Tema 20 El anlisis de las polticas de gasto pblico

Hacienda Pblica I
Grupo II Curso 2009-2010 1

ndice
1. 2. Introduccin Eficiencia del gasto pblico 2.1. Concepto de eficiencia 2.2. Efecto renta y efecto sustitucin 2.3. Tipos de programas sociales 3. Equidad del gasto pblico 3.2. Focalizacin 3.2. Progresividad 3.3. Redistribucin de la renta 4. Otras cuestiones relativas al anlisis del gasto pblico 4.1. Beneficios y costes sociales 4.2. La tasa de descuento temporal
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Bibliografa
Stiglitz, cap. 10. Corona y Daz, cap. 11. Sobre las tasas de descuento sociales y cambio climtico: Dasgupta, Partha (2007): Economics. A very short introduction, Oxford: Oxford University Press pginas 122-126. [El libro tambin est disponible en espaol]

1. Introduccin

La Economa tiene como objeto de estudio la satisfaccin de las necesidades humanas (ilimitadas) a partir de recursos escasos que pueden utilizarse para distintos fines (limitados). Por tanto, desde la Economa, existe la necesidad de evaluar los efectos que cualquier programa de gasto pblico tenga sobre dos aspectos diferentes: (a) La eficiencia en el intercambio y en la produccin. (b) La equidad, es decir, la distribucin del bienestar dentro de la sociedad.

2. Eficiencia 2.1. Concepto de eficiencia El estudio de la eficiencia consiste en analizar cul es la relacin entre los resultados obtenidos y los recursos utilizados. La eficiencia de una economa de mercado tiene varias vertientes: No es posible mejorar a ningn individuo sin empeorar a otro. No es posible producir una mayor cantidad de bienes con los recursos disponibles. No es posible producir una determinada cantidad de bienes y servicios con un menor coste.
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2. Eficiencia 2.1. Concepto de eficiencia A este respecto, debemos recordar los Teoremas del Bienestar: 1er Teorema (la mano invisible): Bajo ciertas condiciones ms o menos restrictivas, los mercados llevan a una asignacin eficiente. 2 Teorema: Bajo las mismas condiciones, cualquier asignacin eficiente (existen infinitas asignaciones eficientes) puede alcanzarse a travs del funcionamiento de los mercados si se redistribuyen los recursos iniciales de manera apropiada. Las intervenciones de los gobiernos a travs del gasto pblico pueden, por tanto, reducir la eficiencia si imperan condiciones ideales o incrementarla si existen fallos de mercado.
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2. Eficiencia 2.2. Efecto renta y efecto sustitucin [Recordatorio] Consideremos que existen dos bienes de consumo posibles. La demanda de un bien puede variar por dos razones: Efecto sustitucin: cambio en la demanda de un bien porque cambia su precio relativo respecto a otro. Ejemplo: la Coca-Cola se hace ms barata respecto a la Pepsi y consumo ms Coca-Cola. Efecto renta: cambio en la demanda de un bien porque cambia la renta del consumidor (sin cambiar los precios relativos). Ejemplo: al aumentar la renta del consumidor, ste consume ms cantidad de Coca-Cola.
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2. Eficiencia 2.2. Efecto renta y efecto sustitucin Desde el punto de vista de la eficiencia, el objetivo es que los programas de gasto pblico no generen un efecto sustitucin. Si se genera un efecto sustitucin (cambio en los precios), los agentes ya no pagan por un producto su verdadero coste. Sera posible conseguir el mismo bienestar con menores recursos. Ejemplo intuitivo: Qu prefieres, un descuento de 1.000 euros en la compra de libros o 1.000 euros en metlico?

