Artigo

A crise do multilateralismo econmico e o Brasil

Luiz A. P . Souto Maior*
Rev. Bras. Polt. Int. 47 (2): 163-190 [2004]

Introduo
O correto funcionamento e a estabilidade de qualquer sistema internacional dependem do efetivo apoio que ele receba dos pases que o integram especialmente daqueles de maior peso especfico e de que a distribuio dos benefcios dele derivados seja geralmente percebida como razoavelmente eqitativa. No caso do sistema econmico multilateral estabelecido ao fim da Segunda Guerra Mundial, as duas condies, embora de maneiras diferentes, foram gradual, mas rapidamente deixando de ser preenchidas de forma satisfatria. Por um lado, a liderana dos pases economicamente mais avanados, particularmente dos Estados Unidos, em favor da efetiva liberalizao do comrcio internacional foi crescentemente qualificada, em funo das mudanas na sua competitividade relativa. Por outro, ganhou fora entre os pases em desenvolvimento a noo de que, dada a sua menor competitividade global, um sistema formalmente igualitrio levava a um desvio distributivo em favor das economias mais avanadas. Em princpios da dcada de 1960, a presso por uma reforma do sistema levou convocao da I Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio
* Embaixador aposentado.

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e o Desenvolvimento (mais conhecida por sua sigla inglesa Unctad). Em termos concretos, os resultados diretos da conferncia foram modestos, mas a iniciativa marcou uma viso mais clara da divergncia de interesses entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Em 1983, Fred Bergsten j assinalava que o enorme progresso feito no sentido da liberalizao do comrcio internacional vinha claudicando desde meados da dcada de 1970. Observava ele que, apesar dos importantes compromissos assumidos na Rodada Tquio de negociaes comerciais, no Gatt, medidas protecionistas novas ou mais severas tinham surgido em setores importantes como os de txteis e confeces, ao e automveis, alm da continuada proteo e dos subsdios agricultura. Por sua vez, William Cline afirmava que o sistema internacional de comrcio est sob grande presso e parece provvel que permanea sob grande ou maior presso no futuro previsvel.1 A previso tem-se realizado. Em 1991, Jagdish Bhagwati, de forma mais incisiva, constatava estar o sistema mundial de comrcio em perigo, ameaado pelos defensores do comrcio administrado, do unilateralismo agressivo e do regionalismo.2 Em um trabalho mais recente e de enfoque mais amplo, Robert Gilpin conclui que
o regionalismo econmico, a instabilidade financeira e o protecionismo comercial ameaam seriamente a estabilidade e a integrao da economia global, cujo futuro depender das polticas externas, das polticas econmicas internas e das relaes polticas das grandes potncias econmicas. Se os Estados Unidos no reassumirem seu papel de liderana, provvel que a Segunda Grande Era do capitalismo venha a desaparecer, como a primeira.3

O presente artigo uma breve reflexo sobre como se chegou a tal estado de coisas e sobre alguns dos desafios internacionais que ele nos coloca.
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CLINE, William R. (ed), Trade Policy in the 1980s. Washington: Institute for International Economics 1983, 1 p. 2 BHAGWATI, Jagdish, The World Trading System at Risk. New Jersey: Princeton University Press, 1991. 3 GILPIN, Robert, O desafio do Capitalismo Global a economia mundial no sculo XXI. Rio de Janeiro: Editora Record, 2004, 472 p.

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O multilateralismo tutelado
Ao trmino da Segunda Guerra Mundial, a comunidade internacional, sob a liderana dos Estados Unidos, ps-se de acordo sobre o estabelecimento de uma estrutura jurdico-institucional de mbito mundial, com o objetivo de disciplinar as relaes econmicas entre os Estados. Em tese, tratava-se de assegurar que as inevitveis rivalidades internacionais no tomassem rumos nocivos ao bem comum. Mais concretamente, visava-se a coibir prticas que, sobretudo no perodo entre os dois grandes conflitos blicos do sculo passado, haviam contribudo para agravar os problemas econmicos e polticos internacionais, culminando na Grande Depresso e na guerra de 1939-1945. Na prtica, chegou-se, como seria de esperar em uma negociao de tal envergadura entre parceiros extremamente desiguais, a um conjunto de normas que, embora formalmente igualitrias, deveriam, particularmente nas circunstncias do mundo de ento: favorecer a potncia hegemnica e seus principais aliados. Na rea comercial, chegou-se ao Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (mais conhecido pela sua sigla inglesa, Gatt), pela qual se deveria promover a crescente liberalizao do comrcio internacional. Para tanto, seus integrantes comprometiam-se com a pronta eliminao das barreiras no-tarifrias, a gradual reduo de tarifas aduaneiras por meio de concesses recprocas em sucessivas rodadas de negociaes e a extenso de tais redues a todas as partes contratantes, pela aplicao da clusula de nao mais favorecida. Dava-se, assim, um primeiro e importante passo no caminho da reduo dos obstculos ao comrcio internacional e criava-se um quadro normativo-institucional tendente a manter a dinmica do processo liberalizador. Num primeiro momento, o grande beneficirio do novo estado de coisas foi a economia americana, com uma capacidade competitiva mpar na poca. Em uma segunda etapa, medida que avanava o processo de reconstruo, dele passariam a beneficiar-se tambm as demais potncias industriais, vencedoras e vencidas, cujas economias tinham sido arruinadas pela guerra. Buscavase, dessa maneira, coibir a tendncia a exportar as prprias dificuldades econmicas por meio de medidas protecionistas, como ocorrera com vrios pases no entreguerras.
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O processo de liberalizao econmica multilateralmente administrado no seria, porm, eficaz se no cobrisse, tambm, a conduta internacional dos Estados na rea financeira. Criou-se, portanto, o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e, complementarmente, o Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (Bird). Com o primeiro, estabeleceu-se um sistema de paridades fixas entre as diferentes moedas, de modo a evitar o recurso das desvalorizaes competitivas antes praticadas. Ao mesmo tempo, para evitar que pases com dificuldades conjunturais de balano de pagamentos sucumbissem tentao das velhas prticas, o FMI se prontificava a prestar-lhes ajuda, desde que respeitassem as disciplinas do sistema. Eram as famosas condicionalidades do Fundo. Assim, para um pas a braos com dificuldades conjunturais em suas contas externas, tornava-se menos penoso aceitar a disciplina do sistema do que arcar com os nus econmicos e polticos de romper com ele, recorrendo a medidas protecionistas. J as dificuldades de carter estrutural, fossem de reconstruo ou de desenvolvimento, deveriam, em tese, ser atendidas pelo Bird. De maneira muito simplificada, este foi o esquema geral ao qual, segundo se acordou, deveria ficar submetida a economia mundial. Sua grande vantagem era que o comportamento dos Estados nacionais, antes casusta e arbitrrio, deveria, a partir de ento, pautar-se por regras fixadas pela comunidade internacional e aplicadas por organismos multilaterais, segundo procedimentos aceitos por todos. Tal fato representou, por si s, um considervel avano, ainda que, em vrios pontos, a excelncia das regras substantivas ento acordadas pudesse ser discutida. Como esquema normativo de mbito mundial, o novo sistema padecia, entretanto, de uma falha essencial. Negociado, em ltima anlise, entre os Estados Unidos e seus grandes aliados, ele era particularmente adequado para regular as relaes entre as grandes economias capitalistas inclusive as potncias vencidas, que por motivos polticos Washington, desejara cooptar e destas com as menos avanadas. Adaptava-se mal, porm, s economias centralmente planificadas e defesa de objetivos econmicos fundamentais dos pases em desenvolvimento. Era, em ltima anlise, um sistema multilateral tutelado pelas grandes economias capitalistas, especialmente os Estados Unidos, de cuja liderana dependia o seu funcionamento.
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A gradual deformao do sistema

