El nuevo autoritarismo en Amrica Latina 1.

VISION GENERAL DEL MODELO BUROCRTICO AUTORITARIO por David Collier* El predominio de gobiernos autoritarios y militares en los pases econmicamente ms avanzados de la Amrica Latina contempornea, plantea un desafo analtico de primordial importancia al estudioso de la poltica latinoamericana, as como a los que se ocupan del tema, ms amplio, del entendimiento del cambio poltico. Las antiguas hiptesis, de los textos interesados en el desarrollo, que sugeran una relacin positiva entre democracia y modernizacin socioeconmica, difcilmente podran servirnos de gua para entender este nuevo autoritarismo 1 . Cmo explicarlo entonces? Una parte sustancial de los textos trata de plantearse esta cuestin. Una de las principales lneas de anlisis se ha centrado en las tensiones sociales, econmicas y polticas que en dcadas recientes ha generado el tipo concreto de modernizacin dependiente y capitalista que ha experimentado Amrica Latina. Se considera que tales tensiones contribuyen a una reorientacin fundamental de las polticas nacionales. Ms concretamente, se considera que las tensiones mencionadas han conducido al colapso del antiguo esquema de poltica populista, en la cual el sector popular era un actor significativo participante en la coalicin poltica nacional dominante de varios pases adems de ser un importante beneficiario de la poltica pblica. Pero al anterior esquema populista le ha seguido un periodo de poltica postpopulista caracterizado por la aparicin de gobiernos represivos autoritarios que tratan de resolver aquellas tensiones eliminando la participacin del sector popular en la arena poltica nacional y forzando un movimiento regresivo de las rentas de este sector 2 . As, los niveles ms

Me ayudaron a revisar este captulo y el captulo IX de este volumen las tiles sugerencias de Ruth Berins Collier, Guillermo ODonnell, Albert O. Hirschman, Benjamn Most, Lotus Goodman, Abraham Lowenthal, Philippe Schmitter, Alfred Stepan, Robert Kaufman, Alfred Diamant, Jean Robinson, Lila Milutin, Robert Packenhaxn, Peter Evans, Peter Cleaves y Richard Stryker. Algunas partes de este capitulo, as como una primera versin de algunas partes del captulo IX, aparecieron previamente en World Politics (1978). Estos captulos forman parte de un estudio ms amplio sobre el cambio poltico en Latinoamrica que ha sido apoyado por la National Science Foundation Gran Nm. SOC7S- 19990, el Social Science Research Coundil y por la Tinker Foundation. 1 Para las citas de estos textos y las crticas de estas hiptesis, vanse las notas 3 y 7 de la Introduccin. 2 Una pequea muestra de la literatura en la que han aparecido varias formas de esta argumentacin podra incluir a Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto, Dependencia y Desarrollo en Amrica Latina (Mxico, Siglo Veintiuno Editores S.A., 1969); Fernando Henrique Cardoso, Ideologas de la burguesa industrial en las sociedades dependientes (Argentina y Brasil) (Mxico, Siglo Veintiuno Editores, S.A., 1971); y Associated Dependent Development: Theoretical and Practical Implications, en Alfred Stepan, ed., Authoritarjan Brazif Origins, Policies, and Future (New Haven, Yale University Press, 1973); Octavio lanni, Crisis in Brazil (Nueva York, Columbia University Press, 1970) y A formaao do estado populista na America Latina (Ro de Janeiro, Editora Civiizaao Brasileira, 1975); Alfred Stepan, The Military in Politics: Changing Patterns in Brazil (Princeton, Princeton University

