Colloque International sur les Finances Publiques sous le thme : Rforme des Finances Publiques et Nouvelle Gouvernance 2me

me table ronde : Quels dispositifs de mobilisation des ressources publiques ?

Quelle politique fiscale ? Noureddine BENSOUDA Trsorier Gnral du Royaume

Wuhan, Hubei Chine, les 15 et 16 janvier 2011

Lorsquon se pose la question sur les politiques fiscales qui ont gnralement russi ainsi que celles qui nont pas russi, nous pourrions parfois tre tonns de la rponse. Toutes les politiques fiscales ont en effet souvent : fait lobjet dune tude pralable ou dun diagnostic ; t influences par les courants thoriques de lpoque ; t bases sur des lments statistiques fiables ; pris en considration lhistoire de la fiscalit dans le pays considr ; - intgr les ralits conomiques, politiques et sociales

Alors, pourquoi donc une politique fiscale russit dans un pays mais pas un autre, pendant une priode donne de lhistoire et non une autre ? Le dbat sur la dfinition dune politique fiscale est influenc par les idologies. Une fiscalit est rpute russie chez les uns lorsquelle ralise le bien commun1 , limpt tant un prlvement entendu comme une contribution ncessaire lorganisation de la vie collective 2. Par contre, chez dautres, luniversalit de limpt et la solidarit par la fiscalit est rfute en faveur du particularisme corporatiste et de lindividualisme3. A mon sens, une politique fiscale corporatiste pousse son extrme peut mener la socit vers une situation insoutenable. Fonder une stratgie fiscale sur les incitations fiscales en faveur des corporations peut mettre les finances publiques rude preuve. Cest justement ce que je voudrais partager avec vous en prsentant partir de la fiscalit marocaine un exemple dune politique fiscale qui na pas t une russite cause de lexcs de drogations.

Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassan, Jean Pierre Lassale : Finances publiques, 10me dition, L.G.D.G. 2010, 1030 p., p. 690 2 Idem. 3 Idem p. 691 et 692.

De la mme manire, une fiscalit excessivement universaliste peut galement avoir des effets pervers. Toutefois, lorsquelle est oriente vers luniversalit de limpt tout en maintenant les incitations fiscales considres ncessaires, elle peut apporter des rsultats probants et cest le deuxime exemple.

I. Un exemple dune politique fiscale non russie : la fiscalit drogatoire des annes soixante dix Depuis lindpendance du Maroc en 1956 jusquen 1973, les dpenses publiques ont connu une volution rgulire et lente avec une prdominance structurelle des dpenses de fonctionnement, suivies des dpenses dinvestissement et enfin celles de la dette publique qui taient raisonnables. Ds cette poque, on a pu remarquer une certaine rigidit budgtaire permanente qui reflte de manire significative une structure conomique, sociale et politique du pays4. Le triplement des prix des phosphates entre 1973 et 1974 avait pouss le Maroc se lancer dans un plan quinquennal ambitieux pour la priode allant de 1973 19775, o : dimportants programmes dinvestissement ont t lancs (barrages, routes, constructions universitaires et scolaires...) un accroissement considrable des recrutements dans les administrations a t effectu (51416 emplois ont t crs en 1976 contre 7758 en 1973), en mme temps quune augmentation des traitements et salaires dans la fonction publique de plus de 26 %6 ;

Mhamed Sagou : les politiques macroconomiques : les politiques budgtaires et montaires au Maroc depuis cinquante ans et perspectives pour les vingt prochaines annes . Contribution au rapport sur les 50 ans de dveloppement humain au Maroc et perspectives pour 2025 paru en 2006. Mhamed Sagou tait ministre des finances, 21me gouvernement, 11 novembre 1993 (Dahir N1.93.446 du 17 novembre 1993), Premier ministre : Mohamed Karim Lamrani Quatorzime gouvernement du 20 novembre 1972- 10 octobre 1977, (Dahir N 1.12.473, du 20 novembre 1972) Premier Ministre : Ahmed Osman, Ministre des Finances : Bensalem Guessous. M. Sagou, F. Mourji : politiques conomiques pour la croissance dans les pays en voie de dveloppement, Ed. Wallada, Casablanca, 1989, p. 106, in Mhamed Sagou, op. cit.

des subventions des prix la consommation (farine, huile, sucre, beurre) ont t octroyes. Ainsi, les dpenses dinvestissement ont augment de manire vertigineuse dpassant ainsi les dpenses de fonctionnement en 1976-1977. En effet, entre 1975 et 1977 le taux de croissance des dpenses dinvestissement tait de lordre de 131 %, alors que celui des dpenses de fonctionnement ntait que de 44%,7 comme le dmontre le graphique ci-aprs.

Taux de croissance des dpenses de fonctionnement et d'investissement

100%

80%

60%

40%

20%

0%

1 971
-20%

1 972

1 973

1 974

1 975

1 976

1 977

1 978

1 979

1 980

1 981

1 982

1 983

1 984

-40%

Fonctionnement

Investissement

Concomitamment cette politique dinvestissement public de type keynsien, le gouvernement a mis en place une politique fiscale encourageant lentreprise prive. Le systme fiscal mis en place durant cette priode tait fond sur une fiscalit incitative et tait marqu par la faiblesse de son rendement.

Mhamed Sagou, op.cit. Il convient de prciser que le taux de progression des dpenses de fonctionnement passe de 44% 20% si on intgre les subventions des prix la consommation constates entre 1975 et 1977.

1. Une fiscalit incitative Lincitation fiscale est un choix qui a t adopt au lendemain de lindpendance. Le premier code des investissements date de 1958. Demble, on peut affirmer que cest une constante de la politique fiscale du Maroc durant toutes les priodes avec des degrs diffrents. Au dbut des annes soixante dix et en vue de favoriser linsertion de lconomie marocaine dans lconomie mondiale et dattirer les investissements trangers, le Maroc a amlior les rgimes drogatoires au profit de certaines catgories de contribuables ou de secteurs dactivit (exportation, industrie, artisanat, maritime, touristique, minier...) Six codes dinvestissement sectoriels et divers rgimes conomiques en douane ont t ainsi promulgus en 1973. De 1973 1983, la nouveaut introduite a consist dans la modulation des avantages en fonction de la localisation rgionale en vue de favoriser un dveloppement rgional harmonieux. Les allgements fiscaux ont pris plusieurs formes, notamment des exonrations totales ou partielles, des abattements au niveau de la base imposable, des provisions en franchise dimpts ou enfin, des rductions dimpts. Ces incitations ont compliqu le systme fiscal, affect les conditions de son quit alors que leur efficacit est reste difficile vrifier.

