Los Derechos de Participacion Como Elemento de Integracion de Los Inmigrantes

Los derechos de participacin como elemento de integracin de los inmigrantes
Los derechos de participacin como elemento de integracin de los inmigrantes
Javier de Lucas Martn Mara Jos An Roig ngeles Galiana Saura Jos Garca An Ruth Mestre i Mestre Pablo Miravet Bergn Mario Ruiz Sanz Carles Sim Noguera ngeles Solanes Corella Francisco Torres Prez
Primera edicin, junio 2008
los autores, 2008 Fundacin BBVA Plaza de San Nicols, 4. 48005 Bilbao www.fbbva.es publicaciones@fbbva.es Copia digital de acceso pblico en www.fbbva.es Al publicar el presente informe, la Fundacin BBVA no asume responsabilidad alguna sobre su contenido ni sobre la inclusin en el mismo de documentos o informacin complementaria facilitada por los autores. Edicin y produccin: Rubes Editorial ISBN: 978-84-96515-68-0 Depsito legal: B-25062-2008
Printed in Spain Impreso en Espaa

Impreso por Valant 2003 sobre papel con un 100% de fibras recicladas y elaborado segn las ms exigentes normas ambientales europeas.
ndice
AUTORES ................................................................................................................. AGRADECIMIENTOS .................................................................................................. RESUMEN SUMMARY ............................................................................................ INTRODUCCIN ........................................................................................................ 1. LA INTEGRACIN POLTICA DE LOS INMIGRANTES 1.1. Integracin cvica: una aproximacin conceptual ............................................ 1.1.1. Poltica de inmigracin y poltica de integracin ................................ 1.1.2. La integracin como categora problemtica y como proceso complejo .. 1.1.3. La integracin cvica como integracin poltica .................................. 1.2. Modelos de integracin social y poltica de los inmigrantes ............................. 2. CIUDADANA, INTEGRACIN Y PARTICIPACIN 2.1. La actualidad de los debates sobre la ciudadana ........................................... 2.1.1. La ambigedad de la ciudadana ...................................................... 2.1.2. Inmigracin, ciudadana y Estado-nacin .......................................... 2.2. Ciudadana y derechos de participacin de los inmigrantes ............................. 2.2.1. Una concepcin amplia de los derechos de participacin .................... 2.2.2. Los espacios de la participacin: hacia una ciudadana multilateral ..... 2.2.3. El inmigrante como sujeto poltico individual y grupal ........................ 2.2.4. El derecho de sufragio, ltima frontera de la ciudadana poltica ......... 2.2.5. La participacin poltica de los inmigrantes y las aporas de la democracia ............................................................................. 3. LA PARTICIPACIN SOCIAL Y POLTICA DE LOS INMIGRANTES EN ESPAA (I): MBITO ESTATAL Y AUTONMICO 3.1. Espaa como pas receptor de inmigracin .................................................... 3.1.1. Una aproximacin a la evolucin de la inmigracin ............................ 3.1.2. La respuesta a la inmigracin: la legislacin entre 1985 y 2007 ......... 3.2. Aspectos jurdicos y polticos de la integracin cvica de los inmigrantes en Espaa .................................................................................................. 3.2.1. Introduccin: la dimensin velada .................................................... 3.2.2. Legislacin estatal. La regulacin de los derechos de participacin .....
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LOS DERECHOS DE PARTICIPACIN COMO ELEMENTO DE INTEGRACIN DE LOS INMIGRANTES
3.2.3. 3.2.4. 3.2.5.
El Foro para la integracin social de los inmigrantes .......................... La participacin social y poltica de los inmigrantes en los planes de integracin de mbito estatal ....................................................... Las comunidades autnomas y la participacin social y poltica de los inmigrantes. Los planes de integracin ....................................
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4. LA PARTICIPACIN SOCIAL Y POLTICA DE LOS INMIGRANTES EN ESPAA (II): MBITO MUNICIPAL 4.1. La relevancia del mbito local ...................................................................... 4.1.1. Inscripcin padronal, derechos y participacin ................................... 4.1.2. El concepto de arraigo: evolucin normativa ...................................... 4.2. Organismos y actuaciones municipales en materia de participacin social de los inmigrantes ....................................................................................... 4.2.1. Los cauces institucionales de participacin. Los consejos municipales ................................................................................... 4.2.2. Los consejos consultivos locales en Europa ....................................... 4.2.3. El fomento del asociacionismo inmigrante ......................................... 4.2.4. La participacin normalizada como objetivo de otras actuaciones municipales. Participacin, servicios y polticas de convivencia ........... 4.3. La participacin en el mbito municipal y su relacin con otros aspectos del proceso de insercin .............................................................................. 4.3.1. La participacin en la gestin municipal de la inmigracin. Elementos comunes ........................................................................ 4.3.2. La participacin como elemento del proceso de insercin en el mbito municipal ........................................................................ 5. LA PARTICIPACIN SOCIAL Y POLTICA DE LOS INMIGRANTES EN ESPAA (III): EL SEGUNDO CIRCUITO DE LA POLTICA 5.1. Inmigracin y asociacionismo. Especial atencin a la Comunitat Valenciana ...... 5.1.1. Las asociaciones de inmigrantes extracomunitarios ............................ 5.1.2. Las organizaciones de acogida de inmigrantes ................................... 5.1.3. El asociacionismo de los residentes comunitarios .............................. 5.2. Los sindicatos y la participacin social y poltica de los inmigrantes ................ 5.2.1. La crisis de identidad del sindicalismo fordista y el reto de la inmigracin ............................................................................ 5.2.2. El rol institucional de los sindicatos mayoritarios y la participacin de los inmigrantes en y desde el sindicato ........................................ 5.2.3. Trabajadores inmigrantes, organizaciones de trabajadores y participacin: algunos condicionantes ............................................ 6. UN ANLISIS COMPARADO DE LAS EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIN CVICA Y POLTICA DE LOS INMIGRANTES 6.1. Introduccin: la asimetra europea ................................................................ 6.2. Polticas de integracin y participacin de los inmigrantes en los Pases Bajos ...... 6.3. Blgica: la ciudadana sostenida por distintos pilares ..................................... 6.4. Suecia y la inclusin poltica de los extranjeros entre dos modelos de integracin ............................................................................................. 6.5. Italia: expectativas (limitadas) de ciudadana en el Mediterrneo ..................... 6.6. La integracin poltica de las minoras tnicas en el Reino Unido ....................
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7. INMIGRACIN Y CIUDADANA EN CANAD Y EN LA UNIN EUROPEA 7.1. Algunas lecciones del modelo canadiense sobre inmigracin y ciudadana ........ 7.1.1. El mosaico canadiense .................................................................... 7.1.2. Canad, pas de inmigracin ............................................................ 7.1.3. La peculiaridad de la poltica de inmigracin de Canad: la vinculacin entre inmigracin y ciudadana ........................................................ 7.2. Unin Europea y ciudadana cvica: un marco comn para la integracin poltica de los inmigrantes? .......................................................................... 7.2.1. El incierto demos europeo ............................................................... 7.2.2. La construccin institucional de la ciudadana cvica: un mismo discurso inclusivo y dos interpretaciones ........................................... 7.2.3. Las palabras y los hechos: Europa y las oportunidades perdidas .......... 8. SNTESIS DE CONTENIDOS, CONCLUSIONES Y PROPUESTAS ................................. 8.1 Conclusiones al captulo 1 ........................................................................... 8.2 Conclusiones al captulo 2 ........................................................................... 8.3 Conclusiones al captulo 3 ........................................................................... 8.3.1. Lneas propositivas ......................................................................... 8.4 Conclusiones al captulo 4 ........................................................................... 8.4.1. Lneas propositivas ......................................................................... 8.5 Conclusiones al captulo 5 ........................................................................... 8.5.1. Lneas propositivas ......................................................................... 8.6 Conclusiones al captulo 6 ........................................................................... 8.7 Conclusiones al captulo 7 ........................................................................... BIBLIOGRAFA
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NDICE DE CUADROS Y GRFICOS ............................................................................ 231
Autores
Javier de Lucas Martn Director del Colegio de Espaa en Pars. Catedrtico de Filosofa del Derecho en el Departamento de Filosofa del Derecho, Moral y Poltica de la Universidad de Valencia. Investigador principal del proyecto de investigacin Los derechos de participacin como elemento de integracin de los inmigrantes. jdelucas@colesp.org Mara Jos An Roig Directora del Instituto Universitario de Derechos Humanos de la Universidad de Valencia (www.uv.es/idh). Profesora titular de Filosofa del Derecho en el Departamento de Filosofa del Derecho, Moral y Poltica de la Universidad de Valencia. maria.j.anon@uv.es ngeles Galiana Saura Profesora lectora de Filosofa del Derecho, Facultad de Ciencias Jurdicas, Universidad Rovira i Virgili de Tarragona. angeles.galiana@urv.net Jos Garca An Profesor titular de Filosofa del Derecho, Universidad de Valencia. Investigador del Instituto Universitario de Derechos Humanos (UV). jose.garcia@uv.es Ruth Mestre i Mestre Profesora titular de Filosofa del Derecho, Universidad de Valencia. Investigadora del Instituto Universitario de Derechos Humanos (UV). ruth.mestre@uv.es
Pablo Miravet Bergn Investigador del Instituto Universitario de Derechos Humanos, Universidad de Valencia. pablo.miravet@uv.es Mario Ruiz Sanz Profesor titular de Filosofa del Derecho, Facultad de Ciencias Jurdicas, Universidad Rovira i Virgili de Tarragona. mario.ruiz@uv.es Carles Sim Noguera Profesor investigador de Sociologa, Departamento de Sociologa y Antropologa Social, Universidad de Valencia. Investigador del Instituto Universitario de Derechos Humanos (UV). carles.simo@uv.es ngeles Solanes Corella Profesora titular de Filosofa del Derecho, Universidad de Valencia. Investigadora del Instituto Universitario de Derechos Humanos (UV). angeles.solanes@uv.es Francisco Torres Prez Profesor de Sociologa, Departamento de Sociologa y Poltica Social, Facultad de Economa y Empresa, Universidad de Murcia. fjtorres@um.es
Agradecimientos
Este informe es el texto revisado del estudio final del proyecto de investigacin Los derechos de participacin como elemento de integracin de los inmigrantes, desarrollado entre los aos 2004 y 2006 por el Grupo de Estudios sobre Ciudadana, Inmigracin y Minoras, del Instituto Universitario de Derechos Humanos de la Universidad de Valencia. La realizacin de la investigacin ha contado con el soporte de la subvencin concedida por la Fundacin BBVA en el marco de la II Convocatoria de
Ayudas a la Investigacin en Economa, Demografa, Estudios de Poblacin y Estudios Europeos. La consolidacin en estos dos aos de trabajo de una lnea de anlisis en una trayectoria investigadora sobre el fenmeno migratorio que se remonta a los comienzos de la dcada de los noventa no habra sido posible sin el apoyo de la Fundacin BBVA. Queremos por ello dejar constancia expresa de nuestro agradecimiento.