El nuevo autoritarismo en Amrica Latina avanzados de industrializacin se consideran vinculados con un alejamiento de la poltica democrtica y competitiva y con un incremento de la desigualdad, lo que es completamente opuesto al esquema que sugeran las hiptesis de la literatura anterior sobre el tema. Una de las formulaciones ms importantes de esta argumentacin populista/postpopulista se encuentra en la obra de Guillermo ODonnell 3 , cientfico poltico argentino. Basndose explcitamente en las investigaciones de Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto, Octavio lanni, Luciano Martins, Philippe Schmitter, Albert Hirschman, Alfred Stepan, Thomas Skidmore, Helio Jaguaribe, Juan de Imaz, Marcos Kaplan, Celso Furtado, Cndido Mendes, Torcuato di Tella y otros 4 , ODonnell trat de poner ms de relieve la red de argumentos desarrollados por dichos autores, con respecto a las consecuencias que para el cambio poltico nacional ha tenido la industrializacin capitalista dependiente, con sus cambios en la estructura social. Trat deliberadamente de enfatizar el impacto de los factores econmicos y sociales sobre la poltica, como medio de clarificar algunas cuestiones conceptuales y empricas bsicas que surgen en el 1 estudio de las sociedades latinoamericanas. Su finalidad era la de proveer un mejor mapa conceptual de la realidad social, para que pudiera servir como punto de partida de la investigacin futura, que considerar tambin el impacto de los factores polticos sobre el cambio econmico y social, as como las interacciones entre todas estas dimensiones 5 .
Press, 1971); y The State and Society: Peru in Comparative Perspective (Princeton, Princeton University Press, 1978), captulo 3; Helio Jaguaribe, Econom,c and Political Development: A Theoretical Approach and a Brazilian Case Study (Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1968); y Political Development: A General Theory and a Latin Amenca Case Study (Nueva York, Harper and Row, 1973); Thomas Skidmore, Politics in Brazil, 1930-1 964: An Expenimeni in Democracy (Nueva York: Oxford University Press, 1967); y Jos Luis de Imaz, Los Que Mandan (Albany, State University of New York Press, 1964). 3 Vase Modernlzat ion and Bureaucratic-Authoritarianjsm: Studies in South American Politics (Institute of International Studies, University of California, Berkeley, Politics of Modernization Series nm. 9, 1973); publicado tambin en espaol como Modernizacin y Autoritarismo (Buenos Aires, Ediciones Paidos, 1972); Reflexiones sobre las tendencias generales de cambio en el Estado burocrtico-autoritario (inicialmente presentado en la Conferencia sobre Historia y Ciencia Social Universidad de Campinas, Brasil, 1975, y publicado como Documento CEDES/G.E. CLACSO/nm. 1, Centro de Estudios de Estado y Sociedad, Buenos Aires, 1975, y como Procesos Polticos Latinoamericanos, nm. 3, Universidad Catlica del Per, Lima, 1975. Se ha publicado en ingls una versin revisada como Reflections on the Patterns of Change in the Bureaucratic-Authoritarian State, Latin American Regearch Review, XIII, nm. 1 (1978), pp. 3-38); Estado alianzas en la Argentina, 1956-1976, Desarrollo Econmico, XVI (enero-marzo de 1977), pp. 523-54; y Corporatism and the Question of the State en James M. Malloy, ed., Authoritarianism and Conporatism in Latin Americe (Pittsburgl, University of Pittsburgh Press, 1977), pp. 47-88. Vase tambin su Modernizacin y golpes militares: Teora, comparacin y el caso Argentino, Desarrollo Econmico, XIII (octubre a diciembre de 1972), pp. 519-66 (publicado en ingls en Abraham F. Lowenthal, cd., Arm les and Politics in LatinAmenica, Nueva York, Holmes & Meier Publishers, Inc., 1976). 4 Vanse las referencias en Modernization, captulo 2, especialmente la nota 2.
5

Modernization, p. 113. Las innovaciones de ODonnell con respecto a esta literatura ms amplia incluyen: su presentacin de un anlisis poltico muy detallado y elaboradamente conceptualizado; su intento de organizar la argumentacin en proposiciones sistemticas; su intento de pasar a una mayor frugalidad terica dedicando gran

El nuevo autoritarismo en Amrica Latina La formulacin que hace ODonnell del argumento populista/postpopulista ha recibido una atencin considerable en el trabajo de otros estudiosos, estimulando numerosos esfuerzos por elaborar, afinar y criticar su argumentacin 6 . Se ha convertido en un importante punto de referencia en los anlisis de la economa poltica del autoritarismo latinoamericano, y ha servido explcitamente como punto de partida o lnea de base de la mayor parte de los captulos de este libro. Por la importancia que tiene el anlisis de ODonnell para el resto del libro, y porque sus anlisis se encuentran esparcidos en varios artculos y libros que han aparecido durante un periodo de varios aos, me ha parecido apropiado presentar aqu una breve sntesis de su argumentacin 7 . Como resultar evidente en los captulos siguientes, el anlisis de ODonnell no es una interpretacin universalmente aceptada de la poltica latinoamericana. Se resume aqu con el mismo espritu con que l lo present originalmente: como un marco de referencia conceptual y como una serie de hiptesis que tratan de estimular el debate entre los estudiosos del tema.

