CENTRO BRASILEIRO DE ANLISE

E PLANEJAMENTO-CEBRAP
Enfrentando os desafos da representao
em espaos participativos
Monika Dowbor Peter Houtzager Lizandra Serafim
So Paulo dezembro 2008
Esta publicao o produto do projeto Translating Research
Findings into Policy Inputs: A Proposal to Pilot Dissemination of
State DRC Research Findings to Policy Actors in Brazil
Coordenao do Projeto
Institute of Development Studies (IDS) e Centro Brasileiro de
Anlise e Planejamento (CEBRAP)
Grupo Executivo
Monika Dowbor e Peter P. Houtzager (coordenao), Jlia
Moretto Amncio e Lizandra Serafim
Conselho Editorial do Material
Adrian Gurza Lavalle, Fernanda de Andrade Santos, Graziela
Castello, Incio da Silva, Maria das Graas de Jesus Xavier Vieira
(Empreendedora Social-Ashoka e Unio dos Movimentos de
Moradia-UMM), William Lisboa (Coordenao do Frum de
Assistncia Social da Cidade de So Paulo)
Reviso
Marcel Vieira Barreto Silva
Projeto Grfico
Mateus SUBVERSO
Para obter informaes e a verso digitalizada deste material, escreva para representacao@cebrap.org.br
Dowbor, Monika.
Enfrentando os desafios da representao em espaos participativos /
Monika Dowbor, Peter Houtzager, Lizandra Serafim. So Paulo : CEBRAP : IDS,
2008.
48p.
1. Governo representativo e representao. 2. Participao poltica.
3. Participao social. 4. Sociedade civil. I. Houtzager, Peter. II.
Serafim, Lizandra. III. Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento. IV.
Institute for Development Studies. V. Ttulo.
CDU 328
Agradecimentos
Agradecemos ao Institute of Development Studies pelo suporte financeiro, sem o
qual no teramos a oportunidade de trazer ao pblico este material e de estabelecer
rica discusso com atores da sociedade civil que esto enfrentando os desafios da
representao em espaos participativos.
Agradecemos ao Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento, que ofereceu
suporte execuo deste projeto, especialmente ao professor Adrian Gurza Lavalle e
a Graziela Castello, pesquisadores dos projetos de pesquisa nos quais se baseou este
material, que sempre estiveram disponveis para nos ajudar na elaborao do texto.
Agradecemos aos integrantes do Conselho Editorial pela leitura cuidadosa e
detalhista, e pelas ricas contribuies que deram forma e ao contedo da publicao.
Aos integrantes do curso piloto sobre o tema, realizado em 07 de novembro de 2008
no Cebrap, pela disposio em nos ajudar a repensar nossa metodologia e formas de
apresentar o contedo.
Os autores deste material assumem total responsabilidade pelos possveis erros presentes no texto.
Introduo Convite leitura 5
Informaes teis sobre a apostila 7
Quais so os objetivos deste material? 7
Quais perguntas esta apostila objetiva responder? 7
Em qual fonte de informaes foi baseado este material? 8
Como organizada a apostila? 8
Parte 1 Representao: conceito, atores e relaes 10
Ser representante e representar, de que se trata? 11
Da participao representao 12
Formas de autorizao de representantes 13
Em nome de quem se fala? 14
O representante refm dos representados? 17
Parte 2 Desafios da representao 19
Desafio da Representao Assumida 19
Desafio da Desigualdade Associativa 34
Parte 3 Algumas lies de experincias concretas 36
Recapitulando 42
Bibliografia 46

Sumrio
Sumrio
7
Introduo
Convite leitura
Vivemos hoje no Brasil a pluralizao dos espaos de participao da
comunidade na gesto das polticas pblicas. Embora sua incidncia nas
polticas varie de um espao para outro, j que seu carter vai de consultivo at
deliberativo, todos eles almejam incidir na qualidade dos servios pblicos, de
modo a aperfeio-los.
No se trata de uma tendncia setorial ou marginal: se somarmos todos
os conselhos no Brasil, chegaremos ao nmero de 18 mil, com mais de 100 mil
conselheiros, o que supera o nmero de vereadores em todos os municpios.
Ou seja, temos dezenas de milhares de conselheiros pelo Brasil afora, atuando
em nome de comunidades, grupos e organizaes. Isto , atuando como
representantes.
Duas pesquisas desenvolvidas em So Paulo, pelo Centro Brasileiro de
Anlise e Planejamento (CEBRAP), Institute of Development Studies (IDS) e
Instituto Plis, entre 2001 a 2006, sobre a representao das organizaes civis
trazem achados instigantes a respeito deste tema. Ajudam a entender o que
vem a ser a representao e mostram como a representao da sociedade civil
se diferencia daquela exercida pelos representantes polticos eleitos.
Este material apresenta resultados das pesquisas de forma didtica,
discutindo os desafios de representao enfrentados por representantes da
sociedade civil. Ser que os mais de 100 mil conselheiros so efetivamente
representativos? Esta uma questo importante, porque a falta de
representatividade pode deslegitimar os espaos de participao da
sociedade. A falta de procedimentos e regras amplamente compartilhados para

Sumrio
8
a autorizao dos representantes e seu controle pelos representados nos indica
uma tarefa a ser realizada ainda, antes que outros tentem definir isso por ns.
A relevncia do tema se justifica na medida em que os espaos de
participao foram criados para que segmentos sub-representados nos Poderes
Executivo e Legislativo tivessem canais de acesso ao poder, levando consigo suas
demandas e vises de mundo. Se os representantes falham em levar os anseios
da populao, eles contribuem para que estes espaos fiquem desacreditados e
deixem de ser uma alternativa aos mecanismos tradicionais de representao.
Estamos vivendo uma crise do sistema poltico, que se reflete tambm na
representao nos espaos participativos, segundo organizaes da sociedade
civil e pesquisadores das cincias sociais. Este reflexo nos espaos de democracia
participativa se d na medida em que a legitimidade dos representantes
da sociedade civil vem sendo questionada tanto por atores do governo
quanto pelas prprias organizaes representadas. Compreendemos que esta
crise se d, em boa medida, pela falta de clareza do que representar neste
contexto especfico, o que dificulta a criao de mecanismos de controle dos
representantes para tornar mais legtima esta representao.
Introduo
9
INFORMAES TEIS SOBREAAPOSTILA
Quais so os objetivos deste material?
Considerando a importncia do exerccio cotidiano da representao
em suas diversas formas entre numerosos representantes de organizaes
da sociedade civil espalhados por todo o pas, o presente material tem como
objetivos:
1. Compartilhar conhecimentos e fornecer instrumentos para auxiliar a
sociedade civil no exerccio da representao em conselhos e outros espaos de
participao;
2. Traduzir conhecimentos produzidos em pesquisas acadmicas em um
material acessvel, tanto na linguagem como no formato, para possibilitar
sua apropriao pelos atores sociais e estatais interessados nas questes de
representao da sociedade civil.
Quais perguntas esta apostila objetiva responder?
As organizaes civis agem como representantes de seus pblicos? Quem
elas representam? Qual o papel do representante?
Como se tornam representantes? E quem os controla?