Em meados da dcada de 1940, as condies internacionais eram particularmente favorveis implantao e ao funcionamento de uma estrutura normativo-institucional com as caractersticas acima resumidas. Entre os pases industrializados do Ocidente, os Estados Unidos ento campeo do liberalismo econmico gozavam de condies singulares de liderana. Por um lado, sua economia respondia por mais de um tero do produto mundial, sua assistncia material e poltica era indispensvel reconstruo dos pases arruinados pela guerra, tanto vencidos como vencedores, e o dlar tornara-se a moeda-chave do sistema financeiro acordado em Bretton Woods, que estabelecia, efetivamente, um padro ouro-dlar. Assim, a hegemonia econmica americana era, nas circunstncias da poca, incontestvel. A superioridade na rea econmica era ainda reforada pela conjuntura poltica e militar, que fazia dos EUA o protetor indispensvel dos pases de economia de mercado contra a ameaa representada pelo poderio sovitico. Por outro, os pases em desenvolvimento, em sua maioria, ainda no tinham conquistado a prpria independncia. Recorde-se, a ttulo exemplificativo, que a ndia s se tornou independente em 1947. Alm disso, mesmo aqueles que j haviam alcanado a situao de Estados soberanos, como os latinoamericanos, tinham escasso poder de negociao e uma noo nem sempre muito clara da incidncia das relaes internacionais sobre o processo de desenvolvimento econmico. Tudo isso dava a Washington condies excepcionais de ascendncia sobre todos os pases, desenvolvidos ou em desenvolvimento, do mundo capitalista. Conseqentemente, dava-lhe tambm o poder no s de estabelecer um sistema liberal e multilateral de comrcio internacional, mas tambm de faz-lo prosperar ou definhar, uma vez estabelecido. Ao longo da segunda metade do sculo XX, as circunstncias que tinham levado Washington a promover a implantao do sistema econmico internacional acima resumido foram-se, porm, modificando. Em particular, uma relativa difuso do poder econmico entre um nmero maior de pases e, j no final da dcada de 1980, o afrouxamento da liderana americana entre os seus prprios aliados, como decorrncia do fim da Guerra Fria, teriam ampla repercusso sobre o conjunto da vida internacional.
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Ainda em fins da dcada de 1940, a reconstruo econmica daqueles pases cujas economias tinham sido devastadas pela guerra, mas que, vencedores ou vencidos no grande conflito blico, tinhamse tornado aliados importantes na Guerra Fria, passou a ser elemento fundamental do esforo, liderado pelos Estados Unidos, de conteno da Unio Sovitica. O xito do trabalho conjunto de recuperao de economias arrasadas pelo conflito foi um dos pontos altos da poltica externa americana no ps-Guerra, mas transformou aliados polticos em poderosos competidores econmicos. O Japo sobretudo, pela sua enorme competitividade internacional em reas de atividade consideradas sensveis, passou a ser visto como uma ameaa a certos setores produtivos dos Estados Unidos e, logo tambm, da Europa Ocidental. Ao mesmo tempo, uns quantos pases em desenvolvimento sobretudo asiticos e, em menor grau, alguns latino-americanos, entre os quais o Brasil desenvolveram uma forte capacidade competitiva setorial em relao s economias industrializadas tradicionais. Tornou-se, assim, difcil s velhas potncias industriais manterem-se fiis ao liberalismo econmico que, sob a liderana dos EUA, tinham defendido e estabelecido como norma internacional. Por outro lado, apesar dos percalos competitivos que afetavam alguns setores de suas indstrias, ainda interessava aos vanguardeiros da economia mundial manter as grandes linhas do sistema estabelecido em meados da dcada de 1940, desde que a ele s qualificadamente tivessem de obedecer. O dilema com que se defrontavam era, pois, o de manter um conjunto de normas que assegurasse um regime geralmente liberal de comrcio internacional, que tendia a favorecer as economias mais avanadas, porm, ao mesmo tempo, encontrar meios de proteger setores mais vulnerveis do seu aparelho produtivo. Em outras palavras, tratava-se de induzir pases mais fracos, porm incomodamente competitivos em algumas reas, a aceitarem uma espcie de liberalismo econmico la carte, que promovesse uma liberalizao do comrcio internacional que favorecia os grandes, mas que, ao mesmo tempo, no impedisse estes ltimos de defender setores das suas economias considerados vulnerveis competio dos pequenos. Tal situao levou, j num primeiro estgio, a praticamente eximir o comrcio de produtos agrcolas das normas disciplinadoras do Gatt. Passou-se em seguida a conseguir a aceitao
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multilateral para uma srie de prticas esprias, tendentes a proteger os setores menos competitivos das economias industrializadas tradicionais, sem rejeitar, entretanto, pelo menos formalmente, as linhas bsicas do sistema econmico internacional vigente. Assim, por exemplo, pases economicamente fortes passaram a negociar bilateralmente com outros mais dbeis, porm setorialmente competitivos, restries voluntrias s suas exportaes de determinados bens. Por elas, o exportador mais competitivo comprometia-se a limitar, a um certo nvel, suas exportaes de determinados produtos para o outro. Formalmente, no se tratava de uma barreira importao, j que era o pas exportador que voluntariamente se comprometia a manter dentro de um certo limite, mutuamente acordado, suas vendas de determinado produto. Na prtica, o pas importador transferia dessa maneira ao exportador boa parte dos nus de suas prprias restries importao. Dentro do mesmo esprito, criaram-se regimes especiais para o intercmbio internacional de determinadas categorias de bens, como os txteis, que passou a ser regido inicialmente pelo Acordo sobre Txteis de Algodo e, posteriormente, pelo Arranjo Multifibras. Buscava-se, assim, legitimar o contingenciamento das exportaes naqueles setores em que a dinmica das vantagens comparativas criara, sobretudo entre os pases em desenvolvimento, alguns novos competidores particularmente incmodos para as potncias industriais tradicionais. Paralelamente, os pases pobres iam, entretanto, tomando conscincia de quanto, sob a capa da igualdade de oportunidades e da defesa da eqidade, o sistema estabelecido, mesmo sem as prticas esprias posteriormente adotadas, podia congelar as vantagens comparativas e, conseqentemente, contribuir para a perpetuao do hiato entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Passaram, pois, a questionar as prprias bases de um sistema que, entretanto, no tinham a fora econmica e poltica necessria para modificar. Dados o peso econmico crescente dos pases em desenvolvimento em seu conjunto e, sobretudo, o clima poltico da Guerra Fria, que aconselhava no alienar a simpatia do ento chamado Terceiro Mundo, os pases mais ricos foram, entretanto, levados a, pragmaticamente, fazer algumas concesses s aspiraes das naes mais pobres, ainda que da forma menos onerosa possvel. Chegou-se assim criao do Sistema
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Geral de Preferncias e, de forma mais abrangente, aceitao formal da idia de se conceder um tratamento especial e mais favorvel aos pases em desenvolvimento nas negociaes comerciais. No cabe fazer aqui o exame de cada uma dessas medidas e de seus benefcios efetivos, mas o fato que, apesar delas, o funcionamento geral do sistema no tem evitado um claro desvio distributivo em favor das economias mais avanadas. Como assinala The Economist, ainda hoje as tarifas aplicadas pelos pases ricos s categorias de bens que as naes pobres produzem so, em mdia, quatro ou cinco vezes mais altas do que as incidentes sobre bens usualmente importados de outros pases ricos.4 O que se viu, portanto, desde as primeiras dcadas de vigncia do sistema de comrcio internacional consubstanciado no Gatt, foi a aplicao de normas que, na prtica, iam-se afastando crescentemente do ideal declarado de um comrcio internacional igualmente livre para todos. Paralelamente a esses desenvolvimentos na rea comercial, o sistema financeiro estabelecido em Bretton Woods ia tambm sendo erodido. Da forma como ento acordado, aquele sistema estabelecia um padro ouro-dlar, baseado na livre conversibilidade da moeda americana em ouro e na paridade fixa entre as moedas dos pases que o integravam. verdade que se tinha defendido inicialmente a idia de que s aquele metal deveria funcionar como unidade de reserva internacional. Tal sugesto esbarrava, porm, na evidente escassez de ouro para viabilizar o funcionamento de uma economia e de um comrcio mundial que pretendia crescerem rapidamente. Chegou-se, assim, ao entendimento de que moedas nacionais tambm poderiam ser instrumentos de reserva, desde que livremente conversveis em ouro a uma taxa determinada. Na prtica, s o dlar americano podia, na poca, satisfazer tal condio. Estabeleceu-se assim, efetivamente, um padro ouro-dlar. Tratava-se, porm, de um esquema dificilmente sustentvel a mais longo prazo. Com as pesadas responsabilidades econmicas e militares assumidas por Washington como lder do bloco ocidental e as necessidades de meios de pagamento de uma economia mundial em expanso, os Estados Unidos passaram a acumular crescentes dficits em contas correntes. Para
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The Economist. 6 de setembro de 2003, 61 p.

