doi:10.5007/2175-7984.

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Participao de representantes da sociedade civil na esfera pblica na Amrica Latina

Maria da Glria Gohn* D o s s i Resumo
Partindo de cenrios desenhados pelas novas polticas pblicas na Amrica Latina, especialmente no caso do Brasil, o trabalho apresenta os eixos principais destas polticas no que diz respeito participao de grupos organizados da sociedade civil. Demarcam-se as diferenas entre as atuais polticas sociais voltadas para o atendimento de demandas sociais e a construo e implementao destas polticas nos anos de 1990. O objetivo principal o de qualificar o carter e a natureza das novas aes envolvendo a sociedade civil organizada e as instncias governamentais, indagando sobre os impactos e resultados destas relaes no processo democrtico em curso. Palavras-chave: participao institucional, movimentos sociais, esfera pblica.

Apresentao

temtica da participao institucional de representantes da sociedade civil em polticas pblicas pode ser tratada de diferentes formas e pontos de vista. A Cincia Poltica sempre dedicou ateno especial ao tema da institucionalizao no debate sobre as formas de gesto, especialmente em relao democracia participativa e a deliberativa. Na anlise sociolgica, no campo da sociologia dos movimentos sociais, a institucionalizao tratada nas matrizes terico-metodolgicas denominadas Mobilizao de Recursos e Teoria da Mobilizao Poltica, bastante desenvolvidas nos pases de lngua inglesa, especialmente nos Estados Unidos. A
Professora titular da Faculdade de Educao da Universidade de Campinas. Pesquisadora CNPq. Endereo eletrnico: mgohn@uol.com.br.

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ltima abordagem d nfase as oportunidades polticas, s condies favorveis mobilizao, as disputas e litgios que criam ciclos de presses, levando ou no a formas institucionais de participao etc. (vide TILLY, 2005; TILLY e TARROW, 2007, TARROW, 1994 e 2005). J publicamos estudos sobre estas teorias (GOHN, 1997/2010 e 2009) e no nosso objetivo abordar este enfoque neste texto, estamos apenas citando-o porque esta corrente terica, bastante escassa enquanto referencial terico nos estudos e pesquisas sobre os movimentos sociais no Brasil nos anos de 1970, 1980 e 1990, atualmente bastante citada e utilizada entre os pesquisadores brasileiros (vide ALONSO, 2009 e ABERS & BULLOW, 2010). Na Argentina e outros pases da Amrica Latina, a teoria da Mobilizao Poltica est presente h muitos anos. A tese central a ser desenvolvida neste texto a de que: a temtica da institucionalidade de prticas civis em espaos pblicos constitui-se em um processo sociopoltico relevante em vrios pases da America Latina nas duas ultimas dcadas. As novas formas de institucionalidade deram origem a inmeras inovaes democrticas desenvolvidas na esfera publica. Entretanto, trata-se de um processo bastante contraditrio: de um lado criam-se novas relaes, oportunidades e consolidao de espaos democrticos; de outro, h impactos e resultados diferenciados para os entre setores da sociedade civil organizada que participam daqueles processos. Os processos de institucionalizao selecionados sero analisados a partir da participao de representantes advindos da sociedade civil, organizados em associaes, fundaes, redes de mobilizaes civis, movimentos sociais etc. Eles atuam em estruturas participativas aqui denominadas como cidads. Estas estruturas usualmente se relacionam ou so acionadas por polticas pblicas governamentais. Iniciarei com uma breve retrospectiva sobre ao cenrio latino americano na atualidade para contextualizar o exemplo selecionado para analise neste texto - o Brasil. O caso brasileiro foi selecionado por apresentar inmeras inovaes democrticas no perodo selecionado tais como os conselhos gestores, as conferencias nacionais, cmaras e fruns de participao, tratando de temas como a gua, alimentao, Oramentos Participativos; ou polticas sociais a setores denominados como vulnerveis, em processos de

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incluso social como os afro-descendentes, povos indgenas, mulheres, crianas e adolescentes, idosos, portadores de necessidades especiais etc. Estes temas tem sido objeto de minhas pesquisas desde os anos de 1970 (vide GOHN, 2007; 2008 e 2010a). O caso brasileiro de institucionalizao de processos participativos tem suas especificidades mas no nico. Ele se insere num contexto de polticas sociais e reorganizao das formas de participao da sociedade civil que abarca toda a Amrica Latina neste sculo (para ficarmos apenas no nosso continente). Por isso, iniciamos a anlise daqueles processos com a caracterizao do novo cenrio na Amrica Latina.

