Sunteți pe pagina 1din 102

UNIVERSITATEA "VALAHIA" DIN TRGOVITE FACULTATEA DE DREPT I TIINE SOCIALPOLITICE

LUCRARE DE LICEN

COORDONATOR STIINTIFIC: Lect. univ. dr. IVAN VASILE IVANOFF

ABSOLVEN T:MILEA NICOLETA CRISTINA

2012

UNIVERSITATEA "VALAHIA" DIN TRGOVITE FACULTATEA DE DREPT I TIINE SOCIAL-POLITICE SPECIALIZAREA: Administraie Public

LUCRARE DE LICEN
Titlul:ABORDARI TEORETICE ALE CORUPTIEI

COORDONATOR STIINTIFIC: Lect. univ. dr. IVAN VASILE IVANOFF ABSOLVE NT: MILEA CRISTINA

2012

LIST ABREVIERI
art. - articolul C.S.M. - Consiliul Superior al Magistraturii; Ed. - editura ex. - exemplu H.G. - Hotrrea Guvernului I.C.C.J. nalta Curte de Casaie i Justiie lit. - litera M.Of. - Monitorul Oficial al Romniei M.Pb. - Ministerul Public; nr. - numr op. cit. - opera citat O.U.G. - Ordonana de urgen a Guvernului; p. - pagin pp. - paginile Trib. - Tribunalul vol. - volumul

Cuprins
CAP I: ETICA N ADMINISTRAIA PUBLIC.......................................................5 1.1.Relaia dintre etic i administraia public..........................................................5 1.1.1.Impora studiului eticii pentru administraia public....................................6 1.1.2. Abordri teoretice cu privire la conceptul de etica.......................................6 CAP II: DEONTOLOGIA FUNCTIONARULUI PUBLIC........................................21 2.1. ndatoriri morale ale funcionarului public........................................................23 2.2. ndatoriri legale ale funcionarului public.........................................................23 1.2.1Conflictului de interese i al incompatibilitilor.........................................24 2.2.2.Constituiei i altor acte normative............................................................24 2.3. Elemente de etic i psihologie social.............................................................26 2.3.1. Noiuni de etic..............................................................................................26 2.3.2 Elemente de psihologie social...................................................................27 2.4.Msuri necesare pentru determinarea exerciiului onest al funciei publice......37 2.4.1. Msuri privind privatizarea funciei publice...........................................37 2.5. Msuri privind conduita funcionarilor publici.................................................39 2.5.1.Conduita n relaiile oficiale cu publicul.....................................................40 2.5.3. Conduita n relaiile neoficiale cu publicul................................................42 2.5.3. Relaiile efi-subordonai...........................................................................43 CAPITOLUL AL III-LEA ABORDARI TEORETICE ALE CORUPIEI...............46 3.1.Definirea fenomenului corupiei.........................................................................46 3.2. Diferite abordri privind corupia......................................................................53 3.3. Corupia n Romnia....................................................................................55 3.4. Tipuri de corupie.............................................................................................60 3.5. Corupia n administraia public...................................................................67 3.6. Infraciunea de corupie.....................................................................................70 2.7.Cauzele corupiei................................................................................................74 CAPITOLUL AL III-LEA FORME DE MANIFESTARE ALE CORUPTIEI ADMINISTRATIVE ...................................................................................................77 3.1.Trafic de influen..............................................................................................77 3.2. Conflict de interese............................................................................................79 3.3.Abuzul de ncredere............................................................................................83 3.4.Luarea de mit....................................................................................................88 3.5. Foloase necuvenite............................................................................................90 CONCLUZII................................................................................................................94 BIBLIOGRAFIE:.........................................................................................................96

CAP I: ETICA N ADMINISTRAIA PUBLIC


1.1. Relaia dintre etic i administraia public
Etica este o ramur a filosofiei i studiaz principiile i aciunile de natur moral. Potrivit lui Richard T. DeGeorge morala sau moralitatea analizeaz activitile i practicile umane din perspectiva binelui sau a rului. De asemenea, morala urmrete valorile reflectate de aceste activiti sau practici, precum i regulile prin care sunt promovate ntr-un context dat. Moralitatea unei societi, a unui sistem politic sau a unei organizaii publice este reprezentat de ceea ce este considerat pozitiv sau negativ n cadrul grupului respectiv. Ea reflect valorile pe care membri grupului le consider importante i este exprimat prin legi, reguli, politici sau proceduri, dar n egal msur prin norme informale.1 Tot DeGeorge ne ofer o definiie a eticii, spunnd c aceasta este o ncercare sistematic i raional de interpretare a experienei noastre morale individuale sau sociale n aa fel nct s determinm regulile care trebuie ne conduc. Etica este legat de procesul prin care clarificm ce este bine i ce este ru i prin care ne impunem s acionm n concordan cu ceea ce este bine; etica este procesul de identificare a standardelor morale (idem). Dei definim etica prin referire la moral sau la normele morale, avem deseori tendina de a considera cei doi termeni ca fiind interschimbabili. Este important totui s precizm c etica se refer la un proces activ de identificare a comportamentului uman adecvat din punct de vedere moral.

ALEXANDRU Ioan Administratie publica, Teorii realitati perspective Ed.a.2.a Editura Lumina Lex Bucuresti ,2001, p.67

Dificultatea studierii acestui domeniu, dar i a aplicrii n practic a normelor sale provine din faptul c foarte rar faptele noastre pot fi judecate dup o logic maniheist, cu alte cuvinte rareori avem de a face cu alb sau cu negru. Aprecierea aciunilor umane trebuie s in de foarte multe ori seama de contextul n care se produc. Crima, de exemplu, este de condamnat n majoritatea situaiilor. Totui n cazurile de aprare legitim aceasta poate fi considerat justificat. Vom detalia aceste aspecte n capitolul referitor la etica abordat din perspectiva consecinelor2. 1.1.1.Impora studiului eticii pentru administraia public Teoriile organizaionale clasice au nclinat s ofere un rol redus caracteristicilor personale deinute de ctre indivizii care populeaz instituiile publice. Presupunerea general era c un sistem bun va ajunge prin a influena pe cei care activeaz n cadrul su, producnd prin urmare oameni de calitate. Ultimele decade ale secolului XX i primii ani ai mileniului III ne-au oferit suficiente exemple de eecuri importante ale organizaiilor publice i private, datorate unui comportament defectuos din punct de vedere etic al liderilor acestora. Aceste eecuri au evideniat importana componentei morale n managementul unei instituii. Comportamentul corupt poate s deturneze organizaia de la scopurile pentru care activeaz, poate produce risip de resurse, lips de ncredere n rndul partenerilor i a clienilor. Rezultatul este o atenie din ce n ce mai mare acordat n studiul i practica administraiei publice problemelor legate de etica administrativ.

1.1.2. Abordri teoretice cu privire la conceptul de etica nelegerea urmtoarelor concepte: percepia binelui ca scop si mijloc al aciunii publice, gndirea politic in antichitate, rul ca fundament al societii (originalitatea lui Machiavelli), prezena bisericii pe scena politic, carisma i legea 1.1.2.1. Binele ca scop i mijloc al politicii
2

AL. Negoita, Drept administrativ, Ed. Sylvi", , 1996 A.Trailescu, Tratat elementar de drept administrativ, Editura . ALL BECK, Bucuresti ,2002, p 87

Gndirea politic a antichitii au fost dominat de ideea binelui absolut. Filosofii antici (cei mai cunoscui fiind Platon i Aristotel) au ncercat s imagineze o societate (cetate) ideal care s asigure tuturor membrilor si binele absolut menionat mai sus. Fie c imaginea acestui bine era reprezentat de dreptatea absolut la Platon, sau fericirea suprem la Aristotel, scopul activitii celor care aveau n grij destinele comunitii (ale cetii) era realizarea acestui nalt deziderat. Mijloacele prin care se putea ajunge la ndeplinirea binelui cel mai nalt erau i ele esenialmente pozitive, bune (dreptate, virtute, nelepciune, curaj).3 Potrivit lui Platon dreptatea absolut putea fi realizat prin asumarea de ctre fiecare dintre noi a propriului destin. Cu alte cuvinte, divinitatea a hrzit fiecruia dintre noi o anumit soart i corespunztor, un anumit tip de ocupaie (Platon mparte profesiile din cetate n trei mari categorii: cele de conductori ai cetii, cele de aprtori ai cetii i cele care asigurau subzistena cetii, meteugurile i agricultura). Dreptatea putea fi realizat atunci cnd fiecare membru al cetii i pstra ocupaia pentru care a fost nscut (n acest fel viaa cetii desfurndu-se ntr-un mod optim). Conductorii cetii erau cei mai buni fii ai acestea, Platon fiind de prere c cei mai potrivii ar fi filosofii (dei recunoate c acetia nu au, de regul, apeten pentru treburile publice). Pentru a ilustra calitile pe care aceti conductori ai cetii ar trebui s le aib Platon ne prezint ntr-unul din dialogurile sale alegoria peterii. Conform acestei alegorii, un grup de oameni erau inui prizonieri ntr-o peter cu spatele la intrare (cu spatele la lumin care n acest caz semnifica realitatea). Tot ceea ce vedeau ei erau doar umbrele reflectate pe pereii peterii (deci o imagine deformat a realitii). Unul din aceti prizonieri reuete prin eforturi foarte mari s se elibereze i s ajung afar, la lumin. n acest fel el ajunge s perceap realitatea. Din acest moment el triete o mare dilem: s se ntoarc n peter, ncercnd s-i elibereze i pe semenii si sau s i continue drumul pstrnd doar pentru el beneficiul cunoaterii adevrului. Platon vrea s descrie n
3

EUGEN Popa Mari institutii ale dreptului administrativ : Curs universitar -: Lumina Lex, Bucuresti 2002.p.98

povestea de mai sus condiia filosofului, a celui care ar trebui s conduc cetatea: el reuete prin efortul su personal s se ridice deasupra celorlali semeni ai si ajungnd la lumin, cu alte cuvinte ajungnd s cunoasc adevrul, dup cum spuneam valoarea suprem n societatea ideal imaginat de Platon. 4 Realiznd acest scop el se afl n faa unei dileme: s se sacrifice n folosul comunitii (ntorcndu-se n peter pentru a-i ajuta semenii s se elibereze i s cunoasc la rndul lor adevrul, adic s ajung la lumina din lumea real) sau s se retrag n lumea sa pstrnd doar pentru el roadele eforturilor sale (este de fapt o ilustrare a dramei personale trite de Platon, care a fost pregtit pentru o carier politic la care a renunat n urma condamnrii de ctre atenieni a dasclului su, Socrate; din acel moment el a fost confruntat cu aceast dilem: ar fi trebuit s practice meseria pentru care simea chemare, dar asta ar fi nsemnat s-i sacrifice propriile interese i principii, studiul n primul rnd i, foarte important, s i le sacrifice pentru nite oameni care nu meritau (nu cunoteau, nu erau capabili s cunoasc adevrul). Putem spune astzi c societatea imaginat de ctre Platon era utopic. Dezamgit de realitile lumii n care a trit, el a ncercat s construiasc un stat perfect. Fr a contesta valoarea operei platoniciene, trebuie s spunem c societatea prezentat n operele sale este irealizabil. In egal msur, aceasta era i antidemocratic. De fapt, Platon a fost unul din cei mai mari critici ai democraiei. Aristotel a ncercat la rndul su s identifice forme mai bune de organizare a statului. Spre deosebire de predecesorul su, el a avut o viziune mult mai realist, ncercnd s integreze n construcia sa aspectele pozitive ale regimurilor politice care au funcionat n diferite momente. Aristotel a realizat un studiu consistent n legtur cu aceste regimuri (157 sau dup ali autori 170 de Constituii descrieri de regimuri; este aproape sigur c aceste studii au constituit lucrri pregtitoare pentru Politica i c o parte important a lor a fost realizat ce ctre studenii lui Aristotel; din aceste constituii s-a pstrat
4

DRAGANU, Tudor Formele fudamentale ale statului socialist roman. Editura. Stiintifica, Bucuresti, 1965;p.34

doar Constituia Statului Atenian). Ar trebui s cutm nu numai cea mai bun form de guvernmnt, dar i cea posibil i care poate fi realizat cu uurin de ctre toi . Forma cea mai bun de organizare rezult din mbinarea caracteristicilor pozitive ale formelor existente. Aristotel insist pentru adoptarea soluiilor de mijloc, punnd un accent deosebit pe necesitatea existenei unei clase de mijloc numeroase, care prin natura sa se opune exceselor.5 Dei ntre cei doi filosofi exist aceast semnificativ deosebire privitor la modul n care se poate constitui un guvernmnt bun, exist totui importante elemente comune: situarea politicii deasupra tuturor celorlalte ndeletniciri din cetate, obiectivul pe care politica trebuie s l realizeze, binele absolut, un bine pe care de fapt cei doi filosofi au dificulti s-l descrie. Dar dac toate comunitile umane urmresc un bine de un anumit fel, statul sau comunitatea politic, care este cea mai nalt form de organizare uman dintre toate, i care le include pe toate celelalte, intete spre bine ntr-o manier mult mai puternic dect toate celelalte, i anume la binele cel mai nalt . Cretinismul a preluat foarte mult din nvturile filosofilor antichitii (dup cum se tie, nvturile lui Isus au ajuns la noi n primul rnd prin intermediul Apostolului Pavel care avea o educaie cu influene greco-romane). Prin urmare marii gnditori ai bisericii (vom meniona aici doar dou nume: Sfntul Augustin i Sfntul Toma din Aquino) au susinut la rndul lor, n scrierile lor ideea binelui att ca scop ct i ca mijloc al aciunii politice. Mai trebuie menionat c n cazul cretinismului apare ideea opoziiei pasive (ntoarcerea celuilalt obraz) sugestiv ilustrat prin stoicismul prin care primii cretini au ndurat persecuiile mprailor romani (pn la oficializarea religiei cretine - 320 e.n.- toi capii bisericii au murit executai). 1.1.2.2.Rul ca fundament al societii

IORGOVAN Antonie. Tratat de drept administrative, vol.II. Editura Nemira, Bucuresti 1996, p 87

n afara laturii etice, activitatea politic a bisericii catolice a avut i ea o importan major pe parcursul istoriei. La cderea Imperiul Roman de Apus singura structur articulat care s-a pstrat n vestul Europei a fost Biserica. Ca o consecin ea a preluat o parte din atribuiile statului care nu mai exista. Ulterior capii bisericii nu au mai dorit sa abandoneze puterea obinut n favoarea suveranilor laici. Acest fapt a condus la numeroase confruntri, adesea militare, ntre Papalitate i diferii monarhi din Europa occidental. Nu vom intra aici n detaliile acestor confruntri. Ceea ce vrem s menionm este c aciunea politic a bisericii avea loc sub semnul unei controverse care exista n doctrina acesteia: pe de o parte, biserica ar fi trebuit s se ocupe doar de latura spiritual a vieii lsnd treburile lumeti n seama suveranilor laici (potrivit afirmaiilor lui Isus: dai Cezarului ce-i al Cezarului sau mpria mea nu este n aceast lume). Dar pe de alt parte una din misiunile bisericii consta n mntuirea omenirii de pcat. Ori cum putea fi realizat cel mai bine acest lucru: prin conducerea efectiv a comunitilor umane.6 n consecin, Biserica Catolic i-a pstrat pn trziu (ntr-o anumit msur, pn n zilele noastre) pretenia de a participa la conducerea societii. n mare msur aciunea politic a bisericii, mai cu seam n evul mediu a avut un efect pozitiv. Competiia ntre multiplele centre de putere care au existat n acea perioad (monarhie, biseric, nobilime, marile orae) a contribuit la pstrarea unui nivel acceptabil de libertate n societile medievale permind evoluia spre democraiile moderne. Prezena bisericii pe scena politic a avut ns i o latur negativ. Existena a dou centre de putere care revendicau fiecare pentru sine dreptul de a conduce treburile publice a fost o surs de dezordine, dezordine care de multe ori a luat forma rzboiului. Scindrile, schismele survenite n decursul timpului au provocat la rndul lor confruntri armate. Prin urmare proiectul care a dominat gndirea i practica politic ntre secolele XIII-XVII a fost eliminarea bisericii din viaa politic i limitarea acesteia doar la latura spiritual a vieii. Din punct de vedere ideologic acest
6

IORGOVAN Antonie Tratat de drept administrativ vol.I. editia a-III-a Editura All Beck Bucuresti 2001, p 99

lucru a fost greu de susinut atta timp ct politica i societatea erau fundamentate teoretic pe bine, dup modelul antic, preluat dup cum am spus i de ctre biseric. Pentru a nelege mai bine, s ne imaginm o situaie n care un suveran intra n conflict cu biserica. Potrivit teoriilor antichitii, conductorul trebuia s fie un om bun, drept, nelept, virtuos, iubitor de oameni, etc. Ins este uor de neles c nici o fiin uman nu putea s pretind c este mai bun, mai drept, mai nelept dect Dumnezeu, respectiv, dect reprezentantul su pe pmnt, Papa. Prin urmare, din punct de vedere ideologic monarhul, sau cu alte cuvinte puterea laic se afla pe poziii de inferioritate fa de biseric. 7 Apariia religiilor concurente (catolicismul i diferitele forme de protestantism) a ridicat o alt problem n ceea ce privete fundamentarea societii i a politicii pe valori pozitive, pe bine. Orice religie este o reprezentare a binelui, ne nva cum s ne comportm pentru a fi alei de Dumnezeu sau pentru a ajunge n Rai. Care este ns, calea cea dreapt? Este cea artat de catolicism? Sau de ortodoxism? Sau de protestantism? i enumerarea religiilor ar putea continua. Rzboaiele religioase au reprezentat o form extrem a conflictului ntre religii, adic a conflictului ntre mai multe reprezentri ale binelui. Avnd imaginea acestor rzboaie autori ca Niccollo Machiavelli sau Thomas Hobbes au tras concluzia c binele, fiind diferit pentru fiecare fiin uman, nu poate reprezenta un fundament pe care s poat fi construit societatea, respectiv corpul politic. Un astfel de fundament l poate reprezenta rul, rul care este pentru fiecare dintre noi rul cel mai mare i anume moartea, teama de moarte. Una din teoriile privind apariia statului afirm c statul a aprut ca rspuns la nevoia universal de protecie a fiinei umane. Cu alte cuvinte omul a creat i accept statul i rigorile rezultate din existena acestuia pentru c n felul acesta obine un anumit grad de protecie n faa agresorilor interni (rufctori) sau externi, n fa vicisitudinilor naturii sau n faa altor evenimente neprevzute. Altfel spus ameninrile de tot felul i
7

IOAN Alexandru Administratia publica : Teorii, realitati, perspective /. - Lumina Lex, Bucuresti : 1999, p 86

teama fa de acestea au determinat omenirea s creeze instrumentul numit stat. In egal msur aceste elemente l determin la supunere, adic la respectarea regulilor impuse de ctre stat.8 Originalitatea lui Machiavelli a constat n curajul de a afirma c, din punct de vedere politic i social, mijloacele violente (rul) sunt cele eficiente. O societate n care s domneasc ordinea poate fi creat, ntemeiat prin mijloace violente: Se poate spune c foloseti bine cruzimea (dac este ngduit a vorbi bine despre ru), atunci cnd o foloseti o singur dat i constrns de nevoia de a-i asigura puterea, dar nu continui pe aceeai cale, ci faci n aa fel nct aciunea pe care ai svrit-o s aduc un ct mai mare folos supuilor ti. . Intr-adevr, statul asigur pacea n societate prin mijloace negative amenzi, nchisoare, etc. Aceasta este, de fapt, teoria lui Machiavelli: pentru meninerea ordinii n stat violena este necesar i justificat. Prin teoria sa Machiavelli ne propune n acelai timp, o desacralizare a politicii. Scopul acesteia nu mai este realizarea unui bine absolut, a fericirii sau a dreptii absolute. Politica i politicienii trebuie s realizeze un obiectiv mult mai modest: sigurana fizic a membrilor comunitii, fericirea, binele fiecruia rmnnd n responsabilitatea fiecruia. Mijloacele prin care se asigur aceast siguran personal sunt violente, dar teama de moarte (cel mai mare ru pentru majoritatea oamenilor) ne face s acceptm constrngerile impuse de legi i pedepsele care survin n urma nerespectrii acestora pentru c n acest fel ne este protejat viaa. Sigur c folosirea unor astfel de mijloace ridic importante probleme etice. Pedeapsa este folosit pentru a asigura respectarea unor reguli. Cine stabilete aceste reguli, cine stabilete pedepsele, cnd sunt ele justificate i care este nivelul de violen care poate fi folosit pentru asigurarea ordinii n stat? Acestea sunt probleme care vor fi ntotdeauna subiectul unor intense dezbateri.

MIRCEA Preda Drept administrativ : Partea generala - Ed. rev. si actualizata . -: editura Lumina Lex, Bucuresti 2000, p 98

In orice caz, teoria formulat de ctre Machiavelli a pus bazele ideologice pentru eliminarea bisericii din activitatea politic: odat demonstrat c binele n societate se realizeaz prin mijloacele rului este evident c biserica nu putea s i asume aceste mijloace. 1.1.2.3.Etica virtuii Primele teorii privind etica au fost formulate n antichitate. Acest domeniu al cunoaterii a constituit o preocupare pentru foarte muli filosofi, dar cei care au realizat primele construcii coerente au fost cei doi mari gnditori greci, Platon i mai ales Aristotel. In cel privete pe acesta din urm, i sunt atribuite trei tratate de moral n legtur cu care mai exist nc controverse legate de paternitatea lor. Se pare totui c, cel puin asupra uneia dintre acestea, Etica nicomahic, exist un oarecare consens ntre specialiti n a-i fi atribuit lui Aristotel .9 Potrivit filosofului grec, virtuile etice nu sunt inoculate n noi de natur. Oamenii beneficiaz din natere doar de aptitudinea de a deprinde aceste virtui, proces care are loc n urma practicrii lor. ...nici una dintre virtuile etice nu este inoculat n noi de natur; cci nimic din ceea ce exist n mod natural nu poate fi schimbat prin deprindere: de exemplu, piatra, creia natura i-a dat o micare descendent, nu ar putea fi deprins cu micarea invers,....aadar virtuile nu apar n noi nici n mod natural, nici contra naturii, ci ne-am nscut cu aptitudinea de a le primi, pentru a le perfeciona prin deprindere . Aadar, orice calificare uman se ctig prin nvare, prin exerciiu. De modul n care sunt practicate diferitele activiti depinde dac rezultatul va fi pozitiv sau negativ. Astfel, n urma cntatului la lir pot s rezulte cntrei buni sau proti, n urma practicrii arhitecturii putem avea arhiteci buni sau mai puini buni. Aceast regul se aplic i n cazul virtuilor: prin maniera de a interaciona n relaiile cu ceilali oameni devenim drepi sau mai puin drepi.