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Resumen Summary
Este informe pretende ofrecer un anlisis de la relacin entre las diferentes formas de participacin social y poltica de las personas inmigrantes y el proceso de integracin en las sociedades de acogida. La integracin poltica de los extranjeros est estrechamente relacionada con los actuales debates sobre la ciudadana y la inmigracin, y se ha convertido en una cuestin emergente en el debate pblico de la mayora de los pases europeos. Se propone, primero, una redefinicin normativa de la comprensin tradicional del vnculo entre la ciudadana y la nacionalidad. Los tres captulos centrales abordan la experiencia reciente de Espaa como pas de inmigracin. Se analizan, por un lado, los rasgos principales de la respuesta jurdica y polti-
ca a este fenmeno en Espaa, y, por otro, las diversas reas en las que las personas inmigrantes participan en la vida pblica. Tras esto, se muestra la asimetra de los regmenes internos de reconocimiento de los derechos polticos de los no nacionales mediante la comparacin del estado de la cuestin en distintos pases europeos. Por ltimo, se analiza la respuesta regional de la Unin Europea al fenmeno migratorio y la poltica canadiense de ciudadana e inmigracin. El anlisis conjunto de todas estas cuestiones sugiere la oportunidad de poner en marcha algunas reformas legales e institucionales en Espaa con el fin de cimentar una democracia inclusiva.
This report aims to offer a policy-relevant analysis of the relationship between the different forms of social and political participation of immigrants and the integration process in receiver societies. Political integration of foreigners is narrowly related to the ongoing debates on citizenship and immigration and it has become a public key issue in most European countries. First, we propose a redefinition of the traditional understanding of the linkage between nationality and citizenship. The three main chapters look at the recent experience of Spain as a country of immigration. We analyse both the fea-
tures of Spanish legal and political response to this phenomena and the different areas where immigrants are involved in public life. After this, we show the existing asymmetry in the recognition of political rights of foreign nationals by comparing the state of the art in several European countries. Finally, we analyse the emergence of a cross-national European response to immigration and the Canadian immigration and citizenship policy. While focusing on all this matters, we suggest that some legal and institutional reforms are to be done in Spain in order to upbring an inclusive democracy.
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Introduccin
Se ha repetido mucho pero no por ello deja de ser menos cierto que la inmigracin es uno de los ms significativos desafos desde el punto de vista del modelo de gestin democrtica de las sociedades multiculturales. Cuando hablamos de sociedades multiculturales no nos referimos a una tipologa especfica de sociedad o al modelo de gestin de la diversidad de un nmero ms o menos amplio de pases, sino a una caracterstica comn de toda sociedad hoy. En efecto, las nuestras, las europeas y de una forma destacadamente acelerada la espaola se han transformado en sociedades multiculturales y no dejarn de serlo cada vez ms. La pluralidad social y cultural es un rasgo, si puede expresarse as, difcilmente reversible en un mundo que vive un proceso cada vez ms intenso y extenso de globalizacin. Por descontado que el proceso de transformacin al que aludimos no es el resultado exclusivo de la afluencia y de la presencia de esos flujos, pero stos son el factor ms visible y tambin, seguramente, el determinante. En la Unin Europea, pero tambin en Espaa, nos encontramos en condiciones de poder afrontar un cambio cualitativo en la dimensin ms decisiva, la ms relevante, del proceso de transformacin social que implica la presencia de los inmigrantes de forma estable. Un cambio que supone un paso adelante respecto al tradicional objetivo de las polticas de inmigracin, centradas en los procedimientos y modelos de reclutamiento, circulacin y primera acogida de los flujos migratorios. Como es cada vez ms aceptado, ha llegado la hora de las polticas de presencia y pertenencia, que suelen remitir a un concepto tan comn como las ms de las veces impreciso, el de integracin social, u otros trminos afines, como el de acomodacin.
En este marco nos hemos planteado la cuestin de la integracin poltica de los inmigrantes, partiendo de dos premisas: la primera, metodolgica, y, la segunda, normativa. Para abordar un fenmeno global y multidimensional como los nuevos flujos migratorios, resulta particularmente til adoptar un enfoque pluridisciplinario. El anlisis de una dimensin clave del proceso de integracin como la que ha sido objeto de esta investigacin ha reclamado el apoyo de disciplinas y de metodologas y tcnicas de investigacin ajenas a los distintos niveles del discurso jurdico, mbito en el que el estudio se encuadra. Como en anteriores investigaciones, las aportaciones procedentes de la antropologa, la sociologa, la intervencin social y la estadstica complementan, en esta obra, la tarea de anlisis y crtica jurdica y poltica, centrada en los problemas formales y estructurales del derecho de extranjera, el contenido y la interpretacin jurisprudencial de la legislacin vigente en materia de participacin social y poltica de los inmigrantes, la eficacia/ineficacia de las normas reguladoras del hecho migratorio y la legitimidad/ilegitimidad de las respuestas polticas al desafo de la inmigracin. La premisa normativa de la que parte este trabajo es que la participacin social y poltica de los inmigrantes es debe ser un elemento clave en el proceso de integracin. Porque, a nuestro entender, si no hay integracin poltica al menos en el sentido en el que aqu proponemos la nocin de integracin cvica, si no hay sentimiento y conciencia de identidad, de pertenencia y de protagonismo/competencia en la elaboracin y toma de decisin de lo que llamamos polticas pblicas, difcilmente cabe hablar de integracin social. An
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ms, si no se logra crear el vnculo social y poltico, la conciencia de que no slo se pertenece sino que se es reconocido como sujeto, en condiciones de igualdad, no habr integracin. Menos an si pretendemos hablar, en trminos proactivos, desde una perspectiva de la integracin como proceso que implica a todos los agentes presentes y protagonistas de las redes de relaciones sociales, es decir, no una integracin unidireccional, sino mutua y global. Es hora, pues, de que analicemos las condiciones, los instrumentos, los programas que pueden hacer posible principios y prcticas de participacin de los inmigrantes como sujetos, como parte activa, como protagonistas de este proceso de transformacin social que debe venir guiado por la primaca de los derechos humanos, de la igualdad en esos derechos. Es en ese sentido como hablamos, claro, de condiciones, instrumentos y programas de la integracin poltica. Nuestra investigacin ha enfatizado tres aspectos: de un lado, el protagonismo de los propios inmigrantes y de los agentes pblicos en la participacin, lo que remite a un fenmeno de trascendental importancia, el movimiento asociativo, el de los propios inmigrantes y tambin, y en relacin con ellos, el de las asociaciones (ONG, Organizacin No Gubernamental) de solidaridad, ayuda y/o apoyo a los inmigrantes. De otro, lo que podramos llamar la territorializacin de la participacin poltica de los inmigrantes, la dimensin local municipal y autonmica como contexto de partida del proceso gradual de participacin poltica. En tercer lugar, es particularmente importante insistir en que para que hablemos de participacin poltica en serio es necesario que se reconozca capacidad de decisin en la elaboracin y diseo de polticas pblicas locales, municipales, autonmicas y estatales: el modelo de instituciones consultivas o asesoras (foros, consejos consultivos) que puede servir, en una primera etapa, parece hoy ya abiertamente insuficiente. La participacin es siempre un proceso y, adems, implica, como mnimo, negociacin y, las ms de las veces, conflictos que pueden llegar a sustanciarse en sede jurisdiccional o, al menos, administrativa. En el caso de la participacin poltica de los inmigrantes no ser de otro modo. Y, hay que aadir que, pese a la vertiginosa rapidez con la que se est produciendo la transformacin de Espaa
