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REPOBLIKANI MADAGASIKARA Tanindrazana Fahafahana Fandrosoana
ENAM
- COLE NA TIONALE DADMINISTRATION DE MADAGASCAR-
MMOIRE DE FIN DTUDES
PROJET DE POLITIQUE DE CONTRLE FISCAL
SECTION : INSPECTEUR DES IMPTS PRSENT PAR : ANDRIANARIVO Lalaina Irma ENCADR PAR : RAMAROZATOVO Anthony Manamalala PROMOTION : SANGANY
Dcembre 2005
Remerciement
REMERCIEMENT
Lentreprise de rdaction du prsent mmoire tient la contribution de diverses personnes auxquelles nous tenons adresser nos sincres remerciements. Sans oublier, Seigneur Dieu pour sa grce, Une marque particulire de reconnaissance sadresse : - Monsieur Alexandre ANDRIANASOLO, Directeur Gnral de lENAM, pour la haute et valeur certaine de la formation quau travers de son organisation, il nous a prodigue, - Madame Hanitra Elonore RAJAONAH, Directeur Gnral des Impts, de nous avoir accueilli au sein de ladministration fiscale, - Monsieur Anthony Manamalala RAMAROZATOVO, notre Directeur de mmoire, pour son aide, ses divers conseils et surtout sa disponibilit dans la direction de cette tude malgr ses lourdes responsabilits, - Monsieur Serge BAUVET, conseiller technique du Directeur Gnral des impts, ses expriences et ses comptences nous ont beaucoup servi dans la ralisation de ce mmoire, - Tout le personnel de lAdministration fiscale pour leur accueil chaleureux et leur sympathie, - Tous les enseignants pour leurs sincres dvouements et tout le personnel de lENAM pour labngation dont ils ont fait montre. Mes remerciements vont enfin mon mari, mon fils, ma fille, ainsi qu mes parents et toute ma famille, pour le soutien, la comprhension et lencouragement quils mont tmoign tout au long de ma scolarit et de mon stage de fin dtudes.
Liste des acronymes
LISTE DES ACRONYMES

AG CFE CGI CSP DFGE DFU DGD DGI DNEF DTI ENAM ESFP FID IBS INSTAT IRCM IRNS IRSA NIF ONE SCGO SIGTAS SPCOF SPGE SURF SVFRE TAJ TST TVA : Assemble Gnrale : Contrle Fiscal Externe (contrle sur place) : Code Gnral des Impts : Contrle Sur Pices : Direction de la Fiscalit des Grandes Entreprises : Dossier Fiscal Unifi : Direction Gnrale des Douanes : Direction Gnrale des Impts : Direction Nationale dEnqutes Fiscales : Direction Technique des Impts : Ecole Nationale dAdministration de Madagascar : Examen de la Situation Fiscale Personnelle : Fonds dIntervention pour le Dveloppement : Impt sur les Bnfices des Socits : Institut National des STATistiques : Impt sur les Revenus des Capitaux Mobiliers : Impt sur les Revenus Non Salariaux des personnes physiques : Impt sur les Revenus Salariaux et Assimils : Numro dIdentification Fiscale : Organisation Nationale pour lEnvironnement : Service de la Coordination Gnrale et de lOrientation : Standard Integrated Governement Tax Administration System : Service Provincial de la Coordination Fiscale : Service Provincial des Grandes Entreprises : Systme Uniformis de Recouvrement Fiscal : Service des Vrifications Fiscales,des Recoupements et des Enqutes : Transaction Avant Jugement : Taxe sur les Transactions : Taxe sur la Valeur Ajoute
Sommaire
SOMMAIRE PROJET DE POLITIQUE DE CONTRLE FISCAL

INTRODUCTION .. PARTIE I : EXAMEN DE LA SITUATION ACTUELLE DU CONTRLE FISCAL LA DGI ....................... CHAPITRE I : CHAPITRE II : CHAPITRE III : PARTIE II : LES FONDEMENTS DU CONTRLE FISCAL .. LORGANISATION ACTUELLE DU CONTRLE FISCAL . 3 4 11 1
ANALYSE CRITIQUE DU CONTRLE FISCAL ... 19 LA NCESSIT DE MISE EN PLACE DUNE
PROGRAMMATION DU CONTRLE FISCAL . 28 CHAPITRE I : LIMPORTANCE DE LA RECHERCHE ET DU TRAITEMENT DES RENSEIGNEMENTS . 29 CHAPITRE II : LES NOUVELLES APPROCHES DU CONTRLE FISCAL FACE AUX NOUVEAUX ENJEUX . CHAPITRE III : LA PROGRAMMATION AU SERVICE DE LA LUTTE CONTRE LE SECTEUR INFORMEL .. PARTIE III : CHAPITRE I : 41 36
LA POLITIQUE DE CONTRLE FISCAL ADQUATE .. 50 LA PROGRAMMATION DU CONTRLE FISCAL ADAPTE 51 AU CONTEXTE ACTUEL
CHAPITRE II :
LA MISE EN UVRE ET LA CONDUITE DES CONTRLES FISCAUX 61
CHAPITRE III :
MODALITS PRATIQUES DE SUIVI DU PROGRAMME DE CONTRLE ET ANALYSE DES RSULTATS . 68
CONCLUSION ...
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Introduction
INTRODUCTION
Le prlvement fiscal repose essentiellement sur le systme dclaratif, limpt est tabli sur la base des dclarations du contribuable. Pour satisfaire son obligation de veiller lgalit et lquit, obligation gnralement dordre constitutionnel, il est indispensable que lEtat puisse vrifier la conformit des dclarations fiscales aux rgles adoptes par le lgislateur. Un des principaux moyens utilis pour atteindre cet objectif est le contrle fiscal. Les contrles effectus par lAdministration rpondent une double exigence dquilibre des conditions dexercice de la concurrence et de stabilit des finances publiques. Les actions de surveillance du systme dclaratif et de recherche de la fraude permettent dassurer une rpartition quitable des charges publiques et ont pour corollaire lgalit des conditions fiscales dexercice de la concurrence et la limitation des pertes de recettes publiques.
Afin damliorer la qualit des contrles face ces enjeux, llaboration dune politique de contrle fiscal semble tre invitable car elle constitue pour ladministration fiscale une phase essentielle pour mener bien les activits de vrification des situations fiscales des contribuables, et ce de manire rationnelle et prvisible. Pour pouvoir disposer dune politique de programmation cohrente et efficace, il importe davoir une vision claire des trois finalits du contrle fiscal qui sont communment admises dans la plupart des pays : la finalit budgtaire, qui consiste dabord obtenir le recouvrement le plus rapide des droits luds, et ensuite pouvoir rendre compte, en toute transparence, aux lus, reprsentant du peuple souverain ; la finalit dissuasive, ayant pour but de couvrir mthodiquement, sans aucune forme que se soit darbitraire, les diffrentes catgories de contribuables dans une optique de meilleure matrise de lassiette ; la finalit rpressive, ayant pour but de sanctionner svrement les comportements dviants et frauduleux sur le plan financier, ou mme sur le plan pnal, titre dexemplarit.
Malheureusement, la comparaison internationale montre que cette politique na pas toujours une place centrale dans la rflexion et quelle nest pas toujours encadre. la question de savoir si une politique du contrle fiscal, notamment sa programmation,
Introduction
existe Madagascar, chacun des responsables rencontrs apporte une rponse ngative. Ils relvent seulement une politique statistique du contrle fiscal, en admettant que cela puisse tre considr comme une politique. Ce qui justifie lintrt du thme : PROJET DE POLITIQUE DE CONTRLE FISCAL qui nous a t imparti.
Dans un premier temps, lexamen de la situation actuelle du contrle fiscal la Direction gnrale des impts parat tre essentiel afin de dgager les manques gagner en matire de recettes fiscales. Dans la deuxime partie sera dmontre la ncessit de mise en place dune programmation du contrle fiscal face aux nouveaux enjeux. Les modalits pratiques de mise en uvre dune relle politique de programmation du contrle fiscal adapt au contexte malgache seront dveloppes dans la dernire partie.
PARTIE I : EXAMEN DE LA SITUATION ACTUELLE DU CONTRLE FISCAL LA DGI
Lun des objectifs principaux assigns la Direction gnrale des impts est de veiller la stricte application de la loi dimpt, et les textes subsquents, et de lutter efficacement contre les fraudes fiscales.
Toutefois, les pratiques releves au sein des diffrentes administrations fiscales jusquici dans le domaine du contrle fiscal sont trs diffrentes compte tenu de leur mode dorganisation, de leurs moyens et des procdures mises leur disposition. Elles sont le reflet de la diversit des politiques et des traditions administratives ainsi que du consensus social plus ou moins important autour des activits de contrle.
Les fondements du contrle fiscal
CHAPITRE I :
I.1.
LES FONDEMENTS DU CONTRLE FISCAL
Les principes de base du contrle fiscal
Le but du contrle fiscal est dassurer que les membres de la collectivit participent, selon leur facult contributive, aux charges de lEtat et dtecter celui qui ne se soumet pas ses obligations lgales afin dtablir lgalit pour tous devant limpt. cette fin, un rle bien dtermin est attribu au contrle fiscal.
I.1.1. Le rle du contrle fiscal
La rparation des erreurs commises par le contribuable constitue la vocation
premire du contrle fiscal. Source de rentres fiscales non ngligeables, ce rle revt mme un aspect primordial Madagascar. La fiscalit ayant subi ces dernires annes de telles modifications successives, parfois contradictoires, que ni ladministration ni les contribuables ne sont en mesure de la matriser entirement. Il en rsulte que les entreprises commettent de nombreuses erreurs, parfois leur dtriment. lextrme, lignorance des rgles fiscales et lhabitude denrlement ont conduit de nombreux dirigeants dentreprise ngliger toute obligation dtablir les impositions primitives.
Une prsence permanente et visible de ladministration est le moyen le plus efficace
de dissuader les fraudeurs potentiels. En amont du contrle, cette prsence doit se traduire par une relance systmatique et rapide de tous les contribuables dfaillants et non recenss. En aval, le contrle sur pices des dclarations dposes, mme simplement formel, est loccasion privilgie daffirmer la prsence de ladministration. Toujours dans cette optique, les services ne doivent pas hsiter rparer spontanment, par voie de dgrvement, les erreurs commises au dtriment des contribuables.
Souvent considre comme la vocation premire du contrle, la lutte contre la
fraude ne vaut en fait que par son exemplarit. En effet, lexprience a montr que le rendement financier de la lutte contre la fraude organise tait loin datteindre les niveaux attendus. Les vrais fraudeurs ayant tendance organiser leur insolvabilit
disposant par la mme dautres moyens pour chapper au paiement des rappels dimpt. Pour lutter contre ce type de fraude, il importe donc daller au-del de la simple rparation du prjudice subi par le Trsor. Ladministration doit dans un souci dexemplarit, porter devant les tribunaux pnaux les affaires les plus significatives, en rclamant des amendes et des peines demprisonnement destines sanctionner les comportements frauduleux avrs. Paralllement, les comportements frauduleux doivent, lorsquils sont avrs, tre ports la connaissance du public, dans tous les cas par voie daffichage sur les lieux de lactivit, et pour les cas les plus importants, par voie de presse.
I.1.2. Les mthodes de contrle
Deux mthodes de contrle doivent tre privilgies, la vrification gnrale ou densemble et le contrle ponctuel. En revanche, la simple vrification dun seul impt sur toute la priode non prescrite, doit tre abandonne car elle encourage la survivance des anciennes rgies. Toutefois, ce dernier mode de contrle peut tre provisoirement maintenu pour la TVA, notamment lors de campagnes thmatiques sur certaines professions qui omettent gnralement de soumettre leurs oprations la taxe ou pour apurer les stocks de crdit de taxe. La vrification ponctuelle consiste en la vrification dun nombre limit dimpt
sur une courte priode, gnralement une seule dclaration, dune seule opration, ou de lapplication dun point prcis de la lgislation. Elle est particulirement adapte au contrle de la TVA. Elle peut tre nanmoins utilise efficacement pour tous les autres impts, notamment dans le cadre de la surveillance des rgimes privilgis et lapplication des rductions dimpt. Lors dun contrle ponctuel, le vrificateur devra limiter ses investigations aux oprations vises, mais il conservera la possibilit dtendre la vrification aux autres impts et priodes si les enjeux le justifient. Par ailleurs, lengagement dun contrle ponctuel ne prive pas ladministration du droit de procder une nouvelle vrification de lentreprise, soit dans le cadre dune vrification gnrale, soit dans le cadre dun autre contrle ponctuel portant sur une priode ou une opration diffrente.
La vrification gnrale, qui implique le contrle de tous les impts sur
lintgralit de la priode non prescrite, ncessite des moyens importants qui pourraient utilement tre affects des tches plus rentables. Elle doit donc tre rserve aux entreprises fortement souponnes de fraude fiscale, notamment par la minoration du chiffre daffaires dclar. Dans tous les autres cas, le recours la vrification ponctuelle doit tre privilgi.
I.1.3. Les procdures de mise en uvre
Quelque soit les mthodes de vrification utilises, tout contrle, sur pices ou sur place doit tre fait dans le respect dun certain nombre de principes. Ainsi plusieurs tapes devraient tre suivis : Le contrle sur pices ou CSP
Le contrle sur pices est la mthode de vrification la plus utilise. Cest un ensemble de travaux effectus au cours desquels ladministration procde lexamen critique des dclarations souscrites, des rapprochements avec des renseignements et documents quelle dtient (dans les dossiers, les bases de donnes) et sassure du dpt des dclarations et de la cohrence du revenu global avec la situation du contribuable. Dans la plupart des centres, lagent gestionnaire de dossiers peut sassurer le dpt de dclaration de chaque type dimpt en utilisant le logiciel de recette SURF (cre par le propre service informatique de la DGI). dfaut de dclaration, il peut sortir les notifications de relance des dfaillants.
La dtection des incohrences internes se fait manuellement partir de lexamen des dclarations et des liasses fiscales. Le service ne dispose daucun outil informatique permettant de traiter des volumes importants dinformations et de crer un interface pour mettre en liaison les diffrents services de la DGI. Si le dossier fait apparatre des anomalies dans les dclarations (insuffisances, inexactitudes ou erreurs dimposition, omissions, etc.), lagent peut les rectifier. Il sera adress une notification de redressement au contribuable avec les lments que lagent propose de retenir comme base dimposition. Le contribuable est alors inviter formuler des observations dans un
dlai de 30 jours (art.01.01.13 CGI alina premier). Cest ce quon appelle communment : la procdure contradictoire. En outre, la notification doit mentionner obligatoirement, sous peine de nullit de la procdure, la facult pour le contribuable de recourir un conseil de son choix.
Si le contribuable accepte le redressement, un procs-verbal (PV) est tabli pour constater les infractions. Il est sign par le verbalisateur et le contribuable, suivi de ltablissement dune transaction avant jugement (TAJ) et les pices justificatives dencaissement (PJE). Une copie de ces documents est envoy au Service charg du recouvrement pour encaissement du complment dimpts et des pnalits y affrents.
Dans le cas o le dlai imparti serait expir et quil ny a pas encore de rponse de la part du contribuable, lagent fixe la base dimposition et tablit le titre de recouvrement de limpt correspondant. Dans ce cas, le contribuable conserve toujours le droit de faire une rclamation, mais ce moment-l, la charge de la preuve lui incombe (art.01.01.13 CGI 2me alina). Dans le cas o le contribuable aurait rpondu la notification dans le dlai et que le dsaccord persiste, lagent notifie au contribuable le dernier chiffre quil a arrt et tablit le titre de recouvrement. Le contribuable conserve toujours le droit de faire une rclamation et ce moment-l, la charge de la preuve incombe ladministration. Dans certains cas, le contrle sur pices permet lagent de slectionner les dossiers proposables au contrle sur place ou contrle fiscal externe.
Le contrle sur place ou contrle fiscal externe (CFE)
La vrification de comptabilit sanalyse comme lensemble des oprations ayant pour objet dexaminer, sur place, la comptabilit dune entreprise et den rapprocher les indications certaines donnes de fait ou matrielles, recueillies par des recherches tant interne quexterne lentreprise, afin de contrler lexactitude et la sincrit des dclarations souscrites et dassurer ventuellement les redressements ncessaires. 1 Pour
1
Thierry LAMBERT, Contrle fiscal, droit et pratique , PUF, septembre 1998.
viter larbitraire fiscal, la vrification doit tre prcde de lenvoi dun avis de vrification 15 jours avant la date de premire intervention.
Cet avis de vrification doit obligatoirement mentionner : - la date dintervention, - les noms, qualit des agents vrificateurs, - le ou les impts vrifis, - la priode soumise au contrle, - les documents comptables et pices justificatives examiner, - la facult de se faire assister dun conseil de son choix.
Toutefois, la loi autorise les agents vrificateurs effectuer des vrifications inopines qui consistent essentiellement linventaire physique des stocks, des moyens de production, ou lexamen du systme comptable appliqu, de la situation de caisse, mais aussi des relevs de prix, et au constat dexistence des tats financiers et documents comptables. En matire dimpts indirects, les vrifications des assujettis sont dans la plupart des cas effectus inopinment.
Lexhibition de la carte de commission est de rigueur afin dviter toute usurpation de fonction.
I.2.
La typologie des fraudes fiscales
La fraude est un acte malhonnte par lequel on cherche tromper dautres personnes en enfreignant un rglement ou en transgressant la loi 2 . En matire fiscale, la fraude consiste en une dissimulation illgale, de la part des contribuables, de tout ou partie de la matire imposable dans le but de rduire la charge fiscale qui leur incombe. Elle se distingue de lvasion fiscale parfois appele dpense fiscale qui a pour rsultat de faire chapper limpt une partie de la matire taxable du fait de lapplication des rgles lgales de faveur (abattement, exonration, taux particulier) institues pour des motifs conomiques ou sociaux.
Dictionnaire : Le Petit LAROUSSE , Larousse, Paris, 1998
Il est vrai qutant rglement par les textes, lvasion fiscale ne constitue pas une fraude et nest en consquence sujette aucune sanction mais elle en serait une source si des mesures appropries ne seraient pas institues. De ce fait, elle ncessite un contrle permanent. La principale diffrence entre la fraude fiscale et lvasion fiscale tant tablie, il y a lieu, essentiellement, de se concentrer sur les fraudes fiscales, principales sources de perte de recettes fiscales. Ainsi il est propos une classification sommaire des fraudes fiscales qui savre purement personnelle.
I.2.1. La fraude par dissimulation
Elle consiste cacher ladministration fiscale toute ou une partie de lassiette de limpt en sabstenant de produire les documents requis ou en dposant des documents inexacts. Les pratiques les plus courantes en ce domaine sont : absence de souscription de dclaration de revenu ou de chiffre daffaires, minoration des recettes de faon rduire les bnfices soumis limpt et attnuer
ainsi la base soumise limpt, majoration des charges pour minimiser le bnfice qui sopre le plus souvent par
limputation lexploitation des dpenses qui ont un caractre uniquement priv et personnel, minoration du prix des transactions soumises au droit denregistrement ou de la
valeur du bien pris en hritage passible du droit de succession.
I.2.2. La fraude industrielle
Elle consiste crer lapparence dune comptabilit rgulire par lutilisation de faux documents : fausses factures, fausses pices de dpenses. La fraude industrielle vise essentiellement crer des droits fictifs dduction de la TVA ou ventuellement rduire le bnfice imposable. Lexemple relev est la dduction de la taxe figurant sur des fausses factures dachats de matriels et de mobiliers ports dans les immobilisations. Il est noter que cette forme de fraude est difficile dceler car le contrle fiscal sappuie essentiellement sur des documents comptables, lesquels en loccurrence paraissent rguliers.
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I.2.3. La fraude par valuation
Elle se rencontre en matire de bnfice industriel, commercial mais aussi non commercial. Elle consiste essentiellement surestimer les provisions et les amortissements et minorer la valeur des stocks. Cette fraude est moins grave que les prcdentes car elle na pour effet que de dplacer le bnfice dans le temps. En effet, les amortissements ne peuvent excder le prix dacquisition dun bien et un amortissement exagr au cours dun exercice aura pour contrepartie une rduction des amortissements pratiquer ultrieurement. De mme les provisions excessives devront tre rintgres dans le bnfice lorsquelles apparatront clairement sans objet. Enfin, la valeur vritable des stocks apparat lorsque ceux-ci seront cds ou vendus.
I.2.4. La fraude juridique
Elle consiste dissimuler la vritable nature dun contrat ou dun organisme pour chapper certaines consquences fiscales. Ainsi une activit sera poursuivie sous la forme dune association sans but lucratif pour ne pas payer limpt sur les bnfices alors qutant exerc titre intress, elle relverait dun cadre dune socit commerciale et devrait tre soumise limpt sur les personnes morales. De mme, un contrat dassociation pourra tre dguis en un contrat de travail pour permettre son bnficiaire de jouir des avantages attachs la qualit de salaris.
Lorganisation actuelle du contrle fiscal
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CHAPITRE II : LORGANISATION ACTUELLE DU CONTRLE FISCAL

