Sunteți pe pagina 1din 10

Guvernanta in Uniunea Europeana Valentin M. Ionescu Sumar Sistemul de guvernanta al Uniunii Europene a evoluat in 50 de ani ca reflectie a neo-interguvernamentalismului.

Este non-ierarhic, bazat pe o dispersie de autoritate si se pune in miscare prin vointa statelor membre. Tratatul cu privire la Stabilitate, Coordonare si Guvernanta in Uniunea Economica si Monetara (pe care il vom denumi in continuare Tratatul Fiscal) rastoarna acest model. Intrucat confera Comisiei Europene putere de control in politici bugetare si intareste jurisdictia Curtii Europene de Justitie in controlul implementarii reglementarilor supranationale, Tratatul Fiscal forteaza printr-o integrare pozitiva, finalizarea constructiei unui stat federal la nivel european. Tratatul Fiscal trebuie corelat cu intentia statelor Uniunii de a introduce pentru prima oara o taxa europeana ce va alimenta direct bugetul Uniunii. In acelasi timp, prevederile Tratatului Fiscal se conexeaza cu mecanismele de guvernanta economica. Astfel, politica fiscala trece din sfera low politics in high politics devenind un instrument principal ce permite consolidarea statului federal european. Asta inseamna ca si guvernanta europeana sufera mutatii. Nu stim inca amplitudinea acestora, durata si viteza cu care se produc. Deocamdata, prin prisma efectelor, deciziile politice adoptate la nivelul Uniunii Europene sunt costisitoare, iar viteza lor de propagare in interiorul statelor membre este lenta. Aceasta situatie nu se datoreaza doar modului in care s-au impartit competentele intre organismele supranationale si statele membre ale UE, ci tine si de capacitatea institutionala a autoritatilor nationale (guverne centrale si locale) care difera de la tara la tara. In articolul de fata imi propun sa analizez o parte din trasaturile sistemului de guvernanta europeana, in conditiile in care se largesc competentele organismelor suprastatale (Consiliul, Comisia), conform noului Tratat Fiscal si a mecanismelor de guvernare economica neconventionale adoptate in ultimii 3 ani. Aceasta largire de competente nu a schimbat insa structura ierarhica de guvernare. Prin urmare, nu apare o subordonare intre diferite nivele de guvernare: Consiliu, Comisie, Parlament, de pilda, ori intre organismele suprastatale si organismele nationale ale statelor membre. In ipoteza de mai sus, am fixat cadrul metodologic de analiza, luand in calcul, teoriile normative de alocare a puterii, teoria jocurilor, capacitatea institutionala a guvernelor si a organismelor suprastatale. I. Guvernanta europeana Voi incepe mai intai sa explic pe scurt termenul de guvernanta europeana, lasand la o parte abordarile strict juridice. Pornesc de la premisa ca, guvernarea este un proces de luare a deciziilor si de implementare a acestora. Asa incat, analiza guvernarii presupune cercetarea relatiilor formale si informale intre actorii care iau
1

decizia si cei care o implementeaza, a mecanismelor de negociere si angajament. Din acest punct de vedere exista similaritati intre guvernarea europeana si guvernarea care se realizeaza in orice stat, indiferent de forma acestuia de organizare - federal sau unitar. Comparativ cu guvernarea unui stat, guvernanta europeana nu ar putea exista fara impartirea puterii cu alte nivele de guvernanta. Aceste nivele de guvernanta exista si se exercita atat in interiorul Uniunii intre diferite organisme 1, cat si in exteriorul sau, prin guvernele statelor membre. Acestea sunt principalele diferente intre guvernarea europeana si guvernarea unui stat. Analizand procesul colectiv de luare a deciziilor, asa cum se face la nivelul Consiliului European, guvernarea europeana poate fi explicata prin teoria jocurilor, pentru ca fiecare actor, anticipand actiunile celorlalti actori, isi va maximiza utilitatea, mergand pe strategia dominanta, identificabila potrivit unei agende prestabilite. Asta inseamna ca guvernarea europeana, desi este difuza si non-ierarhica (privita institutional) nu este lipsita de rationalitate. Coerenta sau incoerenta deciziilor, fireste ca se judeca dupa tipul de joc (cooperant sau non-cooerant, ori hibrid) si in raport cu informatia imperfecta pe care o are fiecare actor - stat membru - participant la joc. Mecanismele de guvernanta europeana nu pot fi insa intelese fara a prezenta conceptele teoretice de baza privitor la exercitarea puterii in Uniunea Europeana si statele membre.