en un pas de inmigracin, los cambios que exige el reconocimiento de la participacin poltica de los inmigrantes remiten a un proceso que implicar a varias generaciones. Por lo dems, no ignoramos que las condiciones legales del proceso de participacin no bastan de suyo. Las condiciones materiales de vida y de trabajo son decisivas a la hora de hacer posible proyectos de arraigo que permitan el desarrollo de mecanismos y cauces de participacin en el espacio pblico y, sobre todo, que venzan la barrera del confinamiento, de la reduccin al mbito privado (a lo sumo, el laboral, en el que hay un primer paso de participacin y presencia a travs de la sindicacin) en el que se encuentran buena parte de los inmigrantes residentes. Aunque es verdad que la participacin en el espacio pblico empieza en la dimensin vecinal y laboral: los barrios (las propias viviendas, las asociaciones de vecinos), las escuelas (las asociaciones de padres y madres [AMPA], porque la escuela es una institucin que debe preparar y educar en la participacin a todos los elementos de la comunidad escolar, a los estudiantes y a las familias) y los centros de trabajo (la afiliacin y participacin sindical) son los tres primeros escalones de participacin, porque no hay que pensar slo en redes formales e institucionales de participacin. No se trata de incentivar slo una va propia de participacin. La creacin (y el apoyo) de asociaciones propias de inmigrantes no puede ser el nico objetivo. Se trata de remover las barreras que dificultan que stos se integren en las diferentes manifestaciones del tejido asociativo y participativo, hasta incluir a las dos instituciones bsicas: sindicatos y partidos. En ese sentido, y aunque no ha entrado en la consideracin de esta investigacin, resulta de la mayor importancia el anlisis de la presencia, organizacin y participacin de los inmigrantes en las organizaciones y entidades y redes religiosas. Hemos dividido la presentacin de los resultados de nuestra investigacin conforme a un esquema de coherencia lgica en los elementos de la integracin poltica, que tiene como punto de referencia la definicin de ciudadana y, desde ella, los cauces e instituciones de participacin y presencia pblica de los inmigrantes con especial atencin al reconocimiento y garanta de los derechos de parti-
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INTRODUCCIN
cipacin, expresin con la que designamos no slo el derecho de sufragio, sino el resto de derechos cuyo reconocimiento y ejercicio posibilita a las comunidades de inmigrantes la intervencin en la vida pblica y la expresin de sus intereses, demandas y reivindicaciones. Teniendo en cuenta esa lnea argumental, la presentacin arranca del anlisis del vnculo entre integracin, participacin y ciudadana, para examinar el marco jurdico en el que se debe situar la participacin de los inmigrantes, y prestar luego una atencin especfica a los mecanismos y cauces de actuacin de la participacin de los inmigrantes en el mbito municipal y al movimiento asociativo de los inmigrantes, con referencia parti-
cular a la Comunitat Valenciana. Tras ese anlisis de la situacin en Espaa y de las posibilidades que ofrece el marco jurdico e institucional existente, volvemos la mirada a la experiencia reciente de los pases de nuestro entorno en el campo de la participacin poltica de los inmigrantes. Seguidamente, analizamos la poltica canadiense sobre inmigracin y ciudadana una referencia habitual en este debate y la construccin de una poltica de integracin de los nacionales de terceros pases en el marco del proceso de comunitarizacin de las polticas de inmigracin en la Unin Europea. En el captulo final ofrecemos una sntesis de los contenidos del estudio, las conclusiones de la investigacin y algunas lneas propositivas y sugerencias de actuacin.
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La integracin poltica de los inmigrantes
1.1 INTEGRACIN CVICA: UNA APROXIMACIN CONCEPTUAL
1.1.1 POLTICA DE INMIGRACIN Y POLTICA DE INTEGRACIN
Cualquier poltica de inmigracin, la interna o estatal y la de los pases que tratan de construir una respuesta regional, como es el caso de la Unin Europea, se concreta en dos niveles bsicos: acceso y coexistencia. El primero, el de las polticas de acceso, atae a la gestin/control de los flujos migratorios, es decir, a la determinacin de los canales de entrada y de los mecanismos jurdicos de admisin e inadmisin en el espacio de soberana del territorio receptor. El segundo nivel, el de las polticas de coexistencia, se refiere a las condiciones de estancia y de desarrollo del proyecto migratorio en el pas o territorio de destino, as como a la gestin de la diversidad cultural asociada a la llegada de flujos migratorios de procedencia heterognea. La cuestin central, en este segundo nivel, es la integracin de los inmigrantes en la sociedad receptora. El uso de la dicotoma conceptual acceso/coexistencia tiene aqu una finalidad exclusivamente analtica. Por una parte, la expresin coexistencia, que sugiere la idea de mera convivencia sin interaccin, no puede identificarse sin ms con integracin. Por otra parte, tampoco integracin es un concepto
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pacfico. Algunos autores (Halper 2004; ZapataBarrero 2002) han subrayado el sesgo asimilacionista y vertical del trmino, proponiendo voces alternativas por ejemplo, acomodacin, un concepto incorporado al lenguaje institucional en otros contextos de recepcin que parecen ms adecuadas para dar razn del tipo de respuestas que reclama el cambio bidireccional generado por los procesos de insercin de los inmigrantes en las sociedades de acogida. En realidad, no resulta posible adjudicar un significado a la integracin mediante el anlisis de las reglas que rigen su uso en el entorno analizado, dado que no existe un uso exclusivo del trmino que le confiera el estatuto de regla. Ms all de que determinadas acepciones instituidas del trmino integracin en nuestro medio social, cultural e institucional tengan connotaciones que alejan a ambos conceptos, hablaremos indistintamente de integracin y acomodacin. El alcance semntico de la palabra integracin est, en este estudio, muy condicionado por la dimensin del proceso de incorporacin de las comunidades de inmigrantes a las sociedades receptoras, que ser objeto de anlisis preferente, pero tambin o, sobre todo, por los perfiles normativos del modelo de ciudadana que ser defendido como el ms idneo para regular aquella dimensin de la integracin en el marco de una poltica global de inmigracin:1 la ciudadana inclusiva. En adelante se hablar de una integracin adjetivada, la integracin cvica o poltica, cuyo motivo principal, la inclusin de los inmigrantes en el espacio pblico
cien los pases receptores y emisores; y c) polticas pblicas de integracin de los inmigrantes, incluyendo la integracin poltica (Lucas y Nar 1996).