atencin a un pequeo grupo de variables crticas; y su elaborada crtica de la teora de la modernizacin existente y el tratamiento detallado de cmo los tipos de anlisis comparativos que se emplean comnmente en las pruebas de la teora de la modernizacin deben ser modificados para tratar, de un modo que sea significativo, las nuevas perspectivas que surgen de la investigacin sobre Latinoamrica. 6 Para ejemplos de investigacin que tratan las cuestiones planteadas por ODonnell, vase Mario 5. Brodershon, Sobre Modernizacin y Autoritarismo y el estancamiento inflacionario argentino. Desarrollo Econmico 13, nm. 51 (octubre-diciembre, 1973), pp. 591-605; Juan 3. Linz, Totalitarian and Authoritarian Regimes, en Fred Greenstein y Nelson Polsby, eds., Handbook of Political Science Vol 3, Macro Political Theory (Reading, Mass., Addison-Wesley Press, 1975); Robert R. Kaufman, Notes on Definition, Genesis, and Consolidation of Bureaucratic-Authoritarian Regimes (manuscrito sin publicar, Department of Political Science, Douglas College, 1975) y Mexico and Latin American Authoritarianism, en Jos Luis Reyna y Richard S. Weinert, eds., Authonitanianism in Mexico (Philadelphia, Institute for tire Study of Human Issues, 1977), pp. 193-232; Susan Kaufman Purcell, The Mexican Profit. Shaning Decision: Politics in en Authoritanian Regime (Berkeley y Los Angeles, University of California Press, 1975), captulo 1; William C. Smith, The Armed Forces and the AuthoritaiianBureaucratic State in Argentina (documento presentado en el Inter-University Seminar on the Armed Forces and Society, Tempe, Arizona, 1976); Kennetii P. Erickson y Patrick y. Peppe, Dependent Capitalist Development, U.S. Foreign Policy, and Repression of the Working Class te Chile and Brazd, Latin American Perspectiwes, III, nm. 1 (invierno de 1976), pp. 1944; David Collier, Timing of Economic Growth and Regisne Characteristics te Latin America, Comparative Politics, VII, num. 3 (abril, 1975), PP. 331-59; y Squatters ,wd Oligarchs: Authoritarian Rule and Policy Change in Peru (Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1976); James M. Mafloy, ed., Autkoritananisw, iii Latin American (Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 1977), pp. 3-19; David Coifier y Ruth B. Collier, Who Does What, to Whom, and How: Toward a Comparative Analysis of Latin American Corporatism, en Malloy, cd., Authoritananism, pp. 489-512; Silvio Duncan Baretta y Helen E. Douglass, Authoritarianism and Corporatism in Latin America: A Revlew Esgay, en Malloy, cd., Authorirarianism, pp. 5 13-24; y Alfred Stepan, 71,e State and Society: Per te Comparative Perspective (Princeton, Princeton University Prees, 1978), captulo III. Por lo menos cuatro tesis doctorales se estn elaborando actualmente en las universidades de Stanford, Yale e Indiana centradas en los elementos principales de la argumentacin de ODonnell Un ejemplo de la aplicacin de esta perspectiva a la poltica del Este asitico se puede encontrar en Sungjoo Kan, Power, Dependency, and Representation te South Korea (texto presentado en la reunin anual de 1977 de la American Poltical Science Association, Washington, D.C.). 7 Debe ponerse de relieve que ODonnell mismo ha introducido muchas aclaraciones en la argumentacin. En el grado en que ha sido posible, esas aclaraciones han sido incorporadas a la sintesis que hemos presentado aqu, evitando as un debate intil sobre cuestiones que ya estaban resueltas. Sus numerosas sugerencias para la mejora de esta anlisis quedan reconocidas y agradecidas.