Nous constatons ainsi, que la drogation fiscale est devenue la norme. Les taux lgaux8 taient levs pour ceux qui les payaient, principalement les salaris. Par contre, les autres contribuables usaient de la drogation de droit par le biais des incitations fiscales appeles dpenses fiscales ou abusaient de la drogation de fait travers la contrebande et la fraude fiscale. Dailleurs, Feu Sa Majest le Roi Hassan II avait soulign quelques annes plus tard en 1993, que le marocain riche est trs mauvais payeur dimpt9. Ainsi, la politique fiscale mene pendant cette priode a eu pour consquence, de rendre lespace budgtaire ou plus prcisment lespace fiscal trs rduit puisquil ne reposait pratiquement que sur les droits de douane, les impts sur la consommation : taxes intrieures de consommation, taxe sur le chiffre daffaires appel taxe sur les produits et services, droits denregistrement, et limposition des traitements et des salaires. Les impts directs taient peu rentables : limpt sur les bnfices des personnes physiques et des personnes morales de manire gnrale avait une productivit faible du fait des incitations fiscales, de la contrebande et de la fraude ayant entrain une concentration des revenus dclars dans les petites tranches. Cette difficult participait laggravation des ingalits de revenus. Les revenus fonciers apprhender. et mobiliers, taient difficiles

Taux marginal de 48% pour limpt sur les bnfices professionnels des personnes physiques, taux marginal de 36% en 1969 pour le prlvement sur les traitements et salaires augment 44% en 1979 et 60% en 1982, taux marginal de 30% en 1972 pour la contribution complmentaire augment 45% en 1978. Le taux de la participation la solidarit nationale, taxe institue en 1980, a t fix 10% pour les revenus relevant de lIBP et au revenu dune journe huit journes de travail pour les revenus relevant du PTS 9 mission 7 sur 7 anime par Anne Sinclair en date du 16/05/1993
8

Aussi, la fiscalit marocaine sest elle donc caractrise pendant cette priode par un dsquilibre rsultant notamment, de la prpondrance de la part des impts indirects dans la structure fiscale. Le graphique ci-dessous fait ressortir le dsquilibre de la structure fiscale durant 1970 1983.
Structure des recettes fiscales
7% 7% 8% 8% 7% 7% 7% 9% 8% 10% 10% 9% 9% 9%

50%

51%

50%

48%

44%

45%

45%

42%

42%

39%

40%

38%

41%

43%

20%

18%

17%

20%

25%

27%

25%

26%

25%

24%

26%

28%

27%

23%

24%

24%

25%

25%

24%

21%

23%

24%

25%

27%

24%

24%

23%

24%

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

Impts di rects

Droi ts de douane

Impts i ndi rects

Droi ts d'enregi s trement

Ce dsquilibre tait tout dabord, le reflet de la structure de lconomie marocaine o le secteur agricole tait prdominant et employait une partie importante de la population active. Nous observons ainsi, un dcalage entre la politique fiscale affiche, lgale, et la fiscalit relle. De nombreux impts et taxes apprhendant plusieurs assiettes existent mais sans cohrence de lensemble : limpt des patentes la taxe urbaine la taxe ddilit la taxe de licence sur les dbits de boissons limpt agricole

- limpt sur les bnfices professionnels - le prlvement sur les traitements et les salaires - la taxe sur les produits des actions ou parts sociales et revenus assimils - limpt sur les terrains urbains - la taxe sur les profits immobiliers - la contribution complmentaire sur le revenu global des personnes physiques - la participation la solidarit nationale - la taxe sur les produits et les services. Limposition de la consommation se caractrisait par sa dualit : la taxation des produits sparment de la taxation des services, ltroitesse du champ dapplication, laspect cumulatif de la taxation et la multiplicit des taux. La cdularit du systme fiscal marocain tait l'origine de sa complexit, de son iniquit et partant, de son faible rendement. 1. Une fiscalit faible rendement Aprs lanne 1975, la conjoncture conomique a connu un retournement sans prcdent, sous leffet notamment de la baisse des prix des phosphates et de la hausse des prix du ptrole. Cependant, il a t difficile de revenir sur lensemble des programmes dinvestissement, sur les dpenses de la dette10 ainsi que sur les subventions des prix la consommation et la hausse des salaires qui se sont heurts un seuil plancher11. Le graphique ci aprs prsente lvolution des dpenses de fonctionnement et des dpenses dinvestissement durant la priode 1970-1983.

la dette du gouvernement central par rapport au PIB a plus que doubl entre 1974 et 1981 passant ainsi de 22,4 % 53,38 %. 11 Mhamed Sagou, op.cit.
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9
Evolution des dpense de fonctionnement et d'investissement entre 1970 et 1983, en MDH

1624 18000 1443 16000 1263 14000 1083 12000 902 10000 722 541 361 180 8000 6000 4000 2000 0

1 970

1 971

1 972

1 973

1 974 1 975

1 976

1 977

1 978 1 979

1 980

1 981

1 982

1 983

Foncti onnement

Investi ssement

A partir de 1977, le gouvernement avait commenc prendre conscience des dsquilibres engendrs par les dpenses publiques. Aussi, ds 1978, il entame une politique daustrit12 et dassainissement de la situation financire de ltat. Cette politique a permis de baisser le montant des dpenses dinvestissement de 40% en 1978, mais celles-ci sont restes quand mme un niveau lev. Les recettes fiscales globales quant elles restaient faibles. Elles narrivaient couvrir en moyenne que 60% des dpenses de fonctionnement et dinvestissement de lEtat durant la priode allant de 1970-1983. Le graphique ci-aprs illustre, durant cette priode, la faible rentabilit du systme fiscal par rapport aux besoins de financement.

12

Quinzime gouvernement, 10 octobre 1977 27 mars 1979, (Dahir du 1.77.328, du 10 octobre 1977), Premier ministre : Ahmed Osman, Ministre des Finances : Abdellatif Ghissassi.

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Taux de couverture des dpenses par les recettes fiscales globales

74%

72% 69%

75%

62% 58% 55% 47% 42% 48% 54% 57% 53% 50%

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

Il ressort de la situation des charges et ressources du Trsor durant les dcennies 70 80, une dtrioration du solde budgtaire qui a atteint 16,1% du PIB en 1976, sest stabilis autour de 10% entre 1978 et 1980, pour stablir 14% en 1981, comme cela apparat travers le graphique ci-aprs.

Evolution du solde bugtaire en % du PIB

2% 1% 0% -1% -2% -3% -4% -5% -6% -7% -8% -9% -10% -11% -12% -13% -14% -15% -16% -17% -18%

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

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Face laccroissement des dpenses de lEtat, les recettes additionnelles sont recherches notamment travers, soit la cration de nouveaux impts tels que la participation la solidarit nationale en 1980, soit la hausse des taux dimposition notamment de la contribution complmentaire sur le revenu global des personnes physiques, dont le taux marginal va augmenter de 30% en 1972 45% en 1978 ou encore du prlvement sur les traitements et salaires qui passe dun taux marginal de 36% en 1969 44% en 1979. Nous constatons donc, que le Maroc sest accommod plus ou moins bien avec cette politique fiscale voulue ou subie tant quil y avait des ressources provenant de lextrieur. En somme, une situation conomique et financire stable, une absence de crise encourageant la prise de risques mme fiscal en accordant des avantages fiscaux trs gnreux, de lautosatisfaction sans prendre conscience des problmes qui peuvent survenir ou en dautres termes, sans considrer limprvisible tel que le retournement de la conjoncture. Nous pouvons ainsi relever que tous les facteurs de succs taient runis savoir : - Un rfrentiel thorique en vogue lpoque de type keynsien avec un recours massif linvestissement public ; - Un plan conomique et social de 1973-1977 o nous retrouvons aussi bien le diagnostic que les lments statistiques ncessaires ; - Une connaissance de lhistoire de la fiscalit marocaine ; - Une prise en considration plus ou moins observe des ralits conomiques, politiques et sociales. Et pourtant, cette politique fiscale na pas atteint les objectifs parce quelle ne sest jamais doute que les prix des matires premires, notamment les prix des phosphates, allaient chuter de manire vertigineuse, entrainant une diminution importante des ressources du budget gnral. La fiscalit ne pouvait, en aucun cas, assurer le relais du fait de son faible rendement.

