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com/doc/3281838/20/Diagnostico-de-la-situacion-actual

Metodologa general de identificacin, preparacin y evaluacin de proyectos de inversin pblica Edgar OrtegnJuan Francisco Pacheco Horacio Roura Instituto Latinoamericano y del Caribe dePlanificacin Econmica y Social (ILPES) rea de proyectos y programacin de inversiones 6 ( 5 , ( manuales 39 Santiago de Chile, agosto del 2005 La elaboracin y revisin de este manual estuvo a cargo de Edgar Ortegn yFrancisco Pacheco, jefe y experto del rea de proyectos y programacin deinversiones del ILPES, respectivamente. En los captulos I y II de identificaciny preparacin colaboraron sustantivamente Claudia Rodrguez y XimenaBarrientos, Ingenieros Comerciales de la Universidad de las Amricas de Chile.Los captulos III y IV sobre evaluacin privada y evaluacin social estuvieron acargo de Horacio Roura, consultor del ILPES. Partes de este manual fuerontomados de la Gua metodolgica general para la preparacin y evaluacin deproyectos de inversin social, preparada por Hctor Sanin, consultor delILPES. El anexo IV sobre indicadores de gnero fue elaborado por GonzaloMoreno, ingeniero comercial de la Universidad Catlica de Chile. El anexo Vsobre impacto ambiental corresponde a extractos de los manuales publicados porel ILPES sobre la materia. Las bases del anexo VI sobre capital social fueronredactadas por Andrs Surez. Los comentarios y trabajos de los alumnos de loscursos internacionales sobre preparacin y evaluacin de proyectos de inversinpblica del ILPES, constituyeron un aporte muy valioso y fueron cabalmenteincorporados.Los comentarios expresados en este documento, que no ha sido sometido arevisin editorial, son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden nocoincidir con las de la organizacin Publicacin de las Naciones UnidasISSN impreso 1680-886XISSN electrnico 16808878ISBN: 92-1-322710-8LC/L.2326-PLC/IP/L.257Nde venta: S.05.II.G.69Copyright Naciones Unidas, agosto del 2005. Todos los derechos reservadosImpreso en Naciones Unidas, Santiago de ChileLa autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse alSecretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York,N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus institucionesgubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se lessolicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin. ndice Resumen ........................................................................................7 I. Identificacin del problema y alternativas desolucin .......................................................................................91. Importancia de una buena identificacin del problema.......10A. Origen de las ideas de proyectos..................................10B. Problema versus proyecto............................................11C. Buena evaluacin versus buen proyecto......................112. Identificacin del problema a abordar.................................123. El rbol de problemas, causas y efectos...............................13A. Definir el problema central..........................................14B. Grfica del rbol de efectos..........................................14C. Grfica del rbol de

causas..........................................15D. Grfica del rbol del problema.....................................164. rbol de objetivos (medios y fines).....................................19A. Definicin de objetivos................................................19B. El rbol de medios y fines............................................205. Identificacin de alternativas de solucin............................22A. Identificacin de acciones............................................23B. Postulacin de alternativas...........................................23 II. Preparacin de proyectos ....................................................291. Diagnstico de la situacin actual.......................................30A. Definicin del rea de estudio......................................30B. Determinacin del rea de influencia...........................34C. Anlisis y estimacin de la poblacin..........................35D. Anlisis y determinacin de la demanda......................40E. Determinacin de la oferta...........................................46F. Clculo y proyeccin del dficit..................................48

Metodologa general de identificacin, preparacin y evaluacin de proyectos de inversin pblica 4 2. Estudio tcnico del proyecto..............................................................................................49A. Situacin base optimizada..........................................................................................50B. Tamao.......................................................................................................................51C. Localizacin................................................................................................................53D. Tecnologa..................................................................................................................54E. Participacin de la comunidad....................................................................................56F. Medio ambiente..........................................................................................................56 III. Evaluacin privada de proyectos ........................................................................... 59 1. Introduccin........................................................................................................................592. Algunas herramientas de matemticas financieras.............................................................61A. El concepto de inters.................................................................................................61B. El concepto de riesgo..................................................................................................61C. Diferentes tipos de riesgos..........................................................................................62D. Concepto de valor actual............................................................................................643. Construccin del flujo de fondos del proyecto...................................................................70A. Pasos metodolgicos para la construccin del flujo...................................................70B. Criterios para identificar los efectos relevantes.........................................................71C. El efectivo (cash) como criterio rector.......................................................................74D. Determinacin del horizonte adecuado del proyecto..................................................75E. Consideracin de los efectos intangibles....................................................................77F. Separacin de los aspectos econmicos y de financiamiento.....................................78G. Consistencia en el tratamiento de datos......................................................................78H. Tratamiento especfico de algunos conceptos importantes........................................79I. Modelo sugerido de flujo de fondos...........................................................................844. Determinacin de la