II. Teorii normative de alocare a puterii 2.1.Federalismul concurential2 Federalismul concurential defineste distributia puterii in cadrul Uniunii Europene. Astfel, organismele supranationale (Consiliul, Comisia si Parlamentul European) au competente exclusive in politica vamala, concurenta, politica monetara, politica comerciala si politica in domeniul pescuitului. Totodata, organismele supranationale au competente partajate cu statele membre in ceea ce priveste piata interna, coeziune economica, sociala si teritoriala, agricultura si pescuit, mediu, protectia consumatorilor, transport, retele trans-europene, energie, securitate in domeniul sanatatii publice, libertate justiite si afaceri interne, afaceri externe, la care se adauga politicile fiscale, conform noului Tratat Fiscal. Puterea organismelor supranationale se exercita prin regulamentele Consiliului ce se aplica direct in statele membre3, prioritatea aplicarii Tratatelor fata de legile nationale4, controlul jurisdictional al Curtii Europene de Justitie, sistemul de vot majoritar si procedura de infringement. Pe de alta parte, statele membre raman cu o marja de libertate in aplicarea politicilor publice interne, potrivit principiilor subsidiaritatii si al descentralizarii. Asta nu inseamna ca s-a stabilit un echilibru optimal de putere intre organismele suprastatale si statele membre ale Uniunii 5, pentru ca procesul de
1 2

Consiliu, Comisie, Parlament, Curtea de Justitie a Uniunii Europene, Curtea de Conturi Din perspectiva teoriei economice asupra federalismului 3 Principiul aplicabilitii directe 4 Principiul supremaiei dreptului comunitar asupra celui naional 5 Floriana Cerniglia, Laura Pagani: The European Union And The member states:: which level of government should do what ? An empirical analysis of Europeans preferences, CESIFO WORKING PAPER NO. 2067, Venice Summer Institute, 2007

