GUA

PA R A E M I T I R

DOCUMENTOS N O R M AT I V O S
TERCERA EDICIN. JUNIO 2011.

Subsecretara de la Funcin Pblica Unidad de Polticas de Mejora de la Gestin Pblica

Insurgentes Sur 1735, Col. Guadalupe Inn, Del. lvaro Obregn, Mxico, D.F. 01020 tel. conmutador +52 (55) 2000-3000 www.funcionpublica.gob.mx

Gua para emitir documentos normativos

3. Edicin.

Gua para emitir documentos normativos

IIn nttr ro od du uc cc cii n n

La gua para emitir documentos normativos es un instrumento, que se suma al paquete de herramientas que la Secretara de la Funcin Pblica ha diseado para contribuir al desarrollo administrativo integral del Gobierno Federal, mediante la mejora, simplificacin y calidad regulatoria del marco jurdico- administrativo que rige la gestin pblica. Esta Gua forma parte de la estrategia de Regulacin Base Cero del Gobierno Federal y est enfocada a fortalecer el proceso de homologacin y contencin normativa en la APF.

A s Con base a la Poltica de Mejora Regulatoria Interna impulsada a partir del es ntte en de ed ce ec ntte An ao 2002 y hasta fines de 2003, se realiz un diagnstico de las disposiciones que rigen a la APF, identificndose ms de 32 tipos distintos, de documentos que regulan la operacin y funcionamiento de las instituciones.
Entre los resultados ms relevantes del diagnstico, destacan: 1. Existen ms de 32 distintos tipos de documentos normativos en el Gobierno Federal. Ver Anexo A, Pg. 37. 2. Bajo un primer anlisis los 32 documentos normativos identificados, tienen diferencias visibles tales como la denominacin; sin embargo, de un anlisis ms detallado, se encontr que en realidad muchos de ellos eran iguales en: estructura, alcance, contexto de aplicacin, propsito regulador, etc.

Por lo que menos de una tercera parte de esos instrumentos mostraban elementos y caractersticas diferentes a la de los dems. De forma tal que si caracterizamos los instrumentos normativos que son distintos entre s, podemos llegar a un nmero de 7 o 10 diferentes tipos de documentos normativos, que pueden emplearse en la APF en lugar de los ms de 32 que se identificaron. 3. Existe un exceso de documentos que regulan la gestin pblica; tanto por su nmero, como por su variedad.

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4. Los documentos normativos presentan una baja calidad regulatoria1: un gran nmero de instrumentos no estn debidamente fundados y motivados; muchos de ellos carecen de lgica y tcnica jurdica la mayora tienen denominaciones y estructuras que no son congruentes con sus fines, contenidos y objetivos.2 se detectaron duplicidades y contradicciones en diversos documentos normativos aplicables a un mismo tema, materia o proceso Por ejemplo: En algunos instrumentos, los servidores pblicos que los emitieron, carecan de facultades para ello. En otros casos, la denominacin del instrumento no era congruente con la estructura, alcance y sentido del documento normativo y slo era producto de un esfuerzo por empatar las atribuciones del servidor pblico emisor, con las del documento emitido. Existen documentos emitidos como Guas3, cuyo contenido detalla solamente preceptos ya vigentes y sin embargo se aplican de manera obligatoria como si constituyeran nueva regulacin.

6. La normativa tiene una redaccin compleja y difcil de entender; lo que genera confusin, incertidumbre jurdica y da pie a criterios de interpretacin encontrados y a veces arbitrarios. 7. El marco normativo de las instituciones presenta una marcada segmentacin y dispersin, no hay claridad sobre la jerarqua que tiene cada instrumento respecto de otros y existen mltiples variedades que generan confusin y criterios discrecionales. 8. Se encontraron documentos que por su naturaleza no son normativos y no obstante son usados para regular.4

No alcanzan a cumplir los objetivos para los que fueron creados y producen ambigedad y confusin respecto de los dems ordenamientos vigentes, generando tambin cargas administrativas innecesarias para sus instituciones. 2 Ejemplo: algunos documentos tenan como nombre Manual, cuando en realidad se trataba de una metodologa; otros tenan como nombre Oficio-Circular cuando por su contenido y naturaleza eran un Acuerdo; etc. 3 Como su denominacin lo indica, una Gua es un documento de apoyo, que de manera detallana y con base a referencias, va llevando de la mano, paso a paso, al lector para llegar a un fin o resultado. Las Guas, al ser documentos de referencia, no tienen carcter normativo. 4 Dichos documentos estaban emitidos como regulacin (es decir, tenan un carcter normativo), siendo que por su contenido, lejos de ser una regulacin, eran documentos informativos, de apoyo o de simple referencia (documentos no normativos).

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Este hallazgo result particularmente revelador debido a que si el servidor pblico se encuentra frente a un documento no normativo, podra elegir entre consultarlo o no, e incluso decidir si lo aplica o no. De forma tal que si opta por no aplicarlo o siquiera conocerlo, su ignorancia no debera generar ningn problema o riesgo (como sera el incurrir en alguna responsabilidad por hacer o dejar de hacer algo previsto en ese documento). Sin embargo, la realidad no es as, ya que el servidor pblico ante la imposibilidad de determinar si un documento es realmente normativo o no, se ve obligado a someterse a su contenido para no incurrir en riesgos. 5 9. Estos hallazgos llevaron a un anlisis ms exhaustivo para identificar las causas por las cules se generan ms de 32 distintos tipos de documentos en la APF y por qu. Las principales causas que se identificaron fueron:
Al emitir regulacin, las reas normativas6 tomaban como denominacin para sus instrumentos las menciones y ttulos que contenan los preceptos que daban sustento a sus atribuciones, sin importar ni considerar en ningn caso, la verdadera naturaleza jurdica del instrumento, su alcance, objetivos y estructura.7

En otros casos, la regulacin se emiti con cierta denominacin con el slo fin de empatar la emisin de ese instrumento con las atribuciones del rea normativa.8

Sin embargo, la experiencia del servidor pblico es que tiene frente a s, documentos que por su denominacin y contenido, no debieran ser normativos y sin embargo los emisores les dan ese tratamiento, entonces, como resultado ese servidor pblico toma dichos instrumentos como verdadera regulacin, sin discriminar ni reflexionar sobre qu tipo de documento est aplicando y bajo qu alcance. El efecto de esto, es sin duda la permanente generacin de cargas administrativas innecesarias, reprocesos y contradicciones en la gestin de las instituciones. 6 Definimos como reas normativas a las reas o unidades administrativas de una dependencia o entidad, que cuentan con atribuciones para regular algn tema o materia en particular y que al ejercer dichas atribuciones emiten instrumentos de carcter obligatorio (documentos normativos). 7 Ejemplo: Si una ley estableca que x institucin poda definir la metodologa aplicable para estandarizar alguna actividad o proceso, entonces, esa institucin emita un documento normativo denominado Metodologas , sin importar que por su estructura, contenido, alcance, etc., dicho instrumento se tratara ms bien un Lineamiento, Norma, etc. 8 Como los emisores estaban limitados en sus atribuciones para slo emitir lineamientos o procedimientos, lo habitual era que as denominaran a cualquier regulacin que emitieran, sin importar que muchos documentos por su alcance, estructura y contexto normativo eran autnticos Acuerdos o Normas.

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Conclusiones del Diagnstico 2002-2003 El uso inadecuado, indiscriminado y tan heterogneo de documentos normativos y no normativos, produce confusin, duplicidades y sobrerregulacin al interior de las dependencias y entidades; adems, resta certeza jurdica a los servidores pblicos. Lo anterior, hace necesario adoptar mejores prcticas para: 9 Estandarizar el marco jurdico- administrativo de la APF, reduciendo a un mnimo funcional el tipo de documentos normativos que se emiten; 9 Asegurar que los instrumentos que por su denominacin son normativos, efectivamente tengan esa naturaleza y no exista duda sobre su carcter regulatorio, y 9 Dar claridad y certeza, sobre qu documentos, por su alcance, objetivos, estructura y naturaleza, son normativos y cules no. Para crear as, una categora cierta de los documentos no normativos (que se usan como simples instrumentos de referencia o apoyo). La Homologacin Normativa9, marca una nueva etapa en la APF, ya que se enfoca al logro de una normativa ordenada, estandarizada, suficiente y adecuada que sea ms fcil de entender y aplicar, que d certeza jurdica a los servidores pblicos y reduzca cargas administrativas innecesarias. Estrategia de Regulacin Base Cero Administrativa T ALA REGULATORIA Y CONTENCIN NORMATIVA En diciembre de 2008, el Ejecutivo Federal instruye a la SFP para emprender un proceso de regulacin base cero en todo el gobierno federal. En septiembre de 2009, con motivo de su 3er. Informe de Gobierno el Ejecutivo Federal anuncia que se emprender una reforma regulatoria de fondo, mediante un proceso que permita derogar todos los acuerdos, oficios, decretos o reglamentos cuya necesidad no quede clara y plenamente justificada. Bajo este proceso, en agosto de 2010 la SFP fungi como instancia encargada de recibir, revisar y opinar ms de 5,658 normas internas en materia administrativa; ejercicio bajo el cual no slo se revis la fundamentacin y motivacin de las mismas, sino aspectos ms funcionales como el sentido de cada norma y el contenido de las mismas. Como resultado de este esfuerzo, las ms de 290 instituciones de la APF iniciaron una nueva etapa en la gestin pblica, con un marco normativo ms funcional10 y una poltica de contencin normativa fortalecida a travs de los Comits de Mejora Regulatoria Interna (COMERIs) y herramientas como la Gua para emitir documentos normativos.