Ejemplo grfico: alimentos y educacin

Vamos a estudiar y comparar las consecuencias de ofrecer (a) Un subsidio en metlico que el individuo puede gastar como desee (b) Un subsidio a la educacin

Transferencia en metlico (no condicionada) (T)

Alimentos (Y+T)/P2 Curvas de indiferencia Y/P2 AD AA R.P. despus R.P. antes EA ED Y/P1 (Y+T)/P1 Educacin

Transferencia en especie (ej. 50% rebaja de tasas acadmicas)

Alimentos

Curvas de indiferencia

Y/P2

AA AD R.P. despus R.P. antes EA ED Y/P1 Y/(P1-t) Educacin

Con una transferencia en metlico podemos lograr el mismo efecto por menos dinero
Alimentos Curvas de indiferencia Diferencia Y/P2

AD AA

Coste del programa en especie (medido en unidades de alimentos) Coste del programa en metlico (medido en unidades de alimentos)

EA

ED

Y/P1

Y/(P1-t)

Educacin

2. Eficiencia 2.3. Tipos de programas sociales Ceteris paribus, desde el punto de vista de la eficiencia se preferirn prestaciones en mtlico a prestaciones en especie. prestaciones incondicionadas a prestaciones condicionadas. Razn: las primeras son ms susceptibles de generar efecto renta nicamente, mientras que las segundas generan efecto renta y efecto sustitucin. Existen excepciones que veremos posteriormente.

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3. Equidad 3.1. Focalizacin Dado que la sociedad valora la igualdad positivamente y dado que las intervenciones del Estado pueden suponer reducciones de la eficiencia, resulta evidente preocuparnos por quin se beneficia de cada programa de gasto pblico. Estudiar la focalizacin de un programa de gasto pblico consiste en ver quin se beneficia y en qu medida de un determinado programa.

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Distribucin de la renta antes de prestaciones sociales en Espaa (2007)

30 26.8 25 20 15 11.7 10 6.3 5 1.6 0.0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 4.5 9.7 7.9 14.1

% del total

17.4

Decilas de renta

Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida 2008.

Distribucin de las prestaciones sociales en Espaa (2007)

30 25 20 15 11.8 10 5 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 9.2 8.3 5.8 4.8 3.6 3.2 28.3 22.8

% del total

2.2

Decilas de renta

Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida 2008.

Distribucin de la renta antes de prestaciones sociales y de las prestaciones sociales en Espaa (2007)

30 25

28.3 26.8 22.8

Renta antes de prestaciones sociales Transferencias

14.1 11.8 11.7 9.2 6.3 4.5 9.7 7.9 8.3 5.8 4.8 3.6 3.2

% del total

20 15 10 5
1.6

17.4

2.2

0.0

10

Decilas de renta antes de prestaciones sociales

Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida 2008.

3. Equidad 3.2. Progresividad Dos conceptos previos: (a) Curva de Lorenz [recordatorio]: ordenamos a las personas por la renta y dibujamos el % de renta acumulada que acumula cada % de poblacin. Ejemplo: - el 0% ms pobre acumula el 0%. - el 20% ms pobre acumula el 1.7% - el 50% ms pobre acumula el 20.3% . - el 100% de la poblacin acumula el 100%.

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Curva de Lorenz de la renta antes de prestaciones sociales en Espaa (2007)

100

80

Renta acumulada antes de prestaciones

% del total

60

40

20

0 0 20 40 60 80 100

% de poblacin acumulada ordenada por renta antes de prestaciones

Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida 2008.

3. Equidad 3.2. Progresividad (b) Curva de concentracin: ordenamos a las personas por la renta y dibujamos el % de prestaciones sociales que acumula cada % de poblacin. Ejemplo: - el 0% ms pobre acumula el 0%. - el 20% ms pobre acumula el 28.3% - el 50% ms pobre acumula el 80.4% . - el 100% de la poblacin acumula el 100%.

20

Curva de concentracin de las prestaciones sociales

100

80

% del total

60

40 Prestaciones sociales acumuladas

20

0 0 20 40 60 80 100

% de poblacin acumulada ordenada por renta antes de prestaciones

Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida 2008.

