APP N 46: Impuesto a los Combustibles: Elementos para la discusin en Chile1

Sebastin Ainza Auerbach2 Noviembre de 2008 PUBLICACIONES FUNDACIN TERRAM www.terram.cl

Introduccin
En los momentos en que el precio del petrleo est extraordinariamente voltil y la crisis econmica externa se acerca a nuestro pas, se alzan muchas voces para pedir la eliminacin del impuesto especfico que grava algunos combustibles derivados del petrleo (diesel y gasolina) y que son utilizados para el transporte. El gobierno, que ya cedi en parte a las presiones al rebajar el impuesto, argumenta que no se puede subir o bajar impuesto a causa de las variaciones en el precio del crudo, porque ello sera jugar con la estructura de ingresos del Estado. Sin embargo, durante las ltimas semanas, autoridades del gobierno se han abierto a estudiar cambios en el impuesto, lo que abre un debate profundo sobre los usos y objetivos de este gravamen. Uno de los argumentos recurrentemente a favor de la mantencin del impuesto a los combustibles, plantea que la reduccin es una medida regresiva, porque beneficia a quienes tienen vehculos que en general son personas de altos ingresos. En tanto, hay algunos que plantean que los combustibles no son bienes de lujo, sino que son recursos utilizados como insumos de produccin y, por lo tanto, no debieran tener un impuesto alto. Pero ms all de esta discusin, el impuesto a los combustibles es un gravamen de caractersticas especiales que lo hacen diferente respecto del resto de los tributos, porque puede utilizarse para varios objetivos adicionales a la mera recaudacin de ingreso para el Fisco. En efecto, ste puede ser utilizado como una herramienta de poltica pblica. Pero para que ello ocurra, es necesario que los objetivos estn bien diseados y que los incentivos vayan alineados en el sentido de dichos objetivos. Hoy por hoy, cualquiera sea el objetivo que se le atribuya, el impuesto est actuando de manera errada, es por ello que a travs del presente documento haremos una reflexin sobre los objetivos y usos del impuesto a los combustibles, como herramienta de poltica pblica.

Este documento cont con el apoyo de la Fundacin Henrich Bll. Economista de Fundacin Terram. Email: sainzua@terram.cl

1.- Descripcin General

A nivel internacional, los impuestos a los combustibles y en particular aquellos utilizados para el trasporte pblico y privado, son una forma de cobrar por el uso de las calles, carreteras y caminos. Es decir, se entienden como un impuesto de cobro por uso (user fee). Sin embargo, en nuestro pas su creacin tuvo otro origen e intencin: fue creado con el fin de recaudar recursos para financiar los gastos fiscales asociados al terremoto del ao 1985. Fue con fecha 3 de abril de 1986 y mediante la Ley N 18.502, Artculo N6, en la que se establece un gravamen a la primera venta o importacin de la gasolina automotriz y de petrleo disel. Su base imponible est formada por la cantidad de combustible expresada en metros cbicos. Los impuestos a los combustibles (gasolina y disel), en la actualidad son como un una suma fija por m3 que es igual a 0,3 UTM por m3 para el petrleo disel y de 3,5 UTM para la gasolina automotriz. Sin embargo, durante los ltimos 14 aos los impuestos han sufrido importantes cambios en sus tasas, principalmente el de gasolina automotriz, como se muestra en el siguiente cuadro:

Cuadro N1: Tasas de impuesto segn combustible Ao 1992 1995 2000 2001 2008 (Marzo) 2008 (Junio) 2008 (Agosto) Petrleo Disel 1,5 UTM/m3 1,5 UTM/m3 1,5 UTM/m3 1,5 UTM/m3 1,5 UTM/m3 0,3 UTM/m3 (**) 0,3 UTM/m3 Gasolina Automotriz 3,6186 UTM/m3 4,4084 UTM/m3 5,2 UTM/m3 6 UTM/m3 4,5 UTM/m3 (*) 4,5 UTM/m3 3,5 UTM/m3 (***)

