04 Dos 8 Toure

CONTRLE DES FNANCES PUBLQUES AFRILEX N4
http://www.afrilex.u-bordeaux4.fr 150
LE SYSTME DE CONTRLE DES FINANCES PUBLIQUES AU MALI

Par M. Cheickna TOURE,
Enseignant la Facult des sciences juridiques
et conomiques de l'universit de Bamako,
Directeur d'un cabinet de conseil fiscal et douanier.

Introduction

Le Mali est un pays sous-dvelopp qui doit relever des dfis multiples
et varis. Ses finances publiques se caractrisent donc par une croissance
rgulire et importance des dpenses et une baisse continuelle des
ressources rgulires
1
.

Ce phnomne n'est pas propre au Mali; il s'explique d'une part, par le
poids des charges de souverainet, avec la cration rcente de divers
services centraux, d'autre part, par une varit de charges invitables
destines soutenir l'conomie nationale et asseoir une infrastructure
indispensable de voies de communications. Et la dcentralisation entreprise
depuis une douzaine d'annes n'y a rien chang
2
! Aussi le professeur Loc
PHLP a-t-il raison de souligner que, dans les tats sous-dvelopps,
" sacrifier les dpenses conomiques aux dpenses administratives et
sociales, c'est pratiquement renoncer au dveloppement; sacrifier les
dpenses culturelles, sociales ou de sant publique, c'est abandonner tout
espoir de rduire avant longtemps la misre et l'injustice actuelle. Rduire les
dpenses administratives, c'est accepter une politique d'austrit et de
sacrifice d'un rgime autoritaire
3
.

A ces facteurs caractristiques des finances publiques du Mali, s'ajoute
l'insuffisance des ressources disponibles. Celle-ci dcoule de la faiblesse des
moyens financiers internes
4
due une faible pression fiscale et une fraude

1
Les depenses et les recettes budgetaires representent generalement moins de 15 du PIB, soit 395 milliards
FcIa de depenses budgetaires en 1999 et 247 milliards de recettes budgetaires en 1999; cI. Partenariat
Mali/Banque mondiale 1999/2000
2
Apres les evenements de mars 1991, le Mali a connu une veritable recomposition du paysage politique
(instauration dùn regime democratique), economique (ouverture sur une economie plus liberale prnant la
justice sociale) et administrative (traduite notamment par la creation de 703 communes) : voir textes oIIiciels de
la republique du Mali, Mission de decentralisation et des reIormes institutionnelles, Lois et decrets de
decentralisation, 4
e
edit. Mars 1999; Mission de la decentralisation, Loi n 96-059 portant creation de
communes, novembre 1996 et M. DEVEY, Un bilan de la decentralisation, in Marches Tropicaux et
Mediterraneens du 24 Ievrier 1995, p. 387 et s.
3
Loc PHILIP, Finances publiques, les problemes generaux des fiances publiques et le budget , ed. Cujas,
1971, p.174.
4
Au Mali, la realisation dèconomie dèchelle se heurte a deux obstacles majeurs : (i) au plan macro-
economique, la Iaiblesse des revenus Iinanciers internes sèxplique par làpplication dùne politique Iiscale mal
deIinie, peu adaptee au contexte socio-economique avec pour consequence une tres mauvaise perception des
impts; (ii) au plan microeconomique, la Iaiblesse resulte du niveau assez bas des revenus individuels, la
massive. l en dcoule que l'Etat doit constamment recourir aux capitaux
privs et l'aide extrieure, celle des tats amis et des organismes
internationaux
5
.

Les finances publiques souffrent galement au Mali, en plus de la
position gographique
6
, de l'existence d'un important secteur conomique dit
informel
7
qui prive l'tat d'normes ressources fiscales
8
et de la quasi-
absence d'un secteur industriel
9
.

Ainsi, dans le but d'assurer son dveloppement, de rduire les effets
des problmes que rencontrent les finances publiques, l'administration du Mali
a mis en place tout un systme de contrle ds le dbut d'indpendance
10
.

La notion de contrle est bien ambigu et sujette controverse. Le
juriste et l'homme de la rue l'emploient dans des acceptions diffrentes
11
. Pour
le dictionnaire alphabtique et analogique de la langue franaise, c'est

persistance de la thesaurisation de lèpargne, lùtilisation de lèpargne potentielle pour des ceremonies multiples
de mme que làchat de biens ostentatoires.
5
Le Mali est largement dependant de làide exterieure. Au lieu de servir de complement a lèIIort de
Iinancement interne, làide internationale intervient a plus de 50 au Iinancement du developpement du pays.
6
Les limites geographiques au developpement economique du Mali sont enormes et multiples. Elles resultent de
lìmmensite du territoire (plus de 1.240.000 km2), mais aussi de la severite du climat (on y distingue quatre
zones climatiques du sud au nord, la Iorestiere et pluvieuse, la soudanienne herbeuse et arboree, la sahelienne
peu propice aux cultures et la desertique), la Iaible hydrographie (le pays nèst arrose que par deux Ileuves : le
Ileuve Niger et le Ileuve Senegal) et par son enclavement (le pays est enserre entre sept pays, dans le sens des
aiguilles dùne montre, lÀlgerie, le Niger, le Burkina-Faso, la Cte dÌvoire, la Guinee, le Senegal et la
Mauritanie), voir Remy LENE , Le Mali, la Cote dIvoire, le Senegal , ed. Flammarion, 1985, p. 380.
7
Le secteur inIormel est un monstre qui occupe plus de 50 de la population, principalement les Iemmes et les
enIants. Il est en voie de mettre en peril lèxistence mme du secteur Iormel, de creer un desequilibre structurel
du systeme Iiscal et prive lÈtat de ressources Iiscales stables et abondantes. Cependant, il comporte un aspect
positiI non negligeable, dans la mesure ou il absorbe une bonne partie de la population active et permet
dàttenuer la pauvrete, Voir B. LAUTIER, Leconomie informelle dans le tiers monde , ed. de la Decouverte,
1994.
8
Sur la Iiscalite malienne, Cheickna TOURE, La fiscalite comme instrument de politique economique et
sociale: le cas de Mali , these pour le doctorat en droit, Paris II, 1998.
9
Le secteur industriel ne constitue pas la pierre angulaire du developpement au Mali. En eIIet, il ne represente
que 13 du PIB. Conue apres lìndependance avec làide des pays socialistes et sans veritable politique
industrielle au depart, lìndustrialisation au Mali repose essentiellement sur la transIormation des produits
agricoles. Voir le Bulletin dìnIormation economique (BIE), Dakar n20, Caisse Franaise du Commerce
Exterieur; le Malien Magazine, n31 du 30 janvier 1998, p.7.
10
Territoire dàbord appele Bled el Soudan qui veut dire le pays des Noirs par les Arabes, puis Haut-
Senegal et Niger , ensuite Soudan Iranais par la France, avec la conqute Iranaise (entreprise en 1858 a
partir du Senegal, achevee en 1893), le pays restera jusqu en 1956 une colonie de la France. Avec làutonomie
interne de 1956 (grce aux lois Gaston DeIIerre), le Soudan Iranais prendra le nom de Republique soudanaise.
En 1960, elle Iorme une ephemere Iederation avec le Senegal; le 22 septembre, apres lèclatement de la
Federation du Mali, la Republique Soudanaise proclame son independance sous le nom du Mali (en souvenir du
grand empire constitue, au 14
e
siecle par Sundiata KEITA, sur son aire geographique, mais qui allait de lòcean
Atlantique a la Irontiere du Niger actuel, et de Kong en Cte dÌvoire a la Irontiere avec lÀlgerie); il comprend
une douzaine dèthnies ayant l`habitude de vivre ensemble .
11
Etymologiquement, le mot ' contrle est constitue par la contraction des deux racines ' contre et ' rle .
Cette derniere racine issue de la langue allemande signiIie dans son sens originel ' rouleau . Elle a ete par la
suite introduite dans làncien droit Iranais avec le sens de ' Ieuille ou ' ensemble de Ieuilles sur lesquelles
se lisaient ou des comptes ou des instructions, voir Pierre WOLF, Le controle et ses movens dorganisation dans
leconomie contemporaine , these, Paris 1930, p.8.
d'abord, la marque du poinon de l'tat appos sur les bijoux et ouvrages
d'orfvres pour garantir le titre; il s'agit ensuite d'un examen, d'une
surveillance. Le " Littr aprs avoir not les origines du mot, le dfinit comme
tant " une vrification administrative . Pour le " Larousse , le mot contrle
signifie " une vrification, une surveillance, un examen de certains droits ou de
certains faits .