Mediante el uso de la Gua para emitir documentos normativos y los procesos de calidad regulatoria instrumentados por los COMERIs. 10 De las 5,658 normas analizadas, slo 4,823 tuvieron opinin favorable y pudieron mantener su vigencia.

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P Pr ro op p s siitto o

Brindar a las dependencias y entidades de la APF, un instrumento que facilite el desarrollo y estandarizacin de su marco normativo, hacindolo simple, gil y de fcil aplicacin.

A Allc ca an nc ce e

La gua puede ser utilizada por todas las dependencias y entidades interesadas en mejorar su operacin y funcionamiento, e incrementar su productividad; mediante la simplificacin y estandarizacin de su marco normativo.

C Co on ntte en niid do od de e La gua esta dividida en tres secciones: (Pg. 7) lla aG Gu ua a

Seccin I. Diagnstico previo a la emisin de un documento normativo. Esta seccin contiene un cuestionario y un esquema para determinar qu documento normativo se puede emitir, as como la jerarqua funcional de la normativa jurdico-administrativa.
(Pg. 11)

Seccin II. Principios para generar un documento normativo. Esta seccin contiene principios para estructurar y redactar texto de manera simple y ordenada. Seccin III. Tipos de Documentos Normativos.
(Pg. 15)

Esta seccin detalla los documentos normativos que resultan idneos para regular la operacin y funcionamiento de las dependencias y entidades de la APF, as como los elementos bsicos de cada uno de ellos. Documento 1. Norma 2. Poltica 3. Acuerdo 4. Lineamiento 5. Regla 6. Oficio 7. Manual Pgina 17 19 21 23 25 27 28

Nota.- En la pgina 31 de esta seccin se incluye un cuadro comparativo de la estructura de los documentos normativos idneos, que resume los apartados que debe contener cada documento.

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Seccin IV. Procesos tipo en la emisin de documentos normativos.

(Pg. 31)

Esta seccin ilustra algunos de los procesos tipo ms representativos para la emisin tanto de normativa interna, como aquella de aplicacin general. Proceso de emisin 1. Normativa interna 2. Normativa transversal a la APF. Pgina 32 35

Anexos Anexo A (Pg. 36) Contiene los resultados del diagnstico sobre la normativa que actualmente rige la operacin y funcionamiento de la APF, detallando el propsito de cada instrumento. Anexo B (Pg. 42) Informacin adicional para facilitar el llenado del Cuestionario de la Seccin I.

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3. Edicin.

S Se ec cc cii n n II.. D ae o em miis sii n nd de eu Diia un ag nd gn n do s oc sttiic cu um me co en op ntto pr on re ev no viio or rm oa ma attiiv a lla vo
C Co on ntte en niid do o
Esta seccin contiene: 1. Cuestionario (Pg. 6) para determinar si debe o no emitir un documento normativo. 2. Esquema (Pg. 7) que le ayudar a determinar cul es el documento normativo idneo que puede emitir de acuerdo a sus requerimientos.

IIn ns sttr ru uc cc ciio on ne es s

Para realizar el diagnstico previo a la emisin de un documento normativo, Usted necesita: 1. Identificar y tener disponibles, todos los documentos normativos vigentes que se relacionen con la materia y el tema que desea regular.
Forme el inventario de disposiciones de su institucin. Para este fin puede auxiliarse de su Normateca Interna.

2. Contestar detenidamente el cuestionario que aparece en la pgina 6, para determinar qu documento normativo puede emitir.
El cuestionario le permitir incluso, identificar si su documento en realidad debe o no ser normativo.

3. Revisar el resultado de sus respuestas, conforme a la informacin que aparece en la parte final del cuestionario. 4. Utilizar el esquema que aparece en la pgina 10, para determinar qu documento normativo se puede emitir de acuerdo a sus necesidades. 5. Consultar la Seccin III. Tipos de documentos normativos para conocer qu elementos debe contener el documento normativo seleccionado.

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C Cu ue es sttiio on na ar riio o
Conteste antes de emitir un documento normativo.

1. Cul es el propsito del documento que desea emitir? (Escoger UNA sola opcin)
Marque con una cruz.

a) b) c) d) e) f) g)

Normar Instruir Facultar Informar Avisar Describir Registrar

___ ___ ___ ___ ___ ___ ___

Si requiere de informacin adicional para responder esta pregunta, consulte el Anexo B (Pg. 34) 2. Mencione la problemtica que da origen a la emisin de su documento y el objetivo que perseguira el mismo. 3. Existe algn documento normativo vigente que regule el mismo tema?

Problemtica: _________________________________________ _____________________________________________________ Objetivos del instrumento: _______________________________ _____________________________________________________

SI ___

NO___

Si requiere informacin adicional para responder esta pregunta, consulte el Anexo B (Pg. 34).

Pase a la pregunta 4

Pase a la pregunta 6

4. Explique por qu es insuficiente.

Si YA EXISTE un documento normativo

5. Si el documento que pretende emitir, regula el mismo tema que tambin rigen otros instrumentos vigentes, especifique entonces:

Su documento:
SI NO

a) Abroga a otro? b) Deroga disposiciones de otro? c) Modifica otro? d) Es nuevo?

__ __

__ __

Si contest a, b c, especifique el nombre del(os) documento(s) y su fecha de emisin:

__ __

__ __ No existe ningn ordenamiento. ______

6.- Cite los ordenamientos (incluyendo artculos, fracciones, incisos, apartados, segn corresponda) que lo facultan para regular el tema que le interesa.

Con fundamento en __________________, artculo (s) ___________, fraccin (es) _________ ________ (incisos o apartados), emitido con fecha___________.

RESULTADOS
El resultado del diagnstico con base a sus respuestas, es:
Preguntas

1.

Si su respuesta corresponde al CUADRO SOMBREADO, usted deber emitir un DOCUMENTO NORMATIVO. Si su respuesta se ubica en el CUADRO NO SOMBREADO, usted deber emitir un DOCUMENTO NO NORMATIVO. La respuesta a esta pregunta le ayudar a clarificar la necesidad de emitir un nuevo documento as como para planificar el contenido del mismo. Las respuestas a las preguntas 3, 4 y 5 le ayudarn a decidir si es estrictamente necesario emitir un documento normativo nuevo o si en su caso, se requiere abrogar, derogar o modificar uno existente. Si su respuesta corresponde al CUADRO SOMBREADO, usted tendr certeza jurdica sobre sus facultades para emitir un documento normativo sobre el tema especfico que tiene definido. Si se ubica en el CUADRO NO SOMBREADO, usted podra no tener facultades para emitir un documento normativo y podra incurrir en falta y/o responsabilidad administrativa.
<<

2. 3, 4 y 5.

6.

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3. Edicin.

E Es sq qu ue em ma a Para determinar qu documento normativo es idneo para el tema que va a regular, consulte este esquema:

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J Je er ra ar rq qu ua a ffu un nc ciio on na all d de e lla n o r m a t i v a a normativa

Despus de realizado el diagnstico previo a la emisin de un documento normativo y contestado el Cuestionario de la pgina anterior, es importante que antes de desarrollar el instrumento respectivo conforme a la Seccin III Tipos de documentos normativos, se considere cmo encajar dicho instrumento en el marco normativo vigente y qu lugar ocupar dentro de la jerarqua funcional de la regulacin vigente. Resulta trascendente tener en cuenta que entre mayor jerarqua tenga un instrumento, su contenido ser ms general y abstracto (impera el enfoque estratgico) y conforme sea menor su jerarqua, su contenido ser ms operativo y especfico (impera el enfoque tctico- prctico). Para mayor detalle, a continuacin se ilustra la jerarqua funcional de la normativa:

Nota.- En esta representacin se incluyen cuatro instrumentos jurdicos rectores (Constitucin, Ley, Plan Nacional, Reglamento) para el slo efecto de situar funcionalmente a la normativa jurdico- administrativa que est entre corchetes.

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Ms estratgico, general y abstracto

Ms prctico, especfico y operativo.