DRAGANU, Tudor Introducere in teoria si practica statului de drept. Editura . Dacia, Cluj Napoa, 1992;

Prin urmare, procesul de nvare, ceea ce deprindem de la cei din jurul nostru, este determinant pentru modul n care ne vom comporta n viitor din punct de vedere al normelor etice. Din punctul de vedere al sectorului public este de subliniat importana culturii organizaionale, a mediului cu care tinerii care acced n funciile publice intr n contact. Construcia instituional, precum i deciziile manageriale trebuie s aib n atenie n permanen limitarea posibilitii elementelor care prezint risc din perspectiva normelor etice de a influena negativ funcionarea instituiei.10 1.1.2.4.Etica consecinei Am fcut referire mai sus la opera lui Niccollo Machiavelli. Foarte muli specialiti l consider ntemeietorul tiinei politice moderne. La fel, este considerat i inventatorul mijloacelor negative, murdare folosite n politic. Aceast din urm imagine este nedreapt. Gnditorul florentin i-a formulat teoriile bazndu-se aproape n ntregime pe experiene preluate din istorie. Cu alte cuvinte, crimele, minciuna, neltoria au existat dintotdeauna n politic. Machiavelli nu a fcut dect s arate cum pot fi acestea folosite pentru realizarea proiectului su politic: construcia unei societi care s asigure sigurana fizic a componenilor si. Principele, lucrarea n care Machiavelli i sintetizeaz ideile politice, este de fapt un manifest i n acelai timp un manual adresat familiei de Medici care se afla n postura de a cumula prin doi membri ai familiei puterea atemporal a bisericii (prin Papa Leon al X lea ) i o putere laic (prin ducele Lorenzo de Medici conductorul Florenei). Prin acest manifest, Machiavelli ncearc s i determine s acioneze pentru realizarea unitii statului italian, unitate care ar fi trebuit s asigure pacea i prin urmare sigurana cetenilor. Frmiarea politic a Italiei din perioada pe care o analizeaz gnditorul florentin este vzut ca surs a unor rzboaie repetate. (Aa cum am menionat mai sus, att frmiarea politic, ct i rzboaiele sunt cauzate sau alimentate de ctre disputa pentru putere ntre biseric i stat; n Italia aceste conflicte fiind mai
10

IORGOVAN Antoie, Legalitatea actelor administrative. Editura Politica Bucuresti 1985.p 121

acute din cauza prezenei papalitii, care nu dorea constituirea unui stat puternic pe teritoriul italian). Unificarea Italiei este prin urmare soluia care ar pune capt acestor rzboaie. Iar familia de Medici, prin cei doi reprezentani ai si ar putea realiza acest proiect. Pentru acest scop nobil orice mijloace sunt permise. Machiavelli afirm c un principe nu trebuie s utilizeze n mod curent metode condamnabile, dar trebuie s fie pregtit n orice moment s o fac pentru a asigura supravieuirea statului. Cu alte cuvinte, violena, minciuna, neltoria, chiar dac sunt reprobabile, sunt justificate atta vreme ct servesc unui scop nobil, n cazul de fa crearea unui stat capabil s asigure sigurana cetenilor si: ...spun c fiecare principe trebuie s vrea ca oamenii s-l socoteasc milos i nu crud; cu toate acestea el trebuie s ia aminte i s nu foloseasc ru aceast mil. Cezare Borgia era socotit un om crud, totui aceast cruzime a lui restabilise ordinea n Romagna, adusese acestei provincii unitatea i pacea...Dac vom privi cu atenie aceste lucruri, ne vom da seama c el a fost mult mai milos dect poporul florentin, care, pentru a nu fi acuzat de cruzime, a lsat ca pistuia s fie distrus11 Teoria lui Machiavelli a constituit fundamentul conceptului cunoscut sub numele de raiune de stat. Potrivit acestui concept unele aciuni care n alte condiii ar fi considerate reprobabile, pot fi justificate prin prisma unui interes superior, n cazul de fa al statului. Activitatea n sfera public ridic de multe ori astfel de dileme: suntem nevoii s lum decizii care au consecine negative pe termen scurt, dar vor da rezultate pozitive n viitor. Lum hotrri care afecteaz negativ anumite persoane, dar are efecte benefice pentru un numr mai mare de conceteni. (nchiderea unei ntreprinderi cu pierderi reduce activitatea economic i crete omajul pe termen scurt, dar creeaz premizele pentru investiii sntoase i profitabile i pentru locuri de munc mai bine pltite). O alt abordare potrivit creia aciunile noastre sunt apreciate n funcie de finalitatea acestora este utilitarismul. Gnditori precum Jeremy Bentham sau
11

MIRCEA Preda Tratat elementar de drept administrativ roman. - Editie revazuta si actualizata cu practica judiciara de profil. -editura Lumina Lex Bucuresti p 99

John Stuart Mill au afirmat c fiecare activitate uman trebuie s fie ntreprins cu un scop, s aib o finalitate. Cu alte cuvinte, umblm pentru c trebuie s ajungem ntr-un anume loc, construim un pod pentru a asigura un mod de traversare a unei ape, etc. Aceast teorie utilitarist st la baza noilor abordri din administraia public modern, abordri conform crora activitatea din instituiile publice trebuie orientat spre obiective i rezultate. 1.1.2.4.Etica principiului Viaa noastr de zi cu zi este guvernat de legi i de norme informale pe care le numim tradiii, obiceiuri, etc. In acest fel ne sunt indicate moduri dezirabile de comportament n comunitate. Regulile, formale sau informale, respectiv respectarea lor au relevan mai mare sau mai mic pentru societate. Traversarea strzii pe culoarea roie a semaforului nu reprezint un fapt de aceeai gravitate ca un furt sau o crim. Exist ns o categorie de reguli a cror respectare este imperativ. Codurile etice utilizate n administraiile publice ale tuturor rilor moderne stabilesc astfel de reguli care trebuie respectate necondiionat. Cum identificm aceste reguli? Filosoful german Immanuel Kant a artat c acestea pot fi determinate analiznd acele comportamente sau aciuni umane care ar avea consecine deosebit de grave pentru ntreac omenire, ulterior adoptnd contrarul acestor aciuni ca reguli sau principii de comportament.12 Pentru a-i susine teoria Kant ne ofer i o serie de exemple: un individ care are o via dominat de nerealizri se hotrte s scape de probleme prin sinucidere. Am putea accepta ca un astfel de comportament s fie considerat potrivit i declarat ca un principiu sau o lege universal a naturii? Rspunsul este evident negativ ntruct o astfel de lege ar intra n contradicie cu nsi raiunea de a fi a naturii: promovarea, meninerea vieii. Prin urmare Kant deduce de aici un principiu universal, obligatoriu pentru toate fiinele umane: datoria de a-i asuma propriul destin, cu alte cuvinte de a-i tri viaa, de a ncerca s nving dificultile cu care ne confruntm pe parcursul acesteia.
12

VALENTIN I. Prisacaru Actele si faptele de drept administrativ . -: editura Lumina Lex, Bucuresti 2001,p 88

Un alt exemplu furnizat de ctre filosoful german este cel al unei persoane care are nevoie de bani, solicit aceti bani ca un mprumut, tiind foarte bine c nu va putea s-i returneze. In acelai timp este contient c dac nu va promite solemn c i va restitui, nu va obine suma de bani dorit. Prin urmare, decide s fac o promisiune mincinoas. Poate un astfel de comportament s devin o regul cu caracter general? Evident nu, deoarece dac toat lumea ar proceda n acest fel societatea omeneasc ar fi paralizat de nencredere. Rezult un alt principiu general: trebuie s fii corect n relaie cu ceilali.13 Un al treilea exemplu ne prezint un individ dotat cu caliti deosebite care i-ar permite s devin un personaj foarte folositor comunitii, dac ar face eforturi n acest sens. Dar el prefer o via comod. Din nou Kant deduce un principiu universal: datoria fiecruia dintre noi este de a ne utiliza calitile pe care ni le-a dat natura, un comportament opus avnd ca efect regresul omenirii. Cel de-al patrulea principiu se refer la nevoia de solidaritate uman i aciune n folosul comunitii, punnd n discuie situaia opus, n care fiecare i-ar urmri doar propriile interese . In administraiile publice moderne asemenea principii se regsesc n codurile de conduit a funcionarilor publici, n care sunt indicate reguli obligatorii pentru fiecare angajat.. 1.1.2.5.Etica neleas ca responsabilitate n cunoscutul su eseu numit The Study of Administration politologul american Wodrow Wilson, ulterior preedinte al Statelor Unite, a promovat ideea existenei unei delimitri clare ntre sfera administrativ i cea politic. Astfel, politicienii sunt cei care i-au deciziile, funcionarii urmnd s le pun n practic. Domeniul administraiei publice este un domeniu identic cu cel al afacerilor. Este separat de agitaia i conflictele care caracterizeaz viaa politica. Este o parte a acesteia din urm n aceeai msur n care mainile sunt parte a produciei industriale. Dar este n acelai timp ridicat la un nivel mult
13

VERGINIA Vedinas.Drept administrativ si institutii politico - administrative : Manual practic - : editura Lumina Lex, Bucuresti 2002 p 98.

superior celui plictisitor de simplu detaliu tehnic, deoarece este legat direct de principiile perene ale nelepciunii politice i de adevrul permanent al progresului politic . Deriv de aici ideea unei responsabilizri a funcionarilor fa de politicieni, reprezentani ai voinei populare. Aceast responsabilizare pornete de la premiza c mandatul primit de oamenii politici din partea cetenilor trebuie dus la ndeplinire aa cum a fost acordat, aceasta fiind o condiie indispensabil pentru funcionarea unei societi democratice. In acelai eseu Wilson vorbete i de o responsabilitate a funcionarilor publici fa de interesul public, respectiv fa de ceteni. Rspunznd la ntrebarea: ce rol trebuie s joace opinia public n raport cu administraia, Wilson afirm c aceasta este criticul autorizat al activitilor din acest domeniu. 14 1.1.2.6.Etica statului Ideea supremaiei statului n raport cu individul a dominat gndirea i practica politic o lung perioad de timp, fiind practic necontestat pn spre sfritul secolului al XVIII-lea. In antichitatea greco-roman ntreaga via a individului era subordonat intereselor statului, libertatea personal fiind un concept necunoscut. Cetatea ideal prezentat de Platon n Republica presupunea supunerea fiecrui membru al acesteia destinului hrzit de ctre divinitate, doar n acest fel ei putnd fi utili comunitii. La rndul su Aristotel afirm c individul nu poate fi considerat om dect atunci cnd are calitatea de membru al cetii. Pentru a-i susine afirmaia el compar cetatea cu organismul uman, spunnd c aa cum o mn desprins de corp devine un obiect nefolositor, lipsit de via, la fel orice persoan i pierde statutul de om n afara cetii: Statul este de la natur superior familiei sau individului, n msura n care ntregul este cu necesitate deasupra prii; ca exemplu, cnd un corp este distrus prile desprinse din el devin simple obiecte lipsite de via i valoare...Dovada c statul este o creaie a naturii i este superior individului este c acesta din urm, atunci cnd este izolat, nu poate s i ndeplineasc
14

.IOAN Alexandru Drept administrativ comparat - editura,Lumina Lex Bucuresti , 2000 p 99

menirea de om i prin urmare este ca o parte n relaie cu ntregul. Dar cel care este incapabil s triasc n societate, sau care nu are nevoie deoarece poate s i asume destinul individual trebuie s fie un animal sau un zeu: nu este parte a statului 15. O abordare similar se regsete la filozoful german Hegel. Acesta afirm c statul este o creaie divin, care ulterior a fost desvrit de ctre evoluia istoric. Statul prin urmare are o natur suprauman i o raiune de existen i evoluie care transcende voinei muritorilor de rnd. Viaa acestora este determinat de ctre stat, iar fericirea fiecrui membru al societii este dependent de fericirea colectiv. Filosofia lui Hegel a alimentat ideologiile totalitariste care vor aprea ncepnd cu sfritul secolului XIX. Concluzionnd etica statului propune un set de norme care subordoneaz total individul statului i unui aa zis interes superior al acestuia. Legea nu este ntotdeauna un ghid sigur pentru comportamentul etic. Este posibil c legea s fie respectat i, totui, s existe dileme etice. Relaia dintre structura organizaional i etica administrativ este de natur complex, structura organizaional reflectnd alegerea fcut de cei care se ocup de designul organizaional cu privire la valorile promovate i obligaiile etice impuse, astfel nct acele valori s fie instituionalizate, protejate i consolidate. n acelai timp, structura organizaional este maleabil i nu confer un suport stabil pentru formarea comportamentelor. Regulile nu sunt definitive, procedurile de multe ori sunt ignorate, canalele de comunicare formale sunt de cele mai multe ori afectate de relaiile informale. Mai mult, structura organizaional poate fi construit n aa fel nct s protejeze i s promoveze valorile n funcie de anumite standarde etice (onestitate, respect fa de drepturile i demnitatea celorlali) ns, aceast structur poate determina, involuntar, apariia unor efecte nedorite. Cultura organizaional se refer la convingeri i principii ce sunt mprtite de membrii organizaiei, convingeri ce acioneaz n mod
15

Alexandru Ioan, Criza administratiei, , Editura All Beck, Bucuresti 2001, p 91

incontient i sunt aplicate n mod involuntar. Este, de asemenea, decisiv n procesul de nelegere a elementelor psihologice ce acioneaz asupra participanilor la viaa organizaional. Este baza pe care vor putea fi impuse noi valori organizaionale precum i corolarul creativitii, loialitii i productivitii.16 Profesiunea de administrator public opereaz n vederea remedierii intereselor particulare ale societii, ncercnd s dezvolte abilitile cetenilor pentru nelegerea scopurilor finale ale societii i participarea la elaborarea i implementarea legii.

16

IVANOFF Ivan Vasile, Exercitiul pathologic al functiei publice , Editura Biblotheca Targoviste 2004.p 99

CAP II: DEONTOLOGIA FUNCTIONARULUI PUBLIC


Prin deontologie nelegeam: ansamblul normelor juridice i morale aferente funciei publice, ca element intrinsec serviciului public, statuat obiectiv la un moment dat, n scopul eficientizrii serviciului public de ctre cei chemai a ndeplini funcia public17 Lipsurile majore ale acestei definiii constau n necorelarea normei comportamentului profesional al funcionarului public, pe de o parte, i prin formularea unor trimiteri implicite la funcionarul public. Pornind de la aceste neajunsuri ale definiiei date i innd cont de accepiunile date conceptului de deontologie, de care am vorbit anterior, ncercm o nou definiie a deontologiei funcionarului public care reprezint : ansamblul normelor juridice i morale aferente funciei publice, statuate obiectiv, la un moment dat, de ctre legiuitor, care contureaz comportamentul profesional i privat al funcionarului public, ca expresie a celui investit cu autoritate public n scopul eficientizrii serviciului public18. Trsturile acestei definiii sunt urmtoarele: a. totalitatea normelor juridice i morale reprezint concentrarea n acelai vector a componentelor eseniale, att cea juridic, obligatorie, ct i cea moral, etic. b. aceste norme sunt arondate unui domeniu bine stabilit, i anume funcia public, ce reprezint chintesena autoritii publice respective. c. statuarea obiectiv, la un moment dat, de ctre legiuitor, a acestei norme care, pe de o parte, n vedere, caracterul istoric al normei (ntr-un fel era considerat funcia public, funcionarul public ntr-un anumit timp istoric, i altfel aceast funcie era vzut n alt moment istoric). Statuarea obiectiv, de

17 18

Ivan Vasile Ivanoff,op.cit., p 110 Ivan Vasile Ivanoff,Deontologia functiei publice,Editura University Press, Targoviste, 2004. p.123

ctre legiuitor, are n vedere separaia puterilor n stat divizarea muncii statale. Chiar dac pare acum super s nu uitam c prima definire a funciei publice cea fcut n art. 3 din Legea 188/1999, fcea vorbire de ansamblul atribuiilor i responsabilitilor stabilite de autoritatea sau instituia public, ceea ca am contestat, cu vehemen, deoarece numai legea organic poate stabili atribuii i responsabiliti unei autoriti publice deoarece aceasta se organizeaz i funcioneaz n baza unor legi organice, astfel nct nu se poate lsa acestora stabilirea, de ctre acetia, a atribuiilor i responsabilitilor. d. conturarea comportamentului profesional i privat este de fapt esena conceptului de deontologie. Dac acest comportament public este firesc a fi susinut, deoarece este esenial pentru serviciul public respectiv, comportamentul privat excede primului enun ns, da contur ntregului comportament, fapt pentru care am susinut i vom susine includerea n condiiile de acces la o funcie public a unei condiii ce ine de recunoaterea prestigiului unei persoane. 19 Funcia public are o importan deosebit deoarece, pentru ocuparea ei, se creeaz de fapt interfaa cu ceteanul, cu societatea, iar aceast interfa nu poate fi nici duplicitar, nici imoral, nici cel puin tirbit, trebuie s fie corect, moral, de prestigiu! e. investirea cu autoritatea public se face, odat cu depunerea jurmntului, i creeaz practic suportul exerciiului funciei publice n deplintatea forei acesteia. f. scopul deontologiei funciei publice trebuie s fie satisfacerea nevoilor generale ale cetenilor i are nsi menirea de a exista a unui serviciu public, de aceea am dorit s recunoatem, chiar i n aceast definiie, scopul pentru care exist un serviciu public i, implicit, o funcie public, i de ce aceasta trebuie sa fie exercitat astfel nct s satisfac o nevoie social nu oricum, ci aa cum trebuie, iar cuvntul eficient acoper valenele scopului urmrit.
19

.IVANOFF Ivan Vasile, Deontologia functiei publice, Editia a-II-a revizuita si adaugita, Editura Biblotheca, Targoviste 2010, p.143

2.1. ndatoriri morale ale funcionarului public


Prof. Alexandru Negoi 20distinge trei principale obligaii ce revin funcionarilor publici: - consacrarea activitii acestuia administraiei. - obligaia subordonrii fa de superiorul ierarhic. - pstrrii secretului i discreiei n legtur cu problemele de serviciu. Ali autori23 21identific alte tipuri de obligaii morale: - probitatea; - demnitatea; - interdicia cumulului; - imparialitatea; - fidelitatea; - respectul fa de funcie. avnd ca numitor comun cu prof. Al. Negoi subordonarea. M.T. Oroveanu 22identific urmtoarele obligaii morale ale funcionarului: - de a se consacra funciei; - de discreie profesional; - de rezerv; - de neutralitate i imparialitate; - de supunere; - de fidelitate; - de un comportament profesional corespunztor; - de perfecionarea continu a pregtirii profesionale.

2.2. ndatoriri legale ale funcionarului public


Prima component, cea a ndatoririlor funcionarilor publici debuteaz cu obligaia ndeplinirii funciei publice cu profesionalism, imparialitate i n conformitate cu legea i a abinerii de la orice fapt care ar aduce prejudicii
20 21

Al.Negoita, tiina administraiei ,Editura .Did.i Ped. Bucureti 1977,p.104-105 M.Profiroiu, A.Parlagi, Eugen Crai dar si unii specialiti in tiina administraiei 22 M.T.Oroveanu,Teora generala a serviciului public ,Editura . Academiei Romane ,Bucureti 1994 p105 si urm

persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcionarilor publici (art.41 din legea nr.188/1999). Astfel, funcionarii publici au obligaia ca, n exercitarea atribuiilor ce le revin s se abin de la exprimarea sau manifestarea public a convingerilor i preferinelor lor politice, s nu favorizeze vreun partid i s nu participe la activiti politice n timpul programului de lucru. Referitor la obligaia pstrrii secretului de stat, secretului de serviciu, precum i obligaia de confidenialitate aceast ndatorire este nu numai peren dar i comun cu cele prevzute n legislaia muncii. Continund analiza noastr, a normelor juridice privind ndatoririle funcionarilor publici, am identificat corespondentul juridic al obligaiei morale privind demnitatea. Aceast norm este art.46 care stipuleaz interdicia funcionarului public s solicite sau s accepte, direct sau indirect, pentru el sau pentru alii, n considerarea funciei lui publice, daruri sau alte avantaje. Norma prohibitiv este deosebit de important i contureaz chintesena exerciiului onest al funciei publice. Abdicarea de la aceast prevedere ne conduce ,instantaneu, n domeniul corupiei ca manifestare patologic a exerciiului funciei publice.23

1.2.1Conflictului de interese i al incompatibilitilor. Prin conflict de interese legiuitorul nelege conform art.70 din Titlul IV al Legii nr.161/2003 situaia n care persoana ce exercit o demnitate public sau o funcie public are un interes personal de natur patrimonial care ar putea influena ndeplinirea cu obiectivitate a atribuiilor care i revin potrivit 2.2.2.Constituiei i altor acte normative. Incompatibilitile reprezint cea de a treia component a ndatoririlor legale ale funcionarului public reprezentnd n viziunea art.80 din Legea nr.161/2003 cele reglementate de Constituie, de legea aplicabil autoritii
23

LES Ioan, Sisteme judiciare comparate. Editura Al Beck Bucuresti 2002, p 187

sau instituiei publice n care se exercit o demnitate public sau o funcie public i desfoar activitatea, precum i de dispoziiile prezentului titlu. Una dintre incompatibiliti (lit.d) privete calitatea de membru al unui grup de interese. Singurele excepii, anticipate, de altfel i de ctre autorii susmenionai de ctre noi la seciunea obligaiilor morale, le reprezint funciile sau activitile didactice, al cercetrii tiinifice i al creaiei literar-artistice. Incompatibilitatea acioneaz i n cazul anterior deinerii unei funcii de demnitate public. n finalul secvenei conflictului de interese i a incompatibilitilor legiuitorul oblig pe funcionarii publici s depun o declaraie de interese, pe propria rspundere, cu privire la funciile i activitile pe care le desfoar (art.111). Funciile i activitile care se includ n declaraia de interese sunt cele limitative prevzute de lege.24 Astfel, art.114, alin.1 din Legea nr.161/2003 introduce o ndatorire a funcionarului public care interzice folosirea de ctre o persoan care exercit o demnitate public sau o funcie public, n interes privat a simbolurilor care au legtur cu exerciiul demnitii sau funciei sale. Distinct de cele menionate anterior, ca o prelungire a posibilitii de introducere i acestei obligaii funcionarilor publici este anticipat de art.111din Legea nr.115/1996 privind declaraia i controlul averii demnitarilor, magistrailor, funcionarilor publici i a unor persoane cu funcii de conducere modificat i completat prin Legea nr.161/2003 situaie reglementata in momentul de fata de Legea nr.144/2007. Prin aceast lege se instituie, conform art.1 obligaia declarrii averii pentru demnitari...i pentru funcionarii publici precum i procedura controlului averilor acestora n cazul n care exist dovezi clare c anumite bunuri ori valori nu au fost dobndite n mod licit, iar procedura introdusa de Legea
24

Ivan Vasile Ivanoff ,Teoria si exercitiul functiei publice,Editura UniversitatiiValahia din

Targoviste, Targoviste 2001.p 176

nr.144/2007 este cea care se aplica in momentul de fata in Romnia constituind o modificare si completare a reglementarilor anterioare.