En droit administratif, la notion n'a pas toujours t explicite. A dfaut
d'une conceptualisation du terme, les auteurs s'en servent gnralement
des fins distinctives. Ainsi, on parle de contrle hirarchique, de contrle de
lgalit, de contrle d'opportunit, de contrle financier et de contrle
administratif. La distinction la plus remarquable est celle qui met en exergue la
distinction " contrle et examen , " contrle, hirarchique et surveillance ,
" contrle de tutelle . Toutefois, le diptyque gnralement admis par la plupart
des auteurs est celui qui oppose le contrle hirarchique au contrle de
tutelle
12
.

Si, le contrle hirarchique est le " pouvoir pour le suprieur
hirarchique d'annuler totalement ou partiellement ou de rformer, c'est dire
de corriger, certains actes juridiques accomplis par ses subordonns
immdiats ,
13
la tutelle est, par contre, la contrepartie d'une indpendance de
nature politique accorde une personne morale qui, dote d'organes
reprsentatifs propres a des intrts diffrents de ceux de l'tat. Elle se traduit
par un ensemble de pouvoirs limits accords par la loi une autorit
suprieure sur les agents dcentraliss et leurs actes dans un but d'intrt
gnral.
14

En somme, quelles que soient les dfinitions donnes la notion de
contrle, il convient de retenir avec Monsieur LEVY " qu'il est le
rapprochement d'une activit de l'administration, telle qu'elle est, a t ou sera
avec ce qu'elle doit ou devait tre .
15
En matire de finances publiques, le
contrle voque, selon J-F. FABRE, " l'ide de vrification, c'est dire le fait
de s'assurer qu'une chose est bien telle qu'on l'a dclare ou telle qu'elle doit
tre par rapport une norme donne .
16

Dans la thorie classique, la fonction de contrle est profondment
spare de l'activit financire des administrations. Elle intervient aprs coup
pour examiner la correcte excution des dcisions initialement arrtes et en
cas d'irrgularits pour prononcer des sanctions. Aprs la seconde guerre

12
Cette distinction Iut contestee par Gaston JEZE qui considere que la tutelle nèst quùne modalite du pouvoir
hierarchique.
13
CI. DUEZ et BEYRE cite par LESCYER in Le controle de lEtat sur les entreprises nationalisees, p. 38.
14
Lire, MASPETION et LARQUE, La tutelle administrative, Recueil Sirey, 1930, p 10.
15
Lire D. LEVY, ' Aspects generaux du contrle , Ouvrage collectiI, Traite des sciences administratives,
Sirey, p. 633.
16
J-F. FABRE, Le controle des finances publiques PUF., 1968, p.8.
mondiale
17
, la notion de contrle a bien volu. Dsormais le contrle
s'exerce pendant le droulement des oprations financires. l n'existe donc
plus une sparation entre un temps de l'action et un temps du contrle, mais
au contraire une profonde interpntration entre eux. Cette volution s'est
techniquement concrtise par le dveloppement des contrles en cours
d'excutions et mme parfois avant excution.

Tout comme celle de contrle, la notion de finances publiques a
beaucoup volu. Dans une approche lointaine, les finances publiques
s'tendaient aux deniers des personnes publiques ou des personnes prives
subventionnes, peu ou prou, par des personnes publiques. Si cette approche
peut tre intressante du point de vu statistique, elle n'est point satisfaisante
du point de vue juridique, et c'est la raison pour laquelle, il a t retenu par les
lgislateurs une conception plus stricte qui conduit ne retenir que les
finances des personnes publiques l'exclusion de celles dont la gestion
financire est rgie par les rgles du droit priv. l en rsulte que c'est le
caractre des acteurs financiers qui donne aux finances publiques leur nature
juridique particulire. Ainsi, la distinction entre les finances publiques et les
finances prives tient essentiellement la nature publique ou prive des
acteurs de gestion, des deniers en cause
18
et des rgles applicables.

Les finances publiques modernes
19
sont composes d'un ensemble de
rgles juridiques qui forment son statut; elles ont pour objet essentiel d'agir sur
l'conomie et le cadre social; pour cela, les collectivits publiques doivent
disposer de ressources financires importantes; l'Etat ou les collectivits
publiques doivent rgler le mouvement des recettes et des dpenses et
doivent en assurer un emploi judicieux, conforme l'intrt gnral. Ceci est
valable au Mali et dans les pays d'Afrique francophone ou ailleurs comme en
France ou dans les pays dvelopps.

Malgr le mimtisme institutionnel, administratif ou financier de pays
francophones, il est intressant de constater une certaine originalit. Le
fonctionnement d'une institution dpend, en grande partie, de la culture, du
niveau intellectuel, du mental et de la volont politique. Au Mali, la pratique du
contrle des finances publiques n'a pas chapp ce phnomne. D'o

17
Periode qui correspond a lèpanouissement des Iinances publiques modernes.
18
Cependant la distinction entre Iinances publiques et Iinances privee nèst pas aisee. En eIIet, il nèst pas rare
que des missions de service public soient assurees par des organismes prives et inversement, que des organismes
publics executent des tches de nature privee. Face a cette diIIiculte de categorisation, les chercheurs
sàccordent generalement a utiliser un critere Ionctionnel pour distinguer les deux notions. Cèst pourquoi
Michel PAUL peut noter que : ' quand une collectivite publique ou privee utilise les pouvoirs de
commandement et poursuit une mission de service public, on parlera de Iinances publiques, quand elle a recours
a des procedes de droit commun, on parlera de Iinances privees , in Les finances de lEtat, budget,
comptabilite, Economica, Paris, 1981, p. 6 in Iine.
19
On notera que dans la periode dite classique (debut du 19
e
siecle 1929), les Iinances publiques etaient
neutres. Selon lòrthodoxie classique, le budget de lÈtat, doit tre equilibre. Les depenses doivent tre egales
aux ressources deIinitivement acquises. Realiser lèquilibre budgetaire etait un dogme pour les Classiques dans
la mesure ou le deIicit budgetaire y etait prohibe.
l'intrt d'analyser ses contours et paradoxes dans un contexte de
dmocratisation et de lutte contre la corruption
20
.

Un contrle correctement effectu constitue le corollaire indispensable
et logique d'un rgime qui entend ouvrer dans le sens de l'intrt gnral,
pour la ralisation du bien commun. Or, au Mali, les autorits charges de
cette mission sont diverses et mal dfinies
21
. Du point de vue juridique, on y
distingue une grande htrognit des contrles: des contrles juridictionnel,
politique, administratif ou financier anims par des agents et des structures
dont les statuts et positions politiques et juridiques ne facilitent pas toujours
l'efficacit; sur tous ces lments, une rflexion est donc ncessaire.

Pour mieux cerner ces paradoxes et la spcificit du contrle des
finances publiques au Mali, la premire partie de nos dveloppements sera
ainsi consacre l'tude du contrle interne et ses insuffisances et la
deuxime partie aux causes de sa lthargie et des propositions pour en
sortir.

I - Le contrIe interne, un contrIe insuffisant.

Aujourd'hui, au Mali, comme dans bien d'autres pays sous dvelopps,
la ncessit est tablie d'une action rapide et efficace des pouvoirs publics
face l'ampleur des problmes de dveloppement rsoudre; il en rsulte
que le pouvoir excutif doit rechercher une plus grande libert dans la gestion
des crdits, mais avec le risque d'abus et de corruption, toutes choses
contraires l'ide de bonne gouvernance dans un contexte de
dmocratisation. Or, les bailleurs de fonds et le simple citoyen ont le regard
constamment braqu sur la gestion des maigres ressources et exigent une
bonne gestion du bien public. Pour y parvenir un contrle permanent est
ncessaire, notamment le contrle interne compos de l'ensemble des
vrifications exerces par des organes propres l'administration, en gnral
et en particulier au pouvoir excutif, en vue d'assurer le respect des normes
juridiques et financires.