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S Se ec cc cii n n IIII.. P ar ru un nd do oc cu um me en Pr ntto riin on nc ciip no or piio rm ma os attiiv sp pa vo ar o ra ag ge en ne er ra

Esta seccin tiene por objetivo sealar de forma simple y directa, algunos aspectos relevantes que deben considerarse en la generacin de un documento normativo. Para mayor detalle sobre cmo escribir un documento claro o qu elementos debe incluir toda normativa, sugerimos consultar el Manual de Lenguaje Ciudadano y el documento Elementos de Calidad Regulatoria.
La Secretara de la Funcin Pblica pone a disposicin de la APF, el documento Elementos de Calidad Regulatoria y el Manual de Lenguaje Ciudadano en la direccin de internet www.normateca.gob.mx (seccin HSR)

Al escribir documentos normativos tome en cuenta las siguientes recomendaciones: REDACCIN Use palabras y frases simples. Por ejemplo, en lugar de escribir: Durante el ao 2005 ; puede usar En 2005 . Utilice slo las palabras necesarias. Por ejemplo, en lugar de escribir: En pleno apego a lo establecido en los lineamientos aplicables y vigentes ; puede usar Conforme a los lineamientos vigentes . Sustituya oraciones complejas por estructuras sencillas. Por ejemplo, de acuerdo a lo establecido en puede sustituirse por establecido en. Evite escribir oraciones y prrafos muy extensos. Evite repetir texto que ya incluy en otro apartado de su documento o que forma parte de otros instrumentos normativos aplicables al mismo tema. Por ejemplo, si usted est elaborando unos Lineamientos para especificar el horario de entrada y salida de los servidores pblicos y existe un Acuerdo Administrativo que indica cundo se debe o no registrar la entrada o salida de un inmueble federal, entonces, abstngase de transcribir (repetir literalmente) en sus lineamientos esta ltima informacin.

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Considere que cualquier persona que lea el documento debe entenderlo incluso si no es abogado, experto en la materia o un servidor pblico con experiencia en el tema-. Escriba pensando en sus futuros lectores y recuerde que la normativa se crea para ser cumplida, por lo que hacer documentos confusos y complicados, los convierte en letra muerta. Use un lenguaje sencillo y cotidiano. Utilice siglas, acrnimos y tecnicismos slo cuando sea estrictamente necesario o bien, cuando ello facilite la lectura del documento. Siempre que sea posible, incluya ejemplos para facilitar la comprensin del documento. Sea consistente, utilice los mismos trminos en todo el documento. Recuerde, lo que son simples sinnimos para Usted, podran no serlo para sus lectores. El uso de sinnimos puede causar confusin en un documento normativo. Por ejemplo, evite utilizar servidores pblicos y funcionarios pblicos como si fuesen sinnimos. Recuerde que su documento slo debe incluir lo estrictamente necesario, lo que genere valor. Evite escribir por escribir. PRESENTACIN Incluya siempre, en un lugar visible la fecha de emisin o modificacin de su documento, as como su vigencia. (Se sugiere al final del instrumento) Organice su documento de forma estructurada, siguiendo un orden lgico en su contenido (de lo general a lo particular; de lo abstracto a lo concreto). Por ejemplo: Primero va: Despus: Ms adelante: Al final: Introduccin/ Objetivos. Contenido general. Descripcin de quin debe interpretar y vigilar el cumplimiento de su documento. Artculos transitorios.

Agrupe y en su caso fusione aquellos prrafos que tengan un propsito similar o idntico. Por ejemplo, los apartados de mbito de Aplicacin, Sujetos

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qu casos o materias aplica el instrumento normativo y quin debe aplicarlo). Por lo que puede fusionar su contenido en un solo apartado denominado mbito de Aplicacin. Utilice subttulos o encabezados (Seccin, Captulo, Apartado) para facilitar al lector la ubicacin de algn tema especfico. Utilice cuadros sinpticos y referencias grficas cuando sea posible. Una imagen puede dar ms informacin y ser ms fcil de entender que utilizar varios prrafos o pginas. Numere las pginas y los apartados para facilitar su ubicacin. Evite utilizar un documento normativo como vehculo para emitir otro. Por ejemplo: o o o Reglas por las que se establecen las Polticas que definen los Criterios para Acuerdo por el que se emiten los lineamientos para Decreto por el que se da a conocer el Manual de

En caso de que incluya un apartado de artculos/disposiciones transitorias, recuerde que slo debe contener las acciones previas o simultneas que requiera el instrumento para empezar a ser aplicado y cumplir con sus propsitos (disposiciones temporales para transitar hacia el nuevo ordenamiento). Evite denominar a un documento normativo tomando como texto literal el que aparece en el precepto u ordenamiento del que deriva. Por ejemplo:
Si en un Acuerdo el artculo 8 menciona que la Secretara emitir las disposiciones operativas para determinar los casos en que proceder una revisin ; cuando emita el documento normativo que derive de dicho artculo 8, su denominacin deber corresponder a su naturaleza y contexto jurdico normativo, por ejemplo: Lineamientos para determinar los casos en que proceder una revisin Evite: Disposiciones operativas para determinar los casos en que proceder una revisin

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CONTENIDO/ CONTEXTO NORMATIVO Cuide la congruencia y consistencia de su documento, revise que no sea contradictorio con otros ordenamientos vigentes. Asegrese que el tipo de documento normativo corresponde conforme al contenido normativo que usted requiere (Ejemplo: Acuerdo, Lineamiento, Norma, etc.). Recuerde que las obligaciones o requisitos que establezca su documento deben ser claras, viables y factibles, evite generar texto que se convierta en letra muerta Por regla general, todo documento normativo debe prever los siguientes elementos vinculatorios: quin?, qu?, cmo?, cundo? y dnde?. Entre mayor jerarqua funcional tenga el documento normativo (Ver pgina 10) menor cantidad de elementos vinculatorios tendr. Ejemplo: En una Poltica: La Secretara verificar la libre competencia del mercado (Define el quin y el qu). Entre menor jerarqua funcional tenga el documento normativo (Ver pgina 10) mayor cantidad de elementos vinculatorios tendr. Ejemplo: En unos Lineamientos: La Subdireccin de revisiones y control, dentro de los veinte das hbiles de cada trimestre, llevar a cabo dos verificaciones aleatorias conforme al Formato AJ2, en las zonas sur y oriente, para evaluar la libre competencia del mercado (Define el quin, cundo, dnde, cmo y qu). Verifique que sus facultades y atribuciones le permitan establecer las obligaciones o requisitos que impone el documento que va a emitir. Sea consciente de las cargas administrativas que impone su documento, considere que cumplirlo no debe implicar para los servidores pblicos invertir tiempo sustantivo a simples labores administrativas.

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3. Edicin.

S Se ec cc cii n n IIIIII.. T no or rm ma at tiiv vo os s Tiip po os sd de ed do oc cu um me en nt to os sn

Introduccin Esta seccin incluye los elementos que deber considerar para estructurar el
documento normativo por emitir, incluyendo su definicin, propsito, apartados bsicos y adicionales, asegurndole que seleccion el ms adecuado. Se recomienda consultar la Seccin II. Principios para generar un documento normativo (Pg. 8) que contiene recomendaciones de escritura, presentacin y contenido que le ayudarn a emitir un documento de calidad.

Contenido

Este captulo contiene informacin necesaria para elaborar siete documentos normativos, que constituyen el marco normativo idneo para regular la operacin y funcionamiento de las instituciones. Documento Norma Politica Acuerdo Lineamiento Regla Oficio Manual Cuadro comparativo de la estructura de los documentos normativos idneos. Pgina 17 19 21 23 25 27 28

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Estandarizacin Para integrar un marco normativo claro, sencillo y suficiente, que aporte y Homologacin certeza jurdica a las instituciones y contribuya a una gestin pblica eficaz y Normativa efectiva, es necesario estandarizar y homologar la normativa que rige al

Gobierno. En tal sentido, el Gobierno Federal, a travs de la Secretara de la Funcin Pblica (como dependencia globalizadora y encargada de promover y coordinar el desarrollo administrativo integral de la APF) est llevando a cabo acciones y estrategias para la estandarizacin y homologacin normativa de todas las dependencias y entidades. Esta Gua permitir emitir documento normativos, forma parte de los instrumentos diseados para el fin antes mencionado y el objetivo es que las instituciones puedan integrar un marco normativo que tenga un mximo de 7

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distintos tipos de documentos normativos18, con la estructura, enfoque y particularidades descritas en la Gua.

En estos 7 documentos no se incluye a los Reglamentos debido a que se considera que en esencia este tipo de ordenamientos son de alta jerarqua (para plasmar aspectos estrategicos mediante atribuciones institucionales). Por lo que idealmente, su emisin correspondera al Titular del Ejecutivo Federal en trminos del artculo 89 fracc. I de la Constitucin Poltica de los E.U.M.

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3. Edicin.

N NO OR RM MA A
I. Definicin
Regla de conducta obligatoria que rige y determina el comportamiento de los servidores pblicos o dems sujetos obligados.

II. Propsito

El propsito de una norma es dirigir la actuacin general de las instituciones gubernamentales o en su caso de los servidores pblicos.

III. Cundo se emite? IV. Apartados bsicos

Una norma se emite cuando se requiere determinar o dirigir una actividad.