3. Equidad 3.2. Progresividad

Tcnicamente, la progresividad de un gasto mide su grado de alejamiento de la proporcionalidad. Si una prestacin se concentra en las personas de baja renta ms que la renta antes de la prestacin ser progresiva. Comparando ambas curvas, sabemos si el gasto es progresivo o regresivo: Curva de concentracin > Curva de Lorenz las prestaciones se distribuyen mejor que la renta progresivas Curva de concentracin < Curva de Lorenz las prestaciones se distribuyen peor que la renta regresivas Si las curvas se superponen las prestaciones se distribuyen como la renta proporcionales

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Progresividad de las prestaciones sociales en Espaa (2007)

100
Renta acumulada antes de prestaciones

80

% del total

60
Prestaciones sociales acumuladas

40

20

0 0 20 40 60 80 100 % de poblacin acumulada ordenada por renta antes de prestaciones

En Espaa, las prestaciones sociales son progresivas

Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida 2008.

Situacin hipottica

100

80

Renta acumulada antes de prestaciones Prestacin hipottica

% del total

60

40

20

0 0 20 40 60 80 100
% de poblacin acumulada ordenada por renta antes de prestaciones
Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida 2008.

3. Equidad 3.2. Progresividad Si las curvas se cruzan, las curvas no bastan para saber si la prestacin social es progresiva o regresiva y necesitamos algn ndice La principal medida es el ndice de Kakwani: K = G (renta) IC (prestacin) Si K > 0 Progresiva Si K = 0 Proporcional Si K < 0 Regresiva

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3. Equidad 3.2. Progresividad Clculo del ndice de Gini de la renta

rea bajo lnea de 45-rea bajo curva de Lorenz G= rea bajo lnea de 45
Clculo del ndice de concentracin (o cuasi-Gini) de la prestacin

rea bajo lnea de 45-rea bajo curva de concentracin IC= rea bajo lnea de 45
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3. Equidad 3.3. Redistribucin Simplemente, se trata de ver si la distribucin de la renta se hace ms o menos igualitaria con las prestaciones sociales. Para ello calculamos: (a) Curva de Lorenz de la renta antes de prestaciones (b) Curva de Lorenz de la renta despus de prestaciones

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3. Equidad 3.3. Redistribucin Comparando ambas curvas, sabemos si el gasto es progresivo o regresivo: Curva de Lorenz despus > Curva de Lorenz antes las prestaciones reducen la desigualdad son redistributivas Curva de Lorenz despus < Curva de Lorenz antes las prestaciones aumentan la desigualdad Si las curvas se superponen no afectan a la desigualdad

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Redistribucin de las prestaciones sociales en Espaa (2007) 100

Curva de Lorenz antes Curva de Lorenz despus

80

% del total

60

En Espaa, las prestaciones sociales reducen la desigualdad.

40

20

0 0 20 40 60 80 100 % de poblacin acumulada ordenada por renta antes de prestaciones

Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida 2008.

3. Equidad 3.3. Redistribucin Si las curvas se cruzan, las curvas no bastan para saber si se reduce o no la desigualdad y tenemos que utilizar un ndice. La principal medida es el ndice de Reynolds-Smolensky RS = G (antes) G (despus) Si RS > 0 Se reduce la desigualdad Si RS = 0 No afecta a la desigualdad Si RS < 0 Aumenta la desigualdad

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3. Equidad

Aunque, por los grficos, sabemos que las prestaciones en Espaa son progresivas y reducen la desigualdad, podemos corroborarlo con los ndices. Progresividad IC = -0.431 G (antes) = 0.424 K = G (antes) IC = 0.424 (-0.431) = 0.855 > 0

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3. Equidad

Redistribucin G (antes) = 0.424 G (despus) = 0.303 RS = G (antes) G (despus) = 0.424 0.303 = 0.121 > 0

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4. Otras cuestiones relativas al anlisis del gasto pblico

4.1. Beneficios y costes sociales

Las empresas privadas considera los beneficios y costes privados usan los precios de mercado. El sector pblico considera los beneficios y costes sociales cuando no coinciden con los privados, los precios de mercado no son suficientes. En particular, el sector pblico afronta dos tipos de problemas: - Valorar los beneficios y costes bienes y servicios para los que no existen mercados. - Valorar bienes y servicios y costes de bienes y servicios en los que los precios privados no coinciden con los sociales.

