans doute ses choix typs en matire de protection sociale et dintervention tatique, la France est longtemps reste trangre aux conceptions prcdentes. Mais une proposition qui sy rattache a tout de mme fray la voie du RSA : lallocation compensatrice de revenu (ACR), envisage vers la n des annes 1990 par un ancien conseiller du Premier Ministre Rocard, R. Godino. Associ la cration du RMI en 1988, Godino fut, comme tant dautres, saisi de lextension prise par le nouveau dispositif au cours des annes suivantes. Alors quil avait t introduit comme un supplment aux protections existantes et quon nenvisageait pour lui pas plus de 500.000 titulaires, le RMI eut vite fait den atteindre 1 million, et ceux-ci, contrairement aux attentes, sinstallaient dans lassistance au lieu de rebondir vers lemploi. Cest ainsi que, pour amliorer les incitations, Godino proposa de remplacer la rgle de cumul du RMI par une rgle simplement dgressive, en loccurrence de la forme proportionnelle. Au travers de lACR, le revenu disponible (RD) scrirait donc comme une fonction affine du revenu du travail (RT) :
RD = RMI + ACR, avec ACR = 1 t RT, t dsignant un taux de prlvement dterminer. Dans sa note de 1999, Godino posait que lACR steindrait au niveau du SMIC, ce qui, avec le rapport de lpoque entre RMI et SMIC de lpoque, donnait t = 0,5 ; aujourdhui, on obtiendrait t = 0,45.9 Le projet dACR eut un certain retentissement grce au rapport dj mentionn sur les minima sociaux. Bonne description du systme en vigueur, ce rapport en soulignait la dispersion coteuse, lopacit administrative, linefcacit relative dans la lutte contre la pauvret. Il prenait position pour un impt ngatif sur le modle de lACR. Simultanment, cause du contresens quon a expos, les auteurs se prononaient contre lallocation universelle, au motif quelle dvaloriserait le travail et nuirait aux incitations. Si lon nglige cette disparit fcheuse, le rapport aura marqu un tournant des ides administratives franaises, tant par lurgence quil confrait la rforme que par le tour quil entendait lui donner. Ses recommandations neurent pas le moindre succs politique, et cest un dispositif tout autre que lACR, la prime pour lemploi, qui vit nalement le jour en 2001 sous le gouvernement Jospin. Cette prime, qui est de nature scale, a la forme dune ristourne dimpt sur le revenu ou dun versement direct selon que les bnciaires sont imposs ou non. Elle va exclusivement aux foyers scaux dont un membre exerce une activit professionnelle et dont les ressources nexcdent pas un certain plafond que la composition du foyer inuence. Les conditions tant remplies, chaque revenu dclar peut donner lieu une prime, ce qui la rattache au groupe des dispositifs
9. Voir Godino [1999] et lentretien trs clairant avec Gravel [2002].
individualiss de redistribution. Pour tout membre du foyer de 18 ans ou plus, elle sattribue sur un intervalle de revenu dclar allant de 0,3 1,4 SMIC, suivant un barme qui est dabord progressif, puis dgressif, le basculement soprant au niveau de 1 SMIC (cest donc pour ce montant quelle est maximale). Les rvisions de la PPE en 2002 et 2005, sous les gouvernements Raffarin et de Villepin, nont pas touch ses conditions gnrales dattribution. La tendance inexible aura t den revaloriser les montants, de sorte quen 2008, un salari au SMIC bncie denviron 1000 5 sur lanne, soit lquivalent dun treizime mois; en guise de comparaison, le RMI de lisol approche 450 5 et lAPI 750 5 mensuellement. Si les titulaires de ces deux allocations ne travaillent pas ou travaillent trs peu, le point dentre de la prime les exclut de son bnce, et les tudes conrment que, malgr ses 9 millions de bnciaires aujourdhui, elle ne touche quune faible partie du public des minima sociaux. Ainsi, quoique le dispositif relve de la solidarit, il ne cible absolument pas la pauvret. Il faut replacer larbitrage de 2001 dans le contexte dune croissance temporairement soutenue et dune lection prsidentielle approchante. Le moment tait aux largesses scales envers les petits revenus, sachant que le gouvernement avait dj consenti un effort pour les dmunis. Pendant lhiver 1997-1998, les chmeurs en n de droit, qui venaient de perdre le bnce dun fonds de secours, staient organiss en mouvement protestataire. Au-del de ses revendications particulires, ce mouvement des chmeurs avait fait comprendre que le RMI ne pouvait pas tre la seule rponse de la solidarit aux situations prcaires : le prtendu let de scurit avait des mailles encore trop larges. Une vague de travaux spcialiss dbute alors; tout au long des annes 2000, elle nourrira les rexions et les prconisations techniques sur la pauvret, lexclusion, la prcarit, lloignement du travail. La rponse oprationnelle du gouvernement est contenue dans la loi de juillet 1999 relative la lutte contre les exclusions, qui, dune part, cre la CMU et la CMUC, et dautre part, ouvre aux titulaires de minima sociaux des possibilits plus larges de cumul temporaire avec le revenu du travail. Ainsi, lASS, justement destine aux chmeurs en n de droit, et lAPI, dj proche du RMI, bncieront dsormais dun intressement cest le terme administratif sur le modle de la dernire allocation. Une telle mesure accrot les ressources des titulaires tout en les incitant au travail, mais dans la phase qui suit la reprise uniquement, le cumul ntant permis que sur douze mois. Au-del, les barmes diffrentiels du RMI, de lAPI et de lASS reprennent le dessus, avec leffet appauvrissant et dsincitatif qui les accompagnent. Ctaient eux quil tait urgent de rectier, et le projet dACR ouvrait la voie, mais sans doute parce quil se tenait dornavant pour quitte, le Premier Ministre tourna ses regards vers dautres classes qui faut-il lajouter pesaient dun autre poids dexigence politique et syndicale que les destinataires de la demi-rforme de 1999. Comme la prime a la forme dun crdit dimpt et quelle varie avec le revenu dclar, certains observateurs la salurent comme un impt ngatif la franaise , ce qui est lui faire beaucoup dhonneur. La nature scale plutt que sociale du dispositif sexplique par les accidents de sa cration
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plutt que par une intention ferme.10 Mais cest avant tout la forme erratique du barme qui rend la comparaison douteuse. Sur lintervalle de revenu allant de 0 1 SMIC, la prime est dabord nulle, ce qui veut dire quelle ignore la pauvret, qui est la cible normale de limpt ngatif, puis elle augmente plus vite que le revenu, ce qui ne se rencontrerait pas dans un projet dimpt ngatif consquent. La justice scale, comme on lentend dordinaire, veut que le taux de prlvement marginal soit positif en tout point du barme. Pour un thoricien de limpt ngatif, il nest mme pas ncessaire dadhrer ce principe dans toute sa force; il suffit quil ladopte pour la partie du barme qui prlve, et il sera ensuite amen ltendre sur la partie qui effectue des versements, parce quil cherche uniformiser autant que possible ces deux segments. Le projet le plus simple, quon trouve chez Friedman, a un taux positif unique pour tous les niveaux de revenu; dautres projets appliquent des taux marginaux positifs croissants par paliers, ce qui revient tendre vers le bas le barme progressif quon rencontre dans la majorit des systmes scaux.11 Aprs le mcompte de la PPE, la rforme du RSA offre un nouveau dpart la rforme du systme de solidarit. Elle repose sur les travaux dune commission Familles, vulnrabilit, pauvret qui stait runie en 2005 sous la prsidence de M. Hirsch, alors Prsident dEmmas France. La mission portait sur la pauvret des enfants, quun rapport du Centre de lemploi, des revenus et de la cohsion sociale (CERC) venait de documenter de la manire la plus alarmante. Sans ngliger son objectif assign, la commission tendit ses rexions la pauvret en gnral, et cest par une sorte dauto-saisine quelle en vint proposer le RSA. Le rapport nal, publi en avril 2005 sous le titre Au possible, nous sommes tenus, comporte quinze rsolutions, dont la premire annonce un objectif chiffr de rduction de la pauvret des enfants, fond sur le critre statistique des 50 % du revenu mdian12, et la seconde propose, en guise de moyen privilgi, linstauration dun revenu de solidarit active . Celui-ci est conu pour accompagner une prise ou reprise dactivit par ses bnciaires :
Nous avons pris le travail comme axe privilgi pour rduire la pauvret des familles. Nous proposons de passer dun systme dans lequel on peut soit relever des prestations dassistance, soit entrer dans le monde du travail, sans garantie de sortir de la pauvret, un systme permettant de combiner revenus du travail et revenus de solidarit. Cest ce que nous avons appel la nouvelle quation sociale (p. 8).
10. Le projet de loi portant cration de la PPE sest improvis en quelques semaines, aprs que le Conseil Constitutionnel eut annule en dcembre 2000 la ristourne de contribution sociale gnralise (CSG) que le gouvernement avait initialement prvue. Le rapporteur du projet lAssemble Nationale, D. Migaud, traduisait son embarras ainsi : Il nest gure courant que la Commission des nances ait connatre dans lurgence, au mois de janvier dune anne, dun dispositif scal applicable au cours de cette mme anne . Il est cruel, mais instructif, de relire lexpos des motifs malingre et dcal qui fait suite cette entre en matire. 11. Les objections contre la PPE se transposent deux dispositifs trangers, lEarned Income Tax Credit (EITC) aux USA et le Working Families Tax Credit (WFTC) en GB, qui comportent aussi un intervalle de taux marginaux de prlvement ngatifs. 12. Les dnitions statistiques de la pauvret reposent sur la mdiane non pas du revenu disponible, mais du niveau de vie, qui fait intervenir une chelle dquivalence familiale; voir la section 3.4.
Ainsi, le cumul de laide et de lactivit rmunre, suivant un mcanisme qui soit la fois redistributif et incitatif, simposerait pour rduire la pauvret des familles. On ne rabaisse pas la porte de cette quation sociale si lon souligne quelle est tout sauf nouvelle . Les indications qui prcdent lont contextualise, sur le double plan de la rexion thorique et de la gense politico-administrative. La commission demande plus prcisment que le cumul respecte un barme dgressif dont le taux de prlvement serait infrieur 50 % (p. 30). En dautres termes, le revenu disponible se dcomposerait ainsi :
RD = RT + RSA + T, avec RSA = Min tRT, T reprsentant dautres transferts que le RSA, Min un minimum social dnir, qui, en labsence de ces transferts, constituerait le revenu disponible des inactifs, et t un taux de prlvement vriant t < 0,5. Avec un taux unique, lquation du RSA ne diffre de celle de lACR que par le terme T quelle rend explicite. Lun des problmes importants de la rforme sera justement de partager le systme redistributif entre T et RT, qui se rinterprte alors comme la base de ressources du bnciaire; ce choix revient dcider pour chaque transfert sil fait ou non lobjet dun prlvement. Le rapport envisage aussi un barme deux taux successifs, dont on tudiera plus loin les intressantes proprits. Sans manifester la moindre hsitation ou divergence parmi ses rdacteurs, il opte pour une modulation familiale du barme (p. 30) et prcise que lchelle actuelle des minima sociaux devrait sappliquer (p. 33). Cette dernire indication est en fait imprcise, parce que tous les minima ne pratiquent pas la mme chelle, comme on le rappellera. Le terme Min est pris gal au RMI dans le schma de base, mais une variante prvoit de le xer au montant de lAPI quand le cas vis par cette allocation se produit, de manire labsorber dans le RSA. Le terme rsiduel T comprend les allocations familiales, que les auteurs nont pas voulu soumettre la dgressivit qui rsulterait de leur inclusion dans RT.13 Aprs avoir pes le pour et le contre, la commission ne prend pas parti sur le rattachement des APL. Elle fait disparatre la PPE et lintressement du RMI, en diminuant de leurs cots respectifs alors de 2,5 Mds et 0,5 Md la charge nancire du RSA. En se xant sur un intervalle de versement qui stend jusqu 1,4 SMIC pour une personne seule et 2 SMIC pour un couple, elle dbouche sur un cot net de 4 8 Mds suivant les scnarios. Cette estimation est cohrente avec une note de synthse de la Direction gnrale de Trsor et de la politique conomique (DGTPE), en date daot 2005, qui chiffre le RSA sur le mme intervalle pour diffrents couples de valeurs (Min, t). En incluant la PPE et lAPI, mais en laissant de ct les APL, la DGTPE parvient un cot de 6 7 Mds, net des conomies relatives aux dispositifs absorbs. Lun des intrts de cette tude est de faire sentir limportance redistributive des APL et la menace que leur barme reprsente pour leffet incitatif quon cherche susciter par le RSA. La facilit administrative serait dinclure des APL inchanges dans T, mais il en rsulterait une
13. Les allocations familiales sont actuellement dduites du RMI, en contrepartie des supplments familiaux dont peuvent bncier les titulaires de cette allocation.
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courbe de revenu disponible irrgulire, avec des parties dcroissantes qui correspondent aux effets de seuil provoqus par ces allocations.
2.3. Les dcisions de 2007 et les prparatifs de 2008