2.3. Elemente de etic i psihologie social 2.3.1. Noiuni de etic


Termenii de etic i de moral conform aprecierii Verginiei Vedinas : sunt folosii adeseori ca fiind sinonimi, dei n realitate, lucrurile nu stau astfel. Etimologic. termenul de etic provine din grecescul ethos care nseamn caracter, obinuin, a datina Noiunea de moral care se confund uneori cu cea de etic, desemneaz faptele i fenomenele morale concrete, adic ansamblul deprinderilor, sentimentelor, convingerilor i normelor care privesc raporturile dintre individ i colectivitate i care se manifest n fapte, n comportament. Etica acord atenie categoriilor cu ajutorul crora societatea apreciaz sau dezaprob faptele morale, comportamentul membrilor ei precum i criteriile care stau la baza acestei aprecieri. Etica cuprinde un sistem de reguli i principii bazate pe fora educaiei, a tradiiei i opiniei publice care reglementeaz raporturile dintre individ i colectivitate.25 n coninutul moralei putem distinge urmtoarele componente: - idealul etic, care reprezint anticiparea unui anumit model i program de aciune, constituie un etalon al unui cod moral; - sistemul de reguli i norme morale, care cuprind cerinele i recomandrile, privitoare la ce revin funcionarului public n cadrul relaiilor interumane;

25

Ivan Vasile Ivanoff,Exercitiul patologic al functiei publicear, Editura .Bibliotheca, Targoviste,

2005, p 165

- sistemul categoriilor etice nglobeaz noiunile de baz ale moralei, formulate ntr-un sistem nchegat, unitar: onoare, datorie, colectivism, onestitatea, buna-credin, cinstea,bine, ru, nedrept, moral, imoral; - raporturile morale, exprim legturile cu semenii n procesul activitii i convieuirii.26 Exercitarea funciei publice pune o serie de cerine, impune respectarea unor norme n afara crora nu este posibil activitatea util n folosul societii. Normele morale pe care le impune exercitarea funciei publice poart numele de norme deontice. Exist o serie de norme deontice fr respectarea crora nu este posibil desfurarea corespunztoare a funciei publice: - nalta calificare profesional care presupune interes i preocuparea perseverent pentru nsuirea a tot ceea ce este nou i poate determina o eficien sporit a activitii; - adoptarea unei atmosfere de disciplin la locul de munc, ceea ce presupune punctualitate, folosirea integral i cu maxim eficien a timpului de munc, contiinciozitate n ndeplinirea fiecrei ndatoriri, un alt sim al rspunderii, rezultatul deopotriv al nelegerii importanei sociale a funciei publice pe care o desfoar precum i ataamentul fa de funcie i locul de munc; - spirit viu de iniiativ n munc; - desfurarea muncii cu pasiune i plcere; - adoptarea unor atitudini pozitive n relaiile cu persoanele ce intervin:cinste, corectitudine, spirit de dreptate, colegialitate,modestie, buncredin, ajutor reciproc, permanent autocontrol al inutei i comportamentului,atitudine critic fa de manifestarea slbiciunilor, indisciplinei sau fa de atitudinile mistice huliganice. 2.3.2 Elemente de psihologie social Psihologia social este ramura care studiaz relaiile dintre oameni n contextul diferitelor activiti. Ea acord atenie att laturii psihice ct i celei sociale i studiaz modul de a gndi, simii, reaciona, de a se purta, de a-i
26

ibidem

facem datoria pentru c triete n societate sau feluln care se manifest ntr-un grup mai mare sau mai mic de oameni n raport de colectivitatea din care face parte. Psihologia social caut s pun n lumin toate problemele semnificative din punctul ei de vedere pentru buna desfurare a activitii i a relaiilor umane n cadrul oricrei uniti administrative. .6.Conduita funcionarului public Conduita26, conform dicionarului limbii romne nseamn : fel de a se purta, comportare, comportament. Legiuitorul romn n nenumratele ncercri postdecembriste de a legifera un cod de conduit a funcionarului public a avut n vedere sensul gramatical la care a adugat normele de conduit a funcionarilor publici. 6.1.Codul de conduit al funcionarilor publici Astfel, domeniul de aplicare al codului, este cel al funcionarilor publici , aa cum i-am definit la nceputul studiului nostru, iar codul reglementeaz normele de conduit profesional a funcionarilor publici. Aceste vor fi obligatorii pentru funcionarii publici precum i pentru persoanele care ocup temporar o funcie public, n cadrul autoritilor i instituiilor publice. Per a contraro, nu se aplic funciilor de demnitate public nici altor angajai ( cei cu contract de munc sau civile din serviciul public respectiv).27 Scopul Codului este de a asigura creterea calitii serviciului public, o bun administrare n realizarea interesului public, precum i de a contribui la eliminarea birocraiei i factorilor de corupie din administraia public prin: - reglementarea normelor de conduit profesional necesar realizrii unor raporturi sociale i profesionale corespunztoare crerii i meninerii la nivel nalt a prestigiului instituiei funciei publice i a funcionarilor publici. - informarea publicului cu privire la conduita la care este ndreptit s atepte din partea funcionarilor publici n exercitarea funciei publice.
27

IOVANAS, Drept administrativ, Editura. Servo-Sat, Arad, 1997 p 132

Principiile generale care guverneaz conduita profesional a funcionarilor publici, n lumina Codului sunt: a. Supremaia legii principiu conform cruia funcionarii publici au ndatorirea de a respecta Constituia i legile rii. b. Prioritatea interesului public potrivit cruia funcionarii publici au ndatorirea e a considera interesul public mai presus dect orice alt interes, n exercitarea funciei publice. c. Asigurarea egalitii de tratament a cetenilor n faa autoritilor i instituiilor publice - principiu potrivit cruia funcionarii publici au ndatorirea de a aplica acelai regim juridic n situaii identice sau similare. d. Profesionalismul const n obligaia de a ndeplini atribuiile de serviciu cu responsabilitate, competen, eficien, corectitudine i contiinciozitate. e. Imparialitatea i independena conform cruia funcionarii publici sunt obligai s aib o atitudine obiectiv, neutr fa de orice interes politic, economic, religios sau de alt natur, n exercitarea funciei publice. f. Integritatea principiu conform cruia funcionarilor publici le este interzis s solicite sau s accepte direct sau indirect, pentru ei sau pentru alii, vreun avantaj sau beneficiu n considerarea funciei publice pe care o dein ori s abuzeze n vreun fel de poziia pe care o ocup. g. Libertatea gndirii i a exprimrii principiu potrivit cruia funcionarii publici pot s-i exprime i s-i fundamenteze opiniile cu respectarea ordinii de drept i a bunelor moravuri. h. Cinste i corectitudine n exercitarea funciei publice i n ndeplinirea atribuiilor de serviciu. Din aceast enumerare observm c unele dintre ele sunt comune funciei publice ceea ce denot legtura cauzala ntre funcia public i funcionarul public pe de o parte, iar pe de alt parte obiectivizarea tratamentului acestui raport funcie - funcionar public i identificarea zonelor de contact dar i a celor diferite.

Prioritatea intereselor publice, profesionalismul, integritatea, cinste i corectitudine reprezint principii ce aparin exclusiv conduitei n sine din numitorul comun al principiilor funciei publice. Codul de conduit are marele avantaj de a defini termenii pe care i folosete astfel nct interesele sunt numai cele stabilite de norma de drept, nu acele deduse din interpretri gramaticale, logice etc. Aa cum, de altfel i Statutul funcionarilor publici are structurate drepturile i ndatoririle funcionarilor publici i Codul de conduit i structureaz normele generale de conduit. Astfel, funcionarii publici au ndatorirea de a asigura un serviciu public de calitate n beneficiul cetenilor, prin participare activ n luarea deciziilor i la transpunerea lor n practic, n scopul realizrii competenelor autoritilor i instituiilor publice28. n exercitarea funciei publice acetia au obligaia de a avea un comportament profesionist, precum i de a asigura n condiiile legii transparena administrativ, pentru a menine ncrederea publicului n integritatea, imparialitatea i eficacitatea autoritilor i instituiilor publice. Din cuprinsul acestei ndatoriri comportamentale rezult practic o desfurare, pana n amnunt al unui principiu ntlnit de noi la nivelul funciei publice. Loialitatea pe care am avut-o n vedere n analiza ndatoririlor morale i corespondentul acesteia la nivelul normei juridice din cuprinsul Statutului funcionarilor publici, o ntlnim n Codul de conduit disociat pe dou paliere: unul fa de lege, cellalt fa de serviciul public respectiv. n acest context, loialitatea fa de lege impune obligaia funcionarului ca prin actele i faptele sale s respecte legile rii i s acioneze pentru punerea n aplicare a dispoziiilor legale, n conformitate cu atribuiile ce le revin, cu respectarea eticii profesionale.

28

IOVANA Ilie , Drept administrative si elemente ale stiintei administratiei , Editura Didactica si Pedagogica, Buccuresti 1997, p 177

Subordonat acestei idei funcionarii trebuie s se conformeze dispoziiilor legale privind rsfrngerea exerciiului unor drepturi datorit naturii funciei publice deinute. Loialitatea fa de serviciul public presupune obligaia de a apra n mod loial prestigiul autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, precum i de a se abine de la orice act sau fapt care poate produce prejudicii imaginii ori intereselor legale ale acesteia. n acest scop acestora le este interzis: - s exprime n public aprecieri neconforme cu realitatea n legtur cu activitatea autoritii sau instituiei publice, cu politicile i strategiile acesteia, ori cu proiectele de acte cu caracter normativ sau individual. - s fac aprecieri neautorizate n legtur cu litigiile aflate n curs de soluionare i n care autoritatea sau instituia public are calitatea de parte. - s dezvlui informaii care nu au caracter public n alte condiii dect cele prevzute de lege. - s dezvluie informaiile la care au acces n exclusivitatea funciei publice, dac aceast dezvluire este de natur s atrag avantaje necuvenite ori s prejudicieze imaginea sau drepturile unor funcionari publici precum i ale persoanelor fizice sau juridice. - s acorde asisten sau consultan persoanelor fizice sau juridice n vederea promovrii de aciuni juridice sau de alt natur, mpotriva statului ori autoritilor sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, dac nu are atribuii n acest sens. n legtur cu libertatea opiniilor funcionarii au obligaia de a respecta demnitatea funciei publice deinute, corelnd libertatea dialogului cu promovarea intereselor serviciului public respectiv. n acest sens funcionarii au obligaia de a respecta libertatea opiniilor i de a nu se lsa influenai de considerente personale sau de popularitate. n exprimarea opiniilor, funcionarii publici trebuie s aib o atitudine conciliant i s evite generarea de conflicte datorate schimbului de preri.

n legtur cu activitatea politic serviciile publice sunt obligate s asigure relaia cu media i cu cetenii prin funcionarii special desemnai. Cei ce sunt desemnai s participe la activiti sau dezbateri politice, n calitate oficial, trebuie s respecte licenele mandatului de reprezentare ncredinat de conductorul serviciului public respectiv, iar n momentul n care nu sunt desemnai n acest sens sunt obligai de a face cunoscut faptul c opinia exprimat nu reprezint punctul de vedere oficial al autoritii sau instituiei publice n cadrul creia i desfoar activitatea. Referitor la activitatea politic nu am reuit, din pcate, s inducem ideea nenregimentrii politice pentru toi funcionarii publici deoarece acetia se bucur deja de o reglementare organic iar Codul de conduit nu are puterea unei legi organice astfel nct trebuia respectat principiul constituionalitii legilor. n acest sens, norma de conduit interzice: - participarea la colectarea de fonduri n activitatea partidelor politice. - furnizarea sprijinului logistic candidailor la funcii de demnitate public. - colaborarea cu persoane fizice sau juridice care fac donaii sau sponsorizri partidelor politice. - afiarea n cadrul autoritilor sau instituiilor publice a nsemnelor sau obiectelor inscripionate cu sigla sau denumirea partidelor politice ori a candidailor acestora. Referitor la imaginea proprie, menionam faptul ca nc din cuprinsul Legii nr.161/2003 se interzice folosirea acesteia sau a numelui propriu n aciuni publicitare pentru promovarea unei activiti comerciale, precum i n scopuri electorale. Opinia noastr n legtur cu aceast norm de conduita este c aceasta nu face altceva dect s repete o norma deja existent, fr s aduc nimic nou. Conduita n interiorul serviciului public i cu cei administrai presupune un comportament bazat pe respect, bun-credin, corectitudine i amabilitate. n acest sens funcionarii publici au obligaia de a nu aduce atingere onoarei,

reputaiei i demnitii persoanelor din cadrul serviciului public respectiv, precum i persoanelor cu care intr n legtur n exerciiul funciei publice. Astfel, trebuie s se abin de la folosirea unor expresii jignitoare, de la dezvluirea unor aspecte ale vieii private precum i de la formularea unor sesizri sau plngeri calomnioase.29 Funcionarii publici trebuie s adopte o atitudine imparial i justificat pentru rezolvarea clar i eficient a problemelor cetenilor, de aceea sunt obligai s respecte principiul egalitii cetenilor n faa legii i a autoritilor legii prin promovarea unor soluii similare sau identice raportate la aceeai categorie de situaii de fapt i s elimine orice form de discriminare bazate pe aspecte privind naionalitate convingerile religioase i politice, starea material, sntatea vrsta, sexul sau alte aspecte. Interesante sunt, n acest sens, recomandrile ca aceast conduit s fie nsuit i de ctre celelalte subiecte ale acestor raporturi de drept. Conduita n cadrul relaiilor internaionale urmrete funcionarii publici i cu prilejul reprezentrii serviciului public n plan internaional cu prilejul diferitelor aciuni astfel nct acetia trebuie s promoveze o imagine favorabil rii i autoritii publice respective i s se abin de la exprimarea unor opinii personale privind aspectele naionale sau de disput internaional. Cu aceste ocazii funcionarii sunt obligai s aib o conduit corespunztoare regulilor de protocol i le este interzis nclcarea legilor i obiceiurilor rii gazd. Observm din aceste norme de conduit asemnri izbitoare ca i cele privitoare la conduita diplomailor de care am mai fcut vorbire la nceputul studiului nostru. Referitor la acceptarea cadourilor a serviciilor i avantajelor funcionarii publici nu trebuie s solicite sau s accepte cadouri, servicii, favoruri, invitaii sau orice alt avantaj, care le sunt destinate personal, familiei, prinilor, prietenilor sau persoanelor cu care au avut relaii de afaceri sau de natur politic, care le pot influena imparialitatea n exercitarea funciilor publice deinute sau pot constitui
29

MANDA Corneliu, Drept administrative .Tratat elementar Editura Lumina Lex Bucuresti 2001, p 129

o recompens n raport cu aceste funcii. Aceast conduit este n concordan cu normele europene similare din diferitele state analizate i este, n opinia noastr mai restrictiva dect norma din Legea nr.161/2003 privind declaraia de avere care permite primirea unor cadouri n valoare de pn la 300 Euro. Consideram ca aceasta norma abroga implicit reglementarea similara din Legea nr.161/2003 fiind vorba de o abrogare implicit a acesteia[ privind numai funcionarii publici nu i demnitii!], ferind astfel funcionarii publici de orice fel de... tentaie.27 n cadrul procesului de luare a deciziilor funcionarii publici au obligaia s acioneze conform prevederilor legale i s-i exercite capacitatea de apreciere n mod fundamentat i imparial. n acest sens acestora le este interzis s promit luarea unei decizii de ctre autoritatea sau instituia public, de ctre ali funcionari publici, precum i ndeplinirea atribuiilor n mod privilegiat. Conduita funcionarilor cu funcii de conducere este condiionata de obiectivitate. n acest sens acetia au obligaia s asigure egalitatea de anse i tratament cu privire la dezvoltarea carierei n funcia public pentru funcionarii publici din subordine.30 Funcionarii publici de conducere au obligaia s examineze i s aplice cu obiectivitate criteriile de evaluare a competenei profesionale pentru personalul din subordine atunci cnd propun sau aprob avansri, promovri, transferuri, numiri sau eliberri din funcii ori acordri de stimulente materiale sau morale, excluznd orice form de favoritism sau discriminare. n cazul promovrii sau accesului la o funcie public funcionarii cu funcii de conducere nu au voie s favorizeze sau defavorizeze aceste aciuni pe criterii discriminatorii de rudenie, afinitate sau alte criterii neconforme cu principiile susmenionate. n exercitarea prerogativelor de putere politic este interzis folosirea acestor prerogative n alte scopuri dect cele prevzute de lege. Prin activitatea de luare a deciziilor, de consiliere, de elaborare a proiectelor de acte normative,
30

A.Iorgovan, Tratat de drept administrative, Editura Nemira, Bucuresti, 1996,p, 121

de evaluare sau de participare la anchete n alte scopuri dect cele prevzute de lege.31 Prin activitatea de luare a deciziilor, de consiliere, de elaborare a proiectelor de acte normative, de evaluare sau de participare la anchete ori aciuni de control, funcionarilor publici le este interzis urmrirea obinerii de favoruri sau avantaje n interes personal, ori producerea de prejudicii materiale sau morale altor persoane. n acest sens acestora le este interzis s foloseasc poziia oficial pe care o dein sau relaiile pe care le-au stabilit n exercitarea funciei publice pentru a influena anchetele interne ori externe sau pentru a determina luarea anumitor msuri. Funcionarilor publici le este interzis s impun altor funcionari publici s se nscrie n organizaii sau asociaii, indiferent de natura acestora, sau s le sugereze acest lucru, promindu-le acordarea unor avantaje materiale sau profesionale. Conduita funcionarilor publici n utilizarea resurselor proprii impune acestora obligaia asigurrii ocrotirii proprietii publice i private a statului i a unitilor administrativ teritoriale, s evite producerea oricrui prejudiciu, acionnd n orice situaii ca un bun proprietar. n acest scop acetia au obligaia s foloseasc timpul de lucru, precum i bunurile aparinnd autoritilor sau instituiei publice, numai pentru desfurarea activitilor aferente funciei publice deinute. Funcionarii publici trebuie s propun i s asigure potrivit atribuiilor care le revin, folosirea util i eficient a banilor publici, n conformitate cu prevederile legale. Funcionarii publici care desfoar aciuni publicistice n interes personal sau activiti didactice, le este interzis s foloseasc timpul de lucru sau logistica autoritii sau instituiei publice pentru realizarea acestora. Se tie foarte bine c funcionarilor publici le este interzis desfurarea oricrei alte funcii publice sau activitate cu excepia celor de cercetare tiinific, artistic sau didactic. Din gama acestor activiti observm c
31

NEDELCU Iulian, Elemente de drept administrative, Craiova, Editura Oltenia 1994 p 98

lipsesc interdiciile exprese referitoare la activitile tiinifice, culturale, artistice, rmnnd n ecuaia interzicerilor exprese numai cele publicistice sau didactice. Noi am sesizat aceast anomalie ns nu a fost avuta in vedere, din pcate , de Codul de conduit. Speram s se efectueze corecia necesar, n cadrul dezbaterilor parlamentare n sensul de a se legifera fie o norm general acoperitoare tuturor situaiilor, fie o norm explicit pentru toate aceste situaii insa, cum bine se tie fata de proiect nu s-au mai adus nici un fel de completri. Limitri ale conduitei n cazul participrii la achiziii, concesionri sau nchirieri.32 n astfel de situaii funcionarii publici pot participa la achiziii, concesionari sau nchirieri , cu excepia situaiilor: - cnd a luat cunotin, n cursul sau ca urmare a ndeplinirii atribuiilor de serviciu, despre valoarea sau calitatea bunurilor care urmeaz s fie vndute. - cnd a participat, n exercitarea atribuiilor de serviciu la organizarea vnzrii bunului respectiv. - cnd poate influena operaiunile de vnzare sau cnd a obinut informaii la care persoanele interesate de cumprarea bunurilor nu au avut acces Situaia susmenionat se va aplica i n cazul concesionrii sau nchirierii unui bun aflat n proprietatea statului sau a unitilor administrativ teritoriale. De asemenea, funcionarilor publici le este interzis furnizarea informaiilor referitoare la bunurile proprietate public sau privat a statului i a autoritilor administrativ teritoriale supuse operaiunilor de vnzare, concesionare sau nchiriere n alte condiii dect cele prevzute de lege. Aa cum am afirmat la nceputul acestei seciuni Agenia Naional a Funcionarilor Publici este abilitat s coordoneze i s controleze aplicarea normelor de conduit legiferate. Evoluia instituiei de monitorizare este interesant i foarte cunoscut de ctre practicienii i teoreticienii dreptului deoarece reprezint un mod de exprimare a
32

POPESCU Slaniceanu Ion, Teoria functiei publice, Braila, Editura Evrica 1998. p 176

eforturilor fcute de autoritile publice abilitate a identifica cele mai eficiente forme de exprimare a normelor pertinente n acest domeniu. Prin urmare, conceptul de jurisdicionalizare a rspunderii disciplinare impropriu folosit n acest moment datorat lipsei instanei administrative i a instrumentului acesteia se va completa, la capitolul abateri disciplinare cu abaterile de la normele de conduit, legiferate, de curnd. Competena de soluionare rmne, n continuare, n sarcina comisiilor de disciplin de la nivelul fiecrei autoriti sau instituii publice create n baza Legii nr.188/1999, modificata si completate i mai recent n HG nr.1344/2007. innd cont de dialogul dintre norma general i normele speciale, dup legiferarea Codului de conduit autoritile i instituiile publice vor fi obligate s-i armonizeze regulamentele interne de organizare i funcionare sau codurile de conduit specifice potrivit dispoziiilor Codului de conduit legiferat recent.33

2.4.Msuri necesare pentru determinarea exerciiului onest al funciei publice.


2.4.1. Msuri privind privatizarea funciei publice n prezent att n doctrin ct i n legislaie s-a pus problema privatizrii funciei publice. Aa cum se spune n literatura juridic administraia public este imaginea cotidian a puterii, iar funcionarul public personalizeaz statul pentru cea mai mare parte a cetenilor. Acesta este i motivul pentru care n lume se vorbete de puterea administrativ ca despre o a patra putere, ce i dobndete o existen proprie alturi de celelalte trei clasice puteri28 . Fenomenul, mai nou, de privatizare a funciei publice este strns legat de fenomenul privatizrii serviciilor publice, ncepnd cu acele servicii care prin natura lor, pot fi ndeplinite att de agenii publici ct i de agenii privai, i continund cu unele pentru care, tradiional, era respins ideea realizrii lor de ctre agenii privai. Cu toate c susinerea situaiei juridice legale unilaterale i cea a
33

VALENTIN I. Prisacaru Contenciosul administrativ roman - Bucuresti : editura ALL, 1994.p.128

contractului de drept public pentru investirea n funcii publice este dominant, n prezent este n continu cretere i utilizarea contractului de drept privat pentru angajarea n funcii publice a personalului din administraie. n justificarea creterii numrului personalului administrativ angajat prin contract privat se arat c numai aparent dreptul public ofer o mai bun protecie funcionarilor respectivi, un regim similar, dac nu mai bun dect cel statuar , de drept public. Se consider c soluia contractului de drept privat pentru ocuparea unei mari pri din funciile publice este preferabil. Verginia Vedina a artat c soluia contractului de drept privat pentru angajarea unei mari pri din personalul administraiei publice, centrale i locale, se justific din urmtoarele considerente: Apelarea la contractul de drept comun permite autoritii s-l rezilieze mai uor, fr a fi obligat s se supun condiiilor respective pe care le presupune dreptul administrativ n particular dreptul funciei publice, n privina stabilitii i, dup caz, a inamovibilitii.34 Un alt argument, fr a avea o semnificaie deosebit, l reprezint caracterul mai sczut al cheltuielilor pe care statul sau colectivitile locale le fac cu funcionarii angajai prin contracte de drept comun (se arat n neacordarea unor indemnizaii, sporuri etc., a cror menire n cazul funcionarului public , este de a asigura condiii de existen corespunztoare demnitii funciei ndeplinite). Prin folosirea contractului de drept privat, autoritatea public are posibilitatea s negocieze clauzele acestuia, spre deosebire de situaia statuar a funcionarului public n care drepturile i obligaiile sale sunt stabilite prin lege, i a deroga de la ele nseamn a deroga de la lege. Pe baza contractului de drept comun, autoritatea administrativ i apr mai bine interesele prin aceea c se poate debarasa mai uor de funcionarii incompeteni, incapabili, indezirabili. S-a considerat astfel c privatizarea raportului de serviciu are avantajul supleei, al flexibilitii comparativ cu rigiditatea pe care o reprezint astfel de
34

Nedelcu Iulian Drept administrative editia a-II-a, Craiova, Editura THEMIS 2000, p 165

raporturi n prezent, generat adesea de sistemul de garanii pe care statul sau colectivitatea local le asigur funcionarilor publici, rigiditate imputabil adesea att legii ct i celorlalte acte normative care o pun n aplicare. Contractualizarea funciei publice contribuie la punerea n armonie a statutului juridic al acelora care ocup funcii publice cu litera i spiritul legii fundamentale, care garanteaz tuturor cetenilor anumite drepturi i liberti, cu excepia doar a restrngerilor prevzute expres de Constituie. 35

2.5. Msuri privind conduita funcionarilor publici


Rolul hotrtor n formarea i aprecierea unei astfel de conduite revine mai multor factori, ntre care: Dezvoltarea capacitilor intelectuale, lrgirea sferei de cunoatere a diferitelor ipostaze ale profesiei, precum i a reprezentrilor i a noiunilor despre viitorul muncii,dar mai ales viitorul mod de a fi, al funcionarului. Formarea unor deprinderi generale i speciale de munc, implicate n mplinirea diverselor atribuii ale profesiunii. Formarea i cultivarea unor caliti de voin i trsturi de caracter, menite s duc la deprinderi de munc perseverent i continu. Deprinderea cu un regim zilnic de activitate ordonat, cu scopuri pariale i generale bine pregtite, care s fie ndeplinite cu regularitate. Dirijarea activitilor colaterale pe direcii convergente cu activitile ce se desfoar pentru formarea condiiei de munc. nelegerea corect a raporturilor dintre drepturi i obligaii. Conduita n munc este hotrtoare pentru ntreaga existen a funcionarului public pentru a-l aprecia ca om, ca intelectual. Modul particular de afirmare a conduitei specifice funcionarului se materializeaz ntr-o serie de cerine de natur organizaional, biopsic, intelectual, afectiv i moral.
35

Ivan Vasile Ivanoff ,Exercitiul onest al functiei publice , Ed.itura Bibliotheca, Targoviste,2004, p

134

2.5.1.Conduita n relaiile oficiale cu publicul Cnd relaia s-a nscut la iniiativa publicului. Practica a dovedit c, n toate ipostazele sale de om al legii, funcionarul public trebuie s dovedeasc politee deosebit, conduit ireproabil, mai ales atunci cnd trebuie s dea o declaraie , s primeasc o cerere, s elibereze un document sau cnd cineva i se adreseaz solicitndu-i sprijinul. 36 n aceste condiii se pot comite destule greeli, abateri de la cerinele conduitei corecte, civilizate care evident atrag dup sine aprecieri defavorabile, de aceea considerm c este imperios necesar a se avea n vedere urmtoarele principii: - Trebuie s fie clar ce dorete solicitantul s tie, dac nu cumva respectiva dorin vizeaz probleme ce nu sunt de competena lui. - Cnd solicitantul nu se exprim destul de clar, se vor adresa ntrebri corespunztoare, urmrind nlturarea oricrei nenelegeri sau interpretri greite a dorinelor persoanei respective. Numai dup aceea se va da lmurirea,orientarea, explicaia cerut de solicitant. - Lmurirea s fie ct mai scurt, clar i complet, astfel devenind cu adevrat folositoare solicitantului. - Dect s spun persoanei respective un neadevr sau s-i prezinte o orientare greit, este preferabil s o ndrume la cel n msur s o ajute. Prin atitudinea politicoas fa de public, prin rspunsul la solicitrile acestuia, se va dobndi att sporirea prestigiului, ct i exercitarea unei influene psihologice asupra mentalitii oamenilor, care, astfel tratai, vor ncepe s-i piard aversiunea fa de msurile unele nepopulare luate de autoriti, ncercnd s gseasc nu doar un neles coercitiv, neplcut, ci i un rost obtesc, devenind n cele din urm coparticipani voluntari la meninerea ordinii de drept. Cnd relaia s-a nscut la iniiativa funcionarului public
36