partajare inca nu s-a incheiat. Chiar si Tratatul Fiscal este o etapa intermediara. Trebuie remarcat, in acelasi timp, ca partajarea de putere priveste in principal politici economice si in mica masura pe cele apartinand in mod traditional unui stat, precum securitatea nationala. La nivelul Uniunii Europene s-a creat un aranjament federal cu o guvernare supraetajata, in care, pe de o parte exista organisme suprastatale sui generis, in sensul ca nu isi gasesc corespondent in puterile publice ale unui stat, indiferent de forma acestuia - federal sau unitar, iar pe de alta parte, apare o concurenta intre state sau in interiorul acestora in atragerea de capital, ce poarta denumirea de concurenta juridictionala, pentru ca in interiorul unui stat numai acesta isi exercita autoritatea/jurisdicita. Aceasta concurenta jurisdictionala este potentata de miscarea libera a capitalului, a marfurilor, serviciilor si al persoanelor. Aflate in competitie, statele membre cauta sa aplice politici interne care atrag capital financiar, tehnologii, cunoastere si forta de munca. Asadar, fiecare guvern cauta sa castige dintr-o resursa, ori sa evite un cost 6. Politica impozitelor directe in atragerea investitiilor, ori eliminarea barierelor administrative sunt exemple unde se manifesta concurenta jurisdictionala. La fel, flexibilizarea pietei muncii sau imbunatatirea calitatii serviciilor publice. Sigur ca, aceasta concurenta jurisdictionala este ponderata uneori de competenta exclusiva a organismelor suprastatale. De pilda, in materie de concurenta si ajutor de stat, guvernele locale trebuie sa fie inovative pentru a atrage capital, dar nu au voie sa ofere facilitati fiscale. Concurenta jurisdictionala exista nu numai intre state, ci si in interiorul acestora, intre statele sau regiunile ce compun o federatie, ori districtele/judetele ce alcatuiesc statele unitare sau municipalitati. Concurenta intre guvernele locale nu priveste doar redistributia resurselor alocate de guvernul central, ci atragerea de resurse pe plan local, indiferent de unde vin acestea, prin politici proprii de imbunatatire a calitatii serviciilor publice. Prin urmare, fluxul de capitaluri si mobilitatea fortei de munca depinde de calitatea guvernarii locale. Deci, aceasta concurenta jurisdictionala poate fi un motor de dezvoltare pentru guvernele inovative si un cost pentru cele care asteapta sprijin prin politici de redistributie. In tarile cu descentralizare ridicata, calitatea guvernarii locale este mai bine pusa in evidenta. Nu este vorba neaparat de un plus de valoare pe care l-ar asigura descentralizarea per se, ci de o masurare mai corecta a guvernarii, in conditiile in care autoritatile publice/organizatiile publice de putere au mai multe surse la dispozitie si se poate observa modul lor de utilizare. Aspectele de concurenta jurisidictionala au fost analizate prima oara in modelul Tiebout in 19567 care descrie oferta guvernelor locale de bunuri publice la preturi diferite si perceptia populatiei asupra utilitatii acestor servicii. In raport cu aceste bunuri publice si capacitatea de plata a acestora, indivizii se vor misca dintr-o jurisdictie intr-alta, pana cand vor maximiza utilitatea personala. Sigur ca, in multe cazuri mobilitatea populatiei este scazuta si atunci calitatea serviciilor publice sau furnizarea lor trebuie optimizata. Modelul Tiebout se concentreaza pe aspecte de taxare locala si permite determinarea unui echilibru intre preferintele indivizilor si furnizarea de bunuri publice. Altfel spus, bunurile publice sunt furnizate in functie de preferinta relevata8 (Samuelson) si agregarea preferintelor. Modelul Tiebout poate fi completat cu cel elaborat de Oates Schwab 9 care pune accent pe competitia
6

Daphne A. Kenyon: Theories of Interjurisdictional Competition, New England Economic Review, March/April 1997 7 Charles Tiebout: "A Pure Theory of Local Expenditures" (1956) 8 Preferinta consumatorilor este relevata de obiceiurile de consum. Preferinta poate fi influentata de politici. 9 Wallace E. OATES and Robert M. Schwab: Economic Competition Among Jurisdictions: Efficiency Enhancing or Distorsion Inducing?, University of Maryland, College Park, MD 20742, USA, 1988