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En fait, lvnement de la baisse des recettes, provenant notamment de lexportation, sest situ en dehors des attentes ordinaires des dcideurs de lpoque. Il a t exacerb par lune des plus graves scheresses de lhistoire du Maroc. Les autorits publiques ont t prises de court, et limpact de ces deux lments a t extrmement fort13 et a entrain les troubles sociaux de 1981. Ce nest quaprs coup, que des explications concernant la survenue de la baisse des recettes ont t fournies, la rendant ainsi explicable et prvisible 14. Le gouvernement de lpoque a donn ainsi la preuve par lexemple dune prvisibilit rtrospective et non prospective, qui ne peut servir qu constater les dgts et non sen prmunir. Cest le dfaut de la cuirasse. Parfois, dans le feu de laction, ltre humain nest pas capable de surmonter son instinct qui rclame des gratifications immdiates au lieu des gratifications diffres15. Loctroi des avantages fiscaux faisait partie de ces gratifications immdiates puisquils taient applaudis par les oprateurs conomiques. Cependant, les consquences ngatives, invisibles (qui) retombent sur les autres 16 nont pas t prises en considration et cest la socit qui paie le prix fort 17.

Nassim Nicholas Taleb, le cygne noir, la puissance de limprvisible, Paris, Les belles lettres, 2008, 496p. P. 10 14 Idem. 15 Idem p. 130-131. 16 Nicholas Taleb, op. cit. p.158. 17 Idem.
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Le Maroc en a fait lexprience en tant dans une situation de cessation de paiement en 198118 et 1982 cause de son endettement excessif19 et de ses dficits sans prcdents, ce qui a rendu le rchelonnement de la dette extrieure incontournable et lajustement structurel indispensable. Il est vrai quen fiscalit, il y a toujours ce conflit permanent entre la vision court terme, souvent lectoraliste et la vision long terme qui privilgie les intrts de la collectivit dans son intgralit. Loutil de gestion de temps dans laction gouvernementale20, savoir la planification ou la programmation, est parfois banalis et nglig en faveur de la prcipitation. A partir de cette exprience, le Maroc sest achemin vers un approfondissement de la rflexion notamment sur la politique fiscale pour viter les erreurs du pass.

II. Un exemple dune politique fiscale dont les rsultats ont t probants : une fiscalit plus universaliste depuis les annes quatre vingt La fiscalit mise en uvre jusquau dbut des annes 1980 na pas pu faire face aux dpenses publiques notamment, les charges de la dette extrieure. En mme temps, linflation a continu augmenter et le chmage sest aggrav. La crise aigu des finances publiques a impos aux autorits marocaines une nouvelle approche fiscale appuye par le Fonds montaire international (FMI).

Seizime gouvernement, 27 mars 1979 5 octobre 1981, (Dahir N 1.79.77, du 29 mars 1979), Premier ministre et ministre de la justice : Mati Bouabid, Ministre des Finances : Abdelkamel Reghay. 19 Pour financer ses dpenses et couvrir ses dficits, ltat a eu massivement recours lendettement extrieur. Ainsi, lencours de la dette extrieure qui ntait que de 12,9 % du PIB en 1974 slevait 43,8 % en 1982. 20 De lart de gouverner, entretien avec Michel Rocard, in La prudence, une morale du possible, dirig par Giles Achache, Editions Autrement, collections Morales n20, 1996, 185p. p. 83.
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Le recours aux institutions internationales simposait de lui-mme avec tout le background thorique de lpoque : viter les subventions des prix la consommation des produits de base (farine, sucre, huile, ) pour asseoir la vrit des prix; diminuer les incitations fiscales Lexpertise internationale facilite souvent la mise en uvre des rformes et donne plus de lgitimit laction du gouvernement. On le sait : nul nest prophte dans son pays. Or, ce type dexpertise est en mme temps critiqu par les adversaires du FMI qui considrent que son intervention est une atteinte lindpendance des politiques publiques des pays. Malgr ces critiques, il tait indispensable de reconsidrer le rle de lEtat. Ainsi, sous linfluence du libralisme21 devenu la base conceptuelle des gouvernements de lpoque dirigs respectivement par le rassemblement national des indpendants22 et par lunion constitutionnelle23, le rle de lEtat devait tre confin dans : - Un rle dEtat-gendarme soccupant essentiellement de la ralisation des quipements collectifs et de la scurit des biens et des personnes ; - Une fiscalit devant couvrir les charges publiques, sans gner le secteur priv. Pour ce faire une rforme des finances publiques simposait notamment, celle du systme fiscal. Linnovation dans la dmarche est dintgrer les difficults de mise en uvre rencontres lors de la premire priode : difficult de maitrise, de rgulation et de contrle24.

Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassan, Jean Pierre Lassale : Finances publiques, 10me dition, L.G.D.G. 2010, 1030 p., p. 213. 22 N le 8 octobre 1978, juste aprs les lections parlementaires de 1977 et prsid par Ahmed Osman, Premier ministre de 1972 1977. En 1981, ce parti connait des dissensions qui ont abouti la cration du parti national dmocrate, lui aussi de tendance libral. 23 Cre en 1983 par Mati Bouabid en 1983, Premier ministre de 1979 1983. 24 Michel Bouvier : les finances locales, 13me dition, L.G.D.J. 262 p., p. 13.
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La pluralit des acteurs avec des intrts souvent divergents militait pour une approche de concertation avec les oprateurs conomiques et les acteurs sociaux (syndicats), concertation largie et maitrise favorisant un compromis quilibr pour viter les ruptures. Toutefois, la rgulation du systme ntait pas certaine compte tenu de lautonomie relative 25 de ces acteurs notamment, les parlementaires. Quand bien mme ils faisaient partie de la majorit parlementaire ou de lopposition, ils continuaient de dfendre leurs intrts corporatistes. La sensibilisation de lopinion publique par le biais dune communication approprie tait imprative pour quil y ait consentement de limpt condition fondamentale et constitutionnelle dans ce domaine. Par ailleurs, les gouvernements qui ont pris en charge la rforme fiscale, forts de lexprience antrieure ont pris conscience que pour mieux contrler la mise en uvre de la politique fiscale, celle-ci doit tre accompagne par une rforme en profondeur de ladministration fiscale. Dans un environnement aussi complexe, il existe des zones dombre diffuses o le contrle du systme fiscal sestompe. Limmensit de la tche, la dispersion de linformation et ltendue du territoire fiscal exige une pntration pousse dans les espaces les plus loigns et les plus difficiles et un effort soutenu pour apprhender les contribuables les plus rcalcitrants. Aussi, ladministration fiscale sest trouve au centre de la rforme fiscale. Cest toute la diffrence dapproche entre la priode davant 1984 et celle daprs. Ce travail de longue haleine a t men notamment par trois ministres des finances qui se sont succds26 partir de 1984 et qui ont pour point commun le courage , sans verser dans la tmrit.
25 26

Idem. Abdellatif Jouahri (1981-1986), Mohamed Berrada (1986-1993), Fathallah Oualalou (19982007).