Nomm au printemps 2007 Haut commissaire aux solidarits actives auprs du Premier Ministre, M. Hirsch reut alors mission de prciser le RSA tout en le faisant servir une vaste rforme du systme de solidarit. La lettre du Prsident de la Rpublique, en date du 9 juillet 2007, qui dnit la mission, pose que la solidarit doit intervenir de prfrence en complment, plutt quen substitution, des revenus dactivits. Le discours politique a souvent relay par la suite laffirmation suivante, qui contraint la partie incitative du dispositif : que toute activit apporte un revenu supplmentaire par rapport une situation de seule assistance . On retiendra encore cellesci, qui ne sont pas moins remarquables : que les nombreuses aides alloues aux personnes en difficult soient verses en fonction de leurs revenus et pas de leur statut, et que le systme daide sociale soit plus personnalis, plus simple et plus quitable . La lettre assigne un primtre considrable la rforme : elle doit transformer en profondeur les minima sociaux et la prime pour lemploi et procder aux amnagements utiles aux conditions dattribution de lensemble des aides sociales et scales, des aides au logement et de la couverture maladie universelle . Ce nest plus seulement le Haut commissariat, mais lensemble du gouvernement, que le Prsident mobilise quand il assigne son quinquennat lobjectif de rduire la pauvret globale dun tiers. Un chiffrage explicite se rencontrait dj dans le rapport de 2005, mais il ne concernait que la souspopulation des enfants pauvres. En aucun cas, la mission ne fait dpendre du seul RSA un changement social dune aussi vaste ampleur, et elle indique expressment dautres voies, comme lducation, mais en rapprochant lobjectif global dun moyen quelle privilgie, elle sexpose un risque de malentendu. La loi daot 2007 en faveur du travail, de lemploi et du pouvoir dachat, dite TEPA, revient en son article 18 sur la dnition gnrale du RSA. Elle souligne la volont unicatrice qui linspire en permettant que les prestations lies aux minima sociaux, ou droits connexes, se fondent leur tour dans le dispositif :
Le revenu de solidarit active peut tenir compte des prestations et aides locales ou extralgales caractre individuel recenses par chaque dpartement et, dans la mesure du possible, de lensemble des droits et aides qui sont accords aux bnciaires du revenu de solidarit active.
La formule est de grande porte, compte tenu de limportance de ces avantages relativement aux budgets des bnciaires; on citera plus loin une tude qui les chiffre.
La lettre de mission avait stipul que le RSA ne serait pas mis en place avant une exprimentation dans les dpartements volontaires, et elle avait charg le Haut commissaire de la superviser et den synthtiser les rsultats; elle lui demandait mme de tenir attentivement compte de ces rsultats dans le projet de loi dont elle lui conait la responsabilit. La loi TEPA complte le programme en dnissant les rgles de lexprimentation : les Conseils gnraux pourront temporairement attribuer un RSA, dont ils dtermineront eux-mmes le barme, certains titulaires du RMI et de lAPI. En mars 2008, trente-quatre dpartements avaient saisi cette possibilit, et six autres devaient bientt les rejoindre. Larticle 22 de la loi fait obligation au gouvernement de prsenter un rapport dvaluation sur les expriences avant toute gnralisation du dispositif . Ds lt 2007, il stait mis en place un Comit dvaluation form des prsidents de conseils gnraux, des reprsentants de lEtat et des organismes de scurit sociale, ainsi que de personnalits qualies (lune dentre elles, F. Bourguignon, assurant la prsidence). Le Livre Vert que le Haut commissariat aux solidarits actives a rendu public en mars 2008 constitue une nouvelle tape, intellectuelle aussi bien que politique, dans llaboration du RSA. Il en expose lide dune manire cohrente avec la lettre de mission. On y lit par exemple que le RSA doit concourir la diminution de la pauvret, ce qui sous-entend quil existe dautres instruments, et sa nature spcique est ainsi rsume : la sortie de la pauvret passe principalement par le travail (p. 12). Trois prcisions nouvelles ressortent de ce document. En premier lieu, il propose darrter le seuil de la pauvret, que ni la lettre de mission, ni la loi TEPA, navaient rigoureusement dni, 60 % du revenu mdian, ce qui est le pourcentage europen, et non plus 50 %, comme dans les statistiques de lINSEE; le rapport de 2005 acceptait encore le dernier seuil malgr certaines rserves.14 Ce reclassement de lobjectif provoque un bouleversement du calcul de la population pauvre quon exposera. En second lieu, le Livre Vert dlimite le primtre de la rforme en y incluant le RMI, lAPI, la PPE, les primes de retour lemploi, et peut-tre lallocation de solidarit spcique (p. 4). Le Haut commissariat rpond ainsi un objectif lunication du systme au-del de sa rationalisation qui lui avait t indiqu en termes peu quivoques. Dans la version minimale, le RSA pourrait compter, en montants 2007, sur un nancement de 7 Mds deuros, qui proviennent du RMI (6 Mds) et de lAPI (1 Md). La PPE et lASS apporteraient environ 4 Mds et 2 Mds respectivement.15 Comme prcdemment la xation dun seuil de pauvret, le choix du primtre est dordre technique, mais il est lourd de consquences budgtaires et politiques. Les autres minima sociaux ne sont mentionns ni par le Livre Vert, ni par les autres documents prparatoires. A linstar de lallocation vieillesse et de lallocation aux adultes handicaps, ils dpendent troitement de la situation
14. A nouveau, il sagit sans doute non pas du revenu disponible, mais du niveau de vie; cest la notion quEurostat, et non pas seulement lINSEE, juge pertinente. 15. Ces montants sont conrms par le rapport de lInspection gnrale des nances, en date de dcembre 2007, sur la mise en place technique du RSA.
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personnelle de lindividu, alors que le RMI et lAPI reposent sur des critres de ressources qui ne sont moduls que par la composition familiale, lASS tant distance des deux extrmes. La question du primtre concerne aussi les aides connexes; non sans audace, le Livre Vert envisage que le nancement de ce groupe aille au RSA (p. 57); il signale avec plus de rserve une montarisation possible de la CMUC. Regrettablement, il ne reprend pas le problme fondamental des APL, pos, mais non rsolu en 2005. Si lon intgrait ces aides hauteur de ce que lEtat en nance, on najouterait pas moins de 6 Mds lenveloppe de 13 Mds prcdemment obtenus. En bref, que lon considre les raisons ou les moyens de la rforme, les variations du primtre font une telle diffrence quil doit tre soigneusement justi au vu de ces deux aspects. En troisime lieu, le Livre Vert pose en substance que la recherche demploi doive accompagner, chaque fois que ncessaire, lattribution du RSA (p. 27). En assortissant lallocation de cette contrepartie, absente du rapport prcdent, le Livre Vert rapproche le RSA du RMI, et il pousse mme plus loin la logique dinsertion, car il envisage que les titulaires non employs du RSA doivent obligatoirement sinscrire sur la liste des demandeurs demploi. Cette mesure est dfendable, mais elle pose le problme technique de son extension aux titulaires qui travaillent temps partiel, puisque ceux qui sont dans ce cas ne sont pas tous dsireux daccrotre leur dure de travail ou de changer demploi. Le Livre Vert ne prend position ni sur le barme du RSA en fonction du revenu du travail, ni sur la modulation familiale de ce barme, quoiquil ritre fortement le principe de cette modulation (p. 12), ni sur le problme difficile entre tous du caractre permanent ou temporaire de la nouvelle allocation (du moins ce problme est-il pos). Il soulve sans les trancher non plus deux questions institutionnelles : sachant que le RSA doit reprendre le RMI, qui est du ressort des dpartements, et lAPI, qui relve de lEtat, le nancement de la nouvelle allocation sera-t-il centralis, dcentralis ou partag? Quel est par ailleurs le rseau de versement le plus appropri, des Caisses dallocations familiales (CAF), des ASSEDIC, de lAgence nationale de lemploi, ou du service uni de lemploi sil est mis en place temps? La rponse la premire question est politique et nancire; elle ne prjuge pas de celle, toute pragmatique, qui convient la seconde, car le mme organisme de versement peut agir au nom de lEtat, du dpartement, ou de lun et lautre la fois. A cet gard, la rexion actuelle privilgie les CAF, qui sont dj charges par les dpartements de distribuer le RMI.16 La prudence du Haut commissariat sur certains aspects fondamentaux de la rforme sexplique par une volont politique dlargir le consensus en sa faveur, mais elle rete aussi le rle dvolu aux collectivits locales dans sa ralisation. En rclamant des expriences et en faisant mme obligation den tenir compte, le Prsident de la Rpublique leur a donn le moyen dorienter ltat nal du dispositif, et la loi TEPA est alle dans le mme sens. Le discours politique a dailleurs volu de manire symptomatique : il est
16. Les CAF ont vu leur rle voluer beaucoup par rapport leur vocation initiale. Une majorit des prestations quelles assurent aujourdhui sattribuent sous conditions de ressources.
dsormais moins souvent question d instaurer que de gnraliser le RSA comme sil suffisait dtendre tout le territoire ce qui se pratique dj sur une partie. Le glissement de langage est inappropri, dabord parce que les expriences ne portent jamais que sur le RMI et lAPI, ensuite parce quelles sont en fait de simples essais pour voir, sans prtention vritable la rigueur statistique, bien quelles impliquent des situations rgionales diffrencies et que les dpartements aient su distinguer les zones soumises au prototype des zones-tmoins. Le gouvernement a demand au Conseil dorientation pour lemploi (COE) de rendre un avis sur la rforme en cours. Publi en mai 2008, le document vaut non seulement pour ses observations techniques, mais en raison de la nature paritaire de lorganisme comme une expression des thses des partenaires sociaux sur la rforme; or, de manire peut-tre surprenante, ceux-ci ne staient gure manifests jusqualors. Le COE assigne au RSA deux buts, qui sont, dune part, la simplication des minima sociaux, dautre part, la rduction de la pauvret, notamment parmi ceux qui travaillent; la diffrence de ce quon fera ici, il traite du but incitatif sans le sparer et il dveloppe les effets prvisibles sur lemploi. Il est notable que le COE tende la simplication aux droits connexes et aux aides catgorielles, en proposant de les conditionner seulement par les ressources et de leur appliquer le barme dgressif (p. 11-17). En liaison avec le mme but, il recommande un barme nationalement uniforme et juge prfrable un taux de prlvement unique. Quant la lutte contre la pauvret, le COE souligne avec bon sens que le RSA nest quun instrument parmi dautres, quil ne convient pas de sen tenir une dnition rigide de la pauvret montaire et que le cumul avec le revenu dactivit impose des contrles rigoureux sur les temps de travail effectivement accomplis; les non-employs font lobjet dune proposition daide spcique en cas de reprise. Le COE se montre rserv quant au remplacement de la PPE par le RSA, et il fait un sort particulier aux couples biactifs, ces deux questions tant manifestement lies dans lesprit des rdacteurs. Comme le RSA doit tre familialis contrairement la PPE, il rsulte que, sur des intervalles de revenu proches du SMIC et pour un mme nombre denfants, un couple monoactif charg de famille gagne au remplacement, cependant quun couple biactif y perd (p. 20-21). A ce quil apparat, le COE nest pas dispos larbitrage, bien que le premier couple relve manifestement plus de la pauvret que le second, et le motif de cette rserve est le privilge normatif quil confre au travail des femmes tout au long de ses analyses. Les rdacteurs se sont-ils rendu compte quils surchargeaient dun objectif supplmentaire une rforme dont ils signalent dj quelle en comporte plusieurs qui ne sont pas tous ralisables au mme degr ?
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3. Principes gnraux du RSA