tasa de inters y tratamiento del riesgo en el proyecto.....................85A. Aspectos generales de la tasa de inters.....................................................................85B. Definicin y medidas de riesgo..................................................................................86C. La relacin riesgorentabilidad...................................................................................87D. La determinacin de la tasa de descuento del proyecto..............................................88E. El flujo esperado del proyecto....................................................................................905. Los indicadores de conveniencia y rentabilidad y el anlisis del proyecto........................91A. Principales indicadores de conveniencia....................................................................91B. Anlisis del proyecto..................................................................................................97 IV. Evaluacin social de proyectos ........................................................................................103 1. Elementos introductorios..................................................................................................103A. Evaluacin social y evaluacin privada....................................................................103B. El enfoque de la sociedad.........................................................................................1042. Algunas herramientas de la evaluacin social..................................................................105A. El concepto de proyecto............................................................................................105B. El concepto de evaluacin........................................................................................1073. La economa de la evaluacin social................................................................................108A. Concepto de valoracin econmica..........................................................................108B. Fuentes de divergencia entre la evaluacin privada y la social................................109C. La decisin social.....................................................................................................1114. De la evaluacin privada a la evaluacin social...............................................................113A. El proceso de identificacin y valoracin de efectos-diferencias entre la evaluacinprivada y social.........................................................................................................113B. Efectos adicionales incluidos por la evaluacin social.............................................1155. Estimacin de los precios sociales...................................................................................117A. Postulados bsicos de la metodologa de estimacin de los precios sociales...........117

CEPAL - SERIE manuales N 39 5 B. Ubicacin del anlisis...............................................................................................1206. Estimacin de los precios sociales: bienes no transables.................................................120A. Valoracin de los efectos del proyecto: El caso sin distorsiones.............................120B. Valoracin de los efectos del proyecto: El caso con distorsiones............................1267. Estimacin de los precios sociales: bienes transables......................................................134A. El precio sin distorsiones..........................................................................................136B. Impuestos y tarifas a exportaciones e importaciones...............................................1388. Precios especiales.............................................................................................................143A. Costo social de la mano de obra...............................................................................144B. Tasa social de descuento..........................................................................................147C. Tipo de cambio social...............................................................................................149D. Estimacin del costo social de un bien estratgico...............................................151E. Estimacin del valor social del tiempo.....................................................................155 Bibliografa ..................................................................................................................................161

Anexos ..................................................................................................................................163 Serie manuales: nmeros publicados ..................................................................................245 ndice de cuadros Cuadro 1 Ordenamiento lgico de causas, problema y efectos..................................................12Cuadro 2 Ejemplo de ausencia de una solucin.........................................................................14Cuadro 3 rbol de efectos..........................................................................................................15Cuadro 4 rbol de causas...........................................................................................................16Cuadro 5 rbol del problema ( integracin entre rbol de causas y efectos)............................17Cuadro 6 Ejemplo rbol de causa y efectos en atencin primaria urbana y rural enlocalidad de Santa Ana...............................................................................................18Cuadro 7 Relacin entre objetivo y problema central................................................................19Cuadro 8 Esquema del rbol de medios y fines.........................................................................21Cuadro 9 Ejemplo de rbol de medios y fines...........................................................................22Cuadro 10 Relacin entre accin y problema..............................................................................23Cuadro 11 rbol de objetivos......................................................................................................24Cuadro 12 Medios para resolver el problema..............................................................................25Cuadro 13 Acciones para resolver el problema...........................................................................26Cuadro 14 Diferentes tipos de poblacin.....................................................................................36Cuadro 15 Unidades de medida del tamao en varios proyectos.................................................51Cuadro 16 Ejemplos de estados inicial y final en varios tipos de procesos.................................55 ndice de tablas Tabla 1 Medios y fines....................................................................................................................25Tabla 2 Ejemplo relacin de poblaciones.......................................................................................36Tabla 3 Estructura etrea y poblacin.............................................................................................42Tabla 4 Clculo de nmero de atenciones esperadas (NAE)..........................................................43Tabla 5 Ejemplo serie de sacrificio de ganado (*)..........................................................................43Tabla 6 Serie de sacrificio de ganado (*)........................................................................................44Tabla 7 Sacrificio de ganado mayor-tabla de datos (miles de cabezas)..........................................45Tabla 8 Proyeccin de sacrificio de ganado mayor.........................................................................46 Tabla9Proyeccindeldficitdeaguapotable..........................................................................................49Tabla 10 Comparacin entre evaluacin privada y evaluacin social............................................114Tabla 11 Diferencias entre evaluacin privada y evaluacin social...............................................114 ndice de grficos Grfico 1 Relacin van y tasa de descuento...............................................................................94Grfico 2 Relacin van tir y