Afin de dceler lexistence de telles fraudes, ladministration de les sanctionner, cette dernire devrait tre en possession de tous les renseignements sur le contribuable. Cest ainsi que ladministration se doit de rechercher des informations aussi bien lexterne quen interne pour pouvoir les exploiter aux fins de la slection des dossiers en vue du contrle fiscal.
II.1.
Les recherches de renseignements et la dtection des fraudes
II.1.1. Les sources de renseignement
Les renseignements dtenus par ladministration fiscale proviennent essentiellement de deux sources principales, externes et internes : En interne, il sagit essentiellement des dossiers fiscaux unifis (DFU) et des
recoupements partir des dclarations souscrites par certains contribuables, mais il y a galement les recoupements inter service. Les dossiers fiscaux unifis (DFU) : La tenue des dossiers devrait normalement tre uniforme pour tous les centres fiscaux, ce qui nest malheureusement pas encore le cas, mme pour la DFGE. Le DFU contient plusieurs chemises, lintrieur de chaque chemise sont classes les souches et sous souches et dans lesquelles se trouvent les renseignements ci-aprs 3 : - 1re souche : Etablissement des impositions o tous les renseignements et actions du service doivent tre annots, - 2me souche : Classement des dclarations annuelles dIBS ou dIRNS. Elle comporte des sous souches pour recevoir les divers avertissements, recoupements numrots, copie de notification de redressement et des correspondances, - 3me souche : Classement des tats nominatifs dIRSA, bordereaux de versement, copie des relances,
3
Rapport du COLLOQUE NATIONAL DES IMPOTS, Fvrier 2005, Fianarantsoa
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- 4me souche : Bordereaux de TVA ou TST, - 5me souche : Tous impts et droits indirects avec usage des sous souches pour : impt de licence, droit daccise, redevances, taxes spciales, - 6me souche : Tous impts, droits et taxes denregistrement avec usage des sous souches, - 7me souche : Toutes pices sur vrification et contrle fiscal - 8me souche : Renseignements permanents : statuts, dclaration dexistence, PV, AG ou conseil dAdministration, double des actes de mutation, Arrt dagrment.
les recoupements partir des dclarations souscrites par certains contribuables.
Ils sont constitus par les dclarations dposes par les contribuables et les tiers, personnes physique ou morale suivant le CGI en son article 20.06.19, savoir : - les dclarations de marchandises vendues, - les dclarations des sommes dues et/ou verses des tiers, - les dclarations des achats des produits locaux.
les recoupements inter service. Il sagit des recoupements que les services
peuvent faire partir des renseignements recueillis auprs dautres services de ladministration fiscale notamment provenant des services denregistrement des actes de socit (PV des AG, contrat de bail, augmentation de capital,). En externe, ladministration fiscale dispose de plusieurs sources de renseignements
en usant de son droit de communication, savoir : auprs du Trsor, auprs dorganismes indpendants (CNaPS, FID, ONE, etc.), auprs de la Douane, auprs des Banques ou Assurances, mais aussi auprs dautres dpartements ministriels (Mines, Tourisme, etc.).
II.1.2. La collecte et lexploitation des donnes Concernant les DFU, ils sont grs par des gestionnaires qui classent,
thoriquement, les pices dposes par les contribuables par ordre dantriorit. Sa rpartition dpend de plusieurs facteurs, entre autres, on peut citer la taille du centre fiscal, le nombre du personnel, les moyens matriels, le degr dinformatisation du centre fiscal, la capacit des agents disponibles. Mais dans la plupart des cas, les critres
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de rpartition suivants sont retenus dans les centres : par NIF, par localit, par ordre alphabtique, et suivant la taille de lentreprise ou de lactivit, partir du chiffre daffaires annuel dclar.
partir de lexploitation de ces DFU, les gestionnaires peuvent effectuer un certain nombre doprations : relance des dfaillants, contrle sur pices, dlivrance des divers certificats administratifs, etc. Recoupements partir des dclarations. Les dclarations des marchandises
vendues, les dclarations des sommes dues et/ou verses des tiers ainsi que les dclarations des produits locaux sont dposes avant le 1er mai de chaque anne au Service des vrifications fiscales, recoupements et enqutes (SVFRE) par toute personne concerne. Pour ceux qui se trouvent dans des localits loignes, ils peuvent envoyer les dclarations par poste ou par tout autre moyen analogue, ou en remettant les plis au centre fiscal de sa localit qui transmettra. Ces recoupements sont, par la suite, centraliss au service prcit o ils sont classs par NIF et dont la consultation doit tre autorise par crit par le chef de service. Recoupements inter service. Lanalyse des diffrents actes de socit savre trs
intressant vu que ceux-ci dcrivent la vie juridique de chaque socit. Ils constatent les diverses dcisions prises par les dirigeants qui pourraient permettre ladministration fiscale de procder des redressements (IRCM, IBS, TVA,). Recoupements externes. Comme il a t dit prcdemment, ces informations sont
obtenues grce lusage du droit de communication reconnu ladministration fiscale. Les donnes manant du Trsor sont constitues essentiellement par les renseignements relatifs aux titulaires des marchs publics notamment le numro du contrat de march, le numro du mandat, le montant des sommes alloues ainsi que leur mode de paiement. Il en est de mme pour les autres organismes (FID, ONE, etc.). Ces informations sont souvent ncessaires pour redresser la base dimposition dun contribuable. Pour ce qui est des renseignements manant de la Douane, il sagit surtout des donnes statistiques sur la nature, lorigine et la valeur des marchandises exportes ou importes qui seront galement exploites aux fins de redressement.
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Actuellement, tous ces recoupements, particulirement ceux qui concernent les personnes physiques, sont traits par un logiciel spcial au niveau du Service de la coordination gnrale et de lorientation (SCGO) pour sortir systmatiquement des notifications qui seront par la suite rparties aux centres fiscaux pour exploitation, c'est-dire aux fins de recouvrement.
II.1.3. La slection des dossiers Pour le contrle sur pices, tous les dossiers dtenus par les gestionnaires devraient
systmatiquement y passer sans slection. Aussi chaque gestionnaire de dossiers doit procder manuellement au contrle sur pices des dossiers quils dtiennent suivant la rpartition qui a t faite : par NIF, par localit, par ordre alphabtique ou autres. Cependant par manque de moyens ( temps, matriel, humain), environ 35% des dossiers seulement ont pu faire lobjet de contrle. Pour le contrle sur place, les dossiers en vue du contrle sont slectionns suivant
plusieurs critres. En premier lieu, il y a les dossiers cibls dont la slection a t faite daprs une analyse conomique, politique, sociale. Cette slection est faite par secteur dactivits. Pour lanne 2005 par exemple, ont t cibls les secteurs dactivits suivants : tourisme, transport et construction. En second lieu, on peut citer les dossiers recommands par la hirarchie, qui peuvent survenir au dbut ou en cours danne sans tre dfinis au pralable. Leur slection incombe uniquement la Direction gnrale. En dernier lieu, se trouvent les dossiers slectionns aprs contrle sur pices ncessitant des vrifications approfondies. En fait, lorsque les gestionnaires de dossiers dtectent des anomalies (incohrence dans les tats financiers, crdit de TVA permanent, rsultats toujours dficitaires, etc.), ils tablissent une fiche de proposition de vrification sur place contenant la liste des dossiers proposs avec les motifs, adresse la DGI pour approbation et sans laquelle la vrification ne pourra se faire.
II.2.
Les acteurs de la chane du contrle fiscal
Les trois anciennes rgies financires tant dsormais fusionnes, lobjectif atteindre est la polyvalence de chaque structure de contrle, et mme de chaque vrificateur. La rpartition des missions entre les diffrents services vrificateurs doit dsormais
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seffectuer partir de la taille des entreprises vrifies et de la nature de la vrification envisage. Cest ainsi que le contrle fiscal est rparti entre quatre services de la Direction gnrale des impts : service des vrifications fiscales, des recoupements et des enqutes (SVFRE) qui
est charg particulirement de : - la recherche de renseignement pouvant enclencher des vrifications fiscales, - la vrification fiscale des dossiers importants denvergure nationale ou cibls, - la vrification fiscale des dossiers recommands par les autorits suprieures, - la centralisation des donnes statistiques des vrifications. service contrle des dclarations, de la Direction de la fiscalit des grandes
entreprises (DFGE) dont la comptence de vrification est nationale en ce qui concerne les dossiers grs par elle, notamment : - les socits de droit commun ralisant plus de Ar 2.000.000.000 ou deux milliards dariary de chiffre daffaires annuel, - les groupes de socit, - les entreprises relevant du rgime de Zones Franches , - les exportateurs. service provincial des grandes entreprises (SPGE) relevant de chaque Direction
provinciale des impts, qui sont confis : - la gestion et le contrle des dossiers des contribuables dont le chiffre daffaires annuel est compris entre Ar 50.000.000, soit cinquante millions dariary et Ar 2.000.000.000, soit deux milliards dariary relevant de sa comptence territoriale ; - le contrle et le suivi des entreprises rgime fiscal spcial relevant de sa comptence territoriale ; - le contrle et le suivi des rgimes spcifiques de rcolte et production. les centres fiscaux qui relvent des Directions provinciales des impts et qui sont
chargs de la gestion et du contrle des dossiers des contribuables dont le chiffre daffaires annuel est infrieur Ar 50.000.000, soit cinquante millions dariary relevant de sa comptence territoriale.
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II.3.
Le manque gagner en matire de recettes imputables
Compte tenu de lorganisation actuelle du contrle fiscal et au moyen des statistiques des contrles sur pices et sur place effectus avec les montants redresss, nous allons sortir des chiffres reprsentant approximativement le manque gagner en matire de recettes imputables. Etant donn que la DFGE est le service oprationnel le plus important Madagascar vu quelle est responsable de la gestion des dossiers des entreprises qui contribue hauteur de 85 % des recettes fiscales intrieures. Lanalyse a t axe sur les statistiques obtenues la DFGE sur 2003 et 2004, et de procder ensuite une extrapolation pour le reste.
Tableau 1 : Nombre de dossiers grs par DFGE 2003 Total dossier Dossiers actifs 2832 2057 2004 2932 2096
Source : Rapport du Colloque national des impts, Fianarantsoa, Fvrier 2005.
En matire de contrle sur pices, la situation peut tre brivement prsent sous
forme de tableau : Tableau 2 : Contrle sur pices effectu par DFGE en FMG Nombre de dossiers consults Nombre de procs verbaux Redressement (en FMG) Principal Amende Total 6 741 222 346 2 505 244 423 9 246 466 769 13 286 607 948 3 085 019 472 16 371 627 420 97 23 77 169 2003 2004 518 216 Accroissement (%) 27,8
partir de ces chiffres nous allons procder une extrapolation des dossiers consults , ceux pour 2003 ntant pas disponible, nous allons nous focaliser sur lanne 2004.
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Pour 518 dossiers consults, 13.286.607.948 Fmg de redressement ont t tabli. Aussi, en supposant un instant que tous les dossiers subiront un CSP, soit 2.096 dossiers, lon pourrait escompter dans les 53.762.027.530 Fmg.
En matire de contrle sur place, de mme, la situation sera dcrite sommairement
dans le tableau qui suit :
Tableau 3 : Contrle sur place effectu par DFGE en FMG Nombre de dossiers consults Nombre de procs verbaux Redressement(en FMG) Principal Amende Total 2 137 897 032 1 230 587 241 3 368 484 273 9 343 457 816 6 298 133 603 15 641 591 419 337 411,8 364,35 49 2003 2004 65 179 Accroissement (%) 265
Il en dcoule dune analyse sommaire que si 65 dossiers ont ncessit un CFE parmi les 518 dossiers soumis au CSP, on en dduit que le nombre de vrification sur place effectuer pour les 2.096 dossiers, devrait tre au moins de 263. Ce qui nous permettra de dterminer le montant de redressements attendus, qui slvera 37.805.067.780 Fmg.
Ainsi, au total les redressements quon aurait pu effectu, aussi bien en CSP quen CFE, slvent un montant total de 91.567.095.310 Fmg, ce qui donne un manque gagner en matire de recettes fiscales de 68.937.029.550 Fmg.
Ce manque gagner, comme nous lavons soulign tout au dbut ne reprsente que celui incombant la DFGE ; par consquent, si lon considre les recettes de ladministration fiscale entire, soit 100%, le manque gagner est gal 81.102.387.710 Fmg.
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Toutefois il faut noter que ces chiffres sont purement extrapolatifs et ne sont avancs que pour nous donner une ide de limportance des contrles que ce soit sur pices ou sur place, tant entendu que le taux de recouvrement nest pas encore pris en compte dans le mode de calcul, faute de donnes fiables.
Analyse critique du contrle fiscal
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CHAPITRE III : ANALYSE CRITIQUE DU CONTRLE FISCAL