3.1. La triade du RSA
On respecte lesprit de la rforme en lui assignant trois buts distincts. Elle vise exclusivement les plus dmunis, quil sagisse dinactifs, de travailleurs temps partiel ou de travailleurs temps plein, et elle se propose : daccrotre leur revenu disponible ; dencourager parmi eux les inactifs prendre ou reprendre du travail et les actifs sous-employs travailler plus longtemps ; dunier et de rendre plus efficaces les transferts existants qui ont dj les mmes vises. Ainsi, le RSA dont tre la fois redistributif vers les plus dmunis, incitatif lactivit dans ce groupe, rationalisateur lgard du systme existant de solidarit. Les deux derniers objectifs contribuent la ralisation du premier, et le troisime la ralisation du deuxime. Loriginalit du concept, qui ne se ramne pas celui dun minimum social, tient dans ces liaisons, qui sont caractristiques de limpt ngatif et de lallocation universelle. Sans renoncer au devoir ordinaire dassistance, la collectivit se propose daider les plus pauvres saider eux-mmes par le travail, le changement dattitude supposant de leur part un arbitrage rchi quelle facilitera en remplaant des prestations dcousues par une allocation unique et simple dont les intresss comprendront tous les effets. On rexaminera chaque lment de la triade en commenant par le dernier.
3.2. Lobjectif de rationalisation

Quil faille remettre en ordre un systme de solidarit devenu complexe, obscur et mme incohrent peut sembler comme un impratif lmentaire. Les arguments favorables mritent cependant dtre dtaills. Ils forment un faisceau, certains ayant trait aux bnciaires et dautres la collectivit dispensatrice, certains relevant du bon sens pragmatique et dautres de considrations directement normatives. En premier lieu, la rforme doit permettre des dcisions individuelles plus rchies de la part des bnciaires. Depuis un demi-sicle que le systme a foisonn, les observations runies, en France aussi bien qu ltranger, par les services statistiques, les services dtudes ministriels et les universitaires spcialiss ont fait ressortir des tendances ou des rgularits qui au dpart nallaient pas de soi. On heurtera de solides prconceptions en crivant que, si lon excepte une frange trs proccupante, mais numriquement faible lchelle de la population entire, les titulaires des revenus les
plus faibles ne subissent pas leur sort passivement. En particulier, ils rpondent par leurs comportements au systme de solidarit, de sorte quil serait erron de la part des pouvoirs publics de ne pas envisager lavance les dcisions qui, chez ces bnciaires ventuels, accompagnent chaque tat du systme. Les simplications de la thorie conomique des incitations, pour laquelle un titulaire de minimum social est un agent stratgique comme un autre, sont tout prendre moins mauvaises que celles de la sociologie dterministe, daprs laquelle cet individu serait inerte face son environnement socio-conomique. Si elle est bien relle, labsence de libert des pauvres doit se comprendre dans un autre sens que linsigniance des motivations par rapport aux contraintes subies. Prenant contre-pied la thse dterministe, on aimerait presque dire quils nont pas le choix de se comporter autrement quen stratges face aux possibilits qui leur restent offertes, bien que ce soit coup sr en stratges trs imparfaits. Les inspecteurs des CAF, qui distribuent lAPI et le RMI, savent que des couples se forment ou se dissolvent, officiellement parlant, selon quil est plus avantageux de prtendre une allocation globale ou une somme dallocations individuelles. Des tudes de sociologie quantitative menes aux USA ont mis en vidence la gnralit encore plus frappante quau-del de ces apparences administratives, la stabilit des couples pouvait dpendre de la nature des transferts proposs.17 La ractivit lenvironnement ne signie pas encore que le comportement soit rationnel, et si la thorie conomique des incitations pose en effet problme, cest cause de cette transition plutt que de la prcdente. Lobjection lhypothse de rationalit ne provient pas de la nature des motivations, qui sont montaires et, on peut le supposer, dautant plus puissantes que lacteur stratgique est plus dmuni, mais de linformation disponible et de son traitement cognitif. Il arrive souvent que les bnciaires potentiels dune allocation ignorent son existence, quils en comprennent trop mal le mcanisme pour en bncier effectivement ou quils en bncient sans connatre ce mcanisme ni mme identier lallocation. On a vu que, depuis 1999, lAPI et lASS bnciaient de mcanismes dintressement, cest--dire de cumul avec le revenu du travail. Or une tude de la DARES en 2001 rvlait que le mcanisme de lASS tait en partie mconnu.18 Un chantillon dindividus ligibles stait vu demander : Connaissez-vous la possibilit de cumuler lallocation et un emploi? Quatre sur dix avaient rpondu par la ngative. Remarquablement, parmi ceux qui disaient connatre cette possibilit, certains en avaient bnci antrieurement, mais prtendaient le contraire, soit quils aient touch lintressement sans le savoir, soit quils laient touch en le sachant mais aient oubli la chose ensuite. A la dcharge des sujets de lenqute, le mcanisme dintressement de lASS na pas la simplicit de ceux du RMI et de lAPI, qui ont lintrt supplmentaire dtre proches lun de lautre. Le lgislateur
17. Ces tudes ont t publies dans les annes 1970-1980 par lInstitute of Poverty Research de lUniversit de Wisconsin-Madison. 18. Ltude est due Bernard et Canceill [2001]. Le rapport Minima sociaux livrait des indications concordantes.
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parat stre ici complu dans un luxe de dispositions juridiques abstruses.19 Mais ltude particulire tmoigne dun phnomne gnral, conrm indpendamment, qui est la mdiocre connaissance du systme de solidarit par ceux auxquels il est destin; elle saccrot avec lge, le temps pass au chmage et loccupation demplois aids. Ce quon sait aujourdhui de la PPE tire dans le mme sens. Les cas suivants se prsentent : lindividu ignore lexistence de la prime alors quil est ligible et quil ne la touche pas, de sorte que ladministration scale se voit tenue de le relancer ; il est ligible, touche la prime, mais ne se rend compte de rien, sans doute parce que son montant est trop faible ; il est ligible, touche la prime et se mprend sur sa nature, en croyant par exemple que ladministration corrige une erreur ou quil bncie dune baisse gnrale dimpts; il nest pas ligible et la touche quand mme, notamment parce quil na pas compris quelle sattribuait en fonction des seuls revenus dactivit, les pensions de retraite ou dinvalidit nentrant donc pas en ligne de compte. Le dernier cas est rvlateur dune difficult cognitive qui va au-del de labsence dinformation : lindividu ne sait pas distinguer les revenus primaires des revenus de transfert.20 La taxinomie des aberrations de la PPE diffre de celle de lASS, parce quun groupe est plus toff, celui des bnciaires irrguliers, volontaires ou non, et quun autre lest moins, celui des ligibles qui connaissent le dispositif, mais ne le comprennent pas assez pour toucher effectivement lallocation. Le fait quelle prenne la forme dune ristourne scale automatique, et non pas dun versement quon sollicite, explique ces diffrences. Les partisans de lallocation universelle devraient juger pertinente la polarit des inconvnients, qui renvoie une valuation prcdente de leur dispositif. Au vu de ces exemples et dautres encore, le RSA trouve une justication trs solide dans lunit, la cohrence et la simplicit quil serait susceptible dinstaurer dans le systme actuel de solidarit. Cette considration, ellemme trs simple, a toujours pes en faveur des projets dimpt ngatif ou dallocation universelle. Pour bien la situer, il importe de la distinguer de la considration incitative elle-mme : un barme peut avoir tout les qualits formelles dunit, de cohrence, de simplicit, mais manquer son effet sur loffre de travail. On vient seulement disoler un pralable logique au jeu efficace des incitations, qui reste discuter pour lui-mme. En deuxime lieu, si un dispositif de solidarit doit remplir certaines qualits formelles, notamment de simplicit, cest aussi pour des raisons directement normatives. Une thse largement rpandue, aujourdhui, veut que la collectivit doive organiser les transferts de solidarit en faveur de ses mem19. Le RMI et lAPI se cumulent avec le revenu du travail pendant le mois de reprise et les deux mois suivants. Au-del, le revenu est dduit intgralement si lactivit atteint ou dpasse 78 h et 50 % sinon, ce dernier avantage durant 9 mois. LASS se cumule de mme pendant trois mois, au-del desquels le revenu se dduit avant et aprs 78 h suivant deux rgles inextricables et probablement incohrentes. 20. On sest appuy sur le rapport de la Cour des Comptes de lanne 2006, qui consacre une section entire la PPE. Mene en 2004-2005, lenqute porte sur des donnes scales antrieures. Une tude plus rcente de Mikol, Vicard, Bonnefoy, Mirouse [2008] attnue le diagnostic sans le dtruire.
bres daprs les ressources dont ils disposent, et non pas daprs leurs caractristiques naturelles (hommes ou femmes, par exemple), leurs appartenances statutaires (fonctionnaires, salaris ou indpendants, par exemple), leurs situations du moment (chmeurs ou employs, par exemple). Laffirmation peut se renforcer en demandant que les transferts de solidarit dpendent seulement du montant total de ressources disponibles : peu importe quelles proviennent du travail, de la richesse accumule, de certains transferts prexistants ou dune combinaison des diffrentes sources; ceux qui dclarent les mmes masses doivent tre traits identiquement. La thse prcdente, dans sa variante forte ou faible, saccompagne souvent dune autre qui demande tre pose distinctement : il serait prfrable dattribuer une allocation globalise, voire montarise. Le bnciaire ferait moins bon usage pour lui-mme de transferts en nature ou de transferts montaires qui seraient conditionnaliss certains usages. On trouvera aujourdhui plus dun interlocuteur rchi pour endosser laffirmation maximale : seul le montant total des ressources importe, seule une allocation globale et montaire convient. La double simplication garantit que la collectivit nempite pas sur la sphre prive de ses membres. Les tenants de laffirmation maximale rvlent donc leur attachement au libralisme politique, et ceux qui lient troitement lallocation universelle et limpt ngatif aux postulats de cette doctrine lassumeront sans hsiter.21 Toutes sduisantes quelles soient pour un esprit moderne, les thse prcdentes sont trop schmatiques. En ce qui concerne les ressources, il parat invitable, pratiquement et mme conceptuellement, de maintenir une rfrence aux caractristiques et la situation propres des individus. Il ny aurait gure de sens fondre dans une allocation gnrale celles quon destine aux handicaps ou aux invalides, et mme les rformateurs les plus dbrids se gardent davancer une telle proposition. La composition familiale des ressources pose un problme auquel on a dj touch. Les auteurs qui nient quelle soient pertinente doivent aller jusquau bout de leur libralisme et de leur individualisme, et assumer la consquence que les allocations quils recommandent ne seront pas les plus efficaces pour lutter contre la pauvret; ce nest pas le choix quon fait ici. Le lieu de rsidence pose un problme qui nest pas sans analogie avec le prcdent; la position librale qui le disqualie suppose que chacun dtermine volontairement son lieu de rsidence, et cest une hypothse trop force pour quon sen satisfasse. Quant au principe de lallocation globale, il contredirait une tradition fermement tablie dintervention paternaliste des pouvoirs publics. En offrant la gratuit des cantines plutt quun versement en espces ou des ticketsrepas, ils se donnent le moyen dinuencer lalimentation des bnciaires. En diminuant le cot des transports pour les titulaires du RMI, ils peuvent prtendre favoriser la recherche demploi et plus gnralement linsertion dans la socit. Les mesures bien intentionnes de cet ordre sont devenus
21. Ainsi, M. et R. Friedman [1980] dans les dveloppements quils donnent au projet dimpt ngatif. Ils recommandent de montariser non seulement les transferts de solidarit proprement dits, mais ceux qui prennent la forme traditionnelle de services publics lutilisateur (enseignement, soins mdicaux). Contrairement la lgende, un tel projet nest pas lapanage dun impt ngatif marqu droite contre une allocation universelle marque gauche ; il peut sduire ou inquiter dans les deux coles et sur les deux bords.
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innombrables depuis que lEtat-Providence a pris son essor, et certaines paraissent en effet solides au plan normatif, quoique beaucoup ne le soient pas; ainsi, le cas des cantines se dfend, mais non pas celui des tarifs spciaux dans les transports, qui ne cible pas lusage dsir. Ces rserves naffectent pas seulement les thories pures de lallocation universelle et de limpt ngatif; on les voit ressurgir trs concrtement propos du RSA. A coup sr, il na jamais t question de fondre en un seul tous les minima sociaux, et le principe familial du RMI perdure. Mais des hsitations demeurent aux marges du dispositif, en ce qui concerne les allocations familiales, les APL et la modulation gographique du barme. En faveur de lesprit de rationalit qui motive la rforme, on voudrait invoquer un troisime et dernier argument qui nest peut-tre pas le moins solide, mme sil nest pas le plus souvent dfendu. La transparence du systme de transferts positifs ou ngatifs dcids par lEtat au-del, donc, du systme de solidarit lui-mme se recommande au nom du principe de lgitimit dmocratique. Il importe non seulement que justice distributive soit rendue, mais que la collectivit sache quoi elle sengage en la matire. Ce ne sont donc pas seulement les bnciaires, mais aussi le contribuable et le citoyen, qui trouveraient leur compte un rassemblement des dispositifs autour dune allocation simple et cohrente. Une fois quelle percevra mieux les cots et les bnces, la collectivit peut videmment dcider de modier ses engagements initiaux. Le risque est double, soit que le citoyencontribuable rechigne devant lnormit des transferts et lemporte dans la dcision collective, soit que le citoyen-bnciaire veuille augmenter des bnces que lui aussi percevra mieux (dans les deux sens de percevoir ) et quil lemporte sur son alter ego. La transparence recherche pour le RSA lexposera plus quune allocation catgorielle opaque aux uctuations du politique. Mais ce risque est, justement, celui de la dmocratie, et il est consquent de lassumer.
3.3. Lobjectif dincitation