Ce contrle, dont l'objet est d'assurer la protection des deniers publics
et la recherche introspective sur l'organisation et le fonctionnement des

20
En octobre 1999, le president de la republique, M. Alpha Oumar KONARE avait annonce, lors de
lìnstallation des membres de la Cour suprme lìntensiIication de la lutte contre la corruption et la delinquance
Iinanciere. Une commission speciale placee aupres de la presidence de la Republique est chargee de piloter cette
action.
21
Il existe egalement dàutres types de contrles. Ainsi, on notera du point de vue de lòbjet du contrle, la
distinction entre contrle de la regularite juridique des operations et le contrle de la qualite de la gestion ou
contrle dòpportunite; du contrle qui sèxerce sur les ordonnateurs et les comptables, en considerant làgent
qui est contrle et enIin le contrle a priori, en cours dèxecution et a posteriori en considerant le moment du
contrle,
services publics, est assur tantt par les fonctionnaires chargs de
responsabilit dans l'administration active, tantt par les fonctionnaires
spcialiss dans la vrification et les enqutes. Les objectifs assigns ces
formes et modalits de contrles sont loin d'tre atteints, au Mali, en raison de
facteurs objectifs (A) et subjectifs (B).

A- Les Iimites objectives du systme de contrIe interne.

L'organisation du contrle interne n'est pas satisfaisant au Mali. Elle
n'est pas non plus originale. Ancienne colonie franaise, le Mali est rest
derrire l'exprience franaise l'image de la plupart des pays francophones
d'Afrique.

Le contrle interne de l'excution des finances publiques est exerc par
divers services administratifs. Ce sont d'une part, le contrle financier qui est
le plus spcialis, le plus important dans le contrle administratif, et, d'autre
part l'inspection des finances, les agents hirarchiques suprieurs ou de
tutelle et enfin le contrle gnral d'tat.

Les contrles internes s'effectuent avant ou pendant l'excution des
oprations financires. Ce sont des contrles a posteriori, mais aussi complets
que possible, tendant vrifier la rgularit et la qualit de gestion. Au Mali,
les principaux problmes du contrle interne se rencontrent au niveau de sa
trs faible efficacit, qu'il s'agisse du contrle financier, de celui de l'inspection
des finances ou du contrle hirarchique (1); de plus, il parat totalement
inadapt au contexte socioculturel et politique (2).

1- Les faiblesses du contrle interne.

Parmi les diffrents modes de contrle, le plus important, du moins dans
les faits, demeure le contrle hirarchique. C'est celui qui est exerc par un
suprieur hirarchique sur des agents qui sont chargs de l'excution du
budget, sous ses ordres. Ainsi, les Ministres exercent un contrle sur
l'excution des crdits qui sont dlgus et sur lesquels les sous
ordonnateurs mettent des mandats. De mme, chaque directeur,
ordonnateur des crdits de son service, doit exercer un contrle permanent
sur l'excution de ses dpenses. Ce contrle n'est pas confondre avec celui
qu'exercent ordonnateurs et comptables sur leurs oprations rciproques,
tant donn que l'ordonnateur n'est pas le suprieur hirarchique du
comptable public, selon la vieille rgle comptable franaise, reprise en droit
malien, de la sparation des ordonnateurs et des comptables.

Les problmes poss par le contrle hirarchique sont multiples. ls
rsident d'abord, dans le manque d'assimilation du fait administratif, dans la
mesure o la hirarchie n'est pas encore clairement dfinie; ensuite les
circuits administratifs trs longs; enfin, la notion de service public est quasi
absente. Dans la mesure o ces conditions ne sont pas runies, ce contrle
produit peu d'effets. Le responsable qui doit dclencher le mcanisme de
contrle est soit mal inform ou pas du tout inform.

Par ailleurs, d'une manire gnrale, le contrle administratif souffre de
la fluctuation des hirarchies, de la cration des organisations de faade au
sein de l'administration entranant une bureaucratie paralysante.

En matire de contrle hirarchique, un des problmes majeurs
concerne galement la mise en ouvre de la responsabilit pcuniaire des
ministres ordonnateurs qui, par leur gestion budgtaire dfectueuse
(engagement d'une dpense, absence de crdits, virement de crdit de
chapitre chapitre, fausse imputation...) sont susceptibles de causer de
graves prjudices l'tat. En France, cette responsabilit des ministres bien
que prvue par de multiples textes
22
n'a jamais t applique, a fortiori,
encore moins au Mali
23
o le lgislateur n'a prvu de responsabilit financire
que pour les fonctionnaires ou autres ordonnateurs dlgus ou secondaires.

En ralit, la mise en ouvre de la responsabilit des ministres n'est pas
aise, pas mme dans les grandes dmocraties.
24
Si l'on accepte le caractre
politique de l'intervention du Ministre, mme quand il s'agit de gestion
financire, alors, la mise en ouvre de sa responsabilit va impliquer la mise
en place d'une juridiction spciale comptente pour statuer sur l'opportunit et
l'tendue de cette responsabilit et enfin la dtermination des sanctions
encourues, qu'elles soient pnales ou financires. Par ailleurs, il est
couramment admis que les ministres ordonnateurs principaux doivent
disposer d'une certaine latitude, d'une marge de manouvre pour dcider de
l'opportunit des dpenses engager; il serait donc inutile de les encombrer
de rgles paralysantes et leur responsabilit est d'autant plus attnue !

En Afrique francophone, et par suite au Mali, la responsabilit civile des
ministres tant inexistante, seule la responsabilit politique leur est applicable,
mais essentiellement devant le Prsident de la Rpublique, dans la mesure o
ce dernier peut tout moment mettre fin leur fonction. En revanche, en
Mauritanie, en vertu de la charte constitutionnelle du 1
er
dcembre 1980, les

22
En France, les textes prevoyant la responsabilite des ministres sont multiples. Ce sont : làrticle 15 de la loi du
19 septembre 1791; làrticle 42 du decret du 31 mai 1862, làrticle 5 de la loi du 31 decembre 1920 et làrticle
89 de la loi du 23 decembre 1946. Tous ces textes ont Iait lòbjet dùne abrogation implicite par le decret de
1962.
23
Au Mali, apres les evenements de 1991, certains dignitaires du regime deIunt ont Iait lòbjet dùne
comparution devant la cour dàssises pour repondre des crimes economiques quìls ont commis. En realite, il est
rare de voir des ordonnateurs tranes devant les tribunaux, mme si recemment quelques maires et directeurs de
service ont ete ecroues, puis relches, sans suite.
24
En France egalement le syndrome de lìrresponsabilite politique des ministres existe et le renversement de
gouvernement pour cause de mauvaise gestion budgetaire reste une hypothese dècole. En la matiere, on peut
citer quelques scandales Iinanciers comme làIIaire du CarreIour du developpent en 1986, la salle a manger du
garde des sceaux Charles PEYRONNET, en 1827, le train special de DON Carlos, en 1876, le pavillon de
Marsan...
Ministres furent dclars responsables devant le Premier ministre, chef de
l'Excutif, lui-mme responsable politiquement devant le Comit Militaire de
salut public. Mais c'est l une disposition rvolue.

Le contrle interne donne lieu de multiples rapports dont les
destinations sont variables. Souvent, ils doivent obir au principe du
contradictoire qui veut que l'agent contrl ou inspect ait le droit de rpondre
aux observations formules contre sa gestion. l en rsulte souvent une
dulcoration du rapport initial et un retard dans la transmission du rapport
dfinitif aux autorits susceptibles de prendre les sanctions ou les mesures
correctives. l en est ainsi, par exemple, des rapports du contrle gnral
d'Etat dont le chef de l'tat est destinataire. La mme remarque peut tre
faite pour les rapports de l'inspection gnrale des finances qui sont transmis
souvent bien tardivement au Ministre des finances.

En effet, les rapports de contrle des autres structures sont adresss au
Ministre des Finances
25
et aux autres Ministres en leur qualit de chefs de
service. Ces rapports, dont le rythme de publication est lent, sont presque
inexploitables. En effet, ils doivent contenir normalement des propositions
spcifiques de redressement ou de rformation. Hlas, souvent il n'en est rien.
La prise de sanction dpend gnralement de la seule volont du Prsident
de la Rpublique et rarement des Ministres. Ds lors, l'effectivit du contrle
interne devient alatoire, en raison de la quasi-impossibilit d'appliquer des
sanctions adquates. Signalons toutefois qu'au Sngal le suivi et l'effectivit
de l'application des sanctions sont confis l'inspection gnrale d'tat, un
exemple dont pourrait s'inspirer le Mali !