Fuentes: Elaboracin Propia (*) Reduccin temporal por 24 meses, con posibilidad de prolongacin. (**) La reduccin se aplica slo al transporte camionero y a partir del 2009 el impuesto llegar a 0. En tanto, el impuesto a vehculos disel continuar en 1,5 UTM /m3 (***) Reduccin temporal por 18 meses (hasta abril del 2010)

Grfico N1: Recaudacin del Impuesto a los Combustibles, por Tipo

Cifras en millones de pesos de 2007
1.000.000 900.000 800.000 700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Total Gasolinas Automotrices Petrleo Diesel Otros

706%

Fuente: SII

Aos

Durante los ltimos aos, se han apreciado diversas modificaciones al impuesto a los combustibles. En particular se observa que entre el 2000 y el 2008 el impuesto ha sufrido 5 modificaciones. De hecho, cabe mencionar que a mediados del 2003 hubo un intento del gobierno -bajo la administracin Ricardo Lagos- para elevar este impuesto especfico junto al incremento del IVA y al alza en el tributo al tabaco. Las tres modificaciones formaban parte del paquete de medidas destinadas a financiar el nuevo plan de salud denominado AUGE. Sin embargo, en aquella ocasin el aumento en el impuesto especfico a los combustibles fue rechazado en el Senado por 24 votos en contra, 22 a favor y una abstencin, lo que implic que siguiera en 6 UTM el m3. 1.1 Recaudacin Desde que se comenz a aplicar este gravamen en 1986, los cambios observados en las tasas de impuesto y el incremento en la demanda de combustibles se han traducido en un aumento sustancial de la recaudacin. En efecto, tal como se observa en el grfico N1, la recaudacin total del impuesto ha crecido, en trminos reales, un 706% entre 1993 y 2007. As mismo, se aprecia que el impuesto a las gasolinas es el ms importante en la composicin del impuesto, ya que representa en promedio para el periodo 78% del total, mientras que el impuesto al petrleo disel es slo el 21%.

Los incrementos en la recaudacin del impuesto a los combustibles pueden estar relacionados a dos fenmenos: aumento en la tasa de impuestos y/o aumento en el consumo de los combustibles. En el caso del gravamen a las gasolinas, la recaudacin ha crecido un 47% promedio anual, lo que se debe, tanto al aumento de la tasa de impuesto como al incremento en el consumo de combustibles. Sin embargo, es necesario hacer notar que en el caso del impuesto disel el crecimiento anual de la recaudacin (56,2% promedio) ha sido mayor que el de las gasolinas, a pesar que la tasa de impuestos se ha mantenido constante. As, se puede inferir que el crecimiento ha estado vinculado exclusivamente al aumento en el consumo y al aumento del parque vehicular. Lo que se reafirma con los datos del INE, donde se determina que el porcentaje de vehculos con motores disel ha tenido un fuerte incremento: en 2002 representaban el 12,7% del parque vehicular, aumentado a un 17,5% en 2006, en comparacin con los vehculos a bencina, que han reducido su participacin. En tanto, la participacin del impuesto a los combustibles respecto del total de la recaudacin fiscal, representa en promedio- un 7,25% durante el periodo. Tal como se aprecia en el grfico N2 la participacin creci hasta el ao 2001, pero desde ah ha tendido a caer. Esta disminucin no implica reduccin en los montos recaudados, sino que se debe al incremento en la participacin de otros impuestos, como el aumento de los ingresos por concepto de impuesto a la renta, que ha crecido casi ocho puntos de participacin entre 1993 y 2007.
Grfico N2: Evolucin de la Recaudacin del Impuesto a los Combustibles
Cifras en % del total de la recaudacin
9% 8% 7%

Porcentaje

6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Fuente: SII

Aos

1.2 Estructura de Precios Respecto de la composicin de los precios y el impacto que tienen los impuestos sobre los precios finales a los consumidores, se puede revisar la comparacin realizada por CEPAL para Amrica Latina y Mxico, en que se divide a los pases en tres categoras, dado que los precios de los combustibles no son comparables entre pases importadores y productores, ya que estos ltimos siempre tendrn precios menores. Es por ello que el organismo estableci clasificaciones donde los pases s son comparables: exportadores, autoabastecidos e importadores3. En este ltimo grupo se encuentra Chile junto a Brasil, Paraguay, Uruguay y Per. Los datos de estructura de precios finales4 para el ao 2007 de gasolina corriente (93 Octanos) y disel se observan en los grficos N 3 y 4 respectivamente.