Ayant eu une aperue sur la pratique actuelle du contrle fiscal Madagascar et du manque gagner que celle-ci engendre, il convient dans ce troisime chapitre de dgager les failles de ce systme que ce soit au niveau des textes, au niveau de lorganisation ou au niveau de lexcution matrielle du contrle.
III .1. Au niveau des textes fiscaux
La documentation juridique permet aux agents des impts de vrifier la bonne excution de la lgislation fiscale par les entreprises. En effet, la base juridique du contrle fiscal est compose dune part des dispositions lgislatives dans le Code gnral des impts et dautre part des dispositions fiscales rglementaires (dcrets, arrts) et autres instructions ou notes de service.
Actuellement Madagascar, les difficults du contrle fiscal sont en partie lies des facteurs juridiques.
III.1.1. Lacunes au niveau des textes
En matire de contrle fiscal, le Code gnral des impts ne prvoit que des dispositions en matire de droit de communication (art 20.06.01 20.06.08), droit de visites et de perquisitions, de saisies et de la confiscation et droit de vrification.
Les dispositions relatives la procdure de CSP ny sont pas insres, alors que cest le moyen de contrle le plus utilis. Il en est de mme pour la vrification ponctuelle. Ces deux moyens de contrle peuvent tre organiss par des notes de service, mais ladministration fiscale ne communique pas assez les documentations a ses propres agents.
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Quant aux textes rglementaires, relatifs au contrle fiscal, on les trouve rarement. Il na pas t publi des notes et instructions ces dernires dcennies alors quils constituent un outil essentiel pour le contrle fiscal. Ils nexistent que des textes trs anciens.
III.1.2. Manque de documentation de base
La documentation de base regroupe, matire par matire, lensemble des instructions en vigueur. Elle expose et commente de faon dtaille la lgislation, la rglementation et la jurisprudence fiscale. Son but est dexprimer la position que ladministration entend dfendre. En outre, la Direction gnrale des impts ne dispose pas de monographies professionnelles ou sectorielles.
Les agents vrificateurs devant une situation complexe se trouvent ainsi en difficult. Par consquent, en prsence de deux cas similaires, il peut y avoir deux traitements diffrents effectus par deux vrificateurs diffrents. Cette situation compromet le principe dgalit devant la loi.
III.1.3. Inadquation des textes lgislatifs aux progrs conomiques et technologiques
Certaines dispositions fiscales du CGI ne refltent plus les ralits conomiques et technologiques. Ladministration fiscale tarde entamer la refonte des textes du Code. Linformatique a envahi tous les secteurs de la vie quotidienne et la comptabilit des grandes entreprises est tenue au moyen de systme informatis plus avanc et sophistiqu. Les activits des entreprises telles que les prestations de service (transport arien, transferts des donnes, oprations de transit, etc.) sont la plupart dmatrialises. Certes le progrs permet de gagner du temps mais il ouvre des fraudes car il y a les possibilits de manipuler linformation de manire plus facile et complique.
Les pays en retard par rapport ces systmes est en proie une fraude fiscale grande chelle. Par consquent, au plan fiscal un cadre juridique contre les fraudes adapt au contexte actuel devrait tre labor par le lgislateur pour stopper cette hmorragie.
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Par ailleurs, l'internationalisation accrue des changes conomiques continue de prsenter des risques majeurs. Le dveloppement des relations conomiques internationales, qu'il s'agisse des changes de biens, des changes de services ou des changes purement financiers, constitue un facteur favorable au dveloppement de la fraude et de l'vasion fiscale.
De manire simple, il met en relation une entreprise Madagascar avec son partenaire tranger et donne des possibilits de recourir des intermdiaires commerciaux, financiers, qui ne relvent pas de la juridiction de l'administration fiscale malgache et sur lesquels l'obtention de toute information exige, en cas de contrle, le recours, aux procdures d'assistance administrative.
III.2. Au niveau de lorganisation
Lorganisation fait partie des bases du contrle fiscal. Malheureusement, elle laisse dsirer au sein de ladministration fiscale entranant un certain dysfonctionnement quant au bon droulement du contrle.
III.2.1. Absence de la fixation dobjectifs en matire de contrle
Le contrle fiscal poursuivant trois finalits : budgtaire, dissuasive et rpressive, comme toutes actions, il est ncessaire de fixer des objectifs taler dans le temps. La DGI au dbut de lanne ne fixe pas dobjectifs du contrle que ce soit des objectifs quantitatifs ou qualitatifs. Ce qui nincite pas les agents travailler davantage.
Cependant, la fixation dobjectifs budgtaires est souvent difficile pour le contrle fiscal mais au moins des objectifs quantitatifs par quipe vrificateur doivent tre fixs lavance.
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III.2.2. Non-respect des procdures de la programmation
Afin dassurer sa neutralit et exclure tout arbitraire, le contrle fiscal doit faire lobjet dune programmation dont lobjectif est dassurer une prsence effective de ladministration fiscale sur lensemble du tissu fiscal du territoire national, cest--dire sur toutes les catgories de contribuable. 4 Il nen demeure pas moins que llaboration des programmes de contrle peuvent rencontrer certains problmes : Problmes lis aux documents de recoupement
Les recoupements constituent lessentiel des documents dappui du contrle fiscal, mais lorganisation de la collecte et la fiabilit de ces donnes ou informations de recoupements continue de poser certains problmes. Problmes avec les autres dpartements ministriels
Les autres dpartements ministriels ainsi que les entreprises prives se comportent moins coopratifs avec la DGI. Chacun conserve la fcheuse habitude de garder les informations, soit pour les exploiter leur profit, soit pour prserver leurs clients. La transmission dinformations nest pas rgulire, ni systmatique, elle nest que ponctuelle. Concernant les documents de recoupement issus de ladministration douanire et du trsor public, malgr quelque retards, ils sont exploitables directement par le SVFRE. Problmes lintrieur mme de ladministration fiscale
La rpartition et lexploitation des recoupements posent un problme. Normalement, tous les documents de recoupement doivent tre centraliss au niveau du SVFRE qui les traite. Ils ne sont plus ainsi rpartis aux centres fiscaux et ces derniers doivent se contenter de grer les notifications prtablies et les exploiter aux fins de redressement.
Muriel TREMEUR, La politique publique de contrle fiscal , Economica, 1993.
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En fait, ces mesures ont t prises du fait que parmi les recoupements parvenus aux centres fiscaux, beaucoup ne sont pas exploits des fins fiscaux mais personnelles et de manire intresses des surcrot. Aussi la DGI a du adopter ce nouveau systme afin de prserver ces donnes importantes. Problmes lis aux propositions de vrification :
Les propositions de vrification ne sont pas objectives. En fait, de peur que leurs propositions soient rejetes par la DGI ou que le CFE soit attribu un autre service, notamment le SFVRE, les agents vrificateurs qui font du CSP ne vont proposer que les dossiers qui ne prsentent pas un enjeu financier important. Ils vont traiter directement les dossiers importants mme sils savent que ces dossiers prsentent des risques et ncessitent une intervention sur place.
Dautant plus que les recoupements ne sont plus rpartis, ce qui dmotive encore plus les vrificateurs proposer des vrifications sur place. Pour eux, cette centralisation des recoupements, est ressentie comme une rtention dinformations, voir une manque de confiance manifeste leur gard.
III.2.3. Non dfinition de la comptence des services chargs du contrle
Pour une meilleure coordination du contrle fiscal, la rpartition de la comptence des services chargs du contrle fiscal doit tre dfinie par des textes rglementaires pour viter le conflit de comptence et de responsabilit. Cependant, la DGI na pas sorti de textes explicites permettant de dfinir la comptence des diffrents services chargs du contrle fiscal. Cela conduit souvent des conflits de comptence entre les services.
Cette situation dgrade limage de la DGI au niveau des entreprises car elles ne savent plus quel service a la comptence lgale pour effectuer la vrification fiscale de leur dossier. titre dexemple, sur instruction de la DGI, aucun service autre que le SVFRE ne devrait effectuer des vrifications sur place mais dans la pratique, il en est autrement.
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III.3. Au niveau de lexcution matrielle du CFE
III.3.1. Problmes de lgitimit du contrle fiscal et ingalit des frquences dintervention
Le contrle fiscal se heurte au problme de lgitimit, bon nombre dentreprises le considrent comme une action pour les intimider. Les contribuables nacceptent le bienfond du contrle fiscal comme la contrepartie du systme dclaratif. Par ailleurs, les frquences dintervention ne sont pas rgulires. Il y a des entreprises qui sont vrifies tous les ans et dautres qui ne le sont pas depuis leur existence.
Diffrents facteurs sont lorigine de cette situation : - pour lagent vrificateur, lobjectif de sa mission est le rendement financier, en dautre terme effectuer des redressements les plus levs possibles. Dans cette ordre dide, il slectionne les entreprises qui reprsentent des enjeux financiers importants ; - le contrle fiscal est ax sur les grandes entreprises qui tiennent une comptabilit rgulire.
Nous ne disposons pas de donnes statistiques permettant dapprcier la priodicit des vrifications sur les diffrents secteurs dactivits. Mais nous pouvons affirmer que le secteur commercial est plus vis dans la vrification de comptabilit.
III.3.2. Problmes lis la procdure Contrainte de rendement financier :
Les agents vrificateurs sont valus sur les rsultats du contrle fiscal quils ont effectu. Pour atteindre leurs objectifs, ils ont tendance chercher des solutions de compromis, et non de compromission, pour essayer de gagner du temps et pour viter de finir en contentieux . En effet, un agent ayant beaucoup de dossiers contentieux est jug comme inefficace, voire incomptent, incapable de convaincre les contribuables du bien-fond des redressements proposs.
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Aussi ce genre de contrainte empche les agents deffectuer convenablement leur mtier. Contraint aux impratifs de ralisation des objectifs de recettes fiscales, ladministration fiscale est oblige de dpcher des missions de vrification fiscale. Les agents vrificateurs sont parvenus, pour cinq jours de mission, boucler deux ou trois dossiers. Ainsi, les droits des entreprises vrifies ne sont mme pas observs, notamment le dlai raisonnable pour se faire assister par un conseil, le dlai de rponse de trente jours, la production des documents demands, etc. Les agents sont situs entre lenclume et le marteau : dun ct, lobligation de rendement et ainsi de faire rentrer de largent frais dans les caisse de lEtat, et de lautre ct le respect total des procdures afin de garantir au mieux les droits des contribuables vrifis. Contrle fiscal des entreprises demandant des remboursements de crdit :
La DGI effectue le remboursement de crdit aux entreprises franches et exportatrices, ce qui reprsente des sommes importantes. Les agents de la cellule de remboursement procdent la vrification formelle du double des dclarations si la somme des factures jointes la demande correspond au total des crdits demands. Cette procdure est expose la fraude car il existe des fausses factures, la plupart des fournisseurs de ces entreprises se trouvent hors du territoire national.
En outre, les oprateurs conomiques exigent le remboursement de leur crdit de taxe dans les dlais lgaux mais malheureusement les services ne disposent pas de temps ncessaire pour effectuer le contrle priori. cet effet, le contrle posteriori, simpose pour corroborer la sincrit des demandes alors que la programmation du contrle fiscal nest pas axe sur ces entreprises, mme si celles-ci devraient tre vrifies au moins tous les trois ans, priode de prescription du droit de reprise de ladministration. Absence de la volont politique dappliquer les autres moyens de contrle fiscal :
La dissimulation matrielle est un
procd par lequel les entreprises cachent
volontairement des lments physiques. Des commerants stockent une partie de leurs
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marchandises domicile ou ailleurs. De cette manire, au cas o il y a inventaire physique lors de la vrification, lagent vrificateur ne constatera que les stocks dans lentreprise. Pourtant, ladministration dispose des moyens juridiques importants dans le Code gnral des impts en matire de droit de communication, droit denqutes, de saisie et de perquisition et le droit de visite. Ils ne sont pas utiliss et les fraudeurs sont libres dagir comme bon leur semble.
Difficults de traitement des contentieux issus de la vrification :
La principale difficult, en aval des oprations de contrle fiscal, tient au recouvrement des droits rappels. Les droits effectivement mis en recouvrement sont, en proportion des droits rappels, assez faibles. Ce qui conduit souvent ladministration au problme de contentieux, problme notamment au niveau de la lenteur de la procdure devant les tribunaux. Toutefois, lAdministration dispose au sein de la Direction technique des impts (DTI), un service contentieux qui traite tous les litiges de ladministration, soit avec les contribuables, soit avec des tiers. Le problme, la Direction gnrale des impts est toujours dboute au niveau des tribunaux et plus frquemment sur la question de procdure sans entrer sur le fond du litige. Des entreprises profitent de cette faiblesse et portent les affaires en justice, surtout quand les redressements sont assez consquents. III.3.3. Comptabilit irrgulire et difficults dapplication de la procdure de taxation doffice
La procdure de la taxation doffice est applique dans les trois cas suivants daprs larticle 20.03.02 CGI : - non dpt dans le dlai lgal des dclarations, - absence de rponse dans le dlai imparti des demandes de justifications, - et, dfaut de comptabilit rgulire. En effet, certaines entreprises vrifies, par ignorance peut tre, ne tiennent pas une comptabilit rgulire. En gnral, les entreprises commerciales ne tiennent pas un livre
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dinventaire ou ne procdent pas des inventaires. De ce fait, les agents vrificateurs rejettent leurs comptabilits et effectuent lvaluation doffice. Dans certains cas, les dsaccords persistant, les agents sont obligs de cder et de continuer la vrification sur la base de la comptabilit qui est considre comme irrgulire et tablissent leur redressement par une procdure contradictoire.
Mme dans le cas de dfaut de dclarations, les agents gestionnaires qui effectuent le CSP, procdent rarement une valuation doffice. Pour rsoudre ce problme, les agents ne disposent pas des lments juridiques permettant destimer au moins une comptabilit irrgulire car les textes dans le CGI sont exprims dune faon gnrale.
PARTIE II : LA NCESSIT DE MISE EN PLACE DUNE PROGRAMMATION DU CONTRLE FISCAL