Au Mali, le contrle hirarchique souffre galement du manque de
motivation des contrleurs, notamment au niveau de l'inspection des
finances.
26
Ce service qui sert de garage est touff par des cadres de haut
niveau qui s'ennuient, faute de missions accomplir. En mme temps, c'est
un instrument prcieux dont le Ministre des Finances se sert pour faire taire
certaines personnes.

2- L'inadaptation du contrle interne.

Deux faits notoires caractrisent le contrle financier interne au Mali.
C'est, en premier lieu, le chevauchement des diffrentes structures de

25
Les inspecteurs de Iinances nònt pas de pouvoir de decision, sauI dans des cas exceptionnels de contrle
inopine ou ils dressent un rapport communique au Ministre des Finances. En vertu des dispositions de làrticle 9,
al. 2 de làrrte n 177 MF-CAB, Iixant les regles de Ionctionnement de lìnspection des Finances, le rapport
doit tre etabli en six exemplaires classes dans le dossier de lòperation et un exemplaire destine a lìnspecteur
ayant eIIectue le contrle
26
Le premier service de lìnspection des Iinances Iut cree en 1967 en tant que partie integrante du contrle
general dÈtat mis en place le 23 novembre 1967; il sàppelait alors Inspection Generale des Finances. Apres le
coup dÈtat de 1968, elle Iut supprimee tout comme le Contrle General dÈtat par lòrdonnance n 1 CMLN du
8 janvier 1970. Il Iaudra attendre le decret du 8 novembre 1973 pour voir reapparatre lìnspection des Finances.
contrle interne. En effet, il n'est par rare qu'une mme structure
administrative soit dans le collimateur de deux organes de contrle la fois.
Ce qui n'est pas mauvais en soi, seulement, ce chevauchement serait d'un
grand intrt, s'il y avait, au Mali, une instance de coordination pour rguler
ces multiples contrles. Cette situation peut tre source de conflit et de rivalit
inutile, d'autant plus qu'aucune structure de contrle ne dispose d'une
suprmatie sur les autres. Et puis, pourquoi multiplier les structures de
contrle, quand il y a peu contrler, que les moyens humains sont
insuffisants ! On pourrait d'ailleurs rsoudre ce problme en crant un cadre
de concertation entre les diffrents organes de contrle, ou tout simplement
comme le suggre J. M. BRETON redfinir le champ d'application et les
modalits d'exercice du contrle dans une optique synthtique
27
.

Cette intgration des systmes de contrle interne ne saurait suffire en
elle-mme. l est aussi impratif de changer et d'amliorer fortement les
mthodes obsoltes du contrle interne au Mali. En effet, la mthode de
contrle, en cours actuellement, consiste vrifier uniquement l'application
correcte des rgles budgtaires. Compte tenu des multiples finalits
d'utilisation des deniers publics dans l'Etat, il est ncessaire de moderniser les
mcanismes du contrle interne. Ainsi, pourrait - on s'inspirer du systme
franais, o le travail des contrleurs internes de finances publiques tend
d'abord vers la recherche d'une multitude d'informations de base, regroupes
et synthtises pour constituer ensuite un ensemble cohrent et significatif
d'investigation.

L'adoption de cette technique peut conduire l'tablissement d'une
srie chronologique, de telle sorte qu'au lieu d'examiner sparment les
oprations accomplies par un mme service pendant une priode donne, le
contrleur interne pourrait plutt les rassembler en squence homogne,
avant de procder des totalisations et des calculs de moyenne. Par
exemple, lorsqu'il examine les dpenses de matriel, il ne devrait pas
seulement se borner considrer isolment les diffrents actes auxquels
donnent lieu les marchs publics, c'est--dire le processus qui mne de la
publication de l'appel d'offres au rglement des sommes aux entreprises
contractantes, mais, il doit revoir le processus jusqu' l'excution effective,
selon les normes techniques et financires de l'ouvrage, objet de la passation
de march. En somme, ce systme de contrle ne tient pas forcement compte
de la distinction entre contrle financier, administratif et technique.

En second lieu, le fait marquant du contrle interne est, qu'au Mali, les
mmes organes de contrle interne disposent des mmes attributions qui sont
d'ailleurs bien ambitieuses par rapport aux moyens disponibles. ls bnficient
galement de prrogatives exorbitantes pour exercer leurs comptences. Au
Mali, la comptence de l'inspection des finances ne se limite pas seulement
la vrification stricto sensu, les inspecteurs de finances sont galement

27
Lire J-M. BRETON, Le controle dEtat sur le continent africain, LGDJ et NEA, 1978, p. 532.
chargs de l'apurement des comptabilits publiques, comptence
traditionnellement dvolue la juridiction des comptes dans d'autres pays, tels
le Sngal ou le Cameroun.

L'inspection des finances peut galement procder des contrles
inopins. Si ces derniers ont l'avantage d'tre plus efficaces et dissuasifs par
rapport au contrle systmatique, ils souffrent au Mali d'un handicap srieux,
savoir la lenteur de l'administration. En effet, la rdaction et la signature d'un
ordre de mission tant trs souvent lentes et prilleuses, il n'est pas que
l'information soit dj divulgue avant mme que l'inspecteur se prsente au
lieu de vrification, ce qui anantit l'effet de surprise et permet le cas chant
au comptable du service contrl de faire certaines rgularisations avant le
jour du contrle.

En pratique, le contrle interne connat d'autres entraves non moins
importantes dans le domaine politique et social.

B- Les Iimites subjectives du systme de contrIe interne.

Au Mali, la qualit du contrle interne n'est pas uniquement lie des
facteurs endognes. D'autres facteurs expliquent l'absence ou la mauvaise
application du systme de contrle des finances publiques. Ce sont les
facteurs politiques et le manque de motivation des agents de contrle.

1- Les difficults d'ordre politique et administratif.

Les difficults d'ordre politique et administratif sont largement
imputables la rpugnance des personnes, assumant des fonctions
administratives et/ou politiques, subir le contrle. En effet, la notion de
contrle n'est pas toujours bien perue au Mali dans le domaine financier.
Surtout l'approche des lections prsidentielles et lgislatives
28
.

Au Mali et dans les pays voisins, le contrle de l'excution des finances
publiques n'est pas toujours ais. l est source de confusion et de rivalits
entre les organes chargs du contrle interne et politique. l en rsulte
gnralement la difficult, voire l'impossibilit de sanctionner les hauts
fonctionnaires dont la couleur politique volue au gr des lections; seule
demeure la possibilit, on ne peu plus claire, de la mise en cause des agents
subalternes. Or dans nos pays, les malversations financires les plus leves
vont de pair avec les responsabilits les plus leves. Souvent, le chef de
l'tat qui dtient un pouvoir trs tendu dans le domaine du contrle interne
est le seul en cause. C'est pourquoi, le contrle administratif a peu de
rpercussions dans l'opinion publique; celle-ci est, heureusement, est de
mieux en mieux informe des grands scandales financiers grce la libert de

28
Elles sont prevues, pour le moment, le 28 avril 2002 pour les elections presidentielles et elles devraient tre
suivies des elections legislatives dans un delai pas trop lointain.
la presse. l est vident que depuis la dcennie 1990 et au Mali, depuis les
vnements du 26 mars 1992- la presse constitue un de rouages essentiels
du contrle des finances publiques et de la lutte contre la corruption; on
devrait lever un stle en son honneur !

Mais si, naturellement , les responsables politiques et la haute
administration se mettent au-dessus des contrles financiers, il faut ajouter un
phnomne qui nuit fortement l'efficacit de ces contrles. En effet, les liens
sociaux et familiaux sont tels que leur enchevtrement permet toujours
un agent ou un politique en voie d'tre sanctionn d'invoquer le parapluie
de telle ou telle personne haut place . l en rsulte que les sanctions
prises ne sont jamais excutes. Cette situation est videmment minemment
prjudiciable tout le systme financier rpressif.