Grfico N3. Componentes del Precio final a los consumidores de la Gasolina Corriente (93 octanos). Serie: En dlares por Litro
1,4

Precio en refinera+Margen
1,2 1 0,48 0,8 0,6 0,4 0,2 0 0,31

Impuesto

0,56

0,17

0,36

0,66 0,51

0,68

0,73 0,58

Brasil
Fuente: CEPAL.

Chile

Paraguay

Per

Uruguay

Disponible en [http://www.eclac.cl/drni/] El precio de venta final para el usuario o consumidor est compuesto por tres componentes: Precio ex refinera ms impuestos totales, adicionando los mrgenes comerciales de los mayoristas (distribuidoras) y minoristas (estaciones de servicios) lo que da como resultado el precio final.
4

Grfico N4. Componentes del Precio final a los consumidores del Diesel.
Serie: En dlares por Litro 1,2

Precio en refinera+Margen
1,0

Impuesto
0,20

0,8

0,21 0,16

0,13

0,27

0,6

0,4 0,67 0,2 0,51 0,66 0,61

0,87

0,0

Brasil
Fuente: CEPAL.

Chile

Paraguay

Per

Uruguay

En ambos grficos se aprecia que en Chile los precios finales a consumidores son menores que los que se pagan en el resto de los pases importadores. Eso est explicado casi exclusivamente por los precios y mrgenes de comercializacin, ya que los impuestos tienen una participacin similar dentro del precio final que pagan los consumidores. En efecto, en el grfico N 5 se observa que, salvo en el caso de Paraguay que tiene impuestos relativamente ms bajos, el resto de los pases tienen impuestos similares. En el caso de la gasolina de 93 octanos, los impuestos incluido IVA e Impuestos Especficos- en Chile tienen una importancia del 38% dentro del precio final, cifra que es la segunda ms baja, despus de Paraguay. En tanto, en el caso del disel, los impuestos cobrados en Chile estn en torno al promedio de lo que se cobra en el resto de los pases importadores. Es decir, en un contexto de impuestos similares, lo que provoca las diferencias de precios son los costos en refineras y los mrgenes de explotacin, que son los ms bajos en comparacin al resto de los pases que forman parte de la clasificacin.

Grfico N5. Participacin de los Impuestos en el Precio final a los consumidores de la Gasolina Corriente (93 octanos) y Diesel. Serie: %
50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 24% 24% 20% 16% 18% 42% 38%

Gasolina

Diesel
39% 31%

43%

Brasil
Fuente: CEPAL.

Chile

Paraguay

Per

Uruguay

El anlisis previo incorpora, dentro de los impuestos, la suma de todos los cargos fiscales que afectan los precios finales de hidrocarburos. Sin embargo, en el grfico N 6 se detallan los diversos cargos (IVA e Impuesto Especifico) y los abonos (FEPP5) que alteran el precio que pagan los consumidores por los combustibles. Se puede apreciar que, para los distintos combustibles, el porcentaje de impuestos vara segn la clase de gravamen. El ms alto es el que afecta a las gasolinas, donde representa casi el 32% del precio promedio. A esto se suma el IVA, que explica el 10,9%, lo que hace un total de 42,8% del precio, cifra levemente superior a la que reporta CEPAL, que atribuye a los impuestos un 38% del precio. Al porcentaje sealado se deber restar el subsidio generado por el FEPP que permiti reducir los precios en un 1,3%. As, la participacin de los impuestos es de 41,4%. El subsidio asignado por el FEPP es relativamente bajo, pero esto se debe a que el rol del FEPP es la estabilizacin de precios, o la reduccin de stos. En efecto, tal como se puede apreciar en el grfico N 7, el mecanismo del FEPP establece un precio de referencia para el petrleo. Luego se determinan rangos que permiten construir una banda de precios para el crudo. Si el precio est por sobre el rango, el Fondo acta como un crdito que permite reducir el precio para que se ubique dentro de la banda. En cambio, si el precio est por debajo del rango, se cobra un impuesto por la diferencia6. De esta