La programmation est la dmarche pralable toute opration de contrle fiscal externe. En fait, le programme du contrle fiscal dsigne lensemble des objectifs prioritaires fixs aux services fiscaux. Son laboration dpend des orientations densemble fixes par les autorits.
Cependant, il nest pas possible denvisager une slection des affaires vrifier qui soit purement alatoire, le rsultat serait trop hasardeux. Il nest pas non plus possible denvisager une programmation exhaustive des dossiers fiscaux car les contribuables sont trop nombreux. Il est donc indispensable de faire preuve de slectivit partir des renseignements recueillis tout en tenant compte des nouveaux enjeux du contrle fiscal.
Limportance de la recherche et du traitement des renseignements
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CHAPITRE I :
LIMPORTANCE DE LA RECHERCHE ET DU TRAITEMENT DES RENSEIGNEMENTS
Linformation au sens large est la base de toute programmation du contrle fiscal. Il importe ainsi de recueillir les informations et de les analyser bon escient. Dans ce cadre, lAdministration dispose de mthodes dintervention permettant dexaminer les dclarations, de runir les lments dinformations indispensables pour confronter ces dernires la ralit des faits, et enfin de procder, le cas chant, au redressement des bases dimposition.
I.1.
La recherche de renseignement en externe et le partage en interne
La collecte dinformations et des recoupements utilisables pour la programmation du contrle est possible au plan juridique dans la plupart des pays. Elle est nanmoins organise dune manire diffrente et ne donne pas souvent les rsultats escompts. I.1.1. Droit de vrification Lexercice de droit de vrification sur place de lensemble de la situation fiscale des contribuables et le pouvoir dassurer lassiette des impts, droits ou taxes dus par les contribuables vrifis est prvu dans les dispositions de larticle 20.06.21 du CGI. Il a pour objectif dexaminer la comptabilit dune entreprise (pices, livres et documents) et de la confronter certaines donnes matrielles ou de fait afin de contrler les dclarations souscrites. Le mme article prcise la comptence des agents vrificateurs. Il sagit dagents asserments, titulaires dune carte de commission et ayant au moins le grade de contrleur.
Ce droit de vrification est aussi mentionn dans larticle 01.01.12 du CGI en matire dIBS. Lagent comptent peut vrifier les dclarations et demander verbalement ou par crit des claircissements et des justifications au contribuable. Il sagit dans le cas despce dune vrification sur pices.
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I.1.2. Droit de communication
Le droit de communication est le droit reconnu ladministration fiscale de prendre connaissance et, au besoin, copie de documents dtenus par des tiers (entreprises prives, autres administrations, tablissements et organismes divers). Les
renseignements recueillis cette occasion peuvent tre utiliss pour lassiette et le contrle des impts et taxes 5 . Il est stipul dans le Code gnral des impts, en son article 20.06.01, que les agents des impts ont le droit gnral dobtenir, des personnes physique ou morale, publique ou prive, communications de toutes pices ou documents ainsi que tous les renseignements ncessaires ltablissement des impts prvus par le prsent code . Ce droit a pour consquence, linopposabilit au secret professionnel aux agents comptents, par les administrations publiques ou dpendant de lEtat, les notaires ou huissiers ou greffiers et de mme lautorit judiciaire.
I.1.3. Droit de visite et de perquisition
Le droit de visite et de perquisition peut tre utilis en cas de fraude, notamment 6 : sur la voie publique et dans les locaux ouverts au public : dont les vrifications et constatations peuvent tre effectues toute heure du jour et de la nuit sans formalit ni restriction ; par prlvement dchantillons et des expertises sur les marchandises : les chantillons prlevs sont placs sous scells avec rdaction dun PV de prlvement dchantillon ; des visites domiciliaires chez les particuliers (suite ordonnance du Prsident du Tribunal) sous conditions notamment de lassentiment exprs de la personne visite ; des visites chez les contribuables ; des visites corporelles.
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Editions Francis LEFEBVRE, Contrle fiscal , 1997 Code Gnral des impts
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Bien que ladministration fiscale malgache dispose juridiquement de plusieurs moyens pour pouvoir exercer pleinement et efficacement contrle fiscal, elle nutilise que les droits de reprise et de vrification. Les autres moyens de contrle ne sont gure utiliss, surtout les droits de visite et de perquisition.
I.1.4. Le partage dinformations en interne
En France, la Direction nationale des enqutes fiscales (DNEF), service comptence nationale assure entre autres : la recherche des renseignements ncessaires lassiette, au contrle et au recouvrement des impositions de toute nature ; la recherche et la constatation des manquements et infractions la lgislation et aux rglementations fiscales et conomiques et la rpression des infractions et rglementations ; lexcution des missions particulires en collaboration avec dautres administrations etc.
Madagascar, le service en charge des recoupements est rduit sa plus simple expression. Avant il sest content de recevoir les recoupements traits par lInstitut national de la statistique (INSTAT) et ceux provenant de ladministration douanire concernant les importations. Les recoupements INSTAT , outre un cot exorbitant, accusait toujours beaucoup de retard et se trouvaient souvent frapp par la prescription.
partir de 2002, la Direction gnrale des impts a confi la confection du traitement des recoupements au Service de recoupement, de poursuite et de laction en recouvrement avec laide des informaticiens recruts en interne. Actuellement, un lger mieux est constat, les recoupements parviennent normalement aux services qui lexploitent avant prescription. Mais le service en charge des recoupements qui tait indpendant avant la dernire organisation de la DGI, est actuellement, comme nous lavons mentionn, rattach au SVFRE.
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Aucune vraie organisation na t mise en place pour assurer ce partage dinformations entre les services, chacun tablissant des redressements avec les propres renseignements quil a recueilli.
I.2.
La chane de traitement des informations fiscales
Les activits de recherche, qui sappuient notamment sur les droits de ladministration suscits, se distinguent tant dans leur mode dexercice que dans leur cadre rglementaire, des oprations de contrle proprement dites.
Cela dit, les activits de recherche et de contrle relvent de deux dmarches troitement complmentaires, et si le gestionnaire agit en prestataire de services
permanent au profit des vrificateurs, ceux-ci doivent non seulement faire bon usage des renseignements fournis, mais galement signaler aux services spcialiss toutes les informations quils peuvent recueillir au cours des oprations de contrle.
I.2.1. Exploitation des informations manant du SVFRE
Il sagit essentiellement de la notification qui fournit des indices prcis devant immdiatement mobiliser lattention du service destinataire, responsable de la mise en uvre du contrle.
Contenant, en principe, une information immdiatement exploitable, ce document doit nanmoins tre exploit avec prcaution, tant au niveau des renseignements eux-mmes , quen ce qui concerne les DFU. En effet, le contenu de la notification revt une situation constate et valide par le SVFRE lissue du traitement des informations. Cette situation peut tre videmment prcaire et volutive et lefficience des renseignements est largement fonction de la rapidit de son exploitation.
Il ne faut pas perdre de vue quentre le moment o linformation a t apprhende et celui o le vrificateur intervient, le contribuable dispose dun temps suffisant pour prparer sa dfense et apporter, tant dans ses documents que dans les schmas de son
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activit, une nouvelle prsentation susceptible de faire douter de la ralit des constatations effectues.
Ces risques peuvent tre vits de deux faons : - par lengagement dun contrle le plus proche possible de la rception de la notification afin dviter la dperdition des informations transmises, - par une concertation active entre le SVFRE et le vrificateur qui ne doit pas hsiter consulter les recoupements.
Enfin dans le cas o lentreprise se met en liquidation, il est indispensable, dune part, de veiller effectuer un contrle dans les dlais prvus par la loi afin de sauvegarder les crances du Trsor public, et dautre part, de rorienter laction de contrle vers le ou les dirigeants.
Toutefois lexploitation de notification ne sera possible quen prsence de DFU au niveau des centres fiscaux, ce qui nest malheureusement pas le cas pour beaucoup.
I.2.2. Remonte des renseignements vers le service de recherche
La mise en place et le dveloppement des structures spcialises, charges de la collecte et de la recherche des renseignements, puis de sa restitution dans le cadre de laide la programmation impliquent que tous les agents ayant accs des sources dinformation jouent eux-mmes un rle actif dans ce dispositif.
Cette participation doit se manifester diffrents niveaux : - le vrificateur, qui intervient au sein de lentreprise, doit tre en mesure dapprhender et de communiquer tout renseignement issu de ses oprations de contrle sur place et qui caractrise des comportements anormaux de lentreprise ou de tiers en relation avec elle. Par ses possibilits de consultation des documents comptables et extracomptables, il dispose dun accs direct de nombreuses sources dinformations touchant, notamment, les relations financires et commerciales de lentreprise. Sa contribution en matire de recherche peut donc tre efficace.
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- le gestionnaire de dossiers, en tant que dtenteur de dossiers, a la possibilit de les consulter, et au mme titre que le vrificateur, il peut fournir des renseignements pertinents en ce qui concerne le contribuable. Il peut galement faire des propositions de vrification pour les dossiers ncessitant une vrification approfondie. - le chef de service, joue, bien entendu, un rle essentiel dans la formation et dans la responsabilisation des vrificateurs et des gestionnaires en matire de recherche. cet gard, il doit veiller la bonne utilisation des productions documentaires existantes relatives aux activits vrifies en ce qui concerne tant la mthodologie du contrle que les possibilits dinvestigations pouvant conduire la diffusion de renseignement.
I.3. Les renseignements, outils daide la programmation du contrle
Les renseignements que le vrificateur pourrait obtenir peuvent tre rsums sous quatre angles de vision : Les renseignements dordre juridique : Entreprise individuelle * Forme Socit . Capital... historique dure
* Sige social, lieu des tablissements (principal et secondaire), Lexploitant individuel * Renseignements gnraux concernant Les dirigeants (Identification, situation de famille, lments de train de vie).
* Fonds de commerce : - propritaire (date, prix, mode de rglement) - grant (montant de la grance) - locataire (montant du loyer)
* Liens avec dautres personnes morales (contrle ou dpendance).
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Renseignements dordre conomique :
* Nature de lactivit, structure de lentreprise, taille, place dans le secteur * Conditions dexercice, * Moyens dexploitation : - locaux, - matriel, * Personnel : - salaris (nombre, salaires) - main duvre familiale ( lien de parent, fonction, rmunration). Renseignements comptables :
* Comptabilit, *Livres comptables obligatoires, * Dure des exercices, * Particularits propres la profession,. Renseignements dordre fiscal :
* Origine de la vrification, * Priodes soumises vrification, * Impts dont lentreprise est redevable, * Rgime dimposition, * Respect des obligations dclaratives, pnalits ventuelles, * Antcdents contentieux ou gracieux en matire dassiette ou de recouvrement.
Nous pouvons voir travers cette rcapitulation des divers renseignements, que lon peut avoir, soit de la socit elle-mme, soit venant de tiers, que les renseignements constituent des outils daide la programmation du contrle, et galement daide sa ralisation. Sans ces donnes essentielles, le programme de vrification ne pourra tre quarbitraire car labor sans aucune objectivit de la part du vrificateur.
Les nouvelles approches du contrle fiscal face aux nouveaux enjeux
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CHAPITRE II : LES NOUVELLES APPROCHES DU CONTRLE FISCAL FACE AUX NOUVEAUX ENJEUX
Certes, la programmation du contrle fiscal est ncessaire, cependant pour une programmation efficace et cohrente, il est essentiel de dfinir les nouvelles approches du contrle fiscal tant financirement que socialement ou conomiquement.
II.1.
Les impratifs de rentres budgtaires immdiates
II.1.1. Les missions rgaliennes de lEtat
LEtat doit assurer ses missions rgaliennes en offrant des biens ou services publics dans les meilleures conditions defficacit. Ainsi, les Etats ont-ils pour mission dassurer une offre dducation, de sant, dinfrastructures collectives (voies de communication, ports, etc.).
Les Etats doivent aussi offrir la scurit leurs concitoyens, des rgulations juridiques, conomiques ainsi quune justice impartiale.
Les Etats ont ensuite mettre en uvre des politiques de stabilisation macroconomique destines viter notamment que le dsquilibre des finances publiques ne compromette lensemble des quilibres macroconomiques. De manire plus spcifique, les Etats dpendant dconomies fondes sur des produits primaires doivent grer des ressources publiques instables et sefforcer dviter des booms de dpenses qui ont dbouch sur des dsquilibres des finances publiques.
LEtat a enfin pour mission de promouvoir la justice sociale. Dune part, il doit rduire les ingalits excessives engendres par le fonctionnement des marchs. En prsence de marchs imparfaits, inefficacits et dfaut dquit sont troitement corrls. Ainsi le rationnement sur le march du crdit qui caractrise beaucoup de pays africains pnalise particulirement les mnages pauvres. Dautre part, lobjectif de rduction de la
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pauvret est central o son incidence est particulirement forte. La rduction de la pauvret suppose une assistance accrue aux couches dfavorises de la population notamment en matire dducation, de sant et dinfrastructures publiques. 7
II.1.2. La ncessit de rentres budgtaires
Ces diffrentes missions de lEtat sont lorigine de dpenses. Limpt nest certes pas le seul moyen de les couvrir. LEtat peut avoir recours lemprunt intrieur et extrieur. Il peut aussi, particulirement pour les pays les plus pauvres, mobiliser des dons extrieurs. Cependant un emprunt excessif est incompatible avec le maintien de la solvabilit financire de lEtat. En cas de dette extrieur excessive, le pays risque de se retrouver en cessation de paiement.
On doit aussi souligner que les financements sur ressources externes sont susceptibles dentraner une moindre rigueur dans la gestion de la dpense publique et donc une moindre efficacit de cette dernire.
Limpt apparat donc comme le mode de couverture fondamental des dpenses publiques. Cest ainsi quil est impratif de faire rentrer immdiatement les impts pour que lEtat puisse remplir ses missions temps.
II.2.
Le juste et quitable rpartition de la charge fiscale
Une programmation totalement neutre du contrle fiscal devrait traiter de la mme manire chaque contribuable quil appartienne au domaine politique ou une catgorie socioprofessionnelle 8 . Une vrification hors programme doit galement rpondre des critres dobjectivit. Le contrle fiscal reprsentant nanmoins une arme dissuasive pour qui lemploi, des critres subjectifs et un risque arbitraire ne font-ils pas parfois exception la neutralit de la programmation du contrle fiscal ?
Grard CHAMBAS, Afrique au sud du SAHARA, Mobiliser des ressources fiscales pour le dveloppement ,Economica, 1988. 8 Muriel TREMEUR, La politique publique du contrle fiscal ,, Economica, 1993.
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II.2.1. La neutralit du contrle fiscal
La justice fiscale requiert un traitement gal des contribuables par les autorits. Au niveau du contrle fiscal, elle devrait se traduire par une frquence dinterventions quilibre entre les divers secteurs dactivit, quel que soit le type de revenus concerns ou la taille de lentreprise ou de lexploitation.
Au regard des statistiques, les grandes entreprises sont plus souvent vrifies que les petites et les moyennes, mais leur comptabilit demande de la part des vrificateurs des recherches plus approfondies en raison de leur complexit.
Pourtant la rpartition des fraudes fiscales selon les catgories professionnelles concernes dmontre la nette prpondrance des industriels et commerants dune part, et des professions non commerciales dautre part. Cette constatation laisse penser que ce secteur fraude le plus, moins que les autorits veulent multiplier les sanctions dans un objectif de dissuasion.
II.2.2. Le civisme fiscal
Certes, un contrle fiscal bien programm conduirait des rentres budgtaires immdiates et une rpartition juste et quitable des charges fiscales. Cependant, un autre moyen existe et savre trs efficace quest le civisme fiscal.
Il sagit de convaincre le contribuable se soumettre spontanment aux obligations fiscales. Il repose sur le consentement volontaire. Le contribuable, qui consent limpt, est celui qui, aprs avoir t initi la valeur du partage dans une socit, a compris quen devenant acteur de ce partage, il participe un quilibre social permettant de crer une richesse commune susceptible de garantir une meilleure justice sociale par le partage du bien commun.
Le consentant limpt est donc le contribuable qui, aprs, avoir t inform, voir duqu, a trouv bon de contribuer la collectivit et a dcid de payer limpt la hauteur de sa capacit contributive.
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Ds lors, rendre les rgles transparentes et en assurer leur accessibilit, duquer travers des campagnes dinformation, dtecter et sanctionner les dfaillants, mettre en place une administration de service et enfin apporter les garanties dun Etat de droit sont les facteurs essentiels de promotion du civisme fiscal.
II.3.
La formalisation de lconomie et des pratiques
Pour assurer une organisation cohrente et efficace, il est ncessaire dharmoniser les pratiques utilises dans tout ladministration fiscale et de veiller leur suivi strict par chacun des vrificateurs.
II.3.1. Les monographies
La Direction gnrale des impts devrait disposer de monographies professionnelles nationales. Ces dernires constituent, sans aucun doute, des outils de travail prcieux pour les agents chargs du contrle fiscal.
Elles font ressortir le profil conomique des entreprises par secteur professionnel, fournissent des notions technologiques, des donnes statistiques et indiquent les mthodes de reconstitution de chiffres daffaires et des bnfices, ainsi que des informations diverses lintention des vrificateurs entre autres : - les conditions dexercice de la profession, - la tenue de la comptabilit, - certaines particularits fiscales ou autres
Ces donnes, qui sont des repres quantitatifs et qualitatifs, constituent pour lagent vrificateur des lments dapprciation et de comparaison.
II.3.2. Le guide pratique
Ce guide est galement essentiel pour le vrificateur, il regroupe, sous forme de fiches, les diffrentes irrgularits et les procds de fraude dcouverts ou susceptibles dtre constats dans le cadre du contrle dun impt dtermin.
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Il servira guider le vrificateur dans leurs investigations et lui faire profiter des expriences et des recherches de ses collgues, et partant fera gagner en termes de cot (temps, matriel, personnel ou autres) ladministration.
II.3.3. Le manuel de procdures
Le manuel de procdures est indispensable pour garantir lharmonisation des procds utiliss par les agents.
Il renferme et dcrit, tape par tape, le processus que le vrificateur devrait suivre lors dune vrification, les normes de qualit quil a respecter.
Actuellement, les pratiques de chaque centre diffrent selon les savoirs de chacun (savoir, savoir tre, savoir-faire). Certes, les principes de vrification sont suivis mais il faudra uniformiser les dmarches et les techniques afin de garantir un meilleur rsultat et que chacun bnficiera de lexprience des autres.
La programmation au service de la lutte contre le secteur informel
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CHAPITRE III : LA PROGRAMMATION AU SERVICE DE LA LUTTE CONTRE LE SECTEUR INFORMEL