Un systme de solidarit, quel quil soit, inuence les comportements conomiques tous les niveaux de lchelle des revenus, mais cest aux deux extrmits quon peut en attendre les effets principaux. Sommairement parlant, il peut dcourager le travail chez ses destinataires, qui seront peut-tre enclins se contenter de la garantie de revenu quil leur apporte, et chez les titulaires de revenus moyens ou levs, qui, devant assumer le nancement de la garantie par limpt, ragiront peut-tre en rduisant leur activit. Les conomistes sont particulirement attentifs ces deux effets lorsquils diagnostiquent les transferts, et cest en sappuyant sur leurs travaux quon traitera de la porte incitative du RSA. Leur instrument danalyse le plus perfectionn est la thorie de la scalit optimale, dont on rappellera en quelques mots les trs grandes lignes. Cette thorie vise justier le choix dun barme socio-scal, dni abstraitement comme une fonction reliant le revenu disponible aux ressources, sans restriction mathmatique pralable; premire vue, les taux de prlvements
moyens et marginaux peuvent tre positifs ou ngatifs, croissants ou dcroissants.22 Le choix rsulte de la maximisation dune fonction dutilit sociale sous une double contrainte de rationalit individuelle et dquilibre comptable du barme. Par hypothse, la fonction dutilit sociale, dpend de manire croissante des fonctions dutilit individuelles, qui dpendent ellesmmes de manire croissante et, en outre, typiquement concave de deux variables, le loisir et le revenu net, cest--dire aprs application du barme. Chaque agent procde au choix optimal de ces deux variables en tenant compte du revenu brut quil peut obtenir par son travail et du prlvement ou du versement qui vient ensuite modier ce montant. De cette manire, la thorie prend en compte les effets incitatifs ou dsincitatifs du barme sur le travail offert; cest la premire contrainte quelle impose la maximisation sociale. De plus, lEtat doit quilibrer ses comptes, ce qui veut dire dgager sur les transferts prvus par le barme un solde x, qui est nul dans le cas le plus simple o lEtat se cantonne dans un rle redistributif instantan et positif dans le cas o il doit aussi nancer des biens publics; cette seconde contrainte se calcule en prenant pour base scale les revenus bruts correspondant aux offres de travail optimises.23 On voit que la thorie de la scalit optimale runit les aspects fondamentaux dune politique socio-scale tout en les faisant interagir. Sa puissance vient aussi quelle mesure habilement ses engagements normatifs : elle nimpose pas de forme particulire la fonction dutilit sociale en dehors de la proprit simplement partienne de croissance, et il est loisible aux conomistes de xer cette fonction de telle sorte quelle exprime leurs gots en matire dingalit de revenu. Dans les faits, ils ont particulirement examin le cas rawlsien, qui revient juger dun barme en fonction de son effet sur lutilit des plus mal lotis. Les rsultats savrent trs sensibles au choix des paramtres, y compris de ceux qui dnissent les fonctions dutilit individuelles. Il en dcoule que la thorie na pas vritablement de rsultats gnraux. Mais une forme de barme merge assez souvent de la rsolution mathmatique pour tre devenue clbre : elle reprsente une sorte de U irrgulier, avec des taux de prlvement marginaux trs levs aux deux extrmits de lchelle de revenu, et une plage de constance relative vers le milieu.24 La leon de ce diagramme est que, sous certaines hypothses, on parvient justier les taux de prlvement marginaux levs que les systmes de solidarit imposent de fait leurs allocataires. Cependant, la branche suprieure du U part rarement dun taux de 100 %, ce qui semblerait condamner les barmes diffrentiels, comme celui du RMI. Par ailleurs, quelle que soit la forme gomtrique obtenue, les taux marginaux sont presque immanquablement positifs, ce qui semblerait condamner les barmes taux ngatifs, comme la PPE et ses analogues anglo-saxons. Au-del
22. Du coup, on ne qualiera pas automatiquement dimpt ngatif le barme de la thorie de scalit optimale, puisquon a choisi de restreindre cette notion au cas de prlvements marginaux positifs. 23. On stylise beaucoup. Sous sa forme canonique, xe par Mirrlees, la thorie fait intervenir la productivit diffrencie des agents et une fonction de rpartition de cette caractristique dans la population. 24. Le manuel de Bernard Salani [2002] illustre et commente ce diagramme classique. La forme en S bascul vers la droite et aplati nest pas exceptionnelle ; voir notamment dAutume [2001].
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de ces gnralits, le systme franais a fait lobjet de quelques applications spciques; leurs conclusions ne sont favorables ni au RMI, ni la PPE, et lACR lemporte le plus souvent sur ces deux allocations.25 Aucun travail na encore t ralis sur le barme socio-scal qui rsulterait de linstauration du RSA, mais les rsultats en faveur de lACR sont de bon augure.26 Toute fconde que soit la thorie de la scalit optimale, il faut lui reconnatre aussi deux faiblesses, quelle hrite en fait de lanalyse microconomique ordinaire. Celle-ci trouve commode de reprsenter les dcisions rationnelles des agents par des ajustements la marge sur des variables continues. Dans le cas despce, lagent est un offreur de travail, et il est donc cens rapporter, pour chaque quantit de travail si petite quelle soit, lavantage de revenu quelle procure au dsavantage de loisir perdu quelle implique aussi. Lidalisation peut convenir la dcision que prend un travailleur dj employ de se rendre disponible ou non pour un allongement de son temps de travail, mais elle est lvidence peu adapte au traitement du non-emploi. Un chmeur se propose typiquement de travailler ou non, le travail signiant pour lui quil occupe un emploi pendant une priode de temps indivisible. De plus, le passage du non-emploi lemploi comporte des cots xes levs, que lon devine facilement et que les enqutes conrment : acquisition dun vhicule ou dune carte de transport, habillement correct, garde denfants. Un tel problme de choix se reprsenterait mieux par une variable doffre deux valeurs, 0 et 1, et par un bilan de cots et davantages calcul tour tour pour ces deux valeurs, que par le modle prcdent des ajustements continus. Ni la critique, ni la proposition ne sont nouvelles, mais elles nont gure inuenc lanalyse de loffre de travail que la thorie de la scalit optimale endosse routinirement.27 Une autre faiblesse de cette analyse est quelle dcrit statiquement la dcision rationnelle de loffreur, ce qui peut sexpliquer par la difficult conceptuelle trouver des hypothses dynamiques justiables, sans parler des problmes mathmatiques de rsolution qui sintroduiraient alors. Mais la dcision du chmeur a une dimension intertemporelle vidente. En choisissant de prendre ou ne pas prendre un emploi qui lui serait propos, il refait son plan de vie. On devine quil mettra en balance les cots instantans, considrables, du changement de position avec diffrents avantages escompts long terme, comme lacquisition dun logement, les droits la retraite, etc. Les sociologues du travail objectent souvent leurs collgues conomistes du travail que des chmeurs, en effectifs non ngligeables, acceptent de prendre des emplois qui ne leur font presque rien gagner par rapport leur situation antrieure dallocataires. Ils tendent y voir un chec des hypothses explicatives de la thorie conomique, fondes sur le calcul rationnel et le motif pcuniaire, alors que le diagnostic impartial est que ces hypothses ne sont pas appliques au degr de raffinement convenable.
25. On lira Bourguignon et Spadaro [2000], dAutume (2001), Bourguignon [2002], Hagner, Picard, Trannoy et van der Straeten [2002]. 26. Ainsi que ltude de Bourguignon et Chiappori [1998], qui, partir de diagrammestypes, conclut favorablement limpt ngatif taux de prlvement uniforme. 27. Diamond [1980] a soulev lobjection, que Hagner, Picard, Trannoy et van der Straeten [2002] et Saez [2002] reprennent.
Du coup, on ne cherchera pas ici mobiliser la thorie de la scalit optimale plus quil ne vient dtre fait, et mme, puisque les deux objections portent plus gnralement, on renoncera une analyse complte de loffre de travail. On se limitera au raisonnement comptable sur les budgets individuels qui rsultent des barmes sociaux-scaux. Evidemment incomplte, la mthode revient napprhender la rationalit individuelle quau travers des contraintes, en ngligeant les fonctions-objectifs et les calculs doptimisation. A fortiori, elle ne peut pas tenir compte des effets indirects sur lemploi et le revenu national qui rsulteraient du bouclage macro-conomique des comportements optimisateurs. Mais cest en fait par cette mthode simplicatrice que la majorit des conomistes, aujourdhui, font lvaluation des dispositifs de solidarit. Si brutale quelle paraisse, elle ne va pas sans complications techniques cause des ramications du systme : elle passe ncessairement par lidentication dun petit nombre de cas-types pour lesquels on construit des budgets par simulation des donnes microconomiques.28 La question principale que vise clairer le raisonnement sur les budgets individuels est celle de la trappe inactivit : le systme de solidarit engendre-t-il des effets radicalement dsincitatifs la prise du travail, sa reprise ou son allongement ? Voici quelques donnes trs parlantes cet gard quon peut extraire du rapport Au possible nous sommes tenus. La Direction de la Scurit Sociale avait effectu des simulations pralables de ressources pour diffrents cas-types, en comparant chaque fois celles de linactivit avec celles dune reprise dactivit : si la reprise se fait 25 % du SMIC, elle assure des gains nets mensuels infrieurs 150 5 par mois pendant lintressement, qui maintient tout ou partie du minimum social, et presque nuls aprs cette priode ; si la reprise se fait 50 % du SMIC, les gains nets mensuels sont compris entre 100 et 200 5 pendant lintressement, puis entre 20 et 50 5 au-del ; si la reprise se fait 100 % du SMIC, les gains nets mensuels se dispersent de 50 500 5 suivant les cas-types, et ils sont gnralement prennes. En bref, la prise ou la reprise de travail comporte des gains instantans trs mdiocres, et le bilan de long terme samliore avec la dure de travail accomplie, en partant de valeurs positives insigniantes pour le temps trs partiel. Ces deux indications plaident en faveur de lexistence dune trappe localise autour du non-emploi. La conclusion se renforce ds quon prend en compte le jeu des droits connexes, qui est lune des singularits remarquables de notre systme de solidarit. Aujourdhui, les titulaires du RMI touchent une prime de Nol et bncient de la CMUC ; ils ne supportent ni la taxe dhabitation, ni la