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Comme le dit juste titre Michel Rocard, ancien premier ministre franais : le courage politique ne consiste pas se suicider 27. Il y a lieu ce titre, de tenir compte de deux facteurs majeurs : le temps et lopinion publique. En effet, les Gouvernements de lpoque ont planifi leur rforme dans la dure. Ils ont procd progressivement au lieu dessayer de tout changer de manire brutale pour mieux grer les rsistances la rforme. Ils ont men cette rforme en deux tapes. La premire rforme a concern la priode stalant de 198428 1998, tandis que la deuxime tape a commenc en 1999 jusquen 2010. 1- La rforme fiscale durant la priode 1984 1998 Les recommandations de la mission du FMI de septembre 1978, ont constitu la plate-forme du projet de rforme fiscale, objet dune loi cadre de 198429. La loi cadre de 1984 a en effet, prcis que les impts concerns par la rforme fiscale taient les impts directs sur le revenu des personnes physiques et morales, la taxe sur les produits et la taxe sur les services. La rforme devait, par ailleurs, tendre corriger les disparits du systme actuel et instituer toutes mesures de nature prvenir et supprimer la fraude et l'vasion fiscales dans le cadre d'une procdure lgale garantissant les droits des contribuables 30. De mme, la rforme avait galement pour objet de promouvoir et de consolider les finances des collectivits locales, en tenant compte des exigences du dveloppement conomique et social dans le cadre d'une justice sociale.
De lart de gouverner, entretien avec Michel Rocard, in La prudence, une morale du possible, dirig par Giles Achache, Editions Autrement, collections Morales, 185p. p.82. 28 Dix-septime gouvernement, 5 novembre 1981 30 novembre 1983, Premier ministre : Maati Bouabid, Ministre des Finances : Abdellatif Jouahri 29 Loi-cadre n 3-83 relative la rforme fiscale, promulgue par le Dahir n 1-83-38 du 23 avril 1984. 30 Loi cadre, op. cit. article premier.
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La rforme ne devait pas enfin, porter atteinte aux mesures tendant encourager les investissements. Elle consistait mettre en place un systme fiscal cohrent, plus simple, plus quitable, assurant davantage de garanties aux contribuables Pour y parvenir, les pouvoirs publics ont assign la rforme les objectifs suivants : - le passage dun systme cdulaire un systme synthtique ; - une rpartition plus juste de la charge fiscale en fonction des facults contributives des citoyens. - la rduction des taux dimposition ; - llargissement de lassiette. Ainsi, un systme dclaratif et synthtique a t mis en place fond essentiellement sur : - la mise en uvre de la taxe sur la valeur ajoute (TVA) en 1986, en remplacement de la taxe sur les produits et de la taxe sur les services et la gnralisation et la simplification des dductions ; - l'institution de l'impt sur les socits en 1987 ; - l'adoption de l'impt gnral sur le revenu (IGR) en 1990 avec un barme progressif, en remplacement des diffrents impts cdulaires (l'impt sur les bnfices professionnels des personnes physiques, le prlvement sur les traitements et salaires, la contribution complmentaire, l'impt agricole, la taxe urbaine affrent aux revenus locatifs, la participation la solidarit nationale, la taxe sur le produit des actions, parts sociales et revenus assimils). Les taux de limpt sur les socits (IS) et de limpt sur le revenu31 (IR) vont connaitre une baisse progressive, tel que cela ressort des graphiques ci-aprs retraant lvolution des taux de lIS et ceux de lIR:
31

Appel avant 2006 impt gnral sur le revenu.

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Evolution du taux de l'IS Evolution du taux marginal de l'IGR

52% 45% 44% 48% 38% 36% 35% 46% 44%

1987

1988

1993

1994

1996

1990

1993

1994

1996

Par ailleurs, une rationalisation des avantages fiscaux a t opre. Une rflexion engage ce sujet en 199532 a abouti la mise en place dune charte des investissements, qui est entre en vigueur en 1996, et qui a remplac les diffrents codes sectoriels qui couvraient prcdemment lessentiel des activits conomiques du pays. Les avantages fiscaux avaient t orients vers des activits considres comme prioritaires ainsi que vers des rgions dfavorises. Ils ont t introduits dans le droit commun chappant de ce fait toute autorisation pralable. Enfin, il convient de souligner que linstitution de la TVA na pas profit quau budget de lEtat. Elle a galement bnfici aux collectivits locales, puisquen 1986, 30% du produit de la TVA leur a t accord, afin de leur garantir des recettes stables. En ce qui concerne les dpenses du budget gnral de lEtat, linvestissement rapport au PIB va enregistrer depuis 1992 un repli, qui, pour utiliser une expression chre Ronald Reagan, consistait affamer la bte pour dcrire sa politique de rduction des dpenses publiques.

32

23me gouvernement , 27 fvrier 1995 14 fvrier 1998, (Dahir N 1.95.40, du 27 fvrier 1995), Premier Ministre, ministre des Affaires trangres : Abdellatif Filali, Ministre des Finances, des Investissements extrieurs : Mohamed Kabbaj remplac lors du 24me gouvernement (Remaniement du gouvernement Filali 2 ) 13 aot 1997, (Dahir N 1.97.183, du 27 fvrier 1995) par Driss Jettou : Ministre des Finances, du Commerce, de lIndustrie et de lArtisanat.

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Malheureusement, cette priode tait marque par un accroissement important des dpenses de fonctionnement notamment celles concernant la masse salariale et les subventions des prix la consommation. Par contre, des efforts apprciables ont t accomplis en matire de rduction de lendettement public extrieur. Ramen au PIB, le service de la dette externe (intrts seulement) est pass de 3,1 % en 1990 2,9 % en 1995 et 0,7 % en 2003. Cette diminution est le rsultat conjugu de la baisse continue du stock de la dette et du taux dintrt sur le march international, ainsi que de la politique de gestion active de la dette. En revanche, le service de la dette publique intrieure (intrts seulement) par rapport au PIB a presque doubl entre les priodes 1980-1989 et 1996-2003, passant de 1,7 % 3,2 %. Il a mme dpass celui de la dette extrieure partir de 1995, en raison de la croissance soutenue du stock de la dette intrieure33. Ces fragilits ont appel les gouvernements depuis 1998, poursuivre leur politique de renforcement de la mobilisation des ressources domestiques notamment, par le biais de la fiscalit. 2. La rforme fiscale mise en place depuis 199834 La rforme fiscale amorce depuis 1998 sest appuye sur un diagnostic commun et partag et a poursuivi la concertation et le dialogue avec les partenaires. Elle a bnfici dun appui politique fort, en tenant compte de la capacit dabsorption de lenvironnement politique, conomique et social et en adoptant galement, une dmarche progressive pour sa mise en uvre. Cest une rforme qui a continu concerner aussi bien le systme fiscal que ladministration qui a la charge de sa gestion.

33 34

Mhamed Sagou, op.cit. 25me Gouvernement mars 1998, (Dahir N 1. 98. 38, du 14 mars 1998), Premier ministre : Abderrahmane Youssoufi, Ministre de lEconomie et des Finances : Fathallah Oualalou.

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a- Un diagnostic commun et concert La ncessit dune rflexion globale et concerte sur le systme fiscal marocain stait faite sentir de faon pressante, conduisant la tenue en novembre 1999, des assises nationales sur la fiscalit. Cette rencontre de deux jours a permis de runir des reprsentants du monde politique, des experts nationaux et internationaux en fiscalit, des oprateurs conomiques et des universitaires marocains et trangers, pour dbattre sur le systme fiscal et changer les points de vue, en vue darrter de manire collective une feuille de route pour moderniser le systme fiscal marocain. La dmarche adopte sest fonde sur lassociation des partenaires et sur la concertation avec les diffrents intervenants, afin de leur permettre de sapproprier les changements et dtre parties prenantes dans la transition qui sopre, donnant ainsi au dbat fiscal sa pleine signification. Le but vis tait dinstitutionnaliser la concertation, ce qui constitue un important acquis en termes de dmocratie fiscale. Ainsi, ladministration fiscale tait depuis lors accompagne dans ses efforts de rforme et de modernisation du systme fiscal, en vue de ladapter aux nouvelles donnes de lconomie marocaine et aux meilleures pratiques sur le plan international. Ces assises avaient permis didentifier les faiblesses du systme fiscal marocain et de construire un systme issu dune vision partage. Cette remise en cause tait devenue pressante eu gard lavnement du dmantlement tarifaire conscutif aux accords de libre change avec lUnion Europenne, la mise niveau de notre tissu conomique et lamlioration des performances de notre systme fiscal.