tasa de descuento...........................................................................95Grfico 3 Eleccin de la tir relevante.........................................................................................95Grfico 4 Excedente del consumidor........................................................................................118Grfico 5 Excedente del productor...........................................................................................118Grfico 6 Equilibrio competitivo..............................................................................................119Grfico 7 Situacin con y sin proyecto.....................................................................................122Grfico 8 Costo social de los insumos......................................................................................124Grfico 9 Elasticidad de oferta y demanda...............................................................................125Grfico 10 Valor social de la produccin...................................................................................127Grfico 11 Costo social de los insumos......................................................................................129Grfico 12 Casos especiales de elasticidad de oferta y demanda...............................................131Grfico 13 Externalidades en la produccin y en el consumo....................................................132Grfico 14 Externalidades en la produccin...............................................................................133Grfico 15 Estimacin de precios sociales.................................................................................135Grfico 16 Estimacin de precios sociales.................................................................................135Grfico 17 Valor social de los bienes exportables......................................................................136Grfico 18 Costo social de los bienes importables.....................................................................137Grfico 19 Valor social de un bien exportable...........................................................................140Grfico 20 Costo social de los bienes importables.....................................................................141Grfico 21 Representacin de un bien sustituto de importaciones.............................................142Grfico 22 Costo social mano de obra con pleno empleo..........................................................145Grfico 23 Demanda de trabajo..................................................................................................146Grfico 24 Costo social de la mano de obra con desempleo......................................................147Grfico 25 Demanda de capitales de un proyecto......................................................................149Grfico 26 Demanda de divisas de un proyecto.........................................................................150Grfico 27 Determinacin del costo social del insumo exportable............................................152Grfico 28 Determinacin del costo social del insumo importable............................................154 7 Resumen Con el objeto de actualizar el conocimiento, los conceptos y losmtodos sobre identificacin, preparacin y evaluacin de proyectos,el presente Manual presenta una visin integral sobre estos temas.Este Manual esta escrito para la gran mayora de los interesados ytiene varias caractersticas: En primer lugar, hace un especial hincapien la identificacin del problema y las alternativas de solucinmediante el mtodo del rbol de problemas y rbol de objetivos. Ensegundo lugar, le dedica especial atencin a todos los aspectosencaminados a una buena preparacin del proyecto en cuanto aldiagnostico de la situacin actual y el estudio tcnico del proyecto. Entercer lugar, ampla considerablemente todo lo relacionado con laevaluacin privada y social de proyectos, acompaando los conceptosmediante la presentacin de ejemplos y casos especficos. En cuartolugar, como particularidad, ofrece seis anexos completos sobreenfoques para solucionar problemas;

anlisis de involucrados;participacin ciudadana; incorporacin del enfoque gnero en el ciclode los proyectos; incorporacin de la variable ambiental en laformulacin de los proyectos y finalmente un anexo sobre conceptos ymedicin del capital social en la preparacin de proyectos.Durante la elaboracin del presente Manual, ha sido de enormeayuda los comentarios, sugerencias y el trabajo de los alumnos durantelos cursos internacionales y nacionales sobre preparacin y evaluacinde proyectos que durante los ltimos aos ha llevado a cabo el ILPES.En cierta medida, el Manual es fruto de estas acciones de capacitaciny ha sido diseado para acompaar la docencia y respaldar tanto lostrabajos de investigacin como los de asistencia tcnica que sobre lamateria se llevan a cabo. 9

I.

Identificacin del problema y alternativas de solucin

Uno de los factores esenciales para actuar en forma acertadafrente a un problema, tanto en el mbito privado como pblico, esbuscar diferentes alternativas de solucin y escoger la mejor de ellas.Para lograrlo, no es posible guiarse slo por capacidades intuitivas osimples experiencias, sino que debe haber un dominio en laproblemtica pertinente y apoyarse en una metodologa adecuada. Paraasegurar un buen anlisis es necesario, en primer lugar, conocer elproblema. Esto es, identificarlo plenamente para poder proponeralternativas de solucin que respondan a ese problema. En segundolugar, para proponer soluciones hay que tener en cuenta la importanciade una buena identificacin, conocer sus causas y efectos, fijar losfines que se persigue con la solucin del problema y cuales sern losmedios a utilizar. As, podemos estructurar alternativas de solucin lascuales deben ser estudiadas a cabalidad para seleccionar la que mejorresponda al problema planteado. El objetivo de este captulo esentregar herramientas para abordar este difcil tema. Para ello se hanincorporado tpicos referidos y un anexo con instrumentos conocidosy de fcil aplicacin. 1. Importancia de una buena identificacin del problema Como se dijo anteriormente, el primer paso es la identificacin del problema. Estoconstituye, tal vez, el ejercicio ms complejo en la preparacin de un estudio de preinversin, dadala cantidad de variables interrelacionadas que afectan el contexto del mismo.La identificacin del proyecto se fundamenta en el reconocimiento del problema, laexplicacin de los aspectos principales de ste y el planteamiento de las posibles alternativas desolucin, es decir, nace con la identificacin de un problema y termina con la identificacin dealternativas de solucin.Con frecuencia se cae en el error de expresar un problema en trminos de la falta dedeterminados medios que podran servir para resolverlo tales como: falta de crdito, falta desemilla, ausencia de regulaciones legales. Hay que examinar la cuestin con mucho cuidado ya quea menudo las soluciones propuestas no resuelven el problema propiamente tal. Un crdito noayuda si la produccin que posibilita no puede colocarse en el mercado. Del mismo modo, unproblema, de residuos slidos domiciliarios, definido como la falta de un camin recolector,puede inducir a la compra de este, dejando sin anlisis otras causas que motiven el problema como:un mal diseo de rutas, problemas en la operacin, excesivos puntos de recoleccin, etc.. nopermitiendo de