28. Voir notamment Laroque et Salani [1999], Hagner et Trannoy [2001], Anne et LHorty [2002, 2008]. La mthode purement budgtaire inspirait le rapport de Bourguignon [1998]. En revanche, Laroque et Salani [2000] et Margolis et Starzec [2005] ont des modles explicites de loffre de travail. A propos de la PPE, Stancanelli et Sterdiniak [2004] confrontent les diffrentes mthodes.
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redevance audiovisuelle ; leurs factures de tlphone et dlectricit, ainsi que dautres dpenses encore, sont allges. Sans quon voie dexplication satisfaisante, les titulaires des autres minima sociaux ne jouissent pas davantages aussi tendus, et en particulier lAPI est dsavantage par rapport au RMI, alors que le fonctionnement de ces deux allocations est trs proche. Au moins la liste prcdente, qui rsulte de dispositions nationales et parfois lgales, est-elle uniforme sur le territoire mtropolitain.29 Mais il faut lui ajouter des prestations facultatives que dcident les communes, les dpartements, les rgions et, moindre degr, les CAF, lesquelles varient suivant les lieux et les temps : cantines subventionnes, garde denfants, aides au logement, aux loisirs et aux vacances, transports gratuits ou cots allgs, sans parler de quelques versements en espces. Ces libralits rajoutent une couche de complexit supplmentaire celle, dj pesante, du systme national de solidarit. Elles instaurent des ingalits dont certaines sont trs difficilement justiables entre, dune part, les titulaires dun minimum social donn suivant leur domiciliation, et dautre part, les titulaires de minima sociaux diffrents qui rsident au mme lieu; ainsi, elles aggravent lavantage du RMI sur lAPI. Pour ne prendre quun exemple, la gratuit complte des transports que lIle-de-France accorde aux titulaires du RMI privilgie non seulement les rsidents de la rgion, mais encore ce minimum social particulier, sachant que les autres donnent seulement droit une rduction tarifaire. Il nexiste pas ce jour de dcompte des prestations lies, et encore moins de celles qui ont un caractre facultatif. Les deux tudes disponibles sur le sujet xent le total 15-20 % du montant du RMI pour un titulaire de cette allocation.30 Si lon rapproche cette estimation du calcul repris du Livre Vert, il apparat que, pour un tel individu, la reprise dactivit 25 % et 50 % du SMIC dbouche sur une perte nette au-del de la priode dintressement, et que les gains seffacent mme dans certains cas de reprise 100 %. Dans les limites du raisonnement budgtaire, cette conclusion plaide en faveur dune trappe inactivit pour les quantits de travail nulles, faibles et moyennes. Lune des motivations les plus fortes du RSA est justement de mettre n la pnible aberration du travail qui ne rapporte rien. Le barme doit non seulement respecter le principe selon lequel toute heure travaille doit se traduire par un gain net, ce qui revient rendre le revenu disponible croissant avec le revenu du travail sur tout lintervalle de versement, mais encore maximiser lincitation lactivit, ce qui revient trouver une pente convenable la courbe du revenu disponible. La rponse la plus simple prend la forme du barme linaire quon a dj introduit en commentant les travaux prparatoires :
RD = RT + RSA + T = Min + 1 t RT
(Voir Fig. 1 la n de larticle.) Un t faible serait videmment incitatif chaque niveau dactivit, mais comme la pente 1 t serait leve, le point de sortie RS cest--dire le
29. Loutre-mer bncie dun systme quelque peu diffrent de prestations lies. 30. Il sagit des tudes prcdemment cites dAnne et LHorty. La seconde [2008] actualise la premire [2002] en renouvelant lchantillon des villes considres (une dizaine).
niveau de revenu du travail pour lequel le versement sannule le serait lui-mme, et le dispositif obrerait les nances publiques. Cest prcisment partir dun barme de ce genre que la DGTPE arrivait lestimation considrable de 6 7 Mds nets en 2005. Les auteurs du rapport supposent en effet des t compris entre 0,29 0,41, ce qui correspond des points de sortie levs de 1,4 SMIC pour un isol et de 2 SMIC pour un couple, proches de ceux de la PPE aujourdhui. A loppos, le choix de t suprieurs 0,56, qui conduit des points de sortie de 0,7 SMIC pour un isol et 1 SMIC pour un couple, comme dans une autre simulation de la DGTPE, limite brutalement la dpense, qui tombe 0,5 Md net, mais aussi bien leffet incitatif recherch. On risque dinstaurer une trappe inactivit au point de sortie et, cause de la faible pente de la courbe RD, de ne pas remdier celle qui affecterait les inactifs. On peut rechercher un compromis dans un taux de prlvement intermdiaire, qui, daprs ce qui vient dtre vu des cas extrmes, devrait tre voisin de t = 0,40. En prenant Min = 0,5 SMIC, on obtient RS = 1,20 SMIC, la moyenne des deux points de sortie prcdents, pour t = 0,416. Mais il est en fait prfrable de passer au barme linaire par morceaux, parce quil permet de doser leffet incitatif en fonction du temps de travail. Ctait justement la proposition du rapport de 2005, et il serait urgent de la remettre ltude. Avec deux taux successifs de prlvement, t1 et t2, le premier sappliquant jusqu une valeur R0, et le second au-del, lquation devient :
RD = Min + 1 t1 RT + Tsi RT < R0
et
RD = Min + 1 t1 R0 + 1 t2 RT R0 + Tsi RT > R0
Un barme avec t1 > t2, donc de forme convexe, concentre leffet incitatif sur les plus actifs, tandis quun barme avec t1 < t2, donc de forme concave, le concentre au contraire sur les moins actifs et les non-employs. (Voir les Fig. 2 et 3 la n de larticle.) En droit, la comparaison de ces deux schmas devrait faire intervenir la fonction doffre de travail, sinon loutillage entier de la thorie de la scalit optimale. Suivant lhypothse micro-conomique reue, le loisir a une utilit marginale dcroissante, ce qui conduirait privilgier un barme convexe (il faut lever les incitations dautant plus que lindividu travaille plus). Si elle tait avre, lexistence dun effet de revenu dfavorable au travail, et qui saccentue proximit du non-emploi, renforcerait la conclusion.31 Mais les deux arguments sont spculatifs et sinscrivent de toute faon dans le modle des ajustements marginaux continus quon a contest. Suivant lintuition plus solide que des cot xes levs accompagnent lentre dans lemploi, t1 doit tre assez faible par rapport t2 pour que RD absorbe ces cots xes, ce qui impose un barme concave et mme fortement concave.
31. Depuis le projet de Tobin, des conomistes se sont proccups de leffet-revenu qui est susceptible rendre limpt ngatif dcourageant pour le travail. Gravel, Hagner, Picard et Trannoy reprennent la question dans le contexte franais [2001].
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Les expriences dpartementales signales par le Livre Vert apporteront des informations sur les effets incitatifs, car elles impliquent les deux schmas simultanment. LEure et la Seine-Maritime ont choisi des barmes concaves, en plaant R0 entre 0,25 et 0,5 SMIC, alors que les Bouches du Rhne et la Marne ont opt pour des barmes convexes, avec R0 x autour de 0,5 SMIC. Une prfrence pour les seconds barmes est apparue chez les reprsentants syndicaux des commissions prparatoires, au motif dune trappe temps partiel que les premiers barmes seraient susceptibles de provoquer. Les rdacteurs du Livre Vert aussi bien que ceux du rapport de 2005 ont fait tat de ce point de vue sans ladopter pour autant. A coup sr, un barme concave qui deviendrait horizontal aprs R0 crerait un effet de seuil au niveau du temps de travail correspondant cette valeur, exactement comme le RMI diffrentiel qui est aujourdhui en vigueur provoque un effet de seuil au niveau du non-emploi. Mais lobjection tombe si RD continue de crotre au-del de R0 avec une pente suffisante, cest--dire si t2 nest pas trop lev. Le problme devient alors celui du nancement, et le compromis naturel consiste viser un point de sortie gal 1 SMIC.32 Une manire plus subtile de dfendre la convexit sappuierait sur lanalyse prcdente mene en termes de dsutilit croissante du travail, mais on a dit combien cette analyse tait contestable. Suivant un autre argument, la trappe temps partiel rsulterait non pas de loffre, mais de la demande de travail : les entreprises, qui font dj beaucoup de propositions demplois temps partiel, seraient conduites en faire dautant plus que la collectivit fournirait un complment de ressources aux candidats. Si tant est que lanalyse dquilibre ordinaire sapplique au march du travail, on conoit difficilement que linstauration du RSA dplace la courbe de demande plutt que celle doffre ou quelle dplace les deux courbes ensemble. Lallocation vient modier la contrainte budgtaire de loffreur, et non pas celle du demandeur, comme le ferait un abaissement de charges sur les bas salaires ou une subvention directe dans un contrat aid. Il importe aussi de rappeler que lemployeur nest pas cens connatre les montants exacts de RSA que touche son employ, puisquils ne dpendent pas seulement des salaires quil leur verse, mais de la taille de la famille et des ressources du conjoint. En fait, les mises en garde contre la trappe temps partiel nexpriment pas ncessairement une conviction raisonne. Elles participent dun discours attendu, puisque les reprsentants syndicaux qui la mettent en avant dsignent ipso facto les bnciaires quils souhaiteraient pour la rforme : les individus dj employs plutt que les chmeurs. De mme, la crainte que ces reprsentants expriment lgard des entreprises relve de lchange darguments convenu entre les partenaires sociaux.
32. Il peut y avoir des raisons extrieures ce raisonnement de choisir un point de sortie gal au SMIC. Dans son concept idal, un salaire minimum ngoci entre les employeurs et les reprsentants des employs devrait avoir exactement la force incitative convenable pour les employs. En prvoyant un versement de RSA au niveau du SMIC et au-del, on reconnat implicitement que celui-ci ne remplit pas correctement son rle. Une considration de cet ordre a pu inspirer Godino, qui faisait lACR sortir au niveau exact du SMIC.
3.4. Lobjectif de redistribution