La sous administration et la sous utilisation de toutes comptences
constituent galement une des faiblesses propres au systme de contrle des
finances publiques au Mali. Elles ont pour consquence la non production des
documents issus des contrles dans les dlais; elles provoquent galement la
lenteur des procdures et surtout l'impossibilit d'apurer les comptes en temps
voulu ; enfin, elles empchent que l'Assemble nationale soit claire sur les
comptes de la nation, les rapports du contrle financier, de l'inspection
gnrale des finances ou du contrle financier lui parvenant bien tardivement.
La fonction d'assistance que la section des comptes de Cour suprme doit
assurer auprs du lgislateur tait pratiquement impossible au Mali, faute de
personnel, de locaux, d'outil informatique et d'un archivage adquats. Ce n'est
que depuis peu, grce l'opinitret de son prsident, que la situation a
volu sensiblement. Le personnel composant cet organe, au nombre de
quatorze, est encore insuffisant pour juger les comptes d'une part et assister
l'Assemble nationale dans sa mission de contrle des finances publiques,
d'autre part
29
. Enfin, la formation au contrle ne semble pas tre le fait
marquant de tout le personnel de cette section
30
.

2- Le manque de motivation des agents de contrle.

Un systme de contrle des finances publiques efficace doit faire
planer, en permanence, le spectre du contrle sur toutes les structures de
gestion de l'Etat, spectre illustr rgulirement par des actions concrtes,
efficaces et aux suites accompagnes d'effet. Un tel systme exige une forte
implication des agents de contrle. Or, au Mali, outre les conditions souvent
difficiles de travail caractrises par l'insuffisance des mobiliers et matriels
de bureau, les agents de contrle sont peu motivs. l ne s'agit pas seulement
de rmunrations; le dcouragement peut rsulter aussi du constat du peu de

29
La section des comptes est une institution ayant un spectre tres large de competences en matiere de contrle
budgetaire. Elle a, a la Iois, les yeux braques sur les comptables publics et sur les ordonnateurs; de plus, elle est
conseillere des pouvoirs publics dans la gestion Iinanciere de lÈtat.
30
Au Mali, Les conseillers de la section des comptes ne sont encore soumis a aucun statut particulier comme
ceux de la section judiciaire; il releve du statut general de la magistrature.
cas qu'il est fait des violations aux rgles financires releves, de
l'inapplication des sanctions ou des amliorations proposes; bref, les agents
du contrle ont parfois l'impression d'tre totalement inutiles. Alors, les
structures de contrle interne apparaissent souvent comme des garages de
luxe , pour des agents qui apparaissent comme des empcheurs de
pcher en eaux troubles . Persuads que les contrles dbouchent rarement
sur des sanctions efficaces, ils finissent par garder le silence et se
dmobiliser totalement par rapport leurs missions. Au grand dam du pays !

Si donc le contrle interne est insuffisant et inefficace, le contrle
externe, lui, est inoprant.

II- Le contrIe externe, un contrIe inoprant.

Le contrle externe relve essentiellement de deux formes au Mali,
savoir le contrle parlementaire ou politique et le contrle juridictionnel. Par
rapport au contrle interne, il s'exerce a posteriori. Autrement dit, ce contrle
vient complter ou " confirmer celui de l'administration.

En pratique, les contrles externes sont effectus par le Parlement -on
dit que son contrle financier est politique puisqu'il ne peut dboucher que sur
une sanction ou une dcision de nature politique -et par le juge des comptes
publics, un juge spcialis son contrle est un contrle juridictionnel, puisque
la dcision rendue a la nature d'un jugement. Au Mali comme dans les autres
pays francophones d'Afrique, ces contrles externes demeurent encore
thoriques pour diverses raisons, mais dans le cas malien, nous retiendrons le
caractre quasi monocolore de l'Assemble nationale (A). Cependant, des
efforts sont entrepris pour amliorer la qualit de ces contrles externes (B).

A- Le contrIe d'une assembIe quasi monocoIore.

Le parlement est l'un des organes reprsentatifs chargs d'exprimer la
volont lgislative de la nation. Dans un tat moderne, il prend non seulement
une part essentielle dans la phase de l'autorisation budgtaire, mais
galement il surveille la gestion des Ministres tant pour l'utilisation des
crdits octroys et par l le fonctionnement des services publics.
31
De faon
plus spcifique, la loi de finances initiale doit avoir, en fin d'exercice, son
corollaire, savoir la loi de rglement. Son vote constitue un moment du
contrle de l'excution des finances publiques. L'exercice de ce pouvoir
repose avant tout sur l'exploitation des donnes contenues dans la loi de
finances de l'anne et dans les documents comptables des administrations
financires. Son efficacit suppose une vritable implication des dputs et le
souci d'un examen scrupuleux du texte labor par le gouvernement. En la

31
Voir Paul-Marie GAUDEMET et Joel MOLINIER, chap. sur les operations Iinancieres publiques, in
Finances publiques, budget et tresor, edit. Monchrestien, 1989, tome I, p. 436.
matire, le constat qui s'impose au Mali et dans la plupart des pays de la sous
rgion est la non utilisation des moyens d'information (1) et le dsintrt des
dputs de l'activit de contrle (2).

1- le non recours aux moyens d'information.

Le contrle parlementaire est un contrle traditionnel qui s'exerce a
posteriori; mais il peut aussi s'exercer tout au long de l'anne; cette fin, la
reprsentation nationale a la possibilit de constituer une ou des commissions
d'enqute. En fin d'exercice, le gouvernement doit rendre compte
l'Assemble nationale de l'excution du budget et justifier toutes les
modifications qu'il a t oblig d'apporter aux dotations budgtaires.

Le premier contrle politique intervient la suite du dpt, par le
gouvernement, du projet de loi de finances. l s'agit bien entendu de celui
qu'exerce la commission des finances. Celle-ci dispose de prrogatives
importantes, car elle peut entendre tout moment les ministres et notamment
le Ministre des finances et adresser des questionnaires aux diverses
administrations. l convient de noter cependant que, dans nos Etats, ce
contrle peut se heurter la notion de secret d'tat qui limite profondment sa
porte. En ralit la commission des finances se contente seulement
d'entendre les Ministres et publier des rapports qui ne servent pas grand
chose.

Le vote de la loi de finances devient, lui-mme, un moment du contrle,
puisque les dputs peuvent poser aux Ministres toutes les questions qu'ils
souhaitent. Ces derniers sont alors obligs de donner les justifications de
l'utilisation des crdits qu'ils sollicitent. Cependant, malgr les rponses qu'ils
peuvent recevoir, les parlementaires disposent d'une marge de manouvre
bien rduite. En effet, en pratique, ils n'ont qu'un choix restreint l'alternative
suivante, soit accepter globalement le projet de loi de finances, soit la rejeter
dans son ensemble; il leur est quasiment impossible de la modifier en
profondeur. L'assemble nationale se retrouve rduite au rle de chambre
d'enregistrement des dcisions financires du gouvernement. D'o la question
de savoir si l'autorisation parlementaire a encore un sens dans nos Etats; la
rponse cette question est certainement positive. Aussi le dbat avant le
vote aurait un plus grand intrt, si l'opposition, travers des rsolutions ou
des motions de censure, pouvait sanctionner les demandes injustifies de
crdits.

En cours d'exercice, les dputs disposent de la virtualit de susciter
des commissions d'enqute sur des faits dtermins ou des commissions de
contrle sur la gestion des entreprises nationales ou des services publics. Au
Mali, de telles commissions n'ont jamais t mises sur pied, ce qui, du reste,
est fort tonnant, vu les faits de malversations financires souvent dnoncs
par la presse, qu'il s'agisse de dtournements de ressources douanires, de
deniers publics dans les socits et entreprises d'tat. En effet, tout comme le
contrle interne, ce type de contrle n'est pas utilis dans notre pays depuis
son accession l'indpendance pour la simple raison que l'Assemble
nationale, dans l'esprit des dputs eux-mmes, subordonne aux volonts
du gouvernement. Le gouvernement et l'crasante majorit du Parlement
tant de mme couleur politique, comment l'Assemble peut-elle se retourner
contre ce qu'elle considre comme une partie d'elle-mme; d'ailleurs, ce
gouvernement n'est-il pas une manation d'elle-mme ? C'est la raison pour
laquelle l'Assemble nationale approuve toujours sans difficult le projet de loi
de finances qui lui est soumis par gouvernement, n'exerce aucun contrle en
cours d'excution, ne cre jamais de commissions d'enqute ou de
vrification, et enfin, adopte sans sourciller la loi de rglement, quand elle
vient tre labore. Car, comme dans de nombreux Etats d'Afrique de
l'Ouest, au Mali, la loi de rglement peut intervenir plusieurs annes aprs
l'excution; ce qui vide le contrle politique de tout sens, les Ministres ayant
chang, les Directeurs de socits et entreprises publiques ayant t muts,
etc.