Le dveloppement du secteur informel, processus qui dans certains cas provient en partie dun excs de pression fiscale et administrative sur le secteur moderne, a sap en profondeur les capacits de mobilisation fiscale .
Lexistence dun secteur de non droit o la rgle fiscale est applique de manire partielle, voire nest pas applique, exerce un puissant effet de distorsion dans la concurrence. Ce phnomne est susceptible dentraner le dclin des entreprises recenses assurant la collecte des impts sur les salaires de leurs employs et de la fiscalit indirecte.
Ainsi, lorganisation dune programmation au service de la lutte contre ce secteur informel conduirait mieux rpartir le poids de limpt sur lensemble des oprateurs.
III.1. Le secteur informel, une forme de fraude fiscale
Les activits non enregistres parviennent luder au moins en partie la charge fiscale quelles devraient supporter ou collecter. Il en rsulte directement une perte de recettes fiscales. cette perte directe de recettes sajoute un manque gagner, plus indirect, provenant de la moindre pression fiscale supporte par les activits non enregistres.
III.1.1. Les caractristiques du secteur informel
Le secteur informel fait ressortir des caractristiques qui se retrouvent dans la plupart des pays, il sagit notamment : - de la mobilit, de la mouvance des agents conomiques faisant partie du secteur informel, - de la quasi-gnralit des paiements et des transactions en espces,
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- de la distinction entre ceux qui exercent un travail leur permettant simplement de survivre et ceux qui, en toute connaissance de cause, organisent la fraude ou restent durablement en marge de la lgalit, - de la ncessit de fiscaliser un minimum tous les contribuables potentiels, - de limportance conomique et sociale du secteur informel dans les pays.
Le simple examen de ces principales caractristiques montre l'importance et la difficult de lutter contre cette forme de fraude fiscale qui dpasse dans certains pays le seul enjeu de la fiscalisation des contribuables potentiels. Dans certains pays lon parle plus dencadrement que de lutte contre le secteur informel car sa ncessit sociale est indniable et reconnue.
III.1.2. La dfinition et les spcificits du secteur informel
Il parat cependant possible de subdiviser en deux parties le secteur informel : Le petit informel, caractris par la mobilit de ceux qui le composent, par
lexercice dune activit de subsistance plutt que de recherche du profit, par la mconnaissance des obligations comptables et fiscales, par la ralisation dun chiffre daffaires trs faible. Le vritable secteur informel, caractris par la prsence de contribuables
mettant en place un vrai schma de fraude ou conscient de ne pas respecter leurs obligations fiscales.
En consquence, il est dcid de ne parler de lutte contre le secteur informel quau travers des contribuables qui ne sont pas classs dans le petit informel. Ces derniers devant tre fiscaliss au moins de manire synthtique et libratoire, partir de recensement ou de dclaration spontane.
Le secteur informel, ou l'conomie souterraine, recouvre la dissimulation de tout ou partie d'une activit de production, de transformation, de rparation, de prestations de
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service ou l'accomplissement d'actes de commerce en se soustrayant intentionnellement ses obligations lgales. Cet tat de fait se manifeste par: - la dissimulation ou la non-dclaration d'une activit au registre du commerce ou organisme similaire, - la dissimulation de salaris ou la minoration des horaires de travail par les entreprises qui les emploient.
Cette forme de fraude : - cause un prjudice aux salaris qui sont exclus du bnfice de la lgislation du travail et de toute protection sociale, - pnalise les entreprises respectueuses de la loi qui subissent la concurrence dloyale de celles qui se soustraient aux impts et aux cotisations sociales, - prive les organismes de protection sociale et les services fiscaux des sommes qui leur sont lgalement dues.
III.2.
Les moyens et les mthodes de programmation spcifiques
La lutte contre le secteur informel peut s'organiser autour de quelques axes de travail principaux : - mieux dtecter et taxer les dfaillants, - dmanteler les rseaux frauduleux, - adapter les moyens aux enjeux.
III.2.1. Prvention de la dfaillance
Assurer l'effectivit du systme dclaratif en dtectant les contribuables dfaillants et en les taxant d'office reprsente une mission fondamentale de la DGI. Elle peut tre facilite : - par la prsence dans les services de correspondants privilgis auprs des organismes reprsentatifs des professionnels (chambre de commerce, chambre des mtiers, organismes consulaires, ) ; - par des interventions auprs des crateurs d'entreprises pour les sensibiliser aux effets d'une ngligence de leurs obligations tout en les informant mieux sur l'tendue de ces dernires ;
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- par des interventions immdiates des services d'assiette et de recouvrement ds les premires carences constates, ventuellement associe une convocation du contribuable afin de tmoigner de la ractivit de l'Administration fiscale ; - par la fiabilisation des fichiers : * la base de tout systme fiable de recensement et de recoupement repose sur un identifiant unique et fiable des contribuables, * la radiation trs rapide des fichiers de l'administration fiscale ds lors que la disparition de l'entreprise est avre ; - par le dveloppement de la connaissance du tissu fiscal. Il s'agit d'avoir une connaissance concrte du tissu fiscal et de conqurir le terrain dans les zones sous fiscalises par des sorties slectives de recensement sur le terrain. Ces sorties sur le terrain doivent permettre de dtecter des contribuables inconnus fiscalement et d'apprcier la nature et l'importance des moyens de production ou de commercialisation mis en uvre par des entreprises nouvellement prises en compte.
III.2.2. Dmantlement des rseaux frauduleux Orienter l'action des services de recherche vers la dtection des oprateurs non
fiscaliss et des groupes informels.
Le rle des services de recherche dans la lutte contre le secteur informel est fondamental compte tenu de leur possibilit d'intervention, des outils lgaux leur disposition et de leur connaissance du terrain. Dvelopper les liaisons et les contrles coordonns avec d'autres
Administrations (douane, police, inspection du travail, etc.) en mettant en place des plans d'action coordonns au plan national.
Afin doptimiser les actions mises en oeuvre pour lutter contre le secteur informel, il parat indispensable de mettre en place des structures de coordination et dorientation contre la fraude regroupant plusieurs administrations (impts, douane, travail, concurrence, police, gendarmerie essentiellement) au plan national, et au plan rgional si lorganisation administrative le permet. Dans ce contexte, les administrations doivent
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mettre en uvre des plans daction communs pouvant dboucher sur des actions ralises conjointement si les procdures lgales en vigueur dans le pays le permettent.
Mais la premire disposition mettre en place est lorganisation de l'change dinformations, notamment entre les Impts et la Douane. Lchange dinformations peut sorganiser selon la mthode suivante : * changes systmatiques sur des thmes dfinis pralablement en comit de pilotage, * changes ponctuels en fonction de lactivit propre chaque service et de la connaissance acquise des besoins des autres administrations.
Le dveloppement des changes de renseignements dont disposent la DGI et la DGD est un lment moteur de la lutte contre la fraude. Il doit tre fond sur le principe de la rciprocit qui seul permet dassurer la prennit de la collaboration entre les deux directions. Ces changes rciproques dinformations peuvent reposer sur une base lgale (existence dun droit de communication) ou relever de dispositions rglementaires voire administratives.
Les mthodes d'change des informations peuvent tre diffrentes compte tenu de la nature des renseignements : * la transmission est spontane lorsquil sagit dchanges de renseignements relevant de lexercice du droit de communication, sil existe, * lchange systmatique ou ponctuel dinformations ne porte que sur les renseignements paraissant les plus pertinents par la nature de linfraction releve, par le montant des droits frauds et par le procd de fraude mis en uvre, * il importe de mettre en place des comits locaux de pilotage chargs de mettre en place et de suivre les actions les plus importantes. Accrotre la vigilance sur les secteurs conomiques risque (ex: composants
lectroniques, tlphones portables, vhicules, commerce lectronique, etc.)
Cette mesure impose d'analyser rgulirement le tissu fiscal du pays et son volution. Il importe de dtecter le plus rapidement possible les secteurs risques et de s'organiser efficacement pour les combattre.
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III.2.3. Organisation de la programmation Dcloisonner les services :
Les services autres que ceux qui sont spcialiss dans le contrle sont susceptibles de disposer d'informations utiles pour la programmation du contrle fiscal. Des actions de sensibilisation de tous les services pour leur implication ventuelle dans la lutte contre la fraude fiscale peuvent tre menes, par le recensement des informations utiles dont disposent les services et la mise en place de liaisons pour faciliter la transmission des renseignements. Organiser et fiabiliser la collecte de l'information :
La base de tout systme de recoupement et de transmission dinformation repose sur un identifiant unique et fiable des contribuables. Les difficults rencontres sont nombreuses et sarticulent autour des points suivants : * des difficults pour disposer de matriels performants et fiables, * des lenteurs dans les transmissions dinformations, * des rticences dans ces transmissions de la part dautres dpartements, * du dtournement du systme par les contribuables qui utilisent des prte-noms.
Les sources d'information pour combattre ces difficults sont nombreuses sils sont exploits rationnellement et suffisamment scuris. Entre autres lments, il sagira notamment : * des recoupements internes ladministration fiscale, obtenus partir des dclarations ou des actes dposs par les contribuables ; * des recoupements externes ladministration fiscale, disponibles dans les dpartements faisant partie du Ministre de lconomie, des finances et du budget, essentiellement la Douane ; * des recoupements externes ladministration fiscale, disponibles dans dautres dpartements ministriels ou organismes publics ; * des informations fournies par des tiers. Utiliser les moyens lgaux de recoupement disposition des administrations :
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La collecte des informations et des recoupements utilisables pour le contrle fiscal est possible au plan juridique dans la plupart des pays. Elle est nanmoins organise de manire diffrente et ne donne pas toujours les rsultats escompts.
La lutte contre le secteur informel et la fraude organise implique des moyens dinvestigation adapts aux enjeux et des mesures propres chaque situation et le cas chant par la pnalisation des actes frauduleux. Sanctionner les comportements frauduleux :
Il est possible de faire voluer la lgislation en crant des infractions rprhensibles pnalement et comportant des dispositions rendant laction des services concerns plus efficaces. Outre les sanctions fiscales classiques sappliquant en cas de carence dclarative et de redressements, il convient dutiliser un arsenal rpressif le plus large possible (notion de manuvres frauduleuses, amendes sanctionnant le non-respect dobligations spciales, mise en uvre de la solidarit financire, autres dlits rprhensible pnalement).
III.3. Les difficults structurelles surmonter
La lutte contre la fraude fiscale, et notamment contre le secteur informel ou l'conomie souterraine, est un dfi majeur des administrations fiscales, dont le succs conditionne en grande partie la crdibilit mme des missions elle confie.
III.3.1. Les limites de cette organisation
Le point essentiel et pralable est de savoir sil existe une relle volont de lutter contre la fraude fiscale en gnral, et contre le secteur informel en particulier. En effet, ladministration fiscale dispose de larsenal juridique suffisant pour mettre en place des campagnes de recoupements facilitant lapprhension de la matire imposable.
Il semble alors manquer la volont de les rendre efficients et de leur permettre datteindre les objectifs pour lesquels ils ont t institus. Limplication des plus hautes instances hirarchiques administratives, voire politiques, dans laffirmation de la
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volont de lutter contre la fraude fiscale est alors indispensable et demeure un pralable laction administrative.
ct de cette problmatique essentielle, dautres difficults peuvent tre souleves : - la rsistance sociologique limpt, - lmergence de fraudes partir des nouvelles technologies (informatiques et internet essentiellement), - linsuffisance des moyens humains la disposition de ladministration fiscale, - linsuffisance des moyens matriels, notamment informatiques, permettant de constituer des bases de donnes fiables et facilement consultables, - linsuffisance de collaboration entre les diffrents services de lEtat, - lexistence du secret bancaire ou labsence de sincrit des informations transmises par les banques, - linapplication des sanctions pnales malgr lexistence des textes les prvoyant.
Le secteur informel est une composante importante de lconomie du pays. Sil a une utilit sociale dans la plupart des cas, il reprsente incontestablement une insuffisance de recettes fiscales pour les budgets nationaux.
III.3.2. Les moyens mettre en uvre pour les surmonter
Il existe divers moyens pour remdier, un tant soit peu, cette dfaillance structurelle : - un tablissement de bilan permettant un diagnostic de la situation et l'laboration d'un plan d'action pluriannuel avec des objectifs chiffrs, - une forte implication des responsables tous les chelons, - une mobilisation de l'ensemble des services, - une sensibilisation sur les principaux enjeux : une plus grande quit, un meilleur service rendu aux publics et une rentre budgtaire immdiate.
La lutte contre le secteur informel ncessite prioritairement de bien localiser, recenser et identifier la population des contribuables grer au moyen dun identifiant fiscal unique et fiable.
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La lutte contre la vritable fraude fiscale commise par les autres acteurs conomiques quelle quen soit sa forme doit faire lobjet de sanctions adaptes et proportionnes qui dissuadent les contrevenants de poursuivre leurs activits en dehors de tout contexte lgal.
Le dveloppement du civisme fiscal et la lutte contre le secteur informel sont deux processus complmentaires dont la mise en oeuvre exige une vritable volont des autorits administratives et politiques.
Cette volont doit tre clairement affiche et les moyens, quils soient juridiques, matriels ou humains, doivent tre mis la disposition de ladministration fiscale par les plus hautes instances de l'Etat pour pouvoir escompter des rsultats probants.
PARTIE III : LA POLITIQUE DE CONTRLE FISCAL ADQUATE

Relever le dfi dune fiscalit adapte aux besoins du dveloppement constitue un enjeu majeur pour le pays. Dune part, une meilleure mobilisation fiscale est indispensable pour assurer des ressources supplmentaires au financement des programmes de lutte contre la pauvret, dautre part, la justice fiscale est un lment fondamental de lassainissement des finances publiques du pays.
Aprs avoir dgag le manque gagner en matire de recettes fiscales et montr la ncessit de mise en place dune programmation du contrle fiscal, nous allons essayer dans cette troisime partie de proposer une politique de contrle fiscal adapte face ces nouveaux enjeux, notamment sa programmation, la mise en uvre et la conduite des contrles fiscaux et les modalits pratiques de suivi du programme.
La programmation de contrle fiscal adapte au contexte actuel
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CHAPITRE I :
LA PROGRAMMATION DU CONTRLE FISCAL ADAPTE AU CONTEXTE ACTUEL
La programmation du contrle fiscal ncessite plusieurs dmarches et organisations au pralable pour tre effective et dont le suivi doit tre rigoureux pour viter tout arbitraire.
Avant toute chose il faudrait mettre en place une unit de programmation qui sera indpendante de la structure actuelle existante. Ensuite il faudra dfinir comment laborer les programmes de vrification pour finir aux rsultats attendus de la programmation.
I.1.
La mise en place dune unit de programmation du contrle fiscal
tant consciente des moyens que dispose ladministration fiscale que ce soit du point de vue financier, matriel ou ressources humaines, nous proposons de mettre en place une nouvelle unit charge de coordonner la programmation du contrle fiscal et den assurer le suivi.
I.1.1. Organisation et structure
Pour valoriser limportance de la programmation invoque ci avant, la cration dune unit spcialise est recommande. Cette unit de programmation sera rattache directement au SVFRE, service auquel sont attribues des missions de vrification et de recoupement. Ce rattachement est dautant justifi car sans renseignements, la programmation ne peut tre quarbitraire.
Sur ce, la structure du SVFRE pourra tre rorganise comme suit pour plus defficacit. Le service continuera tre rattach directement la Direction gnrale. Il sera cr trois units au niveau du SVFRE. chacune delle, incombera des missions diffrentes mais complmentaires.
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Direction gnrale des impts
Service de la coordination gnrale et de lorientation Service des vrifications fiscales, des recoupements et des enqutes Service de lunit de politique fiscale Unit de programmation
Unit de vrification
Unit des enqutes fiscales et des recoupements
I.1.2. Les missions de lunit de programmation
Il importe dans cette rubrique de dfinir non seulement les missions de lunit de programmation, mais celles du service en entier. Le SVFRE sera dsormais charg : - de la programmation, du suivi, de lexcution et de lanalyse des contrles et des vrifications, - de la coordination des contrles lchelle nationale, - de la consolidation des donnes relatives au contrle, - de la collecte des renseignements et de la mise jour des donnes de base, - de la relance des dfaillants en matire de dclarations de marchandises vendues, de sommes verses des tiers ou des achats de produits locaux, - de lexcution du programme de contrle des grandes entreprises, - des enqutes fiscales.
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Ce service sera galement charg de lexcution denqutes et dtudes particulires diligenter par les autorits.
En outre, lexamen de la situation personnelle nest pas applicable dans le pays mme sil est prvu par le CGI au mme titre que la vrification de comptabilit. Certes la population malgache est trs pauvre mais des citoyens trs riches et souvent des politiciens qui disposent des revenus importants ou des villas de haut standing ne sont pas inquits alors quils ne contribuent pas ou ne versent quune somme drisoire dans les caisses de lEtat. Aussi ce sera une occasion pour mettre en application la taxation sur les lments de train de vie prvue par lart. 01.02.34 du CGI.
I.1.3. Les amnagements ncessaires
Les trois units du SVFRE devraient se trouver dans un mme local que celui-ci, ou du moins dans un mme btiment, tant donn que leurs missions sont complmentaires et que sans ce rapprochement la synergie ne serait optimale et aucune supervision ne pourra tre assure par le chef de service. Ce qui constitue un grand handicap pour cette nouvelle organisation car le SVFRE ne dispose plus de pices disponibles et mme les quipes soccupant des recoupements ont emmnag dans un lieu qui savre trs loign de celui o se trouve le SVFRE.
Concernant les ressources humaines, il faudra augmenter leffectif des agents vu que les attributions du service ont augment, savoir : pour lunit de programmation
Deux (2) inspecteurs des impts seront ncessaires avec laide de deux (2) contrleurs et de quatre (4) agents des impts. pour lunit de vrification :
Huit (8) inspecteurs constituant chacun une quipe de vrification avec laide dun (1) ou de deux contrleurs selon la disponibilit des agents ainsi que de limportance des dossiers vrifier.
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pour lunit des enqutes fiscales et des recoupements :
Comme cette unit soccupera dsormais des missions plus importantes que celles davant et que ces missions savrent essentielles et trs dlicates pour la vrification car en plus des recoupements, elle fera des enqutes fiscales et assurera la centralisation de toutes les informations recueillies ; il est recommand dy affecter deux (2) inspecteurs des impts pour garantir lefficacit du service.
Par ailleurs, la qualit des ressources humaines devra tre galement requise vu limportance de leur mission et la lourde responsabilit que cela engendre. Aussi, lexprience, le dynamisme, lintelligence et la capacit de travail sont des facteurs considrer lors du choix de laffectation.
I.2.
Llaboration des programmes de vrification
Afin dassurer la neutralit des contrles fiscaux et exclure tout arbitraire de ladministration fiscale lgard dune catgorie socioprofessionnelle, la procdure dlaboration des programmes doit garantir lobjectivit. Cest ainsi que pour atteindre les objectifs fixs en terme de contrle fiscal, des principes et des mthodes de programmation doivent tre dfinis.
I.2.1. Principe de fixation dobjectifs par service charg du contrle
Comme nous avons voqu dans la premire partie, la Direction gnrale des impts ne fixe pas des objectifs de contrle fiscal. Cependant, des prvisions en matire de recettes fiscales devraient tre dfinies afin quon puisse la fin de lanne valuer les carts avec les ralisations et en demander les raisons.
Cela constituera une motivation de plus pour chaque vrificateur et pour chaque centre, et permettra deffectuer des comparaisons, et dans lespace et dans le temps. Pour ce faire, les services chargs de contrle fiscal (CSP ou CFE) devraient contractualiser des objectifs prvisionnels annuels avec la Direction gnrale.
Ces objectifs seront tablir partir du diagnostic des annes passes. Ils comprennent pour chaque type de contrle, les objectifs en droits rappels, les oprations effectuer
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ou le nombre de dossiers vrifier. Ces objectifs doivent tenir compte, videmment, de leffectif des agents vrificateurs dans chaque service et des moyens qui sont mis leur disposition.
Ces objectifs annuels seront tals dans le temps pour permettre dapprcier lavancement des travaux de vrification.
I.2.2. Le principe et les acteurs de la programmation
La ralisation des objectifs du contrle fiscal dpend de la programmation. Elle est faite en fonction des directives des autorits ou partir des propositions de vrification provenant de divers services.
Toutefois, il ne faut pas perdre de vue que le principe directeur de la programmation serait limpartialit dans le choix des dossiers vrifier.
Les producteurs des fiches de proposition de vrification ou acteurs de la programmation seront : - les inspections de contrle sur pices (CSP) qui devraient produire lessentiel des dossiers vrifier ; - les inspections de contrle fiscal externe (CFE) ou le Service des vrifications fiscales (SVFRE) pour la programmation induite ou lauto programmation ; - lunit des enqutes fiscales et des recoupements, - la Direction gnrale elle-mme pour des missions de vrifications particulires.
En outre, dans loptique de la prsente restructuration propose, lunit de programmation constituera le principal acteur de la chane de programmation du contrle fiscal.
Pour viter la pnurie des dossiers vrifier, un suivi mensuel de la production des fiches de proposition devrait tre mis en place.
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La production des fiches dpend essentiellement des inspections de CSP et un changement de comportement, qui consiste privilgier le CSP mme en estimant que des vrifications sur place sont ncessaires, serait la cl de la russite. Les agents des inspections CSP devraient tre ainsi valus partir de critre de la production de fiches de proposition.
I.2.3. Les mthodes de la programmation
Deux mthodes de programmation ce stade peuvent tre distingues : La programmation slective :
La slectivit sanalyse en tant que mal ncessaire. Aucune administration ne peut prtendre la capacit de vrifier la totalit de la population fiscale. Et dailleurs, mme si elle le pouvait, elle naurait pas ncessairement intrt le faire.
Outre les problmes de gestion au quotidien, en apparence, insurmontables quune telle option ne manquerait pas de soulever, elle se traduirait par la naissance et la consolidation dun environnement hostile tout aussi ingrable.
Etant ainsi conue et admise, la programmation slective soulve une grille de questions dapparence technique.
Elles se rapportent : * aux notes dorientations ou notes de cadrage, * la dure du programme : annuel, pluriannuel, * la base de slection, * aux critres de slection, * la hirarchisation des dossiers, * la validation du programme, * lassignation des dossiers, * aux effets de la programmation.
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La programmation ractive :
On entend gnralement par programmation ractive, lopration de programmation du contrle fiscal suite la runion et la constatation de certaines conditions de fait ou de droit. Ainsi, et titre dexemple, dans certains pays, les situations de cessation, cession, transformation de nature juridique de lentreprise ou encore de transfert de sige constituent systmatiquement des motifs de contrle fiscal. Les rsultats des enqutes, lincohrence des donnes ressortant des dclarations du contribuable, les lettres de dnonciation comportant des lments probants de fraude peuvent galement justifier un contrle fiscal.
I.3.
Les rsultats attendus de la programmation
La plupart des administrations fiscales modernes investissent fortement dans le dveloppement d'outils informatiques de programmation et d'analyse-risque. Ces dispositifs sont destins dvelopper la lutte contre la fraude en aidant les services de programmation et de contrle identifier plus facilement les contribuables paraissant prsenter un risque de fraude.
I.3.1. Les techniques d'analyse risque
L'analyse-risque s'intgre dans le cadre d'une stratgie de programmation. Elle n'en constitue qu'un des nombreux paramtres, parmi lesquels le CSP, la connaissance du terrain, les informations extrieures, etc. L'analyse-risque suppose une dmarche organise et construite, favorise par l'utilisation doutils informatiques. L'analyse-risque permet entre autres : - de dterminer des populations risques dfinies en fonction de certains critres, - d'analyser une population fiscale rpondant ces critres.
Si l'analyse-risque ne pourra constituer elle seule la seule source de programmation, car la part de dossiers prsentant des risques reprables de fraude dans l'ensemble du
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portefeuille de dossiers restera ncessairement faible. Par contre, l'analyse-risque informatis est appele se dvelopper pour deux raisons : - l'acquisition de donnes fiscales sur supports dmatrialiss va se dvelopper de manire inluctable, - pour un besoin d'efficacit des actions administratives.
Si l'analyse des facteurs de risque est automatise, les agents chargs de la programmation pourront consacrer davantage de temps l'apprhension des facteurs d'environnement de l'entreprise, la connaissance du tissu fiscal et la ractivit face aux vnements.
L'analyse-risque a pour objet de dfinir le niveau d'intrt d'un dossier fiscal pour faciliter sa slection en vue de la programmation du contrle fiscal. Ce niveau d'intrt se prsente sous la forme d'une cotation dtermine pour chaque dossier. Cette cotation pourra tre obtenue par le cumul des points associs chaque risque.
L'analyse-risque consiste donc en la mise en place d'un systme de cotation des entreprises ou des oprations d'aprs des critres objectifs prdfinis. Elle ne concerne que les contribuables connus des services.
L'objectif est donc de slectionner des dossiers, parmi la masse de dossiers grs, qui prsenteraient un potentiel de fraude fiscale. L'ensemble des risques et des points associs constitue la base risque.
L'analyse-risque ne constitue pas une certitude (sauf cotation trs leve) mais reste nanmoins une approche, non ngligeable, servant l'orientation des dossiers.
I.3.2. La slection des dossiers en vue du contrle fiscal
La mthode consiste dans un premier temps : - dfinir un ensemble de champs calculs permettant de coter chaque dossier selon un barme dfini pour chaque seuil de risque, - totaliser pour chaque dossier l'ensemble des cotations, - tablir une liste de dossiers par ordre dcroissant de cotation totale.
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Ensuite, pour gagner plus en efficacit, et pour plus de prcisions, il convient de dfinir les risques courants. Dfinir les risques :
Il s'agit de rpertorier des thmes et de rechercher les risques de fraude qui s'associent chaque thme.
Exemples de thmes et de risques associs : * Entreprises risque : il s'agit de regrouper les risques lis aux caractristiques propres de l'entreprise: - entreprise nouvelle, - augmentation importante des remboursements de crdits de TVA, - entreprise nouvellement admise en crdit de TVA, - socit trangre, - anciennet de la dernire vrification. * Rupture de comportement : les risques signalent des variations importantes entre deux exercices : - variation du chiffre daffaires dclar suprieure 30 %, - variation de l'effectif salari suprieure 30 %, - variation de la masse salariale suprieure 30 %, - variations des exportations suprieures 30 %, - variation des oprations non imposables la TVA suprieure 30 %, - variations des prestations de services suprieurs 30 %, - variation du chiffre daffaires exonr suprieure 30 %, - variation du rsultat fiscal suprieure 30 %. Coter les risques :
Aprs avoir dfini et list les risques que l'on retient, il faut leur affecter une cotation en fonction de l'importance plus ou moins grande du risque de fraude.
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Gnrer la base risque :
La base risque est constitue par l'ensemble des risques avec leur cotation. Elle doit tre mise jour chaque fois que l'on dcide d'ajouter, de supprimer un risque ou de modifier une cotation Appliquer la grille d'analyse-risque aux dossiers :
Les risques dtects pour l'entreprise slectionne sont dtaills, regroups par thme et totaliss. Une fois la grille dite, on prend la dcision de slectionner ou pas le dossier en vue du contrle (CSP ou CFE), en fonction de la cotation et des risques prsents, s'il dpasse les points paramtrs pour cette slection.
La mise en uvre et la conduite des contrles fiscaux
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CHAPITRE II : LA MISE EN UVRE ET LA CONDUITE DES CONTRLES FISCAUX