FEPP: Fondo de estabilizacin del Precio de los Petrleo. El Fondo puede implicar crditos que rebajan el precio final (de signo negativo) o un impuesto (de signo positivo) que incremente el precio final. El mtodo de funcionamiento se determina segn la Ley 19.030 y sus modificaciones. 6 Los porcentajes de crditos e impuestos dependern de los recursos que tenga el Fondo. Si los fondos son suficientes se subsidia el 100% de la diferencias. En tanto, si el Fondo tiene pocos recursos, el impuesto es por el 100% de la diferencia.

forma se pretende mantener el precio dentro de rangos de menor variabilidad que los precios de mercado que suelen ser ms voltiles. Es importante sealar que el precio de referencia es un valor mvil que se obtiene de acuerdo a una frmula que incluye precios proyectados de largo plazo (10 aos) y el precio de corto plazo (1 ao)7. En tanto, respecto de los productos incluidos el FEPP, se establecen 5 subfondos para: gasolina automotriz, petrleo disel, kerosene domstico, fuel oil y gas licuado
Grfico N6: Estructura del Precio a consumidores de combustibles.
Series : en Porcentaje a diciembre de 2007 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% -10% GASOLINA 93 KEROSENE DIESEL GAS LICUADO

Precio en refineria
Fuente:CNE

M argen Bruto Comercializacion

IVA

Impuesto Especifico

FEPP

As, el Fondo busca mantener el precio del petrleo dentro de una banda o rango de precios. El Gobierno ha inyectado nuevos recursos al Fondo con el propsito de amortiguar las alzas experimentadas por el crudo, el que ha llegado a niveles histricos. La particularidad est en el hecho que los 1.000 millones dlares que se han aportado, son mayores que los recursos que se obtienen por efecto del impuesto a los combustibles, lo que genera una contradiccin entre los objetivos de los impuestos y los nuevos instrumentos que se utilizan para estabilizar los precios de hidrocarburos.

Fuente: CNE. Disponible en [www.cne.cl/hidrocarburos]

Grfico N7: Estructura de Funcionamiento del Fondo de Estabilizacin del Precio del Petrleo

Fuente: Presentacin de Jos Antonio Ruiz. Estabilizacin De Precios De Los Combustibles. Comisin Nacional de Energa

2.- Anlisis Conceptual

El impuesto a los combustibles puede ser analizado desde dos perspectivas: impuesto por el uso de calles y caminos o como impuesto ambiental. Ambos tienen objetivos de polticas pblicas muy distintos y, por lo tanto, tambin difieren los horizontes que debera seguir la poltica tributaria. Es necesario reconocer que el impuesto a los combustibles en Chile tiene un origen bastante particular, pero pese a las causas que lo originaron, ste se ha mantenido en el tiempo y dada la constante alza del petrleo y la crisis mundial que lo afecta, resulta necesario poner en el debate pblico el verdadero sentido de contar con un impuesto especifico al disel y a la gasolina. En este sentido, se hace necesario el anlisis respecto de un impuesto especfico, examinado desde las dos perspectivas mencionadas, como impuesto al uso de las calles y caminos, y como impuesto ambiental. 2.1 Impuesto por uso de calles Si realizamos un anlisis poniendo como objetivo la importancia de contar con un impuesto que permita la recaudacin -por parte del Estado- por el uso de las vas pblicas, este impuesto permitira recaudar fondos que deberan estar destinados a la reparacin de calles, caminos, y carreteras. Pero al enfocar el problema desde esta perspectiva, nos encontramos con algunas dificultades. Esto por cuatro razones:

a.- Afectacin de impuestos Debido a que la Constitucin chilena no permite la afectacin de impuestos8, es decir, los ingresos que se obtienen de l no pueden ir destinados directamente a la mantencin de calles y caminos. Las condiciones de la infraestructura vial de nuestro pas se caracterizan por el mal estado en que se encuentra, condicin que no muestra una tendencia a mejorar, a pesar del incremento en los recursos que se obtienen del impuesto. Ello debido a que la recaudacin de este impuesto no va directamente al mejoramiento de la infraestructura vial, si no a otras muchas acciones que realiza el Estado y por tanto, si bien hay un impuesto especifico, el destino de los fondos recaudados no es especfico. b.- Impuesto diferencial por tipo de vehculo Si efectivamente el impuesto va asociado al uso de las calles, entonces, debera haber un impuesto diferencial que permitiera que paguen ms impuesto los vehculos que ms usan y daan- la infraestructura vial. En este sentido, deberan pagar un mayor impuesto los vehculos de trabajo como camiones y microbuses. Sin embargo, ellos generalmente- utilizan petrleo diesel, que paga un impuesto menor que los vehculos particulares. Por tanto, ello da cuenta de un mal diseo del impuesto, ya que no apunta a un cobro real por uso efectivo y debera ser reestructurado o asumir que, al menos para el trasporte pblico, hay un subsidio del Estado para compensar el uso. c.- Impuesto por uso Si el cobro se realiza por el uso, entonces el destino de los ingresos debera entregarse directamente a las Municipalidades de forma proporcional al flujo vehicular que transita por la comuna, ya que de esta forma los recursos tendran un destino ligado a su origen, para lo cual se debera generar un sistema de informacin que permita saber el trfico al interior de cada municipio y, por otra parte, un sistema que entregue fondos por este concepto con el objetivo especfico de ser utilizados en la reparacin de las vas pblicas, lo cual resulta complejo. d.- Carreteras concesionadas En la medida que aumenta la concesin de carreteras y autopistas, son los usuarios quienes directamente pagan por el uso de la infraestructura vial, por lo tanto, el objetivo del impuesto empieza a perder sentido. O ms bien, los usuarios de carreteras concesionadas estn pagando dos veces, una a travs del impuesto especfico y otra por la tarificacin vial, lo cual presenta un problema que debera ser resuelto. Si siguiramos el razonamiento anterior, la estructura general del impuesto debera cambiar, lo que traera consigo una serie de dificultades: - Respecto de la afectacin de impuestos. Si se modifica la Constitucin para permitir la afectacin de impuestos, se generara una presin muy fuerte para afectar otros impuestos, lo que hara inestable toda la estructura tributaria. - Si se aumentara el impuesto al petrleo disel, se generara un incremento importante de costos de produccin y, adems, se afectara a sectores de menores ingresos que utilizan transporte pblico.
Afectacin de impuestos (earmaking): establecer impuestos que se destinen a fines especficos. En Chile no existe la afectacin de impuestos. La Constitucin Poltica prohbe establecer impuestos que se destinen a fines especficos. El nico impuesto que tiene afectacin es el que se establece en la Ley Reservada del Cobre, que est dirigido a las Fuerzas Armadas. El resto de los impuestos entran a un fondo global y desde ah se destinan a los diferentes compromisos o gastos.
8