1. O cenrio latino-americano neste novo sculo

As diferentes crises econmicas da primeira dcada do sculo XXI produziram resultados diversos para a Amrica Latina. Alguns pases sofreram impactos grandes e passaram a conviver com problemas sociais que no tinham antes, a exemplo da Argentina. Outros passaram por transformaes polticas com a ascenso de novos grupos ao poder e elaborao de polticas por eles denominadas como de refundao do estado, a exemplo da Bolvia, Equador, Venezuela, Uruguai, Paraguai (ver LINERA, 2008). Outros ainda, capitalizaram a crise se inserindo em nichos do mercado internacional, promovendo fortes polticas de proteo social, com programas sociais que promovem a interao entre alguns movimentos sociais, sindicatos, associaes e aes coletivas, e rgos governamentais. Esta interao tem se realizado via polticas institucionalizadas expressas em conselhos, fruns, cmaras e grandes conferencias nacionais. Essas polticas so construdas focalizando dados segmentos sociais ou comunidades tnicas como jovens, idosos, crianas, os afro descendentes etc., ou temticas sociaiscomo a alimentao, a sade, a educao etc. Elas so denominadas como polticas de incluso ou de proteo social, a exemplo do Brasil. Em todos os pases latino americanos onde estas polticas tem sido aplicadas, o elemento comum a territorializao/espacializao e a tematizao dos conflitos scio-polticos e culturais. Cada temtica tem seu espao territorial/geogrfico, lingstico,
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tnico, scio-econmico, seus problemas, interlocutores, polticas, mediaes etc. Ou seja, o territrio torna-se um referente central para os projetos de agregao das aes coletivas e no mais as ideologias ou correntes de opinies polticas. Entretanto, nestas polticas nem sempre a noo de territrio vista em sua totalidade, ou seja - alm de seus aspectos fsico-espaciais; preciso observar que o territrio inclui referenciais da ancestralidade dos povos que l vivem, seus idiomas, organizao social, formas de produo, seus smbolos, signos e sua cosmo viso de vida, a exemplo da Bolivia (vide CARRAFFA, 2010; SALMAN, 2006). Em alguns pases, a utilizao da concepo de territrio no tem feito a ligao entre estas temticas e as pessoas que l vivem. Na implantao de alguns projetos, alguns dos discursos oficiais que do suporte a polticas pblicas em tela, tem tratado o territrio apenas como um ativo econmico, fundamental para o desenvolvimento/crescimento do pas/regio, a exemplo a regio brasileira que abrigar a construo da usina de Belo Monte no Brasil, sem considerar as populaes nativas que l vivem. A defesa de recursos naturais (principalmente gua, minerais, hidrocarburetos, fontes alternativas de energia, biodiversidade em geral) tem a ver com a capacidade dos povos originrios das regies afetadas de produzirem e reproduzirem a vida. (ver GAVIA e GUILLN, 2009). Por isto, os territrios so um campo cercado de conflitualidades. importante tambm registrar que o resgate e a intensa utilizao da categoria territrio nesta dcada faz parte, de um lado da necessidade de anlise dos novos processos gerados pela globalizao, em suas diferentes facetas (econmica, cultural, poltica etc.), e da nova geopoltica advinda dos conflitos gerados pelos processos transnacionais (vide SASSEN, 2006). De outro lado, estes novos campos analticos recuperaram inmeros outros conceitos e categorias advindas da geografia, tais como escalas, localizao, espao, lugar, localidades, distncias, cartografias, mapas, polaridades, polarizao, cenrios, paisagens, ambiente, comunidades locais, localidades, etc. A geografia ganhou nova dimenso neste resgate, ampliando seu campo para a geografia social, poltica, cultural etc. Os estudos sobre estas novas categorias examinam partes de lugares determinados, com lupas de preciso e alta visibilidade, que lhes possibilita mapear e detalhar, fatos,
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acontecimentos, aes, atores tenses, conflitos, mediaes. Um grande problema que usualmente estas categorias so utilizadas de maneira instrumental, a-histrica, sem recuperar a dimenso processual, tornando a anlise desprovida da dimenso histrica e poltica.Em alguns casos, a concepo terica que d suporte a categoria localizao, por exemplo, apia-se em vises economicistas, com uma perspectiva inspirada nas teorias de equilbrio geral. Resulta destes fatores que o cenrio sociopoltico latinoamericano neste novo sculo diverso e diferenciado das dcadas anteriores, tanto do ponto de vista econmico, social, como no poltico, apresentando tambm inmeras novidades no cultural. No geral persistem contradies histricas de um processo econmico onde coexistem crescimento econmico em algumas reas/produtos, integrao regional economia globalizada neoliberal - incentivando-se o ingresso de novos capitais estrangeiros, desindustrializao e transformao da base produtiva industrial nacionais, que se voltam para a importao/exportao, incentivo ao consumo de massa - num mundo de mercadorias baratas, abundantes e de baixa qualidade, tornando-se o grande elemento que aglutina e apaixona os indivduos via a moda. Resulta disto tudo a modernizao da vida social. Tem ocorrido diferentes respostas nacionais s crises cclicas - especialmente a que se abateu sobre o mundo todo ao final de 2008, mas h, em comum, desigualdades sociais e injustia social em todos os pases latino-americanos, com polticas de proteo social variadas.