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4. Otras cuestiones relativas al anlisis del gasto pblico

(a) Valoracin de bienes y servicios para los que existen mercados (a.1) Valoracin del tiempo Aplicacin habitual: Valorar el ahorro de tiempo que produce un medio de transporte (AVE, autova, etc.). Procedimiento habitual: usar el salario/hora medio o utilizar encuestas para constatar cmo los usuarios valoran el ahorro de tiempo.

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4. Otras cuestiones relativas al anlisis del gasto pblico

(a.2) Valoracin de la vida Aplicacin habitual: Valorar los beneficios de un tratamiento mdico o una mejora de infraestructuras (carreteras, etc.). Procedimiento habitual: Mtodo constructivo: calcular los ingresos que habra percibido hasta su muerte a la edad de fallecimiento normal un individuo estndar. Mtodo de la preferencia revelada: examinando los riesgos y los salarios de los trabajos ms arriesgados (minera, polica, etc.), inferimos cmo los individuos valoran la vida.
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4. Otras cuestiones relativas al anlisis del gasto pblico

(a.3) Valoracin de recursos naturales Aplicacin habitual: Valorar los daos ambientales de un proyecto de infraestructuras o los beneficios de un accin de conservacin del medio ambiente Procedimiento habitual: la valoracin contingente; a travs de encuestas, se pregunta a los individuos cunto estaran dispuestos a pagar por la conservacin de un recursos ambiental o cunto habra que pagarles para que prescindiesen de l.

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4. Otras cuestiones relativas al anlisis del gasto pblico

(b) Valoracin de bienes y servicios para los que los precios de mercado no reflejan los precios sociales En este caso, el objetivo es calcular precios sombra, que son precios diferentes a los de mercado que reflejan los beneficios y costes sociales. Ejemplo El Estado plantea crear una central trmica, muy contaminante. El coste marginal privado viene dado por precios de mercado (salarios, coste del carbn, etc.), pero el coste marginal social debe incluir el dao al medio ambiente. Psombra = CMg social = CMg privado + valoracin del dao al medio ambiente.
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4. Otras cuestiones relativas al anlisis del gasto pblico

4.2. El uso de tasas de descuento temporal Cmo ponderar los beneficios y los costes futuros a la hora de tomar una decisin hoy? Tasas de descuento temporal Si la tasa de descuento es del 10% anual 100 en 2011 = 100/(1+0,10) ( 91) en 2010 100 en 2050 = 100/(1+0,10)40 ( 221) en 2010 La tasa de descuento es muy relevante cuando los beneficios y los costes se producen en momentos del tiempo distintos.

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4. Otras cuestiones relativas al anlisis del gasto pblico

La influencia puede ser muy grande Ejemplo Un proyecto cuesta 100 millones de euros hoy y proporciona 1.000 millones de euros de beneficios en 2050 Si la tasa de descuento es 1%, el valor de los beneficios hoy son 672 millones de euros debemos realizar el proyecto Si la tasa de descuento es 10%, el valor de los beneficios hoy es 22 millones de euros no debemos realizar el proyecto.

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4. Otras cuestiones relativas al anlisis del gasto pblico

Los agentes privados slo se ocupan de los costes y beneficios privados y utilizan como tasa de descuento el tipo de inters al que pueden tomar prestado dinero. El Estado debe tener en cuenta los beneficios y costes sociales, que no siempre coinciden con los privados, por lo que el tipo de inters de mercado puede no ser una buena tasa de descuento social. Particularidades A veces los proyectos afectan a distintas generaciones. En la prctica, UE (5%) y EE.UU. (7%).
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4. Otras cuestiones relativas al anlisis del gasto pblico