economica intre jurisdictii analizand mobilitatea capitalului in functie de taxare. In modelul construit de Wallace E. Oates si Robert M. Schawb, jurisdictiile (districte, regiuni) concureaza pentru atragerea stocului de capital relaxand taxele si barierele administrative. Cresterea de capital determina aparitia de noi afaceri si o majorare a veniturilor populatiei locale. Modelul are insa puncte slabe, intrucat antreprenorii evalueaza intotdeauna informatia mai bine decat un guvern local si nu investesc numai daca beneficiaza de o taxare stimulativa. Apoi, nu intodeauna atragerea de capital prin taxare scazuta creeaza externalitati pozitive. Intre doua jurisdictii apropiate, de pilda un oras si o comuna, mobilitatea populatiei va aduce forta de munca din zona mai putin dezvoltata in zona mai dezvoltata economic unde infrastructura institutionala absoarbe forta de munca, caz in care taxele nu mai joaca rolul predominant. In analiza mea, am prezentat doua modele de analiza, pentru a scoate in evidenta existenta unei concurente juridictionale, atat in interiorul statelor UE, cat si intre acestea. Concurenta jurisdictionala intre state iese in evidenta in negocieri si in deciziile importante care se iau la nivel suprastatal, influentand guvernarea europeana. Aceasta competitie nu se opune cooperarii, dovada ca, desi au propriile lor interese, statele ajung la intelegere. Balanta intre competitie si cooperare se vede in calitatea reglementarilor: tratate, regulamente si directive. 2.2. Legaturile intre doua teorii opuse: neo-functionalism si neointerguvernamentalism si influenta lor asupra guvernantei europene Teoria Neofunctionalista Neofunctionalismul ofera sprijin acelor politici care sustin un transfer de putere cat mai mare de la statele UE catre organismele sale suprastatale. Acest transfer de putere ar fi determinat de cresterea interdependentei economice intre statele Uniunii si de un process de externalitate pozitiva (positive spillover process) ce creeaza noi stimulente care conduc in lant la noi interdependente. Cu alte cuvinte, o decizie sau proces devin pre-conditii pentru alte decizii sau procese care la randul lor au aceeasi functie, intrucat integrarea unui domeniu forteaza integrarea si altor domenii. Procesul de spillover devine mecanismul central al integrarii pe doua componente: functional si politic, gasindu-si o baza in tranzactiile economice si in politica redistributiva realizata la nivel european. Tratatul Fiscal pare sa fie rezultatul unei asemeena teorii, intrucat Consiliul, Comisia Europeana si Curtea Europeana de Justitie capata noi competente si devin astfel mai puternice, ca urmare a unui grad de convergenta reala ridicat in statele din zona euro si a unei interdependente economice puternice intre acestea. Potrivit Tratatului Fiscal, statele aflate in procedura de deficit excesiv sunt obligate sa transmita Consiliului si Comisiei un program de parteneriat economic care cuprinde reforme structurale ce conduc la inlaturarea situatiei de deficit excesiv. Implementarea acestor programe si planurile bugetare anuale sunt monitorizate de Consiliu si Comisie. Asta inseamna explicit ca cele doua organizatii suprastatale influenteaza in mod direct politicile unui stat avand controlul asupra politicilor sale fiscale. Ori, prin politica fiscala se poate remodela un stat. In acest mod gradul de convergenta creste, ceea ce reflecta un proces de integrare pozitiva. Neofunctionalismul capata sens pana la un punct, cel putin in ceea ce am putea accepta ca fiind un spillover functional. Totusi nici un organism suprastatal
4

nu capata puteri mai mari si noi competente decat in urma negocierilor intre statele membre. In egala masura, nici un organism suprastatal nu dobandeste putere asupra unui stat membru, decat daca s-a negociat astfel. Acelasi lucru este valabil si cu Tratatul Fiscal. Continutul acestuia este rezultatul preponderent al cooperarii si compromisului intre state in raport cu o strategie comuna care face fata unor constrangeri externe (datorii publice, datorii private). Deci, Tratatul Fiscal este expresia interguvernamentalismului liberal si a puterii statelor care influenteaza puternic functionarea organismelor suprastatale. Atunci, inseamna ca organismele suprastatale nu isi creeaza de la sine putere, ci dobandesc putere prin decizia politica a statelor, desi influenta neo-functionalista nu poate fi eliminata. Intr-un fel, Tratatul Fiscal stabileste o legatura intre interguvernamentalism si neofuctionalism. Interguvernamentalismul liberal10 Sunt doua prezumtii care sunt luate in considerare in aceasta teorie, conform lui Andrew Moravcsik, si anume ca actorii principali ai deciziei in Uniunea Europeana sunt statele membre, iar actiunea lor este rationala. Prin negocieri statele membre ale UE ajung la acorduri care le exprima preferintele si interesele. Aceste acorduri se pot referi si la delegare de competente, astfel incat o tinta politica sa fie atinsa. Decizia este luata colectiv prin Consiliul European sau Parlament, dat ulterior fiecare stat are propria sa responsabilitate in implementare, deopotriva si organismele suprastatale care ar trebui sa asigure gestiunea (Comisia). A doua prezumtie (A. Moravcsik) este ca statele actioneaza rational ca sa-si maximeze utilitatea11 sau sa evite ca prin non-cooperare sa ajunga la un rezultat ce exprima ineficienta in termeni parentiani (bargaining problem). Sigur ca, interguvernamentalismul sau, ca sa personalizez, Andrew Moravcsik introduce in ecuatie teoria jocurilor. Prin urmare, decizia luata la nivel suprastatal este rezultatul agregarii preferintelor fiecarui stat prin cooperare. Aceste preferinte exprima maximizarea utilitatii, dar ele trebuie analizate, din punctul meu de vedere si ca rezultat al dinamicii politicii interne dintr-un stat, precum si al capacitatii institutionale al organizatiilor publice din acel stat. Tinand cont de prezumtii si de mecanismele decizionale puse in evidenta de teoria interguvernamentalismului liberal, guvernanta europeana poate fi cercetata prin prisma teoriei jocurilor si a relatiei principal agent. Teoria jocurilor12 In descrierea scurta pe care am facut-o in introducerea acestui articol, am precizat ca mecanismele de guvernanta europeana pot fi explicate prin teoria jocurilor. Este adevarat ca teoria jocurilor exista in orice alta activitate umana. Teoria prezinta interes in guvernanta europeana pentru ca explica mai bine alegerea rationala a statelor agenti, adica a deciziilor pe care le iau. Sigur ca, nu pot prezenta un studiu de caz intr-un articol. Dar, pentru ca intentia mea este de a deschide o nou
10 11
12