On a coutume de distinguer la pauvret absolue, qui est lincapacit satisfaire les besoins les plus lmentaires de la vie humaine, et la pauvret relative, qui sapprcie notamment par rapport la rpartition des ressources dans le groupe social considr. Cette distinction nest en fait ni aussi claire, ni aussi fondamentale, quil ne semble de prime dabord. Elle a t critique comme supercielle par Sen, qui affirme en substance quaucun des deux concepts ne remplit son rle, et bien avant lui et avec dautres arguments, qui sont de type sociologique, par Simmel.33 De toute manire, la distinction sattnue dans le courant de lanalyse pour les deux raisons suivantes. En premier lieu, ds que le seuil de pauvret absolue trouve une traduction montaire, celui-ci peut se comparer aux variables de la rpartition du revenu, et lon glisse tout naturellement vers un concept relatif. En second lieu, les donnes de la rpartition pertinentes pour analyser la pauvret ne sont pas, de lavis gnral, les donnes immdiates sur les revenus individuels, mais celles, modies, qui tiennent compte de la composition familiale. Les statisticiens distinguent coutumirement le niveau de vie et le revenu disponible, celui-l rsultant de celui-ci par lapplication dune chelle dquivalence, et cest sur le premier quils font porter les comparaisons de pauvret. De cette faon, le concept relatif se met sous la dpendance du concept absolu, puisque cest la rfrence aux besoins de lindividu qui justie de recourir une chelle. Quelle que soit la notion technique retenue, le RSA vise diminuer la pauvret et non pas les ingalits en gnral. Cette distinction-l est fondamentale : lintention de la rforme est exclusivement damliorer les ressources du bas de lchelle des revenus disponibles et non pas, gnralement parlant, de resserrer cette chelle. On peut escompter que le second effet accompagne le premier comme un sous-produit, mais les comparaisons mathmatiques dingalit peuvent rserver ici des surprises. Il serait peu surprenant que le critre qualitatif usuel, celui de Pigou-Dalton, ne trouve pas sappliquer du tout. En effet, ce critre qualie dgalisateurs les transferts qui vont des plus riches vers ceux qui le sont moins sous la condition restrictive que la position relative de chacun reste la mme avant et aprs les transferts.34 Une telle condition est difficile satisfaire dans le cas du RSA sil doit rpartir autrement la PPE; il suffirait quun seul des 8 ou 9 millions de bnciaires actuels de la prime voie sa position relative diminue pour bloquer lemploi du critre. Sil est vrai que le RSA est dabord destin aux pauvres et que leur situation, daprs tous les concepts de pauvret, sapprcie par rapport la composition de la famille, il dcoule que le RSA doive tre familialis aux
33. Aprs stre dabord intress la pauvret sous les deux aspects, Sen pense aujourdhui que la notion de capacit ( capability ) reprsente mieux les diffrences de situations des individus sur lesquelles doit agir la redistribution. Voir Sen (1992, ch. 7, et dj 1983). La contribution de Simmel vient dtre remise lhonneur par une traduction de 1998. 34. Sur le critre de Pigou-Dalton et ses formes quivalentes, on lira par exemple Sen [1970].
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deux sens concevables, cest--dire (i) attribu ou non en fonction des ressources globales du foyer, et (ii) variable dans ses montants avec les ressources globales et la composition du foyer. Le raisonnement est lmentaire, mais cest lui qui fonde le clivage entre le courant de limpt ngatif et celui de lallocation universelle pour les besoins de la prsente rforme, et plus encore, il rappelle que les autres allocations doivent tre aussi rformes. Le rapport Au possible, nous sommes tenus a donn la marche suivre pour lAPI.35 Des problmes surgissent avec la PPE et lASS, qui se rangent dans la classe des dispositifs individualiss, en ce sens quelles ne respectent pas la condition (ii), la plus importante. Le cas de la PPE est vritablement critique. Si elle tait maintenue telle quelle, les bnciaires pourraient la cumuler avec la partie variable du RSA, ce qui impliquerait un ressaut du revenu disponible total pour certaines familles, mais pas pour toutes, suivant le nombre de primes quelles touchent, et le barme ainsi obtenu serait la fois irrgulier et inquitable. En principe, le traitement des allocations familiales forfaitaires, universelles ou sous condition de ressources, se dduit du principe retenu pour chaque allocation considre. En 1988, ayant prvu la modulation familiale du RMI, le lgislateur avait dcid de les compter dans la base de ressources, donc de les soustraire des montants verss.36 On ne voit pas pourquoi la mme solution ne simposerait pas mutatis mutandis pour le RSA. La familialisation des montants sexprimera dans laccroissement du terme Min du RSA, mais comment xer la rgle de cette variation? On pourrait vouloir retenir une des chelles dquivalence utilises par les statisticiens, mais celles-ci prtendent reter uniquement la ralit des besoins, alors que lchelle implicite du RSA doit tenir compte galement des incitations lactivit, du moins pour ce qui est des personnes susceptibles de travailler. En substance, on proposera de compter chaque enfant exactement comme le demanderait une chelle dquivalence bien faite, mais chaque adulte, en revanche, un peu moins que ce que demanderait la mme chelle. Comme il apparat que le paramtre Min du RSA sera x des niveaux proches du RMI actuel, il importe maintenant de voir si le barme de cette allocation satisfait dj cette double condition. Au 01/01/08, sans compter le forfait-logement, le RMI slevait 448 5 pour un isol, 672 5 pour une personne seule avec un enfant ou pour un couple sans enfant, 806 5 pour une personne seule avec deux enfants ou pour un couple avec un enfant, 940 5 pour un couple avec deux enfants; aprs ces deux derniers montants, chaque nouvelle personne charge apportait 180 5. En normalisant la valeur 1 pour le premier adulte, on obtient lchelle suivante : 0,5 pour le second adulte et pour le premier enfant dun mnage monoparental; 0,3 pour le deuxime enfant dun mnage monoparental et pour le premier ou deuxime enfant dun mnage biparental; 0,4 pour les enfants supplmentaires. Lchelle a lavantage
35. Le rapport de V. Ltard avait dj propos lalignement du RMI sur lAPI dans le cas du parent isol; la comparaison des montants est faite plus bas. 36. Le rapport Minima sociaux souligne la cohrence de cette disposition.
dune simplicit relative, mais il nest pas sr quelle applique la rduction incitative souhaitable pour le second adulte, et il est douteux quelle traite rigoureusement les besoins des enfants. Il faudrait tenir compte de leur ge, comme dans lchelle dquivalence de lINSEE, et peut-tre limiter les variations daprs leur rang; le passage de 0,3 0,4 semble problmatique. En revanche, que le premier enfant dun parent isol reoive plus que celui dun couple se dfend au regard des besoins de garde pour les plus jeunes, mais cette justication est encore mieux prise en charge par les coefficients de lAPI.37 Sans quon poursuive plus avant lexamen, il permet dj de conclure que la modulation familiale du RMI nest pas ncessairement celle quil convient dappliquer au RSA. La rforme doit tre loccasion de rexaminer les chelles propres tous les dispositifs familialiss. Lorsquon fusionne deux allocations, il faut sinspirer de la mieux conue et, dailleurs, ne se sentir lie par aucune. Des donnes statistiques sur le revenu disponible et sur le niveau de vie en France aideront maintenant cerner mieux la cible redistributive du RSA. On rappelle que les individus composant un mnage se voient attribuer un niveau de vie en divisant le revenu disponible total du mnage par la somme des coefficients qui gurent dans lchelle dquivalence. Daprs celle de lINSEE, le premier adulte compte pour 1, les autres membres gs de plus de 14 ans pour 0,5, et les enfants de moins de 14 ans pour 0,3.38
Tableau 1. Revenu disponible selon le type de mnage (en 7/mois)
Personnes seules Couples sans enfants Familles avec deux enfants de moins de 14 ans 1 816
10 % ont moins de... 20 % ont moins de... 30 % ont moins de... 40 % ont moins de... 50 % ont moins de...
653
1 305
849
1 554
2 180
978
1 783
2 503
1 084
1 994
2 784
1 182
2 235
3 040
37. LAPI slve 756 5 sil y a un enfant charge, ce qui correspond un coefficient de 0,7 au lieu de 0,5 suivant le RMI. Lenfant supplmentaire apporte 187 5, ce qui donne un coefficient de 0,4 comparer 0,3. 38. Lchelle dOxford donnerait 1 au premier adulte, 0,7 au second et 0,3 aux enfants. Elle est dusage courant, y compris dans les tudes franaises (par exemple, celle de Fleurbaey, Hagner et Trannoy, [2002], qui lemploie pour analyser les mcanismes dintressement).
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Personnes seules Couples sans enfants Familles avec deux enfants de moins de 14 ans 3 392
60 % ont moins de... 70 % ont moins de... 80 % ont moins de... 90 % ont moins de... 95 % ont moins de...
1 303
2 485
1 483
2 785
3 787
1 717
3 238
4 308
2 148
4 030
5 392
2 364
4 469
6 081
Revenus des mnages aprs impts, prestations sociales comprises. Les revenus du patrimoine sont pris en compte seulement 20 % environ. Source : INSEE, Enqute sur les revenus scaux (donnes de 2004).
Tableau 2. Niveau de vie moyen pour un lment du mnage (en 7/mois)

