ADMINISTRACIN PBLICA EN LA LEGISLACIN PERUANA

1. INTRODUCCIN

El trmino Administracin Pblica se identifica de modo tradicional con el Estado. De igual manera, en los diccionarios de trminos jurdicos se menciona a la Administracin Pblica como el Poder Ejecutivo en accin con la finalidad de cumplir y hacer cumplir cuanto interesa a la sociedad en las actividades y servicios pblicos.

En la legislacin peruana el concepto de Administracin Pblica ha ido variando con el transcurrir de los aos, siendo pertinente hacer una evaluacin de los textos de las normas que han regulado el tema administrativo a efectos de poder apreciar el mencionado concepto.

2. LA ADMINISTRACIN PBLICA EN LA DOCTRINA

En la doctrina se puede citar a MULARZ quien acua una definicin de Administracin Pblica, entendida esta como " aquella organizacin que el Estado utiliza para canalizar adecuadamente demandas sociales y

satisfacerlas, a travs de la transformacin de recursos pblicos en acciones modificadoras de la realidad, mediante la produccin de bienes, servicios y regulaciones. Este concepto de administracin publica nos muestra lo diverso que es esta "organizacin", en el sentido de que incluye en su seno diferentes espacios y especialistas que se ocupan especficamente de una tarea, y que su interdependencia hace muy difcil establecer que se debe reformar y que no, y por ende realizar una reforma administrativa no es tarea de unos pocos, sino que abarca a todo el conjunto de ella y tambin a la sociedad como destino final de los "output" que ella produce. En esa misma lnea BONNIN seala que la administracin pblica es la que tiene la gestin de los asuntos comunes respecto de la persona, de los bienes y de las acciones del ciudadano como miembro del Estado, y de su persona, sus bienes y sus acciones como incumbiendo al orden pblico Para MUOZ AMATO la Administracin Pblica es un conjunto de ideas, actitudes, normas, procesos, instituciones y otras formas de conducta humana que determinan como se distribuye y ejerce la autoridad poltica y como se atiende los intereses pblicos .

Finalmente, en la doctrina se precisa que La Administracin Pblica es el contenido esencial de la actividad correspondiente al Poder Ejecutivo, y se refiere a las actividades de gestin, que el titular de la misma desempea sobre los bienes del Estado para suministrarlos de forma inmediata y permanente, a la satisfaccin de las necesidades pblicas y lograr con ello el bien general; dicha atribucin tiende a la realizacin de un servicio pblico, y se somete al marco jurdico especializado que norma su ejercicio y se concretiza mediante la emisin y realizacin del contenido de actos administrativos emitidos ex profeso .

LA ADMINISTRACIN PBLICA EN LA LEGISLACIN PERUANA En la actualidad, en materia de Derecho Administrativo, la doctrina considera que cuando la Administracin Pblica ejerce funcin administrativa, lo debe hacer a travs de las formas jurdicas que le estn permitidas. Estas formas son: reglamentos, actos administrativos, contratos administrativos, actos de la administracin y por ltimo los hechos administrativos. Estas manifestaciones de la administracin pblica pueden ser efectuadas tanto por (i) organismos, (ii) rganos y (iii) personas-rgano , las mismas que pueden ser estatales o privadas. Si bien estas explicaciones tcnicas pueden parecer del todo claras, en la prctica y sobre todo en la legislacin positiva, podemos observar una gran confusin conceptual, tal vez producto del efecto pendular de la legislacin y de la decisin poltica que toman los gobiernos en determinadas pocas. Si se hace un recuento de la legislacin peruana para verificar el concepto de Administracin Pblica podemos mencionar a los siguientes dispositivos:

El Decreto Supremo N 006-67-SC. La Ley N 25035. El Decreto Legislativo N 757. El Decreto Ley N 26111 (D.S. N 02-94-JUS). La Ley N 27444.

EL DECRETO SUPREMO N 006-67-SC, conocido como el Reglamento de Normas de Procedimientos Administrativos, consideraba como administracin Pblica nicamente al Poder Ejecutivo (Presidencia, Consejo de Ministros y Ministerios); a las entidades del subsector pblico independiente incluidas las empresas estatales y, por ltimo, a los gobiernos locales representados por los municipios.

Como vemos, el concepto de Administracin Pblica es restrictivo y slo se menciona al sector estatal, excluyndose al sector privado que tambin ejerca funcin administrativa a travs de sus organismos, rganos y persona rgano. Pero la decisin poltica, la margen de que ejercieran o no funcin administrativa fue excluirlos.