El nuevo autoritarismo en Amrica Latina TIPOS DE SISTEMAS POLITICOS El modo en que ODonnell describe los diferentes tipos de sistemas polticos es similar, en muchos aspectos, al empleado en la literatura populista / postpopulista ms general. Se centra en tres dimensiones distintas, como son: la estructura del rgimen poltico nacional (incluyendo la libertad de competencia electoral, la libertad de las asociaciones de inters y el nivel de represin); la composicin de clase y sectorial de la coalicin poltica dominante; y determinadas polticas pblicas cruciales (particularmente en cuanto que se refieran a la distribucin de los recursos entre las diferentes clases sociales y sectores de la economa). Combina as la preocupacin por la estructura poltica con el inters por quin gobierna y quin se beneficia. Una distincin central, derivada de estas tres dimensiones, es si al sistema es incorporador busque la activacin del sector popular, permitindole alguna voz en la poltica nacional o excluya deliberadamente a un sector popular anteriormente activo de la arena poltica nacional 8 . ODonnell identifica ciertas constelacin 9 recurrentes en las que los diferentes modelos de rgimen, coalicin y poltica han aparecido en Amrica Latina 10 . Tomando como base estas constelaciones, describe tres tipos de sistemas polticos que l ve como representantes de una secuencia histrica 11 . 1. Oligrquico 12 La competencia. Poltica tiene un alcance limitado. La lite del sector exportador de productos primarios (basada en productos minerales y agrcolas) domina el estado y orienta la poltica pblica alrededor de sus necesidades. Estos

Modernization, pp. 53 y 55 Ibid., p. 68. 10 Aunque en Modernization ODonnell limita explcitamente el anlisis a los pases suramericanos (pp. VIII a IX), en Reflexiones aade Mxico al anlisis (pp. 44-5 3), ampliando su marco de referencia a Amrica Latina. Secundando el nfasis de ese estudio ms reciente, el presente debate trata su marco de referencia a Amrica Latina en lugar de a Sudamrica. 11 Modernization, captulo 2. Al sugerir que estas diferentes constelaciones de rgimen, coalicin y poltica representan distintos tipos de sistemas polticos, estoy siguiendo el uso que de ello hace ODonnell en Modernization. En escritos ms recientes ha dicho que esas constelaciones representan tipos diferentes de estados (vase el captulo VII y el Glosario). Como dicho uso puede no resultar familiar a muchos lectores de los Estados Unidos, me pareci ms simple mantener el uso primitivo en el presente captulo introductorio. 12 En Modernization, ODonnell se refiere a stos como sistemas tradicionales (pp. 112 y 114). Sin embargo, este uso podra llevar a la conclusin incorrecta de que su anlisis est orientado segn la distincin entre tradicin y modernidad, ampliamente criticada. He sustituido la expresin sistema oligrquico, que corresponde al uso habitual de los estudiosos de Amrica Latina, que se refieren a este como al perodo del estado oligrquico, as como al uso de ODonnell en Corporatism, en donde se refiere a l como al perodo de dominacin oligrquica (p. 66).
8 9

El nuevo autoritarismo en Amrica Latina sistemas no son incorporadores ni excluyentes, porque el sector popular aun no ha estado polticamente activado 13 . 2. Populista. Aunque hay considerables variaciones en el grado de competitividad y democracia de estos sistemas, son claramente incorporadores. Estn basados en una coalicin multiclasista de intereses urbanos e industriales, que incluye a la lite industrial y al sector popular urbano. El nacionalismo econmico es un rasgo comn de esos sistemas. El estado promueve la fase inicial de la industrializacin, orientndola hacia los bienes de consumo; y lo hace as( directamente, por medio del apoyo a la industria nacional, e indirectamente, al estimular la expansin del mercado nacional de bienes de consumo aumentando los ingresos del sector popular 14 . ODonnell presta particular atencin a los dos ejemplos ms discutidos de populismo: los gobiernos de Vargas en Brasil (1930 a 1945 y 1950 a 1954) y de Pern en Argentina (1946 a 1955). 3. Burocrtico autoritario. Estos sistemas son excluyentes y tienen un nfasis no democrtico. Los actores principales de la coalicin dominante son los tecncratas de alto nivel militares y civiles, de dentro y de fuera de estados que colaboran en estrecha asociacin con el capital extranjero. Esta nueva lite elimina la competencia electoral y controla severamente la participacin poltica del sector popular. La poltica pblica se centra fundamentalmente en la promocin de la industrializacin avanzada. Los casos de autoritarismo burocrtico considerados por ODonnell son el periodo posterior a 1964 en Brasil, el periodo de 1966 a 1970 y posterior a 1976 en Argentina, el posterior a 1973 en Chile y Uruguay y el Mxico contemporneo 15 . Ejemplos importantes de otras zonas incluyen el periodo ltimo de Franco en Espaa y los sistemas autoritarios que surgieron en varios pases de Europa oriental entre las dos guerras mundiales 16 . ODonnell pone de relieve que el autoritarismo burocrtico no se debe confundir con el fascismo alemn e italiano, a los que considera como una configuracin poltica diferente que surge en un contexto social y econmico distinto 17 .