La dmarche qualit du contrle consiste lutilisation des informations contenues dans le systme informatique pour effectuer une meilleure slection et programmation du contrle fiscal par lanalyse-risque.
Cependant ni le logiciel maison SURF, ni le logiciel canadien SIGTAS nont prvu lutilisation doutils informatiques, aussi il est opportun de penser lutilisation des informations contenues dans le systme pour concevoir un outil informatique daide la slection des dossiers et la programmation du contrle fiscal.
Ce travail sera dvolu au SVFRE, notamment au travers de lunit de programmation qui, en attendant la ralisation dun logiciel spcialis, doit remplir ses missions avec les moyens existants.
II.1. La ncessaire centralisation des dcisions oprationnelles
Pour assurer une cohrence et une harmonisation des contrles fiscaux, tant au niveau de lorganisation, des frquences dintervention ou des procdures de vrification mme ; les dcisions de contrle ne devraient tre prises quau niveau central et un certain niveau de dcision. La position et la structure mme du SVFRE sy prte volontiers.
cet effet, le service des vrifications fiscales devra sortir des programmes de contrle pour chaque service ou centre fiscal, au niveau central ou provincial, des monographies pour chaque activit, des guides pratiques ainsi que des manuels de procdure quelle mettra la disposition des vrificateurs oprationnels sur ltendue du territoire.
Toutefois sans une centralisation des informations, sur lesquelles repose toute programmation, aucune dcision ne pourra tre prise.
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II.1.1. La centralisation des informations
Comme en matire de fiscalit, la fonction de recherche et de renseignement est de plus en plus essentielle compte tenu de la complexit croissante des changes conomiques et financiers et donc des procds de fraude et de la ncessit de disposer dinformations pralables fiables pour effectuer une bonne programmation des contrles.
Les renseignements centraliser sont constitus par ceux se trouvant actuellement dans le DFU, c'est--dire les renseignements permanents sur lentreprise (statuts, PV de lAG constitutive, rgime fiscal, etc.), les dclarations annuelles, les actes se rapportant la vie juridique de lentreprise ainsi que divers renseignements et correspondances ( rapport des vrifications antrieures, notification, relance, etc.).
La remonte de ces informations seront faites rgulirement et dune manire bien organise, notamment laide des supports ci- aprs qui seront requis auprs de tout dtenteur de dossiers : - le listing : sur lequel tous les dossiers grs par le centre seront lists, - la fiche dinformation individuelle : contenant les renseignements dans le DFU, cest la transcription de ces informations dans une fiche, comme la fiche de lecture utilise actuellement par les vrificateurs lors de la consultation des dossiers. Seulement la fiche dinformation sera systmatiquement transmise par le gestionnaire au SVFRE contrairement la fiche de lecture qui est ponctuelle, - la fiche de dclaration : qui sera transmise priodiquement, chaque chance et qui contiendra la liste des dclarations reues avec le montant pay et le reste recouvrer ainsi que la liste des dfaillants par impt. - la fiche de proposition : cest une vritable proposition de vrification qui renferme la liste des entreprises soumettre au contrle avec les motifs de contrle permettant la prise en compte de laffaire dans le programme.
En outre, il peut y avoir des informations ponctuelles que le SVFRE pourrait demander aux autres services. En parallle, il devra collecter les informations ncessaires auprs des tiers.
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Notons par loccasion que la recherche et le traitement des informations ainsi que lexploitation des renseignements douaniers ont fait spcialement lobjet de thmes de mmoire afin toujours de renforcer la qualit du contrle fiscal.
Ces renseignements fiscaux seront saisis et stocks dans une banque de donnes informatises, tout en gardant copie des supports papiers, avec les recoupements et les renseignements provenant de lextrieur.
II.1.2. Lorganisation des informations
Les informations ainsi recueillies seront classes par centre fiscal et par NIF au niveau du SVFRE.
Par ailleurs, il faudrait dfinir et coter les risques afin de gnrer la base risque et appliquer la grille danalyse-risque aux dossiers.
En labsence de logiciel spcialis, la conception dune petite programmation sous Excel ou autres est de rigueur pour ne pas perdre des donnes et ainsi sinduire en erreur dans la prise de dcision, et galement pour faciliter le traitement des informations et lapplication de lanalyse-risque.
laide des dossiers slectionns grce lanalyse-risque, aux propositions faites par les vrificateurs, les gestionnaires de dossiers et les informations quil dtient, le SVFRE tablit le programme de vrification annuelle, et ventuellement
semestriellement, trimestriellement, outre les cas ponctuels.
II.2.
Les diffrentes approches dvelopper
II.2.1. Le cadrage du contrle fiscal
En fonction des anomalies dtectes et des risques de fraude prsents, la mthode de contrle est diffrente et donc module en fonction de la situation.
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Plusieurs procdures peuvent tre ainsi mises en uvre : - la vrification gnrale : contrle de lensemble des impts sur la totalit de la priode non prescrite, - la vrification ponctuelle : contrle dun impt ou dune opration dtermine sur une priode restreinte, - la vrification simplifie : contrle dun seul impt.
Afin dviter les contrles lourds, la diversification des modes dintervention permet de proportionner les investigations aux enjeux. Elle renforce la ractivit de ladministration fiscale face aux entreprises moins vertueuses. Il sagit dengager la vrification gnrale pour les entreprises risque, la vrification simplifie pour les entreprises qui ne prsentent pas de risques majeures et la vrification ponctuelle pour les demandes de remboursement ou tout autre problme li au de crdit de TVA.
II.2.2. La modernisation des mthodes du contrle fiscal
Lvolution des mthodes de travail des services chargs du contrle fiscal traduit une indniable modernisation. Cette modernisation doit tre poursuivie dans deux directions :
Dvelopper les moyens informatiques :
Le dveloppement des moyens informatiques, notamment de ceux mis la disposition des vrificateurs, nappelle pas dobservation particulire tant sa ncessit est vidente.
Augmenter la capacit dexpertise :
Un autre volet de la modernisation des mthodes de ladministration fiscale se situe dans la droite ligne de la spcialisation.
La complexit croissante des conditions dexercice de certaines activits, notamment en matire financire et bancaire, voire de certains mtiers au sein de ces activits, mtiers
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dont le degr de sophistication a atteint un point tel que lon parle dingnierie, exige de procder des spcialisations similaires du ct de ladministration fiscale afin que les inspecteurs chargs du contrle puissent disposer, sans dlais, auprs de certains de leurs collgues des lments ncessaires la bonne comprhension de lenvironnement conomique dans lequel ils se trouvent plongs. Il y va de lefficacit et de la qualit du contrle fiscal. 9
Naturellement, ces volutions doivent se faire dans des conditions compatibles avec les rgles de la fonction publique et exigent un effort de formation particulirement important des personnes concernes.
III.2.3. La coopration avec les autres dpartements ministriels
Dtenteurs dinformations utiles lassiette de limpt et son contrle, la collaboration de certains organismes et tablissements peut tre dcisive en matire de programmation (municipalits, conservations foncires, grands tablissements publics, les services chargs du registre de commerce, services chargs de limmatriculation des vhicules, des aronefs ou des bateaux de plaisance, etc.).
Ces tablissements ou organismes ne sanalysent pas seulement en tant que simples fournisseurs dinformations. Ils peuvent aussi apporter leur expertise quant la connaissance du tissu fiscal et des circuits de fraude (la ralisation des tudes et ltablissement des monographies et ratios).
II.3.
Les moyens mettre en uvre
Outre la centralisation des informations, le bon cadrage des contrles fiscaux, la modernisation des mthodes de contrle et la coopration avec les autres dpartements
Rapport dinformation de M. Jean Pierre BRARD sur La fraude et lvasion fiscales , dpos en application de lart 145 du rglement franais.
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ministriels, le renforcement des interventions et des moyens de ladministration fiscale constituent une condition de la qualit du contrle fiscal. II.3.1. La frquence dintervention
Le contrle fiscal reste dans notre pays assez peu frquent et constitue, hormis pour les grandes entreprises, un vnement quelque peu exceptionnel, ayant une connotation dramatique et qui est ressenti quasiment comme une sanction, car sa mise en uvre est indniablement associe lide de soupon. Il importe donc, mais la voie est certainement difficile, de procder un accroissement rgulier de la frquence des procdures de contrles.
Le contexte parat, en outre, favorable dans notre pays un tel accroissement, car la faible pnalisation fait que la fraude fiscale nest que fort rarement sanctionne par une peine dlictuelle, au caractre, il faut le reconnatre, passablement infamant. De plus, il faut rappeler limportance du rle de la juridiction gracieuse. Il convient donc de mettre cette opportunit profit.
Naturellement lobjectif nest pas de procder chaque anne au contrle de chaque contribuable, mais dassurer seulement une plus grande prsence de ladministration fiscale.
II.3.2. Les effectifs affects aux oprations de contrle fiscal
Laugmentation des effectifs des agents chargs de procder aux oprations dtablissement de lassiette des impts et de contrle fiscal apparat justifie un triple point de vue.
Dabord, le renforcement des effectifs chargs de procder au contrle fiscal est la consquence logique de la ncessit, prcdemment voque, dun renforcement de la frquence des contrles fiscaux.
Ensuite, il sagit, sans pousser le raisonnement jusqu son paroxysme et souhaiter une augmentation dmesure des effectifs conduisant un encadrement fiscal insupportable, de tirer parti du fait que les procdures de contrle sur pices et sur place sont encore
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dans des zones o leur exercice est rentable pour lEtat. Il nest donc pas illogique de crer des emplois qui rapportent.
Enfin, il sagit de prvenir, plus encore que cela nest fait actuellement, le dveloppement des opportunits de fraudes, dont les volutions conomiques peuvent tre porteuses.
cet gard, un renforcement des capacits des agents chargs de lassiette et de la gestion de limpt devrait intervenir. En effet, une bonne connaissance de la matire fiscale et une meilleure comprhension de lapplication concrte de la loi fiscale facilitent lidentification des risques de fraude.
III.3.3. La rpartition de comptences
On a vu que les structures actuelles posent des problmes de comptence. Aussi il faut sortir un texte qui va dfinir les rgles de comptence entre les diffrents services de ladministration fiscale, notamment en ce qui concerne les modalits dintervention du SVFRE.
Mais quels sont les critres qui vont dfinir cette comptence : est-ce le chiffre daffaires ou la localisation gographique ? Le deuxime critre est difficile appliquer car les grandes entreprises sont gres dans la capitale, donc cest le critre du chiffre daffaires qui apparat comme le plus appropri pour dfinir la comptence.
Pour ce qui est du SVFRE particulirement, limportance, la dlicatesse ou la complication des dossiers pourraient constituer des critres dintervention.
De ce fait, le conflit de comptence va tre rgl, les services chargs de contrle fiscal seront lgaliss et le dysfonctionnement actuel rgl.
Modalits pratiques de suivi du programme de contrle et lanalyse des rsultats
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CHAPITRE III : MODALITS PRATIQUES DE SUIVI DU PROGRAMME DE CONTRLE ET LANALYSE DES RSULTATS
La mise en place de nouvelles mthodes de management ci avant avances est ncessaire pour acclrer le processus de modernisation de ladministration fiscale et par la mme damliorer la qualit des services rendus aux usagers.
Cette vision stratgique ncessite de disposer de systme de gestion et de pilotage permettant doptimiser lefficience. Ceci inclut lharmonisation des procds, la mise en place dindicateurs de gestion et la matrise de la remonte des informations.
III.1. Le ncessaire harmonisation des procds
Cette harmonisation sapplique tant au niveau des textes fiscaux, du manuel de procdures que des diverses notes de service.
III.1.1. Au niveau des textes fiscaux
Les lacunes prsentes par les textes sur les vrifications contenues dans le CGI, notamment en son art 20.06.21 et suivants constituent un rel handicap pour le contrle fiscal. En effet, ces articles ne prcisent que certains points concernant le contrle, savoir : - les agents comptents pour effectuer la vrification, - le droit de se faire assister au cours et pour la suite de la vrification, - le dlai de vrification, le dlai de rponse, le dlai de reprise, - ainsi que dautres points divers.
Ainsi, certains points importants nont pas t soulevs et toujours dans un souci defficacit et pour rpondre la nouvelle organisation, des dispositions en ce qui concerne les rubriques suivantes devraient y tre amnages ou du moins doivent tre prise par des textes rglementaires :
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- la programmation du contrle : * Comment laborer les programmes ? * Quand cette laboration a-t-elle lieu ? * Comment se fait leur suivi ?
- les procdures de contrle : dcrivant les tapes, ou tout au moins les principes suivre lors dun contrle, sur pices ou sur place ;
- lorganisation et la structure du contrle fiscal : il sagit de lgaliser comme il a t prcdemment propos la mise en uvre et la conduite des contrles fiscaux, particulirement la rgle de comptence et lorganisation des programmes de contrle pour que rien ne se fera au hasard.
Par ailleurs, pour un souci de clart et de transparence, il est recommand dorganiser la rdaction de faon ce que les informations concernant chacune des rubriques soient regroupes.
III.1.2. Au niveau du manuel de procdure
Le manuel de procdure, tant ci-avant dfini, renferme le processus suivre lors des contrles. Il dcrit, avons-nous dit, les dmarches suivre par le vrificateur dune faon dtaille. Cela afin que le non respect et la mconnaissance des procdures ne soient plus une source de rejet lors dun litige devant le Tribunal.
Il sera mis la disposition de chacun des vrificateurs, tant au niveau central quen province et son laboration devrait tre faite en collaboration avec les agents oprationnels, vritable hommes de terrain.
III.1.3. Les diffrentes notes de service
part les dispositions du CGI et celles du manuel de procdures, les notes de services constituent galement des supports essentiels pour lharmonisation des procds et des pratiques utilises.
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Les notes de services sont labores pour plusieurs raisons, entre autres :
- pour clarifier certains points du CGI, du manuel de procdures, des monographies, ou dautres supports la disposition de ladministration fiscale , qui savrent ambigus, - pour interprter certaines dispositions du CGI, et ventuellement des autres documents ou rponses faites aux demandes dclaircissement formules par les contribuables, - pour communiquer les mesures prises en matire dinterprtation de textes, de lecture de la jurisprudence ou dassimilation des doctrines.