LA LEY N 25035, conocida tambin como la Ley de Simplificacin Administrativa, ampla considerablemente el concepto de Administracin Pblica. Comprende a los Poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, las reparticiones de ste ltimo, las entidades, instituciones u rganos a los que la Constitucin les confiere autonoma, las instituciones pblicas

descentralizadas, las empresas de Derecho Pblico, los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales, los Organismos Descentralizados Autnomos y, en general , las entidades de Derecho Pblico del Estado en cuanto ejerzan funciones administrativas. Como vemos, esta norma excluye a los no estatales. Esto debido a que hubo un insuficiente manejo del concepto de Administracin Pblica . EL DECRETO LEGISLATIVO N 757, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada, reconoce como entidades de la Administracin Pblica a los ministerios, instituciones y organismos pblicos y a otras instituciones de la administracin pblica de cualquier naturaleza, sean dependientes del Gobierno Central, Gobiernos Regionales o Locales. Como apreciamos, nuevamente se excluy al sector no estatal que tambin ejerce funcin administrativa.

EL DECRETO LEY N 26211 elev a la categora de Ley al Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos. Con ello, el Poder ejecutivo lo retir de su esfera de dominio, es decir que ya no poda modificarlo por va reglamentaria. Ello equivale a decir que slo poda modificarlo a travs de la emisin de una norma con rango de Ley. Posteriormente, se dict el Decreto Supremo N 02-94-JUS, el cual aprob el Texto nico de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos. Aqu se plasm un concepto de Administracin Pblica mucho ms amplio y acorde con la doctrina en materia administrativa. La Administracin Pblica comprende aqu adems de las entidades del sector estatal a otras instituciones pblicas o privadas que presten servicios pblicos, incluidas las universidades. Se incluye pues al Sector no estatal, situacin que era impensable aos atrs. LA LEY N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General es la norma que actualmente regula los procedimientos administrativos en el pas y en palabras de ELOY ESPINOZA-SALDAA, sta tiene una vocacin didctica y pedaggica. Por ello seala que en ocasiones esta norma tiene una redaccin bastante ms prxima a la de un manual de Derecho Administrativo, ya que su innegable preocupacin por proporcionar a la Administracin y a los administrados mltiples elementos e insumos destinados a facilitar una cabal interpretacin de sus preceptos le ha hecho recoger una explicacin detallada sobre una serie de temas, adems de consignar una larga lista de conceptos que en la mayora de las normas existentes en el Derecho Comparado no estn recogidos expresamente, pues se dan por conocidos y presupuestos.

Al revisar el texto del Artculo I del Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General observamos que para los fines de la presente norma se entender por entidad o entidades de la Administracin Pblica al Poder Ejecutivo, incluyendo a los Ministerios y Organismos Pblicos

Descentralizados; al Poder Legislativo; al Poder Judicial; a los Gobiernos Regionales y Locales; a los Organismos a los que la Constitucin Poltica del Per y las leyes les confieren autonoma; tambin a las dems entidades y

organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho pblico, salvo mandato expreso de Ley que las refiera a otro rgimen; y finalmente las personas jurdicas bajo el rgimen privado que prestan servicios pblicos o ejercen funcin administrativa, en virtud de concesin, delegacin o autorizacin del Estado, conforme a la normativa de la materia. Como se aprecia, aqu se mantiene la tendencia de considerar dentro del concepto de Administracin Pblica no solo a las entidades estatales sino tambin en el caso de los particulares, sobre todo en el caso que se presten servicios pblicos o se ejerce una funcin administrativa. Observemos entonces que en la prctica no slo existe Administracin Pblica en el Poder Ejecutivo, sino en gran parte del Estado e incluso en entes privados que desempean funciones administrativas por habilitacin del Estado. Del latn "ad-ministrare", que significa servir, o de "ad manus trahere" que alude a la idea de manejar o gestionar. Es pertinente citar a MORN URBINA, quien manifiesta sobre este tema que No se trata de un concepto unitario de lo que se concepta como Administracin Pblica aplicable a todos los mbitos normativos e incluso para todo el mbito del Derecho Pblico. Este catlogo no es opuesto ni deroga los contenidos del trmino Administracin Pblica establecidos para fines presupuestarios, de la contratacin pblica, o para fines de rgimen laboral pblico. Se trata, exclusivamente, de un concepto para identificar a cuales entidades le sern aplicables las normas de esta Ley .

Elementos De La Administracin Publica:

Orgnico: Aquel que se identifica con el poder ejecutivo y con todos los rganos y unidades administrativas que dependen directa o indirectamente de l. Dinmico: Consiste especficamente en la realizacin de la actividad que corresponde a los rganos que forman parte de este sector y que coincide con os fines del estado (todas las funciones de las secretaras de estado).

Estructura de la administracin pblica:

Nivel de organizacin:

Donde la alta direccin de cualquier entidad pblica establece sus polticas institucionales as mismo donde se aprueba la estructura orgnica, con sus normas correspondientes. La organizacin proporciona el armazn que define las actividades que sern planeadas, ejecutadas, controladas y monitoreadas. Se debe materializar especialmente en el reglamento de organizacin y funciones (ROF), organigrama, Manual de organizacin y funciones (MOF), Manual de procedimientos, cdigo de tica, texto nico de procedimientos administrativos (TUPA).