2. A questo da institucionalizao
O papel do estado se altera de diferentes formas na Amrica Latina na primeira dcada do sculo XXI, segundo os diferentes projetos polticos em cena: neoliberais, democrtico/participativo ou autoritrio (ver DAGNINO, OLVERA & PANFICHI, 2006). Em geral, a atuao do Estado na oferta dos servios pblicos, foi flexibilizada e/ou desregulamentada a partir anos 1990, ficando o mesmo como gestor e controlador dos recursos, transferindo responsabilidades para organizaes da sociedade civil organizada, via programas de parcerias em projetos e programas sociais com as ONGs. Na
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primeira dcada deste milnio, as ONGs e entidades do Terceiro Setor-que antes eram apenas apoios aos movimentos sociais populares, se fortaleceram. Os movimentos sociais propriamente ditos enfraqueceram-se e tiveram que alterar suas prticas, serem mais propositivos-participando dos projetos das ONGs, e menos reivindicativos ou crticos, assim como perderam parte de sua autonomia (SVAMPA, 2008; GOHN, 2010). No Brasil, o nmero de manifestaes nas ruas diminuiu e inverteu-se a relao, as ONGs tomaram a dianteira na organizao da populao, no lugar dos movimentos. Este processo aprofundou-se quando surgiu outro ator social relevante no cenrio do associativismo nacional: as fundaes e organizaes do Terceiro Setor, articuladas por empresas, bancos, redes do comrcio e da indstria, ou por artistas famosos, que passaram a realizar os projetos junto populao, nas parcerias com o estado. Apoiados por recursos financeiros, privados e pblicos (oriundos de inmeros fundos pblicos que foram criados), e por equipes de profissionais competentes previamente escolhidos no por suas ideologias mas por suas experincias de trabalho, essas organizaes passaram a trabalhar de forma diferente da forma como os movimentos sociais atuavam at ento. O Terceiro Setor passou a atuar com populaes tida como vulnerveis, focalizadas, grupos pequenos, por projetos, e com prazos determinados. Este cenrio resulta em inmeras aes cidads, como as presentes nas cooperativas de material reciclvel no Brasil (o pas um dos campees na reciclagem de latas, papel e papelo no mundo). Projetos sociais organizam cooperativas de reclicadores, e grandes eventos como o Festival Lixo e Cidadania, (Belo Horizonte, 2007, 2009), apresentam os resultados de tais aes. Projetos sociais passam a ser eixos de mobilizao e articulao de demandas e pessoas, articulados/gerenciados por ONGs e entidades do terceiro setor. Vrios autores viram neste cenrio a emergncia de sujeitos plurais. Rauber afirmou, nos primeiros anos da dcada de 2010 que:
en Latino Amrica no existe hoy ningn actor social, sociopoltico que pueda por si solo erigirge em sujeto de ls transformacin; este resulta necessariamente um plural-articulado que se configura y expresa como tal sujeto em tanto sea capaz de interarticularse, constituyndose em sujeto popular (RAUBER, 2003, p.58).

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A anlise do novo contexto sujeitos e relaes nos remete ao tema da institucionalizao das prticas e organizaes populares, na prpria sociedade civil ou por meio de polticas pblicas, ou em conferncias nacionais co-patrocinadas por rgos pblicos/estatais, ou estruturas organizativas criadas no prprio corpo estatal, a exemplo dos conselhos. Em alguns pases, como Venezuela, Bolvia, Argentina e Mxico, observa-se o apelo constante aos cidados, para uma participao de massa, em busca de apoio s polticas governamentais. (vide MIRzA, 2006). Esta forma de democracia, um tanto quanto instrumental, que combina participao direta nas ruas, assemblias, consultas e deliberaes, com formas de representao e lutas institucionais, pode ser observada tambm na Argentina, no movimento dos piqueteiros, no corte de rutas (fluxo nas estradas e caminhos) quando as mobilizaes so organizadas e agendadas. Os participantes so pessoas inscritas em programas e projetos sociais. Eles tem o compromisso de participar das mobilizaes, quando convocados, por exemplo para uma manifestao no centro de Buenos Aires (Praa de Maio). O trnsito desviado, h nibus, h lanches ou seja, a participao cidad instrumental neste caso. Visa um alvo, a presso - sobre um poltico, uma lei, um bem demandado, um benefcio social. (ver BOGADO, 2009).