10 % ont moins de... 20 % ont moins de... 30 % ont moins de... 40 % ont moins de... 50 % ont moins de... 753 928 1 070 1 202 1 345 60 % ont moins de... 70 % ont moins de... 80 % ont moins de... 90 % ont moins de 95 % ont moins de 1 508 1 702 1 987 2 518 3 179
Les revenus mensuels initiaux comprennent les revenus estims du patrimoine. Source : INSEE CNIS (donnes de 2003).
Ces tableaux donnent loccasion de rappeler que le SMIC est situ beaucoup plus haut dans les dciles vers le troisime du revenu disponible ou du niveau de vie quon ne lattendrait dun salaire minimum. Les comparaisons internationales rvlent quil sagit l dune singularit franaise. Elle sest accentue au l des ans sous leffet, non pas des relations de travail, mais de linterventionnisme de lEtat, tant par les hausses discrtionnaires quil ajoute lindexation lgale que par une consquence induite, quil a mal anticipe, des lois sur la rduction du temps de travail. Ces observations connues amnent relativiser la valeur de rfrence normative quon pourrait vouloir attribuer au salaire minimum dans les rformes actuelles.39
39. Le rapport de Cahuc, Cette et Zylberberg [2008] dveloppe ces observations critiques.
Un point de sortie du RSA calqu sur celui de la PPE, 1,4 SMIC pour un isol et 2 SMIC pour un couple, diffuserait la nouvelle allocation sur les quatre premiers dciles du revenu disponible, ce qui est strictement incompatible avec le parti pris de cibler la pauvret dans la rforme. Cette variante est de toute faon condamne par son cot budgtaire, ainsi que la DGTPE la montr. Un point de sortie 0,7 et 1 SMIC respectivement, comme dans lautre variante tudie par la DGTPE, couvrirait les deux premiers dciles seulement, o lon peut situer lessentiel de la population vise, et lon a vu lintrt quil prsente pour les nances publiques. Si lon tend le dispositif au-del de 0,7 et 1 SMIC, ce ne peut plus tre, logiquement, au nom dun simple objectif de lutte contre la pauvret, cest parce que lon poursuit une ide redistributive supplmentaire ou, peut-tre, parce quon ne localise pas les effets incitatifs de la manire quon a choisi de le faire ici. Dans lesprit de faciliter laccord sur la rforme, on proposera de nouveau la solution intermdiaire qui fait sortir le RSA 1 SMIC pour un isol. En acceptant lchelle de lINSEE pour le deuxime adulte, on obtiendrait 1,5 SMIC pour un couple. Un tel dispositif couvre encore largement et il est soutenable au plan budgtaire. Il est instructif de comparer la diffusion du RSA, dans ses diffrentes variantes, et celle de la PPE, pour laquelle des tudes sont dsormais disponibles. A partir de 500 000 dclarations de revenu de lanne 2001, la Cour des Comptes obtenait la courbe de rpartition suivante.
Tableau 3. Rpartition des foyers scaux bnciaires et des montants de PPE perus par dcile de revenus
Dciles Foyers scaux Foyers scaux Fraction bnciaires bnciaires perue (en %) (en %) (en % cumul) 3,3 % 15,6 % 17,7 % 17,1 % 17,5 % 16,8 % 6,0 % 4,4 % 1,2 % 0,3 % 3,3 % 18,9 % 36,6 % 53,7 % 71,2 % 88,0 % 94,0 % 98,4 % 99,6 % 100,0 % 3,2 % 16,6 % 19,5 % 20,0 % 20,0 % 11,5 % 5,3 % 3,1 % 0,7 % 0,3 % Fraction perue (en % cumul) 3,2 % 19,8 % 39,3 % 59,3 % 79,3 % 90,8 % 96,1 % 99,2 % 99,9 % 100,0 %
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Revenus scalement dclars diviss par le nombre dUC. Source : Ministre des nances et calculs de la Cour des Comptes, rapport de lanne 2006. Les colonnes (4) et (5) sont des estimations.
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Comme le souligne la Cour des Comptes, leffet redistributif de la PPE remonte haut dans lchelle des revenus : 30 % des bnciaires appartiennent la moiti la plus riche et il leur revient 20 % des montants verss. Le premier dcile regroupe 3,3 % des bnciaires et touche 3,2 % des montants, sensiblement autant que le huitime dcile. De nature scale, ces donnes ne se comparent pas directement aux tables de revenu disponible et de niveau de vie, mais elles sont dj trs parlantes. Il conviendrait de les ractualiser pour tenir compte des revalorisations appliques en 2003, 2006 et 2007 la suite de dispositions prises en 2002 et 2005. Ces revalorisations ont prot aux travailleurs temps partiel, dont la prime a pratiquement doubl par rapport lorigine, mais comme le gouvernement a maintenu lattribution individuelle, leur effet redistributif sur les bas revenus est rest faible.40 Elles ont secondairement cr une ingalit bizarre, que personne ne semble avoir remarque, entre ces bas revenus : ceux qui ne les obtiennent pas du travail partiel sont laisss pour compte; on ne saurait aller plus nettement contre lesprit de limpt ngatif.41 Aujourdhui mme, la prime continue se disperser entre les deuxime et sixime dciles. Lexemple qui avait choqu Godino na pas disparu :42 une famille constitue dun couple dadultes et dun ls de 18 ans qui travaillent tous temps plein au SMIC dans des emplois stables ou protgs touche 3 prime ; une femme seule, charge de deux enfants en bas ge, elle aussi paye au SMIC, mais qui, cause de cette charge, ne peut travailler qu quart-temps dans un emploi prcaire, nen touche aucune. Il parat extraordinaire quune allocation vocation redistributive laisse ainsi de ct les plus ncessiteux. On attendrait du RSA quil revienne sur cette aberration en concentrant les ressources budgtaires sur la population dlaisse. De fait, avec les points de sortie quon a proposs, les bnciaires du cinquime dcile et au-del disparaissent, et si le barme est concave, laccent est mis comme il convient sur les deux premiers dciles. On terminera lanalyse du point de vue redistributif par une comparaison des deux critres statistiques de la pauvret : 50 % du niveau de vie selon lINSEE, 60 % selon les institutions europennes et dautres organismes internationaux. Les valeurs pour 2003 sont respectivement de 673 5 et 740 5, ce qui localise la pauvret dans le premier dcile de la distribution du niveau de vie. Elles sont un peu plus leves que celles quon lit dordinaire parce que la table inclut une estimation des revenus du capital (dimportance videmment limite pour les premiers dciles). Si lon compare maintenant ces deux valeurs la table du revenu disponible des isols, en faisant abstraction de la diffrence de calcul et danne, on voit quelles excdent le premier dcile, la plus leve mordant largement sur le deuxime dcile.
40. Legendre, Lorgnet, Mahieu, et Thibault [2004] ont tudi la premire des revalorisations, dcide par le gouvernement de J.P. Raffarin en 2002. Allgre et Privier [2005] discutent de la seconde vague, qui rsulte dune dcision prise en 2005 par le gouvernement de D. de Villepin. 41. Un revenu situ sur lintervalle entre 0,3 et 1 SMIC peut en effet donner lieu la PPE tout en ne provenant pas dun temps partiel; ce serait le cas, par exemple, du revenu dun indpendant en grave difficult conomique. 42. Dans lentretien avec Gravel [2002, p. 12].
En fait, la substitution de 60 % 50 % double pratiquement les effectifs : on passe denviron 6 % de la population environ 12 %, suivant les donnes de 2003-2004-2005. Stable sur une plus longue priode encore, la proportion de 1 2 accompagne la dcrue du nombre absolu de pauvres suivant lun et lautre seuil.43
Tableau 4. Taux de pauvret en pourcentage du niveau de vie (en %)