Nivel de Gestin:

Son los documentos que resultan necesarios para la toma de decisiones, en este caso la periodicidad de su elaboracin, depende de las polticas existentes tanto internas como externas.

Podemos mencionar los siguientes documentos:

* Plan operativo y verificacin de su cumplimiento * Informe financiero presupuestario. * Informe de gestin * Otros informes peridicos segn la naturaleza de la identidad

Nivel normativo:

Relacionado a la normatividad dictada por la propia institucin y/o a las normas externas emanadas de otros organismos relacionados a la naturaleza de sus funciones. Las normas internas pueden ser aprobadas por las unidades orgnicas de la entidad, las externas por otros organismos (sectoriales, rectores, etc.).

Se deben implementar las siguientes consideraciones:

* Se tiene un adecuado ambiente de control. * Se efecta una evaluacin de riesgo relacionado con la gestin de identidad. * Se han implementado actividades de control apropiados. * El sistema de informacin y comunicacin de la entidad es idneo. * Se efecta actividades de monitoreo a la calidad de los controles internos.

Caractersticas de una nueva Administracin Pblica:

Deber cumplir la administracin para un eficaz y sobre todo, eficiente, servicio pblico:

Profesionalizacin de los empleados pblicos:

Lo que supone una formacin especfica a las funciones de administracin y de gestin que van a tener que desarrollar en la prestacin del servicio y atencin al pblico.

Descentralizacin:

Con el establecimiento de unas unidades administrativas que dispongan de un cierto nivel de autonoma para su funcionamiento y organizacin interna, y que posteriormente son evaluadas en funcin de los resultados.

Disminucin de reglamentaciones y normativas:

Dando una mayor capacidad de decisin a cada unidad administrativa, en funcin de la problemtica peculiar y concreta que tienen asignada, a fin de aumentar la eficacia y la capacidad de resolucin de problemas segn las circunstancias en las que stos se presentan.

Implantacin de un sistema de responsabilidad:

Compartida en la consecucin de los objetivos previstos. Ello implica el establecimiento de unas nuevas formas de relacin y de comunicacin.

Una administracin equilibrada:

La administracin se presenta como la salvaguarda del inters colectivo y como defensora del inters particular de los ciudadanos, lo que est conduciendo a un replanteamiento sobre la utilizacin de los recursos humanos y econmicos, que resultan limitados, ante una demanda de prestaciones cada vez mayor y en proceso creciente.

De una administracin centralista a una administracin relacional:

Los procesos de descentralizacin administrativa se han generalizado en muchos pases europeos con la finalidad de conseguir unos mayores niveles de eficacia. La administracin relacional exige un acercamiento a la sociedad y a los agentes sociales, lo que repercute positivamente en los niveles de competitividad de las organizaciones pblicas

De una administracin neutral a una administracin competitiva y responsable:

El objetivo de cualquier administracin debe ser el responder, en el momento adecuado, a las expectativas de los ciudadanos, lo que requiere la existencia de unas estructuras y mecanismos de evaluacin y control de la propia actividad y de los resultados obtenidos

ADMINISTRACIN PBLICA COMO INSTITUCIN

Definicin de Institucin:

Las instituciones son mecanismos de orden social y cooperacin que procuran normalizar el comportamiento de un grupo de individuos. Las instituciones en dicho sentido trascienden las voluntades individuales al identificarse con la imposicin de un propsito en teora considerado como un bien social. Su mecanismo de funcionamiento vara ampliamente en cada caso, aunque se destaca la elaboracin de numerosas reglas o normas que suelen ser poco flexibles. El trmino institucin se aplica por lo general a las normas de conducta y costumbres consideradas importantes para una sociedad, como las particulares organizaciones formales de gobierno y servicio pblico.

Administracin pblica como Institucin:

La administracin pblica, como institucin estatal, lleva en su nombre tanto el carcter poltico como el administrativo. Las funciones que tiene que cumplir corresponden al mbito poltico; mientras que lo administrativo tiene que ver con las actividades que a su interior se desarrollan. Pero todas las funciones y actividades deben estar referidas al ejercicio del poder, porque ste es la causa y el fin por el que existen.

ADMINISTRACIN PBLICA COMO SISTEMA

Definicin de Sistema:

Un sistema es un conjunto de partes o elementos organizadas y relacionadas que interactan entre s para lograr un objetivo. Los sistemas reciben datos, energa o materia del ambiente y proveen informacin, energa o materia.

Cada sistema existe dentro de otro ms grande, por lo tanto un sistema puede estar formado por subsistemas y partes, y a la vez puede ser parte de un supersistema. Un grupo de elementos no constituye un sistema si no hay una relacin e interaccin, que de la idea de un "todo" con un propsito.

CONCLUSIN A manera de conclusin apreciamos que el concepto de Administracin Pblica ha dejado de ser restrictivo y exclusivo del sector estatal, toda vez que existe un mejor manejo del mismo a nivel normativo, se refleja una mejora en la legislacin acorde con la doctrina, lo cual redundar en un mayor beneficio para el administrado.