Los apartados de una norma son los siguientes:

Apartado
1. Denominacin

Descripcin
Nombre del instrumento que permitir su rpida identificacin por parte del emisor y Explica el por qu o para qu de la norma.

2. Objetivo

3. Fundamento legal

Seala los ordenamientos jurdicos en que se sustenta la norma (incluyendo artculos y fracciones, apartados e incisos segn corresponda). Define a las personas organismos responsables de: cumplir la norma, la aplicacin de la norma; En su caso tambin define el territorio en el cual resulta aplicable.

4. mbito de aplicacin

5. Vigencia

Indica la fecha a partir de la cual la norma tiene validez, as como el periodo en el cul ser aplicable. Es importante considerar la abrogacin o modificacin de aquellos documentos que dejaran de tener vigencia por la expedicin de un nuevo documento.

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6. Disposiciones Generales

Precisa el contenido de la norma, incluyendo aspectos relacionados con su aplicacin y observancia como por ejemplo: Unidad Administrativa responsable de su interpretacin.

Se recomienda organizar las definiciones en orden alfabtico para facilitar la localizacin de los trminos. Nota.- En caso de que el contenido de la Norma sea muy extenso o complejo, se recomienda el uso de Anexos (que debern estar debidamente numerados y referidos en el cuerpo principal del instrumento). 7. Emisor(es), fecha y firma Datos de la dependencia o entidad emisora (incluyendo nombre completo, cargo y firma del servidor pblico facultado) y fecha correspondiente. Los artculos transitorios establecen las actividades y los procesos que de forma previa o simultnea deben llevarse a cabo para la debida aplicacin de la norma.

8. Transitorios

V. Otros apartados

Adicionalmente dependiendo de las necesidades del emisor se podr incluir: Apartados

a) Consideraciones

Descripcin
Breve explicacin de los antecedentes y las necesidades para emitir la norma. Relacin de trminos que facilitan la comprensin de la norma.

b) Definiciones

c) Mecanismo de Vigilancia y Evaluacin

Se recomienda organizar las definiciones en orden alfabtico para facilitar la localizacin de los trminos. Seala el rea o unidad administrativa encargada de vigilar, verificar evaluar el cumplimiento de la norma. Define a la unidad responsable o facultada para interpretar la norma para efectos administrativos.

d) Interpretacin

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3. Edicin.

P PO OL LT TIIC CA A
I. Definicin
Directriz general o principio rector para la conduccin de la gestin administrativa en direcciones especficas, que implica el proceso de toma de decisiones y la ejecucin de objetivos especficos a nivel institucional.

II. Propsito

El propsito de una poltica es establecer los principios generales que deben seguir los servidores pblicos y sus instituciones.

III. Cundo se emite?

Una poltica se emite cuando se requiere conducir, organizar o establecer un marco de actuacin general relacionado con objetivos institucionales.

IV. Apartados

Los apartados de una poltica son los siguientes:

Apartado
1. Objetivo

Descripcin
Explica los propsitos de la poltica.

2. Fundamento legal

Seala los ordenamientos jurdicos en que se sustentan la poltica (incluyendo artculos y fracciones, apartados e incisos segn corresponda). Define a las personas organismos responsables de: cumplir la poltica, la aplicacin de la poltica; * En su caso tambin define el territorio en el cual resulta aplicable.

3. mbito de aplicacin

4. Vigencia

Indica la fecha a partir de la cual la poltica tiene validez, as como el periodo en el cul ser aplicable. Es importante considerar la abrogacin o modificacin de aquellos documentos que dejaran de tener vigencia por la expedicin de un nuevo documento.

5. Disposiciones Generales

Determinan los principios generales que debern observar los servidores pblicos conforme a objetivos institucionales.

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Secretara de la Funcin Pblica

6. Emisor(es), fecha y firma

Datos de la dependencia o entidad emisora (incluyendo nombre completo y cargo del servidor pblico facultado), fecha y firma.

V. Otros Apartados

Adicionalmente dependiendo de las necesidades del emisor se podr incluir: Apartados

a) Consideraciones

Descripcin
Breve explicacin de los antecedentes y las necesidades para emitir una poltica. Listado de definiciones relacionadas con el texto de la poltica. Se recomienda organizar las definiciones en orden alfabtico para facilitar la bsqueda de trminos.

b) Definiciones

c) Objetivos Estratgicos o Generales

Establecen los patrones de comportamiento o funcionamiento institucional que los servidores pblicos pueden y deben observar para alcanzar las metas institucionales prioritarias. Establecen las actividades detalladas de los destinatarios y los responsables de la poltica con el fin de planear, organizar y controlar un proceso.

d) Objetivos Operacionales o especficos

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3. Edicin.

A AC CU UE ER RD DO O

I. Definicin

Instrumento emitido por servidores pblicos facultados para definir delegar funciones, atribuciones o determinar acciones especficas.

II. Propsito III. Cundo se emite?

Instituir acciones de una o ms partes involucradas.

Se emite cuando se requiere regular situaciones especficas a travs de acciones, funciones o actividades de dos o ms instituciones o instancias.

IV. Apartados bsicos

Los apartados de un acuerdo son los siguientes:

Apartado
1. Objetivo

Descripcin
Describe la finalidad del acuerdo.

2. Fundamento Legal

Seala los ordenamientos jurdicos en que se sustenta el acuerdo (incluyendo artculos y fracciones, apartados e incisos segn corresponda). de partes sus Designacin cumplimiento del acuerdo. responsables del

3. Responsables obligaciones.

Las facultades y atribuciones que se otorguen a unidades administrativas o instituciones especficas. Detalla las funciones, los compromisos y las obligaciones que adquieren las dependencias o entidades al suscribir un acuerdo.

4. Disposiciones Generales

Establece segn el caso: Trminos y parmetros que debern seguirse para cumplir con los objetivos del acuerdo.

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Secretara de la Funcin Pblica

5. Emisor(es), fecha y firma

Datos de la dependencia o entidad emisora (incluyendo nombre completo y cargo del servidor pblico facultado), fecha y firma. Los artculos transitorios establecen las actividades y los procesos previos o simultneos que deben cumplirse para la aplicacin del acuerdo.

6. Artculos Transitorios

V. Otros Apartados

Adicionalmente dependiendo de las necesidades del emisor se podr incluir : Apartados opcionales
a) Consideraciones

Descripcin
Breve explicacin de los antecedentes y las necesidades para emitir un acuerdo. Grupo de conceptos relacionados con las disposiciones generales y que facilitan la comprensin y aplicacin del acuerdo. Se recomienda organizar las definiciones en orden alfabtico para facilitar la bsqueda de trminos.

b) Definiciones

c) Mecanismos de Vigilancia y Evaluacin

Seala el rea o unidad administrativa encargada conforme a sus atribuciones, de vigilar, verificar evaluar el cumplimiento del acuerdo. Define a la unidad designada en el acuerdo como responsable de la interpretacin del acuerdo para efectos administrativos. Incluye los documentos complementarios para la aplicacin del acuerdo.

d) Interpretacin

e) Anexos

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Gua para emitir documentos normativos

3. Edicin.

L LIIN NE EA AM MIIE EN NT TO O

I. Definicin

Instrumento por el que se determinan trminos, lmites y caractersticas que deben observarse para actividades o procesos del sector pblico.

II. Propsito

Describir las etapas, fases y pautas necesarias para desarrollar una actividad o accin.

III. Cundo se emite?

Los lineamientos se emiten cuando se requiere particularizar o detallar acciones, sea que deriven de un ordenamiento de mayor jerarqua o se estimen necesarias para la gestin gubernamental.

IV. Apartados bsicos

Los apartados de los lineamientos son los siguientes:

Apartado
1. Objetivo 2. Fundamento Legal

Descripcin
Explica el por qu o para qu de los lineamientos. Seala los ordenamientos jurdicos en que se sustentan los lineamientos (incluyendo artculos y fracciones, apartados e incisos segn corresponda). Define a las personas organismos responsables de: seguir los lineamientos, aplicar los lineamientos; En su caso tambin define el territorio en el cual resulta aplicable.

3. mbito de aplicacin

4. Disposiciones Generales

Establece el conjunto de etapas, requisitos, acciones, seguimiento, obligaciones y coordinacin necesarios para cumplir con los objetivos de los lineamientos. Descripcin de los trminos, elementos o directrices generales especficas que se aplican de manera uniforme en todas las etapas de un proceso y que pueden ser aplicables de manera general o especfica.

5. Lineamientos generales y especficos

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Secretara de la Funcin Pblica

6. Emisor(es), fecha y firma

Datos de la dependencia o entidad emisora (incluyendo nombre completo y cargo del servidor pblico facultado), fecha y firma. Los artculos transitorios establecen las actividades y los procesos previos o simultneos que deben cumplirse para la aplicacin de los lineamientos.