Andrew Moravcsik, Frank Schimmelfening: Liberal intergovernmentalism, Princeton University, Nicolae Paun: Finalitatea Europei, Ed. Fundatiei pentru Studii Europene, Cluj Napoca, 2007

Andrew Moravcsik, Frank Schimmelfening: Liberal intergovernmentalism, Princeton University Surse: Ross, Don, "Game Theory", The Stanford Encyclopedia of Philosophy (Fall 2011 Edition) , Edward N. Zalta (ed.),

camp de cercetare in guvernanta europeana, cel putin in Romania, , ma rezum sa prezint repere de baza: utilitate, joc, informatie si matrice. Un stat - agent va avea intotdeauna preferine care exprima o atitudine fata de realizarea anumitor tinte. Statul agent va cauta astfel sa obtina cat mai mult dintr-o resursa. Prin urmare, statul agent va actiona astfel incat sa-si maximizeze utilitatea/beneficiul dintr-o resursa sau o valoare a bunastarii cat mai mare, daca ne asumam prezumtia ca aceasta actiune este rationala in alegerea economica. Oare intotdeauna este asa ? Daca luam ca exemplu decizia Marii Britanii de a nu semna Tratatul Compact Fiscal, lucrurile stau intr-adevar astfel. Marea Britanie nu avea de castigat din refuzul de a semna acest tratat, dar cu siguranta ca ar fi avut de pierdut daca l-ar fi semnat. Dar, daca Romania l-a semnat, ar avea de pierdut ? Probabil ca beneficiile pe termen lung sunt mai mari decat cele pe termen scurt, asa incat, tara noastra a facut o alegere rationala. Prin urmare,. este greu de gasit o decizie a Consiliului European care sa nu reflecte alegerea rationala a agentilor - stat. Este foarte adevarat pe de alta parte ca fiecare agent - stat isi maximizeaza utilitatea anticipand raspunsurile celorlalte state agenti la actiunile sale, ceea ce inseamna ca intra in joc. Un stat agent va alege una sau mai multe strategii prin care va cauta sa-si maximizeze utilitatea pe care urmareste sa o obtina. Fiecare strategie trebuie sa ofere actiuni la miscarile posibile ale celorlalti agenti. In acelasi timp, alegerea strategiei potrivite depinde de informatie. Statele - agent pot detine informatii complete fiecare unul despre celalalt si ce strategii folosesc, dar asta nu inseamna ca informatia este perfecta, din moment ce fiecare nu stie cum vor actiona ceilalti. Apare asadar, dilema prizonierului. In acest context abordarea cooperativa a jocului este cea mai probabila solutie, desi unele state agent vor refuza jocul, daca nu isi maximizeaza utlitatea. Problema informatiei imperfecte in alegerea strategiei statului agent capata miza si trebuie analizata cel mai bine in cazul socurilor asimetrice. De pilda, Tratatul Fiscal fixeaza un cadru de reglementare care forteaza fiecare stat membru al Uniunii Europene sa-si disciplineze cheltuielile astfel incat deficitul bugetar sa se reduca, mai cu seama pe componenta structurala. Asta inseamna ca statele agent membre ale Uniunii Europene nu mai urmaresc doar respectarea unor criterii de congerventa nominala, ci si aplicarea unor criterii de convergenta reala avand ca reper principal deficitul structural. Acest lucru va produce schimbari de natura structurala in fiecare stat agent, membru al Uniunii, intrucat reasezarea cheltuielilor publice reconfigureaza functiile statului care devin mai mici. Ori, pornind de la acest sistem de referinta fixat in Tratatul Fiscal, inseamna ca fiecare decizie luata in baza sa la nivelul Uniunii constituie un soc asimetric, ce se propaga diferit in fiecare tara, are o alta intensitate, amplitudine si durata. Socul va fi absorbit mai bine in tarile cu o economie diversificata si cu organizatii publice cu o capacitate institutionala solida, in timp ce in tarile cu organizatii publice lipsite de inovatie si cu o economie nediversificata, socul nu va fi absorbit cu costuri mari. Prin urmare, deciziile economice luate de organismele suprastatale vor avea efecte asimetrice in statele agent. De aceea, deciziile Uniunii Europene par sa nu aiba eficienta. Aceasta situatie face ca fiecare stat agent sa-si stabileasca o matrice a strategiei sale dominate diferite de ale celorlalti, in raport cu situatia propriei sale economii care ii modeleaza preferinta. De pilda, Grecia, Portugalia, Irlanda care au probleme financiare majore vor avea fiecare in parte o strategie dominanta de jucat, diferita de a statelor vestice cu o situatie financiara mai buna, in conditiile in care efectele deciziilor politice de a indrepta o stare economica se propaga mai greu. Asa se explica, durata destul de mare de a lua decizii in cazul Greciei. S-a negociat multa vreme, nu a fost vorba doar de decizii ineficiente sau de inactiunea Greciei. Prin urmare, aceste tari pe care le-am
6