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corrigir tal desequilbrio externo, as autoridades monetrias americanas teriam de tomar medidas que no apenas seriam incompatveis com a manuteno de sua liderana poltico-militar, mas levariam a economia mundial recesso. Havia, pois, no Ocidente, um interesse comum na preservao do statu quo. Para os Estados Unidos, ele permitia manter a sua hegemonia; para seus aliados ocidentais, tornava-se possvel repousar sobre o poderio blico americano para garantir a prpria segurana, dedicando a objetivos econmicos os recursos que, de outra forma, teriam de ser utilizados para fins militares. Em ltima anlise, era menos oneroso financiar os dficits americanos do que criar e manter um dispositivo blico prprio que fosse consistente com as necessidades da Guerra Fria. Criara-se, assim, um paradoxo. A expanso econmica do Ocidente passou a depender de um continuado desequilbrio nas contas externas da potncia lder do bloco, o que implicava o debilitamento crescente da moeda-chave do sistema. Chegou-se, finalmente, ao inevitvel quando, em agosto de 1971, Washington suspendeu a garantia de conversibilidade do dlar em ouro. O que se seguiu foram os passos necessrios retirada, com o mnimo de turbulncia, da pedra angular do sistema financeiro criado em Bretton Woods. Num primeiro momento, as consultas internacionais subseqentes deciso de Washington levaram ao acordo do Smithsonian, com a desvalorizao da moeda americana. A magnitude do problema exigia, porm, mudanas mais amplas. Os entendimentos que se seguiram conduziriam, dois anos mais tarde, ao abandono formal do sistema de paridades fixas. Assim, no espao de, aproximadamente, um quarto de sculo, vrios fatores conduziram a considerveis transformaes ou deformaes no sistema econmico internacional estabelecido em fins da Segunda Guerra Mundial. A reconstruo das economias devastadas pelo conflito levou a uma relativa diluio do poder econmico, antes avassaladoramente concentrado nos Estados Unidos. Tal evoluo no chegava, entretanto, a comprometer a capacidade de liderana dos Estados Unidos, em razo no s do peso da sua economia, ainda de longe a maior do planeta, mas, sobretudo, da sua posio de baluarte da segurana poltico-militar do Ocidente. Paralelamente, o Japo e, em menor grau, alguns pases em desenvolvimento mais avanados tornaram-se, do ponto de vista
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dos Estados Unidos e dos pases da Europa Ocidental, perigosamente competitivos em alguns setores, pondo em risco indstrias consideradas sensveis nas duas regies. No comeo da dcada de 1980, tornara-se patente, como assinalou William Cline, a presso sobre um sistema internacional de comrcio que j no satisfazia inteiramente as aspiraes de nenhuma categoria de pases. Em ltima anlise, os pases ricos mostravam sua pouca disposio de respeitar as normas que eles mesmos tinham estabelecido, enquanto os pobres insistiam em que, antes de serem alteradas, elas fossem cumpridas naquilo que interessava s economias menos avanadas. Em certo sentido, tinha havido uma inverso de posies, com as grandes potncias econmicas procurando modificar um sistema que percebiam como insuficientemente favorvel aos seus interesses, enquanto os pases em desenvolvimento insistiam em obter, primeiro, o cumprimento de promessas feitas e fraudadas. Nada disso significa que no se tivessem feito enormes progressos no caminho da expanso e da liberalizao do comrcio mundial, como ilustrado pelo nmero de pases e pelo valor do intercmbio envolvido nas vrias rodadas de negociaes comerciais no Gatt. Da primeira, em Genebra, 1947, participaram 23 pases e o valor do comrcio envolvido foi de 10 bilhes de dlares; em 1973, na rodada Tquio, houve 99 participantes e o valor do comrcio coberto pelas negociaes atingiu 155 bilhes de dlares.5 A divergncia, ainda no resolvida, em torno da distribuio dos benefcios passados e da fixao de uma agenda e de normas capazes de assegurar resultados mais eqitativos para o futuro.

Ponto de inflexo?
Foi contra esse pano de fundo que, na dcada de 1980, ocorreram dois desenvolvimentos cujas implicaes para o futuro do sistema econmico multilateral ainda no esto totalmente claras a difuso do regionalismo econmico em uma escala at ento desconhecida e a incluso dos chamados novos temas na agenda do comrcio internacional. Em tese, existe um conflito entre o enfoque adotado pelo Gatt com vistas liberalizao do comrcio internacional e a formao de blocos
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Citado em Bhagwati, Jagdish, op. cit., p. 8.