Ivan Vasile Ivanoff, Deontologia functiei publice, Editura Bibliotheca, editia aII-a revazuita si

adugita, Targoviste, 2008. p 187

n ndeplinirea atribuiilor sale acesta intr ntr-un complex de relaii cu publicul, din iniiativa sa, n cadrul crora trebuie s aib o atitudine politicoas, s evite bruscarea sau atitudinea provocatoare, s fie respectuos dar autoritar37. Pentru conduita sa n asemenea situaii enumerm cteva norme obligatorii - Cnd se nate o relaie cu cineva, la iniiativa sa sau a instituiei, s se in seama de motivele care l determin, dar i de obiectivul pe care l urmrete persoana respectiv i cui i se adreseaz. - Cnd relaia se nate din nevoia unor aciuni de corectare a comportamentului cuiva care a depit limitele toleranei, dar nici nu este n deplin acord cu normele sociale, se va apela att la pregtirea profesional ct i la o alt gam de mijloace: vorbire, ton, inuta, gesturi etc. - Solicitarea trebuie adresat potrivit, maniera i tonul corespunztor, iar mimica i gesturile adaptate situaiei. - Politeea se impune chiar i fa de un om nepoliticos, deoarece este o arm puternic i are o putere coercitiv proprie, creia nu i se poate sustrage nici mcar omul incult. Nu este permis a se lsa prins n atitudini provocatoare sau jignitoare, putnd astfel s-i piard calmul i stpnirea de sine, fcnd n acest fel poate chiar jocul adversarului. - n ansamblul relaiilor cu publicul, funcionarul trebuie s fie politicos, dar i hotrt, n toate aciunile sale. Dac dup o temeinic analiz a luat o hotrre corect, a dat un rspuns corect, a dat o dispoziie just, atunci el trebuie s persiste n cele hotrte, n caz contrar, risc s-i slbeasc sau chiar i slbete autoritatea. - Hotrrile luate, indiferent de natura acestora, trebuie duse la ndeplinire cu energie n folosul serviciului i al publicului ( energia trebuie s fie ca o atitudine sigur, hotrt i calm). - n aciunile sale, funcionarul public trebuie s fie cluzit de o

37

PREDA Mircea Drept administrativ , Editura Lumina Lex 2001. p 231

imparialitate desvrit n ansamblu relaiilor cu publicul, indiferent c acestea sau nscut la iniiativa unei pri sau va asigura sprijinul populaiei. 2.5.3. Conduita n relaiile neoficiale cu publicul Problema comportrii civilizate n relaiile neoficiale cu publicul prezint o mare importan pentru calitatea raporturilor dintre instituie i comunitatea uman pe care acesta o slujete38. La temelia relaiilor de comunicare neoficiale ale funcionarilor publici cu ntreaga comunitate stau normele de comportare civilizat n societate, iar axul derulrii lor este respectat, stima i dragostea pentru oameni, ca i pentru ei nii. Fr ndoial c stima i respectul fa de semeni se constat nu n declaraii frumoase despre calitatea relaiilor cu cei din jur ci modul de comportare, n respectarea normelor i cerinelor unor relaii civilizate cu toi oamenii. n relaiile de comunicare neoficiale cu publicul, fiecare funcionar public are datoria civic i moral s contribuie la crearea unui cadru relaional optim, chiar i n situaiile cele mai pretenioase. n acest scop are la ndemn un mijloc simplu, dar eficient comportarea civilizat. Modul civilizat de a fi n societate nu este un dar, ci se formeaz, se nva n familie, la coal, n facultate i se perfecioneaz prin efort personal toat viaa. Orientarea ntregii conduite fa de oameni dup aceste reguli de via civilizat, n orice situaie ne-am afla, este o temeinic dovad de bun cretere, dar ea constituie i o obligaie civic, profesional dintre cele mai relevante pentru ntreaga via a funcionarului public. n acest sens, Regulamentul pentru aplicarea Legii Statutului funcionarilor publici din 1923 la art. 155 prevedea: Funcionarii sunt obligai ca prin actele vieii lor publice sau private s nu compromit funcionarea sau
38

RODICA Narcisa Petrescu, Drept administrativ, vol.I, Editura. Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1997. p. 166

corpul din care fac parte .Funcionarilor le este interzis a juca la noroc sau a se deda la alte jocuri de noroc . n viaa cotidian funcionarul intr permanent ntr-o mare diversitate de raporturi neoficiale cu semenii si . Fie c este vorba de mediul rural sau de cel urban, el va trebui s dea dovad, fr echivoc, de un anumit rafinament i de deplin nelegere, adic de educaie . Dovada educaiei , a superioritii gndirii, a culturii i a civilizaiei este politeea.39 Politeea, normele de comportare civilizat , reflect eforturile oamenilor n general de a reglementa sfera relaiilor interumane care nu au un caracter juridic. Politeea reprezint modul de comportare care se manifest prin bunvoin, respect, amabilitate n relaiile cu ceilali oameni. Ea se adreseaz celor din jur, fiind un act social, o manifestare public a cuiva, n spe a funcionarului public. Politeea permite oamenilor s se neleag, confer relaiilor de comunicare neoficiale, armonia estetic necesare unei convieuiri civilizate, unei colaborri fructuoase ntre cei doi subieci . De aceea trebuie s devin un fel de moned de schimb a relaiilor noastre zilnice obligatorie pentru toi funcionarii, n toate mprejurrile. Relaiile neoficiale ale funcionarului cu publicul se bazeaz pe atitudini pozitive de nelegere, stim, preuire i respect reciproc, pe simpatie, prietenie i nelegere uman. Relaiile neoficiale civilizate autentice ntre administraie i public cunosc doar sinceritatea i ncrederea, depesc convenionalismul rece i izolat , ocolesc ipocrizia , ura i egoismul.40 2.5.3. Relaiile efi-subordonai n asigurarea unor relaii sntoase ntre lucrtori, eful instituiei i ceilali efi ndeplinesc un rol important. eful va avea ntotdeauna fa de
39

VALENTIN I. Prisacaru Tratat de drept administrativ roman : Partea generala - Ed. a 2-a, rev. si adaugita de autor. :editura All, Bucuresti 1996.p 155
40

Vedinas Verginia, Deontologia vietii publice, Editura Universul Juridic,Bucuresti, 2007, p 165

fiecare angajat un comportament corect, civilizat. Va avea mare grij s nu jigneasc pe cineva, s nu lezeze personalitatea sau demnitatea subalternilor si. Este de dorit ca eful instituiei i efii subordonai acestuia s-i considere subalternii ca fiind cei mai importani colaboratori, nu doar persoane crora s le dea dispoziii. El trebuie s manifeste tact, bunvoin, politee, stpnire de sine,preocupare fa de oameni, respect fa de demnitatea uman, corectitudine, spirit de dreptate, cunoaterea legilor i aplicarea lor corect, principialitate, exigen fa de sine i fa de alii, exemplu personal. El trebuie s se apropie de subalterni, s-i exercite influene asupra lor, tiindu-se c de fapt, a conduce o instituie public nseamn a mobiliza personalul acesteia n vederea sarcinilor care-i revin. Un ef trebuie s cunoasc foarte bine ansamblul problemelor de munc, sarcinile i capacitile subordonailor si pentru c el rspunde att de munca sa ct i de cea a subordonailor. De aceea, el nu va aciona izolat, ci va stabili constant relaii de serviciu cu subordonaii, interesndu-se nu numai de munca acestora dar i de problemele de via din afara profesiunii. Colaborarea cu subalternii presupune un dialog continuu precum i un element afectiv favorabil. eful va asculta cu rbdare ideile, opiniile i dorinele subordonailor. Desigur a asculta nu nseamn ntotdeauna a fi de acord cu ceea ce spun subordonaii, a nelege nu este echivalent cu a accepta. nainte de a-i definitiva i de a da o dispoziie privind o problem de munc sau viznd un subordonat, eful respectiv va fi ct mai bine informat. A hotr, a ordona i a aciona dup simple impresii din subordine, eful se va implica i afectiv n relaiile cu subordonaii si. 41
41

VALENTIN I. Prisacaru Tratat de drept administrativ roman : Partea generala - editua : Lumina Lex, Bucuresti1993. p 122

Nu va fixa modaliti rigide de derulare a relaiilor interumane din cadrul instituiei pe care o conduce. Va lsa oamenii s acioneze autonom, s gseasc singur procedeele adecvate la specificul problemelor cu care se confrunt. n felul acesta va dezvolta spiritul creator, flexibilitatea gndirii, ncrederea n propriile fore i-i va apropia ca oameni, nu doar ca profesioniti. efului, indiferent de locul pe care l ocup n ierarhia administraiei i se cere s fie exemplu de comportament corect n relaiile cu subalternii, cu publicul,s aib un stil de munc riguros, ordonat, s aib capacitatea de a-i nelege pe subordonai, s tie a i-i apropia, s creeze un climat psihosocial pozitiv n instituia pe care o conduce La rndul lor, subordonaii se vor axa n relaii cu efii pe respectarea normelor i regulilor ierarhice, a condescendenei fa de ef. Funcionarul are obligaia de a se subordona efului su, de a-i raporta periodic despre activitile ntreprinse, despre stadiul realizrii sarcinilor ce i-au revenit, despre neregulile ce au aprut n munca sa. Se va adresa efilor si n probleme dificile de munc solicitndu-le sprijinul. Orice subordonat este dator s ndeplineasc ordinele primite i s raporteze efului direct de executare. Controalele efectuate de superiori, eventualele nemulumiri ale acestora, nu trebuie s duc la descumpniri sau suprri, ci trebuie s duc la perfecionarea activitii funcionarului respectiv. Subordonatul va avea grij s ctige deopotriv simpatia i respectul efilor, precum i cel al colegilor de munc. Exist funcionari pe care nu-i intereseaz prerea efului, subapreciind-o i pe cea a colegilor de munc. Acetia sunt animai de motivele personale nguste, iar cu timpul vor fi contestai de ctre colegii lor. Situaia cea mai echilibrat este cea n care un funcionar este apreciat deopotriv i de efi i de colegi. Dac, extrema cealalt, un funcionar harnic, destoinic, nu este apreciat nici de ef, nici de colegi, dei prin rezultatele obinute ar fi ndreptit la acest lucru, ncepe s sufere, este nemulumit, i va ndeplini sarcinile n mod defectuos.42
42

VEDINAS Verginia, Statutul Functionarului Public, Editura Nemira, Bucuresti 1998, p 111

n sfrit, situaia n care funcionarul public, n caz c o merit, este apreciat, de ctre colegi n mai mare msur dect de ef, este preferabil i mai stimulatoare dect cea n care aprecierea efului nu este nsoit de cea a colegilor de munc sau uneori, chiar o contrazice. Opinia colegilor de munc exercit o influen foarte mare asupra activitii funcionarului, asupra atitudinii sale de instituie, fa de sarcinile specifice acesteia.

CAPITOLUL AL III-LEA ABORDARI TEORETICE ALE CORUPIEI


3.1.Definirea fenomenului corupiei Corupia reprezint utilizarea abuziv a puterii publice n scopul obinerii pentru sine sau pentru alii, a unor foloase necuvenite n urmtoarele forme: - abuzul de putere n exercitarea atribuiilor de serviciu; - frauda; - utilizarea fondurilor ilicite pentru finanarea partidelor politice sau a campaniilor electorale; - favoritismul;

- instituirea unui mecanism arbitrar de exercitare a puterii n domeniul privatizrii sau al achiziiilor publice; - conflictul de interese. Grupul Multidisciplinar privind Corupia (G.M.C.) nfiinat n anul 1994 de ctre Comitetul de Minitri al Consiliului Europei a adoptat provizoriu urmtoarea definiie: Corupia cu care are legtur G.M.C. cuprinde comisioanele oculte i toate celelalte demersuri care implic persoane nvestite cu funcii publice sau private, care i-au nclcat obligaiile care decurg din calitatea lor de funcionar public, de angajat privat, de agent independent sau dintr-o alt relaie de acest gen, n vederea obinerii de avantaje ilicite, indiferent de ce natur, pentru ele nsele sau pentru alii. Convenia penal a Consiliului Europei privind corupia, semnat de Romnia la data de 27 ianuarie 1999, definete corupia n cele dou modaliti de svrire: - corupia activ promisiunea, oferirea sau darea, cu intenie, de ctre orice persoan, direct sau indirect, a oricrui folos necuvenit, ctre un funcionar, pentru sine sau pentru altul, n vederea ndeplinirii sau abinerii de a ndeplini un act n exerciiul funciilor sale43 ; - corupia pasiv solicitarea ori primirea, cu intenie, de ctre un funcionar public, direct sau indirect, a unui folos necuvenit, pentru sine ori pentru altul, sau acceptarea unei oferte sau promisiuni a unui astfel de folos, n vederea ndeplinirii sau abinerii de la a ndeplini un act n exerciiul funciilor sale. Potrivit conveniei, corupia privete att sectorul public ct i pe cel privat, iar faptele de corupie pot fi svrite de funcionari publici naionali i strini, parlamentari naionali, strini sau ai adunrilor parlamentare internaionale, funcionari internaionali, precum i de persoane care reprezint organizaii internaionale. n rile aflate n tranziie, fenomenul corupiei i are proveniena ntr-o multitudine de factori de natur politic, economic i social:
43

DOBRINOIU, Vasile. Coruptia in dreptul penal roman,: Editura Atlas Lex, Bucuresti 1995 p. 115

- nivelul iniial de dezvoltare; - motenirea politic, economic i instituional; - nzestrarea natural i social; - opiunile politico-instituionale; - nivelul competiiei politice i al concentrrii economice; n vechiul drept penal romnesc, corupia apare incriminat destul de trziu i limitat, n perioada domniilor fanariote. Faptele de corupie constau n daruri fcute de ctre subalterni sau de ctre particulari dregtorilor, n dubla lor calitate de funcionari i judectori. O dat cu perioada fanariot, moravurile impuse de ctre demnitarii fanarioi au nlocuit obiceiurile austere ale poporului romn i au condus la generalizarea corupiei att n raporturile cu demnitarii turci ct i n cele dintre funcionarii romni ori ntre acetia i populaie. Frecvena cazurilor de corupie a impus unele reglementri penale nc n timpul ultimelor domnii fanariote, viznd n special actele de corupie ale judectorilor sau ale altor funcionari cu atribuii de judecat (ispravnici). Totodat, au aprut reglementri penale care incriminau faptele de corupie ntr-o manier modern i explicit, cum ar fi Condica de drept penal i procedur penal intrat n vigoare la 1 ianuarie 1852, n Muntenia, sub domnia lui Barbu tirbei. Incriminarea faptelor de corupie a fost perfecionat i completat prin Codurile penale din 1865, 1936 i 1968, pstrndu-se ns principiile preluate din Codul penal francez din 1810, care au fost mbogite cu rezultatele gndirii juridice romneti44. Aadar, corupia nu este o noutate pentru Romnia, ci o avut o lung i negativ tradiie istoric, fapt confirmat i de terminologia variat folosit pentru a ilustra fenomenul corupiei. n perioada recent, oportunitile oferite de fenomenul de tranziie coroborate cu insuficiena i ineficiena controlului statal au favorizat dezvoltarea actelor de corupie, n special a criminalitii economice, orientat spre obinerea de profituri maxime.

44

ibidem

Corupia poate fi privit ca o problem social complex, care este perceput de segmentele sociale oneste ca fiind un fenomen deosebit de grav i periculos ce atac bazele economice i politice ale societii, pune n pericol stabilitatea instituiilor statale i afecteaz nivelul de trai al populaiei prin creterea nejustificat a costurilor sociale. Aria tot mai larg, complexitatea i continua diversificare a formelor de manifestare a acestui fenomen, mpreun cu tendinele de globalizare fac din corupie o adevrat ameninare pentru democraie i pentru principiile statului de drept. Programele guvernamentale privind prevenirea i combatere corupiei pleac de la ideea c fenomenul corupiei este o disfuncie de sistem care afecteaz cadrul normativ, sistemul instituional i relaiile interumane specifice instituiilor sociale. Astfel, excesul normativ, ca i lipsa reglementrilor legale n anumite domenii alimenteaz factorii de risc pentru corupie. La acestea se adaug inexistena sau funcionarea necorespunztoare a structurilor specializate care au atribuii de prevenire i control al corupiei precum i strategiile ineficiente de selecie, recrutare, perfecionare i control al resurselor umane care trebuie s asigure funcionarea n condiii de legalitate a componentelor sistemului instituional. Strategia de prevenire i control social al corupiei ine seama de existena marii corupii i a corupiei mici, fiind adoptate msuri specifice fiecrui nivel al corupiei. Marea corupie este asociat funciilor de nivel nalt, factorilor de decizie major, formelor grave de fraud, extorcri de fonduri, mergnd pn la criminalitatea organizat, n timp ce mica corupie are cel mai puternic impact pentru percepia public. n timp ce controlul social al marii corupii este, n primul rnd unul represivpreventiv, mica corupie reprezint inta aciunilor preventive care atac baza piramidei fenomenului i limiteaz rspndirea acestuia. n legislaia anticorupie din ara noastr, distincia dintre cele dou niveluri ale corupiei are la baz un sistem complex de factori constnd n

calitatea persoanei vizate, valoarea sumei sau bunului care formeaz obiectul infraciunii de corupie i cuantumul pagubei materiale cauzate prin infraciunea respectiv. Tipurile corupiei n rile aflate n tranziie Clasificarea are n vedere influenarea actelor normative n timpul elaborrii sau aplicrii lor, dup cum urmeaz: - state capture reprezint aciunile unor grupuri, persoane sau firme din sectorul public sau privat realizate cu scopul de a influena n folos propriu coninutul unor legi, reglementri sau altor tipuri de acte guvernamentale, prin acordarea de avantaje personale unor persoane publice, pe ci ilicite sau alte mecanisme netransparente ; - corupia administrativ distorsionarea intenionat a aplicrii legilor, normelor i reglementrilor existente pentru a crea avantaje unor actori publici sau privai, prin acordarea de ctiguri personale unor oficialiti, pe ci ilicite sau alte mecanisme netransparente.45 n general, fenomenul state capture este asociat marii corupii, iar n perioada recent s-au nmulit cazurile cnd anumite acte normative, n special hotrri de guvern, au fost elaborate i adoptate pentru a crea beneficii anumitor persoane sau grupuri de persoane, mergndu-se pn la falsificarea coninutului unor acte normative, prin ndeprtarea sau adugarea ilegal a unor texte. Asemenea tendine s-au manifestat i n cuprinsul unor decizii judectoreti cu caracter de ndrumare precum i n cel al unor acte normative interpretative (metodologii, acte administrative cu caracter normativ) prin alterarea coninutului acestora reuindu-se distorsionarea principiilor impuse prin actele normative primare. Potrivit americanului Michael Johnston corupia n lumea actual se manifest sub patru forme: 1. Corupia de tip pia de influen pe care o ntlnim n democraiile consolidate din Occident S.U.A., Japonia, Canada etc.
45

DROBINOIU, V. Traficarea functiei si a influietei in dreptul penal ,: Editura Stiintifica si Enciclopedica, Bucurest ,1983;p 117

n economiile de pia bine instituionalizate, corupia sau, cel puin, darea de mit la nivel nalt, care tinde s influeneze rezultatele din indicele de corupie reprezint excepia, nu regula, i este puin probabil ca acesta s fie o piedic n calea dezvoltrii, cu toate c nu este deloc lipsit de urmri. ns aceste societi au nc probleme de corupie care ar trebui s ne ngrijoreze. Unele dintre ele se extind la nivel mondial: bncile i pieele de investiii din cadrul rilor de tip pia de influen funcioneaz, de multe ori, ca nite depozite pentru ctigurile corupte care provin din alte pri (sau particip la splarea banilor respectivi), iar companiile lor multinaionale au fcut tranzacii ilicite n numeroase alte societi. Totui, cele mai multe sunt interne i, uneori, pot fi destul de grave. Corupia de tip pia de influen se axeaz mai degrab pe accesul la instituiile consolidate i pe avantajele din cadrul lor dect pe afacerile i relaiile care se sustrag regulilor acestora. Instituiile puternice reduc oportunitile i o parte dintre stimulentele pentru aplicarea strategiilor extrasistemice, sporind, n acelai timp, riscurile presupuse de ele; mai mult, nsi puterea instituiilor respective de a distribui beneficii i costuri majore amplific valoarea influenei exercitate n interiorul lor. 2. corupia de tip cartel de elite este reprezentativ n cel mai bine consolidate democraii postcomuniste din Europa Central, printre care i Romnia, ca i n Coreea de Sud sau Chile etc. Modelul democraiei de pia s-ar putea s nu fie att de rezistent n faa corupiei cum credem uneori, mai ales acolo unde cadrele instituionale sunt mai slabe. Democraiile noi sau reconstituite Coreea de Sud, Chile, Polonia, Ungaria se afl nc n plin proces de consolidare n multe sensuri. Altele trec printr-o perioad de criz: de pild scandalurile mari care au avut loc n Italia la nceputul anilor 90 nu au reprezentat un nou val de corupie, ci, mai degrab, o manifestare a consecinelor destrmrii unor reele clandestine de elite de partid i ale unor presiuni mai accentuate exercitate att din interior, ct i din exterior, n sensul asumrii responsabilitii. n astfel de cazuri, puterea i relaiile ei cu bogia sunt n continu schimbare, genernd noi posibiliti i riscuri pentru elite. Pentru ele, corupia poate avea o natur defensiv,

protejndu-le avantajele politice, economice sau strategice deja existente, descurajndu-le adversarii i consolidndu-le relaiile cu aliaii i cu susintorii.46 Cei implicai pot avea o varietate de fundamente ale puterii, cum sunt afacerile, armata, birocraia, un partid politic sau legturi sociale, etnice sau regionale. Poziiile oficiale vor fi deosebit de importante n cadrul acestui tip de societi, ns mai puin sigure dect n cazurile de tip pia de influen, din cauza liberalizrii mai rapide, a competiiei politice din ce n ce mai mari i a instituiilor mai slabe. Relaiile corupte ale elitelor vor reprezenta, de multe ori, puntea de legtur dintre sectoarele public i privat. Instituiile oficiale care sunt doar relativ puternice nu doar c faciliteaz, ci (din perspectiva elitelor) i necesit asemenea legturi. Mai mult, ele slbesc eficiena eforturilor anticorupie i ngreuneaz viaa potenialilor rivali politici sau economici. Aceste sisteme nu sunt total nedemocratice sau lipsite de concuren i, n anumite privine, corupia de tip cartel de elite se constituie ntr-o for stabilizatoare. Totui, corupia joac un altfel de rol n aceste cazuri i este folosit n maniere diferite de cele specifice categoriei pia de influen. n loc s fie o form de a face nego cu accesul la persoanele cu putere de decizie i cu un statut bine instituionalizat, n aceste cazuri corupia reprezint un mecanism de control sistemic, de multe ori avnd o natur defensiv. 3. corupia de tip oligarhi i clanuri este prezent n ri precum Rusia, Mexic, Filipine etc. n aceste societi, liberalizarea politic i cea economic forme de tranziie simultane, dac nu chiar nglobate una n cealalt i graniele nesigure dintre sectoarele public i privat au dus la apariia unei largi varieti de oportuniti ntr-un cadru de instituii slabe. Forma de corupie dominant n acest caz va consta ntr-o lupt dezordonat, uneori violent ntre elitele aflate n competiie care urmresc s-i foloseasc resursele personale (de exemplu, un numr mare de susintori, o afacere, o zon administrativ, o serie de relaii