Concrtement, en ce qui concerne la nouvelle politique du contrle fiscal, trois notes de services devraient tre prises : Note de service sur la nouvelle organisation du contrle fiscal, en mettant en
exergue le fait que dsormais toute vrification ncessite laval du SVFRE qui sera matrialis par ltablissement du programme de vrification ; Note de service sur les nouvelles obligations des gestionnaires des centres
fiscaux, savoir la production priodique et systmatique des pices suivantes : le listing, la fiche dinformation, la fiche de dclaration, la fiche de proposition, tout en prcisant le contenu de chacune ; Note de service sur les mthodes de suivi de gestion et des supports ventuels, et
dont le SVFRE aura la charge particulire den assurer lexcution et le suivi strict.
III.2. La mise en place dindicateurs de gestion du contrle fiscal
Les indicateurs que nous allons proposer sont des indicateurs de rsultat visant mesurer le niveau de ralisation de la mission de chaque responsable.
Ils ont t choisis pour attirer lattention des dirigeants et de tous les agents sur les facteurs censs gnrer des avancs dans la performance. Ainsi chaque indicateur
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slectionn doit tre un lment dune chane de relations de cause effet exprimant lorientation stratgique de ladministration fiscale 10 .
III.2.1. Indicateurs relatifs aux contrles sur pices Rendement moyen du contrle sur pices :
* Objectif de lindicateur :
Il permet de mesurer le rendement brut moyen de ce type de contrle, sans tenir compte des recouvrements ni des rectifications ou dgrvements ultrieurs, et de faire des comparaisons entre les services.
* Formule de calcul :
montant total des redressements suite contrle sur pices ------------------------------------------------------------------------nombre total de contrles sur pices effectues Taux de recouvrement des impts suite au CSP :
Il permet dapprcier les sommes rellement recouvres suite CSP.
montant des encaissements suite contrle sur pices --------------------------------------------------------------------------- x 100 montant total des redressements suite contrle sur pices
10
Rapport du CREDAF, Fiche descriptive des indicateurs , 2003-2004.
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Efficacit du contrle sur pices :
Il permet dapprcier la solidit des arguments juridiques ou de fait des redressements effectus dans le cadre dun CSP.
montant des dgrvements accords suite contrle sur pices ------------------------------------------------------------------------------- x 100 montant total des redressements suite contrle sur pices Taux dexcution des contrles sur pices :
Il permet de mesurer leffort des services dans lexcution quantitative de la mission de contrle fiscal. Il permet aussi de sassurer que les contrles prvus dans les objectifs sont effectivement raliss.
nombre de contrles sur pices raliss ------------------------------------------------------ x 100 nombre de contrles sur pice programms
III.2.2. Les indicateurs de contrles sur place Rendement moyen du contrle sur place :
* Objectif de lindicateur : Il permet de mesurer le rendement brut moyen de ce type de contrle et de faire des comparaisons entre les services.
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montant total des redressements suite contrle sur place --------------------------------------------------------------------nombre total de contrle sur place effectus Taux de recouvrement des impts suite contrle sur place :
Il permet dapprcier les sommes rellement recouvres suite contrle sur place.
montant des encaissements suite contrle sur place --------------------------------------------------------------------------- x 100 montant total des redressements suite contrle sur place Efficacit du contrle sur place :
Il permet dapprcier la solidit juridique des redressements effectus dans le cadre du contrle sur place.
montant des dgrvements accords suite contrle sur place ------------------------------------------------------------------------------- x 100 montant total des redressements suite contrle sur place
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Taux dexcution des contrles sur place :
* Objectif de lindicateur : Il permet de mesurer quantitativement leffort des services dans lexcution de la mission de contrle fiscal. Il permet entre autre de sassurer que les contrles programms sont effectivement raliss.
nombre de contrles sur place raliss ------------------------------------------------------ x 100 nombre de contrles sur place programms
III.2.3. Les indicateurs de la programmation Qualit de la programmation des contrles sur place :
Il permet de voir si la slection et la programmation des dossiers contrler sur place sont efficaces.
nombre de contrles sur place ayant donn lieu redressement ------------------------------------------------------------------------------- x 100 nombre de contrles sur place raliss Taux de couverture du contrle fiscal :
* Objectif de lindicateur : Il permet de sassurer que la couverture du contrle fiscal est correctement assure, que la proportion des contrles est quilibre et quil ny a pas de secteurs ou de catgories de contribuables sous vrifies.
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nombre de dossiers contrls -------------------------------------------------------------------------------- x 100 nombre de dossiers enregistrs dans le fichier des contribuables Part du contrle fiscal dans le recouvrement :
Il permet de voir la place relle du contrle fiscal dans les recouvrements de la priode considre.
montant des recouvrements suite contrle fiscal ----------------------------------------------------------------- x 100 montant total des recouvrements
III.3. Le suivi et lvaluation de lorganisation du contrle fiscal
Quelque soit le type dorganisation, la matrise de lactivit doit viser atteindre des buts prcis. Chaque responsable, quelque niveau de lorganisation quil se trouve, doit y contribuer, dans sa sphre de responsabilit. Pour vrifier le bon fonctionnement du systme, la remonte des informations et la synthse des informations recueillies et des rsultats attendus des contrles devront tre matrises.
III.3.1. La matrise de la remonte des informations
La structure de ladministration fiscale, comme pour une organisation industrielle, se compare facilement une pyramide dont les lments sembotent pour converger vers le pyramidion qui en constitue le modle de pilotage.
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Chaque responsable sinsre ainsi dans une pyramide au sein de laquelle la circulation dinformation (montante, descendante et transversale) reprsente sans doute, le point primordial de sa souplesse, de son adaptabilit et donc de son efficience 11 .
Par ailleurs, chaque homme appartient deux quipes : - chaque niveau reoit une dlgation venant du suprieur, - chaque niveau subalterne dlgue une partie du pouvoir ainsi reu un niveau infrieur.
Ainsi, chaque responsable doit en principe communiquer dans trois dimensions :
- information descendante : les objectifs de contrle fiscal et les programmes de vrification sont communiqus aux vrificateurs,
- communication transversale : la ralisation des objectifs et la gestion quotidienne ncessitent une communication transversale avec dautres directions, services ou centres fiscaux,
- information montante : aprs coup et priodicit rgulire, chaque responsable rend compte de la ralisation de ses objectifs.
Dans cette troisime partie de notre tude, cest cette remonte des informations qui nous intresse le plus car elle constitue un moyen presque infaillible de suivi de latteinte des objectifs.
III.3.2. La synthse des informations
Le tableau de bord reprsente la synthse des informations. Cest le support privilgi de la remonte dinformation posteriori qui permet chaque quipe de continuer avancer vers son objectif.
11
Fascicule de cours DESS Management, Le tableau de bord , 2003-2004.
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Le tableau de bord est un instrument privilgi de pilotage rapide et synthtique permettant aux responsables de tous niveaux et de toutes fonctions dapprcier leurs performances eu regard des objectifs prtablis et de faciliter la prise de dcision 12 .
Le rseau du tableau de bord se prsente donc comme une mcanique dont les principaux caractres sont les suivants : - chaque responsable possde son tableau de bord ; - une cohrence transversale est ncessaire pour que les informations venant des services et centres puissent sadditionner au niveau suprieur (additivit des indicateurs) ; - la validation des informations part du bas et procde par niveaux successifs.
Comme les finalits du tableau de bord sont de permettre dune part une slection daction rapide et dautre part de constituer une synthse dinformations tous les niveaux, ces exigences conduisent donc un systme double flux. savoir le flux ascendant dinformations des services vers la direction gnrale, et le flux descendant selon lequel la direction gnrale peut actionner directement ou indirectement chacun des services en fonction des rsultats attendus et de leur propres performances.
III.3.3. Les formes matrielles du tableau de bord
Les modes de reprsentation se situent dans la phase finale du traitement des informations qui seront contenues dans le tableau de bord. Ils ont pour objet de prsenter les rsultats de manire plus ou moins attrayante et de donner au tableau de bord un caractre aussi oprationnel que possible.
Pour ce faire, il faut prendre en considration trois lments importants. La prsentation des indicateurs :
Il existe deux formes principales : le tableau de chiffres et les graphiques. Il ny a pas de forme idoine ou impose mais il importe celui qui va ltablir de faire un choix.
12
Fascicule de cours DESS Management, Le tableau de bord , 2003-2004.
78
Le tableau de chiffres est pratique du fait de sa rapidit dlaboration. Il est galement apprci quand les informations en main sont trs complexes et difficile traduire en graphes. Et enfin les documents chiffrs sont plus adapts au tirage par ordinateur.
Lintrt des graphiques par contre est de visualiser rapidement et directement les volutions et de mieux apprhender les changements de rythme ou de tendance. La forme gnrale du tableau de bord :
Comme on la dit prcdemment, la forme du tableau de bord doit tre conue de faon faciliter autant que possible sa diffusion. Afin dattirer lattention, il est souvent ncessaire de rechercher une prsentation spcifique, ce qui permettra aux destinataires didentifier le document lors de son aperu et dy apporter une prise de connaissance approfondie.
Il faut galement noter quelques prcautions observer comme lmargement du document par chaque destinataire pour vrifier la bonne diffusion, rserver une marge pour les observations, mentionner la source des informations pour faciliter les ventuelles demandes dexplications. Les conditions ncessaires une bonne circulation du flux dinformations que reprsente les tableaux de bord tant tablies, il faut maintenant en assurer la continuit dans le temps. La priodicit :
Le choix de la priodicit doit tre influenc par la comparaison entre les cots et les avantages quinduit une priodicit donne.
Par exemple, une priodicit leve ou frquente a comme avantages des donnes statistiques plus significatives et qui permettent de dceler rapidement les anomalies et donc de ragir dans les plus brefs dlais. Mais il y a galement des inconvnients comme un cot lev et supplmentaire, un retard dans la collecte des informations, une surinformation qui pourrait dsintresser facilement lutilisateur.
Conclusion
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CONCLUSION
Le premier objectif de ce rapport sur le projet de politique de contrle fiscal prsente donc avant tout un caractre social et financier. Il sagit de proposer plusieurs mesures allant dans le sens dun rtablissement de lgalit fiscale, de la lutte contre lincivisme fiscal et dune rentre budgtaire immdiate, afin damliorer les conditions dans lesquelles les services de ladministration fiscale interviennent pour lutter contre ces phnomnes.
En parallle, cependant, le prsent rapport vise un autre objectif, beaucoup plus pragmatique, savoir lamlioration du rendement du contrle fiscal. Ce second objectif apparat en effet comme une ncessit, ds lors quil reprsente la seule voie permettant de bnficier de recettes nouvelles et de retrouver, pour lEtat comme pour les collectivits territoriales, une certaine marge de manuvre financire.
En outre, en arrire-plan, mais de manire non moins importante, il faut souligner que la lutte contre la fraude et lvasion fiscales exige des rgles simples et prennes, tant il est vrai que linstabilit et la complexit des rgles favorisent les comportements peu citoyens et nuisent lefficacit du contrle fiscal. Cest ainsi que nous avons propos un projet de politique de contrle fiscal, notamment la nouvelle organisation du contrle fiscal qui repose essentiellement sur la programmation du contrle.
cet effet, la mise en place dune programmation du contrle fiscal a t recommande ncessitant la disposition dune base de donnes bien garnies et fiables ainsi que la matrise de la remonte des informations venant de tous les services et centres fiscaux concerns, au niveau central ou en province.
Une programmation spcifique pour le secteur informel a t galement invoque vu la prolifration de ce secteur dans tous les domaines et lincivisme fiscal pouvant tre gnr par les conduites dviantes de certaines personnes.
Sur le plan de la mthode, face une tche aussi lourde qui requiert un important travail dinvestigation en dpit de la qualit de la collaboration des services comptents du Ministre de lconomie, des finances et du budget, et compte tenu des moyens
Conclusion
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disponibles de la DGI, la cration dune unit de programmation, rattache directement au SVFRE, nous a paru opportun. Cette unit assurera llaboration des programmes de vrification en utilisant les principes et les mthodes de programmation, et plus particulirement lanalyse-risque.
la fin, nous avons galement propos la mise en place dun systme de suivi permettant lvaluation des programmes de contrle et lanalyse des rsultats afin que des mesures correctives soient prises au fur et mesure de lavancement dans lexcution desdits programmes.
Il a t ainsi jug bon dlaborer un tableau de bord, renfermant entre autres des indicateurs de gestion, qui savre tre loutil idoine pour atteindre ces objectifs ; en effet cet outil est un des systmes dinformations qui est important dans la matrise de lefficacit dune organisation et de la qualit de sa gestion.
Cependant, la programmation, mme ralise dans les conditions optimales, nest pas garante de lradication de la fraude fiscale. Elle doit sappuyer sur dautres actions de fonds dans les domaines : de la pression fiscale, une pression fiscale leve gnrerait forcement de la fraude fiscale ; de lquit fiscale, un contribuable se sentant injustement trait aurait tendance frauder. Plus grave encore, le sentiment diniquit peut lgitimer lincivisme fiscal ; la mise en place dune administration fiscale de proximit assistant et accompagnant le contribuable est galement recommande ; une communication axe sur la composante socitale de limpt peut savrer galement tout aussi ncessaire. La communication, quand elle est fonde sur des comportements et actions concrtes, peut ddramatiser le contrle fiscal en le positivant ; une politique de concertation avec les oprateurs peut aussi rduire des potentialits de fraude.
Rfrences bibliographiques
RFRENCES BIBLIOGRAPHIQUES
I. LOIS ET RGLEMENTS
* Code Gnral des Impts * Arrt n 2004-570 du 01 juin 2004, fixant les attributions du MEFB ainsi que lorganisation gnrale de son ministre * Loi N 2004-044 du 10 janvier 2005 portant Loi de Finances pour 2005
II. OUVRAGES GNRAUX