10
Como fortalecer a legitimidade desta representao? Que mecanismos
podem ser acionados para tanto?
Em qual fonte de informaes foi baseado este material?
O presente material apresenta resultados e problematizaes originrias de
pesquisas realizadas nos ltimos 7 anos em trs metrpoles: So Paulo, Cidade
de Mxico e Delhi. A primeira delas, intitulada Associativismo e Representao
Popular: Comparaes entre a Amrica Latina e a ndia, foi desenvolvida pela
parceria do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP) e Institute of
Development Studies (IDS). A segunda, denominada Formas de Representao
nos Conselhos Setoriais de Polticas Pblicas, foi realizada por CEBRAP, IDS
e Instituto Plis. Especificamente, os achados dessas pesquisas a respeito das
prticas de representao exercidas por organizaes civis foram explorados
em uma srie de artigos que constituem a fonte desta apostila e cujo acesso
pblico (ver bibliografia).
Tais pesquisas fornecem um panorama geral de como tem sido construda
a representao de lideranas da sociedade civil em espaos como conselhos
gestores de polticas pblicas. A iniciativa de produo do presente material
parte da avaliao de que os conhecimentos produzidos sobre o tema da
representao pelas pesquisas acima referidas possuem um grande potencial de
servir como ferramenta para o exerccio concreto da representao em espaos
participativos de maneira mais efetiva e legtima e para aprimorar o exerccio
da representao entre conselheiros e conselheiras em todo o pas.
Como organizada a apostila?
Para atingir estes objetivos, o material se divide em trs partes. A primeira
discute o que significa representar nestes novos espaos de participao e o
papel de representantes da sociedade civil. A segunda apresenta os argumentos
usados pelas lideranas para justificar o exerccio de representao e os
desafios em termos da legitimidade e representatividade. A terceira prope
uma discusso sobre possveis mecanismos que assegurem a autorizao e o
controle dos representantes, tornando-os mais representativos de seu segmento
e legtimos perante os espaos de representao.
Ao longo do material, o leitor encontrar duas diferentes sees: a) textos
que apresentam a discusso proposta com base nas pesquisas que servem como
Informaes teis

11
sua referncia; b) exerccios para refletir e debater. Organizado desta maneira,
o material propicia tanto o uso individual, por interessados no tema, quanto o
uso em grupos de formao, ao propor questes para reflexo e debate.
importante ressaltar que as questes apresentadas no material no
se esgotam aqui, ou seja, ele apenas traz questes, prope debates e sugere
formas de enfrentar os desafios desta nova representao, mas no responde
em absoluto a estes desafios. Seu aproveitamento depender muito da
ampliao do debate sobre o tema entre as organizaes da sociedade civil,
que construiro coletivamente as respostas para os desafios atuais em um
processo que estar sempre em construo e aprimoramento. Portanto, seu
uso pode ser combinado com outros materiais, aplicado com metodologias
distintas, a critrio do educador ou grupo a utiliz-lo. O verdadeiro construtor
deste conhecimento voc: leitor, conselheiro, representante, representado.
Boa leitura!
Informaes teis
12

REPRESENTAO: CONCEITO, ATORES ERELAES

Quando ouvimos falar em representao e representantes, estamos
acostumados logo a pensar nos polticos eleitos - vereadores, prefeitos,
deputados, governadores e o presidente. Aqui, estamos falando de outra forma
de representao: representantes que falam em nome de um segmento ou
organizao, tais como conselheiros de polticas pblicas que representam
usurios ou movimentos populares, e tambm representantes necessrios em
momentos de negociao menos formais. Diferentemente do que acontece com
representantes polticos tradicionais, nestes novos espaos de representao,
os representantes da sociedade civil podem ser escolhidos de diversas maneiras,
no s por meio de eleies.
Muitos representantes e integrantes de organizaes civis se perguntam:
Os representantes de nossas organizaes agem como representantes?
Quem eles representam? Como se tornam representantes? Qual o papel do
representante? Quem ele deve representar? Como ele deve agir? A resposta a
estas perguntas no simples nem nica. H vrias formas de exercer este papel
de representante, a depender do contexto, das caractersticas do movimento,
organizao ou segmento a ser representado.
Para buscar as respostas possveis a estas perguntas, propomos aqui uma
reflexo e discusso acerca de algumas questes sobre a tarefa de representar
em espaos participativos. Quanto mais debatidas e aprofundadas estas
questes em atividades formativas, maior ser a capacidade dos representantes
13
de exercer seu papel com qualidade e, por outro lado, maior ser o apoio
dado pelos movimentos, segmentos e organizaes aos seus representantes. A
compreenso do papel dos representantes e de como fazer para qualificar sua
interveno contribuir para o fortalecimento dos espaos participativos e para
a garantia de direitos.
1. Ser representante e representar, de que se trata?
Representar significa fazer as vezes do outro ou estar no lugar do
outro em um determinado momento ou espao. Quando algum se apresenta
como representante do bairro ou do movimento, esperamos que ele ou ela v
defender os interesses do bairro ou do movimento em um debate, j que no
possvel, muitas vezes, que todas as pessoas do bairro ou do movimento
estejam presentes ou se manifestem em um debate. por isso que existem
representantes: para falar em nome de outras pessoas que por algum motivo no
podero apresentar suas demandas e interesses e por isso delegam esta tarefa
a uma pessoa. Mas, como uma pessoa se torna representante de algum?
Vamos tomar como exemplo uma forma de representao muito conhecida
em nosso sistema democrtico: os vereadores, que compem o Poder Legislativo
Municipal. Eles se tornam vereadores porque, em primeiro lugar, se candidatam.
Ou seja, porque se sentem preparados e dispostos a ocupar aquele cargo e
representar a populao na Cmara Municipal. O mecanismo atravs do qual
eles se tornam vereadores a eleio na base do voto universal. A eleio o
mecanismo para autorizar o candidato a falar em nome da populao que o
elege.
Como representante, o vereador tem que saber responder aos anseios de
seus eleitores e representar suas demandas junto Cmara. A eleio, alm
de ser o ponto de partida do exerccio da representao pelos vereadores,
tambm o meio pelo qual os representados (eleitores) vo manifestar sua
satisfao ou no com o vereador que elegeram anteriormente: caso a avaliao
seja positiva, o vereador pode garantir sua reeleio; caso negativa, os eleitores
no o escolhem de novo. Neste sentido, o voto nas democracias representativas
um mecanismo de controle das atividades dos representantes polticos, que
pode ser associado a outras formas de monitoramento e avaliao no decorrer
do mandato, para garantir a boa representao.
Representao
14
Este exemplo dos vereadores o tipo de representao que caracteriza a
democracia representativa. Parece bem claro para qualquer cidado o papel do
vereador como representante.
2. Da participao representao
Quando pensamos nos diversos instrumentos e espaos de participao
cidad criados a partir da Constituio Federal de 1988, sabemos que eles
se organizam de maneira bastante diferente dos espaos de representao
tradicionais. Por outro lado, no pelo fato de estes espaos serem participativos,
ou seja, terem como fundamento a participao da sociedade de maneira ampla
na definio e execuo das polticas pblicas, que em seus mecanismos no
seja necessria a representao de segmentos por indivduos.
Estamos nos referindo a espaos que vo desde os mais institucionalizados,
como os Conselhos de Polticas Pblicas, que existem em nvel municipal,
estadual e federal em todo o pas, at espaos menos formais, como mesas de
negociao que renem prefeitura e sociedade para resolver uma questo que
afeta um bairro em determinado momento.
Apesar de ser desejvel e constituir um dos principais fundamentos da
democracia participativa, a participao direta de todos os cidados nem
sempre possvel, por duas razes principais: questo de escala e de tempo.
A questo de escala diz respeito ao tamanho da populao, ou seja, quase
impossvel, mesmo em uma cidade pequena, reunir todos os seus moradores
em um mesmo local e ao mesmo tempo para decidir uma questo. E, mesmo
reunindo todos em um lugar com espao suficiente, no seria possvel ouvir a
opinio de cada um e promover um debate.
Temos, ento, a segunda razo que impossibilita a participao direta de
todos os cidados sempre o tempo. Muitas decises devem ser tomadas
rapidamente, mas isso no significa que as decises sero tomadas pelo governo
sem que possa ouvir as organizaes e a populao em geral. assim que se
constituem os representantes na democracia participativa: na impossibilidade
de todos os cidados se colocarem pessoalmente nos espaos de discusso e
deliberao pblica, eles escolhem algum para represent-los.
Representao
15
3. Formas de autorizao de representantes
Neste caso, nos espaos da democracia
participativa, diferentemente da democracia
representativa tradicional, os representantes podem
ser escolhidos de maneiras diferentes e variadas.
Assim, a escolha de um conselheiro da sociedade
civil para participar em conselhos gestores ou de um
delegado para uma conferncia no necessariamente
feita atravs de candidatura e eleio. Pode ser
feita atravs da indicao, por exemplo. Ou seja, o
caminho de escolha mais conhecido e legtimo o
das eleies no o nico utilizado para autorizar
a representao das organizaes civis.
Quando algum diz que est falando em nome
de uma organizao ou segmento, esta pessoa no
necessariamente foi autorizada pela organizao ou
segmento para faz-lo, mas por algum motivo ela
se sente apta a e responsvel por representar aquele
grupo. Ela se torna representante deste grupo quando
fala em nome dele em um espao de negociao,
discusso ou deliberao pblica e reconhecida
pelos demais presentes como representante deste
grupo.
Para pensar e discutir:
@
Autorizao: ato
em que alguem conce-
de permisso ou con-
sentimento a um ter-
ceiro para falar e agir
em seu nome
Em sua organizao, quando preciso escolher uma
pessoa para ir a uma reunio na prefeitura ou na Cmara, por
exemplo, como feita a escolha? As pessoas se candidatam?
So indicadas? Como?
Liste as formas e os critrios de escolha que voc j
conheceu ou ouviu falar:

Representao
16
No exerccio acima, voc deve ter percebido que existem diversas formas
de autorizao de representantes utilizadas entre grupos e organizaes.
Em alguns casos, possvel que os representantes sejam eleitos, tal como
no modelo da democracia representativa, e do exemplo dos vereadores, que
citamos acima. Em outros, a pessoa escolhida porque as pessoas pensam que
ela a mais adequada para represent-los, seja porque sabe atuar em nome do
grupo ou porque sabe negociar, sabe os problemas do grupo. Ou ento porque
parte daquele grupo, por exemplo. Ou filiada organizao. H casos em
que estas formas de autorizao so combinadas, gerando uma diversidade
de formas de escolha inovadoras e muito distintas do modelo tradicional da
democracia representativa. Estas novas formas trazem consigo novos desafios,
que discutiremos a seguir. Por ora, basta reconhecermos a existncia destas
distintas formas de autorizao de representantes entre as organizaes da
sociedade civil.
4. Em nome de quem se fala?
Muitas vezes no tarefa fcil para o representante ter clareza da opinio
do coletivo a quem representa. No pelo simples fato de ele conhecer melhor
aquele segmento, ser parte dele, se identificar com ele e conviver com as
pessoas que ele saber qual a melhor deciso a se tomar para lidar com um
tema. Alm disso, h diferenas que existem no interior de cada segmento, que
precisam ser conciliadas.
O representante tem suas prprias opinies que nem
sempre coincidem com a opinio do outro. Ele tem valores,
vises de mundo e opinies prprias. No entanto, quando
ele se coloca no papel de falar em nome de outros, ele deve
representar no sua opinio individual, mas a do coletivo. Para

Representao
17
isso, ele precisa desenvolver maneiras de se informar sobre as opinies do
coletivo que representa sobre o tema a ser debatido e decidido, e levar ao coletivo
as informaes sobre as discusses das quais participa, prestando contas sobre
sua atuao. Em nossas pesquisas, pudemos observar que os representantes
de organizaes da sociedade civil buscam informaes em variadas fontes, a
depender da forma como se relacionam com redes de organizaes, especialistas
e o prprio grupo que representam.
Neste movimento de informao e prestao de contas, fica claro no
apenas a responsabilidade do representante frente ao grupo de seus represen-
tados, mas tambm o movimento contrrio: responsabilidade dos repre-
sentados, ou seja, do coletivo, subsidiar o representante com informaes,
opinies e discusses realizadas naquele grupo, frum, movimento etc., e co-
br-lo quanto sua atuao. A qualidade da representao exercida depende
no apenas do empenho do representante em prestar contas e buscar infor-
maes, mas tambm da capacidade do grupo em fornecer as informaes
de que ele necessita para represent-lo e exigir que ele preste contas de sua
atuao. Trata-se, portanto, de uma via de mo dupla, onde representantes e
representados tm responsabilidades na construo de uma representao de
qualidade.
Para pensar e discutir:
@
Quando voc representa sua organizao em um
conselho ou outro espao de participao, que mecanismos
voc usa para informar os seus representados sobre sua
atuao neste espao?
Nesta ocasio, aberto um espao para que os
representados discutam as questes que voc traz?
De quanto em quanto tempo voc tem a oportunidade
de informar e dialogar com seus representados sobre sua
atuao?
Em sua opinio, estes mecanismos e sua periodicidade
so suficientes?

Representao
18
Voc deve ter observado que existe uma variedade de pessoas, grupos e
espaos que costumam ser consultados quando um representante precisa tomar
uma deciso. H tambm diversas formas de prestao de contas. preciso,
no entanto, distinguir dois pblicos: um junto ao qual o representante busca
informaes, qualificao, opinio especializada etc., e outro, que abrange
os representados em prol dos quais o representante atua, e para os quais o
representante deve prestar contas de sua atuao. A representatividade do
representante est diretamente relacionada sua proximidade com o grupo
representado. Por isso, so muito importantes espaos onde o representante
possa apresentar informaes sobre sua atuao, os problemas que enfrenta,
as solues que prope e, por outro lado, que os representados possam entrar
em contato com seu representante para esclarecerem questes, apresentarem
seus pontos de vista e se informarem sobre o andamento das questes do
movimento.

Quanto mais eficientes e abrangentes forem a busca de informaes
pelo representante junto ao grupo representado e a prestao de contas sobre
sua atuao, maior a probabilidade de que a representao exercida esteja de
acordo com os interesses do coletivo, isto , seja mais representativa.