46

DELEANU, Ioan, BOBOS, Gheorghe Organele statului socialist roman in sistemu democratiei socialiste. Editura. Didactica si Pedagogica Bucuresti 1973;p 121

n cadrul aparatului judiciar ori al crimei organizate sau o familie influent) n vederea dobndirii att a bogiei, ct i a puterii.47 Spre deosebire de sindromul cartel de elite, n care elitele relativ consolidate colaboreaz n secret ntr-un cadru instituional cu putere moderat, categoria n discuie se caracterizeaz prin faptul c oligarhii sunt ageni liberi i este puin probabil ca ei s colaboreze mult timp. Aceste elite sunt oligarhice n sensul c o mare parte din competiia cea mai important se desfoar adesea n termeni extrem de personali ntre un numr relativ mic de participani. Totui, acetia, la fel ca i jocurile n care sunt implicai, sunt ameninai de o anumit nesiguran cauzat de ritmul i de amploarea schimbrii, de natura nestructurat i de fluctuaiile ce apar la nivelul mizelor conflictului i de violena frecvent. Instituiile slabe reprezint o problem important: incapacitatea de a implementa contractele sau de a apra proprietatea prin tribunale i prin aplicarea legilor sporesc numrul stimulentelor care ndeamn la recurgerea la violen, fcnd ca poliia i armata s fie cu att mai uor de cumprat i avnd ca rezultat, n cele mai grave dintre cazuri, recurgerea la ajutorul mafiilor i al armatelor private. 4. corupia de tip moguli oficiali, proprie Chinei i unor ri din Orientul Mijlociu, unor state din Africa

3.2. Diferite abordri privind corupia


Autorii americani Willam L. Richter, Frances Burke i Jameson W. Doig inventariaz posibile abordri i definiii ale corupiei. ntr-o prim abordare corupia este definit n legtur cu conceptul de interes public: Vorbim de corupie ori de cte ori un personaj deintor al unei funcii publice, printr-o recompens financiar sau de alt natur, care nu este prevzut de lege este ndemnat s acioneze n favoarea celui care a furnizat recompensa, prejudiciind n acest fel interesul public48 Dificultile privind utilizarea acestei definiii provin din dificultatea de a defini ntr-un mod neechivoc interesul public. Spre exemplificare: un senator american a reuit s obin fonduri pentru o autostrad care lega o mic
47

CIUNCAN, Dorin, Jurisprudeta si doctrina penale in material coruptiei : Editura Lumina Lex, Bucuresti ,2004;p 166
48

ibidem

localitate de autostrada principal New York-Montreal, ns aceasta este foarte puin folosit. Dac analizm fapta din perspectiva interesului locuitorilor acelui orel, probabil c acetia au apreciat-o ntr-un mod pozitiv. Dac n schimb analizm aceeai aciune prin prisma interesului locuitorilor statului New York sau a Federaiei Americane n general, probabil putem s vorbim despre o risip de resurse. Alte exemple care pot fi invocate sunt cazurile n care anumite grupuri de interes reuesc s obin de la autoriti anumite avantaje sau resurse (un sindicat care obine o mrire a salariilor pentru membri si). Din perspectiva acestor grupuri interesul public a fost satisfcut, dar din punctul de vedere al celorlali membrii ai comunitii se poate spune c bugetul a fost ncrcat cu o cheltuial suplimentar i eventuale cereri pe care alte grupuri le vor adresa guvernului vor fi respinse din aceast cauz. Cel de-al doilea tip de definiii au ca element central conceptul de ndatorire public sau ndatorirea celui care lucreaz ntr-o funcie public. Un comportament care deviaz de la ndatoririle oficiale n scopul de a obine ctiguri personale. n acest caz, att timp ct nu exist confuzii cu privire la ceea ce semnific ndatorire public, actele de corupie pot fi identificate cu o mai mare precizie. O alt categorie de definiii pornesc de la plasarea activitilor desfurate de ctre sectorul public ntr-un context de pia. Corupia implic transferul de la criteriile stabilite prin legi i regulamente la criterii care au la baz modelul pieei libere. Altfel spus, preul care este stabilit prin legi sau alte reglementri, condiiile pe care un cetean trebuie s le ndeplineasc pentru a beneficia de un anumit serviciu, sunt abandonate n favoarea unei abordri de tip cerere i ofert, ceea ce implic apariia corupiei. Aceast definiie este probabil cea mai util, deoarece permite identificarea unor cauze ale comportamentelor ne etice i n acelai timp a unor remedii eficiente. ntr-o prim posibil interpretare a acestei definiii se poate afirma c normele pe baza crora i desfoar activitatea instituiile publice i angajaii lor sunt de multe ori constrngtoare sau produc blocaje i ntrzieri i prin urmare, ele sunt evitate cu ajutorul practicilor corupte. Unii specialiti vorbesc despre corupie nevinovat, inocent. Pentru a nelege mai bine aceast abordare s ne gndim la un parc n cadrul cruia arhitectul a trasat un numr de alei. Dup un timp alte crri apar traversnd spaiul verde. Motivul este simplu: cetenii gsesc ci mai convenabile pentru a se deplasa. Din acest motiv unii arhiteci las parcurile iniial fr alei, lsnd pe cei care l utilizeaz s aleag traseele, care ulterior vor fi permanentizate. La fel se pune problema i n cazul legilor i a regulamentelor: nu ar fi mai bine s ateptm s vedem cum se stabilesc aceste legi n mod natural urmnd s fie formalizate ulterior. Aceast modalitate de definire a corupiei ne permite s identificm i o alt posibil cauz a acesteia i anume penuria n cazul unor bunuri sau servicii.

Altfel spus, dac un anumit produs sau serviciu se gsete n cantiti reduse, cu alte cuvinte exist o ofert restrns, iar cererea este mare, preul respectivului produs va crete prin intermediul faptelor de corupie. O alt cauz a nclcrii normelor care privesc integritatea public, care are la rndul su conotaii economice este poziia monopolist pe care unele persoane sau instituii o au n legtur cu furnizarea unor bunuri sau servicii. O astfel de postur poate fi exploatat n sensul obinerii unor avantaje oculte. Avantajul cel mai mare al abordrii fenomenului corupiei din perspectiv economic este posibilitatea identificrii i eliminrii cauzelor acesteia, realizndu-se n acest fel o prevenie mult mai eficient. 3.3. Corupia n Romnia n procesul de tranziie i de adaptare la condiiile economiei de pia concureniale, corupia tinde s devin un fenomen structurat i specializat, prezent n toate domeniile vieii economice sociale i politice. Acest proces a fost declanat de schimbarea regimului politic i este alimentat de factorii de risc actuali: conexitatea cu alte fapte antisociale i cu economia subteran, managementul defectuos al deciziei politice i legislative precum i mutaiile. Fenomenul corupiei afecteaz mai mult sau mai puin toate rile europene, dar rile n curs de dezvoltare aflate n procesul tranziiei ctre o economie de pia funcional sunt cele mai vulnerabile n faa marilor riscuri legate de corupie.49 Datorit mijloacelor moderne de comunicare i a unei mari deschideri a frontierelor n Europa, manifestrile crimei organizate au cptat un caracter transnaional, desfurndu-se de cele mai multe ori, pe fondul coruperii unor funcionari publici cu atribuii judiciare sau financiare, ori a unor funcionari vamali sau care asigur paza frontierelor. n rile europene, astfel de domenii n care activitile infracionale au loc pe fondul unor acte de corupie sunt urmtoarele: - activitatea antreprizelor ntreprinderile ajung de multe ori s fie controlate de ctre organizaiile criminale care le consider indispensabile datorit obiectului lor de activitate, poziionrii geografice, pieelor de
49

CARASCIUC, Lilia. Coruptia si calitatea guvernarii, Chisinau: Editura. U.N.P.D.- Moldova 2002 p. 119

desfacere, etc.; n acest proces, pe lng aciunile de intimidare, mita este folosit pentru cucerirea ntreprinderii, prin influenarea factorilor de decizie iar, pe de alt parte, dup dobndirea controlului ntreprinderii respective, profiturile obinute sunt utilizate pentru comiterea unor noi acte de corupie ; - contrabanda cu igri fabricate n strintate efectuat prin sustragerea fizic de la regimul de tranzit i prin ntocmirea unor documentaii false aferente importurilor de igri nsoite de coruperea unor funcionari vamali cu atribuii de inspecie; - evaziunea fiscal prin utilizarea unor firme fantom organizate pe mai multe paliere; Splarea banilor inclusiv prin repunerea n circulaie, sub form de mit, a unor fonduri dobndite ilicit sau prin reciclarea sau refolosirea de ctre funcionarii corupi a sumelor de bani primite cu titlu de mit; - comercializarea ilegal a alcoolului; - falsificarea crilor de credit; - transferurile frauduloase de bani prin mijloace electronice (inclusiv prin Internet); - traficul de deeuri i infraciunile asupra mediului nconjurtor constituie un fenomen trans regional, legat de strngerea i distrugerea deeurilor att urbane ct i industriale; datorit lipsei cronice de instalaii adecvate, organizaiile criminale recurg n mod sistematic la depozitarea sau distrugerea ilegal a deeurilor toxico-nocive, cu obinerea unor profituri uriae, iar asemenea activiti, cu consecine dezastroase i ireversibile asupra mediului nconjurtor, au loc deseori cu complicitatea unor funcionari corupi; - traficul de arme, materiale nucleare, droguri sau fiine umane reprezint activiti criminale cu caracter transnaional care genereaz profituri mari i, n acelai timp, prezint riscuri mici pentru infractorii implicai, datorit procentajul redus de identificare din partea autoritilor statului; - deturnarea i schimbarea destinaiilor subveniilor, cu referire special la finanrile comunitare, sens n care, cum am artat, a fost adoptat o

legislaie specific pentru protejarea intereselor financiare ale Comunitilor Europene. n cadrul programelor guvernamentale privind prevenirea i aciunea mpotriva corupiei, pornindu-se de la identificarea sectoarelor vulnerabile la corupie i a factorilor de risc specifici au fost identificate urmtoarele forme de corupie: - corupia administrativ privete activitatea administraiei publice locale i centrale, autoritile vamale, sntatea i asistena social, cultura i nvmntul, instituiile din domeniul aprrii, ordinii publice i siguranei naionale corupia n justiie cu referire la autoritile judectoreti parchete i instane; - corupia economic n special n domeniul financiar-bancar, n agricultur, silvicultur i n unele ramuri ale industriei: metalurgie-siderurgie, precum i n prelucrarea i comercializarea petrolului; - corupia politic legat n special de activitatea parlamentar i a partidelor politice: efectele negative ale imunitii parlamentare, influenarea iniiativelor legislative, finanare partidelor politice i a campaniilor electorale Avnd n vedere amploarea i diversificarea fenomenului corupiei, autoritile romne au adoptat o strategie naional anticorupie materializat n Programul naional de prevenire a corupiei i Planul naional de aciune mpotriva corupiei, adoptate prin Hotrrea Guvernului nr. 1065/2001. Cele dou programe exprim poziia Guvernului Romniei fa de fenomenul corupiei, amploarea fr precedent i diversificarea acesteia constituind principala motivaie a elaborrii unei strategii unitare i ferme de prevenire i combatere n perioada urmtoare. Din aceeai necesitate a izvort i adoptarea, n cadrul unui pachet legislativ, a unei legislaii secundare anticorupie constnd n Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei.50

50

ibidem

Constatarea c fenomenul corupiei tinde s se globalizeze i s mbrace forme grave n Romnia a devenit o coordonat obinuit a discursurilor publice ale naltelor oficialiti ale statului romn, care evoc permanent noi metode i instrumente pentru prevenirea i controlul social al corupiei. Regsim aceeai abordare i n mass-media, care trateaz fenomenul corupiei ca pe o adevrat plag a societii romneti i care critic ineficiena msurilor dispuse pentru limitarea i controlul corupiei. n acest mod s-a ajuns la o percepie public extrem de negativ fa de corupie, amplificat i de lipsa rezultatelor concrete i spectaculoase, pe termen scurt, n combaterea corupiei. La nivelul ceteanului obinuit, corupia are un impact direct, cu implicaii inclusiv asupra opiunilor sale politice, deoarece constat c statul nu-i asigur ntr-o suficient msur securitatea personal. Constatarea c fenomenul corupiei tinde s se globalizeze i s mbrace forme grave n Romnia a devenit o coordonat obinuit a discursurilor publice ale naltelor oficialiti ale statului romn, care evoc permanent noi metode i instrumente pentru prevenirea i controlul social al corupiei. Regsim aceeai abordare i n mass-media, care trateaz fenomenul corupiei ca pe o adevrat plag a societii romneti i care critic ineficiena msurilor dispuse pentru limitarea i controlul corupiei. n acest mod s-a ajuns la o percepie public extrem de negativ fa de corupie, amplificat i de lipsa rezultatelor concrete i spectaculoase, pe termen scurt, n combaterea corupiei. La nivelul ceteanului obinuit, corupia are un impact direct, cu implicaii inclusiv asupra opiunilor sale politice, deoarece constat c statul nu-i asigur ntr-o suficient msur securitatea personal.51 n aceste condiii, fenomenul corupiei din Romnia a fost evocat n repetate rnduri de reprezentani ai entitilor europene sau internaionale (Uniunea European, Banca Mondial, S.U.A.), precum i de organizaii neguvernamentale prestigioase a cror activitate are ca obiect acest domeniu (Transparency Internaional). A rezultat c stadiul actual al corupiei n Romnia reprezint principalul obstacol n calea integrrii europene i a
51

BANCIU Dan.Elemente de sociologie juridical, Editura Lumina Lex Bucuresti, 2000 p 170

relansrii economice prin atragerea investitorilor strini. Aceast stare de lucruri este constatat i n Raportul Consiliului Suprem de Aprare a rii pe anul 2002, n coninutul cruia se face vorbire despre formele de manifestare a corupiei, fenomen care reprezint un risc i o ameninare la adresa securitii naionale. Este cunoscut faptul c procesul de legiferare urmrete ndeaproape nevoile sociale existente ntr-o anumit perioad, fiind un adevrat barometru al stadiului societii i factorilor de risc la adresa stabilitii acesteia. Din acest punct de vedere, n ultimul deceniu, factorii politici din Romnia au ntreprins numeroase msuri, inclusiv pe plan legislativ, menite s limiteze fenomenul corupiei i consecinele acestuia. Astfel, au fost promovate reforme instituionale, msuri de politic penal i adaptare la legislaia european n domeniu.52 Actul normativ cadru n acest domeniu este Legea nr. 78/2000 privind prevenirea, descoperirea i sancionarea faptelor de corupie. Legea se aplic numai anumitor categorii de persoane i stabilete reguli speciale de comportament pentru alte categorii de persoane, iar infraciunile legate de fenomenul corupiei sunt mprite n trei categorii: infraciuni de corupie, infraciuni asimilate infraciunilor de corupie i infraciuni n legtur direct cu infraciunile de corupie. De-a lungul timpului au fost create la nivelul executivului sau al autoritii judectoreti mai multe organisme sau structuri pentru prevenirea i combaterea corupiei (C.N.A.I.C.C.O., Secia de combatere a corupiei i a criminalitii organizate din cadrul Parchetului de pe lng Curtea Suprem de Justiie) care fie s-au dovedit ineficiente, fie au promovat imixtiuni reciproce n activitatea desfurat. Pornind de la legislaia specific existent n unele ri europene (Italia, Spania, Germania) precum i de la necesitatea crerii n Romnia a unei structuri judiciare specializate n combaterea corupiei, a fost creat Parchetul Naional Anticorupie (nfiinat prin Ordonana de Urgen nr.

52

BOBOS, Gheorghe, DELEAU , I Elemente de drept public si privat.Universitatea Ecologica Dimitrie Cantemir, Tg. Mures

43/2002, aprobat prin Legea nr. 503/2002 i modificat prin Legea nr. 161/2003). Parchetul Naional Anticorupie este o structur autonom n cadrul Ministerului Public, care-i exercit atribuiile la nivel naional, fiind conceput pentru combaterea marii corupii, n cadrul normativ creat prin Legea nr. 78/2000. A fost creat un sistem de subieci instituii sau categorii de persoane avnd obligaii ct privete sesizarea faptelor de corupie precum i organisme cu atribuii privind elaborarea, coordonarea evaluarea i sprijinirea aplicrii strategiilor i a programelor, inclusiv a celor sectoriale, de prevenire i control al corupiei. Astfel, la nivelul executivului, n cadrul Comitetului Naional de Prevenire a Criminalitii a fost constituit Grupul central de analiz i coordonare a activitilor de prevenire a corupiei care i desfoar activitatea sub coordonarea Corpului de control al primului ministru. Acest complex de msuri legislative denot faptul c fenomenul corupiei este real i extins iar pentru combaterea acestuia sunt necesare msuri energice din partea ntregii societi romneti.53

3.4. Tipuri de corupie


Tipul de corupie centrata pe funcionarul public consta ntr-un comportament al acestuia, care se ndeprteaz vizibil de obligaiile formale inerente funciei publice, n scopul obinerii de avantaje personale sub forma bneasca, obiecte, contraservicii etc., sau care ncalc regulile ce interzic exercitarea anumitor genuri de influenta cu caracter privat. Este vorba, n acest caz, de funcionarii publici din structurile administrative, adic personal de execuie si de punere n aplicare a legilor si a deciziilor politice, care tiind ca nu sunt sub supraveghere , i permit sa fac abuz de putere.
53

ALEXANDRU Ioan Curente de gandire privind administratia publica, Bucuresti Editura Economica 2001, p 199

Corupia centrata pe piaa este caracteristica acelor tipuri de funcii publice care au o legtura directa cu mecanismul produciei i distribuiei bunurilor si serviciilor n societate. n asemenea situaii, funcionarul public ajunge sa considere postul si atribuiile ncredinate ca pe un act de comer, din care ncearc sa obin maximum de profit. Funcia publica constituie, pentru el, o mprejurare economica de maximizare a venitului personal, iar valoarea acestor venituri depinde si de conjunctura pieei si de priceperea sa de a exploata ct mai bine solicitrile publice. n anumite cazuri, funcionarii pot crea, cu premeditare, un monopol al ofertei de favoruri, prin provocarea intenionata a unor ntrzieri i false situaii de criza pentru anumite categorii de bunuri, licene, servicii etc., cu scopul de a fora o cretere a preului puterii lor discreionare. n sfrit, cea de a treia accepie a corupiei care se centreaz pe noiunea de interes general privete att natura fenomenului, ct si consecinele sale sociale, politice, juridice, morale etc. Astfel, din acest punct de vedere, se poate vorbi de corupie atunci cnd titularul unei demniti publice, insarcinat cu reglementarea anumitor lucruri si cu responsabilitatea de interes general, este incitat prin gratificaii bneti sau de alta natura, neprevzute de lege, sa ia unele masuri n avantajul celui care i furnizeaz acele gratificaii, dar n dauna si prejudiciul comunitarii. Gravitatea actelor de corupie de acest gen este cu totul deosebita pentru ca ele afecteaz zonele de mare responsabilitate publica, putnd bloca chiar activitatea optima a instituiilor aflate n perimetrul de contaminare.54 ntruct ca fenomen negativ si obstacular pentru activitatea de guvernare a unei societi corupia presupune utilizarea funciilor politice si administrative pentru scopuri ilegale si imorale - primire de mita, vindere de informaii, furt din bunul public, facilitare de speculaii financiare n folos propriu etc. - aciuni care, aa dup cum s-a mai artat, urmresc, n ultima instana, obinerea unui avantaj economic sau politic, el nu poate fi conceput dect n contextul unui comportament politic sau administrativ abuziv si discreionar. Actul de
54

BANCIU, Dan.Sociologie juridical, Editura Hyperion, Bucuresti: 1999, p. 88

corupie, presupunnd o nclcare a normativelor de serviciu de ctre un funcionar public, deci depirea cadrului juridic care-i guverneaz activitatea, poate fi privit si ca un abuz de putere sau ca o atitudine discreionara fata de limitele mandatului si puterilor ce i-au fost ncredinate Pe de alta parte, pentru ca omul politic sau funcionarul public, raportndu-se la regimul instituional n care lucreaz, este nevoit, nu de puine ori, sa adopte un comportament ambivalent, oscilnd ntre conduita formala, afiata si oficiala si conduita ascunsa, reala si, uneori mult mai eficienta pentru propriile interese, ceea ce reprezint o reala premisa pentru deturnarea aciunii de la slujirea interesului public, putem considera corupia si ca factor generator de putere discreionara. n principiu , corupia n administraia publica ar putea fi neleas ca deturnarea funciei publice n scopuri private .Gama fenomenelor de corupie cuprinde darea si luarea de mita, traficul de influenta , nepotismul , fraude si falsuri , culegerea de foloase necuvenite , deturnarea de fonduri si multe altele .Dei , n principal, corupia apare ca apanajul funciei publice , ea se manifesta si n sectorul privat. n realitate sectorul privat este implicat n majoritate cazurilor de corupie a autoritarilor publice. Forme diferite de corupie au consecine diferite. Acele fenomene de corupie prin care se submineaz nsei regulile jocului democratic ( cum ar fi fenomenele de corupie din sfera justiiei sau a sectorului bancar si de credit), au grave consecine politice si economice. De asemenea , atunci cnd prin corupie se permite poluarea mediului nconjurtor sau cnd serviciile medicale devin prea costisitoare , consecinele privind mediul sau consecinele sociale sunt nseninate . Prin contrast , o simpla spaga , doar pentru a urgenta o lucrare sau micile pungaii legate de finanarea campaniilor electorale au consecine mai modeste.55 n ceea ce privete Romnia, din datele oferite de acelai organism, rezulta ca fenomenul corupiei s-a aflat n continua cretere n ultimii ani.