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Certes, la rforme de 1984 avait permis dimportantes avances en matire de simplification et de mise en place dun systme synthtique. Toutefois, le constat dgag rvle que la cdularit navait pas totalement disparu, que dautres taxes avaient t cres, que les droits denregistrement et de timbre navaient pas t concerns par la rforme et que lobjectif dlargissement de lassiette et de diminution des dpenses fiscales navait pas t atteint. En effet et afin de faire face aux dpenses de lEtat, certaines taxes avaient t cres postrieurement lanne 1984. Il sagit de la taxe sur les produits de placements revenus fixes (TPPRF), de la contribution sur les revenus professionnels et fonciers exonrs (CRPFE) et de la taxe sur les produits des actions, devenue taxe sur les profits de cession de valeurs mobilires (TPCVM). De mme, les droits denregistrement et de timbre qui navaient pas fait lobjet de rforme, avaient continu voluer dans un contexte de compilation et dparpillement, rendant de plus en plus difficile la matrise de cette matire par les usagers et par ladministration. Cette situation navait pas permis, par ailleurs, de procder lharmonisation de cette composante avec le reste de la fiscalit. Le principe de neutralit de limpt navait pas non plus rsist longtemps aux multiples sollicitations, puisquune une charte des investissements avait t institue en 199635, prvoyant des mesures fiscales incitatives en faveur de nouveaux secteurs considrs comme prioritaires. Bien entendu, dautres catgories de contribuables avaient ragi, exigeant leur tour, des avantages fiscaux quils avaient, au demeurant, russis obtenir.

35

23me Gouvernement 27 fvrier 1995, (Dahir N 1.95.40, du 27 fvrier 1995), Premier Ministre et ministre des affaires trangres : Abdellatif Filali, Ministre des finances et des investissements extrieurs : Mohamed Kabbaj

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Tous ces rgimes drogatoires ont fini par altrer le sens de la rforme initiale avec pour consquence une aggravation des distorsions conomiques et sociales . Limpt devenait de plus en plus interventionniste et lquit fiscale perdait tout sens face au pouvoir des groupes dintrts. A ce titre, il y a lieu de signaler que le principal dfaut des rgimes drogatoires rsulte du fait que leur adoption nest pas toujours le rsultat dune politique claire. Leur octroi, qui ne procde pas assez souvent dune logique socio-conomique densemble, et la diversit des instruments utiliss (lois, rglement, convention, accord-cadre, charte, circulaire) est lorigine dune dispersion et dun chevauchement des avantages fiscaux. En plus des facteurs inhrents la rforme de 1984, la libralisation des conomies et linternationalisation des changes qui mettent les systmes fiscaux de la plupart des Etats en concurrence, avaient incit les pouvoirs publics mener une rflexion sur la ncessit de mettre en place une deuxime rforme du systme fiscal marocain. b- Une rforme qui sappuie sur un soutien politique fort Lors de son allocution en date du 26 septembre 2000, devant les prsidents des Chambres de Commerce et dIndustrie, des Offices et Etablissements Publics et autres oprateurs conomiques, Sa Majest le Roi avait insister sur la ncessit de rformer la fiscalit pour en faire un outil destin encourager linvestissement productif et crateur demploi. Sa Majest le Roi avait notamment soulign que Partant du rle incitatif que joue le rgime fiscal en matire dinvestissement, nous avons donn nos hautes instructions notre gouvernement pour laborer une rforme de la fiscalit base sur la transparence, la simplification et la rationalit ainsi que la rvision de la fiscalit locale, sachant que limpt a pour finalit dencourager linvestissement productif et crateur demploi .

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Ces objectifs avaient t ritrs par Sa Majest le Roi lors de son discours prononc le 13 octobre 2000 loccasion de louverture de la premire session du Parlement o il avait prcis que () notre objectif idal tant la cration despaces harmonieux de dveloppement et linstitution dune fiscalit locale incitative linvestissement, empreinte de transparence et de rationalit, et la rduction au maximum du nombre lev dimpts et de taxes locaux, dans le cadre dune parfaite harmonie entre les fiscalits locale et nationale afin den faire des outils essentiels pour encourager linvestissement productif et runir les ressources ncessaires pour le financement du dveloppement local et des oprations dintrt gnral . Par ailleurs, lors de son allocution douverture des assises, Monsieur le Premier Ministre avait prcis les contours de la dmarche du gouvernement en matire de rforme fiscale, en soulignant que Le choix des diffrentes composantes invites participer cette manifestation est une illustration de la mthode de gestion gouvernementale base sur une dmarche participative, travers l'implication des acteurs conomiques et sociaux ; plus qu'une concertation, cette coopration constitue un gage de transparence et de responsabilit, fondement d'une thique de la confiance la base de systmes conomiques performants . Si jai tenu rappeler certains discours de Sa Majest le Roi et le discours du Premier Ministre lors des assises nationales de la fiscalit, cest justement pour mettre en exergue que la rforme fiscale engage au Maroc durant la dernire dcennie avait bnfici dun large soutien politique des pouvoirs publics, soutien qui a t le garant de sa russite.

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c- Une rforme pense au plus prs des ralits du terrain En matire de fiscalit, il nexiste pas de modle qui soit valable pour tous les pays et en toute poque. Lhistoire fiscale dun peuple constitue une part essentielle de son histoire tout court 36. La rforme du dbut des annes 2000 ne pouvait tre identique celle des annes 80. Chaque pays doit agencer ses impts de sorte quils soient compatibles avec son niveau de dveloppement et ses contraintes conomiques et sociales. Les voies de rforme fiscale tant nombreuses, le Maroc devait trouver le meilleur dosage entre les diffrents impts qui fondent son systme fiscal pour garantir les ressources ncessaires au financement des dpenses publiques, largir la base imposable, assurer lquit fiscale et favoriser lattractivit du pays. Comme la prcis Michel Bouvier, la fiscalit est un fait social, conomique et politique qui nest rductible aucun de ces champs. Expression dun lien social, elle ne doit pas, comme cest trop frquemment le cas, tre considre dun point de vue purement instrumental 37. La rforme lance depuis 1998 a t conue selon une vision intgre, cohrente et pragmatique. Elle sest fonde sur les principales recommandations recueillies lors des assises nationales sur la fiscalit : le citoyen doit tre au centre de la rforme ; la simplification est lessence mme de la modernisation ; la rpartition quitable de la charge fiscale entre les contribuables est essentielle pour assurer le dveloppement conomique et la paix sociale ;

J.Schumpeter, imprialisme et classes sociales, d. Minuit, 1972 in Michel Bouvier, MarieChristine Esclassan, Jean Pierre Lassale : Finances publiques, 10me dition, L.G.D.G. 2010, 1030 p., p. 692. 37 Michel Bouvier, Crise des finances publiques et refondation de lEtat, actes du colloque des 12 et 13 septembre 2009 sur les finances publiques au Maroc et en France : enjeux et rponses face la crise, page 54.
36