7. Artculos transitorios

V. Otros Apartados

Adicionalmente dependiendo de las necesidades del emisor se podr incluir : Apartados opcionales
a)Consideraciones

Descripcin
Breve explicacin de los antecedentes y las necesidades para emitir los lineamientos. Relacin de elementos, documentos o informacin necesaria para realizar el objetivo de los lineamientos. Grupo de conceptos relacionados con las disposiciones generales y que facilitan la comprensin y aplicacin de los lineamientos. Se recomienda organizar las definiciones en orden alfabtico para facilitar la bsqueda de trminos.

b) Requisitos

c) Definiciones

d) Mecanismos de Vigilancia y Evaluacin

Seala el rea o unidad administrativa encargada de vigilar, verificar evaluar el cumplimiento de los lineamientos. Define a la unidad responsable de la interpretacin de los lineamientos cuando sea el caso.

e) Interpretacin

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Gua para emitir documentos normativos

3. Edicin.

R RE EG GL LA A
I. Definicin
Instrumento que establece aspectos tcnicos y operativos sobre materias especficas.

II. Propsito III. Cundo se emite?

Establecer medidas de carcter tcnico-operativo de una actividad.

Una regla se emite para ordenar, organizar y coordinar las actividades de la APF en un contexto determinado.

IV. Apartados bsicos

Los apartados de una regla son los siguientes:

Apartado
1. Objetivo 2. Fundamento Legal

Descripcin
Explica el por qu o para qu de la regla. Seala los ordenamientos jurdicos en que se sustenta la regla (incluyendo artculos y fracciones, apartados e incisos segn corresponda). Define a las personas organismos responsables de: cumplir la regla, la aplicacin de la regla; En su caso tambin define el territorio en el cual resulta aplicable.

3. mbito de aplicacin

4. Vigencia

Indica la fecha a partir de la cual la regla tiene validez, as como el periodo en el cul ser aplicable. Es importante considerar la abrogacin o modificacin de aquellos documentos que dejaran de tener vigencia por la expedicin de un nuevo documento. Descripcin de los aspectos tcnicos y operativos especficos de la regla, as como la mecnica de operacin, funciones y actividades que debern realizar cada uno de los servidores pblicos o unidades administrativas correspondientes. Definen los parmetros para la evaluacin y monitoreo de la aplicacin de la regla.

5. Disposiciones generales

6. Indicadores

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Secretara de la Funcin Pblica

7. Emisor(es), fecha y firma

Datos de la dependencia o entidad emisora (incluyendo nombre completo y cargo del servidor pblico facultado), fecha y firma. Los artculos transitorios establecen las actividades y los procesos previos o simultneos que deben cumplirse para la aplicacin de la regla.

8. Artculos Transitorios

V. Otros Apartados

Adicionalmente dependiendo de las necesidades del emisor se podr incluir: Apartados opcionales
a) Consideraciones

Descripcin
Breve explicacin de los antecedentes y las necesidades para emitir una regla. Enlista y define los trminos que pudieran ser necesarios para la comprensin de la regla. Se recomienda organizar las definiciones en orden alfabtico para facilitar la bsqueda de trminos.

b) Definiciones

c) Auditoria y Control

Designacin del organismo encargado de vigilar el cumplimiento de los plazos y las especificaciones establecidas en la regla. Incluye informacin necesaria para la aplicacin de la regla, por ejemplo formatos e instructivos.

d) Anexos

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Gua para emitir documentos normativos

3. Edicin.

O OF FIIC CIIO O
I. Definicin
Instrumento dictado por autoridad competente dirigido a uno o varios destinatarios para definir, determinar o establecer acciones especficas.

II. Propsito

Establecer acciones, medidas, requisitos trminos para cumplir con objetivos especficos. Usualmente los oficios tambin se emplean para dar instrucciones o dictar actos de carcter administrativo.
Antes de los medios electrnicos, el Oficio era el instrumento tradicional para regular a nivel operativo y por costumbre a estos documentos se les llamaba Oficio- Circular (dado que su intencin era que se circularn dentro de una dependencia o entidad para cumplirse por todos los interesados). Actualmente, con base a la estandarizacin y homologacin del marco normativo, se dejan atrs estas viejas prcticas que producan falta de certeza jurdica y parlisis en la gestin, utilizando en su lugar, otros documentos normativos idneos, como los Lineamientos que se pueden publicar y difundir por medios electrnicos oficiales como es la Normateca (www.normateca.gob.mx) y las Normatecas Internas.

III. Cundo se emite?

Cuando se requiere regular actividades especficas para destinatarios determinados o dictar actos concretos de carcter administrativo.

IV. Apartados bsicos

Los apartados de un oficio son los siguientes:

Apartado
1. Nmero de oficio

Descripcin
Referencia numrica que permite llevar un orden consecutivo de cada oficio y los identifica de manera particular. Dependiendo del tipo de institucin, se recomienda verificar con el rea de organizacin/ recursos humanos/ administracin, cul es la nomenclatura o siglas que deben anteponerse al nmero consecutivo de cada oficio. Por regla general, tratndose de dependencias y sus rganos desconcentrados, la nomenclatura corresponde a una abreviacin de la denominacin del rea segn aparezca en su Reglamento Interior. Por lo que si un rea no figura en Reglamento Interior o no constituye una unidad administrativa en trminos presupuestales (es decir, que tenga el carcter de unidad responsable o ejecutora de

28

Secretara de la Funcin Pblica

gasto), entonces por antonomasia no podr tener una nomenclatura propia y por tanto, utilizar la de la unidad administrativa a la que pertenece y que cumple con las caractersticas arriba descritas. Tratndose de entidades, la nomenclatura corresponde tambin a una abreviacin del rea segn su estructura orgnica aprobada y contenida en los Manuales de Organizacin respectivos. 2. 3. Fecha Vigencia Seala la fecha de emisin del documento. Indica la fecha a partir de la cual el oficio tiene validez, as como el periodo en el cul ser aplicable. (Definitivo o temporal) Denominacin y adscripcin de la unidad administrativa que emite el documento normativo. Indica a quin va dirigido el oficio (instituciones o servidores pblicos determinados). Enuncia el tema especfico que regula el oficio. Seala los ordenamientos jurdicos en que se sustenta al oficio (incluyendo artculos y fracciones, apartados e incisos segn corresponda). Exposicin del asunto de manera directa, clara y especfica que motiva la creacin del oficio.

4.

Emisor

5.

Destinatario

6. 7.

Asunto Fundamento Legal

8.

Texto o Contenido

29

Gua para emitir documentos normativos

3. Edicin.

M MA AN NU UA AL L
I. Definicin
Instrumento que detallada y precisa, de forma ordenada y sistemtica, las funciones, atribuciones, procedimientos o actividades de una organizacin o rea, conforme a objetivos institucionales y de acuerdo a polticas concretas.

II. Propsito

Describir detalladamente las funciones, procesos o actividades de una institucin.

El manual incluye adems los puestos o unidades administrativas que intervienen, precisando su responsabilidad y participacin, Suele contener informacin y ejemplos de formularios, autorizaciones o documentos a utilizar, as como cualquier otro dato que pueda auxiliar al correcto desarrollo de las actividades de una institucin o rea respectiva.

III. Cundo se emite?

Cuando se necesita detallar y organizar las tareas de los servidores pblicos.

IV. Apartados bsicos

Los apartados de un manual son los siguientes:

Apartado
1. 2. ndice Introduccin

Descripcin
Indica el contenido del documento. Visin general del documento que explica necesidades que justifican su emisin. Explica el por qu o para qu del manual. Seala los ordenamientos jurdicos en que se sustenta la emisin del manual (incluyendo artculos y fracciones, apartados e incisos segn corresponda). Trminos, siglas o conceptos relacionados con el cuerpo normativo del Manual, que facilitan la comprensin y aplicacin del instrumento. Se recomienda organizar las definiciones en orden alfabtico para facilitar su bsqueda. los antecedentes o

3. 4.

Objetivo Fundamento legal

5.

Definiciones

6.

mbito de

Define a las personas, reas organismos responsables de observar el manual y de vigilar su aplicacin. En algunos casos

30

Secretara de la Funcin Pblica

aplicacin 7. * Cuerpo normativo

tambin define la demarcacin geogrfica en que ser aplicable. Es el contenido medular del manual, en el que se precisan las actividades reguladas, los responsables, los plazos o tiempos que aplican, etc. Dependiendo de qu tipo de Manual se emite, se recomienda adoptar una estructura visual especfica, que facilite la lectura y aplicacin del instrumento. Por ejemplo, para Manuales de Procedimientos, se recomienda privilegiar la utilizacin de diagramas de flujo (que identifiquen las entradas, salidas, proveedores/ cliente-usuario, los puntos de decisin, etc.) y de tablas que vinculen las actividades con sus responsables, los apoyos requeridos, etc. Detalle general de las actividades que deber realizar cada servidor pblico o unidad administrativa especfica. Descripcin precisa de la secuencia de actividades y operaciones que deben seguirse para cumplir con los objetivos del manual. Definicin de los plazos o tiempos en que de realizarse o darse efectuadas, las actividades relativas a las funciones o procesos descritos en el manual. Formatos para monitorear el cumplimiento del manual. Nota.- Los formatos pueden ser de registro, de informacin, de seguimiento, etc. Representacin grfica de las funciones y los procesos descritos en el manual. Datos de la dependencia o entidad emisora (incluyendo nombre completo y cargo del servidor pblico facultado), fecha y firma. Nota.- En algunas ocasiones la unidad emisora suscribe un manual y lo somete a aprobacin de instancias superiores, por lo que en esos casos es conveniente hacer referencia a la instancia que aprob la emisin del manual. Dado que por regla general, muchos Manuales simplemente documentan lo que una institucin ya viene haciendo, la prctica es no incluir un apartado de vigencia, sino slo mencionar la fecha de firma del documento. Sin embargo, por un principio de certeza, recomendamos indicar de manera literal que a partir de la fecha de firma dicho Manual surte efectos y deber ser aplicado por la institucin.