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ou arranjos regionais de comrcio. O primeiro prev a negociao de redues simultneas de barreiras tarifrias e a sua extenso imediata e incondicional a todas as partes contratantes. O objetivo geral , pois, universal e no discriminatrio, enquanto os arranjos regionais zonas de livre comrcio, unies aduaneiras ou mercados comuns so, por definio, geograficamente seletivos e no tm como objetivo precpuo a liberalizao do comrcio mundial, mas sim a do intercmbio entre os pases que os integram. Da, embora permitidos pelo Gatt, serem tratados como uma exceo clusula de nao mais favorecida, tal como estabelecida no artigo I do Acordo Geral. verdade que o estabelecimento de um bloco regional de comrcio tem dois efeitos antagnicos: a criao de comrcio sobretudo entre os pases que o integram e o desvio de comrcio principalmente de fora para dentro do bloco. Assim, o impacto de um esquema de integrao econmica regional sobre o volume do comrcio mundial vai depender do incremento de intercmbio, positivo ou negativo, que, em cada caso, resulte da interao daqueles dois efeitos antagnicos. Em sentido semelhante, tem-se argumentado que o regionalismo econmico poder ser uma contribuio, e no um bice liberalizao do comrcio internacional em bases multilaterais, na medida em que os blocos econmicos adotem uma poltica comercial de cunho liberal e se mantenham abertos ao ingresso de novos membros. Nas dcadas de 1950 e 1960, foram criados vrios blocos regionais de comrcio, na maioria entre pases em desenvolvimento, que tiveram, de modo geral, escasso impacto sobre a estrutura do comrcio mundial. A grande exceo foi a assinatura do Tratado de Roma, em 1957, que estabeleceu a Comunidade Econmica Europia (CEE), a qual levaria, quase quatro dcadas mais tarde, constituio da Unio Europia (UE). No conjunto, porm, apesar dos entorces j assinalados, o sistema internacional de comrcio vigente manteve, at a dcada de 1970, o formato geral estabelecido ao trmino da Segunda Guerra Mundial: um esquema multilateral destinado a liberalizar e ampliar o comrcio mundial de bens. Isto se deveu principalmente posio dos Estados Unidos, que, durante cerca de quatro dcadas, preferiram burlar os objetivos declarados do sistema recorrendo a formas seletivas de protecionismo, s vezes por meio do exerccio de um unilateralismo agressivo, a aderirem abertamente ao regionalismo discriminatrio.
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Tal situao se modificaria a partir de meados dos anos 80, quando Washington assumiu, formalmente, a percepo de que as normas vigentes no vinham servindo adequadamente os seus interesses. Conseqentemente, os Estados Unidos, que tradicionalmente tinham sido o grande defensor de um sistema multilateral de comrcio mundial, passaram a buscar as vantagens econmicas e polticas do regionalismo econmico. Assim, em 1985, assinaram um acordo de livre comrcio com Israel. O impacto comercial foi quantitativamente pequeno, mas o Estado judeu conseguiu dar um carter mais permanente ao acesso privilegiado de que j gozava por meio do sistema generalizado de preferncias americano, enquanto os Estados Unidos passaram a competir em igualdade de condies com os integrantes da CEE, que j tinham acesso preferencial ao mercado israelense, com base num acordo de 1975. No ano seguinte por iniciativa dos canadenses, receosos de que Washington, sujeito a fortes presses internas em momento de crescente dficit comercial, adotasse medidas protecionistas iniciaramse negociaes com vistas criao de uma rea de Livre Comrcio Estados Unidos-Canad. O acordo respectivo foi assinado em outubro de 1987. Pouco menos de trs anos mais tarde, em maro de 1990, foi a vez de o Mxico propor ao seu principal parceiro comercial a concluso de um acordo de livre comrcio. Como o Canad, os mexicanos aparentemente se preocupavam com a possvel imposio de barreiras s suas exportaes para os EUA. A essa motivao negativa de evitar um possvel dano somavam-se consideraes positivas, como o desejo de atrair investimentos estrangeiros e de reforar o apoio s reformas econmicas do governo Salinas, que incluam a adeso do Mxico ao Gatt e a liberalizao unilateral do seu comrcio exterior. No ano seguinte, decidiu-se incluir o Canad nas negociaes, com vistas constituio de uma rea de livre comrcio que abrangesse toda a Amrica do Norte. O acordo final com a incluso dos instrumentos complementares relativos ao meio ambiente e s condies de trabalho, para cobrir as preocupaes de Washington com um alegado dumping social s foi aprovado pelo Congresso americano j no governo Clinton. A rea de Livre Comrcio da Amrica do Norte (mais conhecida pela sigla inglesa Nafta), at agora, o exemplo mais marcante da converso de Washington ao regionalismo econmico, reflete tambm as novas preocupaes dos pases desenvolvidos em matria de comrcio
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internacional, indo muito alm do intercmbio de mercadorias. O acordo respectivo inclui, alm das, j mencionadas, disposies sobre normas trabalhistas e proteo do meio ambiente, outras relativas a servios e investimentos. Por outro lado, estabeleceu regras de origem particularmente rgidas para determinados setores, como txteis, automveis e computadores, de modo a evitar que a proteo ento em vigor nessas reas, pudesse ser contornada por produtores de fora da rea. A idia de um regionalismo americano capitaneado por Washington no se limitaria, entretanto, parte setentrional do continente. Em 1990, o presidente Bush (pai) lanou a Iniciativa para as Amricas, cujo ponto mais importante foi a proposta de uma vasta rea hemisfrica de livre comrcio, do Alasca Terra do Fogo. A idia teve seguimento no governo do presidente Clinton, que promoveu, em dezembro de 1994, em Miami, a realizao de uma Cpula das Amricas, na qual os chefes de Governo dos pases do continente (exceto Cuba) se comprometeram com a negociao de uma rea de Livre Comrcio das Amricas. Ao mesmo tempo, na Amrica Latina, proliferavam propostas e esquemas formais de integrao econmica ou iniciativas tendentes ao aprofundamento de blocos j existentes. No cabe fazer aqui uma lista exaustiva de tais iniciativas. Alguns exemplos bastam para ilustrar a onda integracionista que parece ter-se apossado da regio. Em abril de 1992, os integrantes da Comunidade Econmica do Caribe anunciaram sua inteno de estabelecer um mercado comum; em novembro do ano seguinte, os membros do Mercado Comum Centro-Americano firmaram um acordo para a remoo das barreiras que ainda obstaculizavam o comrcio intrazonal; em maro de 1994, Mxico e Costa Rica tambm firmaram um instrumento visando liberalizao do seu comrcio bilateral; no mesmo ms, o Brasil props a criao de uma rea de Livre Comrcio Sul-Americana (Alcsa); trs meses depois, Colmbia, Mxico e Venezuela concluram o acordo do chamado Grupo dos Trs, com vistas criao de uma rea de livre comrcio entre eles. Mais importante para ns e para o comrcio intracontinental, foi firmado, em maro de 1991, o Acordo de Assuno, que criou o Mercosul. Para o objeto desta reflexo, pouco importa que os objetivos dessas vrias iniciativas possam ter sido distintos ou mesmo antagnicos. A proposta de estabelecimento da Alcsa, por exemplo, responderia preocupao brasileira com as possveis conseqncias econmicas e polticas da integrao hemisfrica
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proposta por Washington, enquanto o Grupo dos Trs refletiria o desejo da Colmbia e da Venezuela de acesso Nafta. No contexto da presente anlise, o importante que todos viram no regionalismo econmico e no no multilateralismo universalista a melhor forma de alcanar seus respectivos fins econmicos e polticos. Enquanto isso, na Europa, o processo de integrao, que naquele continente j avanara consideravelmente, foi aprofundado com a assinatura, em julho de 1987, do Ato Europeu nico, cujo objetivo era o estabelecimento, entre os membros da Comunidade Europia (CE), a partir do fim de 1992, de um mercado comum, com plena liberdade de movimento para bens, servios, pessoas e capital. A esse novo passo, no sentido do aprofundamento da integrao, seguiu-se uma nova expanso geogrfica do processo, que passaria, a partir de 1991, a incluir no Espao Econmico Europeu os pases da rea Europia de Livre Comrcio (Aelc), com exceo da Sua. Este impulso dado ao regionalismo europeu culminaria com a assinatura do Tratado de Maastricht, em fins de 1991, que criou a Unio Europia. E o processo continua em andamento, com a concluso de um tratado constitucional (cuja entrada em vigor ainda depende de sua aprovao final, inclusive por referendo popular, pelos Estados-membro) e as novas e projetadas adeses, que ampliaro ainda mais a Unio Europia para o Leste e o Sul. A importncia deste enorme bloco comercial, que por si s j responde por cerca de 40% do intercmbio mundial de bens, ainda reforada pela sua rede de tratados de comrcio com os signatrios das Convenes de Lom (cerca de setenta ao todo) e mais de uma dezena de pases mediterrneos. E a tendncia geral no sentido da formao de blocos econmicos mais ou menos coesos estende-se tambm sia. Alm do aprofundamento do processo de integrao entre Austrlia e Nova Zelndia, os seis integrantes da Asean (Brunei, Cingapura, Filipinas, Indonsia, Malsia e Tailndia) lanaram, em janeiro de 1993, um programa de integrao com vistas ao estabelecimento, num prazo de 15 anos, de uma rea de livre comrcio entre eles. Em agosto de 1994, o relatrio de um Grupo de Pessoas Eminentes criado pela Apec6 recomendou que os pases que
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Cabe assinalar que a Apec (sia Pacific Economic Cooperation) tinha sido criada em 1989, por iniciativa dos Estados Unidos e da Austrlia, como um foro de cooperao econmica intra-regional, no se prevendo inicialmente um processo de liberalizao comercial entre os participantes.