este modo el anlisis de alternativas ms eficientes y eficaces o simplementedejando sin solucin el problema. Estas prcticas tienden finalmente a no resolver las cuestiones defondo, son errneas e inducen a malas decisiones de inversin.Hay que evitar confundir un problema existente con la falta de una solucin, ya que enplanificacin esto lleva a encarar prematuramente una opcin determinada sin examinar otrasalternativas.Hacer una buena identificacin del problema es determinante para un buen resultado de unproyecto, ya que a partir de esto se establece toda la estrategia que implica la preparacin delproyecto. No se puede llegar a la solucin satisfactoria de un problema si no se hace primero elesfuerzo por conocerlo razonablemente. A. Origen de las ideas de proyectos Las fuentes que originan ideas de proyectos son mltiples, estas pueden surgir de distintosmbitos como: la aplicacin de una poltica de desarrollo (cuestin determinante en los fines quepersiga un proyecto), recuperacin de infraestructura, necesidades o carencias de grupos depersonas, bajos niveles de desarrollo detectado por planificadores, condiciones de vida deficitariasdetectadas en algn diagnstico en el mbito local, en acuerdos internacionales como la vialidadnecesaria para el intercambio comercial entre pases, etc.Otro mbito de donde surgen ideas de proyectos es la percepcin que las personas tengan deuna situacin. Esto quiere decir que los problemas no existen independientemente de las personasque los tienen. El que una o varias personas perciban algo como un problema y est motivada parasolucionarlo depender de la presin que el problema ejerza sobre ella o ellas. Si los gruposdestinatarios u otros involucrados no perciben como problema un problema objetivo, porejemplo, la falta de higiene del agua potable, no se van a movilizar por un proyecto de agua. Ensentido contrario, cuando la situacin es percibida como problema los afectados presionan por queste se resuelva. De igual manera, frente a una oportunidad concreta, el aprovecharla puede requerir sorteardificultades presentes, estas deben ser analizadas para, acto seguido, identificar las alternativas desolucin que hagan posible superar esas dificultades.

B. Problema versus proyecto

La aparicin de un problema, el aprovechamiento de una oportunidad o la percepcin de unproblema social requieren solucin. As, el mejoramiento de un servicio, el desbordamiento del roque atraviesa la ciudad, el alto nivel de analfabetismo o la suciedad de las calles constituyeproblemas que deben ser resueltos. Son seales que deben ser oportunas y adecuadamenteatendidas por la autoridad, esto es, analizadas en detalle y buscada las alternativas de solucindentro de los medios disponibles.En respuesta a lo anterior, los proyectos de inversin pblica son cursos de accin pararesolver problemas de comunidades en particular o de la sociedad en general, los que deben seridentificados adecuadamente para una asignacin racional de los recursos. Por lo que el propsitode todo proyecto de inversin es el de resolver un problema o necesidad, o aprovechar unaoportunidad cuyos efectos beneficiarn a un grupo de personas o a la comunidad en general.Un problema en s, no es un proyecto. Un proyecto son cursos de accin que se originan apartir de un problema y dan respuesta a ese problema en forma racional. Esto implica el usoeficiente de los recursos disponibles.

C. Buena evaluacin versus buen proyecto

Una buena evaluacin de un proyecto no implica necesariamente que el proyecto una vezimplementado tenga buenos resultados. En un sentido limitado el concepto evaluacin est referidoslo a la etapa Ex -ante. En la situacin Ex -post deberamos decir que un buen proyecto es aquelque cuyos resultados son bien evaluados.Sin embargo, los buenos resultados que se obtengan en la implementacin del proyecto, noslo dependen de la aplicacin de las herramientas de evaluacin (ex -ante) utilizadas en el anlisisde alternativas de proyectos, sino que depende mayormente de la construccin o diseo de lasalternativas de proyectos.La razn de esto es que los estudios de preinversin, implican dos tipos de anlisis: elprimero esta referido al diseo de la o las estrategias ( alternativas) a seguir en la solucin de unproblema, a lo que se llama preparacin del proyecto. Aqu, se identifican los elementosprincipales que componen un proyecto que derivan en costos y beneficios relacionados con lasacciones a realizar para conseguir unos objetivos perseguidos. El segundo anlisis se refiere a lacomparacin o eleccin a priori entre alternativas, a partir de los resultados que se obtendran de laaplicacin de cada una de las alternativas de proyecto identificadas. Este proceso se le llamaevaluacin y consiste en la utilizacin de algunos mtodos que estiman beneficios y costos de cadaalternativa de proyecto y permiten compararlas.Un proyecto puede estar bien evaluado, en tanto los instrumentos de evaluacin sean los quecorrespondan y estn bien aplicados, con esto podramos tener un proyecto con rentabilidadpositiva y decir que est bien evaluado. Sin embargo, esto no es suficiente para decir que elproyecto es bueno, deberamos asegurarnos que tambin este bien formulado. Por lo tanto un buen proyecto es tambin, en gran medida, aquel que ha sido bien formulado. 12