3. O caso brasileiro
No Brasil a temtica da institucionalizao no nova, j no perodo do associativismo movimentalista de base, do final da dcada de 1970 e nos anos 1980, esta questo esteve em pauta. Mas a tnica nas discusses era outra uma grande parcela das assessorias ou analistas dos movimentos sociais preconizava manter a organizao fora de estruturas governamentais porque estas eram controladas pelo estado militar ou por polticas herdeiras da fase clientelstica, do regime populista que existiu at 1964. A no institucionalizao era uma forma de estar de costas para o estado, mais como ato defensivo, ou de resistncia, do que por crenas ou fundamentos ideolgicos ou filosficos do comunitarismo/basismo como foi interpretado por vrios analistas. At
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porque, demandava-se outras formas de atuao do e no estado para democratiz-lo, demandava-se a participao popular nas estruturas estatais, o que foi parcialmente obtido via alguns canais inscritos na Carta Magna de 1988. Na atualidade o tema da institucionalizao tem outro significado, construdo historicamente no desenrolar do processo de democratizao da sociedade brasileira. Podemos dividir este processo em dois momentos: o primeiro, nos anos de 1990, resulta de uma trajetria de luta para implantar as conquistas constitucionais, destacando os conselhos gestores e outros espaos institucionais, com destaque para o OP Oramento Participativo. O segundo, a partir do ano 2000, promove a ampliao das formas de gesto deliberativas, criando inmeras inovaes no campo da participao popular democrtica, como a participao via eletrnica; assim como construiu e/ou redesenhou o formato de vrias polticas sociais tais como a generalizao do uso das conferencias nacionais. Como se sabe, as conferncias so estruturadas por ciclos de debates que culminam com propostas para dar suporte a polticas nacionais. H vrios exemplos, como um novo plano decenal da educao, ou a criao de um rgo que cuide de um campo da rea social ainda no contemplado em sua especificidade, como a alimentao, com a criao do CONSEA Conselho Nacional de Segurana Alimentar. A seguir vamos destacar as principais caractersticas da participao dos representantes da sociedade civil organizada, nos dois momentos assinalados. Os conselhos gestores so o grande destaque do primeiro momento. Eles inauguram novidades no campo da poltica porque eram diferentes dos conselhos predominantes at 1988, os conselhos comunitrios, populares ou dos fruns civis no-governamentais porque estes eram compostos exclusivamente de representantes da sociedade civil, cujo poder residia na fora da mobilizao e da presso, e no possuam assento institucional junto ao Poder Pblico. Estas estruturas inserem-se, portanto, na esfera pblica e, por fora de lei, integram-se com os rgos pblicos vinculados ao Poder Executivo, voltados para polticas pblicas especficas, responsveis pela assessoria e suporte ao funcionamento das reas em que atuam. Inicialmente, os conselhos foram aclamados como novos

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instrumentos de expresso, representao e participao porque, em tese, eles so dotados de potencial de transformao poltica. Se efetivamente representativos, avaliava-se que eles poderiam imprimir um novo formato s polticas sociais, pois se relacionam ao processo de formao das polticas e de tomada de decises. Com os conselhos, gerou-se uma nova institucionalidade pblica, pois eles criaram uma nova esfera social-pblica ou pblica no-estatal. Trata-se de um novo padro de relaes entre Estado e sociedade, viabilizando a participao de segmentos sociais na formulao de polticas sociais, e possibilitando populao o acesso aos espaos em que se tomam as decises polticas, tendo a possibilidade de exercer controle social sobre o Estado. Com o passar do tempo, inmeras avaliaes foram sendo feitas sobre os conselhos e as otimistas expectativas iniciais no se generalizaram. Em um grande nmero de casos, eles se tornaram rgos burocratizados, com participao de cidados j includos socialmente via escolaridade, renda etc. Alguns reproduziam redes neoclientelistas. A almejada participao popular ainda no teria sido conquistada. A legislao em vigor no Brasil preconiza, desde 1996, que, para o recebimento de recursos destinados s reas sociais, os municpios devem criar seus conselhos. Isso explica porque a maioria dos conselhos municipais surgiu aps esta data. Nos municpios, as reas bsicas dos conselhos gestores, entre outros, so: educao, assistncia social, sade, habitao, criana e adolescentes, idosos. Apesar de a legislao incluir os conselhos como parte do processo de gesto descentralizada e participativa, e constitu-los como novos atores deliberativos e paritrios, vrios pareceres oficiais assinalaram o carter apenas consultivo dos conselhos, restringindo suas aes ao campo da opinio, da consulta e do aconselhamento, sem poder de deciso ou deliberao. A lei vinculou-os ao Poder Executivo do municpio, como rgos auxiliares da gesto pblica. Nos municpios sem tradio organizativa-associativa, os conselhos passaram a ser apenas uma realidade jurdico-formal, e muitas vezes um instrumento a mais nas mos dos prefeitos e das elites, falando em nome da comunidade, como seus representantes oficiais, no atendendo minimamente aos objetivos de serem mecanismos de controle e fiscalizao dos negcios pblicos.
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Inmeras inovaes cridas neste novo sculo na esfera publica advm das novas prticas geradas pela sociedade civil. De fato so inmeras as novas prticas sociais expressas em novos formatos institucionais da participao, tais como as redes, os fruns e as parcerias. Os fruns so frutos das redes tecidas nos anos 70/80 e eles possibilitaram aos grupos organizados olharem para alm da dimenso do local. Eles tm abrangncia nacional e so fontes de referncias e comparaes para os prprios participantes. As novas prticas constituem um novo tecido social denso e diversificado que tencionam as velhas formas de fazer poltica e criam novas possibilidades concretas para o futuro, em termos de alternativas democrticas.