dat drept exemplu, isi vor juca strategia dominanta la fiecare summit al Consiliului European in functie de propriile lor probleme si interese, in timp ce ceilalti agenti stat nu vor cunoaste in totalitate strategia lor. Ne gasim, asadar in situatia in care informatia este incompleta. Pe de alta parte, informatia este imperfecta, pentru ca agentii stat nu cunosc toate piesele de pe tabla de sah pentru a vedea fiecare miscare. Aceasta situatie este regula, pe cand informatia perfecta este exceptia. In acest caz, incertitudinea nu va fi eliminata ci doar redusa, pentru ca anumite miscari pot fi anticipate, iar altele nu. Informatia incompleta si imperfecta vor stabili matricea de joc. Iar, matricea va arata care este functia de utilitate pe care fiecare stat agent o prefera si care determina ruta pe care o va alege 13. Relatia principal agent: dublul rol al statelor si al organismelor suprastatale In functie de competetele exclusive si partajate, organismele suprastatale si statele membre ale Uniunii Europene joaca un dublu rol, atat de principal, cat si de agent. In relatia de agentie, o parte denumita principal intra intr-o relatie contractuala cu o alta parte denumita agent. In baza delegarii de responsabilitate, agentul are deplina autonomie sa actioneze in numele principalului. Tratatele europene stabilesc aceasta relatie intre state si organismele suprastatale prin prisma competentelor care se confera fiecaruia. Organismele suprastatale actioneaza ca agent in politica vamala, politica monetara (zona euro), concurenta, comert international, pescuit, unde are competenta exclusiva. In securitate alimentara, politici sociale, de mediu, energie, transport, maas-media (film si televiziune), drepturile omului si ajutor pentru dezvoltare exista o competenta partajata, ceea ce inseamna ca atat organismele suprastatale cat si statele membre ale Uniunii apar ca agent si principal. Acest dublu rol confera fiecaruia un drept de control asupra celuilalt. De pilda, statele Uniunii au un drept de control asupra Comisiei prin Curtea de Audit. Ceea ce este valabil si invers, in utilizarea banilor publici comunitari. Statele membre ale Uniunii au insa si un drept de control politic asupra Comisiei Europene, asa cum UE controleaza statele membre prin Curtea Europeana de Justitie in materie de reglementari. Exista situatii in care statele membre ale Uniunii Europene actioneaza ca agent al organismelor suprastatale. Indeplinirea criteriilor de convergenta nominala prevazute in Tratatul de la Maastricht este un exemplu in care statele sunt agentii organismelor suprastatale. Tratatul Fiscal stabileste un rol de principal pentru Consiliu si Comisie in egala masura, ceea ce pastreeaza caracter difuz de exercitare a puterii, in rtimp ce statele membre sunt agenti de implementare a prevederilor Tratatului. In relatia principal agent intervine asimetria informationala, ceea ce influenteaza eficienta si eficacitatea deciziei luate la nivelul Consiliului sau al Comisiei. De pilda, deformarea datelor statistice si a celor economice, ori necomunicarea lor la timp slabeste capacitatea Consiliului de a lua decizii optime, cum s-a intamplat in cazul Greciei. Asimetria informationala (distributia asimetrica a informatiei) a permis Greciei sa aiba o atitudine oportunista, ceea ce a creat costuri principalului. Unii agenti au avut de castigat de pe urma acestei distributii asimetrice a informatiei, cum este cazul Germaniei si Frantei care au avut comenzi civile si militare masive in Grecia, in timp ce alte state agenti au avut de pierdut. De