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integravam aquele esquema de cooperao iniciassem um processo de integrao econmica com o objetivo de chegar a uma rea de livre comrcio at 2020. A proposta foi aprovada, em novembro do mesmo ano, por uma reunio de cpula da Apec, apesar das objees e reservas da Malsia, e um programa de ao foi definido, um ano depois, numa reunio ministerial realizada em Osaka. Em suma, as duas ltimas dcadas do sculo passado viram o surgimento de um nmero considervel de blocos econmicos e o aprofundamento de outros j existentes. Seria prematuro afirmar que tal desenvolvimento j se esteja traduzindo numa regionalizao do comrcio mundial, no sentido de o intercmbio dentro das vrias regies estar-se tornando relativamente mais importante do que o praticado multilateralmente, fora de esquemas preferenciais. Seria tambm precipitado dizer que os blocos regionais j constituem uma ameaa direta ao sistema multilateral. Muito vai depender das polticas mais ou menos protecionistas que tais blocos adotem em relao ao comrcio com pases de fora da rea e no tocante aceitao de novos membros. O certo, porm, que um grande nmero de pases, talvez a maioria, passou a considerar que seus interesses econmicos, polticos ou ambos aconselhavam o estabelecimento de vnculos preferenciais com alguns outros. Os agrupamentos da decorrentes podem ter objetivos dominantemente defensivos, como conseguir melhor posio negociadora frente a pases mais poderosos, ou refletir os desejos de influncia regional de algum pas de maior peso especfico na rea. Em qualquer hiptese, difcil escapar percepo de que tal tendncia criao de blocos regionais poder contribuir para o debilitamento do sistema multilateral de comrcio ou, em todo caso, para considerveis mudanas no jogo de foras que condiciona o seu funcionamento. Paralelamente expanso do regionalismo econmico, houve uma considervel ampliao da agenda multilateral do comrcio mundial, fundamentalmente para atender aos interesses dos pases desenvolvidos, especialmente os Estados Unidos. Para eles, era preciso ampliar a competncia do Gatt, de modo que a organizao que se ocupava do comrcio mundial de bens passasse a tratar tambm de outros temas que, num mundo globalizado, tinham-se tornado importantes para as economias mais avanadas. Assim, quando, em 1986, foi lanada,
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formalmente, a Rodada Uruguai, no Gatt, a incluso de trs novos temas na agenda de negociaes direitos de propriedade intelectual relacionados com o comrcio (mais freqentemente conhecidos pela sigla inglesa Trips), medidas de investimento relacionadas com o comrcio (ou Trims) e o comrcio internacional de servios era ponto fundamental para os pases desenvolvidos. Para os pases em desenvolvimento, a situao apresentava-se de forma diferente. Muitos deles, inclusive o Brasil, haviam-se convertido ou estavam-se convertendo ao credo econmico liberal por tanto tempo pregado pelos pases industrializados. Dentro de tal enfoque, j no se tratava, pois, de batalhar pela mudana dos princpios mesmos que formalmente norteavam o sistema vigente, mas, sobretudo, de conseguir que o discurso terico valesse tambm na prtica e para todos. Afinal, se o liberalismo era desejvel, por que deveriam os agricultores dos pases ricos ser sustentados por subsdios internos e exportao e protegidos por barreiras alfandegrias, enquanto os exportadores os das naes mais pobres eram penalizados por esses e outros mecanismos protecionistas? Mais genericamente, como considerar satisfatrio o funcionamento de um sistema internacional de comrcio que, como j assinalado, levava mesmo quando formalmente respeitado a uma liberalizao muito maior do intercmbio de bens entre pases industrializados do que das compras provenientes das economias em desenvolvimento? Do ponto de vista dos pases pobres, antes de falar em novos temas, de interesse das economias mais avanadas, cabia, pois, eliminar tais anomalias, de modo a estabelecer o level playing field to presente no discurso poltico, mas to ausente na prtica comercial dos pases ricos. Em certo sentido, houvera, assim, uma inverso de posies, com os pases pobres defendendo velhas noes de livre acesso aos mercados, especialmente os dos pases ricos, enquanto estes se entregavam ao chamado novo protecionismo, essencialmente seletivo. O sculo atual iniciou-se, pois, com uma ordem econmica internacional significativamente distinta daquela que se tratara de estabelecer ao trmino da Segunda Guerra Mundial. Essa nova situao coloca o Brasil e mais genericamente, os pases em desenvolvimento de renda mdia frente a desafios distintos daqueles com que se defrontara durante quase toda a segunda metade do sculo passado.
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Nova distribuio de foras, novos desafios

Tornou-se corriqueiro assinalar que o perodo entre os fins das dcadas de 1940 e de 1980 foi marcado pelo bipolarismo poltico e pela trilateralizao do poder econmico. De acordo com tal percepo, a ordem poltica internacional teria refletido, durante aquelas quatro dcadas, o acordado em Yalta, onde se dividira o mundo em uma grande rea de influncia americana e outra sovitica, com a linha divisria entre ambas, definida pela posio ocupada na poca pelas foras ocidentais e pelas de Moscou. Tal situao impediu que a efetiva redistribuio do poder econmico entre os Estados Unidos, a Europa Ocidental e o Japo, ocorrida a partir da reconstruo das economias destrudas pela guerra, se refletisse numa redistribuio correspondente do poder poltico-militar. Manteve-se destarte a coeso do mundo ocidental, ou seja, da rea sob a hegemonia americana, apesar de, no plano estritamente econmico, esta ter-se tornado discutvel. Menos enfatizado o fato de que, paralelamente a essa difuso do poder econmico entre os pases desenvolvidos do Ocidente, houve tambm um aumento do peso econmico relativo de um certo nmero de pases em desenvolvimento de renda mdia. Assim, no fim do sculo passado, seis das 15 maiores economias do mundo China, ndia, Brasil, Mxico, Indonsia e Coria do Sul eram pases em desenvolvimento.7 Confirmando e de forma talvez mais marcante essa tendncia redistribuio internacional do poder econmico, um estudo recente do banco suo UBS conclui que, com base na paridade do poder aquisitivo das moedas, o poder de compra dos consumidores chineses e indianos ser cinco vezes mais importante do que o poder de compra atual dos EUA.8 Os autores do estudo consideram que suas projees se basearam em hipteses de crescimento prudentes. Nada disso significa que as assimetrias de renda e de poder econmico internacional entre pases pobres e ricos tendam, no conjunto, a diminuir num futuro previsvel. A esmagadora maioria dos pases em desenvolvimento continua
7

As comparaes entre diferentes economias aqui citadas baseiam-se na paridade do poder aquisitivo das moedas e em dados do Banco Mundial. Foram publicadas em The Economist, 8 de maio de 1999, 110 p. 8 Valor, 24.8.2004, p. A9.

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imensamente pobre e achacada pelas mazelas do subdesenvolvimento. Mesmo aqueles que aumentaram significativamente o prprio espao na economia internacional, como os acima citados, continuam individualmente dbeis frente a seus parceiros desenvolvidos. Paralelamente a essa dupla redistribuio do poder econmico, o brusco desaparecimento do bipolarismo poltico veio transformar o quadro que, durante quatro dcadas, condicionara a atuao internacional dos pases em desenvolvimento, inclusive na rea econmica. O grande desafio com que se defronta aquele grupo de pases pobres que ascendera na escala internacional do poder econmico , pois, o de, nas novas circunstncias, traduzir em maior poder de negociao os importantes progressos realizados. Trata-se de um problema agudamente sentido pelo Brasil, cuja situao poltica e econmica, tanto nacional como internacional, mudou consideravelmente desde a metade do sculo passado.