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Adems, si se reduce el impuesto a las gasolinas se estara beneficiando a los sectores de mayores ingresos, pues son ellos quienes, principalmente, poseen vehculo particular. - Destinar recursos directos a Municipalidades tiene la dificultad de fiscalizar el destino de estos ingresos y, por lo tanto, esta recaudacin podra no ser utilizada para mejoras en la infraestructura vial. - Por ltimo, el uso de carreteras concesionadas tiene una dificultad adicional: que el Estado asegura un trfico mnimo que, de no cumplirse, es el proprio Estado el que debe aportar la diferencia de ingresos. En este sentido, de alguna forma los ingresos que se obtienen por el impuesto a los combustibles podra venir a cubrir esos recursos. En trminos ms generales, en el mbito del impuesto por uso de calles, es necesario discutir respecto a un concepto fundamental a la hora de plantear las acciones de poltica pblica: cmo definimos a los combustibles, si como bienes de consumo insumos de produccin, pues esta definicin obliga a tomar definiciones concretas sobre el rol que cumplira este tributo al justificarse por esta va. 2.2 Impuesto Ambiental Los impuestos a los combustibles se conciben tambin como un impuesto ambiental o ecolgico, porque tienen por objetivo desincentivar el uso de dicho producto. La lgica econmica asume que los impuestos generan incentivos que permiten cambiar comportamientos. Bajo este razonamiento, el impuesto a los combustibles es un impuesto mediante el cual el encarecimiento del bien incide en el comportamiento, reduciendo su consumo, y tiene como consecuencia la disminucin o el estancamiento de los impactos ambientales que ellos producen. Estudios internacionales muestran que la emisin de contaminantes va estrechamente vinculada al uso de los vehculos (kilmetros recorridos). As, en la medida que ms se utilizan, mayor es el impacto ambiental. De esta manera, si se encarece el costo de los viajes, se reduce el uso de los vehculos y se disminuye la contaminacin. Es relevante sealar adems que, en Chile, el PPDA (Plan de Prevencin y Descontaminacin Atmosfrica) establece que el sector que ms aporta a la contaminacin son las fuentes mviles, con un 48% del total9. Una recopilacin de los resultados de dichos estudios permite observar que el incremento en los precios en un 10%, que podra tener impactos que van entre un 2,2% y 8,5% de reduccin en la contaminacin10.

Fuente: Inventario de emisiones 2005. DICTUC-CONAMA Cerda, Arcanio, et al (1999). Anlisis de Aplicabilidad y Propuestas de Instrumentos Tributarios para la Poltica Ambiental. Chile, Conama.
10

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Cuadro N2: Elasticidades-precio de kms. recorridos (familias con 1 vehculo) Estudio

Archibald y Gillingham (1980) Hensher (1985) Hensher et al. (1992) Mannering y Winston (1985) Sevigny (1998) Walls et al. (1993)

Elasticidad
-0,43 -0,452 -0,222 -0,228 -0,852 -0,288

Fuente: Cerda, A., et al (1999). Anlisis de Aplicabilidad y Propuestas de Instrumentos Tributarios para la Poltica Ambiental. Chile, Conama

De esta forma, los impactos iran por cuatro vas: - Reduccin del uso de los combustibles - Reduccin del parque vehicular, lo que implica reduccin de emisiones de partculas contaminantes y ruidos - Reduccin de la utilizacin de las vas pblicas y por tanto menos deterioro, menor congestin vehicular, menor emisin de contaminantes - Indirectamente podra generar incentivos para el uso de combustibles menos contaminantes o de vehculos que utilicen otras tecnologas Sin considerar la incorporacin de otros combustibles o tecnologas, se podra pensar que un impuesto ambiental a los combustibles (disel y gasolina) podra incidir en mejorar la distribucin del ingreso, porque quienes usaran ms los combustibles son aquellos que tienen mayores ingresos. Sin embargo, al mirar en detalle las formas de impacto del impuesto ambiental, surgen espontneamente las dudas respecto a la aplicabilidad real de dichos impuestos en nuestro pas. Veamos las crticas a cada uno de estos razonamientos: - Se ha demostrado empricamente que ha aumentado el uso de los combustibles, a pesar del incremento del impuesto - En el mismo sentido, tambin se ha incrementado el parque vehicular y las emisiones de partculas contaminantes - El impuesto no genera incentivos al uso de combustibles menos contaminantes, porque el mbito de accin del impuesto no abarca a todos los combustibles. Por ejemplo, en el ltimo ao, el encarecimiento del petrleo ha obligado a que muchas empresas utilicen otro tipo de combustible, como el carbn, que es ms contaminante que el petrleo.