2. Identificacin

del problema a abordar

El punto de partida para solucionar un problema es identificarlo de forma adecuada, paraesto existe una serie de enfoques e instrumentos en que apoyarse, algunos de los cuales sepresentarn en anexos y en particular, ms adelante, se describir el mtodo del rbol deproblemas, mtodo que ayuda a identificar las causas y los efectos de un problema.En este sentido, la primera cuestin a resolver en el anlisis es la de identificar el problemacentral, esto significa buscar la forma como se debe expresar comprensivamente la cuestin quedeseamos resolver.Esto no es una tarea simple, debido que la mayora de las veces la informacin inicial que setiene respecto de un problema es informal y variada o son ideas no muy elaboradas presentadas porautoridades o ciudadanos.No es extrao que un problema sea presentado como falta una escuela o falta uncamin recolector expresiones que como ya dijimos no son un problema como tal. Lo quecorresponde frente a estas situaciones es preguntarse por qu hace falta la escuela o el caminrecolector. Del mismo modo, podemos encontrarnos con una variada gama de reclamosrelacionados con alguna situacin, tales como: padres reclamando por la distancia que sus pupilosdeben recorrer para llegar a la escuela o la escasez de movilizacin. De igual forma,

podemosencontrar a profesores preocupados por la desercin escolar, o a un alcalde preocupado por losbajos resultados que se obtienen en una escuela determinada. Esto implica tener que ordenar ypriorizar los problemas que se presentan, para ello es necesario analizarlos en detalle, buscar cuales realmente el problema que vamos a abordar y qu elementos constituyen causas y cules son losefectos, de tal manera que podamos ordenarlos dentro de una lgica, la que se revisar condetencin cuando se explique el rbol de problemas.Esquemticamente la lgica causal entre causas, problema y efectos se puede representar dela siguiente manera. Cuadro 1 ORDENAMIENTO LGICO DE CAUSAS, PROBLEMA Y EFECTOS Fuente : ILPES, rea de proyectos y programacin de inversiones. En este orden se presentan dos cosas: en primer lugar, detectar el problema y en segundolugar, analizar el problema.Tal como se ha dicho, en el origen de las ideas de proyectos estn las principales fuentesque nos permiten detectar un problema. El anlisis es otra cosa, esto implica un trabajoespeculativo e indagatorio de quienes estn encargados de la preparacin de proyectos, lo que esnecesario complementar con la visin de quienes estaran siendo los afectados por el proyecto. Causas Problema Efectos

En este orden se presentan dos cosas: en primer lugar, detectar el problema y en segundolugar, analizar el problema.Tal como se ha dicho, en el origen de las ideas de proyectos estn las principales fuentes que nos permiten detectar un problema. El anlisis es otra cosa, esto implica un trabajo es peculativo e indagatorio de quienes estn encargados de la preparacin de proyectos, lo que es necesario complementar con la visin de quienes estaran siendo los afectados por el proyecto. 13 Por otro lado, es necesario ante un sin nmero de problemas, que se presentan alrededor deuna situacin, definir la prioridad de cada uno de los problemas. Esto significa, indicar

cul es laimportancia de un problema respecto de otro. Tambin es necesario descubrir y sealar lasrelaciones entre problemas, algunos tendrn una relacin causal, o sea, un problema provoca otro yhabr otros que no estarn relacionados. De esta manera, tendremos un problema central (el demayor importancia prioridad) a abordar con las debidas relaciones causales y tambin podremosdiscriminar sobre algunos problemas que no estn relacionados (criterio de selectividad) y quepueden formar parte de otro anlisis.Del mismo modo hay que conocer si los problemas que se presentan son reales (estnocurriendo en el momento) o son problemas potenciales (que pueden ocurrir en el futuro) quepueden derivarse de una situacin existente y cuya manifestacin tiene un horizonte mayor en eltiempo. Este conocimiento respecto de las caractersticas de los problemas nos permite tenertambin una idea sobre la prioridad, respecto de cul es el problema a abordar. Los inminentes(reales) los tendremos que hacer antes y programar adecuadamente la bsqueda de solucin de lospotenciales.Para estos efectos se incluye el mtodo del rbol de Problemas que nos ayuda en el anlisisde los problemas y en anexos elementos sobre como abordar la participacin.

3. El rbol de problemas, causas y efectos

Segn Ivn Silva Lira, 1. el mtodo que se presentar es una alternativa entre varias posibles.Sin embargo, por su gran sencillez, es el ms adecuado para iniciar el proceso analtico deidentificacin de un proyecto de inversin. Esto es organizar el anlisis a partir de una lluvia deideas en torno a una situacin problema y poder construir un rbol de problemas. El mtodo esmuy flexible, eficiente y efectivo, siempre y cuando los participantes que se renan para aplicarlotambin lo sean.Se sugieren los siguientes pasos a seguir:1. Dada la manifestacin de una situacin problema: hay que analizar e identificar lo que seconsidere como problemas principales de la situacin analizada. Esto debido a, como seha explicado anteriormente, la normal existencia de mltiples causas que pueden explicarel problema y los efectos que se derivan de ello. 2. En trminos de anlisis se recomienda que a partir de una primera lluvia de ideasestablecer cul es, a juicio del grupo de analistas, el problema central que afecta a lacomunidad analizada. En esto lo que se aplica son los criterios de prioridad yselectividad. 3. Definir los efectos ms importantes del problema en cuestin, de esta forma se analiza yverifica su importancia. Se trata, en otras palabras, de tener una idea del orden y gravedadde las consecuencias que tiene el problema que se ha detectado lo cual hace que seamerite la bsqueda de soluciones. 4. Anotar las causas del problema central detectado. Esto significa buscar qu elementosestn o podran estar provocando el problema. 5. Una vez que tanto el problema central, las causas y los efectos estn identificados seconstruyen los Diagramas del rbol de efectos y causas asociados al problema. 6. Es necesario revisar la validez e integridad del rbol dibujado, todas las veces que seanecesario. Esto es, asegurarse que las causas representen causas y los efectos representenefectos, que el problema central este correctamente definido y que las

relaciones(causales) estn correctamente expresadas.7. Para la elaboracin del rbol de causas y efectos se sugiere seguir las siguientesrecomendaciones:

A. Definir el problema central

Formular el problema central en estado negativo.Centrar el anlisis de causas y efectos en torno a un solo problema central. Lo que permiteacotar el anlisis y ser ms efectivo en recomendar soluciones.No confundir el problema con la ausencia de una solucin. No es lo mismo decir falta unhospital (falta de solucin), que decir que existen Altas tasas de morbilidad en un rea especifica(problema).

B. Grfica del rbol de efectos

Teniendo presentes estas indicaciones, se construye un diagrama que representa el problemacentral con sus efectos, de forma tal que adems permita visualizar la importancia que tiene elproblema, esto como se indica en el siguiente cuadro.

Como se puede observar, en el cuadro anterior, una vez identificado el problema central segrafican los efectos hacia arriba, algunos de los cuales podrn estar encadenados y/o dar origen avarios otros efectos, para ello hay que seguir un orden causal ascendente. Esto quiere decir que elefecto 1, de primer nivel, provoca el efecto 1.1 y el efecto 1.2 de segundo nivel, esto es elencadenamiento de los efectos. Si se determina que los efectos son importantes y se llega, portanto, a la conclusin que el problema amerita una solucin se procede al anlisis de las causas quelo estn ocasionando.

C. Grfica del rbol de causas

A partir del problema central, hacia abajo, se identifican y se sigue la pista a todas las causasque pueden originar el problema.Es muy importante tratar de determinar el encadenamiento que tienen estas causas. Enparticular, es muy importante tratar de llegar a las causales primarias e independientes entre s quese piensa que estn originando el problema. Mientras ms races se puedan detectar en el rbol decausas, ms cerca se estar de las posibles soluciones que se deben identificar para superar lacondicin restrictiva que se ha detectado. En el siguiente cuadro se muestra el rbol de causas: Metodologa general de identificacin, preparacin y evaluacin de proyectos de inversin pblica

En otras palabras, en la medida que se resuelvan las ltimas causales del encadenamiento(causa 1, causa 2.1, causa 2.2 y causa 3.1.1), se puede decir que, analticamente, se estcontribuyendo a superar positivamente la condicin negativa planteada. As, por ejemplo, si lacausa nica 3.1.1 se supera implicar que, automticamente, se resuelven las causales 3.1 y 3. Deun modo similar, para superar la condicin 2 es preciso, levantar las restricciones 2.1 y 2.2. y, as,sucesivamente.

D. Grfica del rbol del problema

Una vez que se han identificado las causas y efectos del problema central, el paso siguientees integrarlas en un slo cuadro (ver pgina siguiente), este cuadro representa el resumen de lasituacin del problema analizado. Es importante sealar que, en esta primera etapa de lapreparacin de un proyecto, todos los planteamientos, adems de contribuir a ordenar el camino aseguir en el desarrollo de las alternativas de solucin que se pueda proponer, se hacen en trminosde hiptesis de trabajo que se deben corroborar o rechazar en funcin de la profundizacin de losestudios que necesariamente hay que hacer, incluido en esto la consulta a los afectados a travs demtodos participativos.

A continuacin se mostrar un ejemplo que explica de mejor manera el rbol de causa efectos:

4. rbol de objetivos (medios y fines) A. Definicin de objetivos

La manera ms sencilla de definir los objetivos es a travs de la identificacin de la situacindeseada, es decir, de la situacin problema solucionada. EJEMPLO PROYECTO DE RIEGO Cuadro 7 RELACIN ENTRE OBJETIVO Y PROBLEMA CENTRAL

Fuente : Horacio Roura y Horacio Cepeda, Manual de identificacin, formulacin y evaluacin de proyectos dedesarrollo rural, Serie Manuales N o 2 (LC/L.1267-P; LC/IP/L.163), Santiago de Chile, Instituto Latinoamericano ydel Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), 1999. Publicacin de las Naciones Unidas, N o de venta:S.99.II.G.56. Entonces:Los objetivos son las guas del estudio y constituyen la proyeccin al futuro de una situacinque los afectados consideran deseable. El objetivo central es una hiptesis de trabajo que centrael anlisis del proyecto.Los objetivos deben ser: Realistas, es decir, se deben poder alcanzar con los recursos disponibles dentro de lascondiciones generales dadas. Eficaces, es decir, no slo deben responder a los problemas presentes, sino a aquellos queexistirn en el tiempo futuro en que se ubica el objetivo. Coherentes, si el cumplimiento de un objetivo no imposibilita el cumplimiento de otro. Cuantificables, es decir, que puedan ser medibles en el tiempo.A partir de la identificacin del problema es posible determinar el objetivo general, quecorresponde, frente al problema, en trminos de una accin positiva con el fin de contar con unpunto de referencia para la definicin de propsitos ms especficos y la bsqueda de posiblesalternativas de solucin.Tambin es necesario describir los objetivos especficos, estos son las soluciones concretasque el proyecto debe alcanzar en un tiempo determinado. El objetivo especfico es el logro de unasituacin deseable.