La tasa de descuento social y el debate del calentamiento global De acuerdo con Partha Dasgupta (Universidad de Cambridge), la tasa de descuento social debe (a) ponderar por igual el bienestar de cada generacin. Es decir, el Estado no puede valorar el presente ms que el futuro nicamente porque el presente es ms cercano. Si dos generaciones van a tener un nivel de bienestar similar, los beneficios y costes para una y otra hoy deben ser ponderados igual. (b) tener en consideracin cul es el nivel de consumo por persona de cada una de ellas.
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4. Otras cuestiones relativas al anlisis del gasto pblico

Si se espera que dentro de 100 aos el bienestar (mismo consumo por persona) sea el mismo que hoy la tasa de descuento social debe ser 0. el bienestar sea mayor que hoy la tasa de descuento social debe ser positiva (1 euro dentro de 100 aos tendr menos valor que 1 euro hoy). el bienestar sea menor que hoy la tasa de descuento social debe ser negativa (1 euro dentro de 100 aos tendr ms valor que 1 euro hoy).

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Posibles efectos del calentamiento global

(1) Prdida de tierras de cultivo en pases desarrollados y en desarrollo.

(2) Extincin de especies y prdida de biodiversidad.

(3) Amenaza del suministro de agua.

(4) Inundaciones, sequas y subidas del nivel del mar que pueden crear millones de refugiados.

Fuente: Informe Stern.

4. Otras cuestiones relativas al anlisis del gasto pblico

Dasgupta seala que si se espera que los efectos negativos del cambio climtico pueden ser tan fuertes que se reduzca el bienestar (consumo por habitante) de las generaciones futuras, la tasa de descuento social a utilizar puede ser negativa.

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Anexo

Nota sobre la progresividad/regresividad de los impuestos

Anexo: Nota sobre la progresividad/regresividad de los impuestos

Una prestacin social incrementa la renta de las personas beneficiadas. Un impuesto reduce la renta de las personas gravadas. En consecuencia, Una prestacin es progresiva si se concentra en las personas de baja renta ms que ms que la renta antes de la prestacin. Un impuesto es progresivo si se concentra en las personas de renta alta en mayor medida que la renta antes de impuestos.

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Anexo: Nota sobre la progresividad/regresividad de los impuestos

En el caso de un impuesto si la curva de concentracin del impuesto est por debajo de la curva de Lorenz de la renta antes de impuestos la carga tributaria se distribuye menos equitativamente que la renta impuesto progresivo si la curva de concentracin del impuesto est por encima de la curva de Lorenz de la renta antes de impuestos la carga tributaria se distribuye ms equitativamente que la renta impuesto regresivo si la curva de concentracin del impuesto y la curva de Lorenz se superponen la carga tributaria se distribuye de la misma forma que la renta antes de impuestos impuesto proporcional

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Anexo: Nota sobre la progresividad/regresividad de los impuestos

Si las curvas se cruzan, necesitamos recurrir al ndice Kakwani, que para el caso de los impuestos se calcula a la inversa que en el caso de las prestaciones, es decir, se obtiene como

K = IC (impuestos) G (renta) Si K > 0 Progresiva Si K = 0 Proporcional Si K < 0 Regresiva

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Distribucin de la renta y de la recaudacin del IVA en 2000

50

40

% de la renta antes de IVA % de la recaudacin

39

30
%

26 22 21

20

18 16 14 9

17

19

10

II

III
Quntil de renta

IV

Fuente: Serrano (2001).

Las personas de mayor renta soportan una mayor parte de la carga tributaria del IVA, pero

 el IVA es un impuesto regresivo: la carga tributaria se distribuye ms equitativamente que la renta.

Progresividad/regresividad del IVA en Espaa (2000)

100
Renta acumulada antes de IVA Recaudacin del IVA

80

% del total

60

El 20% ms rico paga el 26% del IVA total, pero tiene el 39% de la renta total. Para que fuese progresivo, tendra que pagar ms del 39% del total de lo que se ingresa por IVA.

40

20

0 0 20 40 60 80 100 % de poblacin acumulada ordenada por renta antes de IVA

Fuente: Serrano (2001).