En dehors du contrle parlementaire, par le biais des commissions,
l'Assemble Nationale peut galement exercer son pouvoir de contrle lors
d'un collectif budgtaire; celui-ci a pour objet de corriger les prvisions initiales
et de procder aux invitables ajustements que le pouvoir rglementaire n'est
pas habilit oprer lui-mme, ou encore inflchir sensiblement en cours
d'exercice la politique budgtaire, soit pour prendre en compte les volutions
conjoncturelles, soit pour traduire rapidement les orientations de la nouvelle
majorit la suite d'une alternance politique. Le collectif budgtaire est dfini
l'article 2 de la loi n96 060 du 4 novembre 1996 relative la loi de finances,
en son alina 2, en ces termes : les lois de finances rectificatives modifient,
en cours d'anne, les dispositions de la loi de finances de l'anne . Cette
disposition est complte par l'article 43 de la mme loi : " les lois de finances
rectificatives sont prsentes pour les parties qu'elles modifient dans les
mmes formes que les lois de finances de l'anne. Elles soumettent
obligatoirement la ratification de l'Assemble toutes les ouvertures de crdits
opres par dcrets d'avances dfinies l'article 52 . En gnral, les projets
de loi rectificative n'apportent aux lois de finances initiales que des
ajustements aux besoins; ils traduisent les demandes de crdits
supplmentaires, indispensables pour mieux coller la ralit la ralit
conomique et sociale de la nation. De ce point de vue, il est intressant de
noter les observations formules par l'Assemble nationale lors du collectif
budgtaire de 1998
32
. En effet, le Parlement a rejet la demande de
rajustement de la dotation aux lections de 1998 hauteur de 3 milliards
contre 500 millions initialement prvus au motif qu'elle tait survalue et

32
Les motivations qui ont preside a la modiIication de la loi de Iinances initiale pour 1998 etaient au nombre de
six dont notamment làugmentation de la masse salariale qui est passee de 58, 5 milliards a 60, 3 milliards, la
prise en charge des Irais de demarrage du Comite dòrganisation de la Coupe dÀIrique des Nations (COCAN)
et la revision a la hausse des recettes budgetaires pour tenir compte des bonnes perIormances realisees par les
services de recouvrement des droits Iiscaux et douaniers a mi-parcours dans lèxecution du budget.
qu'aucune lection n'tait prvue pendant cette priode. Sans exagrer la
porte de ce contrle, on peut conclure que les dputs peuvent bien user de
leur pouvoir d'amendement sur les crdits pour oprer un contrle sur les
chapitres budgtaires de leur choix,
33
condition d'y tre intresss, ce qui
n'est pas toujours le cas.

2- le dsintrt des dputs.

Le dsintrt des parlementaires pour le contrle de l'excution des lois
de finances n'est pas nouveau au Mali. Cela n'a rien d'tonnant quand on sait
que nos dputs sont mis entre parenthses lors de l'laboration du budget.
On constate un vritable dclin du parlement malgr les dispositions
constitutionnelles et rglementaires dignes de tout tat de droit. Les dputs
demeurent imprgns d'une tradition politique selon laquelle leur rle essentiel
est de dfendre un intrt personnel et la gestion des affaires locales en lieu
et place de l'administration. Du temps de l'ancien parti unique, ils avaient un
ascendant sur l'administration centrale et sur toute l'administration l'intrieur
du pays. Cette situation a connu un regain de faveur aprs la transition
dmocratique. Au parlement actuel, il existe un parti qui a la majorit des
siges et qui est soutenu par plusieurs autres partis satellites reprsents
l'Assemble nationale
34
. Cette culture du parti unique
35
qui a longtemps
marqu l'environnement politique de notre pays explique galement le la non
implication des parlementaires dans le contrle politique de l'excution de la
loi de finances. Pourquoi tre critique l'gard d'un Ministre des finances qui
aura inscrit quelque projet raliser dans la circonscription lectorale dont on
est issu, projet qui fait partie des promesses qu'on avait pu faire ses
lecteurs ? l vaut mieux ne pas s'en prendre la main qui vous donne
manger . Ni aujourd'hui, cause de la demande d'hier; ni demain, cause
de la demande d'aprs-demain !

33
En Iait, la loi de Iinances 1998 prevoyait seulement 500 millions pour le chapitre des elections. Cette somme
etait destinee a la revision des listes electorales. Au moment du vote du budget de 1998, la dotation pour les
elections des collectivites locales prevues en janvier 1998 etait deja inscrite au budget de 1997 pour 2, 5
milliards; Iinalement les elections devaient se derouler en juin 1998. Etant entendu quìl sàgit de depenses non
pas dìnvestissement, mais de Ionctionnement, les credits inscrits en 1997 ne pouvant tre executes sur la
periode complementaire, ils tombaient automatiquement en credits a annuler, au nom du principe de lànnualite.
Mais les deputes craignaient quìls ne soient en realite reconduits par le gouvernement, et la nouvelle demande
lui apparaissait comme des supplements de credits dont ils ne voyaient pas alors la destination. Ils nàvaient pas
tout a Iait tort, puisquìl a bien Iallu Iinancer les elections locales de juin 1998; comment ? Sur les credits
inscrits en 1997 ! Ce qui est peu conIorme a lòrthodoxie Iinanciere.
34
Il sàgit de lÀDEMA (Alliance pour la Democratie au Mali) qui detient 127 deputes sur 147 qui composent
lÀssemblee nationale.
35
Sous la constitution la premiere Republique (1960-1968) , le Mali a connu un regime de parti unique de Iait, le
Rassemblement Democratique AIricain (RDA). La constitution de 1974 a egalement institue un regime
monopartisan avec la creation en 1979 de lÙnion democratique du Peuple Malien (UDPM); la constitution de
1992 a prevu au contraire le pluralisme politique; aujourd`hui, le pays connat plus de soixante-dix partis pour
une population evaluee a un peu plus de onze millions. La majorite sont des groupuscules totalement absents du
debat politique national; on ne trouve que cinq ou six partis dans l`hemicycle malien. Depuis les elections de
2002, il nèxiste plus dòpposition a lÀssemblee nationale; tous les partis qui y sont representes se veulent des
partis de soutien a làction du president de la republique, homme de consensus, le general Amadou Toumani
TOURE.

Une autre raison, plus prosaque celle-l, explique aussi le dsintrt
des dputs pour le contrle de l'excution des lois de finance. Le Ministre
des finances est gnralement peru comme le super technocrate dtenteur
d'une science irrfutable. En effet, celui-ci voque, pour expliquer la situation
des finances nationales tantt des chiffres dont on ne sait d'o il les tire, des
rgles que la plupart des dputs ignorent; il invoque l'ordre conomique
international, des ratios, des inputs et outputs de dcisions des pays
dvelopps ou du cot ptrole, des produits manufacturs, des ngociations
de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), bref, il apparat comme un
puits de science incontestable ! Comment remettre en cause les propositions
ou les dcisions d'un personnage aussi immense ? Pour le contester, il
faut tre mme de lui opposer des arguments de la mme puissance de
raisonnement ! Le manque de culture financire devient alors une source de
dcouragement. D'o la ncessit d'assurer la formation continue des
dputs et par l la rhabilitation mme du contrle parlementaire en matire
budgtaire.
Mais, en fait, c'est l'ensemble du contrle externe qui a besoin d'tre
rhabilit, celui de l'Assemble nationale, mais aussi celui de la section des
comptes de la Cour suprme.

B- Le contrIe externe, un contrIe en cours de rhabiIitation.

Le contrle politique du budget est bien ancien dans les Etats
dvelopps du nord, mme s'il a parfois suscit le pessimisme de certains
auteurs, tel M. R. MUZELLEC, selon lequel " un budget rgl dix ans aprs la
ralisation de ses recettes et de ses dpenses n'est qu'un passe-temps
inoffensif. Seuls, les savants peuvent y prendre plaisir mais autant
s'intresser quelques tombeaux mgalithiques
36
. Cette assertion peut
s'appliquer au Mali pour les raisons voques ci-dessus. Mais dans cet Etat,
le contrle externe connat un dbut de rhabilitation, travers la rforme de
la section des comptes de la Cour suprme (1) et la renaissance de la loi de
rglement (2).