Esta seccin puede incluir 19: Funciones

Procedimientos

Sincronizacin

Formatos/ Formularios

Diagramas de Flujo 8. Emisor(es), fecha y firma

Dependiendo del tipo de Manual de que se trate (Ver en la siguiente pgina la subseccin V. Informacin adicional).

19

31

Gua para emitir documentos normativos

3. Edicin.

9.

Bitcora de actualizaciones o control de cambios

Es el control histrico de qu secciones o parte del instrumento han sido modificadas o actualizadas y por quin.

Dado el carcter preponderantemente operativo de todo Manual, se recomienda incluir en dicho documento el logotipo de la Institucin, su nombre oficial y la unidad responsable o encargada del mismo.

V. Informacin adicional

Los Manuales ms comunes son: Manual de Organizacin: refiere la estructura orgnica de una institucin, determinando las funciones de sus unidades administrativas o reas, los sistemas de comunicacin y coordinacin con que opera, as como los principales procesos que realiza. Manual de Procesos: determina y alinea los factores clave o relevantes de una institucin, vinculando la gestin con las metas y objetivos institucionales. Manual de Procedimientos: describe paso a paso las actividades y tareas que realizan las reas respectivas dentro de cada proceso de la institucin; determinando responsables, roles y plazos o tiempos de ejecucin o respuesta. Por lo que su caracterstica primordial es documentar la experiencia, conocimiento y mecnica de operacin de una institucin, garantizando as, estndares de gestin.

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Secretara de la Funcin Pblica

C CU UA AD DR RO OC CO OM MP PA AR RA AT TIIV VO O Este cuadro le permite visualizar y diferenciar la estructura o apartados que debern contener los documentos normativos idneos para regular:
CUADRO COMPARATIVO
DE LA

ESTRUCTURA

DE LOS

DOCUMENTOS NORMATIVOS

APARTADOS

NORMA

POLTICA

ACUERDO

L I N E AM I E N T O

REGLA

OFICIO
No. de Oficio Fecha Datos de emisor Datos de destinatario Asunto

MANU AL

Objetivo Fundamento Legal mbito de aplicacin Vigencia

Objetivo Fundamento Legal mbito de aplicacin

Objetivo Fundamento Legal

Objetivo Fundamento Legal mbito de aplicacin

Objetivo Fundamento Legal mbito de aplicacin

Fundamento Legal

ndice Objetivo Fundamento Legal mbito de aplicacin Responsables obligaciones

Disposiciones generales

Disposiciones generales

Responsables y obligaciones Disposiciones generales

Disposiciones generales Lineamientos generales y especficos Emisor(es), Fecha y Firma Transitorios

Disposiciones generales Indicadores

Texto o contenido Indicadores

Emisor(es), Fecha y Firma Transitorios Consideraciones Definiciones

Emisor(es), Fecha y Firma

Consideraciones Definiciones

Emisor(es), Fecha y Firma Transitorios OTROS APARTADOS Consideraciones Consideraciones Requisitos Definiciones Definiciones

Emisor(es), Fecha y Firma Transitorios Consideraciones Definiciones

Emisor(es), y Firma

Emisor(es), Fecha y Firma

Introduccin Definiciones Funciones Procedimientos CalendariosCronogramas Formatos Diagramas de flujo

Mecanismos de vigilancia y evaluacin Interpretacin Vigencia Objetivos estratgicos o generales Objetivos operativos o especficos

Mecanismos de vigilancia y evaluacin Interpretacin

Mecanismos de vigilancia y evaluacin Interpretacin

Auditora y control

Vigencia

Vigencia

Anexos

Anexos

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Gua para emitir documentos normativos

3. Edicin.

S Se ec cc cii n n IIV V.. P em miis sii n nd de ed do oc Pr cu ro um oc me ce en es nt so to os os st sn tiip no or po rm oe ma at en tiiv n lla vo os ae s

Introduccin Esta seccin ilustra algunos de los procesos tipo ms representativos para la
emisin tanto de normativa interna, como aquella de aplicacin general.

Contenido

Este captulo ilustra los siguientes procesos tipo: Proceso de emisin Normativa interna Normativa transversal a la APF. Pgina 32 34

Emisin de normativa interna

Llamamos normativa interna a toda aquella regulacin que genera una dependencia o entidad hacia sus unidades administrativas, sea para su operacin y funcionamiento o para normar temas especficos de dicha institucin. Bsicamente, el proceso tipo en la emisin de esta normativa consta de 5 etapas: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Desarrollo del proyecto de normativa Autorizacin, aprobacin o VoBo. Revisin jurdica Revisin funcional y orientada a la gestin Firma Publicacin o difusin.

X
EMISOR

Y
Superiores, tcnicos o expertos

Z
JURIDICO

Proceso tipo para emitir normativa interna

Za
Difusin Proyecto

34

Secretara de la Funcin Pblica

1. Desarrollo del proyecto de normativa En esta etapa, el servidor pblico o la unidad administrativa con atribuciones, llega a la conclusin de que es necesario regular un tema o materia especfica que est dentro de su competencia y facultades. 2. Autorizacin, aprobacin o VoBo. Esta etapa puede o no existir, dependiendo de la complejidad de cada institucin y cmo estn distribuidas las facultades o atribuciones para regular cada tema especfico. En algunos casos existe cuando el proyecto de normativa tiene que ser consensuado o aprobado por superiores jerrquicos u otras instancias de ndole ms estratgico (vgr. los Comits de Asesores de Subsecretarios, etc.) 3. Revisin Jurdica En esta etapa, la unidad de asuntos jurdicos o el rea de apoyo legal, revisa los proyectos de regulacin para verificar si est debidamente motivado y fundamentado, es decir, si dentro de un contexto jurdico, los temas que se desean regular estn dentro de las facultades y atribuciones del regulador. Esta revisin, se caracterstica debido a que el resultado de la misma es que el instrumento a emitir es rubricado por el titular de dicha unidad de asuntos jurdicos; lo que en algunas instituciones es requisito para que el servidor pblico con facultades firme el proyecto dotndolo as de los efectos jurdicos correspondientes. Generalmente, el anteproyecto se difunde (bajo tal carcter) en la Normateca Interna o en el sistema intranet de la institucin, para ser opinado por los usuarios del instrumento y dems interesados. 4. Revisin funcional y orientada a la gestin Tpicamente esta etapa se lleva a cabo a travs de los Comits Internos de Mejora Regulatoria (COMERI) o simplificacin implantados por cada dependencia o entidad y su objetivo es analizar, dictaminar u opinar respecto de los efectos que tendra el proyecto normativo en la gestin administrativa de la institucin, considerando factores tales como las cargas administrativas que genera, su congruencia con los objetivos y metas institucionales, la relacin costo-beneficio, la alineacin a los estndares de eficiencia y efectividad, los impactos que producira y su orientacin a resultados, etc. 5. Firma El servidor pblico con facultades para regular firma el proyecto, dotndolo de los efectos jurdicos correspondientes.

35

Gua para emitir documentos normativos

3. Edicin.

6. Publicacin o difusin Esta es tal vez la etapa ms importante de todo el proceso de emisin, debido a que es el momento a partir del cul los servidores pblicos o sujetos obligados estn en posibilidad de conocer las obligaciones a su cargo y cumplirlas (certeza jurdica). Idealmente, la difusin con efectos jurdicos inmediatos se hace a travs de la publicacin del instrumento en la Normateca Interna de la institucin. Para ello, se requiere la emisin previa de un acuerdo administrativo u otro ordenamiento interno, en el que el titular de la dependencia o el rgano de gobierno de la entidad, segn sea el caso, hayan establecido que todo ordenamiento interno publicado en la Normateca surte efectos de notificacin para los servidores pblicos y reas adscritas a la institucin, quienes quedan obligados a revisar en todo tiempo las disposiciones ah publicadas para su debida observancia. No obstante, tradicionalmente, el mecanismo de difusin de la normativa interna (ej. acuerdos, oficios, etc.) ha consistido en la entrega de ejemplares fsicos a los titulares de las unidades administrativas, recabando de stos el acuse o sello respectivo. Desafortunadamente, dicho mecanismo adems de ser ms complicado, lento y costoso, tampoco cumple con su fin, ya que para surtir efectos de notificacin y obligar a los servidores pblicos, lo ideal sera que dichos ejemplares fsicos a su vez fueran entregados o notificados a quienes estn adscritos a esa unidades administrativas (recabando como acuse la firma de cada persona), lo que raramente sucede. Por lo que los incumplimientos o inobservancia de la regulacin, difcilmente llega a la aplicacin de sanciones o fincamiento de responsabilidades (por no poder acreditar que el servidor pblico conoca la regulacin a cumplir notificacin-).