Desde una perspectiva normativa, toda poltica de inmigracin debera incluir las siguientes dimensiones: a) gestin legal de los flujos respetuosa con los principios del Estado de derecho; b) programas de codesarrollo que aso-
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como sujetos polticos, expresa en trminos ideales la completitud del proceso de ajuste mutuo y negociado (lase la acomodacin) entre la sociedad receptora o, ms bien, la comunidad poltica receptora y los colectivos de inmigrantes. En la comprensin del fenmeno migratorio vigente en la mayora de los pases occidentales que condiciona y a su vez es condicionada por el modelo jurdico-poltico de gestin de la inmigracin, las dos dimensiones bsicas de la poltica de inmigracin operan de modo sucesivo. Las polticas de acceso expresan la decisin estatal de autorizar la entrada y la permanencia, es decir, de seleccionar el nmero y la condicin de los inmigrantes que ingresan en el territorio, mientras que las polticas de integracin/acomodacin se despliegan una vez el inmigrante ha sido autorizado o admitido. Este no es slo un orden lgico, sino tambin jerrquico. La poltica de inmigracin sin mayores especificaciones tiende por ello a identificarse con el entramado legislativo y administrativo que delimita el acceso de los extranjeros al territorio en trminos cualitativos y cuantitativos. En el plano cualitativo, se toman en consideracin criterios como la procedencia nacional, la afinidad cultural, los lazos histricos y los acuerdos de carcter bilateral. En el plano cuantitativo, son los factores estructurales y macroeconmicos ligados a la reproduccin del sistema econmico y de proteccin social del territorio receptor y, sobre todo, las necesidades del mercado laboral interno los que priman a la hora de articular los dispositivos de entrada. La preeminencia de las cuestiones ligadas al acceso en la agenda poltica de la inmigracin condiciona, en gran medida, la construccin de un marco para la integracin de los inmigrantes y el diseo de polticas pblicas generales y sectoriales orientadas a perfilar los modos de acceso, titularidad, ejercicio y garanta de los derechos y deberes que definen la condicin de ciudadana. La mayora de los pases europeos, entre ellos Espaa, presenta una marcada divisin competencial entre los distintos niveles de las Administraciones Pblicas que refleja un arreglo en virtud del cual el Estado allana con las polticas de acceso el terreno para la integracin, encomendada a las administraciones infraestatales. En esta comprensin de la poltica migratoria anida un proceso de construccin ins-
titucional del inmigrante deseado que revela la interconexin entre las dinmicas de acceso y las de integracin o, ms exactamente, la tendencial supeditacin de las segundas a las primeras. En el marco de una estrategia de control basada en una lgica estatal-nacional, actualmente en vas de superacin (Castles 2004a, 2004b), la catalogacin de los flujos migratorios como buenos o malos, en funcin de su rentabilidad econmica, tiene una relacin directa con las mayores o menores posibilidades de integracin en las sociedades receptoras. Al definir qu flujos migratorios son idneos o no idneos en trminos cualitativos y cuantitativos, las polticas de acceso tambin definen implcitamente qu inmigrantes son potencialmente integrables en la sociedad de acogida (Martiniello 2001; Lucas 2002a). El primado de una concepcin instrumental de la inmigracin en la que los objetivos de rentabilidad interna vinculados a las necesidades del mercado de trabajo constituyen el eje vertebrador de la legislacin y la accin institucional tiene, en la prctica, importantes implicaciones para el proceso de integracin del inmigrante en la sociedad de recepcin. Por una parte, el destinatario tipo de los dispositivos sectoriales de integracin (sanidad, trabajo, educacin, vivienda, cultura) responde al perfil previamente delimitado por las polticas de acceso: el inmigrante laboral considerado necesario para el sistema productivo dentro de la capacidad de absorcin del pas receptor que se encuentra en situacin de regularidad administrativa y al que, excepcin hecha de los derechos polticos, se le reconocen los derechos civiles y sociales en trminos de cuasi-equiparacin con los trabajadores nacionales. Los mecanismos de atencin asistencial instrumentados para atender a los inmigrantes no documentados, a los que se reconocen nicamente algunos derechos humanos bsicos, no son considerados propiamente polticas de integracin y de asignacin de recursos y oportunidades, sino actuaciones humanitarias enmarcadas en los compromisos relativos al estndar mnimo internacional de derechos humanos asumidos por el Estado. Por otra parte, la visin instrumental de la inmigracin y la consideracin de la presencia del inmi-
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LA INTEGRACIN POLTICA DE LOS INMIGRATES
grante como un fenmeno coyuntural y provisional refuerza la idea de que el contrato de extranjera, es decir, el estatus jurdico y poltico y el elenco de derechos de que es titular el inmigrante con relacin a la finalidad de su estancia en el territorio receptor, ligada esencialmente a la esfera productiva, es ajeno al contrato de ciudadana. Desde esta perspectiva, el debate en torno a la integracin de los inmigrantes tiende a minimizar o a omitir todas aquellas cuestiones que imponen una reflexin sobre el modo en que la inmigracin interpela a la comunidad poltica acerca de las condiciones que habilitan para ser miembro del pacto social e intervenir en la decisin sobre las instituciones, los valores y las reglas de juego, la asignacin de las cargas pblicas que deben ser asumidas por los miembros de la comunidad y la distribucin de bienes y servicios, es decir, las cuestiones que afectan al ncleo de lo que entendemos por legitimidad democrtica, a la condicin de ciudadana y al vnculo poltico y cultural de las sociedades receptoras (Lucas 2002b). La preeminencia estructural de los criterios de acceso en la poltica de inmigracin tiene como correlato una visin limitada de la integracin social que no contempla la inclusin del inmigrante en la comunidad poltica del pas de acogida. Actualmente, la afirmacin de que no toda poltica de inmigracin es necesariamente una poltica de integracin cobra sentido en referencia al dficit de participacin de los inmigrantes en el diseo y el control de los programas de integracin en las sociedades receptoras. No es, por tanto, la ausencia de polticas sectoriales dirigidas a la integracin de los extranjeros, sino las limitaciones legales de acceso a los cauces institucionales a travs de los cuales los inmigrantes pueden hacer efectiva su participacin en la vida pblica e influir en aquellas polticas lo que limita las posibilidades de integracin cvica entendida como plena inclusin en el demos. Si bien los proyectos migratorios estn, en su gran mayora, vinculados a la mejora de la condicin econmica del inmigrante y se encauzan en la esfera productiva y laboral, el establecimiento y la sedentarizacin de las comunidades inmigrantes en las sociedades receptoras tiene implicaciones en el mbito poltico que no pueden ser ignoradas si los sistemas democrticos de Occidente quieren ser coherentes con sus propios principios.
1.1.2 LA INTEGRACIN COMO CATEGORA PROBLEMTICA Y COMO PROCESO COMPLEJO
Integracin es un trmino polismico e inevitablemente polmico con el que se designan:

a) La relacin que el inmigrante entabla con las instituciones pblicas y con la sociedad del pas receptor. b) Los procesos de insercin social de los inmigrantes y de interaccin entre stos y la sociedad de acogida. c) El resultado de estos procesos, es decir, la estabilizacin de determinado tipo de vnculo entre el inmigrante, las estructuras institucionales y la sociedad de establecimiento, referido al reconocimiento de derechos y obligaciones y a la gestin de la diferencia cultural. Esta es una aproximacin formal que dice poco del contenido de la integracin como relacin, como proceso y como resultado. Precisamente, la integracin es un trmino aportico y esencialmente controvertido, porque su delimitacin conceptual est casi inevitablemente teida de valencias normativas relativas a la concrecin de su contenido (qu relacin, qu instrumentos, qu cambios, qu derechos y deberes). Lo que habitualmente se presenta como una definicin de integracin en los textos de los tericos, en las normas jurdicas, en los planes institucionales no es sino un modelo normativo de integracin o, si se quiere, una concepcin de la integracin deudora de una opcin poltica partidaria o de una filosofa poltica o social determinada. Cabe entonces afirmar que resulta hasta cierto punto balda la pretensin de hallar una definicin avalorativa de integracin o, ms bien, que, cuando se traspasan los lmites de una definicin puramente estructural o formal, hay tantos conceptos de integracin como modelos normativos de integracin, que no nos dicen realmente qu es sino cmo debe ser. Esto explica la equivocidad de una palabra capaz de designar concepciones no slo divergentes, sino abiertamente contradictorias de la relacin entre los inmigrantes, la sociedad de acogida y las estructuras institucionales. En el apartado 1.2 de este captulo se analizan algunos modelos ideales que reflejan la relacin circular entre el concepto y las concepciones polticas y normativas de la integracin.