Modernization, pp.112 y 114. Ibid., p. 57. 15 Ibid., Captulos 2 y 3; Reflexiones p. 6; y Estado y alianzas, p. 1. 16 Modernization pp. 92-93, y Reflexiones, p. 51. 17 Reflexiones, p. 50.
13 14

El nuevo autoritarismo en Amrica Latina

CAMBIO ECONOMICO Y SOCIAL ODonnell intenta explicar las transiciones de un sistema a otro, especialmente al autoritarismo burocrtico, explorando la dinmica de este ltimo. Razona que estas transformaciones polticas derivan de las tensiones polticas y sociales producidas por la industrializacin y por los cambios en la estructura social a nivel tanto de lite como de la masa. Estos cambios socioeconmicos los considera vinculados con el crecimiento absoluto del sector moderno, en lugar de con el tamao de la economa nacional en trminos de per capita, que era el factor enfatizado en numerosos estudios comparativos anteriores 18 . Al centrar la atencin en el tamao absoluto, se sita a los pases grandes con bajos niveles de renta, como Brasil y Mxico, entre los pases altamente modernizados de Amrica Latina, proporcionando as una nueva perspectiva desde la que explicar su evolucin poltica. ODonnell dedica particular atencin a la interrelacin dialctica entre los tres aspectos cruciales de la modernizacin que son (1) la industrializacin, particularmente la transicin inicial a la produccin de bienes de consumo y la subsiguiente profundizacin de la industrializacin, que incluye la produccin de bienes intermedios y de capital 19 (2) un incremento de la activacin poltica del sector popular 20 (3) el crecimiento de los roles ocupacionales tecnocrticos en las burocracias privadas y pblicas 21 1. Industrializacin. Sugiere ODonnell que las diferentes fases de industrializacin estn vinculadas en parte con el cambio poltico por el hecho del que alteran las coyunturas crticas econmicas de los diferentes grupos de clase. La transicin a la fase inicial de la industrializacin, que implica la produccin de bienes de consumo, est asociada con la transicin de un sistema oligrquico a uno populista. Las empresas de propiedad nacional, que gozando a menudo de un alto nivel de protecciones arancelarias y otras formas de subsidios estatales, comienzan a producir para un mercado local ya existente, que previamente se abasteca de bienes de importacin. Como la produccin industrial puede expandirse rpidamente, mientras trata de

18 Modernization, pp. 16 y ss. Tres estudios bien conocidos que estn dentro de la primera tradicin de requisitos de la democracia, que utilizan los indicadores per capita, se citan en la nota 1. 19 Modernization, pp. 37 y ss., y captulo 2.

20 21

Ibid., pp. 74 y ss. Ibid., pp. 79 y ss.

El nuevo autoritarismo en Amrica Latina satisfacer a este mercado recientemente protegido, es frecuente referirse a esta fase de la industrializacin como la fase fcil de sustitucin de importaciones. La proteccin arancelaria y los subsidios estatales reducen la presin para que la produccin sea competitiva internacionalmente, y la flexibilidad de que gozan las lites econmicas y polticas con respecto a la poltica de salarios y otros beneficios de los trabajadores, puede ser as considerablemente grande. Esta flexibilidad combinada con el inters, por parte de los industriales, de expandir los ingresos de la clase trabajadora con el fin de ampliar el mercado nacional de bienes de consumo, puede crear la oportunidad de una coalicin populista incorporadora. Los trabajadores reciben importantes beneficios materiales, y apoyo a los sindicatos en cuanto que organizaciones, a cambio de su apoyo poltico, reforzando as la posicin de los industriales en relacin con la lite exportadora previamente dominante. Partiendo del examen inicial del surgimiento del populismo en Argentina y Brasil, ODonnell generaliza sus descubrimientos, haciendo notar que en el nivel intermedio de modernizacin industrial en Amrica Latina existe una tendencia mayor hacia sistemas polticos competitivos ms abiertos 22 .