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Secretara de la Funcin Pblica

Emisin de normativa transversal a la APF.

El proceso tipo para la emisin de normativa transversal a la APF o de aplicacin general, sigue bsicamente las mismas etapas que el proceso de emisin de normativa interna (comentado en el apartado anterior), adicionndose otras etapas dependiendo del tipo de documento a emitir. Para esquematizar mejor este proceso tipo, tomaremos como caso de estudio un Reglamento de una Ley AB; donde aplicaran las siguientes etapas:

1 2 3 4 5

Desarrollo del proyecto de normativa Autorizacin, aprobacin o VoBo. Revisin jurdica Revisin funcional y orientada a la gestin Difusin del anteproyecto (LFTAIPG) en pgina de Internet de la dependencia.

Dependencia Nivel Federal

6 7 8 9

Manifestacin de Impacto Regulatorio Revisin y VoBo Consejera Jurdica Firma Publicacin o difusin en Diario Oficial y en www.normateca.gob.mx

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Gua para emitir documentos normativos

3. Edicin.

Anexo A

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Secretara de la Funcin Pblica

A An vo n os lliis sy yn siis no sd on de no e llo or rm ma os attiiv sd do vo oc os cu sq um me qu en ue ntto e os sn no or rm ma attiiv A d m i n i s t r a c i n P b l i c a F e r d i e g r e a n l l a rigen la Administracin Pblica Federal
Descripcin
Conforme al diagnstico realizado por la Direccin General de Simplificacin Regulatoria (DGSR), se identificaron 32 documentos que rigen la operacin y funcionamiento de la APF. Algunos de estos documentos, por su naturaleza no son normativos y sin embargo se usan con ese fin. A fin de evitar el crecimiento de un marco normativo anacrnico y desordenado, la DGSR propone a continuacin, una clasificacin funcional de documentos, con base en su propsito, alcance, contexto normativo y caractersticas particulares.

DOCUMENTOS NORMATIVOS IDNEOS Documento Propsito

Dirigir la actuacin servidores pblicos. general de los

Tipo de Documento

1. Norma

Normativo

2. Poltica

Instruir a los servidores pblicos sobre cmo realizar una tarea, comisin o actividad determinada conforme a objetivos institucionales establecidos. Define delega funciones, atribuciones o acciones especficas para una actividad u objetivo. Establecer los trminos, lmites y caractersticas de las actividades del sector pblico. Definir los preceptos fundamentales, sobre aspectos tcnicos y operativos en materias especficas. Regular dar instrucciones especficas sobre asuntos propios de la APF; por su naturaleza es de aplicacin temporal y para un universo limitado de destinatarios. Establecer instrucciones detalladas y precisas para realizar de forma ordenada y sistemtica las funciones, procedimientos y atribuciones conforme a objetivos institucionales y de acuerdo a polticas concretas.

Normativo

3. Acuerdo

Normativo

4. Lineamiento

Normativo

5. Regla

Normativo

6. Oficio

Normativo

7. Manual

Normativo

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Gua para emitir documentos normativos

3. Edicin.

DOCUMENTOS ESPECFICOS 20

Documento

Propsito
Dicta rdenes de carcter obligatorio para subalternos.

Tipo de Documento
Normativo, que slo aplica para determinadas instituciones de la APF.

8. Directiva

Nota.- Este documento es utilizado por algunas dependencias en lugar de la norma y no se contempla en la Gua porque no es de aplicacin general.

9. Procedimiento

Seala de manera cronolgica las actividades, los tiempos, la utilizacin de recursos, las metodologas de trabajo y control para desarrollar una funcin.
Nota.- Un procedimiento puede ser descrito en un manual, ya que este ltimo es un documento ms completo para instruir sobre funciones y procedimientos.

Descriptivo

10. Mandato

Contrato que obliga a una persona o institucin, a prestar un servicio o realizar una actividad por encargo de otra. Determina preceptos disposiciones de observancia general. Establece normas de carcter general y abstracto, ordenadas sistemticamente y relativas a una determinada rama del derecho. Instruir para obedecer, ejecutar y cumplir disposiciones del Poder ejecutivo.

De instruccin, aplicable a casos concretos. Normativo de orden jerrquico superior. Normativo de orden jerrquico superior. Normativo de orden jerrquico superior. Normativo de orden jerrquico superior, cuya emisin por regla general no compete a la APF

11. Decreto

12. Cdigo

13. rdenes (Presidenciales)

14. Estatutos

Instituir el rgimen jurdico organismo, entidad sociedad.

de

un

15. Convenio

Establecer pactos entre dos o ms instituciones para colaborar en algn asunto en particular. Este instrumento puede ser emitido como Acuerdo.

Obligatorio, aplicable a casos concretos.

El propsito de algunos documentos de esta tabla, puede cumplirse a travs de los documentos normativos idneos que se describe la Gua.

20

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Secretara de la Funcin Pblica

DOCUMENTOS NO NORMATIVOS Documento Propsito

Describe el conjunto de acciones o proyectos ordenados, de carcter sectorial, institucional, regional o especial.

Tipo de Documento
No Normativo (Concentrador)

16. Programa

17. Gua

Expone recomendaciones para la ejecucin de procesos, actividades o cumplimiento de obligaciones y trmites.

No Normativo (Facilitador)

18. Oficio Circular

Orden de autoridad competente dirigida a subalternos u obligados. Para efectos de simplificacin el Oficio Circular no debe ser definido de manera particular porque es una modalidad del oficio.

No Normativo (Informativo)

19. Aviso

Notifica o anuncia a una colectividad sobre fechas o datos especficos.

No Normativo (Informativo) No Normativo (Informativo) No Normativo (Informativo)

20. Informe

Informa a sus destinatarios sobre algn asunto en particular.

21. Boletn

Informa a sus destinatarios disposiciones oficiales.

sobre

22. Metodologa

Conjunto de instrucciones que rigen un actividad determinada para obtener resultados satisfactorios.

No Normativo (Facilitador)

23. Instructivo

Enumera los pasos a seguir para realizar correctamente una actividad. Facilita el cumplimiento de requisitos u obligaciones especficas.

No Normativo (Facilitador) No Normativo (Facilitador) No Normativo (Estratgico)

24. Formato

25. Meta

Establece y cuantifica los objetivos para encauzar las acciones de un grupo determinado de instituciones o personas.

41

Gua para emitir documentos normativos

3. Edicin.

Interpretar una ley o una disposicin. Este documento no debera de emitirse porque su propsito es interpretar otro documento emitido previamente, que genera confusin. * Los documentos normativos deben de ser lo suficientemente claros para que no se emitan documentos posteriores explicativos para facilitar su aplicacin. Nota.- Para el caso de Criterios de carcter obligatorio, emitidos por la APF con base en una disposicin legal, dicho propsito puede cumplirse a travs de un Documento Normativo idneo (Ver la primer tabla de este Anexo A). No Normativo (Concentrador) No Normativo (Facilitador)

26. Criterios

27. Bases de Colaboracin

Definir los principios de coordinacin entre varias instituciones.

Establecer de forma exhaustiva el marco normativo para determinada actividad o proceso. * Este documento surge en la APF, como resultado de combinar polticas, bases y lineamientos en un mismo instrumento. Nota.- Lo anterior tal vez, como resultado de una interpretacin literal y errnea del artculo 1 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, que dice: las dependencias y los
rganos de gobierno de las entidades emitirn, bajo su responsabilidad y de conformidad con este mismo ordenamiento, las polticas, bases y lineamientos para las materias a que se refiere este artculo.

28. Pobalines (Polticas, Bases y Lineamientos)

No Normativo (Por considerar a este documento una prctica no satisfactoria)

Desde el punto de vista de la Gua y bajo un enfoque de mejora regulatoria, estos documentos deben emitirse de manera separada y slo si se justifica su emisin, es decir, si existe dicha necesidad. Establecer una relacin ordenada y descriptiva de elementos relacionados entre s, ya sea personas, libros, documentos, objetos, etc.

29. Catlogos

No Normativo (Compilador)

42

Secretara de la Funcin Pblica

30. Umbrales

Determinar los montos de referencia que indican lmites mximos, generalmente para efectos de comercio exterior. Indicar cual es el ejemplo a seguir para el desarrollo y ejecucin de un determinado trmite, solicitud actividad. Sealar los requisitos, principios bsicos o fundamentos necesarios para el desarrollo de una actividad regulada.