1- la rforme de la section des comptes de la Cour suprme.

A ct de l'arsenal de contrle interne sur l'excution du budget, un
contrle externe est galement exerc sur le budget dont le plus important est
celui du contrle juridictionnel. Au Mali, ce contrle est exerc par la section
des comptes de la Cour suprme.
37

36
CI. R. MUSELLEC, Un exemple de controle parlementaire a posteriori , in Revue de science Iinanciere,
1973, p. 67.
37
Ce contrle est exerce au Senegal depuis 1996 une Cour des comptes, tout comme en France depuis la loi du
16 septembre 1807 : cèst le juge de droit commun pour làpurement de tous les comptes publics depuis le
decret-loi du 8 aot 1935, ayant retire leurs attributions Iinancieres aux Conseils de preIecture et charge la Cour
dàrrter les comptes des collectivites locales les plus importantes, tandis que les tresoriers payeurs generaux
(TPG) avaient competences pour les communes les plus petites; signalons que, depuis 1982, les chambres

La premire juridiction des comptes du Mali fut cre en 1961 avec la loi
n 61-53 AN-RM du 15 mai 1961 portant organisation de la Cour d'tat
38
.
Malgr cette anciennet, l'existence de la section des comptes
39
demeure
encore aujourd'hui largement thorique en tant que juridiction des comptes.
En dehors des textes l'instituant, elle fait figure d'pouvantail juridique
40
.

Pourtant cette structure n'est pas sans importance. Ainsi, c'est elle qui
est charge de la vrification de la gestion financire des socits et
entreprises d'Etat, du contrle juridictionnel de l'excution du budget national
et des autres budgets que les lois assujettissent aux mmes rgles, en
particulier les budgets des collectivits locales. Elle contrle par ailleurs les
comptes des comptables des organismes dots de la personnalit civile et de
l'autonomie financire o les collectivits publiques ont un intrt financier.
Elle contribue enfin la dcision budgtaire travers les renseignements
fournis sur le dysfonctionnement de la mcanique budgtaire. C'est son
intervention qui permet au parlement de voter la loi de rglement nonobstant
les difficults de collaboration qui existent entre les deux institutions
41
.

Si les missions de la section sont bien dfinies et larges
42
, force est de
constater qu'elles sont difficilement ralisables au Mali
43
, dans le contexte
actuel, faute de moyens et de volont politique suffisants. Cette situation
s'explique en grande partie par la faiblesse de l'organisation, le mode de
fonctionnement et la rticence l'ide mme de contrle au Mali. Du point de
vue organisationnel, lorsqu'elle tait partie intgrante de la cour d'tat et

regionales sont chargees desormais du jugement des comptes des collectivites locales, mme si les competences
des TPG demeurent. Il Iaut ajouter que la loi du 22 juillet 1967 avait supprime la juridiction comptable des
conseils du contentieux administratiI dans les territoires dòutre-mer pour la transIerer a la Cour des comptes qui
devenait, en Iait, lùnique juge Iinancier.
38
Par la suite, la Cour dÈtat Iut supprimee par la loi n65-1 du 13 mars 1965 et une loi n 65-2 de la mme date
a reorganise la Cour suprme : elle ajouta les sections de làncienne Cour dÈtat a celles de la Cour suprme.
39
Elle demeure encore une section de la Cour suprme, malgre la reIorme de la Cour intervenue en 1990 avec la
loi n 90-113. Une directive de lÙnion economique et monetaire ouest-aIricaine de 1997 Iait obligation aux
Etats membres de creer, parmi leurs juridictions, une Cour des comptes. A ce jour, le Mali nà pas encore donne
suite a cette injonction.
40
La section des comptes a timidement Ionctionne dans les annees 1970 et a mme rendu quelques arrts entre
1972 et 1975.
41
Il en va de mme dans les autres pays dÀIrique Irancophones. J. P. DUPRAT explique cette situation a juste
titre par lèxistence dans ces pays du regime presidentiel. Lire ' làctivite des cours et chambre des comptes , in
' les cours suprmes en AIrique .
42
Elles sont deIinies, aujourd`hui, par la loi 96-017 portant organisation de la Cour suprme. En matiere de
contrle des Iinances publiques, il serait Iastidieux dènumerer lètendue des domaines susceptibles
dìnvestigation, elle ne semble pas connatre de limite, car le contrle juridictionnel porte concurremment sur les
comptes des comptables publics, les comptes de matieres des comptables matieres, les Ionds et valeurs geres par
les services publics, le contrle des comptes et la gestion des entreprises publiques, le contrle des institutions
de securite sociale et dòrganismes beneIiciant dùn concours Iinancier. La section des comptes Iait egalement
oIIice de Cour de discipline budgetaire et Iinanciere, autrement dit, elle a competence pour reprimer les
irregularites budgetaires commises par les ordonnateurs et toutes autres personnes qui interviennent dans le
processus de lèxecution des depenses publiques.
43
Le contrle juridictionnel a ete longtemps nul ou inexistant un peu partout en AIrique Irancophone : Togo,
Benin, Niger sauI au Senegal ou les lois de Iinances sont clturees souvent bien tardivement.
mme plus tard, la section des comptes et la dfunte cour d'tat ne
comprenait qu'un prsident et cinq conseillers. Ce manque notoire de
personnel a constitu jusqu' une poque rcente le premier obstacle
l'effectivit du contrle de la section des comptes. Un tel effectif ne peut
nullement assurer le contrle de la gestion financire des agents de l'ordre
administratif chargs de l'excution du budget national et le contrle des
comptes de matires des comptables publics.

l convient de retenir galement que du point de vue fonctionnel, les
premiers textes rgissant le fonctionnement de la section des comptes
n'taient pas clairs, dans la mesure o les tches n 'taient pas bien dfinies.
En effet, l'article 90 de la loi n 61-55 disposait tout simplement que " les
membres de la section des comptes sont choisis parmi les magistrats et les
fonctionnaires ou agents possdant une exprience sur les questions
financires, comptables ou conomiques . Par ailleurs, l'article 93 de la dite
loi prcisait que le " quorum ncessaire pour que la section des comptes
dlibre valablement est fix trois membres . Ensuite, cette loi de 1961
laissait un silence quant l'existence de chambres au sein de la section des
comptes; la loi n 65-2 du 13 mars 1965, portant rorganisation de la cour
suprme vient combler cette lacune en disposant, en son article 72 que " .....la
section des comptes peut se subdiviser en chambre.... sans autre forme de
prcisons.

Mais les principales difficults de fonctionnement de la section ont
longtemps rsid dans la situation politique du Mali depuis l'indpendance
jusqu'en 1991. Pendant cette longue priode, le rgime politique du Mali fut
caractris par le parti unique. Les comptables publics dont les comptes
devraient faire l'objet d'un contrle taient, le plus souvent des hauts cadres
du parti " unique de fait ou de droit. Tout se dcidait au niveau du parti avant
mme d'tre port la connaissance de l'administration. Le parti avait un
ascendant sur l'administration au point de l'asphyxier. l suffisait de s'abriter
derrire le parti pour assurer son impunit.

Le fonctionnement de cette juridiction est galement frein au Mali par
des difficults lies aux comptables publics. Ceux -ci doivent, conformment
la loi, prter serment et souscrire certaines obligations lgales tels que la
constitution de srets relles (hypothque) et le dpt d'une caution,
garantissant leur gestion des deniers publics. Ces obligations des comptables
publics n'ont jamais t appliques, depuis l'indpendance jusqu' nos jours.
Le non-respect de ces prescriptions s'explique non seulement par une
ngligence faire appliquer la rgle juridique, mais galement par l'absence
de repre fiable pour discerner qui a la qualit de comptable public et qui ne
l'a pas.