Segn ODonnell, el autoritarismo burocrtico deriva de una compleja serie de reacciones a los problemas que surgen cuando se ha completado ya la fase se sustitucin de importaciones de bienes de consumo. Cuando el mercado nacional de productos manufacturados simples est satisfecho, las oportunidades para la expansin industrial se limitan considerablemente. Adems, aunque la fase inicial de industrializacin pudo reducir la dependencia de bienes de consumo importados, es muy alto el costo de la importacin de bienes intermedios y equipo de capital necesarios para la produccin de bienes de consumo, con lo que se producen o incrementan los dficits de la baIanza de pagos, las deudas externas y la inflacin. Estos problemas conducen a una situacin econmica de suma cero que mina el carcter multiclasista de la anterior coalicin. Las lites que hacen la poltica suelen tratar de pasar a una poltica de desarrollo ortodoxa mas austera, que quite nfasis a la distribucin al sector popular. Ven una solucin a largo plazo en la integracin vertical o profundizacin de la industrializacin por
22

IbId., pp. 113-14.

El nuevo autoritarismo en Amrica Latina medio de la fabricacin nacional de bienes intermedios y de capital. Sin embargo, los niveles de tecnologa, experiencia empresarial y de capital necesarios en esta fase requieren empresas grandes, ms eficaces y altamente capitalizadas, que con frecuencia estn afiliadas a las empresas multinacionales. La preocupacin por atraer a este tipo de inversin extranjera estimula la adopcin de polticas econmicas ortodoxas, con el fin de enfrentarse a la crisis econmica y crear condiciones de estabilidad econmica a largo plazo que permitan satisfacer los requerimientos, a menudo exigentes, impuestos por las empresas multinacionales y las agencias internacionales de crditos 23 . 2. Activacin del sector popular. El incremento de la activacin poltica del sector popular, resultado de su creciente importancia econmica y numrica, complement la orientacin de la coalicin populista y se vio estimulada de hecho por la poltica pblica apoyada por esa coalicin. Sin embargo, con el final de la primera fase de industrializacin y el paso a polticas econmicas ortodoxas, es de esperar que el creciente podero del sector popular desafe a la nueva poltica. Como resultado de ello, se produce un vaco entre demandas y realizaciones, la extensin de las huelgas, el estancamiento del sistema de partidos y graves crisis polticas y econmicas 24 . En algunos casos el sector popular es lo bastante fuerte para producir un retorno temporal a la poltica del primer perodo populista, con lo que las polticas de desarrollo populista y ortodoxo se siguen unas a otras en rpida sucesin mientras contina la crisis econmica. 3. Roles Tecnocrticos. Los altos niveles de diferenciacin social que acompaan a la industrializacin condujeron tambin a una ampliacin del papel de los tecncratas en la sociedad, tanto en el sector privado como en las burocracias civiles y militares del sector pblico. L9s tecncratas tienen un bajo nivel de tolerancia hacia las continuas crisis polticas y econmicas, y los altos niveles de politizacin del sector popular los perciben como un - obstculo al crecimiento econmico. Entre los militares, esta nueva orientacin tecnocrtica se refleja en lo que otro autor ha denominado nuevo profesionalismo, dirigido a la intervencin militar activa en la vida poltica, econmica

23

Modernization, p. 62, y Reflexiones, passim. Modernization, pp. 70 y ss.

24

El nuevo autoritarismo en Amrica Latina y social 25 . El aumento de la comunicacin entre los tecncratas militares y civiles, y la creciente frustracin de ambos ante las condiciones polticas y econmicas existentes, estimula el surgimiento de una coalicin golpista que, en ltima instancia, establece un sistema burocrtico-autoritario represivo con el objetivo de poner fin a la crisis poltica y econmica. Esta compleja serie de interacciones entre industrializacin, activacin del sector popular y la extensin de los roles tecnocrticos se resume esquemticamente en la figura 1.

SURGIMIENTO Y EVOLUCION DEL AUTORITARISMO BUROCRTICO Afirma ODonell que estas crisis han jugado un papel central en el surgimiento del autoritarismo burocrtico en la mayor parte de los pases avanzados de Amrica Latina: Brasil en 1964, Argentina en 1966 y 1976, y Chile y Uruguay en 1973. Identifica, adems, una trayectoria alternativa de cambio, ejemplificada por Mxico, que lleva a un modelo poltico contemporneo que tiene muchos rasgos en comn con estos casos sudamericanos En Mxico, el final de la fase inicial de industrializacin se produjo en el contexto de un control autoritario firmemente establecido, por lo que la transicin a una industrializacin ms avanzada fue acompaada de una mayor continuidad de las instituciones polticas 26 .
25

bid., 154 y ss., y Alfred Stepan, The New Professionalism of Internal Warfare and Military Role Expansion, pp. 46 a 63 en Stepan, ed., Authoritarian Brazil: Origin, Policies, and Future (New Haven: Yale University Press, 1973). Modernization, p. 95, nota 77, y Reflexiones, pp. 36 y SS.