55

BOSSAERT, Danielle and DEMMKE, Christoh. Civil services in the accession states; New trends ad impact of the integration process, Maastricht,2003;p. 87

Fenomenul este pus pe seama lipsei de eficienta a instituiilor statului si a unei slabe implementri a legislaiei. Chiar si n tarile n care sistemele administrative sunt bine reglate, au fost demascate cazuri de corupie care au scandalizat opinia publica, ajungnd sa fie cunoscute si n ntreaga lume. Este cazul, printre altele, al afacerilor Kakiei Tanaka din Japonia, Lockheed, Irangate, Whatergate etc., din SUA, al preedinilor Coreii de Sud Roh Taewoo si Chun Doo-Hwan, al fostului cancelar al Germaniei, Helmuth Kohl, al fostului secretar general NATO, Willy Claes etc., ca sa dam doar cteva exemple din tarile dezvoltate ale lumii, n care instituiile statului sunt mult mai bine consolidate si mai eficiente, n aciunea lor, dect n restul lumii. Nu trebuie omis nsa faptul ca daca asemenea cazuri au ajuns sa fie demascate si urmate de masuri severe, acest lucru a fost posibil tocmai datorita caracterului democratic al sistemelor politice din aceste tari. Este de apreciat, de asemenea, n aceste tari, si preocuparea factorului politic de a perfeciona si eficientiza continuu cadrul legislativ n domeniul combaterii corupiei, lucru pe care l vom dezvolta mai mult n ultimul capitol al acestei lucrri, unde vom vorbi despre modalitile de combatere si prevenire a abuzului de putere al autoritarilor publice. Un exemplu, pentru a susine cele menionate , l avem din putea SUA, dup cum se apreciaz,si care dispune de o legislaie foarte coerenta n privina recrutrii funcionarului public, avnd la baza principii meritocratice si de control, care sunt aplicate prin intermediul unor organisme specializate.Daca n aceste tari, faptele de corupie, dei unele dintre ele sunt destul de grave, nu ajung totui sa destabilizeze sistemele politice si sa prejudicieze interese naionale de mare importanta, n schimb, n statele aflate n curs de dezvoltare si n tranziie, acest fenomen este capabil s produc grave consecine, n ntreaga societate, ducnd chiar la o disoluie administrativa a instituiilor statului, aa cum s-au petrecut lucrurile, de exemplu n Nigeria. Mediul predilect de nflorire a corupiei este economia, dar caracatia poate atinge si alte zone ale societarii, considerate, prin tradiie, mai

protejate de efectele aciunii sale, ntre care sfera serviciilor, nvmntul, sntatea, cultura etc.56 Cel puin n cazul tarii noastre, economia a polarizat, ntr-un mod cu totul special, atenia tuturor guvernrilor postdecembriste. Este pe deplin justificat acest lucru, deoarece declanarea procesului trecerii la economia de piaa, a fcut ca asupra acestui sector sa se concentreze puternice presiuni, att din partea agenilor economici autohtoni n devenire, dar si a celor strini. n cazul acestora, daca este sa vorbim de corupie, nu trebuie omis faptul ca sunt tari n care, prin anumite mijloace, fenomenul este chiar ncurajat, daca faptele se produc n afara si aduc avantaje tarilor respective. De exemplu, cum este la nemi, mita pltita n strintate , ca pre al unor favoruri acordate de autoritile statelor respective , nu se impoziteaz, dar se poate la fel de bine recurge la anumite procedee ,oarecum, mascate , cum ar fi :acordarea de burse de studii copiilor personajelor influente din tarile unde se fac investiii ; oferirea de "cadouri " n cazul unor relaii protocolare , suportarea cheltuielilor unor sejururi etc., nsa pe aceasta tema nu este de acord SUA , stat care pedepsete coruperea demnitarilor din strintate.57 Corupia politica - dup ce a aprut guvernarea , s-a dorit ca sa se fac o selecionare a funcionarilor publici pe criterii politice, deoarece s-a considerat necesar acest procedeu pentru ca asigura loialitatea funcionarului fata de cel care l-a numit n funcie . Astzi toate statele democratice recunosc acest criteriu al " profesionalismului " funcionarului. Daca stm sa ne gndim puin, ne dam seama ca daca un funcionar face parte dintr-un partid , nu trebuie sa fie neaprat cauza a corupiei , deoarece la fel cum un funcionar neangajat politic poate fi corupt politic. n cadrul administraiei publice funciile de conducere sunt ocupate ntotdeauna de oameni politici ( minitri, prefeci, primari) care , la rndul lor , numesc n funcii subordonate oamenii din partidul lor sau din cadrul alianei de partide. Atta timp ct legea permite acest lucru, nu ne aflam n prezenta corupiei. Dar daca seful administraiei publice ,
56 57

ALEXANDRU Ioan, Criza administratiei, Editura All Beck Bucuresti 2001, p 121 DE TOOUEVILLE, Alexis De la democratia en Ameracque, Union Geerale d Editions, Paris 1963,p 156

da o anumita dispoziie n calitate de sef politic al funcionarului pe care l are n subordine , atunci suntem n prezenta corupiei; daca stm sa ne gndim la cum se exercita controlul asupra unei instituii n subordine , putem gsi acest lucru ca un exemplu tipic n acest sens.: ca un prim exemplu - seful unei instituii de control declaneaz activitate de cercetare la o anumita direcie , agent, etc.; al doilea exemplu - conductorul instituiei controlate se plnge sefului politic pe linie de partid; iar al treilea exemplu - seful administraiei publice , n calitate de sef politic , intervine pe lng organul de control , n virtutea faptului ca seful acestui organ este ,la rndul lui, membru al partidului. Dup un putem observa , din aceste exemple, corupia intervine n momentul n care nici mcar decizia politica nu mai este dusa la ndeplinire de ctre control si controlat, pentru ca acetia ni-si mai realizeaz scopul , nu-si executa obligaiile stabilite prin lege, fiind deturnai de la misiunea lor administrativa de indicaiile politicienilor , n acest mod se rezolva toate problemele ilegale , pentru ca alii sa fie n ctig. Selecia si promovarea n funcie a angajailor din administraia publica, sa realizat de-a lungul timpului preponderent subiectiv: pe criterii ereditare , prin cumprare de posturi , nepotism , favoritism etc. Dei n prezent administraiile statelor democratice utilizeaz aa - zisele metode " tiinifice "de recrutare a personalului , trebuie sa observam ca printre acestea se nscrie si metoda recrutrii pe criterii politice , adic pe baza unei doze de subiectivism . Chiar si binecunoscuta metoda a concursului conine o doza de arbitrar , pentru ca ntotdeauna ctiga candidatul cel mai bine pregtit. n teorie , s-a generalizat principiul legalitii anselor pornindu-se de la principiul proclamat de Revoluia Franceza : " toi cetenii sunt egali n fata legii si deci toi au capacitatea de a fi admii la toate demnitile , locurile si activitile publice , potrivit capacitaii lor58 ..." Este o teorie foarte buna, care n mod normal ar trebui respectata, dar cu toii tim ca nu e chiar aa , n anumite cazuri, lucru care nu ar trebui sa se
58

Ivan Vasile Ivanoff,Deontologia functiei publice,Targoviste, Editura University Press, 2004, p 187

ntmple , sau mcar de acuma n colo sa se rezolve aceste probleme cu mita, lucru cam greu de realizat la noi n Romnia, dar trebuie sa fie o ansa pentru fiecare dintre noi , pentru un tria mai bun . Nu degeaba muli ceteni vor sa plece peste hotare , tocmai pentru ca aici ( si aici ne referim la cei care au un trai de viata modest, nu la cei care au bani , pentru ca cei care au bani , o pot duce bine oriunde n lume, ) nu gsesc soluia potrivita pentru a duce o viata mai buna, si de aceea aleg sa plece n afara tarii, chiar daca si acolo vor fi nevoii sa lucreze , poate mai multe ore dect n tara, dar mcar tiu pentru ce lucreaz atta. Trebuie sa mai inem cont si de riscurile care pot aprea , ele fiind multiple , care sa amintim doar doua dintre ele care sunt de fapt si destul de suficiente pentru a ne face sa renunam la plecat, si anume : nelciunea sunt destule cazuri prezentate la televizor , n care din tara se spune ceva si cnd se ajunge acolo , e de fapt cu totul altceva; iar al doilea caz pe care l consideram necesar - este acela al stresului :nu este uor pentru nimeni sa-si lase familia n tara si a plece printre strini sa lucreze si sa mai fie tratat si ca un gunoi , acesta este doar unul dintre motivele din care se mbolnvesc cei plecai la lucru n strintate, dar cu toate acestea srcia si nevoia unui trai mai bun i mpinge sa plece prin tari strine la munca59. n practica , nsui modul de structurare a aparatului birocratic permite selecia si promovarea funcionarilor pe criterii neortodoxe. Corupia n interiorul ierarhiei birocratice , poate avea o direcie ascendenta , de la baza la vrf, prin cumprarea efilor din treapta n treapta , sau descendenta , prin ordin de sus n jos , pentru numirea sau promovarea unui funcionar. n prima situaie , funcionarul trebuie sa-si sigure sprijinul sefului de birou si al sefului de serviciu . Acest sprijin se obine, bineneles, prin atenii , favoruri sau chiar mita, n cazul funcionarului brbat , sau prin intermediul seduciei , n cazul funcionarului femeie . n a doua situaie , seful administraiei publice , sugereaz sau chiar ordona directorului din subordine sa angajeze sau sa promoveze , n funcie, o anumita persoana (nepot, var , prieten etc. ), situaia
59

Ivanoff Ivan Vasile,Slugarinicia publicata in Analele Facultatii de Stiinte Juridice, Editura

Bibliotheca, Targoviste, iunie 2006 p 176

fiind cunoscuta sub numele de " favoritism" . Funcionarul femeie, n plus, este pasibila de, aa - zisa, " hartuire sexuala" din partea sefului , n cazul n care solicita promovare n funcie sau creterea salariului. Indiferent daca sistemul de corupere acioneaz pe direcie ascendenta sau descendenta , trebuie reinut efectul mecanismului si anume faptul ca dispare motivaia corecta ( realizarea sarcinilor de serviciu ) si se instaleaz motivaia falsa ( a obinerii de avantaje materiale pe alte cai dect munca). Din pcate , chiar aa se ntmpla la noi , nu chiar n toate cazurile, dar n majoritatea ne lovim de astfel de nereguli si ne mai ntrebam de ce am ajuns ,cum am ajuns? Din motive foarte bine ntemeiate chiar de acuma cteva sute de ani, cnd tot aa se proceda ,si chiar dac alii au ncercat prin diferite metode sa fac , corupia s dispar, nu au reuit, bineneles, deoarece , cei care i doreau acest lucru nu aveau fora necesara , ei erau putini si nu au reuit sa fac fata mulimii corupte ca sa-i poat nltura si prin urmare au fost nevoii sa renune , pentru ca se luptau cu morile de vnt, era o cauza pierduta. 60

3.5. Corupia n administraia public


Analiznd practica guvernrii, n scurta perioada de exerciiu democratic, prin prisma bogatului material conceptual pe care ni-l ofer doctrina politologica, am reuit sa identificam, n realitatea politica a Romniei contemporane, un sir de factori cu impact negativ asupra modului de exercitare a puterii politice la toate nivelurile organizrii sociale. Printre aceti sunt de menionat: - persistenta mentalitilor conservatoare att la nivelul autoritarilor publice ct si al societii n ansamblul ei; - personalul autoritarilor publice, provenind, n mare parte, din structurile fostului regim, a continuat si mai continua nc sa acioneze ntr-o maniera discreionara, specifica unui regim dictatorial;
60

Dobrinoiu Vasile, Coruptia in dreptul penal roman, Atlax Lex Bucuresti, 1995. p 165

- la nivel social, este, nc, destul de puternic, nrdcinata obinuina de a se atepta directive de la organele statului, acestuia revenindu-i, potrivit unei asemenea mentalitate, sarcina de a rezolva toate problemele. Tendina forelor politice ajunse la putere de a recurge la mijloace nedemocratice pentru subminarea opoziiei politice, atitudine care ar putea fi explicata si prin persistenta unor reminiscente comportamentale specifice "partidului unic" sau "partidului stat"; credem ca si din aceste cauze, forele politice din opoziie n-au reuit sa ajung la un nivel corespunztor de structurare si consolidare, cel puin pentru a fi n msura sa contracareze manifestrile discreionare n exercitarea actului de guvernare. Nu doar acestea, mai sus menionate , au fost cauzele neajungerii la un consens privind puterea discreionara, ci , prerea noastr , este ca poate au fost persoane care nu-si doreau acest lucru si au fcut n aa fel nct sa nu se poat ajunge la nici o concluzie , pentru a mai trage de timp , pentru a-si termina treburile pe care , poate , le mai avea de dus pn la capt, sau cine mai tie din ce motive . Unii ajung , daca este n interesul lor personal , foarte departe cu anumite lucruri , tocmai ca sa le fie lor bine, unii tiu sa se descurce, si nu sunt prini, iar alii dup ce ca au destul, vor si mai mult , iar atunci greesc undeva , lucru care i da n vileag, si sunt prini , dar cum au destule "pile " si bani, orice problema se poate rezolva.61 nclinaii discreionare n exercitarea puterii rezulta, ntr-o anumita msura, din nsi natura omului; n postura de guvernani oamenii nu rezista tentaiei de a-si depi limitele prerogativelor si aceasta, nu att pentru a sluji mai bine interesul public, ct pentru a obine satisfacii ce in de persoana lor, lucru despre care am amintit si n cele spuse mai sus. Un loc important n acest capitol l ocupa si analiza corupiei ca factor generator si, totodat, ca efect al excesului de putere si al srciei; dup cum demonstreaz cercetrile de specialitate, gradul de corupie este direct proporional cu rata srciei, indiferent de tara unde se manifesta acest fenomen; n ce privete Romnia, corupia s-a aflat, n perioada tranziiei, n
61

ibidem

continua cretere si, din pcate, n loc sa determine puterea sa ntreprind masuri concrete de contracarare, ea a devenit, mai mult, o tema de rfuieli politice, fiind exploatata, cu precdere, si pentru obinerea de capital electoral. Inclusiv n campaniile electorale pentru alegerile parlamentare, prezideniale sau locale, discursul politic este puternic impregnat cu tema corupiei. Dup cum am putut observa la toate posturile de televiziune, n aceste campanii electorale , toi candidaii vorbesc ca vor face multe lucruri, promit multe lucruri, promit sa pun capt corupiei , doar ca aceste lucruri nu le pot face singuri , chiar daca ei i doresc aceste lucruri pe care le-au spus sa fie realizabile , ei nu i vor putea duce la bun sfrit promisiunile daca ceilali colegi , sau efi mai mari, au alte lucruri "mai bune" de fcut , si anume sa i mpiedice pe candidaii alei sa fac ce au promis. De unul singur nu se face nimic, dar daca nu ai de ales trebuie sa joci dup cum i cnta alii. Ca o mica concluzie a acestui capitol , putem spune ca am ncercat sa vedem care este i ce este corupia n administraia publica . Un rol aparte n stimularea excesului de putere, dup cum ncercam sa argumentam n cuprinsul lucrrii, revine si factorilor externi : rolul acestora nu este de neglijat , ntruct, dup 1990 puterea politica de la Bucureti, din proprie iniiativa sau la presiunea ori solicitarea organismelor Uniunii Europene ori a SUA, a luat nenumrate decizii contrare Constituiei sau programelor politice mandatate de electorat. S-au luat aceste decizii deoarece , abuzul de putere a devenit din ce n ce mai "practicat" de ctre majoritatea persoanelor cu bani si nu numai. Trebuia sa se fac ceva n acest sens , nu se mai poate trai aa, la fiecare problema , mica/ mare, nu conteaz, trebuie sa dam spaga ca sa ne fie rezolvata problema respectiva. Tot n acest capitol am tratat aspecte concrete ale excesului de putere . Am avut n vedere faptul ca societatea romneasca, n general, si clasa politica, n special, parcurge un complicat proces de invitare a exerciiului democratic, context n care se pun si bazele instituiilor statului de drept.

Am abordat si subiecte ca infraciunile de corupie , tipurile de corupie care se gsesc la noi n tara , doar o parte din ele , cele mai importante , deoarece mai sunt multe tipuri de abuz de putere cum ar fi : - abuzul de putere n funcie, ex: profesor - elev ( si nu puine sunt aceste cazuri, din moment ce vedem attea la televizor, si chiar n aceasta facultate a fost un asemenea caz ) ; alt exemplu: sef-angajat/a (unde si aici sunt destule cazuri n care , ca si femeie, cam ai de suferit daca ai un sef brbat - afemeiat, si mai arai si bine .. ) ; - abuzul de putere pe plan sexual - vedem des la tiri despre violuri ca sa ne putem da seama ct de grava e situaia la noi n tara; si multe astfel de exemple de abuz de putere , dar ne-am axat mai mult pe abuzul de putere al autoritarilor publice , deoarece despre asta am ales sa vorbim n acesta lucrare de licena , si deoarece facultatea pe care o reprezentam nu este facultate de Drept , ci facultate de tiine politice, de aceea a trebuit sa avem o lucrare din perspectiva politica. n cele ce urmeaz, adic urmtorul si ultimul capitol , ne vom ocupa de cel mai important lucru din aceasta lucrare de licena. Daca pn acuma am vorbit despre perspectiva istorica a fenomenelor de corupie - unde am vzut care sunt, de unde a aprut, ce importanta au si daca sunt subiecte de actualitate ; am mai vorbit si despre corupia n administraia public - unde am vzut cte tipuri de corupie cunoatem , care sunt infraciunile de corupie si n final am analizat corupia; acuma, n ultimul capitol vom vedea care sunt modalitile de combatere si prevenire a abuzului de putere .

3.6. Infraciunea de corupie


n literatura de specialitate, infraciunea are tenta de corupie si nu exista , nc o unitate de opinii n privina sferei de cuprindere a infraciunilor , de aceea unii autori ( cum ar fi, de exemplu, prof. Anton Parlagiu) , susin ca n cadrul infraciunilor de corupie ar intra doar patru infraciuni si anume : luarea si darea de mita , primirea de foloase necuvenite si traficul de influenta . Restul infraciunilor , care ar putea fi incluse n aceasta categorie ,ar reprezenta doar nite cai spre realizarea corupiei : abuzul n serviciu contra intereselor

personale sau prin infraciuni de fals sau prin deturnare de fonduri, etc. 62 O astfel de opinie are la baza o abordare dualista a fenomenelor de corupie , n sensul ca ntotdeauna trebuie sa existe un corupt si un coruptor. Cnd apar aceste doua elemente , infraciunea respectiva poate fi inclusa n categoria infraciunilor de corupie , iar cnd nu apar mpreuna , nu le putem include n aceeai categorie. Totui, din alt punct de vedere , domeniul infraciunilor de corupie nu se limiteaz doar la cele patru infraciuni amintite, o infraciune de corupie nu trebuie s includ doar acele raporturi juridice de drept penal n care este necesara participarea celor doua prii. Mai ales n cazul corupiei manifestate la nivelul administraiei publice , dar nu numai , forma n care se manifesta aceasta , vizeaz ndeprtarea funcionarului public sau a reprezentanilor alei care activeaz n structurile administraiei de la normele unui comportament etic. Din aceasta perspectiva , simpla purtare abuziva este suficienta pentru a fi ncadrata n sfera infraciunilor de corupie . Deoarece, din mai multe puncte de vedere , toate infraciunile prin care se realizeaz si o nclcare a normelor etice profesionale n administraia publica , pot fi incluse n sfera de cuprindere a infraciunilor publice si se craz o stare de nencredere n privina acestora . Datorita Codului Penal , infraciunile au fost mprite n infraciuni caracteristice de corupie si infraciuni conexe corupiei. Prin aceasta, putem defini corupia ca fiind deturnarea funciei publice n scopuri private . Cu alte cuvinte , orice infraciune , prin care un funcionar public , sau reprezentant ales , ce activeaz n structurile administraiei publice , deturneaz n scopuri particulare funcia sa publica , intra n categoria infraciunilor de corupie. Nu putini dintre aa - ziii investitori strini s-au dovedit a fi aventurieri atrai pur si simplu de bogiile tarii, lipsite n noile condiii de o gestiune si de administrare protectoare.63 Sub masca unor aa zise intenii de a realiza investiii n Romnia, acetia au reuit, cu complicitatea funcionarilor de la cele mai nalte nivele ale
62

Dobrinoiu Vasile.op.it CORNELIU Manda si Cezar Corneliu Manda Dreptul colectivitatilor locale : editura,Lumina Lex- Bucuresti, 2002. p 188
63

autoritarii publice, sa devalorizeze bncile, industria, patrimoniul naional si, n general, tot ceea ce a creat mai de pre poporul romn prin imense sacrificii si suferine. Iat de ce putem considera economia ca fiind si domeniu n care excesul de putere a atins cotele cele mai nalte de dispre fata de interesul naional si, mai ales, fata de voina populara. Regulile democraiei impun, ca n privina deciziilor importante de care depinde starea naiunii si viitorul ei, sa se recurg la consultarea electoratului. Ori, pentru faptul ca de aproape 15 ani de zile de cnd s-a trecut la privatizarea bazei materiale din ntreaga economie naionala, privatizare care a nsemnat, de fapt, furturi si distrugeri catastrofale, pentru nici una dintre deciziile politice si juridice, adoptate n acest scop, nu s-a cerut acceptul electoratului, creatorul si proprietarul de drept al acestui patrimoniu, putem considera aceasta politica excesiv de abuziva, iar pe actorii ei direct responsabili de acest dezastru. Corupia a reprezentat, n tot acest timp, si o tema de rfuieli politice, fiind exploatata cu predilecie si pentru obinerea de capital electoral. Subiectul a fost prezent aproape n toate discursurile electorale, fcndu-se, nu de puine ori, promisiuni (demagogice) precum ca, odat cu dobndirea puterii, toate forele vor fi mobilizate pentru combaterea ei. Asemenea promisiuni au fcut chiar si candidaii care s-au aflat pe anumite perioade de timp n funcii publice si au inut capul de afi n scandalurile mediatice pe tema corupiei, ncercnd parca sa demonstreze astfel ca n politica, demagogia si neruinarea ar fi scuzabile, dat fiind aa-zisele "scopuri majore" ce se urmresc. Este nsa de observat ca, dei acest fenomen a invadat exploziv toate structurile de putere chiar ncepnd din 1990, el a intrat n sfera de preocupri a unor organisme internaionale de abia n ultimii ani, iar mai serios n 200264. Deci cu alte cuvinte, ct timp s-a furat masiv din Romnia de s-au golit visteria, bncile si n general tot ce a fost mai de pre n ceea ce s-a numit avuia naionala, nici un organism internaional n-a reclamat ca puterea de la Bucureti ar fi corupta. Presiunile pe tema corupiei asupra Guvernului romn,
64

CAPATANA, Octavian. Dreptul concurentei: Partea generala, Ed. a-2-a: Editura Lumina Lex, Bucuresti,1998.p 199

mai ales din partea instituiilor Uniunii Europene, s-au nteit n cea de a doua parte a anului 2002, datorita, n primul rnd, dezvluirilor din presa occidentala cu privire la cheltuirea fondurilor destinate n cadrul programelor PHARE si SAPARD, ceea ce a fcut sa se creeze un curent de opinie nefavorabil Romniei chiar n rndul populaiei statelor comunitare. Datorita corupiei, Romnia ntmpina serioase dificulti n primirea si gestionarea acestor fonduri, care se cifreaz, numai ca ajutoare nerambursabile acordate de Uniunea Europeana, la un miliard de euro. Se afirma, de exemplu, ca datorita acestui fenomen, proiectele destinate dezvoltrii regionale n-au fost selectate dup criterii calitative de eficienta si, ca urmare, prea multe fonduri au ajuns la firme si persoane apropriate puterii si, de cele mai multe ori, nu n zonele si pentru scopurile pentru care au fost alocate. Credem ca o buna parte dintre aciunile care au fost ntreprinse n aceasta direcie (nfiinarea Parchetului Naional Anticorupie, promovarea unor iniiative legislative, printre care si cea privind obligativitatea demnitarilor de a-si declara averile, reglementarea unor incompatibilitatea, arestarea unor funcionari cu rang superior etc.), precum si faptul ca problema corupiei a devenit practic nelipsita din orice discurs politic, att al exponenilor puterii ct si ai opoziiei, sunt rezultatul direct al acestor presiuni. n raportul de tara, att pe 2002 ct si pe 2003, al Comisiei Europene se precizeaz, printre altele, ca n continuare pentru Romnia o prioritate trebuie sa fie lupta mpotriva corupiei, "care este larg rspndit",dar efecte prea mari nu s-au vzut, dar se spera n continuare ca se vor opri la un moment dat si aceste abuzuri de putere ale autoritilor publice si nu numai.65 Suntem de prere nsa, ca att timp ct "lupta mpotriva corupiei" va reprezenta mai mult un slogan politic si centrul ei de greutate va fi plasat asupra nivelelor inferioare de execuie, avnd prin excelenta un caracter pompieristic, ansele de contracarare sau de stpnire, ct de ct, ale acestui fenomen sunt iluzorii. Sursele generatoare de corupie sunt, n primul rnd, legea si decizia politica. Ori la acest nivel, singura fora capabila si interesata sa
65

BULAI, Costica. Manual de drept penal, Partea generala, Editura All Beck Bucuresti,, 2002;p 109

exercite presiuni nu este dect societatea civila. Pentru ca aciunea ei sa devina eficienta, o prima si de mare importanta condiie este ca ea sa se maturizeze spiritual si organizatoric, sa devina contienta de drepturile si interesele ei. Numai astfel raporturile de putere s-ar putea echilibra, condiie esenial pentru ca actul de autoritate politica sa nu poat fi deturnat de la interesul public. Democraia si statul de drept se fundamenteaz la nivelul ansamblului social pe un echilibrul de forte ntre care, n prim plan, sunt puterea politica si societatea civila. Daca una dintre ele da semne de slbiciune cealalt, inevitabil, va deveni excesiv i discreionar. Acest fapt este lesne de observat n evoluia raporturilor de putere n Romnia postdecembrista. Prin urmare, descurajarea modului discreionar de gestionare a afacerilor publice poate fi realizata printr-o diversitate de aciuni si masuri, nsa, factorul cel mai important, n aceasta privina, l reprezint societatea civila, care ar trebui sa nu mai accepte asemenea nereguli din partea autoritarilor publice, sa-si cunoasc mai bine drepturile i s aib curajul sa demate pe orice funcionar sau persoana care face abuz de putere , si nu sa participe activ la aceste abuzuri de putere ; doar daca societatea civila va fi n stare sa nu mai accepte abuzurile de putere si sa fie un sprijin pentru cei care vor sa pun capt acestor nereguli, se vor mai ndrepta ct de ct lucrurile n tara noastr, dar nu se tie ci i doresc acest lucru. Doar cu sprijinul tuturor se va putea realiza ceva bun si pentru Romnia.66

2.7.Cauzele corupiei
Corupia este un fenomen prezent n toate rile lumii, n toate tipurile de regim sau sistem politic i, n acelai timp este caracteristic tuturor epocilor istorice. Totui s-a observat c gradul de rspndire a practicilor care pot fi considerate corupte difer substanial de la ar la ar, observatorii fiind n general de acord c n rile aparinnd civilizaiei occidentale fenomenul este mai puin prezent. Au fost astfel identificate cteva cauze care genereaz corupie sau influeneaz gradul de rspndire a acesteia: - Comportamentul sau natura uman. n urm cu cteva decenii se considera c responsabile pentru proliferarea fenomenului de corupie sunt natura uman i respectiv, comportamentul celor aflai n funcii oficiale; cu alte cuvinte, opinia rspndit n rndul specialitilor era c faptele ne etice
66