Representao
19
5. O representante refm dos representados?
O papel do representante agir em benefcio dos interesses
dos representados, mas isto no quer dizer que necessrio cair
no particularismo. O representante deve defender os interesses
do seu segmento sem deixar de reconhecer as necessidades e
demandas de outros segmentos. A representao requer um
equilbrio entre os interesses representados, a capacidade de
negociao no espao onde a representao ocorre (conselho, por
exemplo) e o bem maior (da cidade, regio ou pas). A verdadeira democracia
reside no reconhecimento de outros grupos, suas necessidades e legitimidade
como cidados.
Por exemplo, no caso do Oramento Participativo, os conselheiros
representam seu bairro ou regio. Vamos imaginar que a demanda do bairro
A de que ali seja construda uma escola, e todos esto de acordo, discutiram
isso na assemblia da comunidade. No entanto, no momento da negociao,
o conselheiro do bairro A se depara com a situao do bairro B, onde uma
enchente destruiu a nica creche, e no h outras por perto, prejudicando a
vida de muitas mes e pais. O conselheiro do bairro A compreende que o bairro
B necessita muito mais da reconstruo da creche e, tendo em vista que os
recursos do OP so escassos, decide abrir mo naquele ano da construo da
escola em seu bairro, em benefcio do bairro B. Negocia com a prefeitura para
alocar os alunos que esto sem escola no bairro A em outras escolas nos bairros
vizinhos, e deixa sua demanda para o ano seguinte. Este representante cumpriu
bem seu papel?
neste sentido que o representante precisa ter certo jogo de cintura
no momento da negociao, pois ele poder se deparar com situaes no
previstas, em que precisar negociar outras maneiras de contornar os problemas
enfrentados por seu grupo, segmento ou regio.
Este ter jogo de cintura o que chamamos de autonomia.
Representar uma demanda ou opinio de um grupo nem sempre
uma ao automtica, pois as condies reais para concretizar
um ideal podem ser bastante diferentes do desejado. Por este
motivo, o representante precisa ter autonomia para poder se
mover neste universo de possibilidades concretas recortadas
pelas negociaes e marcadas pelos contextos, que so os espaos
de representao. Dada essa autonomia, existe o risco do representante se
Representao
20
distanciar de seu grupo e por isso ele precisa prestar contas de sua atuao,
explicitar e justificar os motivos das decises que tomou.
A representao , portanto, uma relao de confiana, controle,
prestao de contas e autonomia entre representantes e representados e,
por se dar no mbito da poltica, vai depender de uma correlao de foras e
vontades polticas que se colocam em discusso e negociao nos espaos de
debate e deliberao como os conselhos, por exemplo.
Representao
21
DESAFIOS DAREPRESENTAO
1. Desafio da representao assumida
Antes de comear a responder s questes levantadas na seo anterior
sobre as formas de representao das organizaes civis, importante ressaltar
o pano de fundo que torna a questo de representao relevante: a pluralizao
dos espaos da participao da comunidade na gesto das polticas pblicas.
Embora sua incidncia nas polticas varie de um espao para outro, j que
seu carter vai de consultivo at deliberativo, todos eles almejam incidir na
qualidade dos servios pblicos, de modo a aperfeio-los.
Vejamos o exemplo do Estado de So Paulo. S no nvel
estadual, h 23 Conselhos: 7 deliberativos e 16 consulti-
vos/fiscalizadores e normativos, que atuam nas reas
mais diversas tais como educao, idoso, juventude, meio
ambiente, assuntos indgenas, condio feminina, peniten-
cirio, assuntos da pessoa com deficincia entre outros.
Trata-se de um leque muito vasto de interesses e assuntos
a serem tratados no mais to somente pelos governos,
mas incluindo as vozes da sociedade.
22
As organizaes civis e representao assumida
O desenho abaixo visualiza e sintetiza a introduo. Os espaos de
participao conselhos, conferncias, comits etc. sempre so compostos
por representantes do governo e da sociedade civil. Mas essa diviso no
basta, porque sabemos que o universo da sociedade civil , por sua vez, muito
diversificado e habitado por diversos atores coletivos. Se os polticos eleitos se
qualificam como nossos representantes, cabe perguntar se os atores da sociedade
civil, que tm a possibilidade de participar da elaborao, implementao e
controle de uma srie de polticas pblicas, tambm se dizem representantes
dos segmentos a favor dos quais trabalham.
Figura 1 Exemplo da composio de espaos de participao
A nossa pesquisa demonstrou que as organi-
zaes civis se assumem como representantes dos
segmentos com quem trabalham, e as dimenses
desse achado revelam que se trata de uma tendncia
ampla. 73% das organizaes civis entrevistadas na
pesquisa realizada em So Paulo
1
se assumiram como
representantes, fenmeno que denominamos repre-
sentao assumida.
A representao no fica s no discurso, mas
vai tambm para ao: 91% das organizaes que
1 A pesquisa Associativismo e Representao Popular: Comparaes
entre a Amrica Latina e a ndia, realizada em So Paulo em 2002, abrangeu
uma amostra de 229 organizaes civis engajadas no trabalho com segmentos
mais pobres da populao na cidade em So Paulo.
Representao assu-
mida: as organizaes
civis se engajam em
atividade de represen-
tao e se assumem
como representantes,
ainda que no existam
formas claras e com-
partilhadas para sua
autorizao e no haja,
na grande maioria,
mecanismos de con-
trole de sua atuao.
Desafios da Representao
23

assumiram o papel de representantes exerciam uma ou mais prticas de repre-

sentao, sendo que a maioria exercia mais de trs atividades.
O fato de se assumirem como representantes e atuarem como tais
coloca os seguintes questionamentos para avanarmos na discusso: Como
so autorizados esses representantes? Como prestam contas de sua atuao
e como so controlados pelos representados? Da leitura dos textos tericos,
sabemos que no existem modelos claros e sistemticos da representao das
organizaes civis. Ou seja, no h um conjunto de procedimentos consensuais
para a escolha e o controle dos representantes da sociedade civil usados por
todas as organizaes, como o caso das eleies para o Poder Legislativo ou
Executivo em todos os municpios e estados do Brasil. Essas faltas colocam
desafios para a representao e representatividade das organizaes civis nos
espaos participativos.
Por que a falta de modelos sistematizados de
representao das organizaes civis pode se tornar um
problema?
Para pensar e discutir:
@
A questo polmica, uma vez que a falta de representatividade pode
deslegitimar os conselhos. Pode, por exemplo, enfraquecer seu papel na
definio das polticas pblicas frente aos outros espaos, ou pode resultar na
elaborao de polticas que no contemplem as demandas dos setores que
representam. A falta de procedimentos e regras amplamente compartilhados
nos indica uma tarefa a ser realizada ainda pela sociedade civil, antes que outros
tentem defini-la.
Desafios da Representao
24
Para aquecer a discusso, respondam o exerccio abaixo.
Nossa pesquisa conseguiu captar 6 tipos de argumentos
por meio dos quais as organizaes civis justificam seu
papel de representantes. Associe cada tipo de argumento
(alternativas de a a f) frase que o explica melhor. Indique,
de acordo com sua experincia, 3 desses argumentos que
seriam os mais utilizados pelas organizaes e os 3 menos
utilizados.
Para pensar e discutir:
@
a) eleitoral
b) filiao
c) identidade
d) servios
e) proximidade
f) intermediao
1) Porque somos eleitos para responder politicamente por essa
populao.
2) Porque reivindicamos direito das crianas.
3) Porque trabalhamos em parceria com essas pessoas.
4) Porque somos parte do movimento por sermos filiados.
5) Porque tentamos dar alguma estrutura s famlias distribuio de leite,
cestas bsicas.
6) Somos parte integrante, falamos porque somos .