B. El rbol de medios y fines

Para la elaboracin del tambin llamado rbol de objetivos se sugiere seguir los siguientespasos:

i.

ii.

Cambiar todas las condiciones negativas del rbol de problemas a condiciones positivasque se estime que son deseadas y viables de ser alcanzadas. Al hacer esto, todas las queeran causas en el rbol de problemas se transforman en medios en el rbol de objetivos,los que eran efectos se transforman en fines y lo que era el problema central se convierteen el objetivo central o propsito del proyecto. Haciendo el smil con el revelado de unafotografa, el rbol de problemas es el negativo y el rbol de objetivos es el positivo quese obtiene a partir de aquel. Como se puede comprender, si el segundo no es ms queponer en blanco el primero, es muy importante haber confeccionado bien el rbol decausas y efectos, para poder llegar a buenos fines y medios. La importancia, adems,radica en que de este ltimo se deben deducir las alternativas de solucin para superar elproblema. Una vez que se ha construido el rbol de objetivos es necesario examinar las relaciones demedios y fines que se han establecido para garantizar la validez e integridad del esquemade anlisis. Si al revelar el rbol de causas y efectos se determinan inconsistencias esnecesario volver a revisarlo para detectar las fallas que se puedan haber producido. Si seestima necesario, y siempre teniendo presente que el mtodo debe ser todo lo flexible quesea necesario, se deben modificar las formulaciones que no se consideren correctas, sedeben agregar nuevos objetivos que se consideren relevantes y no estaban incluidos y sedeben eliminar aquellos que no eran efectivos.

De acuerdo a lo dicho para el rbol de problemas y lo mencionado en los puntos anteriores (ay b):, lo que antes eran efectos ahora son fines y las que antes eran las causas que provocaban elproblema ahora son los medios para resolverlo,resulta tremendamente importante, por que si lascausas han sido bien identificadas, se est muy cerca de identificar correctamente los medios ydefinir las alternativas, para la resolucin del problema y obtencin de los fines que persiga elproyecto. De aqu, la importancia de que las causas se ramifiquen todo lo que sea posible para tener mucho ms desagregadas las posibles vas de solucin al problema en estudio.

A continuacin se muestra un ejemplo que explica el rbol de medios y confeccion a partir del ejemplo del rbol del problema:

fines, que se

5. Identificacin de alternativas de solucin

En este punto se deben formular acciones para solucionar el problema planteado, para esto sedebe utilizar como herramienta el rbol de objetivos (medios) con el fin de buscar de maneracreativa, una accin que lo concrete efectivamente en la prctica.

A. Identificacin de acciones
La identificacin de acciones es un proceso analtico que permite operacionalizar los medios.Es decir, en este proceso se definen acciones concretas tendientes a materializarlos. Por ejemplo, sien el rbol de objetivos uno de los medios fuera el uso eficiente de la capacidad de las jornadas escolares, una accin para operacionalizar este medio sera un aumento en las jornadas escolares.

Los medios que deben operacionalizarse son los que estn en la parte inferior del rbol deobjetivos. Es decir, son aquellos que no tienen otro medio que los genere y estn encorrespondencia con las causas independientes que estn en la parte ms baja del rbol delproblema. Al mirar el rbol de medios y fines (rbol de objetivos), tanto el esquema como elejemplo, esto correspondera a los siguientes medios. En el esquema: Medio 1,medio 2.1, medio 2.2 y medio 3.1.1. En el ejemplo: Ampliar infraestructura Para operacionalizar un medio pueden existir distintas formas de hacerlo, esto implica quepara cada medio existen diversas acciones posibles. La identificacin de stas depender de lacreatividad y experiencia de quienes analizan un problema. Es recomendable contar con un buennmero de acciones por cada medio.Es importante verificar, tambin, la coherencia entre causa, medio y accin. Esto por queexiste una relacin lgica entre estos tres aspectos del anlisis. En este sentido la relacin se puedeexpresar como sigue: la existencia de un problema se explica por la existencia de una causa que loprovoca, para solucionarlo es necesario recurrir a unos medios que eliminen la causa, para hacerefectivos este medio se debe identificar una accin que lo operacionalice. Si se esquematiza resultalo siguiente: Cuadro 10

Si atendemos este esquema podramos decir, leyendo de izquierda a derecha, que la accinque se propone permite obtener unos medios que eliminan la causa que genera el problema. Por lotanto, es necesario revisar que exista coherencia entre estos elementos para as no caer eninconsistencias que afectaran el anlisis.

B. Postulacin de alternativas
Luego de formular las respectivas acciones para la solucin del problema, se debenconfigurar alternativas viables y pertinentes.Para ello es necesario el examen de las acciones propuestas en varios aspectos: 1. Lo primero es discriminar entre acciones, esto se hace clasificndolas en dos tipos:Complementarias y excluyentes. 2. Las Acciones Complementarias sern aquellas que son factibles en conjunto y que vana complementar sus aportes a la solucin del problema, por lo tanto es posible agruparlasen torno a la solucin.