CORNELIU Manda Drept administrativ : Tratat elementar editura Lumina Lex, Bucuresti : 2001 p 188

apreau atunci cnd o persoan necorespunztoare, predispus la ru ajungea n poziii publice; astzi exist o percepie substanial modificat, comportamentul fiind considerat o cauz minor a fenomenului corupiei. - Aspectele culturale. n absena autoritii statului sau atunci cnd statul nu i exercit dintr-un motiv sau altul autoritatea n mod ferm (nu are capacitatea cum se ntmpl n cazul zonelor greu accesibile sau un anumit domeniu nu este reglementat) sau legislaia nu este bine dezvoltat, societatea i dezvolt propriile norme, propriile practici care guverneaz relaiile dintre oameni; dac autoritatea public decide s reglementeze un astfel de domeniu, pot aprea contradicii sau chiar conflicte ntre legile care se ncearc a fi impuse i normele proprii ale comunitii; acelai fenomen are loc atunci cnd sunt adoptate norme de la alte state sau de la organizaii internaionale: un bun exemplu l reprezint practicile populare care exist n Romnia producerea de buturi alcoolice n gospodrie, sacrificarea unor animale etc. n urma aderrii la Uniunea European asemenea obiceiuri ar trebui interzise sau cel puin strict reglementate; este foarte probabil ca ncercarea autoritilor de a impune regulile Uniunii Europene n aceste cazuri se va lovi de rezisten; o prim problem va fi legat de cei care vor trebui s aplice noile reguli (funcionarii); cum s convingi un agent de poliie dintr-o localitate rural c obiceiurile strmoeti care pentru toat lumea par naturale i inofensive trebuie interzise i c trebuie s-i pedepseasc constenii dac i sacrific porcul n ajunul Crciunului fr anestezie). - Capacitatea instituional statului de a impune reguli. Se poate ntmpla ca de multe ori eforturile necesare pentru a ine sub control fenomenul corupiei s depeasc posibilitile statului; este mai ales cazul rilor n tranziie care se confrunt cu lipsa acut de resurse; este dificil s lupi mpotriva celor care ncalc legea atunci cnd nu reueti s asiguri o salarizare corespunztoare funcionarilor implicai n proces; la fel, se ntmpl destul de des ca din punct de vedere tehnic, autoritile publice s nu fie capabile s concureze cu infractorii (chiar n ri dezvoltate Statele Unite, de exemplu micile comuniti sunt obligate s cear ajutorul autoritilor federale pentru a putea face fa crimei organizate). - Gradul de implicare a statului n societate. Acest aspect este important n principal n ceea ce privete domeniul economic; corupia nseamn utilizarea unor poziii publice pentru a obine foloase personale; cu ct mai multe sunt aceste poziii oficiale (cazul ntreprinderilor de stat), cu att mai multe sunt posibilitile de corupie; - Tipul de regim politic. Experiena a dovedit c n regimurile n care circulaia elitelor este redus (un anumit partid rmne la putere foarte mult vreme) se creeaz structuri sau procese paralele cu cele oficiale, de multe ori mai relevante ca acestea din urm, care se bazeaz pe activiti ilegale sau le alimenteaz.67
67

AVRAM Ion. Drept administrative , Editura Lumina LEX Bucuresti , 2001. p. 198

- Construcia instituional necorespunztoare; cei mai muli specialiti afirm c legislaia deficitar i organizarea defectuoas a unor instituii publice sau chiar a statului sunt principalele cauze generatoare de corupie; legislaia poate fi excesiv de complex, dificil de interpretat i aplicat, sau dimpotriv poate avea lacune care s permit ilegaliti; n ceea ce privete structura instituiilor, pot exista de multe ori verigi intermediare inutile care s alimenteze corupia sau alte forme de proast organizare care s afecteze funcionarea corect a instituiilor.

CAPITOLUL AL III-LEA FORME DE MANIFESTARE ALE CORUPTIEI ADMINISTRATIVE


3.1.Trafic de influen . Coninutul legal: "Primirea ori pretinderea de bani sau alte foloase ori acceptarea de promisiuni, de daruri, direct sau indirect, pentru sine ori pentru altul, svrita de ctre o persoana care are influena sau laa sa se cread ca are influena asupra unui funcionar pentru a-l determina sa fac ori sa nu fac un act ce intra n atribuiile sale de serviciu, se pedepsete cu nchisoare de la 2 la 10 ani. Dispoziiile art. 256 alin. 2 se aplica n mod corespunztor." 2A. Obiectul infraciunii: - obiectul juridic special - este reprezentat de acele relaii sociale referitoare la desfurarea activitilor publice sau private n condiii care sa asigure ncrederea i prestigiul de care trebuie sa se bucure personalul acestora. Comiterea acestei infraciuni discrediteaz activitatea de serviciu i i aduce grave prejudicii. - obiectul material - acesta infraciune nu are obiect material, banii sau foloasele pretinse sau primite constituie bunuri date pentru svrirea infraciunii i vor fi supuse confiscrii. 2B. Subiecii infraciunii: - subiectul activ - acesta este necalificat, putnd fi orice persoana care are influena sau las sa se cread ca are influena asupra unui funcionar public sau funcionar, aceste aspecte nefiind condiii ale subiectului activ ci mijloace prin care se svrete infraciunea. Participaia este posibila n toate formele sale. De cele mai multe ori fapta este svrita de rude, prieteni, cunotine sau alte persoane care nici mcar nu cunosc funcionarul respectiv. n doctrina s-a pus problema ca ar trebui pedepsii i cei care cumpra influena nefiind cu

nimic mai prejos de cel care da mita. n situaia n care cel care a conceput infraciunea i l-a determinat pe autor sa o comit este chiar intermediarul atunci el va cumula calitatea de instigator ct i pe cea de complice, fiind n final pedepsit doar pentru instigare la trafic de influena68. - subiectul pasiv - este reprezentat de organul sau instituia de stat, de o unitate din cele prevzute n art. 145 C. pen. sau orice alta persoana juridica a crei imagine a fost puternic afectata. n secundar sub. pasiv este chiar funcionarul public a crui imagine este denaturata prin svrirea faptei. 3A. Latura obiectiva: - elementul material - se poate realiza prin trei aciuni distincte: primirea, pretinderea sau acceptarea de promisiuni de daruri direct sau indirect n vederea determinrii unui funcionar sa fac ori sa nu fac un act ce intra n atribuiile sale de serviciu. Iniiativa comiterii traficului de influena poate porni de la subiectul activ sau de la comparatorul de influena. Daca iniiativa comiterii infraciunii o are comparatorul de influena, pentru existena infraciunii se care ca subiectul activ sa fi primit efectiv banii sau bunurile sau sa fi acceptat promisiunile fcute. Pentru ntregirea elementului material se cer ndeplinite i urmtoarele condiii: a. ce cere ca fptuitorul s aib influena sau s lase s se cread acest lucru. n aceasta varianta infraciunea se aseamn cu nelciunea; b. fptuitorul s promit intervenia sa pe lng un funcionar public sau funcionar; c. aciunea ce constituie elementul material al infraciunii sa fie realizata mai nainte ca funcionarul pe lng care se intervine sa fi ndeplinit actul care l intereseaz pe comparatorul de influena, sau cel trziu n timpul ndeplinirii acestuia.69 Daca traficantul de influena nu remite funcionarului bani sau alte foloase, ci doar l determina sa fac acel act, atunci se va reine un concurs de infraciuni ntre trafic de influena i instigare la abuz n serviciu svrita de
68

BOBOS,Gheorghe Teoria generala a dreptului. Ed. Dacia, Cluj Napoca, 1994.,p. 121 DOGARU, Ion, Elemente de teoria generala a dreptului, Craiova: Editura Oltenia, 1994;p 187

69

funcionar. Traficul de influena trebuie sancionat n concurs cu nelciunea daca traficarea reprezint un mijloc de amgire pentru o inducere n eroare. - urmarea imediata - consta n crearea unei stri de pericol pentru buna desfurare a activitii de serviciu ntr-un organ sau instituie de stat, ntr-o unitate din cele prevzute n art. 145 sau n orice alta persona juridica. 3B. Latura subiectiva: - forma de vinovie - intenia directa. 4. Forme. Sanciuni. FORME: 1. actele preparatorii i tentativa de regula nu se pedepsesc, numai atunci cnd sunt asimilate infraciunii consumate (pretinderea sau acceptarea) Tentativa este posibila numai n cazul primirii de bani sau alte foloase, or n acest moment fapta este deja consumata n forma pretinderii sau acceptrii de promisiuni de daruri; 2. fapt consumat - aceasta infraciune se consuma n momentul acceptrii de promisiuni de daruri, n momentul primirii de bani sau alte foloase. Pentru consumarea infraciunii nu are relevana daca intervenia promisa a i fost efectuata. SANCIUNI: nchisoarea de la 2 la 10 ani, iar daca pedeapsa efectiv aplicata este mai mare de 2 ani, se poate dispune i pedeapsa complementara a interzicerii unor drepturi. Banii, valorile sau orice alte bunuri primite de fptuitor se confisca. Daca acestea nu se gsesc, fptuitorul va face plata echivalentului lor n bani.

3.2. Conflict de interese


Prin conflict de interese se nelege situaia in care persoana ce exercita o demnitate publica sau o funcie publica are un interes personal de natura patrimoniala, care ar putea influenta ndeplinirea cu obiectivitate a atribuiilor care ii revin potrivit Constituiei si altor acte normative.

Art. 71. - Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese in exercitarea demnitarilor publice si funciilor publice sunt: imparialitatea, integritatea, transparenta deciziei si supremaia interesului public. SECTIUNEA a 2-a Conflictul de interese in exercitarea funciei de membru al Guvernului si a altor funcii publice de autoritate din administraia publica centrala si locala Art. 72. - (1) Persoana care exercita funcia de membru al Guvernului, secretar de stat, subsecretar de stat sau funcii asimilate acestora, prefect ori subprefect este obligata sa nu emit un act administrativ sau sa nu ncheie un act juridic ori sa nu ia sau sa nu participe la luarea unei decizii in exercitarea funciei publice de autoritate, care produce un folos material pentru sine, pentru otul sau ori rudele sale de gradul I. (2) Obligaiile prevzute in alin. (1) nu privesc emiterea, aprobarea sau adoptarea actelor normative. Art. 73. - (1) Inculcarea obligaiilor prevzute in art. 72 alin. (1) constituie abatere administrativa, daca nu este o fapta mai grava, potrivit legii. (2) Actele administrative emise sau actele juridice ncheiate prin nclcarea obligaiilor prevzute n art. 72 alin. (1) sunt lovite de nulitate absoluta. (3) Verificarea sesizrilor privind nclcarea obligaiilor prevzute n art. 72 alin. (1) se face de ctre Corpul de control al primului-ministru. Rezultatul verificrilor se prezint primului-ministru, care dispune, prin decizie, asupra masurilor ce se impun. (4) din verificrile efectuate potrivit alin. (3) rezulta c cel n cauz a realizat foloase materiale prin svrirea abaterii administrative prevzute la alin. (1), primul-ministru dispune, dup caz, sesizarea organelor de urmrire penala competente sau a comisiilor competente de cercetare a averii, constituite potrivit Legii nr. 115/1996 pentru declararea si controlul averii demnitarilor, magistrailor, a unor persoane cu funcii de conducere si de control si a funcionarilor publici.

(5) Decizia primului-ministru poate fi atacata la Curtea de Apel Bucureti - Secia de contencios administrativ, in termen de 15 zile de la comunicare. Hotrrea curii de apel este supusa recursului. (6) Hotrrea judectoreasca irevocabila sau, dup caz, decizia primuluiministru, neatacata in termenul prevzut la alin. (5), se publica in Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. (7) Persoana care a svrit o abatere administrativa constatata potrivit alin. (3)-(6) este deczut din dreptul de a mai exercita o funcie publica dintre cele prevzute la art. 72 alin. (1) pentru o perioada de 3 ani de la data publicrii hotrrii judectoreti sau, dup caz, a deciziei primului-ministru. Modificat de Lege nr. 144 din 21/05/2007 Articolul 60 Art. 74. - (1) In cazul conflictului de interese prevzut n prezenta seciune, primul-ministru poate fi sesizat de orice persoana sau se poate sesiza din oficiu. (2) Persoanei care a sesizat conflictul de interese i se comunica, in scris, modul de soluionare a sesizrii, in termen de 30 de zile de la data soluionrii acesteia. Art. 75. - Persoana care se considera vtmata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim ca urmare a existentei unui conflict de interese prevzut in prezenta seciune se poate adresa instanei de judecata competente, potrivit legii, n funcie de natura actului emis sau ncheiat. SECTIUNEA a 3-a Conflictul de interese privind aleii locali Art. 76. - (1) Primarii si viceprimarii, primarul general si viceprimarii municipiului Bucureti sunt obligai s nu emit un act administrativ sau sa nu ncheie un act juridic ori sa nu emit o dispoziie, in exercitarea funciei, care produce un folos material pentru sine, pentru soul sau ori rudele sale de gradul I. (2) Actele administrative emise sau actele juridice ncheiate ori dispoziiile emise cu nclcarea obligaiilor prevzute la alin. (1) sunt lovite de nulitate absoluta.

(3) Dac n urma controlului asupra legalitii actelor juridice ncheiate sau emise de persoanele prevzute la alin. (1) rezulta ca alesul local in cauza a realizat foloase materiale, prefectul dispune, dup caz, sesizarea organelor de urmrire penala competente sau a comisiilor competente de cercetare a averii, constituite potrivit Legii nr. 115/1996 pentru declararea si controlul averii demnitarilor, magistrailor, a unor persoane cu funcii de conducere i de control i a funcionarilor publici. (4) Orice persoana interesata poate sesiza, n scris, prefectul n legtur cu faptele prevzute la alin. (1). Dispoziiile alin. (3) se aplic n mod corespunztor. Modificat de Lege nr. 144 din 21/05/2007 Articolul 60 Art. 77. - Conflictele de interese pentru preedinii si vicepreedinii consiliilor judeene sau consilierii locali si judeeni sunt prevzute in art. 47 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile si completrile ulterioare. Art. 78. - Persoana care se considera vtmata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim ca urmare a existentei unui conflict de interese prevzut in prezenta seciune se poate adresa instanei de judecata competente, potrivit legii, in funcie de natura actului emis sau ncheiat. SECTIUNEA a 4-a Conflictul de interese privind funcionarii publici Art. 79. - (1) Funcionarul public este in conflict de interese daca se afla in una dintre urmtoarele situaii: a) este chemat sa rezolve cereri, sa ia decizii sau sa participe la luarea deciziilor cu privire la persoane fizice si juridice cu care are relaii cu caracter patrimonial; b) participa in cadrul aceleiai comisii, constituite conform legii, cu funcionari publici care au calitatea de so sau ruda de gradul I; c) interesele sale patrimoniale, ale otului sau rudelor sale de gradul I pot influenta deciziile pe care trebuie sa le ia in exercitarea funciei publice.

(2) In cazul existentei unui conflict de interese, funcionarul public este obligat s se abin de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii si sa-l informeze de ndat pe seful ierarhic cruia i este subordonat direct. Acesta este obligat sa ia masurile care se impun pentru exercitarea cu imparialitate a funciei publice, n termen de cel mult 3 zile de la data lurii la cunotin. (3) In cazurile prevzute la alin. (1), conductorul autoritii sau instituiei publice, la propunerea sefului ierarhic cruia i este subordonat direct funcionarul public in cauza, va desemna un alt funcionar public, care are aceeai pregtire si nivel de experiena. (4) Inculcarea dispoziiilor alin. (2) poate atrage, dup caz, rspunderea disciplinara, administrativa, civila ori penala, potrivit legii.

3.3.Abuzul de ncredere
Infraciunea de abuz de ncredere este prevzut si pedepsita de art. 256. Cod Penal si este definita ca fiind , nsuirea unui bun mobil al altuia , deinut cu orice titlu , sau dispus, unde de acest bun pe nedrept , ori refuzul de a-l restitui , se pedepsete nchisoare de la 3ani sau cu zile - amenda . Cu aceiai pedeapsa se sancioneaz si fapta de a schimba n totul sau n parte , substana sau calitile mrfurilor ncredinate spre transport . Daca schimbarea substanei sau a calitii mrfurilor ncredinate spre transport s-a fcut prin folosirea de substane vtmtoare , pedeapsa este nchisoarea stricta de la un an la 5 ani. Cu pedeapsa prevzuta n alin.3 se sancioneaz si fapta de a distruge obiectele primite n gaj de ctre creditor . Daca bunul este proprietate privata , aciunea penala se pune n micare la plngerea prealabila a prii vtmate . mpcarea prilor nltura rspunderea penala . Formarea i buna desfurare a relaiilor sociale cu caracter patrimonial implica o anumita ncredere , pe care cei ce intra n aceste relaii trebuie s i-o acorde uni altora . Numai n msura n care este ndeplinita aceasta condiie , persoanele ncredineaz, las n posesia sau detenia altora , diferite bunuri

pentru a fi pstrate , transportate fr teama ca ele ar putea fi nsuite ori ca s-ar putea refuza restituirea lor . Daca persoanele nu si-ar acorda aceasta ncredere , ele s-ar abine sa intre n asemenea relaii , ceea ce ar produce grave tulburri n cadrul societii . Infraciunea a primit denumirea de abuz de ncredere deoarece fptuitorul abuzeaz de ncrederea celui care i-a lsat bunul n detenie , transformndu-se din detenta al bunului n pretins proprietar al acestuia . Obiectul juridic : Prin incriminarea abuzului de ncredere legiuitorul a urmrit sa asigure ncrederea pe care trebuie sa se bazeze relaiile sociale cu caracter patrimonial , sa apere proprietatea asupra bunurilor mobile . Aa fiind obiectul juridic al infraciunii de abuz de ncredere l constituie relaiile sociale de ordin patrimonial privitoare la acordarea si respectarea unei anumite ncrederi pentru naterea si meninerea lor n scopul aprrii drepturilor celui care ncredineaz bunul mobil altei persoane . Obiectul material : Abuzul de ncredere are ca obiect material bunul mobil al altuia , deinut cu orice titlu de ctre fptuitor . Obiectul material a abuzului de ncredere se caracterizeaz aadar n primul rnd prin aceea ca nu poate fi dect un bun mobil . Sunt asimilate bunuri mobile putnd constitui obiectul material al infraciunii , bunurile imobile prin destinaia lor , precum si cele care sunt considerate astfel datorita bunului la care sunt ataate . Bunul mobil poate fi orice bun mobil corporal care are o anumita valoare , roadele acestuia , nscrisurile , bani, titlurile de credit si orice alte valori evaluabile n bani . Detenia presupune dreptul de a stpnii n fapt un bun n numele altuia , n mod temporar , n interesul sau folosul altuia ori n interesul propriu al detentorului , cu precizarea ca n timpul deteniei proprietatea continua sa aparin proprietarului bunului , deci detentorul nu dobndete un drept de proprietate asupra bunului ncredinat . Bunul mobil sa fie deinut de fptuitor cu orice titlu juridic , legal si valabil . n sensul cerut de lege , titlurile n baza crora se deine bunul pot fi doar titluri rezultate din raporturi patrimoniale netranslative de proprietate ,

cum ar fi contractele de depozit , de mandat, de mprumut , de transport , de locaie. Poate constitui obiect material al abuzului de ncredere si bunul asupra cruia fptuitorul are numai un drept de coproprietate , daca acel bun este indivizibil sau plusul care depete cota sa parte n cazul unui bun divizibil 5. Subiecii : subiect activ al infraciunii poate fi orice persoana responsabila care are n deinere un bun al altuia . Subiectul pasiv de asemenea poate fi orice persoana creia i aparine un bun , pe care l-a ncredinat unei alte persoane . Abuzul de ncredere este susceptibil de svrire cu participaie n oricare dintre formele acestuia . Latura obiectiva : Elementul material al laturi obiective a acestei infraciuni l constituie aciunea abuziva prin care cel care a primit n detenie un bun al altuia intervertete titlul juridic al deteniunii bunului , trecndu-si acest bun n stpnirea sa ilicita . A nsui un bun nseamn a-l face al sau . Prin alte cuvinte n cazul nsuirii fptuitorului , deii este numai un detentor al bunului , se comporta fata de acesta ca si cnd ar avea calitatea de proprietar . Este necesar ca fptuitorul sa-si nsueasc n mod efectiv bunul . A dispune de un bun nseamn a face cu privire la acel bun un act de dispoziie , adic a-l vinde , a-l dona , a-l mprumuta . Dispunerea trebuie sa se fac pe nedrept , adic fptuitorul sa nu fie ndreptit a efectua respectivul act de dispoziie . Simpla folosire a bunului deinut atunci cnd nu s-a convenit interzicerea folosirii , nu constituie un act de dispunere pe nedrept . Astfel de exemplu nu constituie infraciunea de abuz de ncredere fapta unui meseriai care primind n baza unei convenii autovehiculul unei persoane cu obligaia de al vopsi a folosit pentru sine acel autovehicul cta vreme prile nu au stipulat n convenie o asemenea interdicie . Refuzul de a restitui bunul consta n manifestarea expresa sau tacita de a nu mai da napoi bunul primit . Acest refuz trebuie sa fie abuziv si nejustificat

. Nerestituirea bunului altuia pe motiv ca acesta n mod obiectiv a fost pierdut , a disprut , s-a distrus ntr-o calamitate , nu poate constitui un refuz de restituire n sensul cerut de norma de incriminare. Daca refuzul fptuitorului nu a fost precedat de o cerere de restituire a bunului , nu se poate vorbi de un abuz de ncredere . Este necesar ca refuzul de restituire a bunului sa aib loc fata de proprietarul bunului de mandatarul acestuia sau fata de acela de la care a fost primit si nu fata de orice persoana care pretinde un drept asupra bunului respectiv . Urmarea imediata consta n crearea unei situaii de fapt contrare cele care ar fi trebuit sa existe , respectiv o lipsire a subiectului pasiv de posibilitatea exercitrii drepturilor sale asupra bunului care i aparine , o afectare a patrimoniului sau si care are ca , consecina producerea unui prejudiciu material . Latura subiectiva : Abuzul de ncredere se svrete cu intenie directa , fptuitorul i da seama ca prin aciunea sa de nsuire dispune pe nedrept , ori de refuz de restituire a bunului pune pe proprietarul acestuia n imposibilitatea de a-si exercita drepturile sale cu privire la acel bun Comiterea faptei cu intenie directa sau indirecta , respectiv fptuitorul prevede ca prin aciunea sa va afecta patrimoniul subiectului pasiv , urmrind aceasta sau deii nu urmrete accepta posibilitatea acestei atingeri aduse patrimoniului celui care i-a ncredinat bunul Tentativa si consumarea : Deii este posibila n cazul abuzului de ncredere tentativa nu este pedepsita de lege . Tentativa abuzului de ncredere ar fi greu de stabilit deoarece fptuitorul , avnd bunul n detenia sa poate efectua n ascuns acte de executare si se poate desista oricnd de ele . Stabilirea momentului consumrii infraciunii de abuz de ncredere prezint interes si pentru determinarea persoanei vtmate de a crei plngere este condiionata punerea n micare a aciunii penal.