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El debate en torno a la integracin de los inmigrantes no es, pues, un debate conceptual, sino normativo. Sin embargo, resulta til sealar, todava en un nivel de discurso descriptivo, algunos aspectos relativos a la integracin como proceso social y a la poltica de integracin como respuesta institucional de los pases receptores, aspectos frecuentemente desatendidos por la concepcin de la integracin unilateral y restrictiva asociada a la visin instrumental del fenmeno migratorio y a la acepcin monista y culturalmente homognea del Estadonacin. Se trata, por una parte, de dar cuenta de la complejidad y la multiplicidad de las variables y los factores para tomar en consideracin en el proceso de incorporacin de los inmigrantes a la sociedad receptora, y, por otra, de trazar los presupuestos de una concepcin normativa de la integracin coherente con la complejidad del fenmeno migratorio, que incorpore entre sus elementos bsicos la participacin social y poltica de los inmigrantes: a) Asimetra: si bien los contextos de recepcin pueden ser favorables, neutrales o desfavorables para todos o para determinados colectivos de inmigrantes (Portes y Brcz 1992), la premisa de partida para abordar el anlisis del proceso de integracin es la asimetra estructural existente entre el inmigrante y la sociedad y el marco institucional. En primer trmino, el proceso de integracin se inicia en el marco de una relacin desigual entre el inmigrante y la sociedad de acogida. La posicin dominante de sta y el desequilibrio entre los dos polos de la relacin estn vinculados a factores como el peso demogrfico, el poder socioeconmico y el imaginario de identidad que da cohesin y legitimidad a la sociedad receptora frente al otro. En segundo lugar, el marco regulador del acceso del inmigrante al pas de acogida es una competencia estatal. Por tanto, la determinacin del estatus legal y del sistema de derechos de los no ciudadanos y de los no ciudadanos regulares e irregulares se establece de modo unilateral, condicionando a priori el universo de expectativas de integracin del inmigrante. Esta asimetra institucionalmente impuesta tiene una relacin directa con el hecho de que los mayores dficits de integracin se presenten en aquellas esferas, tal es el caso de la poltica, en las que el acceso de los inmigrantes est vetado o fuertemente
restringido. En este sentido, la ausencia de reconocimiento o la limitacin de determinados derechos de naturaleza participativa, que es una de las principales causas de las situaciones de indefensin social y laboral de los inmigrantes (Stolcke 2004), es una cuestin previa a la discusin sobre la disponibilidad de los inmigrantes a integrarse en la cultura poltica de la sociedad receptora (Pajares 2005). b) Pluralismo: a pesar de que la asimetra entre la sociedad de acogida y los grupos de inmigrantes marca una diferencia primaria y constitutiva, la integracin no puede ser concebida como el resultado de la relacin entre dos bloques homogneos. La heterogeneidad interna tanto de la sociedad de acogida como de los colectivos de inmigrantes es un factor esencial para comprender la complejidad del proceso de integracin. Por una parte, la diversidad ideolgica y de formas de vida, las diferencias culturales internas y las desigualdades de poder y recursos existentes en las sociedades receptoras determinan la existencia de percepciones muy diversas del fenmeno migratorio y del proceso de integracin. Por otra, los inmigrantes no son slo diferentes en funcin de la nacionalidad y la cultura de origen, variables que pueden incidir en los costes de la integracin, es decir, en las dificultades que pueda encontrar en el proceso de integracin derivadas de la mayor o menor distancia entre su cultura y la cultura de recepcin. La heterogeneidad interna entre los colectivos de inmigrantes y en un mismo colectivo de inmigrantes, depende tambin de factores como el gnero (Mestre 2002), el estatus legal (Benhabib 2005; Morris 2002), los modos de insercin laboral en la sociedad receptora (Colectivo IO 2003) y el carcter temporal o permanente del proyecto migratorio. Las expectativas y las estrategias de integracin en la sociedad receptora sern, por tanto, plurales, y sern tambin diversas las pretensiones de proteccin de determinados bienes e intereses (individuales y/o colectivos) traducibles al lenguaje de los derechos. Las comunidades de inmigrantes son grupos que pretenden acceder a la condicin ciudadana a travs de la equiparacin en derechos y que no reivindican necesariamente derechos de carcter especial, aunque, como veremos, tambin plantean exigencias de diferenciacin y de reconocimiento de derechos de
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carcter colectivo vinculados, preferentemente, a la reproduccin de su identidad cultural. El carcter temporal o estable del proyecto migratorio tiene aqu menos relevancia que en el caso de la reivindicacin de derechos polticos, dado que aquellas exigencias de reconocimiento pueden plantearse como un medio para recrear la identidad cultural propia cuando la intencin es permanecer en la sociedad de acogida, pero tambin como una estrategia para preservar temporalmente la cultura de origen por parte de grupos fuertemente cohesionados que tienen expectativas de retorno (Garca An 2003). La heterogeneidad de (y en) las comunidades de inmigrantes determina tambin la desigual disposicin para emplear recursos y esfuerzos para obtener voz poltica y acceder a los espacios de participacin ciudadana. En este caso, hay una correlacin ms clara entre la estabilidad del proyecto migratorio y el acceso a los mecanismos de intervencin en la vida pblica. En los proyectos migratorios temporales, a menudo no se plantea la participacin poltica como un objetivo prioritario. Los vnculos comunitarios establecidos a travs de las redes migrantes y el objetivo de insercin laboral en las mejores condiciones salariales agotan las perspectivas de integracin en la sociedad de recepcin. Por el contrario, la inmigracin de asentamiento adopta actitudes ms comprometidas con aspectos como la vivienda, la insercin urbana, la presencia en el mundo cultural local, la convivencia y la participacin ciudadana (Lucas 1992). Puede ocurrir que la respuesta institucional no se adecue al inters de los colectivos inmigrados por la integracin poltica y permanezca anclada en la visin de la inmigracin como un fenmeno temporal. En buena medida, los fenmenos de repliegue identitario o tnico, que muchas veces incrementan la indefensin poltica de los colectivos inmigrados, no son una caracterstica intrnseca del comportamiento poltico de los inmigrantes, sino una respuesta a este desajuste. En otros casos, aun asumiendo las demandas derivadas de integracin en la esfera poltica, las instituciones pueden articular dispositivos de interlocucin y participacin basados en criterios de representatividad que no reflejan los intereses plurales de y en los colectivos de inmigrantes, generando el desinters o la apata poltica de stos.
c) Bidireccionalidad: la inmigracin es un factor de cambio de las sociedades receptoras que tiene un efecto espejo (Zapata-Barrero 2004a), tanto en el plano social como poltico. Desde el punto de vista social, los inmigrantes son agentes de cambio no slo porque modifican los parmetros que dotan de cohesin a las sociedades receptoras y regulan la interaccin entre sus miembros y la integracin de los conflictos, tambin el paisaje y la fisonoma de la sociedad de establecimiento resulta alterada por la inmigracin. Desde una perspectiva poltica, la presencia de inmigrantes que no disponen de la capacidad de decisin poltica plena enfrenta a las comunidades polticas de los pases de acogida con los valores y las categoras bsicas de la tradicin democrtica liberal. Que la inmigracin es un factor de cambio social es una afirmacin (descriptiva) independiente de la cuestin (normativa) relativa al modo en que se gestiona, administra y aborda el cambio social, es decir, de los perfiles normativos que adopte la poltica de integracin. Sin duda, para que un hecho social como la inmigracin sea identificado como cuestin o problema social o como factor de cambio estructural es necesaria una formulacin pblica (Lenoir 1993) a travs de los procesos de evocacin (aparicin de los inmigrantes en los canales de comunicacin masivos), imposicin (constitucin de la inmigracin como elemento de debate pblico a travs del apoyo de las agencias intermedias) y legitimacin (identificacin y reconocimiento de la inmigracin como objeto de tratamiento institucional especfico). No obstante, la inmigracin cambia las sociedades de acogida con independencia de la disposicin que muestren los Estados para adaptar sus estructuras institucionales a las transformaciones sociales en curso. La poltica de integracin no opera, por tanto, sobre entidades estticas ni sobre identidades congeladas, sino sobre procesos dinmicos, contextuales, complejos y cambiantes. Desde una perspectiva normativa, la poltica de integracin debera facilitar y garantizar que el ajuste entre la sociedad receptora y las comunidades de inmigrantes no sea un proceso de adaptacin unilateral de los segundos a la primera (Gimnez 1996), sino el resultado de la acomodacin mutua y de la negociacin constante sobre la redefinicin de los criterios de pertenencia e inclusin en la sociedad
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de acogida. En este sentido, los destinatarios de las polticas de integracin no son, o no deberan ser, slo los inmigrantes. d) Multidimensionalidad: desde la perspectiva de la accin institucional, la integracin de los inmigrantes es una cuestin poltica en la que entran en juego mltiples mbitos y esferas y que no puede decidirse por una sola instancia, sino que es el resultado de una interrelacin entre actores. La poltica de integracin es, en este sentido, un caso tpico de multi-level policy que comprende varias dimensiones estrechamente relacionadas (Solanes 2004a; Zapata-Barrero 2004a). En primer lugar, las polticas de integracin comportan relaciones intergubernamentales, dado que el proceso de incorporacin de los inmigrantes a la sociedad de acogida demanda la actuacin de todos los niveles de los poderes pblicos (estatal, autonmico, provincial y local). En segundo trmino, un rasgo definitorio de la poltica de inmigracin, en general, y de la poltica de integracin, en particular, es la transversalidad, ya que en el desarrollo de su proyecto migratorio, el inmigrante se relaciona con diversas esferas (sanidad, trabajo, educacin, vivienda, cultura). La integracin afecta, por ello, a todos los sectores pblicos. Finalmente, la integracin de los inmigrantes involucra la participacin de redes de actores (Zapata-Barrero 2004b). El proceso de integracin no concierne nicamente a las distintas Administraciones Pblicas. En l participan mltiples agentes. Por una parte, las asociaciones de inmigrantes y las ONG locales que trabajan especficamente en el mbito de la inmigracin. Por otra, las organizaciones de inters y los grupos de presin, es decir, sindicatos, confesiones religiosas, patronal, agencias, organismos autnomos, federaciones y fundaciones. Por ltimo, los partidos polticos tienen un papel fundamental no slo en el diseo de los programas de integracin, sino tambin en la actividad de impulso de las reformas legislativas tendentes a ampliar los mbitos de participacin social y poltica de los inmigrantes.