No Normativo (Tcnico- informativo) No Normativo (Facilitador)

31. Modelos

32. Bases

No Normativo

43

Gua para emitir documentos normativos

3. Edicin.

Anexo B

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Secretara de la Funcin Pblica

IIn ar nffo re or ell C rm ma ac Cu cii ue es n sttiio na ad on diic na ar ciio riio on o na all p pa ar ra ac co on ntte es stta
P Pr re eg gu un ntta a1 1
Para definir el propsito del documento normativo que desea emitir, usted puede considerar lo siguiente: Normar es cuando se dirige la actuacin particular de los servidores pblicos. Instruir es establecer acciones concretas para que los servidores pblicos se sujeten a ellas en la realizacin de procesos o en actividades determinadas. Facultar es otorgar la responsabilidad o la atribucin/ autoridad para ejecutar alguna actividad. Informar y Avisar es transmitir noticias o datos especficos, sobre un asunto particular. Describir es explicar de manera general o especfica, algn asunto, actividad o proceso. Registrar es anotar, inscribir o incluir datos en un formato o documento, para dejar constancia de hechos o actos especficos.

P Pr re eg gu un ntta a2 2

La identificacin de la problemtica y el objetivo que usted persigue con la emisin de su documento le permite determinar la necesidad y la intencin para emitirlo.

P Pr re eg gu un ntta a3 3

Un documento normativo vigente que regula el mismo tema puede ser un ordenamiento de orden jerrquico superior que sirva como fundamento para emitir el documento normativo, o bien un ordenamiento de igual jerarqua que sea complementario o uno de menor jerarqua que tenga mayor nivel de detalle. Para identificar si se trata del mismo tema o no, puede auxiliarse de la clasificacin de disposiciones que tiene la Normateca Federal (www.normateca.gob.mx): Disposiciones presupuestarias, especficas por sector, control y auditorias, servicios personales, bienes inmuebles, etc. Una vez que ubique en qu grupo estara el documento normativo que va a emitir, verifique qu disposiciones de ese grupo guardan relacin o similitud con su documento.

P Pr re eg gu un ntta a4 4

Evaluar los motivos por los que un documento normativo vigente resulta insuficiente para regular un tema permite identificar las duplicidades y contradicciones en la emisin de documentos normativos. Existe duplicidad cuando el ordenamiento vigente persigue los mismos propsitos que el documento normativo que usted va a emitir. Por ejemplo, si su documento tiene como fin establecer la duracin de la jornada laboral y existe un instrumento de mayor, igual o menor jerarqua que precisa los

45

Gua para emitir documentos normativos

3. Edicin.

das y horarios en que debern las instituciones debern realizar sus actividades. Atencin. No existira duplicidad si tomando el mismo ejemplo, no obstante que existe la definicin de horarios laborales, su documento normativo precisa el procedimiento para registrar la entrada y salida de personal. Es decir, cuando su documento normativo va a ms detalle o cuando existiendo ordenamientos muy detallados, su documento establece reglas generales. Existe contradiccin, cuando lo que establece su documento normativo es opuesto a lo que seala algn ordenamiento vigente. Atencin. No existe contradiccin entre un ordenamiento vigente y su documento normativo, si uno de ellos establece reglas generales y en otros casos de excepcin; cuando ello es posible.

P Pr re eg gu un ntta a5 5

La revisin de los documentos normativos ya existentes le ayudarn a determinar si su documento: abroga, deroga o modifica un documento ya existente. Verifique los siguientes apartados si tiene dudas relacionadas con los conceptos de la pregunta: a) Abrogacin (elimina el documento normativo existente y emite uno nuevo) Usted puede optar por abrogar el documento normativo si considera que el mismo no se ajusta a los elementos que se contienen en la Seccin III. Tipos de documentos normativos, o si los cambios que se tendran que hacer hacen ms viable emitir un nuevo documento que sustituya al existente. Nota. Usted no podr escoger esta opcin si el documento normativo existente es de mayor jerarqua al que usted desea emitir o si siendo de igual jerarqua, escapa a su mbito de competencia (por falta de atribuciones/ facultades para modificarlo y/o derogarlo).

b) Derogacin (elimina total parcialmente artculos apartados especficos de un documento normativo) Usted puede optar por derogar el documento normativo cuando su documento normativo establece reglas o disposiciones que actualizan o incluso se contraponen con otras disposiciones contenidas en documentos normativos vigentes de igual o menor jerarqua, usted deber sealar que se derogan esas otras disposiciones. c) Modificacin/ Reforma Usted puede optar por modificar o reformar un documento normativo ya existente si considera que el mismo se ajusta a los elementos que se contienen en la Seccin III. Tipos de documentos normativos, y si los cambios o actualizacin que usted har no justifican la emisin de un nuevo documento que sustituya al existente.

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Nota. Usted no podr escoger esta opcin si el documento normativo existente es de mayor jerarqua al que usted desea emitir o si siendo de igual jerarqua, escapa a su mbito de competencia (por falta de atribuciones/ facultades para modificarlo y/o derogarlo). El documento normativo que usted emita deber hacer mencin expresa de que modifica al ya existente y que salvo esos cambios el ordenamiento existente continuar vigente; as como que quedan derogadas las disposiciones que se opongan al documento normativo que usted emite. Atencin. El documento que emita solamente debe incluir los cambios, modificaciones o actualizaciones que se necesiten con base al documento normativo ya existente. En todo caso, podr auxiliarse de la Seccin II. Principios para generar un documento normativo, para generar su documento normativo y para mejorar al ya existente.

P Pr re eg gu un ntta a6 6

Citar los ordenamientos jurdicos que facultan a un servidor pblico para emitir un documento normativo determinado garantiza la certeza jurdica y evita la sobrerregulacin causada por la emisin de documentos normativos por servidores pblicos que no cuentan con las facultades para hacerlo.

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Gua para emitir documentos normativos

3. Edicin.

R Re effe er re en nc ciia as sB Biib blliio og gr r ffiic ca as s

Esta Gua para emitir documentos normativos es producto del anlisis y estudio jurdicofuncional de la regulacin que rige la gestin administrativa en el gobierno federal y considera tambin, diversos criterios, tesis y jurisprudencias de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y sus Tribunales Colegiados, as como del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, que de manera directa e indirecta, describen y detallan los elementos y caractersticas de los documentos normativos y no normativos de la APF. Las definiciones y conceptos de esta Gua, devienen de la prctica jurdico- administrativa del gobierno federal, buenas prcticas nacionales e internaciones, criterios y razonamientos de rganos jurisdiccionales y de fuentes bibliogrficas como las que a continuacin se citan:
Compendio de Derecho Administrativo, Segundo Curso; Luis Delgadillo y Manuel Lucero; Porra; Mxico, 1999. Derecho Administrativo; Gabino Fraga; Porra; 28 edicin, Mxico, 1989. Derecho Administrativo I y II; Miguel Galindo Camacho; Porra; 1 y 2 edicin; Mxico, 2003. Derecho Administrativo Mexicano; Alfonso Nava; Fondo de Cultura Econmica; 29 edicin; Mxico, 2001. Derecho Administrativo y Derecho Administrativo al Estilo Mexicano; Ernesto Gutirrez y Gonzlez; Porra; Mxico, 1993. Derecho Administracin, Primer Curso; Andrs Serra Rojas; Porra;28 edicin; Mxico, 2000. Derecho Constitucional y Administrativo de las Entidades; Mximo Gmiz; Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM; 2 edicin; Mxico, 2000. Derecho Romano; Guillermo Margadant; Esfinge; 1988. Diccionario de la Real Academia Espaola. Diccionario de Derecho; Rafael de Pina Vara; Porra; 12a. edicin; Mxico,1984. Diccionario para Juristas; Juan Palomar de Miguel; Mayo Editoriales; 1a. edicin; Mxico, 1981. Glosario de trminos ms usuales en la Administracin Pblica Federal; Subsecretara de Egresos. Direccin General de Contabilidad Gubernamental SHCP. Hacia la modernizacin administrativa: Una propuesta de la sociedad; Antonio Argelles y Jos A. Gmez Mandujano; Porra; Mxico, 1995. Seleccin de Trminos Jurdicos, Polticos, Econmicos y Sociolgicos; Clemente Soto lvarez; Limusa; Mxico, 1981.

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Subsecretara de la Funcin Pblica Unidad de Polticas de Mejora de la Gestin Pblica

Coordinacin General y Desarrollo de estrategias y herramientas:

Lic. Roberto Jess Quintana Manzanilla

Director General Adjunto de Mejora de la Gestin Pblica

Lic. Omar Maldonado Ros

Director de Mejora de Procesos Gubernamentales

Telfono: 2000- 3000, exts. 4027 y 4133 Correo electrnico: rjqm@funcionpublica.gob.mx omaldonado@funcionpublica.gob.mx

Secretara de la Funcin Pblica Insurgentes Sur 1735 Ala Norte, Piso 8. Col. Guadalupe Inn. Delegacin lvaro Obregn. Mxico Distrito Federal. C.P. 01020

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