Brasil: nova realidade, novos desafios

Em 1950, a economia brasileira tinha dimenses relativamente modestas no mbito mundial. O total do nosso comrcio exterior (exportaes mais importaes) era da ordem de 2,3 bilhes de dlares, e nele, o caf respondia por mais de 50% do valor das exportaes. Ao encerrar-se o sculo, o Brasil, com base na mesma escala comparativa usada acima, era a nona economia do mundo, e nosso intercmbio com o exterior j se elevava a cerca de 100 bilhes de dlares, com uma significativa participao de produtos manufaturados e semimanufaturados em nossa pauta de exportaes. Este ano espera-se que nossas vendas ao estrangeiro excedam os 80 bilhes e as disputas comerciais com outros pases envolvem questes ligadas exportao de bens como avies a jato e produtos siderrgicos. Tanto as dimenses da economia brasileira, como a insero internacional do Brasil passaram, pois, na segunda metade do sculo XX, por enormes mudanas quantitativas e qualitativas. Por outro lado, ocorreram, sobretudo a partir de 1990, significativas alteraes na nossa poltica econmica, bem como mudanas de nfase e de percepo em nossa poltica externa. At 1980, a economia brasileira crescera a uma das taxas mais altas do mundo e nossa poltica
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econmica era claramente protecionista. Vivamos o perodo da chamada substituio de importaes. Paralelamente, nossa poltica externa, no mesmo perodo, era marcada, com variaes de nfase relativa por duas constantes o desenvolvimento econmico e, no contexto da Guerra Fria, a fidelidade de ltima instncia ao bloco ocidental. Em 1990, j terminada a Guerra Fria e esgotado o modelo de substituio de importaes, houve uma mudana de percepes. A questo do desenvolvimento passou a ser vista dentro de um enfoque econmico liberal, o que, sem varr-lo das preocupaes da nossa diplomacia, reduziu consideravelmente seu papel de elemento condicionante da nossa poltica externa. Como bem sintetizou Amado Cervo, o desenvolvimento no desapareceu no horizonte da poltica exterior brasileira desde 1990. [...] Deixou apenas de ser o elemento da sua racionalidade.9 Paralelamente, a fidelidade de ltima instncia ao bloco ocidental e liderana americana que objetivamente perdera sua razo de ser com o fim da Guerra Fria foi, em alguma medida, substitudo pela absoro acrtica do pensamento econmico emanado de Washington. Ao assumir o poder comprometido com o progresso econmico e social do pas e ao declarar que uma das condies para a construo de um novo modelo econmico seria garantir a presena soberana do Brasil no mundo, o atual governo assumiu, at certo ponto, nfases e conflitos tradicionais da nossa diplomacia. No foi toa que as relaes com Washington, sobretudo na rea econmica, passaram a ser uma das grandes indagaes dos meios de comunicao sobre a poltica externa do governo Lula. Tratava-se, entretanto, de um contexto nacional e internacional substancialmente distinto do prevalecente antes da dcada de 1990. O problema passou a ser, pois, como atender a preocupaes antigas com objetivos especficos e instrumentos de ao diplomtica distintos. Assim, o discurso de defesa dos interesses dos pases em desenvolvimento no perdeu, como tal, sua validade bsica, mas suas implicaes operacionais de poltica externa so diferentes daquelas pelas quais optamos no passado. Hoje, no se trata tanto, pelo menos
9

CERVO, Amado Luiz. Relaes Internacionais do Brasil: um balano da era Cardoso, Revista Brasileira de Poltica Internacional, ano 45, n 1, p. 7. Braslia: Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais, 2002.

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do ponto de vista brasileiro, de modificar os fundamentos do sistema internacional de comrcio, por exemplo, mas antes de avanar em reas mais limitadas, por meio de frmulas operativas que dificilmente tero o apoio de todo o universo dos pases em desenvolvimento. Em outras palavras, o importante hoje obter benefcios sustentveis, no a mera aceitao de princpios gerais, que facilmente poderiam ser desrespeitados em sua aplicao prtica. Torna-se, portanto, mais relevante atuar em conjunto com uns quantos pases selecionados, que efetivamente aumentem nosso poder de negociao, do que ter o apoio nominal de um vasto nmero de atores teoricamente afins, mas que, numa negociao concreta, traro mais dificuldades do que ajuda. A diferena entre o relativo principismo inevitvel de antes e o pragmatismo necessrio de hoje ilustrada por dois episdios concretos. A idia de um sistema geral de preferncias dos pases desenvolvidos em favor dos pases em desenvolvimento foi aprovada inicialmente na II Unctad, em 1968, graas presso do Grupo dos 77 que na verdade, j reunia um nmero muito maior de pases em desenvolvimento. A aprovao da resoluo respectiva s foi conseguida, porm, graas ao recurso votao nominal de vrios pargrafos, de modo a inibir a defeco de muitos pases em desenvolvimento, que nela viam poucos ganhos potenciais prprios ou que j gozavam das vantagens de esquemas preferenciais seletivos, que seriam erodidas pela generalizao do benefcio. A aplicao prtica da idia, entretanto, s poderia dar-se, entretanto, mediante um waiver, a ser obtido individualmente no Gatt pelos pases que se dispusessem a outorgar tais preferncias. A impossibilidade de o conjunto dos pases em desenvolvimento exercerem uma presso adequada no mbito do Acordo Geral e o prprio processo decisrio, neste foro, permitiram que, na prtica, a proposta global inicialmente aprovada fosse convertida em uma srie de esquemas nacionais, que cada pas outorgante tratou de fazer o menos oneroso possvel. Essa diluio do poder de presso de um grupo numeroso, mas heterogneo, contrasta com o exemplo recente da atuao do G-20, no mbito das negociaes da Rodada de Doha, na Organizao Mundial de Comrcio, quando este grupo relativamente pequeno se revelou uma fora negociadora com peso suficiente para que suas posies tivessem de ser levadas em conta pelas potncias econmicas tradicionais. Tratava-se, porm, de uma coalizo de pases em
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desenvolvimento que reunia algumas das grandes economias do planeta e Estados de considervel projeo regional (China, ndia, Brasil, frica do Sul so bons exemplos) e que soube superar ou contornar divergncias tpicas intragrupo para atuar com coeso operacional, profissionalismo e eficincia. As implicaes dessa mudana de estratgia, decorrente da redistribuio internacional do poder econmico e de mudanas de enfoque em nossa poltica econmica, no se limitam, porm, a nossa atuao em organismos multilaterais. Elas se fazem sentir tambm nas relaes regionais e bilaterais do Brasil, particularmente num momento em que o regionalismo econmico tende a ganhar fora frente ao multilateralismo. Isso fica bem claro no mbito continental. A converso dos Estados Unidos ao regionalismo e o conseqente lanamento das negociaes da Alca colocaram o Brasil diante de opes extremamente difceis. Aceitar a iniciativa americana na forma proposta por Washington hipotecaria nosso desenvolvimento e autonomia futuros. Alternativamente, ficar de fora do processo negociador, provavelmente, nos deixaria isolados e em desvantagem competitiva em nossa prpria regio, j que nossos vizinhos coletivamente ou em arranjos bilaterais com Washington tendem a estabelecer laos preferenciais com os EUA. A alternativa percebida como mais razovel foi tentar negociar uma Alca mais favorvel aos interesses brasileiros e, mais genericamente, aos latino-americanos. Isso , porm, praticamente invivel sem o apoio de, pelo menos, um nmero significativo de outros pases sul-americanos. Mas aqui nos chocamos com srias dificuldades. Uma tentativa de reviver, frente s duas grandes economias desenvolvidas do norte do continente, um latino-americanismo baseado no subdesenvolvimento comum dos pases ao sul do rio Grande j no teria sentido prtico, se que chegou a t-lo no passado. Ainda no governo anterior, a percepo de tais dificuldades ficou muito clara quando na convocao da Cpula Sul-Americana de Braslia, em 2000. Na poca, o ento ministro das Relaes Exteriores, embaixador Lus Felipe Lampreia, referindo-se iniciativa brasileira, salientou a especificidade da Amrica do Sul, particularmente no mbito econmico-comercial, pelo que teriam sido deixados de fora do projeto a Amrica Central e o Caribe, vinculados de forma mais prxima e direta Amrica do Norte, em particular aos
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Estados Unidos.10 A iniciativa no visava, pois, a reunir os pases pobres do continente, mas, sim, aqueles pobres menos prxima e diretamente vinculados aos Estados Unidos. Embora no declaradamente, dava-se um passo no sentido do sul-americanismo, um regionalismo continental mais pragmtico, que embora sem rejeit-los abertamente afastavase tanto do velho pan-americanismo de inspirao monrosta quanto da noo mais recente de um latino-americanismo desenvolvimentista, alicerado na presumida afinidade do subdesenvolvimento. Ampliava-se, pois, a percepo poltica regional que inspirara a Alcsa, de modo a ensejar uma reflexo abrangente sobre um projeto pragmtico de organizao do espao sul-americano.11 O governo atual tem seguido a mesma trilha de congregao dos pases da Amrica do Sul, porm com menos nfase em esquemas declaradamente abrangentes como a rea de Livre Comrcio SulAmericana ou a reunio de cpula de Braslia e maior disposio de assumir atitudes protagnicas no mbito regional. J no se trata agora de lanar grandes esquemas de mbito subcontinental, que dificilmente chegam a dar frutos, mas de fazer avanar projetos regionais j existentes, de estimular a vinculao entre eles como a ligao MercosulComunidade Andina e de tomar iniciativas bilaterais ambiciosas, como no caso da Venezuela, assumindo, ainda que apenas implicitamente, uma atitude de liderana dentro da Amrica do Sul. Tudo isso revela maior desenvoltura em nossa atual poltica regional, e uma mudana em relao atitude anterior, que se preocupava em negar qualquer noo de que o Brasil pretendesse tomar uma posio de lder sub-regional. Ela no elimina, entretanto, as dificuldades decorrentes das peculiaridades da posio do Brasil no continente. Com uma populao da ordem de 180 milhes de habitantes, a maior e mais desenvolvida economia da Amrica do Sul, sem disputas territoriais pendentes com qualquer dos seus vizinhos, nosso pas constitui, inevitavelmente, um plo de atrao econmica e poltica no subcontinente. Em tese teria, pois, condies para exercer um papel
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SOUTO MAIOR, Luiz A. P. O Brasil em um mundo em transio. Braslia: Editora UnB/IBRI, 2003, 148p. 11 LAMPREIA, Lus Felipe. Cpula da Amrica do Sul. Carta Internacional. n 87, ano VIII. So Paulo: USP, maio de 2000.