A s a s s o c i a e s m a i s p r o v v e i s s o : a 1 ; b 4 ; c 6 ; d 5 ; e 3 ; f 2
Desafios da Representao
25
Guardem os resultados para comparar com as
discusses apresentadas abaixo. Qual desses argumentos foi
o mais inesperado? Qual foi mais difcil de associar? Entre
os argumentos trabalhados acima, quais mais contribuem
para o desempenho democrtico da representao
das organizaes civis, isto , quais garantem a real
representao dos interesses dos representados?
A seguir, voc conhecer em detalhe cada um desses argumentos, seus
potenciais e fraquezas no que diz respeito representao dos interesses dos
representados.
Desafios da Representao
26
As organizaes civis defendem sua representao, evocando seis
diferentes argumentos de representao. Nem todos so compatveis com
os princpios da democracia.
Diferentemente do sistema de escolha dos representantes polticos para
os Poderes Legislativo e Executivo, que se apia nica e exclusivamente no
sistema eleitoral, as organizaes usaram uma variedade de argumentos para
legitimar seu papel de representantes. Nem todos esses argumentos, como
veremos adiante, oferecem garantias claras da representatividade, o que pode
minar o esforo de incluso que os espaos participativos como conselhos, por
exemplo, almejam. Nossa preocupao adiante ser de entender como so
construdos os argumentos, de que forma os representantes so autorizados
a desempenhar seu papel e quais so os mecanismos que contribuem para o
controle dos representantes pelos representados.
Antes disto, importante passar mais uma informao para o bom
aproveitamento da leitura. O nome organizaes civis usado aqui como
um guarda-chuva debaixo do qual existem diferentes tipos de organizaes
da sociedade civil. Em nossas pesquisas, agrupamos as diversas organizaes
existentes, independentemente de sua forma jurdica e de como se
autodenominam, de acordo com dois critrios: a relao com seus beneficirios
e o perfil das atividades normalmente realizadas. Foram constitudos quatro
grupos: associaes de base, ONGs, entidades assistenciais e entidades de
coordenao.
A tabela abaixo oferece exemplos dos grupos criados e indica a porcenta-
gem que cada um deles representa entre as organizaes pesquisadas. Entre as
entidades de coordenao, por exemplo, esto organizaes como a Unio dos
Movimentos de Moradia, que agrega diversos movimentos relacionados com
a questo de moradia e que articula esses atores com o objetivo de reivindicar
e mobilizar. O caso de associaes de base diferente, porque trabalham prin-
cipalmente com indivduos com o objetivo de projeo de demandas locais e
ajuda mtua.
Desafios da Representao
27
Tabela 1 Agrupamentos de organizaes e suas freqncias no conjunto de entrevistados
Agora, vejamos a distribuio de seis argumentos que so utilizados
pelas organizaes civis em So Paulo para justificar sua atuao como
representantes.
Tabela 2 - Argumentos e sua freqncia no universo das organizaes civis pesquisadas em So
Paulo
Argumento %
Eleitoral 4,2
Identidade 4,7
Filiao 6,8
Servios 23,4
Proximidade 27,1
Intermediao 31,1
Outros 2,6
TOTAL 100
N=229
Fonte: Pesquisa Associativismo e Representao
Popular: Comparaes entre a Amrica Latina e a ndia.
Cebrap/IDS, 2002.
Grupos % Exemplos
Associaes de Base
22,3
Associaes de Bairro; Associaes
Comunitrias
ONGs
27,1 Instituto Polis; Ao Educativa; Grupo Corsa
Entidades
Assistenciais
15,3
AACD; Servio Social Perseverana; Lar
Altair Martins
Coordenadoras
24,5
Fruns; Abong; Unio dos Movimentos de
Moradia; Fundao Abrinq
Outras
10,9
Cooperativas, 3 Setor e Pastorais so
exemplos de entidades classificadas na
categoria
N=229
Fonte: Pesquisa Associativismo e Representao Popular: Comparaes entre a Amrica Latina e
a ndia. Cebrap/IDS, 2002.
Desafios da Representao
28
Na tabela anterior, vimos que os argumentos mais utilizados so de
intermediao (31,1% dos entrevistados), proximidade (27,1%) e servios
(23,4%). Os argumentos menos utilizados so de filiao (6,8%), identidade
(4,7%) e eleitoral (4,2%). O argumento eleitoral, que a forma exclusiva
de autorizao de representantes na democracia representativa (escolha de
vereadores e prefeitos, por exemplo), a forma menos citada pelas organizaes
da sociedade civil para justificar a escolha de seus representantes em espaos
participativos. Este dado de pesquisa ilustra a grande distino entre estas duas
formas de representao. Outro resultado interessante que os argumentos
classificados como outros so muito pouco freqentes (2,6%), o que permite
dizer que h um padro bem defendido dos argumentos em So Paulo.
Abaixo discutiremos cada um dos argumentos utilizados pelas organizaes
entrevistadas quando perguntamos: Por que sua organizao se considera
representante dos interesses deste grupo de pessoas?.
1. Argumento eleitoral as organizaes que usam esse argumento se
remetem existncia de mecanismos de eleio das lideranas ou diretoria
como evidncia de sua representatividade.
Vejamos algumas das respostas dadas pelas organizaes que
se encaixam no argumento eleitoral: Porque somos eleitos
para responder politicamente por essa populao afetada pela
Aids; Pelo trabalho feito, os moradores participam opinando
e tambm votando nos representantes; Porque um rgo
criado e eleito pela comunidade para defend-la.
Desafios da Representao
29
O que esse argumento garante em termos
de controle dos representados sobre os
representantes?
As eleies peridicas so vistas como a forma
de premiar os representantes que exerceram bem
seu papel e sancionar aqueles que no tiveram
desempenho satisfatrio aos olhos dos eleitores,
no os reelegendo. O mesmo poderamos dizer em
relao s eleies para os rgos diretivos de uma
organizao civil. Por exemplo, se o presidente de
uma associao no trouxer os resultados esperados,
isto , aqueles que coincidem com o objetivo da maior
parte dos integrantes da associao, estes podem
no eleg-lo. Justamente por saber do risco de no
eleio, o lder pode tender a ser mais responsivo s
demandas e necessidades dos representados.
Responsivo que
tem inclinao a res-
ponder. A responsivi-
dade poltica se re-
fere, normalmente,
sensibilidade do gover-
no e dos representan-
tes diante das inquie-
tudes e demandas dos
governados e dos re-
presentados, expressa
mediante algum tipo
de resposta
(GURZA LAVALLE & CAS-
TELLO, 2008: 69).
Quais so possveis fraquezas do argumento eleitoral no meio das
organizaes civis?
O primeiro ponto a ser ressaltado em relao natureza das eleies
que, apesar de sua legitimidade, o voto um mecanismo de autorizar ou
desautorizar que tem importantes limites: o eleitor, quando vota, no tem como
sinalizar quais propostas do candidato ele apia e de quais discorda ou apontar
que h coisas que no foram tratadas e que seriam importantes para o eleitor.
Pensando no funcionamento concreto das organizaes civis, vale destacar que
as eleies podem apresentar fragilidades como baixo grau de formalizao dos
procedimentos eleitorais (eleies convocadas na ltima hora, por exemplo),
Desafios da Representao
30
desinteresse dos integrantes (baixo quorum dos membros nas eleies, pouca
disposio para assumir cargos de liderana) ou permanncia nos cargos
eletivos das lideranas do mesmo grupo. Vale a pena tambm prestar ateno
nos desenhos das eleies tal como aparecem nos editais de convocao, que
podem prejudicar a representao de alguns setores. Por exemplo, processos
eleitorais que no atendam s diversas regies de um municpio dificultam a
participao dos eleitores.
2. Argumento de filiao a evidncia de legitimidade da representao
baseada aqui na filiao de membros bem semelhante lgica de sindicatos, que
se organizam para defender interesses de grupos de trabalhadores. O argumento
de filiao minoritrio na nossa amostra: apenas 7% das organizaes civis
paulistanas o usam, e h uma ntida concentrao de seus usurios: trata-se
das entidades de coordenao, ou seja, aquelas que foram fundadas por outras
entidades com vistas a representar seus interesses e coordenar sua atuao.
Como exemplo, podemos citar a ABONG, que a Associao Brasileira de
Organizaes No Governamentais.
Que mecanismos esse argumento apresenta em termos de controle
dos representantes pelos representados?
Alguns frgeis, mas que, somados, podem surtir o efeito desejado:
cotizao dos membros (pagamento regular da contribuio organizao),
participao dos membros na direo (todos os membros com a contribuio
em dia podem se candidatar aos rgos da organizao) e o direito sada dos
membros (um membro ou um grupo de membros pode decidir sair da entidade
por no estar satisfeito com os representantes).
Vejamos algumas das respostas dadas pelas organizaes
que se encaixam no argumento de filiao: Porque todas as
entidades juntas podem conseguir o que uma s no conse-
gue, que a unio das entidades para um propsito maior quer
municipal ou estadualmente; Diversos movimentos formam
a Unio; ela uma rede; Por ser um rgo cooperativo, ca-
paz de responder pelas igrejas com que trabalha.
Desafios da Representao
31
Esses mecanismos funcionam sempre?
No necessariamente. Se o fato da organizao
ser grande, por um lado, fortalece o papel de
representante frente aos negociadores, por outro,
essa organizao pode sucumbir famosa lei
de ferro da oligarquia: risco inerente s grandes
organizaes de formarem sua prpria oligarquia,
nos termos de Robert Michels (1969). As lideranas
tendem a se afastar das bases que, se no forem
efetivamente organizadas em subgrupos, acabam
ficando com pouca ou nenhuma influncia. Isto ,
no conseguem fazer valer seus interesses, propor
chapas fortes para as eleies e no so capazes
de usar a ameaa da sada (s a sada de um grupo
grande pode constituir um alerta direo e essa
estratgia exige a organizao dos membros), entre
outros. Em resumo, na oligarquizao da organizao,
a necessidade de atuar de forma representativa por
parte das lideranas pode se enfraquecer.
Oligarquia gover-
no por poucos, basea-
do em geral na posse
de riqueza. Contrasta
com a monarquia (go-
verno por uma nica
pessoa) e democracia
(governo pelo povo).
(Outhwaite & Bottomore.
Dicionrio do Pensamen-
to Social do Sculo XX,
1993: 534).
3. Argumento de identidade As organizaes que usam esse argumento
apontam para a coincidncia de identidade (origem tnica, gnero, raa,
portadores de doenas) entre o representante e o representado: mulheres
representando mulheres, negros representando negros. o terceiro argumento
menos utilizado na metrpole paulistana: apenas 5% o usam.
Vejamos algumas das respostas dadas pelas organizaes
que se encaixam no argumento de identidade: Porque
fundada por eles e para eles, para representar as pessoas
portadoras de deficincia; Porque o movimento dos
favelados, eles so o movimento e por isso se representam.
Desafios da Representao
32
Quais so os mecanismos de controle e sano existentes nesse
argumento?
O mandato do representante nasce em cima do princpio da identidade e fora
isso no h nenhuma outra forma de autorizao emitida pelos representados.
Da mesma forma, em princpio, tampouco h controles, porque a identidade
considerada como elemento suficiente para atuar conforme esperado pelo
representado (que igual ao representante).
Quando esse argumento pode falhar em termos da representatividade
dos interesses?
Se parece funcionar para as grandes causas de luta pelos direitos civis
de todos os negros ou da igualdade de gnero, causas mais pontuais como
a introduo de cotas, por exemplo, fazem emergir diferenas de objetivos e
interesses que fragmentam a identidade, que, em outro momento, tinha uma
forte capacidade de aglutinar as pessoas.
4. Argumento de servio As organizaes que usam esse argumento
justificam sua representatividade ao invocar os servios que prestam aos
beneficirios, isto , representados. Entre os servios podem ser citados
cursos, entrega de cestas bsicas, bolsas, apoios mais variados, entre outros.
A legitimidade decorre da atuao da organizao que almeja melhorar a vida
das pessoas.
Trata-se de um dos trs argumentos mais utilizados na cidade de So
Paulo e atinge 23% do total das organizaes pesquisadas. tambm o nico
claramente associado a um tipo de organizao civil: 56% das entidades
assistenciais entrevistadas utilizaram este argumento.
Vejamos algumas das respostas dadas pelas
organizaes que se encaixam no argumento de servio:
Representante, por disponibilizar oportunidades que eles
no teriam de outra forma; Porque a entidade busca
uma situao melhor de vida para eles; Porque do
assistncia a essas pessoas e mostram que elas podem
melhorar sua vida, que elas so importantes para o pas.
Desafios da Representao
33
Quais so as possibilidades que os representados tm para controlar
as atividades de representantes?
So quase inexistentes. Os representados so apenas receptores dos
benefcios, e nessa condio poderiam usar, potencialmente, o direito sada,
isto , mudar o provedor do servio. No entanto, como se trata de bens gratuitos
distribudos pelas entidades, essa no parece uma soluo vivel, ainda mais
quando os beneficirios so da populao de baixa renda.
5. Argumento de proximidade Aqui as organizaes enfatizam seu
relacionamento direto com os beneficirios como fonte de legitimidade de
sua representao. As organizaes dizem estar prximas (fisicamente) de
seus representados, estabelecer com eles relaes horizontais e contribuir para
favorecer seu protagonismo na resoluo e reivindicao de problemas. o
segundo argumento mais usado na pesquisa aqui apresentada: so 27% das
organizaes, entre as quais se destacam ONGS e associaes de base.
Quais so os mecanismos de controle mo dos representados?
O fato de o representante estar prximo aos representados (manter contato
regular, conhecer pessoalmente os beneficirios e sua regio) e de atuar junto
com eles, promover atividades conjuntas, parece viabilizar algumas formas de
controle. Por exemplo, pela verbalizao direta das demandas e reivindicaes,
e pela capacidade dos beneficirios de impor aos representantes perdas de
prestgio na regio. Vamos pegar o exemplo de uma ONG que promove
projetos scio-educacionais na regio perifrica de uma cidade, financiados pela
prefeitura. Uma possibilidade que os beneficirios tm de passar suas demandas
Vejamos algumas das respostas dadas pelas organizaes
que se encaixam no argumento de proximidade: Porque ela
est presente na Comunidade. A pastoral vai ao encontro
das famlias para trabalhar suas necessidades; Porque o
objetivo do trabalho est ligado com a vida dessa comunidade;
que recorre associao para soluo dos mais variados
problemas; Porque a comunidade confia no trabalho da
entidade e esta procura resolver os anseios da comunidade.
Desafios da Representao
34
Vejamos algumas das respostas dadas pelas organizaes
que se encaixam no argumento de intermediao: Porque
o instituto busca resgatar direitos lesados dessas pessoas
na sociedade; Porque reivindicam direitos das crianas,
pois elas no tm idade suficiente para reivindicar por elas
mesmas; Porque o frum interlocutor dessas. pessoas
junto ao poder pblico, de acordo com os objetivos delas.
a presena nas atividades oferecidas. Se a atuao da organizao no estiver
minimamente alinhada com a comunidade, as pessoas podem tambm boicotar
suas atividades, simplesmente no aparecendo e/ou aproveitando suas redes
locais para prejudicar a imagem da entidade.
6. Argumento de intermediao A legitimidade de representao se
constri aqui no pela qualidade de relao com os beneficirios e sim pelo
acesso que as organizaes representantes tm junto s instituies do Estado.
As organizaes alegam representar os interesses dos beneficirios frente s
instncias do poder pblico, pois conseguem abrir portas e viabilizar o acesso s
instncias de tomada de deciso do poder pblico, algo que seria inalcanvel
aos beneficirios. As organizaes que usam esse argumento se propem a
remediar as desigualdades no acesso ao Estado e com base nisto justificam sua
atuao.
o argumento mais utilizado pelas organizaes civis na cidade de So
Paulo e usado por todas as categorias das organizaes civis.
O que se sabe sobre as relaes com os representados?
As organizaes verbalizam interesses ou opinies de eventuais beneficirios
(e no os seus prprios), atuam como seus advogados e se comprometem a usar
seu acesso privilegiado ao Estado em benefcio daqueles que no o possuem. No
entanto, nada se sabe sobre como foram autorizados para faz-lo, de que forma
prestam contas aos representados e como so avaliados por eles.
Desafios da Representao
35
Tabela 3 Distribuio de argumentos de representao assumida entre os quatro tipos de
organizaes
Vamos aproveitar esta tabela para exercitar a leitura
dos dados e reforar alguns dos contedos discutidos
anteriormente. Assinale aquelas organizaes que usam
mais frequentemente cada argumento e oferea uma razo
que justifique seu uso. Por exemplo, o argumento eleitoral
mais usado pelas entidades de coordenao. As entidades
de coordenao utilizam as eleies, porque seus quadros
so constitudos por outras organizaes e para elas seria
difcil aceitar uma maneira menos formal para a escolha de
seus representantes.
Argumento ONGs
Associaes
de Base
Entidades
Assistenciais
Entidades de
Coordenao
Eleitoral 0,0 8,3 0,0 8,5
Filiao 6,7 0,0 0,0 23,4
Identidade 6,7 6,3 0,0 4,3
Intermediao 33,3 27,1 25,9 36,2
Proximidade 30,0 29,2 14,8 19,1
Servios 16,7 27,1 55,6 6,4
Outras 6,7 2,1 3,7 2,1
TOTAL 100 100 100 100
N=229
Fonte: Pesquisa Associativismo e Representao Popular: Comparaes entre a Amrica
Latina e a ndia. Cebrap/IDS, 2002.
Para pensar e discutir:
@
Desafios da Representao
36
2. Desafio da desigualdade associativa
Se a insero da sociedade em espaos participativos por meio de
organizaes civis visa incluso de sua voz e demandas na elaborao e
implementao das polticas pblicas, a representao assumida nos indica
que este desafio foi cumprido em parte. Justamente em funo dos limites
postos pelos incipientes mecanismos de autorizao e fracos controles dos
representantes pelos representados, que o desafio da representatividade
ainda pode ser questionado.
Mas cuidado para no jogarmos fora o beb junto com a gua do banho.
Se, por um lado, preciso que as organizaes civis se antecipem na reflexo e
ao sobre seu papel de representantes, por outro, a representao assumida,
isto , o fato de que organizaes civis assumem o papel de representantes
de seus pblicos, mesmo na ausncia de autorizao destes, uma forma,
ainda que imperfeita, de lidar com a realidade de no participao de grupos
e comunidades na vida associativa. Nem todo mundo quer, tem possibilidade
ou capaz de atuar nas organizaes da sociedade civil e nos espaos
participativos.
Nesta seo, queremos chamar sua ateno para mais um desafio para
a representao: a desigualdade associativa. Por trs desta desigualdade
est o fato, revelado pelas pesquisas, de que uma boa parcela de sociedade, a