4. O segundo momento na institucionalizao das polticas pblicas

A primeira dcada de 2000 o segundo momento na configurao atual da questo da institucionalizao. Progressivamente, a nova conjuntura econmica configurou uma nova correlao de foras nas polticas do governo e seus projetos poltico-culturais para a sociedade. O novo sculo trouxe inovaes no campo do associativismo brasileiro, como aes coletivas impulsionadas por mobilizaes que so articuladas a partir de polticas pblicas, ou parcerias entre a comunidade organizada, ONGs, fundaes etc. e setores do poder pblico. Na atualidade, no se trata apenas de construir ou implementar os canais institucionais, trata-se da gesto dos mesmos. Vrias inovaes democrticas foram implementadas para realizar as mediaes necessrias entre o cidado e o governo, incorporando o uso das novas tecnologias (Smith, 2009). Muitas delas foram acopladas a estruturas j existentes, a exemplo da implantao das consultas, votaes e manifestaes On Line no municpio de Belo Horizonte, dentro da poltica do OP Oramento Participativo, iniciativa que chegou a ganhar um prmio internacional como prtica de inovao democrtica. Registre-se ainda a constituio de novos movimentos sociais, criados a partir da conjuntura atual, articulados com ONGs, voltados para a questes relativas a democratizao do estado ou das polticas pblicas, a 232
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exemplo do Movimento de Combate Corrupo Eleitoral-MCCE, no Brasil. Utilizando de possibilidades constitucionais, no caso os projetos de iniciativa popular, o MCCE elaborou o Projeto de Lei Ficha Limpa, aprovado em Junho de 2010. O MCCE articula-se de forma moderna-como uma rede, e como tal no tem diretoria ou registro em cartrio. Ele conta com o apoio da OAB-Ordem dos Advogados do Brasil, e a CNBB - Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil. Na atualidade, conforme j assinalamos, projetos sociais passaram a ter centralidade como forma de agregao das demandas sociais nas formas de organizao da populao por diferentes agentes mediadores, da sociedade civil ou poltica. Novos tempos, novas identidades so criadas ou impulsionadas. A identidade dos cidados desenvolvida anteriormente pelos movimentos sociais, assentada sobre direitos universais do conjunto dos demandatrios de um bem ou servio pblico, passou a ser reestruturada progressivamente, em termos de uma identidade fracionada, segundo trs critrios bsicos: 1o- o econmico, ao selecionar-se apenas os vulnerveis, os miserveis, os que estavam em situao de risco-e no todos os pobres; 2o caractersticas sociais: os vulnerveis passaram a ser divididos para atendimento nos programas elaborados, segundo critrios de raa, etnia, gnero, idade etc. 3o- o desempenho de uma atividade, o chamado protagonismo social. Alguns dos militantes dos antigos movimentos sociais agora denominados como ativistas foram sendo incorporados como mo-de-obra nos projetos, programas e conselhos criados; uma nova forma de ativismo social foi desenvolvida, no mais para organizar o protesto, mas para FAzER, laborar, atuar junto s camadas desfavorecidas, previamente selecionadas com a ajuda destes mesmos ativistas.O campo do social passou a ser dominado por comunidades organizadas em projetos sociais com crianas, jovens, adolescentes, mulheres; cooperativas de todos os tipos de produtos e servios, todos atuando segundo a lgica do desenvolvimento sustentvel, nos marcos de uma nova economia social que tem como suposto a criao de capital social para a soluo dos problemas scio-econmicos. O poder da comunidade passa a ser visto como a parcela da sociedade civil organizada. A diferena desta concepo,em relao a dos anos de 1980, que esta comunidade no est mais de costas ou contra o Estado. Ao
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contrrio, essa comunidade convocada a participar e a interagir com os poderes constitudos e parte de sua fora advm desta interao. O uso do termo comunidade nas polticas pblicas, aparece nesta fase sempre associado ideia de diversidade de culturas e, ao mesmo tempo, poder local - outra categoria ressignificada que saiu da concepo tradicional de poder das elites locais para significar fora social local organizada( vide SAINSALIEU, SALzBRUNN & AMIOTTE-SUCHET, 2010). Portanto, o poder local se exerce no espao de relao da sociedade civil com a sociedade poltica, num determinado territrio, categoria j destacada no item 1 deste texto e que vem se impondo no lugar de comunidade porque ela incorpora a dimenso do espao, lugar, da memria, da histria, da cultura e do poder. O territrio visto como o suporte de prticas identitrias, que esto na base dos conflitos mas tambm na construo de consensos. Boaventura nos lembra que o territrio tambm base fsica de sustentao locacional e ecolgica, juridicamente institucionalizado, do Estado Nacional e nesse sentido tem a ver com a soberania de um povo (SANTOS, 2000). O apelo solidariedade em nome da cidadania passou a ser uma constante nas aes coletivas civis deste novo sculo, em moldes j bastante antigo, prximos ao formulado no sculo XIX por Len Bourgeois, anterior as formulaes de Durkheim, portanto. Como se sabe, Bourgeois elaborou no incio do sculo XIX, na Frana, uma teoria conjunta dos direitos e deveres dos homens na sociedade, introduzindo a ideia de solidariedade no direito pblico e na vida poltica. Buscava conciliar duas exigncias indissociveis - a liberdade individual e a justia social. A ideia de solidariedade apareceu como um meio de designar uma terceira via entre o individualismo liberal e o socialismo coletivista. Segundo Blais, o desafio posto por Bourgeois continua atual: como conciliar a assistncia social e a responsabilidade individual? (vide M.C.Blais, apresentao do livro de Len Bourgeois, Solidarit, 2008). Outro aspecto a ser destacado na atualidade, quando tratamos o campo da institucionalizao de formas da participao social civil refere-se ao atendimento s demandas sociais, especialmente dos setores populares. Observa-se uma re-engenharia nas estruturas que canalizam as demandas sociais e no perfil doas lideranas que