3. Las acciones excluyentes, por el contrario, no es posible realizarlas en conjunto, estas nosayudan a decidir por una estrategia. Esto se puede expresar a modo de ejemplo entre dosproposiciones, reparar un camino o reconstruir un camino, la decisin entre hacer unao la otra accin las clasifica como excluyentes. 4. Verificar el grado de interdependencia entre las acciones propuestas y agrupar las quesean complementarias. Cada agrupacin de acciones complementarias podr configuraruna alternativa. 5. Analizar su nivel de incidencia en la solucin del problema. Dar prioridad a las de mayorporcentaje de incidencia presumible. 6. Verificar la factibilidad (fsica, tcnica, presupuestaria, institucional, cultural) de lasalternativas.Ejemplo: Tomando una situacin problema como una alta tasa de accidentes en unainterseccin de calles, podramos plantear el siguiente rbol de objetivos.

A partir de este rbol, debemos analizar cules seran las acciones posibles de llevar a cabopara resolver el problema. Para ello procedemos a separar los medios que estn ms abajo delrbol.

Teniendo en cuenta este esquema, para cada base del rbol de objetivos se busca creativamente acciones que concreten el medio, como por ejemplo, si se tiene una columna de medios, podemos construir una columna de acciones de la manera siguiente:

Este resultado los podemos graficar de la siguiente manera;A partir de las acciones descritas el trabajo, siguiente, consiste en agrupar las acciones encomplementarias y excluyentes.Con estos resultados podemos proponer tres alternativas de solucin que podran ser lassiguientes: Construir una pasarela peatonal y Campaa educacional para los peatones. Instalar disco PARE, ms Campaa educacional, ms Campaa de capacitacin yProhibir estacionamiento. Instalar un semforo, ms Campaa educacional, ms Campaa de capacitacin yProhibir estacionamiento. Veamos la primera alternativa de solucin: Construir una pasarela peatonal, campaaeducacional para los peatones y campaa de capacitacin, las acciones que la componen seconsideran complementarias. Por otro lado, esta alternativa considera las acciones: Instalarsemforo, instalar disco PARE y construir pasarela peatonal como excluyentes entre s.. Por lotanto, hago slo una de ellas (Construir pasarela peatonal). La accin Instalar otros semforos no seincluye en las alternativas, ya que se consider que est fuera del mbito de accin de la institucinque es responsable del proyecto. El consejo en estos casos es comunicar esa situacin a quienescorresponda. En resumen, la alternativa queda conformada por las tres acciones que se hanconsiderado complementarias. Una segunda alternativa sera: Instalar disco PARE, ms campaa educacional, mscampaa de capacitacin y prohibir estacionamiento. Esta alternativa, considera que la instalacindel disco PARE, hace innecesaria la construccin de la pasarela y la instalacin de un semforo.Considera tambin que las acciones que componen la alternativa son

complementarias entre si.Una tercera alternativa sera la de; instalar un semforo, ms campaa educacional, mscampaa de capacitacin y prohibir estacionamiento. Esta slo cambia, respecto de la segunda, enla accin Instalar un semforo que reemplaza a la accin de Instalar disco PARE. Estas dos ltimasacciones son excluyentes entre si, lo que obliga a hacer slo una de ellas. Sin embargo las accionesrestantes que componen ambas alternativas son, cada una de ellas, complementaria tanto a laInstalacin del semforo, como a la Instalacin del disco PARE.En el anlisis de las acciones yconformacin de alternativas, se recomienda poner atencin a los siguientes aspectos: 1. Debe tenerse presente que este proceso de anlisis es iterativo y retroalimentado: nuncase cierran las puertas, siempre debe ser posible incorporar nuevas alternativas o integrarvarias que todava se consideren como componentes complementarias de la solucin. 2. Las alternativas resultantes deben ser analizadas en relacin con el espacio geogrfico ysocioeconmico al cual estn referidas, con el fin de especificar mejor el problema y deseguir verificando su factibilidad y pertinencia como soluciones adecuadas al problema.Luego sern objeto de un desarrollo bsico y de una evaluacin correlativa paraseleccionar la que mejor resuelva el problema y garantice el uso ms eficiente de losrecursos que le sean asignados. 3. El resultado de esta etapa de identificacin es el conocimiento de un problema y lapostulacin de un conjunto de alternativas estimadas como factibles para la solucin delproblema planteado. 4. A partir de las alternativas identificadas se hace una caracterizacin de ellas hastaestablecer los costos y beneficios de cada una de ellas para as poder compararlas. 5. Por alternativa singular, usualmente se entiende a un curso de accin o acciones a realizarpara enfrentar un problema especfico. Tambin, dependiendo del problema, la alternativapuede estar referida tanto a un programa coherente, como a un proyecto especfico. 6. En un sentido ms amplio, alternativa significa que existen adems diferentes opcionesque permiten solucionar un problema especfico. La opcin no hacer nada, desde estaperspectiva no constituye alternativa de solucin a un problema. Esto por que no hacernada significa que el problema seguira inalterado o simplemente que el problema noexiste o no tiene importancia. 7.