* Dictionnaire : Le Petit Larousse .- Larousse.- Paris.- 1998.- 1785 * Document de Stratgie pour la Rduction de la Pauvret
III. OUVRAGES SPCIFIQUES

* Grard CHAMBAS.- Afrique au Sud du Sahara.- Mobiliser des Ressources Fiscales pour le Dveloppement .- Economica.- Paris.- 2005.- 265 * Muriel TREMEUR.- La politique publique du contrle fiscal .- Economica.- Paris.1993.- 215 * Roland TORREL.- Les cls du contrle fiscal par la jurisprudence .- Maxima.Paris.- 1995.- 341
* Thierry LAMBERT.- Contrle fiscal, Droit et Pratique .- Economica.- Paris.1991.- 439 * Thierry LAMBERT.- Redressement Fiscal .- Economica.- Paris.- 1988
IV. DIVERS DOCUMENTS

* Business Plan du Ministre de lconomie des finances et du budget (MEFB).- Fvrier 2003 * Document sur la structure et lorganisation de la DNEF (DGI France) * Guide sur la gestion des risques de la Douane * Fascicule de cours DESS Management.- Le Tableau de Bord .- 2003-2004 * Fascicule de cours INSPECTEUR DES IMPTS.- Sciences et techniques fiscales .- ENAM, 2004
Rfrences bibliographiques
* Fascicule de cours INSPECTEUR DES IMPTS.- Contrle et Vrification fiscales .- ENAM, 2005 * Rapport dinformation de M. Jean Pierre BRARD dpos en application de larticle 145 du rglement franais par la commission des finances sur La fraude et lvasion fiscales * Rapport du Colloque National des Impts.- Fianarantsoa.- Fvrier 2005 * Rapport dactivits 2004 du SFVRE * Rapport du CREDAF.- Fiches descriptives des indicateurs .- 2003-2004
V. SITE INTERNET * http:// www.impots-mg.org/

* http:// www.finances.gouv.fr * http:// www.mefb.mg *http:// www.travendo.com
Annexes
ANNEXES
ANNEXE I : DROULEMENT DE LA PROCDURE DE CSP ANNEXE II : DROULEMENT DE LA PROCDURE CONTRADICTOIRE ANNEXE III : DROULEMENT DE LA PROCDURE DE CFE ANNEXE IV : EXEMPLE DE COTATION DE RISQUE ANNEXE V : STATISTIQUE DES CONTRLES FFECTUS PAR LA DFGE ANNEXE VI : STATISTIQUE DES VRIFICATIONS FINALISES PAR LE SVFRE
Annexes
Annexe I: Droulement de la procdure du contrle sur pices
Point de dpart : - Constatation dirrgularits non encore tablies - Manque dclaircissement et /ou de justification
Demande : - claircissement - justification
Le contribuable ne rpond pas et laisse passer le dlai accord verbalement
Le contribuable rpond mais sa rponse est assimile une abstention
Le contribuable rpond mais napporte pas les lments demands
Le contribuable rpond et apporte les claircissements et justifications demands
Nouvelle demande : - claircissement - justification
Les lments apports ne permettent pas une imposition
Les lments apports justifient une imposition
Le contribuable ne rpond pas et laisse passer le nouveau dlai de 30 jours
Le contribuable rpond mais sa rponse est assimile une abstention
Pas dimposition laffaire est close
Procdure de taxation doffice Art 01.01.14 et 20.03.04 du CGI
Procdure de taxation contradictoire Art 01.01.13 du CGI
Annexes
ii Annexe II : Droulement de la procdure contradictoire
Point de dpart : - constatation dirrgularits dment tablies - pices et documents justificatifs du dossier
Proposition dimposition
Notification
Le contribuable ne fait rien, passer le dlai de 30 jours
Rponse dans le dlai mais considre comme refus ou abstention
Le contribuable reconnat son tort, il accepte limposition
Le contribuable naccepte pas limposition. Contestation dans le dlai
Etablissement imposition PV TAJ Titre de recouvrement notification dfinitive
Lagent a dcouvert lerreur de lAdministration. La procdure est close
Mise en recouvrement du titre de recouvrement
Le contribuable ne fait rien le dlai de 6 mois est pass
Le contribuable accepte limposition
Le contribuable conteste dans le dlai
Recouvrement forc
Versement la recette des impts
Ouverture dun contentieux
Annexes
iii Annexe III : Droulement de la procdure de contrle sur place
AVIS DE VRIFICATION
VRIFICATION Dure : 1 mois/ exercice vrifi
Etablissement des rsultats de la vrification Pas de redressement Proposition de redressement
Notification des rsultats proposition ou absence de redressement
Le contribuable ne fait rien et laisse passer le dlai de 30 j
Le contribuable apporte ses observations dans le dlai
Ladministration rejette les observations du contribuable
LAdministration tient compte des observations
Etablissement imposition Titre de recouvrement PV - TAJ
Etablissement nouveau base imposition. Titre de recouvrement PV - TAJ
Notification titre de recouvrement
Le contribuable ne fait rien. Il laisse passer le dlai
Le contribuable accepte limposition
Le contribuable conteste limposition et apporte les preuves dexonration de limpt
Mise en recouvrement
Ouverture dun contentieux
Annexes
iv Annexe IV : Exemple de cotation de risques
Risque Entreprise rcente
Niveau Cration en N-1 Cration en N-2 Cration en N-3 et avant > 100% comprise entre 50 et 100 %
Cotation 5 2 0 4 3 2 1 0 4 3 2 1 0
Augmentation du CA trs importante
comprise entre 25 et 50 % comprise entre 10 et 25 % < 10 %
Entreprises ralisant des oprations non imposables la TVA
> 80 % comprise entre 50 et 80 % comprise entre 30 et 50 % comprise entre 10 et 30 % <10 %
Annexes
v Annexe V : Statistique des contrles effectus par la DFGE
Contrle sur pices
2003
2004
ACCROISSEMENT (%)
Dossiers consults (en nombre) Procs verbaux (en nombre) Redressement FMG) Principal Amende Total 6 741 222 346 2 505 244 423 9 246 466 769 (en 169
518
216
27.8
13 286 607 948 3 085 019 472 16 371 627 420
97 23 77
Source : Rapport du COLLOQUE NATIONALE DES IMPOTS, Fvrier 2005, Fianarantsoa.
Contrle sur place
2003
2004
ACCROISSEMENT (%)
Dossiers consults (en nombre) Procs verbaux (en nombre) Redressement(en FMG) Principal Amende Total 2 137 897 032 1 230 587 241 3 368 484 273 49
65
179
265
9 343 457 816 6 298 133 603 15 641 591 419
337 411,8 364,35
Source : Rapport du COLLOQUE NATIONALE DES IMPOTS, Fvrier 2005, Fianarantsoa.
Annexes
vi
Annexe VI : Statistique des vrifications finalises par le SFVRE Rubriques des Vrifications finalises Relatives aux dossiers importants ou cibls Relatives aux marchs publics Relatives aux produits STAR TOTAL Nombre Nombre dossiers PV 55 126 Montant en principal 23 959 282 249 Amende
9 226 043 889
312 101 468
499 166 791
1 780 539 833 712 082 435 26 451 904 517
537 455 237 229 721 834 9 993 220 960
Table des matires
TABLE DES MATIRES REMERCIEMENT SOMMAIRE LISTE DES ACRONYMES INTRODUCTION PARTIE I : EXAMEN DE LA SITUATION ACTUELLE DU CONTRLE FISCAL DE LA DGI.. CHAPITRE I : LES FONDEMENTS DU CONTRLE FISCAL. 1
3 4 4 4 5 6 8 9 9 10 10 11 11 11 12 14 14 16 19 19 19 20 20 21 21 22 23 24 24 24
I.1. Les fondements de base du contrle fiscal............. I.1.1. Le rle du contrle fiscal...................... I.1.2. Les mthodes de contrle..................... I.1.3. Les procdures de mise en oeuvre... I.2. La typologie des fraudes I.2.1. La fraude par dissimulation..................... I.2.2. La fraude industrielle... I.2.3. La fraude par valuation.............. I.2.4. La fraude juridique............... CHAPITRE II : LORGANISATION ACTUELLE DU CONTRLE FISCAL.......
II.1. Les recherches de renseignements et la dtection des fraudes. II.1.1. Les sources de renseignement.................... II.1.2. La collecte et lexploitation des donnes II.1.3. La slection des dossiers............ II.2. Les acteurs de la chane du contrle fiscal................ II.3. Le manque gagner en matire de recettes fiscales.......... CHAPITRE III : ANALYSE CRITIQUE DU CONTRLE FISCAL.. III.1. Au niveau des textes fiscaux................ III.1.1. Lacunes au niveau des textes........... III.1.2. Manque de documentation de base III.1.3. Inadquation des textes lgislatifs aux progrs conomiques et techniques............................... III.2. Au niveau de lorganisation. III.2.1. Absence de la fixation dobjectifs en matire de contrle III.2.2. Non respect des procdures de la programmation................... III.2.3. Non dfinition de la comptence des services chargs du contrle.. III.3. Au niveau de lexcution matrielle du CFE ........ III.3.1. Problmes de lgitimit du contrle fiscal et ingalit des frquences dintervention..................... III.3.2. Problmes lis la procdure...................
Table des matires
III.3.3. Comptabilit irrgulire et difficults dapplication de la procdure de taxation doffice....................... PARTIE II : LA NCESSIT DE MISE EN PLACE DUNE PROGRAMMATION DU CONTRLE FISCAL CHAPITRE I : LIMPORTANCE DE LA RECHERCHE ET DU TRAITEMENT DES RENSEIGNEMENTS..................
26 26 28 29 29 29 30 30 31 32 32 33 34 36 36 36 37 37 38 38 39 39 39 40 41 41 41 42 43 43 44 46 47 47 48 50 51 51 51 52
I.1. La recherche de renseignement en externe et le partage en interne.............. I.1.1. Droit de vrification. I.1.2. Droit de communication............. I.1.3. Droit de visite et de perquisition............. I.1.4. Le partage en interne................... I.2. La chane de traitement des informations fiscales............. I.2.1. Exploitation des informations manant du SVFRE............ I.2.2.Remonte des renseignements... I.3. Les renseignements, outils daide la programmation du contrle CHAPITRE II : LES NOUVELLES APPROCHES DU CONTRLE FISCAL FACE AUX NOUVEAUX ENJEUX...
II.1. Les impratifs de rentres budgtaires.............. II.1.1. Les missions rgaliennes de lEtat.. II.1.2. La ncessit de rentres budgtaires II.2. Le juste et quitable rpartition de la charge fiscale. II.2.1. La neutralit du contrle fiscal II.2.2. Le civisme fiscal............ II.3. La formalisation de lconomie et des pratiques............. II.3.1. Les monographies.. II.3.2. Le guide pratique II.3.3. Le manuel de procdures.................... CHAPITRE III : LA PROGRAMMATION AU SERVICE DE LA LUTTE CONTRE LE SECTEUR INFORMEL.................. III.1. Le secteur informel, une forme de fraude fiscale. III.1.1. Les caractristiques du secteur informel... III.1.2. La dfinition et les spcificits du secteur informel............ III.2. Les moyens et les mthodes de programmation spcifiques III.2.1. Prvention de la dfaillance. III.2.2. Dmantlement des rseaux frauduleux.. III.2.3. Organisation de la programmation.............. III.3. Les difficults structurelles surmonter... III.3.1. Les limites de cette organisation.. III.3.2. Les moyens mettre en uvre pour les surmonter.. PARTIE III : LA POLITIQUE DE CONTRLE FISCAL ADQUATE CHAPITRE I : LA PROGRAMMATION DU CONTRLE FISCAL ADAPTE AU CONTEXTE ACTUEL..
I.1. La mise en place dune unit de programmation de contrle fiscal I.1.1. Organisation et structure. I.1.2. Les missions de lunit de programmation.
Table des matires
I.1.3. Les amnagements ncessaires. I.2. Llaboration des programmes de vrification I.2.1. Principe de fixation dobjectif I.2.2. Le principe et les acteurs de la programmation. I.2.3. Les mthodes de programmation............... I.3. Les rsultats attendus de la programmation........ I.3.1. Les techniques danalyse risque. I.3.2. La slection des dossiers en vue du contrle fiscal CHAPITRE II : LA MISE EN UVRE ET LA CONDUITE DES CONTRLES FISCAUX.
53 54 54 55 56 57 57 58 61 61 62 63 63 63 64 65 65 66 66 67 68 68 68 69 69 70 71 72 74 75 75 76 77 79
II.1.Le ncessaire centralisation des dcisions oprationnelles......... II.1.1. La centralisation des informations........ II.1.2. Lorganisation des informations............... II.2. Les diffrentes approches dvelopper. II.2.1. Le cadrage du contrle fiscal II.2.2. La modernisation des mthodes de contrle fiscal............... II.2.3. La coopration avec les autres Administrations............... III.3. Les moyens mettre en uvre III.3.1. La frquence dintervention III.3.2.Les effectifs affects aux oprations de contrle. III.3.3. La rpartition de comptences. CHAPITRE III : MODALITS PRATIQUES DE SUIVI DU PROGRAMME DE CONTRLE ET LANALYSE DES RESULTATS.......... III.1. Le ncessaire harmonisation des procds .. III.1.1. Au niveau des textes fiscaux.. III.1.2. Au niveau du manuel de procdures.............. III.1.3. Les diffrentes notes de service............. III.2. La mise en place dindicateurs de gestion du contrle fiscal... III.2.1. Les indicateurs des contrles sur pices. III.2.2. Les indicateurs des contrles sur place.. III.2.3. Les indicateurs de la programmation. III.3. Le suivi et lvaluation de lorganisation du contrle fiscal III.3.1. La matrise de la remonte des informations............ III.3.2. La synthse des informations III.3.3. Les formes matrielles du tableau de bord. CONCLUSION RFRENCES BIBLIOGRAPHIQUES ANNEXES Annexe I : Droulement de la procdure de CSP.. Annexe II : Droulement de la procdure contradictoire.. Annexe III : Droulement de la procdure de CFE... Annexe IV : Exemple de cotation de risque.. Annexe V : Statistique des contrles effectus par la DFGE Annexe VI : Statistique des vrifications finalises par le SVFRE.. TABLE DES MATIERES
i ii iii iv v vi

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REPOBLIKANI MADAGASIKARA Tanindrazana Fahafahana Fandrosoana

MMOIRE DE FIN DTUDES

PROJET DE POLITIQUE DE CONTRLE FISCAL

Liste des acronymes

LISTE DES ACRONYMES

SOMMAIRE PROJET DE POLITIQUE DE CONTRLE FISCAL

ANALYSE CRITIQUE DU CONTRLE FISCAL ... 19 LA NCESSIT DE MISE EN PLACE DUNE

LA MISE EN UVRE ET LA CONDUITE DES CONTRLES FISCAUX 61

MODALITS PRATIQUES DE SUIVI DU PROGRAMME DE CONTRLE ET ANALYSE DES RSULTATS . 68

PARTIE I : EXAMEN DE LA SITUATION ACTUELLE DU CONTRLE FISCAL LA DGI

Les fondements du contrle fiscal

LES FONDEMENTS DU CONTRLE FISCAL

Les principes de base du contrle fiscal

I.1.1. Le rle du contrle fiscal

La rparation des erreurs commises par le contribuable constitue la vocation

Une prsence permanente et visible de ladministration est le moyen le plus efficace

Souvent considre comme la vocation premire du contrle, la lutte contre la

Les fondements du contrle fiscal

I.1.2. Les mthodes de contrle

Les fondements du contrle fiscal

La vrification gnrale, qui implique le contrle de tous les impts sur

I.1.3. Les procdures de mise en uvre

Les fondements du contrle fiscal

Le contrle sur place ou contrle fiscal externe (CFE)

Thierry LAMBERT, Contrle fiscal, droit et pratique , PUF, septembre 1998.

Les fondements du contrle fiscal

La typologie des fraudes fiscales

Dictionnaire : Le Petit LAROUSSE , Larousse, Paris, 1998

Les fondements du contrle fiscal

I.2.1. La fraude par dissimulation

valeur du bien pris en hritage passible du droit de succession.

I.2.2. La fraude industrielle

Les fondements du contrle fiscal

I.2.3. La fraude par valuation

I.2.4. La fraude juridique

Lorganisation actuelle du contrle fiscal

CHAPITRE II : LORGANISATION ACTUELLE DU CONTRLE FISCAL

Les recherches de renseignements et la dtection des fraudes

II.1.1. Les sources de renseignement

Rapport du COLLOQUE NATIONAL DES IMPOTS, Fvrier 2005, Fianarantsoa

Lorganisation actuelle du contrle fiscal

les recoupements partir des dclarations souscrites par certains contribuables.

Lorganisation actuelle du contrle fiscal

Lorganisation actuelle du contrle fiscal

Les acteurs de la chane du contrle fiscal

Lorganisation actuelle du contrle fiscal

Lorganisation actuelle du contrle fiscal

Le manque gagner en matire de recettes imputables

Source : Rapport du Colloque national des impts, Fianarantsoa, Fvrier 2005.

Source : Rapport du Colloque national des impts, Fianarantsoa, Fvrier 2005.

Lorganisation actuelle du contrle fiscal

En matire de contrle sur place, de mme, la situation sera dcrite sommairement

dans le tableau qui suit :

Source : Rapport du Colloque national des impts, Fianarantsoa, Fvrier 2005.

Lorganisation actuelle du contrle fiscal

Analyse critique du contrle fiscal

CHAPITRE III : ANALYSE CRITIQUE DU CONTRLE FISCAL

III .1. Au niveau des textes fiscaux

III.1.1. Lacunes au niveau des textes

Analyse critique du contrle fiscal

III.1.2. Manque de documentation de base

III.1.3. Inadquation des textes lgislatifs aux progrs conomiques et technologiques

Analyse critique du contrle fiscal