1.1.3 LA INTEGRACIN CVICA COMO INTEGRACIN POLTICA
integracin en la sociedad de acogida) reclama, como punto de partida, una concepcin de la integracin de los inmigrantes coherente con la construccin de una ciudadana inclusiva. La integracin cvica como concepcin normativa de la integracin tiene como ncleo central la participacin de los inmigrantes en la esfera pblica, la redefinicin de los criterios de pertenencia a la comunidad cvica, la incorporacin de la voz poltica de los inmigrantes a los distintos mecanismos de formacin de la voluntad colectiva y la disolucin de la anmala dicotoma que les impide el acceso a la ciudadana plena. Se trata de una propuesta que problematiza los dos presupuestos que todava hoy fundan, en mayor o menor medida, la poltica migratoria de los pases occidentales: a) la ya aludida comprensin instrumental de la inmigracin, y b) el vnculo entre nacionalidad y ciudadana. a) La integracin cvica es algo ms que la integracin social de los sujetos que han pasado el filtro establecido por las polticas de acceso, conectadas a criterios de racionalidad econmica y, en ltima instancia, a las necesidades del mercado. La comprensin comn del proceso de integracin de los inmigrantes sigue asignando un peso notablemente mayor a la dimensin social, es decir, a la insercin sociolaboral del inmigrante en el mercado y su acceso normalizado a los derechos laborales y al sistema de proteccin social. Indudablemente, los derechos laborales y los programas desarrollados en el marco de la dimensin social de la integracin (educacin, vivienda, proteccin social, sanidad) tienen una importancia primordial para el proceso de integracin y aun para la propia participacin social y poltica. Los derechos sociales constituyen un autntico test de inclusin, dado que la garanta y satisfaccin en trminos de igualdad de determinadas condiciones materiales de vida es una precondicin del ejercicio de las libertades civiles y los derechos polticos (An 1994, 2000, 2002). Conceptualmente, no existe una relacin de contradiccin sino de complementariedad entre la integracin social y la integracin cvica o ciudadana. Ahora bien, la dimensin social de la integracin resulta, en la prctica, modulada por la visin unilateral e instrumental del fenmeno migratorio que, en lnea de principio, hace depender la titularidad y disfrute de los derechos
El planteamiento de este estudio (evaluar la relacin entre las diversas formas de participacin cvica y poltica de los inmigrantes y el proceso de
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del acceso al mercado de trabajo a travs de los cauces legales establecidos, es decir, de la condicin de trabajador. Frente a esta visin reductiva de la inmigracin y del inmigrante, la integracin cvica propone, en primer lugar, el desplazamiento del criterio de atribucin de derechos y obligaciones hacia el de residencia o vecindad, asumiendo que la inmigracin no es un fenmeno provisional, sino estructural. En segundo trmino, la integracin cvica como propuesta normativa incorpora la idea de que los inmigrantes no son, o no deben ser, slo destinatarios de las polticas sociales sectoriales, sino actores o partcipes en la determinacin de sus perfiles normativos y en el diseo de sus contornos. La participacin del inmigrante en la distribucin del poder social como elemento de legitimidad democrtica contrasta, de este modo, con la visin, tambin normativa, del inmigrante reducido a su condicin de trabajador instrumentalmente ligado al desarrollo econmico del pas receptor y privado de capacidad de agencia para intervenir en la definicin de las polticas que le afectan. Finalmente, frente a las tendencias asimilacionistas que anidan en la visin instrumental de la inmigracin, la intervencin de los inmigrantes en los procedimientos de decisin pblica asegura, desde el marco propositivo de la integracin cvica, que la integracin sea un proceso negociado tambin en el plano cultural; es decir, que la incorporacin del inmigrante a la sociedad de acogida no suponga la aculturacin o la eliminacin de toda diferencia cultural relevante. b) La visin instrumental de la inmigracin es funcional para la reproduccin del sistema econmico, pero tambin para una concepcin monista de la poltica, la propia del Estado-nacin, que escinde el mundo en la dicotoma ciudadanos/extranjeros. Tanto en el plano estatal como en el de la Unin Europea, el arraigo de esta concepcin impide que la cuestin de la ciudadana forme parte del contenido de la poltica migratoria. El nexo entre nacionalidad, ciudadana y estatalidad y el correlativo vnculo entre nacionalidad y reconocimiento de todos los derechos fundamentales (especialmente aqullos con mayor peso definitorio de la cualidad de miembro de la comunidad poltica, es decir, los derechos de impronta participativa) convierten hoy a una categora de resonancias emancipa-
torias en una suerte de jaula de hierro para la integracin de los inmigrantes (Lucas 2004a). La integracin cvica como concepcin normativa asume, como punto de partida, que los cambios que los movimientos migratorios estn operando sobre los pases receptores modifican tambin la ciudadana (Joppke 1999), tornando inaplazable la reflexin normativa sobre la necesidad de transformar la condicin ciudadana a fin de que sta deje de constituir un instrumento de exclusin de los no nacionales y un privilegio incompatible con la legitimidad democrtica (An 1998). Las claves de esta transformacin la superacin de los confines estatalistas de la ciudadana, la desnacionalizacin de los derechos y la desestatalizacin de las nacionalidades (Ferrajoli 2001a) aparecen como motivos centrales en el debate generado alrededor de la ciudadana y la redefinicin del orden poltico internacional durante las ltimas dos dcadas. Integracin cvica es integracin social y poltica, e implica la incorporacin de la titularidad y el ejercicio de los derechos de participacin a las condiciones de integracin de los inmigrantes con el fin de que la integracin sea plena. Se trata, por otra parte, de una concepcin basada en la praxis, no slo en la titularidad de derechos. Lo que define a la integracin cvica es, por tanto, la visibilidad y la presencia (Phillips 1995) del inmigrante en el espacio pblico como cives que contribuye a la construccin de la comunidad poltica. El presente estudio desarrolla, en sus distintos captulos, los elementos alrededor de los cuales se articula la concepcin de la integracin cvica. Cabe avanzar los siguientes:
Acceso a la ciudadana: como se ha sealado, la integracin cvica exige desvincular la nacionalidad y la ciudadana. Se trata, por tanto, de anclar el acceso a la ciudadana del inmigrante en la residencia (la vecindad) bajo determinadas condiciones relacionadas con la regularidad administrativa y el tiempo de permanencia. Derechos y cauces de participacin: el proceso de integracin debe incluir el principio de la igualdad de derechos y deberes, entendido como la garanta de la igualdad formal en los derechos fundamentales entre ciudadanos y residentes estables en los siguientes trminos:
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a) Garanta del acceso en condiciones de igualdad a los servicios que permiten satisfacer necesidades bsicas, es decir, los derechos sociales. b) Reconocimiento de los derechos polticos plenos, incluido el sufragio activo y pasivo en el mbito municipal como primer paso para una ampliacin gradual del derecho al voto. c) Reconocimiento y garanta de los dems derechos de naturaleza participativa y la promocin de los cauces de intervencin pblica favorecedores de la inclusin del inmigrante no slo en la sociedad civil sino tambin en la comunidad poltica del territorio de recepcin.
que la propuesta (al menos la versin ms innovadora de la misma) no ha tenido una traduccin jurdica y poltica, constituye un punto de partida para la elaboracin de una poltica comprensiva y multidimensional de integracin de los nacionales de terceros pases residentes en los Estados miembros, que asuma la imposibilidad de construir un concepto de ciudadana sin contar con los inmigrantes (Lucas 2006a).
1.2 MODELOS DE INTEGRACIN SOCIAL Y POLTICA DE LOS INMIGRANTES
Niveles de ciudadana y participacin: la integracin cvica supone entender el acceso a la ciudadana como un proceso escalonado que comienza en la condicin de vecindad. Ahora bien, la ciudadana local es el primer nivel de acceso a la condicin de miembro de la comunidad poltica en el marco de una comprensin de la ciudadana como ciudadana gradual y multilateral.
