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Transparencia Presupuestaria en el Ecuador

Transparencia Presupuestaria en el Ecuador Por Simn Cueva* Cordes, Agosto 2006Cmo y para qu se usan los recursos que los ecuatorianos entregamos por impuestos, que se logran con nuestro petrleo o que los gobiernos reciben con deuda que todos tenemos que pagar? Las prioridades en el uso del gasto pblico afectan a ciertos sectores y benefician a otros, redistribuyen la riqueza, permiten mejorar las condiciones de vida, y desarrollar la infraestructura o reducir la pobreza. El Presupuesto General del Estado (PGE) debera ser el vehculo a travs del cual la sociedad, por medio de sus representantes, discuta democrticamente y decida las prioridades para el gasto pblico y el desarrollo del pas.Sin embargo, la discusin presupuestaria es muy opaca para la mayora de la poblacin y no permite que el Presupuesto sea realmente un instrumento de definicin de las prioridades nacionales. Esta propuesta busca discutir simplemente el tema presupuestario, con sus deficiencias y problemas, y sugerir recomendaciones que puedan ser consideradas por el nuevo Gobierno. Finanzas pblicas y transparencia presupuestaria La mejora reciente de las finanzas pblicas es ms precaria de lo que aparenta. Una coyuntura internacional muy favorable y un mayor crecimiento han incrementado los ingresos fiscales. El Sector Pblico No Financiero ha tenido, desde el ao 2000, un supervit global (gastos fiscales menores a los ingresos), que ha permitido reducir la deuda pblica. Sin embargo, el Ecuador es uno de los pases latinoamericanos que menos ha ahorrado los ingresos extraordinarios de la bonanza. Al ser un pas dolarizado y altamente dependiente del petrleo, ya no tiene una poltica monetaria independiente, por lo que le resta slo la poltica fiscal como colchn frente a cualquier imprevisto. Adems, el gasto pblico ha crecido mucho en aos recientes, especialmente en gasto corriente, incluyendo sueldos y salarios cuadruplicados desde el ao 2000. Finalmente, las cifras de deuda pblica no incluyen toda la deuda potencial -lo que los economistas llaman obligaciones contingentes- como garantas y subrogaciones de deuda, pasivos asociados al subsidio elctrico, deterioro del Fondo de Solidaridad y dficit actuarial de pensiones.Un Presupuesto incompleto y excesivamente rgido El PGE es poco claro y muy rgido, por lo que el Gobierno casi no tiene margen de maniobra para realizar una planificacin del gasto pblico para el desarrollo. La presentacin del PGE mezcla ingresos corrientes (impuestos, tasas, ventas de petrleo y transferencias), ingresos de capital y rubros de financiamiento que implican nueva deuda o reduccin de activos (desembolsos externos o internos, recuperacin de prstamos del seguro social y variacin de depsitos). La misma mezcla ocurre por el lado de los egresos, que incluyen gastos corrientes (sueldos y salarios, bienes y servicios, intereses, pensiones y transferencias) o de capital (inversin pblica y transferencias) y rubros de financiamiento (amortizacin de deuda, prstamos del seguro social e inversiones). Esta presentacin tradicional implica que las columnas de ingresos y gastos siempre tengan el mismo total, independientemente de que haya un dficit fiscal (cuando los ingresos genuinos son menores a los gastos totales, lo que implica la necesidad de endeudarse o utilizar los depsitos preexistentes para cubrir la diferencia) o un supervit fiscal. Muchos de los ingresos estn preasignados, es decir que tienen dueo. Van a entidades autnomas y descentralizadas, algunas incluidas en el PGE (13% de los ingresos totales en la proforma de 2006) y otras no (36,5% de los ingresos totales). Para estas ltimas, ni la composicin ni las prioridades de dichos gastos se discuten. Varias leyes obligan a gastar en determinados usos cerca de 8,1% del total de egresos. Muchos gastos recurrentes son imposibles de modificar a corto plazo: sueldos y salarios, pensiones, intereses, gastos de funcionamiento diarios, gastos preasignados, uso de ingresos propios por varias entidades, muchas transferencias, deuda pblica atada a proyectos de inversin especficos. A fin de cuentas (Grfico 1), la proporcin de gastos que puede reorientarse es muy limitada: cerca de 6% del total de ellos. Cerca de 28% de los gastos del PGE se ejecuta fuera del Presupuesto. Esto incluye los costos para Petroecuador de importar combustibles (GLP, diesel y naftas para produccin de gasolina y diesel para generacin elctrica) a precios internacionales y venderlos en el pas a precios subsidiados, que no han variado desde enero de 2003. Los costos de estos subsidios -que favorecen sobre todo a los ms ricos y al contrabando- no aparecen en el Presupuesto (porque Petroecuador los deduce de sus ingresos antes de transferir recursos al Ministerio de Economa y Finanzas, MEF) y equivalen a ms de la mitad de la inversin pblica prevista para 2006.Grfico 1: Estructura de gastos del Gobierno Central y rigidez presupuestaria Proforma presupuestaria 2006 Millones de dlaresFuente: Ministerio de Economa.Muchos sectores ven a las preasignaciones como un sistema para proteger sus recursos de la