13

Ross, Don, "Game Theory", The Stanford Encyclopedia of Philosophy (Fall 2011 Edition) , Edward N. Zalta (ed.)

asemenea la acest joc au participat si entitati private care imprumutand Grecia masiv si-au maximizat profiturile. Fenomenul de asimetrie informationala este mai des intalnit in cazul in care agent este un stat, iar principal este un organism suprastatal. Tratatul Fiscal incearca sa reduca aceasta asimetrie ce se manifesta sub foma hazardului moral, stabilind reducerea deficitului bugetar structural nu doar ca tinta macroeconomica, ci si ca norma juridica, astfel incat statele sa aiba o marja scazuta de derapaj (atitudine oportunista). Aceasta limitare a puterii statelor este determinata de cresterea interdependentei economice intre ele, precum si evitarea alunecarii/slippage care exprima diferenta dintre costul de tranzactie estimat (ce rezulta din aplicarea unui Tratat, sa spunem tintele de convergenta) si costurile reale inregistrate sau altfel spus diferenta dintre rezultatul asteptat si cel real. Asta inseamna ca tintele economice fixate prin deciziile Consiliului European vor avea un plus de eficienta, fiind dublate de o constrangere. 3.Constructia capacitatii/Capacitate institutionala Conceptul de constructia capacitatii/capacitate institutionala desemneaza abilitatea organizatiilor publice si private de a-si atinge obiectivele de dezvoltare, astfel incat comunitatile locale si indivizii sa-si dezvolte propriile capacitati pentru asi imbunatati viata. Conceptul de constructia capacitatii a evoluat din cel al capacitatii institutionale, pentru ca s-a dorit o extindere a sferei de la nivel organizational la nivel individual (Capacity-building on an individual level). Conceptul este utilizat de organisme internationale in programele de dezvoltare, mai cu seama de USAID United States Agency for International Development), UNDP (United Nation Development Program) sau de organizatii nonguvernamentale cu activitate interntiomala (de.ex. Urban Institute). Uniunea Europeana nu utilizeaza aceasta abordare, ci pe aceea de capacitate administrativa, care se reflecta de pilda in Common Assessment Framework (CAF). Diferentele conceptuale sunt majore si are implictii in programele de coeziune economica si sociala, precum si in evolutia sistemului de guvernare la nivel european: organisme suprastatale si state agent. Constructia capacitatii nu se limiteaza doar la dezvoltare organizationala, ci cuprinde atat institutii, cu sens larg de relatii sociale, economice si juridice, cat si capacitatea indivizilor de a-si schimba conditia sociala prin cunoastere si abilitati profesionale, astfel incat acestia sa se adapteze permanent la schimbare. Abordarea in constructia capacitatii este atat inward (in interior) cat si outward (deschis catre exterior, adica fata de partile interesate/stakeholders). Abordarea europeana este preponderent inward. Constructia capacitatii se bazeaza pe evaluare, cunoastere, lidership, aranjamente institutionale si responsabilitate, pe cand abordarea europeana a capacitatii administrative se bazeaza pe evaluare, cunoastere, management, adaptare institutionala, responsabilitate. Prin urmare, cele doua modele fac parte din generatii diferite, prima avand un orizont mult mai larg. Nu am posibilitatea de a dezvolta acest subiect intr-un articol. Dar, cred ca in viitor este nevoie de o analiza a guvernantei europene pornind de la modelul de constructie a capacitatii. Acest concept ofera posibilitatea de a analiza disfunctiile guvernantei europene, precum si deficitele institutionale ale statelor membre. Criza financiara a scos in evidenta ca toate statele membre ale Uniunii europene au disfunctionalitati majore in ceea ce priveste functionarea propriilor institutii (cu sens
8