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realizam a mediao entre a populao e as agencias governamentais. A organizao popular de outra. Podemos citar, em grandes metrpoles como So Paulo, exemplos de associaes ou entidades que passaram a ser agentes mediadoras na distribuio de benefcios sociais, como os tickets, vales, cartes etc. Usualmente os representantes destas associaes no so pessoas com trajetrias de histria de vida articuladas a processos educativos de formao e educao popular- como era usual nos anos de 1980, mas encontramos pessoas articuladas a polticos locais, que passam a ser os organizadoras da comunidade, retomando-se, em vrios casos, prticas clientelsticas herdeiras do perodo populista. Associaes so formadas e funcionam nas casas dos prprios presidentes, prticas usuais do velho esquema das Sociedades Amigos de Bairro do perodo populista. Registre-se ainda que no h o atendimento a universalidade dos diretos nas regras de incluso para o recebimento de determinados benefcios. Deve-se acrescentar neste cenrio as inmeras aes e redes cidads que se apresentam como movimentos sociais de fiscalizao e controle das polticas pblicas, atuando em Fruns, conselhos, cmaras, consrcios etc. em escala local, regional, e nacional. Os novos ativistas destas redes conectam-se via Internet, e usualmente seus compromissos principais so com as ONGs ou entidades que os suportam. Redes de voluntariado tambm existem, principalmente no campo da assistncia e prestao de servios aos mais pobres, conectadas a grupos religiosos onde se destacam os grupos espritas, ao contrrio do movimentalismo dos anos de 1970-80 no Brasil, onde eram os cristos, ligados ou no as doutrinas da Teologia da Libertao, os que mais participavam. Cumpre registrar que - no possvel entender o papel dos diferentes tipos associaes existentes no Brasil na atualidade, se no entendermos a reforma do Estado ao final dos anos de 1990, e as novas figuras jurdicas que esta reforma contempla. Organizaes Sociais (OSs) e as - Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs) so exemplos destas formas. As Organizaes Sociais foram criadas por lei em maio de 1998 para reestruturarem o aparelho do Estado em todos os nveis. No nvel Federal, a lei previu que parcelas do prprio Estado podero deixar de fazer parte do aparelho estatal e se torp. 223 244

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narem prestadoras de servios pblicos, ou parte das atividades do Estado passar a fazer parcerias com entidades do chamado Terceiro Setor (leia-se: ONGs, organizaes e associaes comunitrias ou filantrpicas, e outras entidades sem fins lucrativos). No so todas as ONGs que podem ser consideradas como parte do Terceiro Setor, mas sim aquelas com o perfil do novo associativismo civil dos anos 90. Um perfil diferente das antigas ONGs dos anos 80, que tinham fortes caractersticas reivindicativas, participativas e militantes. O novo perfil desenha um tipo de entidade mais voltada para a prestao de servios, atuando segundo projetos, dentro de planejamentos estratgicos, buscando parcerias com o Estado e empresas da sociedade civil. As formas institucionalizadas, do tipo conselho ou cmara de representao, aumentaram quantitativamente, ampliando tambm o leque das temticas tratadas. No campo da alimentao, por exemplo, o j citado CONSEA Conselho Nacional de Segurana alimentar, juntamente com o Conselho do Idoso e o das Crianas e Adolescentes tem exercido vigilncia na questo do repasse dos recursos oramentrios de seus rgos, conforme determina a Constituio. Nos Estados da federao, criaram-se Defensorias Pblicas, previstas na Constituio de 1988 para atender, jurdica e processualmente a parcela da populao sem condies de contratar um advogado, garantindo-lhes o acesso justia. Concursos pblicos foram realizados para compor um corpo jurdico de Defensores Pblicos (que tem carreira especial como a de um juiz, e no pode exercer a advocacia individual etc.), prdios pblicos foram destinados para o exerccio destas atividades, assim como Cursos Preparatrios para os Defensores Pblicos tambm foram ministrados. A Defensoria passou a organizar Curso de Defensores Populares para formao e articulao de lideranas populares para atuarem junto populao, na organizao e encaminhamento de suas demandas. Segundo a Defensoria Pblica do Estado de So Paulo, A tarefa dos participantes, enquanto futuros defensores populares ser a de contribuir para o processo de mudana na sociedade, transformando os saberes apreendidos em aes prticas para a efetivao dessa mudana (Folder do II Curso de Defensores Populares, 22 Maio a 27 Novembro de 2010).