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- La demanda de combustibles es inelstica en el corto plazo11 y slo lo sera en caso de precios de largo plazo En resumen, el impuesto a los combustibles sera un impuesto que no cumple eficientemente el rol de desincentivo al uso y, por lo tanto, el apelativo de impuesto ambiental estara mal establecido.

3.- Las ltimas polticas pblicas

3.1 Reduccin del impuesto a los combustibles. Las ltimas polticas pblicas destinadas a la reduccin del impuesto a los combustibles se concretan el da 3 de Marzo de 2008, con el anuncio de una rebaja en el impuesto especfico a la bencina (excluyendo el disel) de 1,5 UTM, situndolo en 4,5 Unidades Tributarias Mensuales por metro cbico, para un periodo de 24 meses. Tres meses despus el gobierno comunic dos medidas adicionales. La primera corresponde a una inyeccin de US$ 1.000 millones al Fondo de Estabilizacin del Petrleo, ms US$ 250 millones destinados a la capitalizacin de ENAP. La segunda medida consiste en la devolucin a los camioneros del 80% del impuesto especfico al disel durante todo lo que resta del presente ao y el 100% a partir del 1 de enero del 2009, lo que se traduce en una disminucin de 1,2 UTM en su impuesto, reducindolo a 0.3 UTM por metro cbico. Finalmente, a finales de agosto se dio a conocer una nueva medida, la cual nuevamente rebaja al impuesto especfico a las bencinas en 1 UTM, lo que sita el gravamen en 3,5 UTM por metro cbico. En definitiva, despus de las medidas tomadas durante el ao 2008, tenemos que el impuesto al disel quedar en 0,3 UTM para el periodo 2008-2010 y el impuesto a la gasolina en 3,5 UTM para el mismo periodo. Contextualizando este paquete de medidas dentro del anlisis anterior, sobre la naturaleza del impuesto a los combustibles, es posible observar serias contradicciones, que impiden definir conceptualmente el sentido de este impuesto en nuestro pas. Ellas son: - Incentivan el uso de vehculos motorizados, pero no se recaudan ingresos por la mayor utilizacin de las calles, lo que implica que el Estado y los municipios deben disponer de fondos para paliar los efectos del aumento del trnsito vehicular. - Una mayor utilizacin de vehculos necesariamente implica mayor emisin de partculas y gases contaminantes, lo que aumenta la contaminacin en las zonas urbanas. - Son medidas totalmente contrarias al concepto de la aplicacin de un impuesto ambiental, ya que no desincentivan el uso de vehculos.

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Es decir, la demanda no cambia sustancialmente ante aumentos de precios.