larg, nu ma refer doar la entitati juridice). Prin urmare, problemele de guvernanta reflecta slabiciunile institutionale si faptul ca abordarea institutiilor nu isi mai gaseste corespondent in realitate.

Concluzii: Avand puteri difuze si bazandu-se pe relatia de tip principal agent, Uniunea europeana seamana cu o mare piata de negociere, nu cu o entitate suprastatala solid construita, desi am aratat ca organismele sale au o anumita cooerenta, iar deciziile intotdeauna poarta amprenta rationalului. Uniunea Europeana se afla inca intr-o faza intermediara de constructie al carui ciclu de formare poate ca se va incheia peste 20 ani, daca va mai fi o criza la fel de puternica cu cea pe care o traversam, ca sa dea impulsuri. Acelasi lucru se intampla cu sistemul sau de guvernare. Nu putem vorbi de trei puteri (legislativ, executiv si justie) clar separate intre ele, precum in modele clasice statale, ci de organisme suprastatale sui generis in care competentele se intrepatrund. De asemenea, organismele suprastatale isi impart puterea intre ele, precum si cu statele membre pe relatia principal agent in care fiecare isi schimba rolul in functie de competente (exclusive, partajate, complementare). O delimitare mai clara de competente, implicit si de putere, intre organismele supranationale si cele statale ar contura mai bine sistemul de guvernanta si statul federal european. Abordarea din acest articol sper ca largeste aria de cercetare a guvernantei europene. In Romania este foarte important nu numai sa se cunoasca mecanismele decizionale ale Uniunii Europene, ci sa se cuantifice strategia dominanta a jocului pe care noi il dorim si strategia dominanta a celorlalte state, astfel incat sa maximizam utilitatea. In acelasi timp, trebuie sa se aprofundeze mai bine modul de functionare al juridictiei concurentiale, pentru ca statele si guvernele locale care inoveaza reusesc sa se dezvolte, pe cand cele care nu au aceasta capacitate au un orizont limitat la transferuri guvernamentale.

Bibliografie: Autori si lucrari: Andrew Moravcsik, Frank Schimmelfening: Liberal intergovernmentalism, Princeton University, Arthur Benz, Christina Zimmer: The EUs competences: The vertical perspective on the multilevel system, Living Reviews in European Governance, Vol. 5, (2010), No. 1 Charles Tiebout: "A Pure Theory of Local Expenditures" (1956); Daphne A. Kenyon: Theories of Interjurisdictional Competition, New England Economic Review, March/April 1997;
9

Floriana Cerniglia, Laura Pagani: The European Union And The member states:: which level of government should do what ? An empirical analysis of Europeans preferences, CESIFO WORKING PAPER NO. 2067, Venice Summer Institute, 2007; Hussein Kassim and Anand Menon: The principalagent approach and the study of the European Union: promise unfulfilled ? Journal of European Public Policy 10:1 February 2003: 121139; Nicolae Paun: Finalitatea Europei, Ed. Fundatiei pentru Studii Europene, Cluj Napoca, 2007 Ross, Don, "Game Theory", The Stanford Encyclopedia of Philosophy (Fall 2011 Edition), Edward N. Zalta (ed.); Wallace E. OATES and Robert M. SCHWAB: ECONOMIC COMPETITION AMONG JURISDICTIONS: EFFICIENCY ENHANCING OR DISTORTION INDUCING?, University of Maryland, College Park, MD 20742, USA, 1988 Tratate internationale: Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union Maastricht Treaty

10