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la prservation de la comptitivit du Maroc sur le march mondial ; lencouragement de la consommation interne, des investissements et de l'pargne. A partir de ces recommandations, les principaux objectifs ont t arrts, savoir : la simplification de la lgislation fiscale ; llargissement de la base d'imposition et laugmentation des recettes fiscales de manire quitable et durable ; la rduction des distorsions provenant des rgimes incitatifs; la rduction des taux d'imposition ; lallgement de la charge fiscale pour les familles revenu faible ou moyen ; la modernisation et le renforcement de l'administration fiscale. La concertation et la clart des objectifs ont permis dentreprendre un travail de modernisation pas pas, loi de finances aprs lautre, en prenant en considration la capacit dabsorption de lenvironnement politique, conomique et social. Les pouvoirs publics taient conscients que ldification dun systme fiscal moderne et adapt au Maroc, ne pouvait se faire par la rupture, mais plutt par une volution raliste, par tapes, qui se fonde sur un planning bien tabli au dpart, avec des objectifs prcis et une cohrence densemble. d. Une dmarche progressive de modernisation du systme fiscal La mise en uvre de la rforme fiscale a t opre de manire progressive par lintroduction dans les lois de finances successives, de dispositions allant dans le sens de la ralisation des objectifs retenus :

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En 2000-2001, un recentrage de la fiscalit sur les impts synthtiques a t opr par la suppression de certains impts, tels, la contribution sur les revenus professionnels exonrs de l'impt gnral sur le revenu ainsi que la participation la solidarit nationale sur les terrains non btis, au titre de la taxe urbaine, de la taxe sur les profits immobiliers et de limpt sur les socits. Par ailleurs, la taxe sur les profits immobiliers (TPI) et la taxe sur les produits de cession de valeurs mobilires (TPCVM) ont t intgres, droit constant, dans limpt gnral sur le revenu (IGR). Il en est de mme de la taxe sur les produits des actions (TPA) et de la taxe sur les produits de placement revenu fixe (TPPRF) qui ont t insres dans lIGR et limpt sur les socits. Cependant, la recommandation des assises visant la suppression des impositions taux libratoires na pas pu pour linstant tre ralise. En 2002-2003, leffort de simplification, de rationalisation et dharmonisation, entams en 2000, a t poursuivi, plus particulirement par la rvision de la procdure de notification et de recours, luniformisation de la procdure contradictoire et le ramnagement des sanctions. En mai 2002, la Direction des Impts a t rige en Direction Gnrale des Impts. En 2004, la refonte totale du texte des droits denregistrement a t entreprise, visant la modernisation, la simplification et lharmonisation de son contenu et de son architecture avec les autres textes fiscaux. Le recouvrement de la taxe sur la valeur ajoute a t confi la Direction Gnrale des Impts. En 2005, la capitalisation de ces acquis a donn lieu ladoption du livre des procdures fiscales, premire tape dans le processus de mise en uvre du code gnral des impts.

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La rforme de la taxe sur la valeur ajoute a t amorce. Elle visait lamlioration du potentiel de la taxe en vue de restaurer sa neutralit par la rduction des distorsions lies la multiplicit des exonrations et des taux. La Direction Gnrale des Impts a t charge du recouvrement de limpt sur les socits. Une tude a t lance afin destimer le cot budgtaire des incitations fiscales et den apprcier limpact conomique et social. En effet, le manque gagner que ces dernires engendrent pour la collectivit milite pour quelles soient suffisamment identifies et mesures, car on namliore que ce que lon peut mesurer. En 2006, le livre dassiette et de recouvrement a t ralis, parachevant ainsi les deux volumes du Code Gnral des Impts. Ce code regroupe, en un ouvrage unique, lensemble des procdures et des rgles dassiette et de recouvrement relatives aux quatre impts, savoir limpt sur les socits, limpt sur le revenu, la taxe sur la valeur ajoute et les droits denregistrement et de timbre. Larchitecture a t amliore, les redondances ont t vacues et les dispositions de mme nature ont t regroupes. Un rapport sur les dpenses fiscales, annex la loi de finances pour lanne 2006, a t prsent pour la premire fois au Parlement. Ce document rvle les vritables bnficiaires des dpenses publiques et des incitations fiscales et permet ainsi de mesurer lefficience des finances publiques. Ce rapport permet aux parlementaires, et travers eux les citoyens qui sont au centre des rformes, davoir une lecture plus transparente des finances publiques. Grce cet outil danalyse, les parlementaires sont en mesure de connatre avec prcision les bnficiaires rels des dpenses fiscales. Ainsi, pourront-ils mesurer lefficience des finances publiques, leur impact sur le dveloppement conomique et surtout, leurs consquences sur lquit.

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A titre dillustration, le rapport sur les dpenses fiscales pour lanne 2010, figurant parmi les textes daccompagnement du projet de loi de finances pour lanne budgtaire 2011, laisse apparatre que : - le nombre de mesures drogatoires recenses slve 384 mesures, dont 225 mesures ont fait lobjet dune valuation ; - le cot des mesures values stablit 29.801 millions de dirhams (MDH) (2.688 millions dEuros), ce qui reprsente lquivalent de 55% des crdits dinvestissement ouverts en 2010 ; - 129 mesures drogatoires concernent la TVA, soit 33,6% des mesures recenses. En montant, cela reprsente 13.758 MDH (1.241 millions dEuros) ou 46,2% du cot des mesures values ; - les secteurs qui bnficient le plus des drogations fiscales sont limmobilier (14,9%) et lagriculture et la pche (13,5%) ; - les exonrations totales constituent le type de drogation le plus utilis avec 242 mesures recenses (63%) et 15,4 MMDH (1.4 milliard dEuros) (51,7%). Les graphiques ci-aprs prsentent les mesures drogatoires et leur valuation au titre de lanne 2010.
Mesures drogatoires au titre de 2010
129 109 85 73
543 M 6016

Mesures drogatoires values, en millions DH

Evalues
1241 M 13758

Recenses

87

40 24

42

380 M 4216

351 M 3891 116 M 1285 57 M 636

7 7

3 3 Droits de douane
TVA IS IR DET

TVA

IS

IR

DET

TIC

TIC

Droits de douane

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En 2007, la loi de finances a marqu une tape importante en raison notamment, de ladoption du Code Gnral des Impts qui constitue laboutissement des travaux entrepris en matire dharmonisation, de simplification et damnagement des textes fiscaux et dabrogation de tous les textes particuliers38. Depuis 2008, et malgr le contexte international dfavorable, leffort de rduction des taux dimposition de lIS et de lIR a t poursuivi. Ainsi, le taux de lIS est pass de 35% 30% 39 pour tous les secteurs d'activit, except pour le secteur financier o le taux est pass de 39,6% 37%. Le barme de lIR a t ramnag en 2009 et en 2010 en vue daugmenter le pouvoir dachat des mnages et partant, dynamiser la demande intrieure. Le taux marginal de lIR est pass 38% en 2010 et le seuil de salaire exonr a t relev 30.000 DH en 2010 (2.706 Euros). Ces mesures ont eu un double avantage, savoir amliorer le revenu disponible des salaris et permettre par voie de consquence, aux petites et moyennes entreprises (PME) notamment, de ne pas supporter les augmentations de salaire demandes par leurs employs. Laccroissement du pouvoir dachat des mnages a permis de concilier efficacit et quit. La Direction Gnrale des Impts a t charge du recouvrement dune partie de limpt sur le revenu.