26

El nuevo autoritarismo en Amrica Latina El autoritarismo burocrtico vara con el tiempo y los pases. Una importante fuente de estas variaciones son las tensiones internas producidas en el esfuerzo por crear condiciones polticas y econmicas conducentes a una renovacin de la legin extranjera. Los grupos que inicialmente apoyaron el golpe, que incluyen a los empresarios nacionales y a elementos de las clases medias, sufren las consecuencias de la poltica econmica ortodoxa y de la preocupacin por orientar la expansin industrial alrededor de las inversiones extranjeras y estatales. Esa preocupacin conduce a una desnacionalizacin de la coalicin que apoya el estado, pues la principal clase econmica que sostiene al estado es capital extranjero. No parece fcil el sostenimiento de esa desnacionalizacin durante un periodo de tiempo prolongado. Por la potente presin interna, surge finalmente una transformacin del do coalicional, el estado y el capital extranjero, en un tro, en el que los empresarios nacionales vuelven a jugar un papel ms amplio 27 . El modo en que se produce esa transicin, sugiere ODonnel, es crucial para el xito de estos sistemas en sus propios trminos, como se ve en el contraste entre la experiencia brasilea posterior a 1964 y la experiencia argentina posterior a 1966. En donde las crisis previas al golpe son muy intensas y la nueva coalicin tecnocrtica las percibe como una amenaza importante al orden establecido, como sucedi en Brasil, la nueva coalicin est ms cohesionada y es ms capaz de mantener el control poltico frente a esas presiones internas. El incremento del papel de los empresarios nacionales acaba producindose, pero slo cuando la garanta de estabilidad econmica y poltica a corto piazo ha asegurado grandes inyecciones de capital extranjero. En cambio, en la Argentina de los aos 60 la crisis previa al golpe fue menos grave que en Brasil, y por ello ms limitada la percepcin de la amenaza. En consecuencia, la cohesin de la lite despus del golpe no fue suficiente para resistir a la presin del sector popular y de otros grupos sociales. El resultado fue un colapso del autoritarismo burocrtico, un resurgimiento de una coalicin tipo populista de grupos desafectos, una renovada crisis econmica y poltica y el fracaso en atraer la inversin extranjera a largo plazo y en mantener el crecimiento 28 . El caso de Chile sugiere que niveles de crisis previos al golpe, incluso ms altos que los experimentados en Brasil, pueden empeorar la probabilidad de xito. En Chile la crisis fue tan intensa, tan grave

27 28

Reflexiones, pp. 31 y ss. Modernization, pp. 99-103, y Reflexiones, pp. 36 y ss.

El nuevo autoritarismo en Amrica Latina la desorganizacin econmica, y tan violenta la represin posterior al golpe, que durante un perodo sustancial el gobierno tuvo dificultades para atraer el capital extranjero a pesar incluso de la extrema ortodoxia econmica. Por lo que respecta a los otros pases latinoamericanos que puedan enfrentarse a las crisis de la industrializacin avanzada, ODonnell exige precaucin antes de suponer que se reproducirn los modelos anteriores 29 . En primer lugar, dentro de America Latina, el contexto de la modernizacin para los modernizadores tardos puede ser diferente. En segundo lugar, pueden existir recursos econmicos o polticos especiales, como los ingresos petroleros en Venezuela o los modelos peculiares de competencia de partidos en Colombia. Estos factores pueden evitar las transformaciones polticas producidas en los primeros pases que lograron la industrializacin avanzada. En tercer lugar, mediante una accin poltica resuelta, los lderes pueden encontrar soluciones polticas alternativas a los problemas y crisis de la industrializacin avanzada. ODonnell sugiere as que en Amrica Latina no existe una simple afinidad entre industrializacin avanzada y autoritarismo burocrtico, sino, tomando prestada una frase de Weber, una afinidad electiva30 . CONCLUSIN Esta lnea de argumentacin, a la que nos referimos, por conveniencia, como modelo
31

burocrtico autoritario, proporciona el mareo de referencia analtico

alrededor del cual se organizan los otros captulos. En un nivel relativamente general, este marco de referencia se centra en la interaccin entre determinados rasgos decisivos de la poltica nacional en Amrica Latina particularmente la naturaleza de la coalicin dominante, el rgimen poltico, y la orientacin de clase y sectorial de la poltica pblica y las tensiones sociales y polticas que han surgido en el curso de la industrializacin en esa zona. En un nivel ms especfico, el marco de referencia se centra en una serie de temas decisivos para el estudio de esa interaccin: los problemas econmicos y sociales que se plantean en diferentes momentos del proceso de industrializacin; las crisis econmicas y polticas que resultan de esos problemas; las reacciones de las diferentes lites ante esas crisis y el grado de percepcin de la
29

Modernization, pp. 110-11.