Une des plus grandes failles dans le fonctionnement de la section des
comptes demeure la reddition des comptes qui incombe aux comptables
publics. Par exemple en 1992, lorsqu'il s'agissait de faire la vrification des
comptes affrents la gestion de la Caisse de Retraite du Mali (CRM) et du
fonds National de logement (FNL), le trsor n'a pas t en mesure de produire
les comptes de ces organismes et cela malgr les dlais fixs et les
dmarches entreprises auprs desdites autorits
44
. L'inexcution de ces
formalits a entran l'impossibilit de mettre en tat de jugement les comptes
appels la vrification.

Le vent de la dmocratie qui a souffl dans les annes 90 a suscit une
lueur d'espoir dans l'organisation et le fonctionnement des institutions en
Afrique. Au Mali, la section des comptes a commenc fonctionner partir de
1993, d'abord par de timides contrles
45
. Avec la rorganisation de la cour
suprme, la juridiction des comptes comprend dsormais un prsident et
quatorze conseillers. Ses ambitions sont un peu mieux dfinies. Pour remdier
aux difficults de fonctionnement, il est prvu deux importantes oprations :
d'une part, riger la section des comptes en cour des comptes, c'est dire en
une structure autonome, d'autre part, la doter des nouveaux locaux.

Sur le premier point, les choses ne sont pas faciles. En effet, la
constitution malienne de 1992 a prvu des conditions trs rigoureuses pour sa
modification, en particulier pour tout ce qui touche aux institutions o on doit
recourir au rfrendum. Or, selon les puristes de l'interprtation de la
constitution, l'rection d'une cour des comptes s'assimile une suppression
de la cour suprme, c'est--dire la suppression d'une institution. Par
consquent, cette introduction n'est possible qu'aprs une modification de la
constitution. Un mouvement de rvision avait t entrepris en 1998, lors de la
convocation par le prsident de la rpublique d'une Table ronde, forum
national sur la constitution . Ses propositions, parmi lesquelles la
suppression de la cour suprme et son remplacement par une cour des
comptes, un conseil d'Etat et une cour de cassation, auraient d conduire un
rfrendum en dcembre 2001. Finalement, par un retournement dont les
Maliens ont le secret, cette consultation populaire fut refuse par la classe
politique. Cependant, une simple loi organique peut modifier les statuts de la
cour suprme et lui ter la section des comptes, pour lui confrer son
autonomie en tant que juridiction. Cela parat d'autant plus urgent et important
que depuis le mois d'aot 2003, le pays s'est dot d'un Vrificateur gnral
l'image de celui qui existe au Canada. l semble qu'une cour des comptes
efficace serait son correspondant le plus appropri pour juger tous les actes
que cette nouvelle instance de contrle financier aura dtects.
En ce qui concerne le second volet, des financements obtenus auprs
de l'Union europenne ont permis de raliser la construction locaux spacieux,
distincts de ceux de la Cour suprme et o sont logs les membres de la

44
Les entraves a la production des comptes etaient liees entre autres a la non centralisation de toutes les
operations comptables et a làbsence de lèxecution de làpurement administratiI sur les comptes par le tresor
public.
45
Le 16 juillet 1993, la section des comptes de la cour suprme a rendu cinq arrts deIinitiIs sur la veriIication
des comptes de cinq projets de developpement.
section des comptes; on y trouve une salle d'audience, un bureau pour
chaque conseiller, pour les greffiers et les secrtaires, une salle pour abriter
les archives et une autre spcialement amnage pour la formation. La
section ne peut plus se rfugier derrire des arguments matriels; elle dispose
aujourd'hui de tous les moyens pour tre une structure de contrle crdible.
Peut-tre faudra-t-il mettre maintenant l'accent sur la formation du personnel.
Pour cela, la section peut bnficier de l'appui des institutions suprieures de
contrle des finances publiques et d'autres organismes sous-rgionaux ou
internationaux.

L'ouvre sera acheve lorsque la section des comptes aura t
transforme en Cour des comptes, disposant d'un budget propre pour lui
donner l'autonomie ncessaire dans l'organisation de ses investigations et
travailler efficacement dans le contexte actuel de dmocratisation, de
recherche de la bonne gouvernance et surtout de lute contre la corruption.

Au Mali, comme ailleurs, on assiste une renaissance de la notion de
loi de rglement.

2- la naissance de la loi de rglement.

L'Assemble nationale qui vote la loi des Finances a le pouvoir de
constater la rgularit de l'excution du budget par l'adoption de la loi de
rglement. Elle procde une vrification des autorisations budgtaires et ce,
par rapport aux prvisions autorises dans la loi de finances
46
. Son contenu
est clairement dfini par la lgislation en vigueur
47
. La loi de rglement doit
constater le montant dfinitif des encaissements de recettes et des
ordonnancements de dpenses se rapportant un mme exercice budgtaire;
le cas chant, elle ratifie les ouvertures de crdits par dcrets d'avances et
procde l'ajustement des prvisions aux ralisations. Elle tablit galement
le compte de rsultat.

Texte de connotation et d'ajustement, le projet de loi de rglement se
distingue radicalement des autres projets de loi de finances qui sont des
textes de prvisions et d'autorisation
48
. Son examen en commission est tout
fait particulier. Saisie au fond, la commission des finances doit instituer une
forme particulire de collaboration avec la section des comptes, dont le
rapport constitue un outil prcieux pour les parlementaires.

L'intrt de la loi de rglement rside dans le fait qu'elle procde un
examen dtaill des recettes et fait une large place la gestion des oprations
budgtaires; elle analyse les charges et les ressources de la trsorerie. C'est

46
Article 2 alinea 3 de la loi n96-060 du 4 novembre 1996 portant loi organique relative aux lois de Iinances au
Mali.
47
Article 44 de la loi 96-060.
48
Tout comme le projet de loi de Iinances initiale, le projet de loi d e reglement doit tre accompagne dànnexes
prevues a làrticle 45 de la loi du 4 novembre 1996.
dans cette optique que la troisime Rpublique a rcemment mis fin une
pratique peu crdible qui consistait en la signature d'un certificat par une
commission de concordance compose par la cour suprme, la direction
nationale du trsor et de la comptabilit publique et l'assemble nationale par
l'entremise de la commission des finances.

Ainsi pour la premire fois au Mali, les dputs ont vot l'unanimit les
projets de loi de rglement pour les exercices budgtaires 1993-1994 et 1995.
S'il est vrai que c'est l une grande premire, force est de constater que le
gouvernement continue accuser un grand retard dans le dpt d'autres lois
de rglement devant l'Assemble nationale. Les trois lois sont intervenues au
moins trois ans aprs l'excution du budget auquel elles se rapportent; ces
lois de rglement ont t votes par l'Assemble nationale le mme jour
49
.

Cette premire exprience qui est saluer; il lui reste se perptuer;
les projets de lois de rglement concernant les exercices 1996- 1997 et 1998
ne sont pas encore soumis au vote de l'Assemble nationale
50
. Cependant la
nouvelle disposition a donn un lan au contrle parlementaire de l'excution
du budget et l'importance qu'il mrite.

Cette renaissance du rle de la loi de rglement au Mali est
certainement une bonne chose en soi; elle sera encore plus efficace si elle
donne lieu un vritable dbat sur la politique budgtaire qui aura t mene
et s'il elle permet de rappeler l'Excutif ses obligations de grer les deniers
publics en bon pre de famille comme l'on disait pendant la priode
rvolutionnaire.

ConcIusion.

Le contrle de l'excution des finances publiques est un dfi permanent
pour tous les Etats africains. On avait nourri de grands espoirs, avec le
mouvement de dmocratisation des annes 1990; puis est arrive l're de la
bonne gouvernance. Ces notions plus ou moins importes ou imposes de
l'extrieur ont eu peu d'impact. Depuis le dbut du troisime millnaire, tous
les Etats africains ont accept le dfi d'une gestion financire plus saine,
moins entache par la corruption et le dtournement de deniers publics. On ne
peut que s'en rjouir, car c'est une prise de conscience d'importance;
l'allgement de la dette extrieure est ce prix; et au final, c'est la
souverainet des Etats elle-mme qui est en cause. Les dernires volutions
rendent donc optimiste, face l'avenir. l faut, au Mali, comme ailleurs, passer
aux actes,. maintenant !

49
Le 12 mai 2000.
50
Cependant làrticle 44 de la loi 96-060 dispose que ' le projet de loi de reglement est depose devant
lÀssemblee nationale avant la Iin de lànnee qui suit celle a laquelle il se rapporte .

04 Dos 8 Toure

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