La fuerza inercial de la visin utilitarista e instrumental del fenmeno migratorio y del vnculo entre ciudadana y Estado-nacin constituye, sin duda, un lmite para que la dimensin cvica y poltica de la integracin de los inmigrantes se abra camino en el entramado institucional y social de los pases receptores. Esto no significa que la propuesta carezca de apoyatura jurdica e institucional. Los inmigrantes en situacin administrativa regular suelen tener reconocidos los derechos de naturaleza participativa no ligados al sufragio. En la mayora de los pases europeos se han articulado mecanismos de participacin y consulta en los niveles regionales y municipales. Son ya varios los pases de la UE el nmero ha aumentado con la ampliacin de 2004 que, adems, reconocen a los residentes extranjeros el derecho al voto y a ser elegidos en las elecciones municipales. Uno de los grandes debates desarrollados en el seno de las instituciones de la UE a partir de las recomendaciones del Consejo Europeo de Tampere (1999) ha tenido como ncleo la categora de ciudadana cvica propuesta por la Comisin en la Comunicacin 757 del ao 20002 para aproximar a los inmigrantes a la de ciudadana europea. Si bien es cierto
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Los modelos de integracin que se presentan a continuacin son tipos ideales, es decir, construcciones puras que no tienen una traduccin literal en la realidad y que no pueden captar ntegramente la complejidad y diversidad de las polticas de integracin, frecuentemente caracterizadas en la prctica por el solapamiento de rasgos y atributos correspondientes a dos o ms modelos. Estos modelos sintticos no pueden ser identificados con los paradigmas de gestin de la diferencia cultural que han seguido los distintos Estados occidentales (por ejemplo, el melting pot estadounidense, el republicanismo homogeneizador francs, el mosaico canadiense, etc.), ms all de que estos paradigmas nacionales o regionales puedan tener semejanzas muy relevantes con los tipos ideales. Se trata de categoras analticas basadas en generalizaciones que son tiles en la medida en que proporcionan un retrato tipolgico de los fundamentos tericos de las posibles respuestas al fenmeno migratorio y al pluralismo cultural en las sociedades contemporneas. En la tipologa propuesta no se ha utilizado el rtulo multicultural o multiculturalismo para definir ninguno de los cinco modelos (asimilacionismo, segregacionismo, integracionismo, pluralismo e identitarismo). La principal razn de esta omisin es que multiculturalismo es un trmino que se presta a confusiones y a usos ambiguos, poco depurados o deformados. Por una parte, no suele distinguirse el multiculturalismo en un sentido puramente factual del mul-
COM (2000), 757 final, de 22 de noviembre.
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ticulturalismo en un sentido evaluativo, poltico o normativo. En el primer sentido, el multiculturalismo o, ms exactamente, la multiculturalidad, alude a la existencia de hecho de manifestaciones asociadas a la diversidad y el pluralismo cultural, es decir, a la presencia en un espacio de soberana de grupos entre ellos, las comunidades de inmigrantes con diferentes cdigos culturales conectados a diferencias tnicas, lingsticas, religiosas o nacionales. En esta primera acepcin, el multiculturalismo es una realidad que difcilmente puede ser cuestionada y que es un punto de partida insoslayable en cualquier reflexin sobre estrategias de integracin en las sociedades actuales. En el segundo sentido, en cambio, el multiculturalismo es un ideal poltico o una respuesta normativa sobre el modo en que las instituciones y las polticas pblicas deben o deberan gestionar el pluralismo social y cultural (Lucas 2001a). El multiculturalismo como doctrina poltica es una ms de las posibles respuestas a la dificultad ms importante a la que deben hacer frente nuestras sociedades, tanto en trminos de legitimidad como de eficacia: gestionar la transformacin en realidades multiculturales respetando las exigencias de la legitimidad democrtica y del Estado de derecho y manteniendo los mnimos de cohesin que garantizan la estabilidad societal. A pesar de que el multiculturalismo como doctrina normativa puede identificarse en trminos muy genricos con aquellas aproximaciones polticas favorables al respeto y la promocin de las diferencias culturales, deferentes, por tanto, con la reproduccin cultural de las comunidades de inmigrantes en los pases de acogida, hay que remarcar que no existe una versin nica del multiculturalismo ni en el plano terico o filosfico-poltico, ni en sus materializaciones institucionales (Rex 2002). De hecho, ms de uno de los modelos ideales de integracin que se van a exponer pueden ser calificados como multiculturalistas. El intenso debate de las ltimas dos dcadas en torno al pluralismo cultural ha contribuido a incrementar la confusin conceptual, las identificaciones simplistas y la ausencia de distinciones elementales alrededor del multiculturalismo, lo que desaconseja la utilizacin del trmino para definir un nico tipo ideal.
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A pesar de que los diversos modelos de integracin no corresponden necesariamente a una concepcin poltica o normativa determinada, su proyeccin prescriptiva es indudable. En esencia, el criterio a partir del cual pueden ser diferenciados es el que hace referencia a los cambios en las estructuras bsicas de la sociedad que, segn cada uno de ellos, deberan darse con el fin de acomodar a los inmigrantes en la sociedad receptora. La descripcin se centrar de manera preferente en el desigual grado de disposicin que cada uno de los modelos de integracin muestra para facilitar y promover la intervencin del inmigrante en la toma de decisiones sobre la gestin de la diferencia cultural y el diseo de polticas de integracin en la sociedad de acogida, es decir, en la participacin poltica.3 a) Asimilacionismo. El modelo asimilacionista parte de la premisa de que el fenmeno migratorio y el contacto entre dos o ms grupos culturales (el/los grupos inmigrados y el grupo receptor) no hace necesaria la alteracin de los lmites y el contenido de los valores y los patrones caractersticos de la estructura bsica de la sociedad de acogida. Los diferentes mbitos pblicos son eminentemente monoculturales o, al menos, estn fuertemente impregnados por la cultura dominante (la autctona), y la integracin se concibe como un camino de sentido nico: son los inmigrantes, sujeto dinmico, los que deben incorporarse y adaptarse a la sociedad de recepcin, objeto esttico. La traduccin efectiva del modelo asimilacionista se concreta en la preeminencia de polticas y programas de carcter genrico o generalista, que tratan a los inmigrantes como al resto de la poblacin autctona sin tomar como criterios de orientacin sus rasgos distintivos. En la medida en que la coexistencia entre inmigrantes y autctonos es percibida como una relacin de competencia, el grupo que dispone de ms recursos para su supervivencia, los ciudadanos, podr exigir a las comunidades algenas la observancia de determinadas condiciones de acceso a las esferas pblicas controladas por ellos mismos. El modelo asimilacionista promueve la integracin social y poltica de los inmireferencias utilizadas son Favell (2001) y Garca An (2003, 2004a).