Desafios da Representao
37
mais pobre, a menos escolarizada e com vnculos precrios com o mercado de
trabalho, no faz parte da vida associativa, no se engaja em discusses pblicas
e, por conseguinte, no possui seus representantes. Forma-se a desigualdade
dentro da sociedade civil, onde alguns grupos tm maior facilidade de participar
e de se engajar nas organizaes civis do que outros.
A conseqncia disso que os interesses e as demandas daqueles que
no participam no so representados na disputa e negociao pelo acesso e
qualidade de servios pblicos. Podemos entender isso na seguinte observao.
As pesquisas mostram que pessoas que participam em associaes tm duas
vezes mais chance de se tornar cidados ativos, ou seja, de promover atividades,
individual ou coletivamente, que objetivam solucionar a falta de acesso aos
bens pblicos necessrios ou melhorar sua qualidade - incluindo envolver-se em
espaos paricipativos. A construo de uma nova escola, instalao de um posto
de sade, rede de esgoto ou extenso de um programa social so exemplos das
demandas de regies mais pobres das cidades, cuja efetivao depende em
parte da presso e atuao das associaes e seus cidados ativos. Quando
estes no esto presentes em uma dada comunidade, o acesso aos servios e
sua qualidade podem vir a ser prejudicados.
Desafios da Representao
38
ALGUMAS LIES DEEXPERINCIAS CONCRETAS
Voc observou, nos dados apresentados e nos exerccios propostos at
agora, que os representantes da sociedade civil enfrentam desafios no exerccio
da representao, e que boa parte deles est relacionada legitimidade e
qualidade desta representao. A legitimidade da representao se refere
ao fato de ser reconhecido como representante de uma organizao tanto
por parte dos membros desta organizao ou beneficirios de sua atuao,
quanto por parte dos participantes nos espaos em que se representa poder
pblico, outras organizaes, etc. A qualidade da representao se refere ao
cumprimento do papel de representante levando com eficincia as demandas e
posturas polticas de sua organizao, sabendo exercer a autonomia sem deixar
de cumprir este papel.
Frente a estes desafios, o que tem sido feito, pelos representantes de
fruns e movimentos para garantir legitimidade e qualidade representao?
Observamos, entre representantes de fruns e movimentos do municpio de
So Paulo consultados para a realizao deste material, algumas formas de
enfrentar estes dilemas, as quais apresentaremos e discutiremos nesta seo.
1. Reunies peridicas do frum/movimento
Diversos fruns e movimentos adotam a realizao de reunies mensais
ou quinzenais (em alguns casos, semanais) como forma peridica de prestao
de contas de seus representantes, tomada de decises e discusso de temas