Ibid, pp VIII y 196 Este trmino se utiliza aqu en el sentido informal y no matemtico de un argumento organizado alrededor de una serie interrelacionada de hiptesis o declaraciones explicatorias.
30 31

El nuevo autoritarismo en Amrica Latina amenaza parte-de esas lites la aparicin en el contexto de esas crisis, de nuevos tipos de gobierno autoritario y nuevas formas de intervencin militar; las notables variedades en los modos en que ha evolucionado este nuevo autoritarismo; y los diferentes impactos de las polticas econmicas y sociales adoptadas por esos gobiernos. La primera serie de preguntas concierne a la caracterizacin del autoritarismo en s. Cuales son los modos ms tiles de conceptualizar las semejanzas y diferencias entre las experiencias autoritarias de esos pases? Cules son los modos alternativos de emplear tilmente conceptos tales como el de autoritarismo burocrtico, tanto en el anlisis del autoritarismo contemporneo y en la exploracin de los contrastes, as como las posibles reas de semejanza, como en relacin con los modelos anteriores de autoritarismo? Este libro se propone examinar, modificar y elaborar los conceptos e hiptesis que se han desarrollado dentro de este amplio marco de referencia. Con el fin de anticipar las cuestiones planteadas en esos captulos, es apropiado proporcionar aqu una visin general resumida de los principales planteamientos tratados. En segundo lugar, sobre la base de un cuerpo de nuevos estudios de casos que va en aumento y de ms anlisis de las evidencias previamente disponibles, qu progresos se pueden hacer en el mejoramiento de la explicacin del nuevo autoritarismo? Es coherente con estas evidencias el argumento original referente a los vnculos entre el surgimiento del autoritarismo y las tensiones producidas por las transiciones entre las diferentes fases de industrializacin, el aumento de los roles tecnocrticos, as como el intento de lograr una profundizacin industrial? Podra proporcionar una explicacin ms completa una forma reespecificada del modelo? Qu impacto tuvieron las diferencias importantes entre los pases en la estructura del Sistema de partidos y la fuerza poltica del sector popular? Y las polticas pblicas de perodos anteriores, conformaron modelos de industrializacin que hayan incrementado o aliviado las crisis experimentadas en perodos ms recientes? En la formacin de estos acontecimientos, jugaron un papel independiente las ideologas e ideas polticas? En tercer lugar, la extensin de los anlisis a los pases de Amrica Latina en los que no se ha producido el autoritarismo burocrtico, podr proporcionar nuevas hiptesis sobre los casos en que s se produjo, adems de servir para avanzar en el

El nuevo autoritarismo en Amrica Latina entendimiento de aquellos? Es posible incorporar ms sistemticamente en el modelo los casos modelo de los regmenes formalmente democrticos, como Venezuela y Colombia, y de los gobiernos militares reformistas, como el que apareci en Per en 1968? Puede Mxico incorporarse ms plenamente al modelo? Una cuarta serie de preguntas es la siguiente: Cmo evoluciona el autoritarismo burocrtico una vez que se ha establecido? Aunque resulta apropiado caracterizar de autoritarios a estos sistemas, es esencial reconocer que a menudo se enfrentan a graves problemas de autoridad y legitimidad Cules son las implicaciones de estos problemas en la dinmica de cambio bajo un gobierno autoritario? Qu consecuencias tienen para el grado de xito experimentado por estos gobiernos en la promocin del crecimiento econmico? Cules son las perspectivas de una reaparicin final de los regmenes competitivos en Amrica Latina? Si se produce ese resurgimiento, cmo se relacionaran con las preocupaciones de los estudios de este libro las prioridades de investigacin que plantearan? Finalmente, pueden extenderse con utilidad a otras zonas del mundo los elementos del modelo burocrtico autoritario, produciendo tales extensiones del anlisis mejoras en el modelo tal como se aplica a Amrica Latina? Estas son las preguntas a las que se enfrenta este libro.