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Na segunda fase da institucionalizao da participao da sociedade civil destaca-se ainda o papel que determinados movimentos e representantes da sociedade civil organizada adquiriram para a formulao de polticas pblicas, inclusive de carter transnacional, que ultrapassam as fronteiras do estado nao. O Boletim do Consea, de 15-09-2010, emblemtico a respeito quando informa:
Ser realizada nesta quinta e sexta-feira (16 e 17), em Braslia, uma oficina de trabalho que reunir lideranas dos movimentos sociais brasileiros para discutir os itens da pauta da COP 10 e MOP 5 que dizem respeito a agrobiodiversidade, acesso e repartio de benefcios, bem como a relao com os conhecimentos tradicionais das comunidades locais e povos indgenas. A COP-10 a 10 Conferncia das Partes da Conveno sobre Diversidade Biolgica, J a MOP-5 a 5 Reunio das Partes do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana. Esses dois importantes eventos internacionais acontecem em outubro deste ano em Nagoya, no Japo. [....] Da oficina sero extradas recomendaes ao governo brasileiro para essa negociao internacional (COP-10 e MOP 5), bem como sua correspondente aplicao no pas. Cinco conselheiros, um observador e dois integrantes da Secretaria Executiva do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea) participam do evento.

O Boletim oferece-nos tambm um bom exemplo das novas formas de redes de mobilizaes civis que atuam nas polticas pblicas na atualidade. Ele diz:
A iniciativa do Ministrio do Meio Ambiente, Via Campesina, Confederao dos Trabalhadores na Agricultura (Contag), Articulao Nacional de Agroecologia e Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais, com apoio tcnico e material da Organizao No-Governamental Terra de Direitos, Articulao Pacari de Plantas Medicinais, Secretaria de Cidadania Cultural/MINC, Fundao Cultural Palmares e Acbantu, que formam o Comit Organizador. (Boletim do CONSEA- Movimentos sociais elaboram recomendaes para posio do Brasil em eventos internacionais, 15/09/2010).

Resta destacar que, concordamos plenamente com Tarrow quando ele diz: a globalizao estimulou um grande nmero de
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redes da sociedade civil (TARROW, 2010). Estas redes, usualmente, tem origem e natureza diferente dos movimentos sociais propriamente ditos. Na atualidade elas disputam espaos polticos entre si, especialmente as redes formadas por ONGs e novos ativistas, sem formao nenhuma no campo da poltica; e as redes de movimentos sociais, onde ainda se encontram militantes e algumas formas de resistncia social.

5. Que formas democrticas estamos construindo?

Nesta conjuntura e cenrios descritos, podemos indagar: As novas formas de democracia deliberativa esto inovando, esto democratizando a poltica, a sociedade, a forma de gerir a coisa pblica? Indagaes similares foram feitas pela ABONG- Associao Brasileira de ONGs em matria que reproduzimos a seguir porque nos d vrias pistas para as respostas.
1. Conferncias e conselhos participativos tm de fato democratizado o exerccio do poder, incluindo mais segmentos sociais e pontos de vista nos debates e nas decises sobre temas de interesse pblico? 2. Conferncias e conselhos tm conseguido ampliar os direitos, melhorar a distribuio dos recursos da sociedade (renda, terra, oportunidades etc.), melhorar os servios pblicos e proteger o meio ambiente? 3. Ser possvel estender os processos participativos e de controle social tambm para o mbito das polticas econmicas, que permanecem ainda bastante impenetrveis, territrios exclusivos de burocratas e especialistas, dos lobbies dos grandes grupos econmicos privados? 4. Estaro esses espaos de participao se tornando mecanismos modernizados de retomar velhas prticas clientelistas, de cooptao e controle de movimentos populares, sindicatos, ONGs ou outros grupos potencialmente crticos aos governos? 5. A participao em conferncias e conselhos vem afastando as ONGs de suas atividades de mobilizao e formao poltica de grupos e movimentos de base?