38 39

Article 248 du Code Gnral des Impts. 29me Gouvernement, 19 septembre 2007, Premier ministre : Abbas El Fassi, ministre de lconomie et des finances : Salaheddine Mezouar

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3. Une modernisation de ladministration fiscale Depuis la rforme de 1984, les gouvernements ont constat les limites de lorganisation administrative davant la rforme. En effet, la Direction des Impts tait structure en divisions assurant chacune, la gestion dune catgorie d'impts (impts directs, taxes sur le chiffre d'affaires, droits d'enregistrement et de timbre). Avec la rforme fiscale, la structure administrative a volu vers une organisation fonctionnelle et polyvalente (assiette, vrification, contentieux). A partir de 1991, il a t procd la cration de la direction rgionale de Casablanca, suivie de la mise en place de dix autres directions rgionales couvrant le territoire national avec un dbut de dconcentration du pouvoir de dcision. Mais le plus important, cest la politique de recrutement massif duniversitaires mene par le Ministre des finances Mohamed Berrada et poursuivie par ses successeurs. Sur le plan informatique, la Direction Gnrale des Impts a labor son deuxime schma directeur, sachant que le premier a t mis en uvre en 1983 et actualis en 1994. Sur le plan des conditions daccueil des citoyens de nouveaux immeubles vont tre ramnags aussi bien la Direction Gnrale des impts qu la Trsorerie Gnrale du Royaume. La dconcentration est dsormais une tendance forte qui s'est impose l'administration fiscale. C'est dans cette perspective qu partir de 1998 une restructuration de grande envergure a t effectue tant au niveau central quau niveau de ladministration rgionale dans le but d'amliorer l'efficacit du systme fiscal.

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Le service central a recentr ses missions sur les tches de conception, de programmation, de coordination et d'valuation. Ainsi, il a t procd au regroupement des activits autour de quatre missions (la lgislation, lassiette, la vrification et le contentieux), ce qui a marqu une rupture avec le modle dorganisation fond sur la distinction des entits de gestion par catgories dimpts. Pour avoir t innovante, cette rorganisation nen allait pas moins souffrir du dcalage par rapport aux ralits du terrain. En effet, aux del des aspects organisationnels, se posait aussi la question de lapproche et du style de management capable daller de pair avec un environnement en pleine mutation. Avec la consolidation du processus dmocratique, lessor de la socit civile, les contribuables ragissent en citoyens et refusent dtre traits en tant que simples redevables. Lapproche de puissance publique, centralisatrice, correspondant aux fonctions rgaliennes jusqualors reconnues ladministration fiscale, devait tre abandonne. Aussi, fallait-il reconnatre que les problmes rsoudre ntaient pas de simples problmes de technique fiscale mais de management c'est--dire, de conduite des femmes et des hommes dans un processus de changement. Au niveau rgional, la mise en place de sous directions rgionales et prfectorales dotes de pouvoirs de dcisions spcifiques relativement tendus (les seuils de comptence des sous directeurs ont t rehausss) a permis de rapprocher l'administration du public, de traiter avec clrit les dossiers, notamment de contentieux, de remboursement de la taxe sur la valeur ajoute et de restitution de limpt sur les socits. A titre d'illustration, durant lanne 2009, peine 3% des dossiers contentieux ont t traits au niveau central et la totalit des dossiers de remboursement de la taxe sur la valeur ajoute ont t pris en charge par les services locaux.

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Les effets de synergie de ces mesures, combins l'effort sans prcdent, de formation de base et de formation continue, ont tout naturellement engendr une volution nettement favorable des recettes fiscales. Dans le mme ordre dides et dans le cadre de la simplification et de la modernisation des procdures, un effort soutenu a t consenti notamment, en matire de mise en place au profit des contribuables, dun dispositif novateur de tldclaration et de tlpaiement, facultatif depuis 2007 et obligatoire partir de 2010 pour les entreprises ralisant un chiffre daffaires de 100 MDH et 50 MDH partir de 2011(respectivement 9 et 4,5 millions dEuros). Un autre aspect tout aussi fondamental dans le processus de modernisation est la communication. Elle renforce le degr d'adhsion des fonctionnaires en interne et des contribuables en externe, au systme fiscal. Dans cette perspective, la Direction Gnrale des Impts a rgulirement particip diverses manifestations destines informer les contribuables de leurs droits et de leurs obligations, expliquer le systme fiscal et les diverses modifications qui lui sont apportes, renforcer le dialogue et la concertation avec les partenaires conomiques et sensibiliser sur les mesures fiscales de lutte contre la fraude. De mme, d'importantes manifestations ont t organises en vue de diffuser l'information fiscale, de doter le public d'une documentation aussi complte que diversifie et d'inculquer la culture du civisme fiscal. Cette stratgie de communication s'inscrit dans la volont de la Direction Gnrale des Impts renforcer la lisibilit du systme fiscal et sa transparence. En effet, un effort particulier a t dploy sur le plan lgislatif pour rendre plus simple et plus cohrent le systme fiscal. Toutefois, il faut reconnatre que la diversit et l'instabilit des allgements d'impts constituent l'une des principales sources d'incomprhension de la lgislation fiscale.

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Par ailleurs, la transparence constitue un levier important. Il s'agit non seulement de transparence interne mais galement externe. La transparence interne exige la dtermination de rgles du jeu claires et connues tous les niveaux de l'organisation constituant ainsi le code de conduite de la Direction Gnrale des Impts. Dornavant, le choix des responsables et des cadres seffectue sur la base de trois critres, savoir l'honntet, la comptence et le sens des relations humaines. La transparence externe se fonde sur une adaptation de ladministration fiscale aux besoins du nouvel environnement conomique et juridique (loi comptable, loi sur les socits, code de commerce et loi sur la concurrence), adaptation qui s'accompagne d'une communication claire dans un monde o la ractivit et la flexibilit sont des valeurs de rfrence. Dans cette perspective s'inscrit la cration d'un service charg du suivi fiscal des grandes entreprises installes Casablanca dans un premier temps, puis sa gnralisation aux autres directions rgionales.

III. Evaluation de la politique fiscale Contrairement la priode avant 1984, La politique fiscale adopte notamment depuis le dbut des annes 2000 a permis de raliser des rsultats substantiels en matire de modernisation du systme fiscal marocain. 1- Un accroissement de la part des recettes gres par la DGI dans les recettes fiscales globales La part des recettes fiscales gres par la DGI dans les recettes fiscales globales a enregistr un accroissement continu, passant de 48% en 1980 52% en 2001 pour culminer 66% en 2008. Le recul de 2009 sexplique en grande partie par les effets de la crise internationale et par la rduction du taux de lIS de 39,6% 37% pour les institutions financires et de 35 30% pour les autres entreprises et la baisse du barme de lIR notamment son taux marginal de 42 40%.

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Le graphique ci-dessous dmontre lvolution de la part des recettes gres par la Direction gnrale des impts (DGI) dans les recettes fiscales globales.

Par ailleurs, il convient de signaler le changement intervenu au niveau de la structure des recettes fiscales globales, avec une augmentation progressive de la part des impts directs au dtriment des impts indirects. En effet, les impts directs ont reprsent 52% des recettes fiscales globales en 2006, 53% en 2007 et ont atteint 61% en 2008.