discrecionalidad y recibir ms dinero, a veces ms all de lo que realmente pueden ejecutar en pocas de bonanza. Adems, la creciente descentralizacin ha implicado una mayor transferencia de recursos a los gobiernos seccionales, sin transferirles mayores obligaciones de gasto y sin un esquema claro sobre qu nivel de gobierno hace qu. Con tantas preasignaciones y rigideces, la poltica fiscal es procclica: se gasta ms cuando la economa est bien (porque los ingresos fiscales suben y, por lo tanto, las preasignaciones) y menos en tiempos de crisis, que es cuando la economa ms lo necesitara. Lo sano sera ahorrar en poca de bonanza para gastar en la de vacas flacas y as asegurar que el gasto social (salud y educacin bsicas e infraestructura rural) no se corte abruptamente.Un proceso presupuestario poco transparente y muy discrecional
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El proceso presupuestario se discute muy poco pblicamente y su ejecucin es demasiado discrecional, por lo que la sociedad civil poco a nada conoce o aporta. El proceso de aprobacin presupuestaria refleja presiones de distintos sectores que buscan recibir ms recursos. Aunque la Constitucin limita los cambios que puede introducir, el Congreso tiende a reducir las partidas de intereses o amortizacin de deuda para subir otros gastos. La obligatoriedad de pagar la deuda obliga al Ejecutivo a realizar recortes a distintos sectores durante el ao para compensar dicha decisin, sin que el Congreso asuma el costo poltico de decir a qu sector se corta. El rea en la que existe el mayor grado de discrecionalidad o flexibilidad es la inversin pblica, porque el gasto corriente es tremendamente inflexible. El problema reside en que no existe un sistema claro, transparente y tcnico de definicin de prioridades de inversin, lo que da paso a un mayor peso de decisiones polticas o de intereses del momento y no a una priorizacin seria de los proyectos de inversin en funcin de sus costos y beneficios para el pas y su desarrollo. Durante la ejecucin presupuestaria, el MEF puede modificar el PGE aprobado dentro de ciertos lmites legales. Las diferencias pueden ser significativas, especialmente usando recursos imprevistos y modificando grupos de gasto, en funcin de las limitaciones de caja durante el ao, las prioridades del Gobierno, la capacidad de ejecucin y las presiones polticas. Tradicionalmente, el gasto en sueldos y salarios es mayor al aprobado, y aquellas entidades con mayor peso poltico se ven beneficiadas frente a las que tienen dbil capacidad de ejecucin y menor apoyo. Las modificaciones generalmente implican mayor gasto en obras pblicas (que pueden ejecutarse junto con, o reemplazando a, una entidad autnoma o un gobierno local), mientras que los sectores sociales pierden recursos. El Grfico 2 muestra los cambios, para el ao 2005, entre el Plan Anual de Inversiones aprobado y el codificado varios meses ms tarde.Grfico 2 Cambios al Plan Anual de Inversiones 2005 - Codificado vs. Aprobado (Millones de dlares, cambios detallados cuando son superiores a US$ 5 millones)Fuente: MEF, Clculos del autor La ley prev normas de prudencia para que la estabilidad macroeconmica no sea afectada, pero slo se aplican a la proforma y no al presupuesto ejecutado, que al final es lo que cuenta. Por ejemplo, durante 2002-2005, el gasto corriente se ha incrementado en 7% en promedio en trminos reales (descontando la subida de precios), frente a 3,5% anual previsto por la ley. Pese a ciertos progresos, los esfuerzos para difundir informacin accesible sobre la ejecucin presupuestaria reflejan ms iniciativas aisladas que un compromiso formal y permanente. Adems, mientras a algunas instituciones les sobra liquidez, otras (generalmente el Tesoro) deben endeudarse, con los correspondientes costos, durante el ao para cubrir sus necesidades de liquidez. Finalmente, el sistema de administracin o gestin financiera (SIGEF) no cubre todas las entidades del Gobierno Central y no permite una consolidacin completa y rpida de la informacin fiscal para optimizar el uso y evaluar el impacto real del gasto pblico. Opciones de poltica y prioridades La ley ya establece un esquema claro para introducir mayor consistencia entre la planificacin, el programa de gobierno y los presupuestos anuales e incluye normas para asegurar la prudencia fiscal, as como obligaciones de transparencia y de libre acceso del pblico a la informacin. En la prctica, estas disposiciones no se aplican plenamente. Qu se puede hacer para que el PGE empiece a ser de verdad una herramienta de discusin democrtica y definicin abierta de prioridades de gasto? Se proponen recomendaciones para el primer ao de gobierno.En los primeros cien das: dar mensajes claros - Presentar una pro-forma presupuestaria de 2007 clara y comprensible, que cumpla con la legislacin vigente y restrinja la expansin del gasto corriente. Esto incluye presentar, de manera comprensible, el presupuesto y sus prioridades, resistir a presiones de gasto sin planificacin, cumplir estrictamente los lmites legales para gasto corriente, e incluir metas detalladas de desarrollo humano y social que se piensa lograr con los recursos recibidos.