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de liderana tranqila na regio. Todos esses fatores tendem a ser, porm, parcialmente ofuscados por consideraes objetivamente menos evidentes, mas nem por isso menos relevantes. Sculos de relaes centroperiferia condicionaram as naes sul-americanas e a prpria opinio brasileira no alheia a tal condicionamento a buscarem na Amrica do Norte e na Europa (mais recentemente tambm na sia) os mercados desejveis e a liderana internacional aceitvel. Nesse contexto, ilustrativo que os pases da regio tendam a perceber as ligaes virias transcontinentais mais como uma sada para o Atlntico (ou para o Pacfico, em sentido inverso), do que vnculos econmicos intra-regionais. Esta a maneira como, nos pases andinos, freqentemente se v o to desejado acesso ao rio Amazonas ou como boa parte da opinio brasileira percebe estradas para o Chile ou o Peru, por exemplo. S lentamente a popularizao da idia de integrao econmica regional foi levando os governos a se preocuparem mais efetivamente com a indispensvel integrao fsica da rea. Paralelamente, as prprias assimetrias de dimenses e de peso econmico tendem a exacerbar rivalidades e temores histricos, complicando no s o exerccio de uma possvel liderana brasileira, mas a prpria integrao sub-regional. O Mercosul ilustra bem tal situao. Firmado em maro de 1991, o Tratado de Assuno comprometia seus quatro signatrios com a constituio de um mercado comum, que deveria estar estabelecido a 31 de dezembro de 1994 e que implicaria, entre outras coisas, a livre circulao de bens, servios e fatores produtivos entre os pases.12 Assim definido, tratava-se de um objetivo pouco realista, dadas a complexidade da tarefa e a exigidade do prazo. Mais importante para o objeto da presente reflexo, implicava tambm uma viso estratgica comum da posio dos quatro em suas relaes recprocas. Igualmente no tocante a pases de fora da rea, j que tambm se comprometiam, no mesmo artigo, a estabelecer uma tarifa externa comum e adoo de uma poltica comercial comum em relao a terceiros Estados ou agrupamentos de Estados. Na realidade, apesar de afirmativas em contrrio, tal viso estratgica comum parece inexistir. Isso ficou flagrante entre o Brasil e a Argentina durante a dcada de 1990, no governo Menem, adepto do
12 Tratado

de Assuno, artigo 1.