39
caros organizao. So momentos importantes em que os representantes
da organizao em diversos espaos compartilham com o grupo informaes
sobre as discusses em que tm participado, as decises que devero ser
tomadas, suas dvidas, desafios, impresses etc. Neste momento, o grupo
toma coletivamente a responsabilidade de encaminhar estas questes, discutir
as decises que devero ser tomadas, o posicionamento do grupo e formas
para que o representante enfrente os desafios da representao.
Avanos deste mecanismo: o representante sai respaldado perante o
grupo e com maior clareza do posicionamento que dever defender no espao
de representao. Ou seja, este mecanismo fortalece no apenas a legitimidade
do representante, ao demarcar que a postura que ele defender foi definida
em um coletivo, mas fortalece tambm a qualidade da representao, j que
foi um coletivo que discutiu as decises a serem tomadas, forneceu mais
informaes e pontos de vista para fundamentar a representao exercida e
ajudou o representante a lidar com suas dvidas.
Riscos deste mecanismo: Se a reunio no bem preparada, com
disseminao prvia de informaes importantes para subsidiar as discusses,
pauta bem definida e se no existe regularidade de reunies, ela um
mecanismo falho.
2. Escolha dos representantes atravs de eleio em reunies
peridicas
Alguns fruns e movimentos fazem a escolha de quem os representar em
uma reunio, conselho ou outro espao de negociao sempre nas suas reunies
peridicas, e de preferncia atravs de eleio. Ou seja, um momento oficial de
reunio do coletivo, marcado com antecedncia e bastante divulgado, em que
os presentes votam naquele que consideram mais adequado para representar
o grupo em um espao.
Avanos: Esta forma de escolha refora a legitimidade do representante
perante o grupo representado. Ele foi escolhido publicamente no grupo, e
o grupo poder acompanhar, questionar e buscar informaes sobre sua
representao naquele espao. Ou seja, refora a legitimidade e a capacidade
de controle do representante por parte dos representados.
Algumas lies

40
Riscos: A eleio do representante desta maneira no garante que ele
cumprir de fato suas atribuies com qualidade e fidelidade. Se o grupo
no cobra informaes e se o representante no se dispe a prestar contas
de seu exerccio, dificilmente haver um processo de ganho de confiana no
representante por parte dos representados, e nem haver o comprometimento
do representante com o grupo.
3. Disseminao de informaes via Internet
J apontamos as reunies peridicas do coletivo como um momento de
compartilhamento de informaes tanto por parte dos representantes como
dos representados. No entanto, h outras formas de comunicao amplamente
utilizadas pelos movimentos e fruns entrevistados para a disseminao
de informaes e mesmo construo coletiva de decises. Um exemplo
importante a Internet, o uso de e-mails ou criao de grupos de discusso
on-line. Diversos fruns e movimentos tm se apropriado destas ferramentas
para circular suas informaes com rapidez, preparar reunies, tomar decises
que no podem esperar at o prximo encontro presencial do grupo etc. Estas
ferramentas possibilitam tambm o ganho de dinamismo e eficincia nos
fruns e movimentos de nvel nacional e estadual, entre os quais se torna mais
complicado estabelecer encontros presenciais com uma periodicidade mensal,
pois isto envolve recursos de que muitas vezes o grupo no dispe.
Avanos: garantir circulao rpida e ampla de informaes importantes
para o grupo, propiciando maior dinamismo sua atuao coletiva.
Riscos: Estas ferramentas de comunicao s contribuem para dinamizar
o trabalho do grupo se seus integrantes se dispuserem a alimentar o grupo
com informaes e discusses, estabelecendo uma dinmica onde todos se
comprometam. Neste sentido, imprescindvel o papel dos representantes
do grupo, fornecendo as informaes e questes colocadas nos espaos onde
a representao se d, prestando contas de sua atuao.
Algumas lies