- Detallar los proyectos estratgicos de inversin y de reduccin de la pobreza y cmo se va a crear un sistema tcnico de planificacin de la inversin pblica. El Presupuesto de 2007 debera mostrar un aumento significativo de la inversin pblica, y los candidatos presidenciales deben explicar qu proyectos de inversin van a privilegiar para evitar a futuro excesivas presiones polticas sobre el uso de los recursos extraordinarios, y comprometerse a implementar un adecuado sistema tcnico de planificacin, evaluacin y control de la inversin pblica.

- Transparentar, discutir pblicamente y enfrentar el tema de los altos subsidios energticos. Los subsidios generalizados se han vuelto descomunales y generan distorsiones evidentes. Se debe fijar explcitamente los subsidios existentes en la proforma presupuestaria a enviarse a fines de enero, discutir su peso relativo y su impacto redistributivo, establecer el compromiso de no incrementarlos ms, y abrir un proceso de discusin amplio sobre los subsidios y posibles mecanismos bien diseados de proteccin a los sectores ms desfavorecidos, que podran acompaar una eventual reduccin de estos subsidios.

- Ejecutar el Presupuesto de manera transparente y con mayor veedura ciudadana. Publicar regularmente informacin clave y detallada, implementar el Presupuesto con un sistema de informacin modernizado y expandido y el sistema de licitaciones pblicas por Internet, publicar los informes de auditora sobre la ejecucin presupuestaria, formalizar el rol de veeduras ciudadanas y de rendicin de cuentas, y fortalecer tcnicamente a las comisiones del Congreso que se encargan de temas econmicos y presupuestarios.
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En el primer ao: sentar las bases para polticas responsables - Aplicar un sistema de planificacin, evaluacin y control de la inversin pblica que minimice la interferencia poltica. Para recuperar el rol planificador del Estado y priorizar el gasto, se necesita un esquema que permita evaluar el costobeneficio de las inversiones pblicas desde una ptica tcnica, incluyendo criterios sociales y objetivos de reduccin de la pobreza. Aprovechando buenas experiencias internacionales, debe ser un sistema transparente, con reglas claras, un sistema competitivo entre proyectos y que priorice en funcin del beneficio para el pas y sus habitantes ms pobres.

- Discutir abiertamente la relacin entre gobierno central, gobiernos locales y entidades intermedias, para lograr una descentralizacin responsable. El proceso de descentralizacin tiene mucha fuerza poltica y puede ser til para que la ciudadana vea los resultados concretos del gasto pblico a escala municipal y para mejorar la gobernabilidad del pas. Sin embargo, la descentralizacin tiene muchos riesgos si no est bien diseada, con claras funciones para los distintos niveles de gobierno. Debe ser fiscalmente neutra, es decir no empobrecer an ms al Gobierno Central. Las reglas bsicas de prudencia deben incluir mecanismos para el uso eficiente de recursos, mejor recaudacin local, lmites al crecimiento de la burocracia local y al gasto excesivo en pocas preelectorales y mecanismos de mayor participacin y veedura ciudadana.

- Ir creando condiciones para reducir las preasignaciones y proteger al gasto social en pocas de vacas flacas. Revisar las preasignaciones -que generan una poltica fiscal procclica y afectan la capacidad de proteger y estabilizar el gasto social- slo es polticamente viable si paralelamente se introduce algn esquema que asegure confiabilidad para los distintos sectores en que los recursos de financiamiento s existirn, incluso en pocas difciles. Una opcin sera un esquema de balance fiscal estructural, en que las metas fiscales toman en cuenta al ciclo econmico, como lo ha desarrollado Chile, por ejemplo, para ahorrar recursos cuando la coyuntura es buena o los precios del petrleo son altos, y para gastarlos cuando la situacin es menos favorable.* El autor tiene una maestra y un Doctorado en economa por la Universidad de Pars I (Panten-Soborna) y es Ingeniero de la Escuela Politcnica de Francia.

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