Anne Seuil 50 % Seuil 60 % 1970 12,0 1975 10,2 1979 8,3 1984 7,7 1990 6,6 1996 7,2
17,9
16,6
14,2
13,5
13,8
13,2
Anne Seuil 50 % Seuil 60 %
2000 6,5
2001 6,1
2002 5,9
2003 6,3
2004 6,2
2005 6,3
12,7
12,4
12,0
12,0
11,7
12,1
Source : INSEE, enqute revenus scaux.
Encore trop peu diffuss, ces chiffres sont proccupants. Il serait dangereux que le succs ou lchec de la lutte contre la pauvret, pendant le quinquennat, soit jug laune dun seuil statistique aussi exigeant que celui des 60 %. Comme le seuil de 50 % prsente dautres inconvnients, il vaudrait mieux abandonner compltement les objectifs xs en pourcentages de la mdiane, qui nont de toute faon gure de justication thorique. On proposera de se xer de prfrence sur les dciles du niveau de vie. La notion est plus facile saisir (celle de mdiane tant mal comprise) et on vient de voir quelle tait plus consensuelle (puisquen loccurrence, elle ne distingue pas les deux seuils).
43. En 2005, les effectifs absolus taient de 3,7 et 7,1 millions dindividus suivant le seuil retenu, ce qui reprsentait 1,7 et 3 millions de mnages respectivement.
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4. Conclusions et recommandations
4.1.Un revenu de solidarit active qui nengloberait pas lessentiel du systme de solidarit non spcique trahirait son objectif de rationalisation. Au sens troit, le systme de solidarit se compose des neuf minima sociaux, des avantages qui leur sont assortis, enn des transferts qui ont une destination exclusive ou principale de secours; au sens large, il inclut les transferts vocation redistributive qui ne participent pas de lassurance sociale, comme la PPE, et mme la composante redistributive de lassurance sociale, bien que cette composante nait pas dexistence matriellement spare. Cest lintrieur du premier cercle que le RSA peut exercer le plus naturellement sa vocation rationalisatrice.
Si lon met part les minima sociaux que justient lge, le handicap et linvalidit, ainsi que les minima en voie dextinction ou effectifs limits, il reste le RMI, lAPI et lASS. La fusion des deux premiers au sein du RSA tant acquise, il reste trancher le sort du troisime. Intgrer lASS parat souhaitable parce quon raliserait ainsi une sparation de lassurancechmage et de la solidarit nationale qui est claire dans le principe et qui sinscrit en tendance dans lhistoire franaise des trente dernires annes. Le partage des rles semble approuv par les partenaires sociaux, mme si dans le cas despce, ils ont manifest une hsitation (on la peroit dans lavis du COE). Le fait quil existe un mcanisme dintressement pour lASS encourage dautant plus fortement lintgration que ce mcanisme est dune opacit dplorable et, du coup, mal utilis. Les obstacles tiennent aux montants de lASS, qui ne sont pas aligns sur ceux du RMI, et surtout leur distribution par les ASSEDIC, qui perdure malgr le nancement public de lallocation. Maintenir les ASSEDIC ou instituer le nouveau service uni de lemploi dans le rle distributif priverait le RSA du guichet unique dont chacun saccorde penser quil est prfrable. Transfrer ce rle aux CAF reviendrait, selon un argument des partenaires sociaux dont il faudrait valuer la force, priver les titulaires dune aide la rinsertion professionnelle et, de plus, leur iniger des dlais de carence. Au bas mot, il conviendrait de remplacer lintressement de lASS par la partie variable du RSA. Pour limiter les contestations nancires, la rforme ne sappliquerait quaux nouveaux entrants. Parmi toutes les aides lies aux minima sociaux, la plus importante et la plus dfendable est certainement la CMUC. On prconisera de mettre ltude sa montarisation en mme temps que son association au RSA. La voie est en fait ouverte pour cette rforme, puisque le lgislateur a prvu la dsignation dun organisme gestionnaire sans imposer de restriction sur sa nature juridique. En sus de ce qui est normalement prvu pour le RSA, le bnciaire toucherait un forfait dun montant suffisant pour quil achte un contrat dassurance-maladie large couverture auprs dune mutuelle ou dune compagnie prive. Le raisonnement conomique encourage une telle mutation, ce qui nempchera pas quelle provoque des rticences. Elle ne peut intervenir de faon raliste que si les organismes responsables du RSA
consentent piloter les titulaires dans leurs dmarches. Lautre condition de bon sens que le systme dassurance manifeste son intrt pour le projet est dj remplie. Compte tenu de leur importance et de leur caractre discutable, les autres aides lies aux minima prsentent un enjeu de rforme encore plus lourd que la CMUC. Le raisonnement conomique, l encore, pousse la montarisation de certaines dentre elles. On respectera volontiers linspiration paternaliste qui conduit les pouvoirs publics subventionner des cantines, des installations sportives ou culturelles, et certains dplacements buts dnis. Il est en revanche douteux que les titulaires du RSA doivent bncier gratuitement ou cot rduit de la tlvision, du tlphone et de llectricit ou de dplacements quelconques dans leur rgion. Ces libralits autoritaires poussent la mauvaise utilisation des ressources et devraient cder la place des forfaits. Une fois explique chiffres lappui, la rforme des aides nationales devrait tre plus facile mener que celle des aides locales. A dfaut daccepter toute de suite une volution qui heurtera leurs habitudes, les lus devraient se plier, dune part, lobligation de tenir et de publier la comptabilit des avantages quils distribuent, dautre part, un effort de limitation volontaire. Il est facile dinscrire lobligation dans la loi qui portera cration du RSA, il est concevable dencourager leffort par un amnagement des transferts nanciers entre lEtat et les collectivits locales. Une solution brutale, quoique trs rationnelle, consisterait faire interdire par la loi que les rgions et les communes distribuent des aides lies au statut ou au revenu et prsentant un caractre durable; cette possibilit serait rserve lEtat et aux conseils gnraux, qui sont destins superviser le versement de la nouvelle allocation. Prolongeant cette analyse, on souligne que le partage des responsabilits nancires entre lEtat et les collectivits doit viser non seulement lefficacit pratique et lacceptabilit politique, mais luniformit des interventions. Parmi les propositions discutes, la plus intressante cet gard ferait porter la responsabilit nancire sur les conseils gnraux pour ce qui est des bnciaires non-employs (donc du versement du montant Min) et sur lEtat pour ce qui est des bnciaires employs (donc du versement de la partie variable du RSA). Avec une dnition nationale du paramtre Min, le dispositif deviendrait uniforme, sauf aides locales rsiduelles. Il peut aussi passer pour efficace parce que les conseils gnraux seraient incits favoriser le travail de leurs ayants droit. Ce travail a dvelopp lobjectif de rationalisation en reprenant des arguments qui ont servi la dfense de limpt ngatif et de lallocation universelle, mais il a pris ses distances par rapport cette double tradition, dabord en posant des limites pratiques lunication du systme, mais aussi pour deux raisons plus fondamentales. Au-del de ses motivations diverses, lallocation universelle est aujourdhui conue comme tant rigoureusement individuelle. Or la lutte contre la pauvret, si elle est donne en objectif premier du RSA, lui impose la mme dtermination familiale quau RMI, quoique lchelle dquivalence de ce minimum soit reconsidrer (on a donn quelques indications). Quant aux conceptions de limpt ngatif, elles saccordent, au-del de leur diversit, sur un dispositif de nature scale, et lon ne recommandera certainement pas de coner aux services scaux
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ltablissement et le versement du RSA. Outre les embarras que cet accroissement de responsabilit ne manquerait pas de faire natre, outre les dlais de carence qui seraient inluctables en labsence de retenue la source, le choix de la familialisation oriente naturellement vers les CAF comme entits responsables de la nouvelle allocation.44 Elles possdent les donnes ncessaires pour ltablissement des montants, elles ont les moyens techniques de faire parvenir sans dlais excessifs les montants aux titulaires, elles disposent enn du corps dinspecteurs qui convient la vrication de laspect familial des donnes. Ces considrations paraissent aussi avantager les CAF relativement au service public de lemploi, malgr lobjection dj signale propos de lASS quon diminuerait les chances de rinsertion professionnelle des allocataires. Il faut admettre que le volet dinsertion du RSA demeure nbuleux par rapport la garantie concrte dune distribution rapide et contrle.
4.2.La PPE ne respecte ni la condition de simplicit rationnelle qui simpose tout dispositif de redistribution, ni le but incitatif quelle affiche officiellement, ni lobjectif de lutte contre la pauvret qui a la priorit thique sur toute autre forme de redistribution. Elle devrait idalement disparatre au prot du RSA qui en rcuprerait ainsi lenveloppe budgtaire. La PPE appartient au second cercle du systme de solidarit. La recommandation quelle appelle ne peut donc tre de la mme nature exactement que les prcdentes. Elle dcoule pour partie des dfauts propres ce dispositif, dont le RSA donne loccasion de se dfaire, pour partie du risque dincohrence que ferait natre sa juxtaposition avec le RSA. Le constat dchec a t instruit avec des arguments dsormais bien connus des experts, pour ce qui est dabord de la simplicit rationnelle (au 3.1), puis du but incitatif (3.2), enn du but redistributif (3.3). Lexplication parfois entendue, suivant laquelle cette dualit des buts aurait desservi la PPE, nest pas encore la bonne, car lintuition suggre, et le raisonnement conrme, quil est possible de les rconcilier condition de choisir la bonne population-cible. Lincohrence avec le RSA proviendrait la fois du barme de prlvement, de la nature scale du dispositif et de sa conception individualise. Le dernier point reste mal peru; do linsistance de cet article. Sept aprs linvention de la prime, la classe politique na pas encore pris la mesure de la tension quun dispositif individualis dune aussi grande ampleur suscite dans un systme socio-scal qui reste domin par la familialisation.
Si, malgr ce quon a cru lire dans les engagements prsidentiels de 2007, et malgr les travaux prparatoires unanimes sur ce point, les arbitrages maintiennent la PPE en existence, il conviendra que la rforme organise autrement son recentrage sur les premiers dciles. Ce serait un objectif minimal que dannuler ds que possible la prime dont bncient les 50 % plus aiss. Avec cette simple mesure, facile expliquer et dfendre publiquement, le budget rcuprerait dj presque 1 Md pour le nancement du RSA. Une manire lgante de procder consisterait proter de linvitable familialisation de la prime. On recommandera aussi, ce qui semble tre de
44. On rejoint ici la recommandation du rapport de lInspection gnrale des nances en 2007.
lordre du politiquement possible, de faire disparatre le caractre scal de la PPE, qui, outre ses inconvnients pratiques, occulte son appartenance au systme de solidarit, et donc le sens thique de la raffectation vers les plus dmunis. Lauteur ne se dissimule pas les rticences que rencontreront des recommandations aussi nettes. Il les avance toutefois sans rserve excessive parce que ltat prsent des nances publiques interdit de toute faon le maintien dune PPE inchange, et que lopacit mme de la prime, ainsi que la faiblesse de ses montants pour les bnciaires les plus aiss, limitent de quelque faon linconvnient politique de sa rvision.
4.3. Le barme souhaitable serait concave, de manire privilgier le non-emploi et les petites quantits de travail, et son point de sortie serait de 1 SMIC pour un isol et 1,5 SMIC pour un couple. La proposition dun barme concave repose sur une double motivation incitative (3.2) et redistributive (3.3), et elle est tenable budgtairement compte tenu des points de sortie proposs. On la illustre par un barme linaire par morceaux de la forme la plus simple, cest--dire avec un seul point critique R0, mais on peut facilement la raffiner en rajoutant dautres points critiques et se rapprocher ainsi dune pente concave continue, ce qui limiterait les effets de seuil subsistant autour de ces points. La coexistence du RSA et de la PPE celle-ci demeurant telle quelle sur son intervalle de dnition aboutirait un barme loign de celui quon recommande, mme sil prsente une partie concave ; car leffet incitatif culminerait lapproche du temps plein, alors quon veut le maximiser autour du nonemploi.
Quel que soit le barme retenu, il ne convient pas quil soit dni lgalement par rapport au SMIC. En posant des normes montaires directes, le gouvernement prservera le systme de solidarit dune liaison perverse, et il vitera de participer la conscration normative du SMIC, dont la valeur actuelle exprime des rapports de force et le volontarisme de lEtat bien plus quune rmunration a minima du travail non quali. Si la rforme se fait a minima, il ne convient pas que la ractualisation du barme gure dans la loi. Le gouvernement prservera ainsi des marges pour le recalibrer au moment de rintgrer tout ce quil aura d, ou voulu, laisser de ct dans un premier temps.
4.4. Il reste trancher le problme important dune ventuelle limitation dans le temps du revenu de solidarit active. Les arguments immdiatement disponibles tirent dans des sens opposs. Un dispositif temporaire respecterait mieux la vocation incitative de la rforme et lui viterait de se gaspiller dans des effets daubaine. Les objections diriges contre la PPE sous cet angle peuvent ressurgir contre un RSA permanent, mme sil est orient vers des bnciaires mieux slectionns. Mais un dispositif permanent rpond mieux la vocation redistributive, qui est notamment de complter la rmunration du travail temps partiel quand celui-ci nest pas assez rmunrateur et quil nest pas voulu par
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lintress. Seule une analyse plus ne du march du travail permettrait de dceler ce qui lemporte, de leffet daubaine des uns et du vrai besoin des autres. Quoique le Livre Vert de 2008 nait pas tranch la question, les travaux prparatoires inclinent par dfaut vers un RSA permanent. Les estimations budgtaires disponibles poussent paradoxalement dans cette direction, parce que leurs montants levs semblent reter des maxima absolus. Or il sagit l dune erreur doptique cre par la mthode comptable. Certes, les chiffres qui ont circul nintgrent pas les consquences favorables de laccroissement des revenus du travail, suivant leffet incitatif que le RSA cherche justement provoquer. Mais il reste que ces estimations procdent dune simple coupe instantane, obtenue en prenant un nombre xe de bnciaires attendus, alors que ce nombre devrait crotre dans le temps. Les statistiques accumules sur les vingt dernires annes montrent quon ne sort pas couramment dune allocation par le haut, cest--dire en dpassant le plafond de ressources par la rmunration de son travail; on en sort plus souvent par un changement de statut, d notamment lge et lvolution de la famille, ou regrettablement par le bas, lorsquil existe un plancher comme celui de la PPE. Mme si le barme du RSA est intelligemment prol, il ne serait pas surprenant que le nombre des bnciaires ait tendance crotre : leffet incitatif pourrait jouer surtout lintrieur de la plage de barme, de sorte que le nombre des titulaires sortants ne compenserait pas celui des nouveaux ligibles. On recommandera donc de vrier les estimations budgtaires pour quelles approchent mieux ltat de rgime permanent du systme. Si la solution dune allocation temporaire lemportait nalement (et la crise des nances publiques peut y contraindre), il serait essentiel damnager la variation temporelle des montants de manire raliser deux objectifs : (i) tenir compte des cots xes importants lentre dans le travail, et (ii) rduire les effets de seuil que provoquent les dispositifs discontinus. En ce qui concerne (i), il serait concevable de maintenir pratiquement le cumul actuel du RMI et de lAPI sur les trois premiers mois dactivit, en acceptant un taux de prlvement implicite trs faible; dans la ralit, le taux serait ngatif si lon maintient la prime exceptionnelle de retour lemploi45. Cest au-del des trois mois que commencerait sappliquer le barme du RSA proprement dit. Pour tenir compte de (ii), il conviendrait dajouter la dimension du temps aux deux dimensions existantes, celles du revenu du travail et du revenu disponible. Pour simplier, les taux de prlvement successifs du barme (ou le taux unique, si lon adopte un barme simplement linaire) pourraient tre xes par paliers de trois mois. Lextinction du RSA au bout de douze mois seulement, comme il en va pour le cumul du RMI, semble hors de question, compte tenu de lintention redistributive, et non pas seulement incitative, de la nouvelle allocation. Avec ses trois annes de cumul possible, lAPI offre un meilleur modle. En retenant cette dure dj considrable, le gouvernement raliserait un compromis honorable entre la per45. Aujourdhui de 1 000 5, la prime de retour lemploi est verse en une fois au 4e mois dactivit ; il serait prfrable de lui substituer un versement rgulier sur les trois premiers mois.
manence et le caractre temporaire; et secondairement, il garderait un moyen de faire accepter luniformisation des montants de lASS, puisquil offrirait en contrepartie un allongement signicatif du cumul autoris.
4.5 Adopter la norme europenne pour le seuil de pauvret risquerait dtre contre-productif pour la rforme. Ltendue statistique de la pauvret, si lon adopte la norme de 60 % du niveau de vie mdian, devient telle que lobjectif de rduction dun tiers lhorizon du quinquennat risque dtre hors de porte sous la contrainte budgtaire actuelle. Linstauration du RSA est la composante principale, quoique non exclusive, de la lutte contre la pauvret. Que cette rforme majeure soit compare un objectif irraliste nen facilitera ni la ralisation, ni lapprciation sereine. La mthode consistant retenir les montants de lanne de la rforme, en les indexant sur le taux dination pour juger ultrieurement des rsultats, est ingnieuse, mais passablement arbitraire, comme lest dj le choix dun seuil x en pourcentage de la mdiane. On propose dadopter une norme statistique plus souple et plus facilement intelligible, qui est le montant de niveau de vie que la rforme transfre vers le premier dcile de la distribution de cet indicateur.
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Figure 1. Barme linaire.
Figure 2. Barme convexe.
Figure 3. Barme concave.

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Sur le revenu de solidarit active par Philippe MONGIN

On the French Income Maintenance Programme (Active Solidarity Income)

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Sur le revenu de solidarit active*

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Sur le revenu de solidarit active 435

436 Philippe Mongin

2. Les antcdents du RSA

Sur le revenu de solidarit active 437

REP 118 (4) juillet-aot 2008

438 Philippe Mongin

REP 118 (4) juillet-aot 2008

Sur le revenu de solidarit active 439

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440 Philippe Mongin

2.2. Les antcdents politiques et administratifs du RSA

REP 118 (4) juillet-aot 2008

Sur le revenu de solidarit active 441

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REP 118 (4) juillet-aot 2008

Sur le revenu de solidarit active 443

REP 118 (4) juillet-aot 2008

444 Philippe Mongin

2.3. Les dcisions de 2007 et les prparatifs de 2008

Sur le revenu de solidarit active 445

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446 Philippe Mongin

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Sur le revenu de solidarit active 447

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448 Philippe Mongin

3. Principes gnraux du RSA

3.2. Lobjectif de rationalisation

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3.3. Lobjectif dincitation

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3.4. Lobjectif de redistribution

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