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chamado realismo perifrico e interessado em fazer de suas relaes carnais com os EUA um instrumento de preeminncia poltica no Cone Sul. Tal quadro modificou-se com a assuno dos governos Lula e Kirchner. Do lado brasileiro, h uma nova disposio de promover o aperfeioamento institucional do Mercosul, chegando-se mesmo a mencionar o objetivo de uma poltica externa comum. Do lado argentino, tambm parece haver a disposio de um melhor entendimento frente a terceiros, mas, por outro lado, h claras indicaes de preocupao com uma possvel preeminncia do Brasil no mbito do prprio processo de integrao do Cone Sul. Isso se traduz em medidas protecionistas como as da chamada guerra das geladeiras e, de modo geral, na declarada disposio de travar o livre comrcio com o Brasil e mesmo certas migraes de investimentos entre pases-memb at que seja possvel reindustrializar a Argentina. Se juntarmos isso aparente reticncia em relao a uma possvel escolha do Brasil como membro permanente do Conselho de Segurana da ONU, teremos um quadro bem mais amplo e profundo de rivalidade geopoltica, e no apenas econmica, pouco compatvel com o ambicioso projeto de integrao proclamado. Em todo caso, uma viso peculiar do que tal integrao deve significar. A experincia de mais de treze anos de Mercosul autoriza certo ceticismo quanto probabilidade de que tais diferenas de percepo e de objetivos venham a ser superadas. Em sntese, o grande desafio para a nossa poltica externa no continente com implicaes mais amplas para nossa poltica internacional decorre de estarmos colocados entre duas percepes regionais de poder que afetam conflitantemente nossos interesses. De um lado, um projeto patrocinado pelos Estados Unidos, que por meio da Alca ou de uma rede de acordos preferenciais bilaterais com pases latino-americanos criaria uma vinculao econmica assimtrica desses ltimos em relao a Washington, com inescapveis implicaes polticas. De outro, um esquema de integrao sub-regional sul-americano, que em tese poderia reforar consideravelmente a posio negociadora das naes da rea frente aos EUA, mas que se v ameaado por velhas rivalidades no seu prprio mbito. Nele teramos uma preeminncia natural, mas nosso principal aliado potencial prefere pr em risco todo o projeto a permitir que, nele ou por meio dele, o Brasil venha a ter uma posio
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no continente e uma projeo no mundo consentneas com seu peso econmico e demogrfico. At agora, temos feito sucessivas concesses, na aparente convico de que assim conseguiremos manter vivo o Mercosul. Isto seria visto como um objetivo desejvel em si mesmo e de fato o . Seria tambm importante para uma negociao frutfera com os Estados Unidos, com vistas a fazer da Alca um projeto palatvel. Frente atitude dbia de nosso principal parceiro, cabe perguntar, entretanto, se o Mercosul que poderamos salvar mereceria realmente ser salvo. Na hiptese negativa, deveramos considerar seriamente alternativas a um projeto de integrao desejvel em tese, mas que crescentemente se revela utpico. Em seu lugar, poderamos pensar, por exemplo, na negociao de acordos preferenciais bilaterais com pases ou grupos de pases vizinhos efetivamente dispostos a cooperar conosco. Tratar-se-ia, em ltima anlise, de usar seletivamente o trunfo que representa o acesso preferencial ao nosso mercado, de modo a criar uma rede de acordos que nos livrasse do isolamento decorrente de um provvel xito do projeto de Washington e fortalecesse nossa posio no subcontinente. Deixaramos, assim, de insistir num projeto de integrao sub-regional que poderia ser vantajoso para os quatro pases que hoje o integram, desde que todos estivessem convencidos de que no se trata de um jogo de soma zero, onde o ganho de um sempre representa prejuzo para algum dos outros. Tal convico parece, entretanto, inexistir em Buenos Aires. Melhor ser, portanto, que continuemos a tratar a Argentina com a importncia que ela sempre ter no contexto geral de nossa poltica regional, mas sem muito otimismo quanto sua disposio de arcar com as responsabilidades inerentes participao construtiva em um projeto de integrao. Em parte, o raciocnio subjacente ao que foi dito em relao a nossa atuao no mbito continental aplica-se tambm a nossa poltica internacional. O multilateralismo econmico limita-se hoje a reger as relaes entre pases que no integram um mesmo arranjo regional ou aqueles aspectos das relaes econmicas intra-regionais no adequadamente regulados pelos instrumentos respectivos. No tem, pois, a universalidade que um dia pretendeu alcanar. Por outro lado, os esquemas regionais, surgidos nas ltimas trs dcadas, so freqentemente marcados pela participao de pases desenvolvidos, que
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assim tendem a tornar-se os plos de zonas econmicas de influncia. Esse o caso, por exemplo, da Unio Europia em relao aos pases associados da frica, do Caribe e do Pacfico (ACP), como ser o dos Estados Unidos em relao Amrica Latina, caso a Alca venha a ser estabelecida na forma proposta por Washington. Isso coloca diante de srios desafios um pas como o Brasil, que no deseja ser apenas parte de uma zona de influncia econmica, mas que j no encontra no multilateralismo de mbito mundial uma adequada alternativa ao regionalismo. Freqentemente, descrevemos o Brasil como um global trader, em razo da diversificao geogrfica das nossas exportaes. Dada a modesta participao do pas no conjunto do comrcio mundial, tal caracterizao pode parecer algo pretensioso, mas ressalta a determinao brasileira de manter vnculos comerciais com o maior nmero possvel de pases, evitando assim uma dependncia exagerada em relao a qualquer mercado individual. Isso nos obriga, por um lado, a participar ativamente dos organismos econmicos multilaterais, especialmente a Organizao Mundial de Comrcio (OMC). Para ser efetiva, tal participao exige, porm, um constante esforo de coordenao com pases afins, de modo a aumentarmos nossa capacidade de influir efetivamente nas decises tomadas naqueles foros, a exemplo da j citada iniciativa que levou formao do G-20. Por outro, em um mundo onde proliferam os arranjos preferenciais, temos de ampliar o leque de pases com os quais devemos manter relaes particularmente estreitas. Isso inclui negociar acordos bilaterais ou plurilaterais que no apenas nos assegurem condies competitivas de acesso a determinados mercados, mas tambm favoream outras formas de cooperao com pases selecionados. o que temos procurado fazer no tocante China e ndia, por exemplo.

Concluses
O sistema econmico multilateral foi sendo erodido de vrias maneiras ao longo da segunda metade do sculo XX. Em particular, a partir da dcada de 1980, multiplicaram-se os acordos econmicos regionais, com forte participao de pases desenvolvidos, para o que muito contribuu a converso dos Estados Unidos ao credo regionalista
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que at ento rejeitava. Tal evoluo teve srias implicaes para o Brasil, sobretudo desde que Washington props o estabelecimento de uma rea hemisfrica de livre comrcio. Nosso pas tem hoje um peso econmico internacional e, sobretudo, regional que lhe d a possibilidade e em certo sentido lhe cria o dever de ser mais do que outro participante incaracterstico da rea de influncia de uma grande potncia ou do mundo em desenvolvimento em seu conjunto. Alcanar tal desiderato esbarra, porm, em obstculos vrios. Regionalmente, falta-nos poder de negociao suficiente para estabelecer um bloco coeso sul-americano, ou sequer do Cone Sul, que pudesse contribuir para dar ao projeto original de Washington formato mais palatvel. O poder de atrao da Alca sobre outros pases sul-americanos e rivalidades poltico-econmicas regionais dificultam a concretizao de tal desgnio. Falta-nos, tambm, a fora necessria para, sozinhos, opor-nos eficazmente ao projeto liderado por uma potncia como os EUA ou formarmos, em termos adequados, uma aliana competitiva com outra, como a Unio Europia. Tampouco faria sentido, nas atuais circunstncias do Brasil e do mundo, tentar reviver e dar contedo operacional suposta solidariedade entre pases em desenvolvimento. A unio dos pases pobres foi uma idia vlida quando se tratava de obter a aceitao de princpios gerais favorveis queles pases e quando a rivalidade poltica da Guerra Fria levava os grandes a cortejarem o ento chamado Terceiro Mundo. J no o , porm, quando se trata, como agora, de alcanar objetivos mais limitados e concretos, que nos tragam vantagens palpveis e sustentveis. Tudo isso deve levar-nos, pois, a uma atitude mais seletiva e pragmtica de busca, tanto no mbito mundial como no regional, de aliados selecionados em funo de sua confiabilidade e capacidade de contribuir efetivamente para a consecuo de objetivos concretos comuns. Ser uma pena se esse pragmatismo nos forar a sacrificar algumas vacas sagradas ou mesmo, objetivos que em tese so desejveis. Setembro de 2004

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Resumo
Partindo da Segunda Guerra Mundial, o autor traa uma anlise sobre o desenvolvimento da economia mundial, que de uma estrutura marcada pelo liberalismo e pelo multilateralismo, passa ao crescente regionalismo/ bilateralismo. Busca-se, assim, entender o porqu de tal transformao, examinando as diferenas entre o imediato ps guerra e a posterior conjuntura conseqente das medidas adotadas em anterior poca. O artigo traz tambm uma reflexo sobre posicionamento atual do Brasil, em especial, com relao aos acordos bilaterais.

Abstract
The author surveys the development of the world economy since World War II, which has moved from a structure characterized by liberalism and multilateralism to increasing regionalism and bilateralism. The article attempts to understand the reason for this change by examining the differences between the postwar period and the subsequent situation that resulted from measures adopted earlier. Also included is a reflection on Brazils stand, particularly with respect to bilateral agreements. Palavras-chaves: Economia Internacional; Multilateralismo; Regionalismo; Brasil; Alca Key words: International economy; Multilateralism; Regionism; Brazil; Alca

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