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Como se puede observar, este conjunto de soluciones atenta claramente contra los cimientos tericos de dicho impuesto, lo que desvirta su actual aplicacin. Al analizar el impuesto a los combustibles surge como cuestionamiento de fondo la disyuntiva y el conflicto entre bienestar social versus bienestar individual: qu es lo socialmente ptimo? y qu es lo individualmente ptimo? Por una parte, en las zonas urbanas, especialmente aquellas que presentan altos ndices de contaminacin, urge la necesidad de rebajar la cantidad de contaminantes a niveles aceptables para la salud humana y mejorar, por tanto, los ndices de calidad del aire, y por otro, particularmente en la Regin Metropolitana, la calidad del servicio en el transporte pblico no contribuye con el propsito de reducir la utilizacin de autos particulares. Ms bien, las medidas tomadas impulsan un aumento del parque vehicular e incentivan el uso del automvil, y pueden ser entendidas como una repuesta y consecuencia de la mala planificacin e implementacin del nuevo sistema de transporte en la Regin Metropolitana, donde se concentra la mayor poblacin del pas. Otro tem que cabe mencionar y que va de la mano con el transporte pblico es la planificacin urbana de las ciudades, en especial de Santiago que obliga a sus habitantes a recorrer largas distancias para llegar a sus lugares de trabajo, lo cual no es compensado con un servicio de transporte confortable para sus usuarios. Entonces, qu factor determina el actuar de las autoridades? Una combinacin de las diferentes posiciones podra llevar a buen puerto el conflicto, pero la pregunta resultara infinitamente repetitiva, dnde se encuentra el punto en el cual las medidas adoptadas no sean regresivas desde ninguno de los dos frentes? Es evidente que en las medidas tomadas existe poca claridad sobre el objetivo al cual se desea apuntar y, por tanto, se presentan decisiones contradictorias que desvirtan an ms la lgica del impuesto. Por tanto, es urgente que se realice una revisin de la estructura del impuesto para que se establezca una concordancia entre las polticas pblicas referidas al impuesto especfico a los combustibles, y una serie de factores ambientales y urbanos que avalan la necesidad de desincentivar el aumento del parque automotriz en Chile, ya que, tanto la calidad del medio ambiente como la infraestructura urbana se han visto sobrepasadas ante tal crecimiento. Es por esto que resulta de suma importancia definir la naturaleza de este impuesto, determinando as el pilar fundamental de cualquier accin futura, lo que evitara discordancias como las anteriormente mencionadas.

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Conclusin
La conclusin que surge del anlisis es simple: los impuestos a los combustibles son slo una forma adicional de recaudacin, pero no cumplen adecuadamente ninguno de los roles que se le podran asignar. Por tanto, resulta urgente una definicin de poltica pblica respecto a este tema. La estructura general del impuesto es contradictoria. Se cobra un mayor impuesto a los combustibles menos contaminantes. Adems, hoy por hoy se utilizan importantes sumas de dinero para compensar las alzas de precios del petrleo, recursos que durante 2008 han llegado a ser mayores que los que se recauda con el tributo. A su vez, el espritu del gravamen est distorsionado desde todos los puntos de vista. Como impuesto al uso de las calles, no recoge los conceptos fundamentales que se refieren al trfico vehicular y al desgaste de caminos. Para tener un buen impuesto que refleje este concepto se debera avanzar hacia un sistema de tarificacin vial que genere beneficios sociales, ya que se ha demostrado que con la implementacin de las carreteras concesionadas se han generado condiciones viables de aplicacin. Sin embargo este tipo de vas -entregadas a privados- generan otro tipo de problemas que deberan ser analizados en detalle antes de tomar una opcin de este tipo, porque dado que todos los vehculos tiene tag, slo faltara instalar prticos en las arterias ms importantes del pas y que los recursos que se obtengan de all, vayan destinados de manera proporcional al trfico que absorbe cada comuna. De hecho, la tarificacin vial permitira reducir o eliminar el cobro de patentes que grava la tenencia, pero no el uso de vehculos. En tanto, respecto al impuesto ambiental, la principal falencia es que en el actual esquema slo se gravan ciertos combustibles, lo que podra desplazar el consumo hacia otros combustibles que son ms contaminantes. Entonces, para lograr objetivos ambientales, el impuesto debe ser diseado de manera integral contemplando todos los tipos de combustibles, no slo los que utilizan los automviles. De cualquier forma en que consideremos el impuesto a los combustibles, es necesario hacer una revisin de la forma, montos y el espritu del cargo, porque no se est cumpliendo con los objetivos de su creacin. Bibliografa Cerda, A., et al (1999). Anlisis de Aplicabilidad y Propuestas de Instrumentos Tributarios para la Poltica Ambiental. Chile, CONAMA Presentacin de Jos Antonio Ruiz. Estabilizacin De Precios De Los Combustibles. Comisin Nacional de Energa DICTUC-CONAMA Inventario de emisiones 2005.

Paginas web Comisin Nacional de Energa: [www.cne.cl] CEPAL: [http://www.eclac.cl/drni/ Servicio de Impuestos Internos: [http://www.sii.cl]

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