41
4. Oficializar os encaminhamentos junto ao poder pblico
Outra forma de dar legitimidade s aes dos representantes, que vem
crescendo na atuao de fruns e movimentos, consiste em oficializar ou
protocolar todos os encaminhamentos feitos pelo representante do grupo junto
ao poder pblico.
Avanos: Esta prtica garante no apenas a legitimidade do representante
junto ao segmento representado, mas tambm contribui para que o grupo
possa cobrar do poder pblico as questes encaminhadas, pois h uma forma
de comprovar oficialmente quando e de que maneira estes encaminhamentos
se deram.
Riscos: A ofcializao de encaminhamentos um instrumento de presso,
mas no garante por si s que estes sero cumpridos pelo poder pblico. A
sociedade tem um papel imprescindvel de cobrar e pressionar o governo.
5. Respeito s discusses coletivas dos movimentos para tomada de
decises
Recentemente, os representantes de usurios e outros segmentos da
sociedade civil em espaos como conselhos de polticas pblicas, no tm
permitido que a urgncia dos pontos colocados para deliberao pelo governo
tenha prioridade absoluta, deixando de lado a discusso da questo pelo
movimento. Este um tema que sempre gerou uma grande tenso entre os
movimentos nos espaos participativos, ameaando sua capacidade de influir
de fato e com sentido bem definido nas questes.
Em espaos como o Conselho Nacional de Sade, por exemplo, os
representantes de usurios e da sociedade civil em geral tm cada vez mais
se unido para que os temas colocados com urgncia pelo governo no sejam
aprovados sem a adequada discusso e anlise entre seus pares.
Algumas lies

42
Avanos: Esta postura fortalece a representao da sociedade civil
nestes espaos e tambm demonstra que aqueles representantes agem de
acordo com o grupo que representam. Assim, confere maior legitimidade aos
representantes perante o poder pblico e seus representados.
Riscos: No podemos esquecer, por outro lado, que h questes que de
fato so urgentes e no podem, a todo momento, caminhar de acordo com
as agendas dos diversos grupos representados. papel dos representantes e
dos grupos representados saber diferenciar um tema urgente, que se no for
discutido imediatamente poder prejudicar o funcionamento de uma poltica,
de um tema que merece e possibilita ateno e anlise cuidadosa por parte
dos movimentos antes de serem votados.
6. Reunies preparatrias
Outra prtica recente entre os movimentos e fruns, quando h uma
reunio com o poder pblico agregando diversos segmentos da sociedade civil,
a preparao prvia, entre os diversos grupos da sociedade civil, de suas
reivindicaes, posicionamentos e formas de apresentar estas questes.
Avanos: Esta preparao importante para evitar o dissenso entre os
grupos da sociedade civil na frente de representantes do poder pblico, que
pode prejudicar a legitimidade da representao da sociedade e inviabilizar a
resoluo de uma questo comum para a qual os distintos grupos enxergam
uma soluo distinta. O grupo chega com uma posio negociada entre seus
pares, apresentada de maneira articulada e clara para o poder pblico e outros
segmentos representados.
Riscos: Nem sempre possvel chegar a uma negociao com o poder
pblico tendo todas as questes discutidas e consensuadas entre os diversos
segmentos da sociedade. necessrio que os representantes da sociedade
civil tenham o j falado jogo de cintura na hora da negociao, no expondo
seus conflitos, mas criando formas de buscar uma posio conjunta de acordo
com o que for colocado pelo governo durante a negociao, pedindo, por
exemplo, um intervalo para discusso dos representantes da sociedade civil
antes de tomarem qualquer deciso sem a devida reflexo, ou por conta do
Algumas lies

43
protagonismo individual de um representante, que no estar contemplando
os interesses de todos os grupos representados.
7. Ampliando articulaes
crescente, entre movimentos entrevistados, a ampliao e o fortalecimento
de articulaes com fruns e redes que abrangem uma diversidade maior de
atores, como ONGs, tcnicos e mesmo representantes do poder pblico.
Avanos: Nestes espaos, os movimentos podem buscar informaes
sobre o setor ou tema que trabalham, formular propostas e qualificar-se para
a negociao com o poder pblico e outros atores. A maior qualificao da
atuao de seus representantes gera maior legitimidade perante o espao
de representao e outros segmentos. Alm disso, atuar em redes e fruns
garante maior poder de presso ao movimento do que sua ao isolada.
Riscos: A presena nestes espaos no substitui a discusso interna do
grupo. Ou seja, necessrio apresentar e formular propostas sempre com
a participao ativa do coletivo, utilizando as discusses em fruns e redes
como subsdio, mas sem perder a identidade do movimento nesta construo.
importante no confundir o grupo representado, a quem o representante
dever se reportar sempre, com outros grupos com quem se fazem articulaes
e se busca e oferece apoio em determinados momentos.
Algumas lies

44
RECAPITULANDO
Em nossas discusses, abordamos as seguintes questes: o papel do re-
presentante; mecanismos de autorizao e controle de sua representao; argu-
mentos mais freqentes que so utilizados para justificar a representao entre
organizaes civis; avanos e desafios para a legitimidade e representatividade
da representao exercida a partir destes argumentos; e, por fim, mecanismos
que podem contribuir para enfrentar estes desafios.
Recapitulando, apresentamos aqui algumas lies que podemos tirar da
discusso destas questes.
1. Vimos que representar significa defender os interesses de um grupo ou
segmento em um espao de participao ou negociao. O representante deveria
se tornar representante a partir de algum mecanismo de autorizao, e, durante
o exerccio deste papel, os representados deveriam estabelecer mecanismos de
controle, que tambm podem ser variados. No exerccio da representao, o
representante deve ter jogo de cintura, autonomia, para, ainda que atuando
em benefcio dos interesses do segmento representado, considerar tambm
as oportunidades polticas colocadas e o bem maior (do municpio, de outros
segmentos etc.).
2. Compreendemos que o exerccio da representao uma via de
mo dupla, em que representantes e representados tm responsabilidades,
compartilhando informaes, discutindo as questes a serem enfrentadas,
acordando estratgias.

45
3. Vimos que os argumentos por meio dos quais as organizaes da so-
ciedade civil justificam seu papel de representantes apresentam potencialidades
e obstculos no que tange democratizao dos espaos de participao. Os
argumentos de filiao, eleio, proximidade e intermediao trazem contedos
alinhados com a democracia, enquanto os de servios e identidade, por carecer
tanto de autorizao quanto de controle dos representantes, carregam conte-
dos adversos democracia.
4. necessrio, independente do argumento, avanar na criao de
ferramentas, regras e procedimentos para assegurar os mecanismos de
autorizao e controle destes representantes para tornar a representao mais
legtima e representativa.
Por fim, no podemos perder de vista que parte da riqueza e do dinamismo
da sociedade civil reside exatamente na fluidez e flexibilidade de suas formas de
ao. Por isso, estas regras e procedimentos no podem ser estticos a ponto de
restringir a incluso da maior diversidade de atores possvel e de novas formas
de representao criadas na dinmica da sociedade civil. O equilbrio entre esta
fluidez e o estabelecimento de regras e procedimentos uma busca que deve
se dar ao longo do tempo, em dilogo entre os diversos atores envolvidos nesta
representao inovadora.
E voc, leitor(a), que outros aprendizados leva desta discusso? Que
mecanismos considera necessrios e interessantes para lidar com estes
desafios?
Recapitulando
C
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ANOTAES