Persoana vtmat n cazul abuzului de ncredere , este persoana n a crei patrimoniu se afla bunul n momentul consumrii chiar daca o alta persoana a ncredinat acel bun fptuitorului . Sanciuni : Abuzul de ncredere se pedepsete cu nchisoare de la unu la 3 ani sau cu zile - amenda , iar pentru formele prevzute la alin. 3 si 4 cu nchisoare stricta de la unu la 5 ani . Prin alin. 5 art. 256 Cod Penal s-a prevzut posibilitatea punerii n micare a aciunii penale la plngerea prealabila a persoanei vtmate , iar mpcarea prilor nltura rspunderea penala , n situaia n care bunul , obiect material al infraciunii , este proprietatea privata a subiectului pasiv . Din analiza dispoziiilor cuprinse n art. 256 Cod Penal care incrimineaz abuzul de ncredere , rezulta ca pentru existenta infraciunii se cere ca fptuitorul sa dein bunul mobil ce constituie obiectul material al infraciunii pe baza unui titlu , a unui raport juridic patrimonial , si ca el sa-si nsueasc acest bun sa dispun de acesta pe nedrept ori sa refuze al restituie. n cazul unui mprumut al unei sume de bani forma de realizare a abuzului de ncredere nu poate fi dect refuzul restituirii . Aciunea privitoare la refuzul de a restitui trebuie sa fie certa , deoarece o simpla ntrziere , invocarea unor obiecii serioase care sa justifice ntrzierea restituirii bunurilor la scadenta nu echivaleaz cu un refuz . Alta este situaia daca ntre inculpat si persoana vtmata exista un raport juridic civil , n virtutea cruia a ajuns la inculpat , cu just titlu suma de bani . Refuzul de a restitui suma respectiva prii vtmate constituie infraciunea de abuz de ncredere din moment ce exista un just titlu . n dreptul francez abuzul de ncredere si alte deturnri constituie o categorie distincta din infraciuni contra patrimoniului , cum ar fi deturnarea gajului sau obiectului confiscat si organizarea frauduloasa a insolentei ( aceasta din urma este o nelciune n dreptul italian ). Este vorba de bani , valori sau bunuri care au fost remise , acceptate cu obligaia de a le restitui , nfia sau de a le da folosina determinata .

3.4.Luarea de mit
"Fapta funcionarului care, direct sau indirect, pretinde ori primete bani sau alte foloase care nu i se cuvin, ori accepta promisiunea unor astfel de foloase sau nu o respinge, n scopul de a ndeplini, a nu ndeplini, ori a ntrzia ndeplinirea unui act privitor la ndatoririle sale de serviciu sau n scopul de a face un act contrar acestor ndatoriri, se pedepsete cu nchisoare de la 3 la 12 ani i interzicerea unor drepturi. Fapta prevzuta n alin. 1, daca a fost svrita de un funcionar cu atribuii de control, se pedepsete cu nchisoare de la 3 la 15 ani i interzicerea unor drepturi. Banii, valorile sau orice alte bunuri care au fcut obiectul lurii de mita se confisca, iar daca acestea nu se gsesc, condamnatul este obligat la plata echivalentului lor n bani." A. Obiectul infraciunii: - obiectul juridic special - este reprezentat de acele relaii sociale referitoare la normala natere, desfurare i dezvoltare care sunt condiionate de exercitarea cu probitate de ctre toi funcionarii a atribuiilor de serviciu. Activitatea acestora nu trebuie sa fie umbrita de faptele de corupie. - obiectul material - acesta infraciune nu are obiect material, deoarece activitatea funcionarului nu se rsfrnge asupra unor bunuri, lucruri sau persoane. Banii, valorile sau alte foloase reprezint obiecte ale mitei. B. Subiecii infraciunii: - subiectul activ - acesta este calificat - fiind un funcionar n nelesul art. 147 C.pen. Calitatea de funcionar trebuie sa existe n momentul svririi faptei. n practica judiciara s-a decis ca pot comite aceasta infraciune, profesorul care primete o anumita suma de bani pentru a favoriza un elev la examen, ofierul de poliie care primete bani pentru a nu face acte de cercetare n vederea descoperiri unei infraciuni. n practica s-a mai pus problema avocailor i medicilor daca pot avea sau nu calitatea de subiect activ al acestei infraciuni. Avocatul fiind pltit de ctre justiiabil, el nu poate svri aceasta infraciune, de aceea ei nu pot fi

asimilai cu ali salariai. n privina medicilor, C. S. de Justiie susine ca ei pot fi asimilai funcionarilor publici sau altor salariai. Dup adoptarea L. 74/1995 care a nfiinat Colegiul Medicilor din Romnia, s-a statuat ca medicul nu este funcionar public. Totui, aceasta lege neavnd caracter penal ci unul administrativ, termenul de funcionar i pstreaz nelesul din art. 147 C. pen. - acetia fiind aadar subieci activi ai infraciunii de luare de mita. - subiectul pasiv - este reprezentat de organul sau instituia de stat, de o unitate din cele prevzute n art. 145 C.pen. sau orice alta persoana juridica a crei imagine a fost puternic afectata. A. Latura obiectiva: - elementul material - se poate realiza att printr-o aciune ct i printr-o inaciune. Aciunea poate mbrca urmtoarele forme: pretinderea, primirea, acceptarea. Inaciunea incriminata se poate realiza prin nerespingerea promisiunii de bani sau alte foloase. Pentru ntregirea elementului material se cer ndeplinite i urmtoarele condiii: a. pretinderea, primirea, acceptarea sau nerespingerea trebuie sa aib ca obiect bani sau alte foloase de ordin patrimonial sau nepatrimonial. Micile "atenii" sau cadouri cu ocazia zilei de natere sau onomastice nu pot fi considerate drept mita. Daca valoarea lor este foarte mare putem avea o mita deghizata; b. ce cere ca banii sau foloasele sa nu fie datorai n mod legal funcionarului sau unitii n care acesta i desfoar activitatea; c. aciunea de pretindere, acceptare, primire sau inaciunea de nerespingere sa aib loc nainte sau n timpul ndeplinirii ori ntrzierii efecturii unui act ce intra n sfera atribuiilor sale de serviciu; d. se mai cere ca actul vizat de aciunea de corupere s fac parte din sfera atribuiilor de serviciu ale funcionarului. Daca n momentul svririi aciunii specifice elementului material al infraciunii de luare de mita, fptuitorul nu avea ca ndatorire de serviciu ndeplinirea acelui act, dar las sa se cread acest lucru, atunci fapta va fi calificata ca nelciune.

- urmarea imediata - consta n crearea unei stri de pericol pentru buna desfurare a activitii de serviciu ntr-un organ sau instituie de stat, ntr-o unitate din cele prevzute n art. 145 sau n orice alta persona juridica. Latura subiectiva: - forma de vinovie - intenia directa. 4. Forme. Modaliti. Sanciuni. FORME: 1. actele preparatorii - sunt asimilate formei consumate (acceptarea, nerespingerea); 2. tentativa - ar fi posibila numai n varianta "primirii", dar la acest moment infraciunea ar put fi deja consumata sub forma acceptrii sau nerespingerii acesteia. De aceea este greit a spune ca tentativa este posibila, dar legea nu o pedepsete; 3. fapt consumat - aceasta infraciune se consuma n momentul pretinderii, chiar daca nu s-au primit foloasele, acceptrii, primirii sau nerespingerii primirii acestor bunuri sau foloase. MODALITAI: Fapta este mai grava daca a fost svrita de un funcionar cu atribuii de control. SANCIUNI: - nchisoare de la 3 la 12 ani - n forma tip i interzicerea unor drepturi. - nchisoare de la 3 la 15 ani - n forma agravata i interzicerea unor drepturi. Banii, valorile sau orice alte bunuri care au fcut obiectul lurii de mita se confisca, iar daca acestea nu se gsesc, condamnatul este obligat la plata echivalentului lor n bani.

3.5. Foloase necuvenite


"Primirea de ctre un funcionar direct sau indirect, de bani ori alte foloase, dup ce a ndeplinit un act n virtutea funciei sale i la care era obligat n temeiul acesteia, sa pedepsete cu nchisoare de la 6 luni la 5 ani.

Banii, valorile sau orice alte bunuri primite se confisca, iar daca acestea nu se gsesc, condamnatul este obligat la plata echivalentului lor n bani." A. Obiectul infraciunii: - obiectul juridic special - este reprezentat de acele relaii sociale referitoare la normala natere, desfurare i dezvoltare care sunt condiionate de exercitarea cu probitate de ctre toi funcionarii a atribuiilor de serviciu. Activitatea acestora nu trebuie sa fie umbrita de faptele de corupie. ntre aceasta infraciune i luarea de mita exista multe asemnri, de aceea unii autori considera ca infraciunea prevzuta n art. 256 C.pen. este o varianta de specie a lurii de mita. - obiectul material - acesta infraciune nu are obiect material. Banii sau foloasele primite constituie bunuri dobndite prin svrirea infraciunii n sensul art. 118 C. pen. i vor fi supuse confiscrii. n acest caz se poate vorbi de un obiect material al infraciunii. B. Subiecii infraciunii: - subiectul activ - acesta este calificat , fiind un funcionar sau funcionar public. Participaia este posibila n situaia n care actul de care a beneficiat persoana fizica a fost ndeplinit de mai multe persoane, iar foloasele au fost date ntregului colectiv, simultan sau succesiv. Persoana care coopereaz n mod nemijlocit la svrirea infraciunii, neavnd calitatea ceruta de lege va rspunde pentru complicitate la infraciunea de primire de foloase necuvenite. Autor al acestei infraciuni este acela care primete foloasele att direct ct i prin intermediar. Daca fapta se svrete prin intermediar, acesta va avea calitatea de complice la aceasta infraciune. Persoana care a dat foloasele necuvenite ct i cel care a cumprat influena, nu se pedepsete, deoarece fapta nu este incriminata ca infraciune. - subiectul pasiv - este reprezentat de organul sau instituia de stat, de o unitate din cele prevzute n art. 145 C.pen. sau orice alta persoana juridica a crei imagine a fost puternic afectata. A. Latura obiectiva:

- elementul material - se poate realiza printr-o aciune de primire a unor bani sau foloase de ctre un funcionar public sau funcionar, dup ce a ndeplinit un act n virtutea funciei sale i la care era obligat n temeiul acesteia. n cazul acestei infraciuni legiuitorul a avut n vedere ntotdeauna ndeplinirea unui act licit i obligaroriu de ndeplinit pentru respectivul funcionar. Daca un funcionar public sau funcionar i-a ndeplinit atribuiile de serviciu nu n mod corect, iar dup aceasta primete bani sau bunuri de la o persoana favorizata prin ndeplinirea acelui act, fapta va fi considerata abuz n serviciu contra intereselor persoanelor daca sunt ndeplinite i celelalte condiii cerute de lege. Pentru ntregirea elementului material se cer ndeplinite i urmtoarele condiii: a. ce cere ca banii sau foloasele sa fie necuvenite funcionarului sau unitii n care acesta i desfoar activitatea; b. banii sau foloasele sa fi fost remise funcionarului dup ndeplinirea actului ce intra n sfer atribuiilor sale de serviciu, cu condiia sa nu fi existat anterior ntre ei vreo astfel de nelegere i nici n timpul efecturii actului ; n caz contrar fapta va fi luare de mita. Daca dup ce a ndeplinit un act n virtutea funcii sale i la care era obligat, funcionarul obliga pe beneficiarul actului sai remit bani sau alte foloase, consideram ca suntem n prezena unui abuz n serviciu contra intereselor persoanelor. - urmarea imediata - consta n crearea unei stri de pericol pentru buna desfurare a activitii de serviciu ntr-un organ sau instituie de stat, ntr-o unitate din cele prevzute n art. 145 sau n orice alta persona juridica. B. Latura subiectiva: - forma de vinovie - intenia directa dar i indirecta. FORME: 1. tentativa - este posibila n forma ntrerupta, dar nu se pedepsete; 2. fapt consumat - aceasta infraciune se consuma n momentul n care, dup ndeplinirea actului, fptuitorul primete bani sau alte foloase n mod direct sau indirect. Ea poate avea i o forma continuata, cnd funcionarul n baza aceleiai rezoluii infracionale, dup ce a ndeplinit mai multe acte,

primete de la mai multe persoane, beneficiare ale actelor respective, diferite bunuri, foloase sau bani la intervale diferite de timp. SANCIUNI: nchisoarea de la 6 luni la 5 ani, iar daca pedeapsa efectiv aplicata este mai mare de 2 ani, se poate dispune i pedeapsa complementara a interzicerii unor drepturi. Banii, valorile sau orice alte bunuri primite de fptuitor se confisca. Daca persoana care a dat foloasele necuvenite denuna autoritii fapta mai nainte ca fapta sa fi fost descoperit, acestea se vor restitui persoanei care le-a dat.

CONCLUZII
Cinismul modern a determinat ca participarea s fie sczut din partea cetenilor i cauzele pentru care cetenii au devenit cinici se regsesc n pierderea ncrederii n procesul democratic i n instituiile administrative. Democraia ca proces nu este responsabil pentru cinismul modern, ci responsabili sunt actorii politici i funcionarii administrativi. Atunci cnd practicile corupte se rspndesc, att instituiile statului, ct i procesul democratic n sine au de suferit. Cetenii ajung s discrediteze oamenii politici, funcionarii publici, dar i instituiile i procedurile democratice i, mai mult dect att, ajung s resping chiar i valorile instituite de societatea democratic. Dei din punct de vedre legislativ, Romnia deine un cadru normativ aliniat la standardele actuale, instituiile statului sunt n continuare percepute ca avnd comportamente imorale. n ultimii zece ani s-au fcut importani pai n sensul elaborrii unor reglementri care s prescrie comportamente etice din partea funcionarilor publici. Dei s-au creat inclusiv instituiile necesare pentru a impune legislaia existent, aceste instituii nu sunt n msur s stimuleze comportamente etice dect indirect. Msurile legislative nu sunt capabile dect s sancioneze comportamentele care deviaz de la normele impuse i doar indirect s ncurajeze o conduit moral a administratorilor publici. Pentru a stimula n mod direct comportamente etice n administraia public, este nevoie de exerciiu direct. Pentru a se realiza acest lucru, este nevoie ns, pe lng reglementri etice, i de manageri responsabili i competeni, care s fie n msur s stimuleze administratorii publici s se implice n procesul decizional astfel nct, prin exerciiu, s cunoasc foarte bine care sunt scopurile i

obiectivele propuse, care sunt metodele prin care se pot realiza aceste scopuri i obiective, s reorienteze cultura organizaional din cadrul instituiilor publice, s insiste pe realizarea bunurilor interne, pstrnd pe plan secund realizarea bunurilor externe, s identifice principiile etice adecvate pe care se sprijin realizarea acestor bunuri, care sunt virtuile asociate acestor principii, ct i de suportul i participarea cetenilor. Un corp de ceteni puternic implicai n procesul democratic i va transforma pe acetia din cinici moderni n cinici critici. Un corp de ceteni de tipul cinicilor critici reprezint un semn al maturitii democratice, ajutnd la iniierea unor noi forme de aciune politic, ajutnd la responsabilizarea actului politic i administrativ i, nu n ultimul rnd ajutnd la cristalizarea unui corp de funcionari publici de o nalt inut moral. Mai mult dect oricnd societatea romanesc are nevoie de sedimentarea unui sistem valoric articulat pe criteriile unui proces democratic i pe cerinele unui serviciu public orientat ctre satisfacerea interesului public.

BIBLIOGRAFIE:
TRATATE SI MONOGRAFII.
1. ALEXANDRU Ioan Administratie publica, Teorii realitati perspective

Ed.a.2.a Bucuresti Editura Lumina Lex 2001


2. ANTONIE Iorgovan Tratat de drept administrativ. - Ed. a 2-a, rev. si

adaugita. - : editura Nemira, Bucuresti 1996 3.ALEXANDRU Ioan Administratie publica. Teorii realitatii perspective Ed.a III.a revizuita si adaugita editura Lumina Lex Bucuresti 2003 4.ALEXANDRU Ioan Drept administrativ comparat editia a.II.a revizuita si adaugita Lumina Lex Bucuresti 2003 5.ALEXANDRU Ioan Politica administratie justitie , , Editura All Beck Bucuresti 2004 6.ALEXANDRU Ioan, Criza administratiei, Editura All Beck Bucuresti 2001 7.ALEXANDRU Ioan Curente de gandire privind administratia publica , Editura Economica Bucuresti 2001 8.ALEXANDRU Ioan , Structuri mecanisme si institutii administrative Ed.Sylvi Bucuresti 1996 9.AVRAM Ioan .Managementul juridic , Editura Efficient Bucucresti 2000 10.AVRAM Ion. Drept administrative , , Editura Lumina LEX Bucuresti 2001 11.BALAN Emil. Prefectul si prefectura in sistemul administratiei publice.Ed.Fundatia Romaiei de Maine, Bucuresti 1997

12.BANCIU Dan.Elemente de sociologie juridical, , Editura Lumina Bucuresti Lex 2000 13.BANCIU, Dan.Sociologie juridical,: Editura Hyperion, Bucuresti 1999; 14.BOBOS,Gheorghe Teoria generala a dreptului. Editura. Dacia, Cluj Napoca, 1994. 15.BOBOS, Gheorghe, DELEANU I Elemente de drept public si privat.Universitatea Ecologica Dimitrie Cantemir, Tg. Mures; 16.BOSSAERT, Danielle and DEMMKE, Christoh . Civil services in the accession states; New trends ad impact of the integration process, Maastricht,2003; 17.BULAI, Costica; FILIPAS, Avram; MITRACHE, Constantin. Institutii de drept penal,: Editura TREI, Bucuresti 2003. 18.BULAI, Costica. Manual de drept penal, Partea generala , , Editura All Beck, Bucuresti 2002; 19.BURDEANU, Georges Droit constitutional et institutions politiues. LGDJ Paris, 1996. 20.BURDEANU, Georges Traite de scienice politicue, LGDJ Paris 1949 21.CAPATANA, Octavian. Dreptul concurentei: Partea generala, Ed. a-2-a: Editura Lumina Lex, Bucuresti 1998. 22.CARASCIUC, Lilia. Coruptia si calitatea guvernarii, Chisinau: Editura. U.N.P.D.- Moldova2002; 23.CERNEA Emil, Emil Molcut, Istoria statului si a dreptului romanesc, Casa de Editura,,Sansa SRL, Bucuresti, 1991; 24.CIUNCAN, Dorin, Jurisprudenta si doctriana in materia coruptiei Bucuresti: Editura Lumina Lex,2004; 25.CHANDELER, J.A. Comparative Public Administration. Editura. Routledge, Londra. 2000; 26.CORNELIU Manda Drept administrativ : Tratat elementar -: Lumina Lex, Bucuresti 2001. 27.CORNELIU Manda si Cezar Corneliu Manda Dreptul colectivitatilor locale : Lumina Lex, Bucuresti 2002

28.DANISOR,Dan, Claudiu. Drept constitutional si institutii politce, Vol.II.: Editura Europa, Craiova 1996; 29.DELEAU, Ioan, BOBOS, Gheorghe Organele statului socialist roman in sistemu democratiei socialiste. Ed.itura Didactica si Pedagogica Bucurestu 1973 30.DELEANU, Ion Teoria reglarii sistemului orgaelor statului socialist roma. Editura. Dacia, Cuj Napoca 1997 31.DE TOOUEVILLE, Alexis De la democratia en Ameracque, Union Geerale d Editions, Paris 1963; 32.DINCU, Aurel. Bazele criminalogiei, vol.2, Bucuresti: Editura Proarcadia, 1993; 33.DINCU, Aurel. Bazele criminalogiei,: Editura All Beck, Bucuresti 1998; 34.DOBRINOIU, Vasile. Coruptia in dreptul penal roman,: Editura Atlas Lex, Bucuresti 1995; 35.DOGARU, Ion, Elemete de teoria generala a dreptului,: Editura Oltenia, Craiova 1994; 36.DRAGANU, Tudor. Drept constitutionalsi institutii politice. Tratat elementar Vol.II. Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2000 37.DRAGANU, Tudor Formele fudamentale ale statului socialist roman. Ed. Stiintifica, Bucuresti, 1965; 38DRAGANU, Tudor Introducere in teoria si practica statului de drept . Ed. Dacia, Cluj Napoa, 1992; 39.DRAGANU, Tudor Suprematia legii in dreptul R.S.R. Editura .Dacia,Cluj Napoca 1982; 40.DRAGANU, Tudor Drept constitutional si institutii politice. Tratat elementar. Vol.I si II. Ed Lumina Lex, Bucuresti 1998 41.DROBINOIU, V. Traficarea functiei si a influietei in dreptul penal, Bucurest: Editura Stiintifica si Enciclopedica, 1983; 42.DU LOU, Dominucque Maillard Desgrees Droit des relations de l administration avec se Usagers. PUF Paris 2000; 43.EMIL Balan, Elemente de drept administrativ, Editura . Trei, 1999

44.EUGEN Popa Mari institutii ale dreptului administrativ : Curs universitar - : editura Lumina Lex, Bucuresti 2002. 45.IORGOVAN Antonie. Tratat de drept administrative, vol.II. Editura Nemira, Bucuresti 1996 .46.IORGOVAN Antonie Drept administrative si stiinta administratiei. TUB. Bucuresti 1983 .47.IORGOVAN Antonie, Legalitatea actelor administrative. Editura Politica Bucuresti 1985 .48.IORGOVAN Antonie .Tratat de drept administrative Nemira Bucuresti 1996 49.IORGOVAN Antonie Tratat de drept administrativ vol.I. editia a-III-a Editura All Beck Bucuresti 2001 .50.IORGOVAN, Drept administrativ, voi. I, Editura Atlas Lex, Bucuresti, 1994 51.ION Rusu Drept administrativ - : Lumina Lex, 2001 .52.Ioan .Alexandru ., Drept administrativ, Ed. Economica, Bucuresti 2002 53.IOAN Alexandru Administratia publica : Teorii, realitati, perspective /. - : Lumina Lex, Bucuresti 1999. 54.IOAN Alexandru Drept administrativ comparat - : Lumina Lex, Bucuresti 2000 55.IOVANA Ilie , Drept administrative si elemente ale stiintei administratiei , Editura Didactica si Pedagogica, Buccuresti 1997 56..IVANOFF Ivan Vasile, Deontologia functiei publice, Editia a-II-a revizuita si adaugita, Editura Biblotheca, Targoviste 2010
57.IVANOFF Ivan Vasile, Deontologia functiei publice, Editia a-II-a revizuita si adaugita, Editura Biblotheca, Targoviste 2010

vol.I. Editura

58.IVANOFF Ivan Vasile, Exercitiul pathologic al functiei publice , Editura Biblotheca Targoviste 2004 59.LES Ioan, Sisteme judiciare comparate. Editura Al Beck Bucuresti 2002 60.MANDA Corneliu, Drept administrative .Tratat elementar Editura Lumina Lex Bucuresti 2001

61.MURARU Ion, Drept constitutional si institutii politice , Editura Actami , Bucuresti 2001 62.NEDELCU Iulian, Elemente de drept administrative, Craiova, Editura Oltenia 1994 63.Nedelcu Iulian Drept administrative editia a-II-a, Craiova, Editura THEMIS 2000 64.Negoita AL. , Drept administrativ, Editura . Sylvi", Bucuresti, 1996 65.Negoita AL. , Drept adminstrativ si stiinta administratiei, Editura . AtlasLex, Bucuresti, 1993 66Negoita AL , Stiinta administratiei, Editura Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 1977 67.Oroveanu MIHAI T., Tratat de Drept administrativ, Editura Universitatii Crestine Dimitrie Cantemir", Bucuresti, 1994 68.PREDA Mircea Drept administrative , Editura Lumina Lex 2001 69.POPESCU Slaniceanu Ion, Teoria functiei publice, Braila, Editura Evrica 1998 70.RODICA Narcisa Petrescu, Drept administrativ, vol.I, Editura . Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1997 71.VARARU Marin , Tratat de drept administrative Roman, Editura Librariei Socecand Co. Bucuresti 1928 72.VALENTIN I. Prisacaru Actele si faptele de drept administrativ . -: editura Lumina Lex, Bucuresti 2001. 73.VALENTIN I. Prisacaru Contenciosul administrativ roman Bucuresti 1994. 74.VALENTIN I. Prisacaru Tratat de drept administrativ roman : Partea generala - Ed. a 2-a, rev. si adaugita de autor. - editura All,Bucuresti 2011 75.VALENTIN I. Prisacaru Tratat de drept administrativ roman : Partea generala -: Lumina Lex, Bucuresti 1993. 76.VERGINIA Vedinas.Drept administrativ si institutii politico administrative : Manual practic -: Lumina Lex, Bucuresti 2002. - : ALL,

77.VEDINAS Verginia, Statutul Functionarului Public, Editura Nemira, Bucuresti 1998

LEGISLATIE. 1.Constitutia Romaniei din 1991 revizuita si actualizata ca urmare a referendumului din 18-19 octombrie 2003 2.Legea 215/2001 administratiei publice locale publicata in Monitorul Oficial nr.204/23.04.2001 3.Legea 544/2001 prvind liberul acces la informatiile de interes publicpublicata in Monitorul Oficial nr.663/23.10.2001 4.Legea 29/1990- legea contenciosului administrative publicata in Monitorul Oficial nr.122/8.11.1990 SURSE INTERNET 1.http// www.infoeuropa.ro 2.http// www.coruptia.ro 3.http//www.cdep.ro 4.http// www.monitoruloficial.ro 5.http// www.ong.ro