A prpria ABONG responde, fornecendo-nos pistas analticas quando diz:

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temos vivido um significativo enriquecimento do debate poltico, colocando na pauta questes novas, relevantes e s vezes delicadas[...]. Temos que reconhecer que, no Brasil, as demandas expressas pelos processos participativos no tm sido, na maioria das vezes, fortes o suficiente para fazer frente s polticas que, em prol da chamada governabilidade, acabam por proteger interesses de grupos econmicos, preceitos de determinadas confisses religiosas etc. [...] Alm disso, mobilizao e formao poltica da sociedade so, de fato, tarefas importantes que ONGs, sindicatos e movimentos sociais devem realizar de forma cada vez mais forte. A participao nos espaos institucionais, porm, no uma alternativa aos trabalhos na base da sociedade. Pelo contrrio, criam oportunidades excelentes de formao poltica de grupos de base e da populao em geral, com a discusso de temas relevantes e explicitao das posies dos vrios grupos de interesse. Alm disso, as conferncias e os conselhos certamente se fortalecem se h processos de mobilizao social respaldando suas proposies (Fonte: OPINIO Encruzilhadas da democracia participativa in Boletim da Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais-ABONG - Informes, De 1 a 14 de julho de 2010 N 467).

Concluses
H um novo momento e modelo na trajetria das relaes do estado com a sociedade civil na Amrica Latina. O associativismo latino-americano alterou-se, assim como a forma dos governos relacionarem-se com os grupos e movimentos organizados. Participao e controle social passaram a ser diretrizes e normativas, regulamentadas por leis e programas sociais. Tornaram polticas pblicas visando se transformarem em polticas de estado. Uma intrincada arquitetura foi desenhada para redirecionar ou pautar formas de tratamento s questes sociais. Mobilizam-se grupos socais, organizados em associaoes e redes civis, organizam-se as demandas em torno de pautas previamente definidas como prioritrias - parte de programas sociais do governo central. Estruturam-se agendas e calendrios de discusses. Culminam-se com grandes conferncias nacionais, realizadas usualmente na capital federal, em lugares simblicos- como grandes centros de convenes ou prdios e casas legislativas pblicas. Os representantes da sociedade civil demandam acesso s informaes, poder deliberativo e formao para entender as linguagens da burocracia. No caminhar

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dos debates, estruturas vo sendo desenhadas, com poder de controle e vigilncia e dois modelos se confrontam e se apresentam como resultado dos processos em curso; um controlado pelo estado, outro com estruturas fludas, fincadas mais nas organizaes sociais. H participao dos cidados, mas no autonomia de suas organizaes. H eventos e manifestaes, mas sempre ao redor de questes perifricas. As questes centrais, relativas direo e sentido das polticas pblicas no campo social e econmico, as verbas e oramentos etc. no so debatidas nestes espaos, a no ser para discutir os locais de aplicao de verbas pr-designadas, a exemplo do OP Oramento Participativo. Os representantes da sociedade civil participantes nas estruturas e processos de institucionalizao das polticas na esfera pblica so diversos e pertencem a mltiplas formas de redes de organizaes. Alguns autores ainda os denominam como representantes de movimentos sociais, at porque muitos deles se apresentam como tal. Mas de fato, so poucas as prticas que advm de movimentos de fato, a maioria so redes de mobilizaes civis pontuais, circunstanciais. Registre-se ainda que os poucos movimentos sociais propriamente ditos, presentes nesta cena sociopoltica e cultural, se transformaram bastante, realizaram deslocamentos em suas identidades e incorporaram outras dimenses do pensar e agir social. Alteram seus projetos polticos. Como so heterogneos, parte deles fragmentou-se e perdeu ou redefiniu sua identidade, idias e pontos de vistas centrais, alterando projeto e cultura poltica existente. Outros se redefiniram segundo as mudanas de outros atores sociais em cena. Outros ainda permanecem no campo da resistncia, acreditam na luta emancipatria, aproveitam brechas e possibilidades dadas pela globalizao - econmica (geradora de resistncias e protestos), e cultural (geradora de novas sociabilidades, novas interaes e aprendizagens baseadas na pedagogia do exemplo- aprender via observao - nos grandes eventos transnacionais, ou via conexo na rede Internet). O movimento antiglobalizao, tambm chamado de altermundialistas ou alterglobalizao, ou ainda transnacionais, um caso emblemtico desta categoria. Novos movimentos tambm foram criados, a exemplo do MCCE (Combate corrupo eleitoral, citado acima).

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Conclumos reafirmando a tese formulada no incio deste texto que diz: a institucionalizao de prticas democrticas no Brasil, relacionadas ao processo de participao nas polticas sociais pblicas, um processo contraditrio onde se observa, de um lado, novas relaes, oportunidades e consolidao de espaos democrticos; e de outro, impactos nas formas de organizao popular, no encaminhamento das demandas e nos resultados para os diferentes setores da sociedade civil organizada que participa daqueles processos.
Recebido em: 15.10.2010 Aprovado em: 3.12.2010

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Starting from the scenarios that have emerged from new public policies in Latin America, and particularly in the Brazilian case, this article presents the main elements of these policies with regard to the participation of organized groups from civil society. We emphasize the differences between the current social policies that address social demands and the construction and implementation of these policies throughout the 1990s. Our main goal is to evaluate the character and nature of new actions involving organized civil society and governmental bodies, inquiring into the impacts and results of these relations on the democratic process that is currently underway. Keywords: institutional participation, social movements, public sphere.

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