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Evolution des impts directs et des impts indirects, en MDH
9021 M 100 000 8119 M 7217 M 6315 M 5413 M 4511 M 3608 M 2706 M 1804 M 902 M 90 000 80 000 70 000 60 000 50 000 40 000 30 000 20 000 10 000 0 1980 1984 1998_1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Impts directs

Impts indirects

2- Une plus grande couverture des dpenses par les recettes fiscales globales Grce aux actions entreprises depuis la tenue des assises nationales de la fiscalit, le taux de couverture des dpenses de fonctionnement et dinvestissement de lEtat a enregistr une amlioration substantielle, puisquil est pass de 60% en 1980 78% en 2006 et 87% en 2008. Durant cette anne, le budget de lEtat a enregistr un excdent budgtaire de 0,4%, malgr limportante hausse de la charge de compensation40 qui fait suite au renchrissement des prix des matires premires, comme lillustre le graphique ci-aprs.

40

Les charges de la compensation reprsentent les subventions des prix la consommation des produits nergtiques (carburants et gaz butane) et de certains produits alimentaires (farine et sucre).

36
Taux de couverture des dpenses par les recettes fiscales globales

85% 79% 74% 69% 66% 60% 73% 72% 70% 78%

87% 78%

1980

1984

1998_1999

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

3- Un espace fiscal plus large, ayant permis la baisse de la charge fiscale pesant sur les mnages Lamlioration des recettes fiscales a permis lEtat de poursuivre son effort en faveur de la baisse de la charge fiscale pesant sur les mnages, augmentant ainsi leur pouvoir dachat. Cet effort sest traduit par la diminution du taux marginal de lIR, conjugue la hausse du seuil exonr dudit impt. Depuis les assises nationales sur la fiscalit, le taux marginal de lIR a t revu la baisse durant les annes 2007, 2009 et 2010, pour stablir 38%. Le seuil exonr de lIR slve actuellement 30000 DH (2.706 Euros) contre 18000 DH (1.624 Euros) en 1996 et 12000 DH (1.083 Euros) en 1980, comme lillustrent parfaitement les graphiques ci-aprs.

37

Evolution du taux marginal de l'IR 52% 48% 46% 44% 42% 40% 38%

Evolution du seuil exonr de l'IR, en DH

2706 2526 30000 28000

2165 24000 1624 1353 18000 18000 1083 15000 12000

1990

1993

1994

1996

2007

2009

2010

1990

1993

1994

1996

2007

2009

2010

Lvolution positive des recettes fiscales a t obtenue grce aux mesures lgislatives adoptes par le biais des diffrentes lois de finances, aux actions de ladministration, un meilleur comportement des citoyens et une meilleure adhsion de leur part, ce qui a contribu un largissement rel de la base imposable sans augmentation de la pression fiscale. Ce changement de comportement vis--vis de limpt a t favoris par plusieurs facteurs, dont louverture du Maroc sur la scne internationale, larrive de nouvelles gnrations dentrepreneurs, lmergence de nouvelles activits et lutilisation de nouvelles technologies de linformation. Ainsi, les actions menes depuis les assises nationales sur la fiscalit dans le cadre de la rforme fiscale ont permis au systme fiscal marocain de devenir plus homogne, dtre dot dune lgislation fiscale simplifie et suffisamment rentable pour financer une bonne partie des dpenses de lEtat.

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Principaux enseignements : A la lumire des expriences de rforme fiscale dveloppes cidessus, nous pouvons en tirer trois enseignements fondamentaux : Premirement, il convient de souligner que beaucoup de chemin reste faire particulirement en matire de TVA, car cette taxe comporte toujours de nombreux taux et que le taux zro qui devait tre rserv exclusivement aux exportations, est appliqu un grand nombre dautres oprations. Cette taxe comporte galement un nombre important de drogations fiscales qui la compliquent, altrent sa cohrence, compromettent sa neutralit et en rduisent le rendement. Les dpenses fiscales au titre de la TVA reprsentent un manque gagner pour lEtat valu 13,8 MMDH (1,24 milliard dEuros) en 2010. La stratgie de modernisation de la TVA devrait reposer essentiellement sur la diminution des rgimes fiscaux drogatoires, la baisse du taux normal de 20% et la rduction du nombre de taux pour aboutir, moyen terme, une TVA deux taux, voire un seul taux, linstar de ce qui existe actuellement dans les systmes fiscaux les plus modernes. Deuximement, ce qui nous manque dans le domaine des finances publiques en gnral et la fiscalit en particulier, ce sont les valuations dtape, en cours dexcution, pour mieux se prparer limprvisible. Il existe certes des valuations (ou contrles) aprs coup, assurs par les organes suprieurs de contrle, en loccurrence, linspection gnrale des finances et surtout la cour des comptes, dans le cadre de ses attributions en matire daudit et de contrle de gestion et de la mission qui lui est dvolue en matire de prparation de dclaration gnrale de conformit qui accompagne la loi de rglement. Il nen demeure pas moins cependant, que ces valuations et contrles interviennent trop tardivement pour pouvoir prmunir les impacts des mesures fiscales prises.

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Ce quil faut par contre, ce sont des valuations chaud, qui interviennent au fur et mesure pour anticiper les problmes pour faire de la prospection et non de la rtrospective. Cest le rle du ministre de lconomie et des finances notamment des diffrentes directions qui interviennent dans les ressources financires (administration des douanes et des impts indirects, direction gnrale des impts, direction des entreprises publiques et direction des domaines) et celles qui interviennent dans les ressources et les dpenses en mme temps (direction du budget, direction du trsor et des finances extrieurs et trsorerie gnrale du Royaume). Le ministre de lconomie et des finances devrait matriser de manire prcise ces valuations, avoir la volont den communiquer les rsultats au gouvernement et disposer de suffisamment de poids pour quil soit cout, suivi dans ses recommandations et dans leur mise en uvre. Troisimement, au niveau de la cour des comptes, au-del du contrle quelle exerce en matire de dpenses, lintrt quelle porte aux recettes est moins apparent aujourdhui. Elle devrait sintresser davantage la politique fiscale et sa mise en uvre. De la mme manire, le rle du parlement est fondamental. On remarque que le temps quil consacre la loi de rglement est trs limit. Il est beaucoup plus concentr sur les rformes engages puisque gnralement ce sont les gratifications immdiates qui lattirent et qui le concernent en premier ordre. Il est moins enclin valuer les rformes, car souvent les majorits ont dj chang et lopinion publique sintresse moins la matire. On dirait quil y a une date de premption des politiques, surtout sur les effets des rformes qui ne se font connatre que plusieurs annes aprs. On pourrait dire que le politique joue sur lamnsie collective et sait pertinemment que la rforme ne profite jamais ceux qui la font.

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Enfin, il est tout de mme utile de reconnaitre que le facteur chance et rien dautres41 distingue de manire substantielle les deux politiques prsentes. La chute des prix des phosphates et la crise ptrolire durant les annes 1970 ou encore la crise financire et conomique internationale intervenue depuis 2008 sont des facteurs de malchance, alors que la cession en 2001 un prix trs lev des actions dIttissalat Al Maghrib (Maroc Tlcom), 23,3 milliards de dirhams ou 2,2 milliards de dollars, a constitu une aubaine pour les finances publiques du Maroc.

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Nassim Nicholas TALEB : le cygne noir, la puissance de limprvisible. Paris, les belles lettres 2008, 496 p., p. 152.