La tipologa de modelos de integracin toma como punto de partida la propuesta de Zapata-Barrero (2001a). Otras
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grantes, pero la incorporacin a la sociedad receptora est supeditada al cumplimiento de las condiciones impuestas por la cultura dominante. El reconocimiento de derechos se hace depender de la mimetizacin con la mayora, lo que puede conducir al sacrificio de ciertas diferencias y a la prdida de rasgos de identidad constitutivos de las comunidades de inmigrantes. Las condiciones que el modelo asimilacionista impone en el proceso de integracin tienden a limitar la participacin de los inmigrantes en las decisiones polticas. Se asume que la capacidad de decisin en la esfera pblica debe estar en manos de los miembros del grupo dominante (los ciudadanos). En este sentido, el acceso al mbito pblico de decisin, es decir, el reconocimiento de los derechos polticos, slo se concibe como legtimo en el caso de que el inmigrante haya completado el proceso de asimilacin y no suponga un factor de riesgo para la identidad cultural autctona. El inmigrante que quiera acceder a la esfera de decisin pblica deber dejar en la esfera privada aquellas prcticas, cdigos, patrones de comportamiento y valores susceptibles de comprometer la hegemona de los patrones establecidos por la cultura dominante. Se considera peligroso que las concepciones del bien asociadas a la diferencia cultural penetren en las estructuras estatales del pas receptor, asumidas como culturalmente neutrales. Todo ello implica que el inmigrante slo podr expresar su autonoma cmodamente en la esfera privada y que su integracin social deber realizarse al precio de invisibilizar su diferencia en la esfera pblica. b) Segregacionismo. El modelo segregacionista es una variante del modelo anterior que parte de las mismas premisas que el asimilacionismo en cuanto a la no necesidad de alterar los lmites y el contenido de los valores y los patrones caractersticos de la estructura bsica de la sociedad de acogida, la percepcin de la coexistencia entre inmigrantes y autctonos como una relacin de competencia y la promocin institucional de la monoculturalidad de los mbitos pblicos. La principal diferencia con el modelo asimilacionista no atae a los trminos de la integracin, sino a la propia necesidad de la integracin. Mientras que el asimilacionismo promueve una integracin del inmigrante supeditada a los condicionamientos impuestos por la sociedad re-
ceptora (el sacrificio de sus rasgos de identidad y el sometimiento a la cultura dominante), el segregacionismo asume como normativa la separacin de los grupos algenos para evitar la perturbacin que su presencia puede suponer para la cultura dominante. Mientras que la integracin se concibe desde el prisma asimilacionista como un camino de sentido nico (son los inmigrantes, sujeto dinmico, los que deben incorporarse a la sociedad receptora, objeto esttico), en el modelo segregacionista la integracin es ms bien un no camino: los inmigrantes, o, al menos, algunos inmigrantes, son considerados como sujetos o colectivos de sujetos estticos, no integrables ni siquiera a travs de la asimilacin. La coexistencia entre inmigrantes y autctonos se asienta en la segregacin social, ocupacional, espacial, educativa, cultural y poltica de los primeros y en la total asimetra de poder y derechos, es decir, en la exclusin institucionalizada de los segundos. Al igual que en el modelo asimilacionista, se asume que la capacidad de decisin en la esfera pblica debe estar en manos de los miembros del grupo dominante (los ciudadanos). Ahora bien, la limitacin de la participacin de los inmigrantes en las decisiones pblicas y en la gestin poltica de la diferencia es ms estricta. En el primer modelo, el acceso al mbito pblico de decisin, es decir, el reconocimiento de los derechos polticos, slo se concibe como legtimo en el caso de que las comunidades de inmigrantes hayan completado el proceso de asimilacin y no constituyan un factor de riesgo para la identidad cultural autctona. El modelo segregacionista, por su parte, excluye el acceso de los inmigrantes a la esfera pblica, dado que no reconoce si quiera la posibilidad de participacin pblica en la toma de decisiones tras el proceso de asimilacin. Tambin en el modelo segregacionista las prcticas, cdigos, patrones de comportamiento y valores propios de la cultura de los inmigrantes deben permanecer en la esfera privada, si bien el umbral de tolerancia hacia esas prcticas privadas es ms estrecho que en el caso del asimilacionismo. c) Integracionismo. A diferencia de los anteriores, el modelo integracionista s parte de la necesidad de introducir ciertas variaciones en los lmites y el contenido de los valores y los patrones caractersticos de la estructura bsica de la so-
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ciedad de acogida. El objetivo de estos cambios sera la reduccin o minimizacin del conflicto potencial entre los valores e intereses de los inmigrantes y los de la poblacin autctona, as como el mantenimiento de la estabilidad y la cohesin social. Desde esta perspectiva, la integracin no se concibe como un camino de sentido nico, ya que el modelo no exige al inmigrante la asimilacin plena y el sacrificio de sus rasgos de identidad, pero s reclama de ste un esfuerzo de integracin basado en una suerte de intercambio. Por una parte, se admite la necesidad de que las estructuras institucionales asuman patrones interculturales y se adapten a las necesidades especficas de los inmigrantes. Sin embargo, la participacin poltica de los inmigrantes en la determinacin y gestin de ese proceso no es plena ni directa. En trminos de diseo de las polticas pblicas de integracin/acomodacin, el modelo integracionista alienta las polticas y programas genricos de accin especfica, que se dirigen a un grupo de poblacin determinado (a diferencia del modelo asimilacionista) y pretenden fomentar su autonoma, pero que son concebidas y gestionadas por distintos actores autctonos sin intervencin efectiva de los inmigrantes. El modelo integracionista no parte de una percepcin de competencia en la coexistencia entre inmigrantes y autctonos. Los condicionamientos que imponen los ciudadanos y las instituciones para el acceso a las esferas pblicas no son tan rigurosos como en el modelo asimilacionista. Sin embargo, se establecen filtros (fundamentalmente, el control ciudadano) para que las demandas polticas de los inmigrantes puedan ser admitidas y reconocidas, de modo que el control del lmite y del contenido de las polticas pblicas est en manos de los autctonos. La interculturalidad en las instituciones y el respeto a las diferencias postuladas por el modelo integracionista se hace, as, compatible con el hecho de que la participacin poltica directa de los inmigrantes est limitada y que la satisfaccin de sus reclamos y necesidades especficas sea, en ltima instancia, decidida por la poblacin de la sociedad receptora. En todo caso, el modelo integracionista asume como necesario un cambio, gradual y limitado, en las estructuras bsicas de la sociedad. Desde esta perspectiva, las polticas genricas de accin especfica con-
cretadas en la creacin de mecanismos de participacin mediata de los inmigrantes articulados en los distintos niveles de la Administracin Pblica, de carcter consultivo y no vinculante, facilitan la visibilidad parcial de la diferencia cultural en el espacio pblico. d) Pluralismo. A semejanza del modelo integracionista, el modelo pluralista asume, como necesaria, la introduccin de variaciones en los lmites y el contenido de los valores y los patrones sociales caractersticos de la estructura bsica de la sociedad de acogida. Ahora bien, en contraste con el modelo anterior, s admite y fomenta la participacin de los inmigrantes en la toma de decisiones y en la gestin de los lmites y el contenido de las esferas pblicas en las mismas condiciones que los ciudadanos. La integracin de los inmigrantes se concibe como un camino de doble direccin en el que, por una parte, ambos componentes de la relacin varan algunas propiedades de su situacin de partida, y, por otra, los inmigrantes participan en la adaptacin de las estructuras institucionales a la realidad de la inmigracin. El objetivo del modelo no es tanto la estabilidad social cuanto el mantenimiento y la promocin de la representatividad poltica y cultural existente en la sociedad. En trminos de diseo de las polticas pblicas de integracin/acomodacin de los inmigrantes, el modelo integracionista fomenta las polticas y programas especficos. El modelo pluralista es, pues, un modelo polticamente inclusivo que facilita e, incluso, fomenta la participacin poltica directa y plena de los inmigrantes, aunque esto no implica necesariamente la creacin de una nueva sntesis cultural entre la sociedad receptora y las comunidades algenas, sino simplemente el cese de la identificacin de la comunidad poltica con la comunidad cultural del territorio de establecimiento. Es la ampliacin de la comunidad cvica y la modificacin de la estructura bsica de la sociedad lo que favorece la visibilidad y la expresin autnoma de las prcticas, cdigos, patrones de comportamiento y valores propios de las culturas de los inmigrantes en la esfera pblica. e) Identitarismo. Tambin el modelo identitarista parte de la necesidad de introducir variaciones en la estructura institucional de la sociedad de acogida, aunque no en el contenido de los valores y los patrones sociales. Asimismo, admite y
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CUADRO 1.1: Modelos ideales de integracin poltica de los inmigrantes

Modelos Asimilacionismo Segregacionismo Integracionismo Pluralismo Identitarismo Cambio en la estructura bsica de la sociedad () () (+) (+) (+) Condiciones culturales para la integracin (+) (+) (+) () () Acomodacin bidireccional () () () (+) (+) () Derechos polticos () () () (+) (+) Visibilidad pblica de la diferencia () () (+)() (+) (+) Comunidad poltica Homognea por aculturacin Homognea por exclusin Homognea por incorporacin subordinada Plural por inclusin de comunidades diversas Coexistencia de diversas comunidades homogneas
fomenta la participacin de los inmigrantes en la toma de decisiones y en la gestin de los lmites y el contenido de las esferas pblicas. En este sentido, el modelo identitarista puede ser considerado una variante del modelo pluralista. Ahora bien, a diferencia del pluralismo, el identitarismo no concibe la integracin de los inmigrantes como un proceso de doble direccin en el que ambos componentes de la relacin varan algunas propiedades de su situacin de partida sino, ms bien, un itinerario de sentido nico en el que slo debe cambiar la estructura bsica de la sociedad. Este cambio, no obstante, no implica la alteracin de la homogeneidad de la sociedad de acogida, sino la ampliacin del espacio pblico para dar cabida a otras tantas comunidades homogneas. El objetivo del reconocimiento de derechos a los inmigrantes y de los cambios en la estructura social no sera slo la promocin de la representatividad poltica y cultural existente en la sociedad sino, principalmente, la preservacin a toda costa de los cdigos, prcticas, valores y pretensiones normativas derivadas de cada identidad cultural, incluida la de los colectivos inmigrantes. Podra considerarse al modelo identitarista (frecuentemente identificado de forma errnea y reductiva con el multiculturalismo) como una traslacin a la organizacin jurdico-poltica de las bases tericas del relativismo cultural. La tesis central que sustenta el relativismo no es aquella que sostiene que la verdad y la justificacin de toda creencia son relativas a cierta comunidad humana que lleva a cabo prcticas dependientes entre s tesis correcta que vale tambin para la comunidad y las estructuras institucionales de la so-
ciedad de acogida, normalmente presentadas como no comprometidas con una identidad etnocultural y/o con una concepcin del bien, sino que toda expresin de creencia relativa a una cultura es autorreferente y no puede ser evaluada ni juzgada (y, acaso, tampoco comprendida) desde parmetros externos al marco de esa comunidad cultural. El corolario poltico que se sigue de esta aproximacin es que, al no existir la posibilidad de establecer un marco deliberativo mnimo en el que evaluar la eventual traduccin jurdica de las pretensiones normativas de cada cultura, no resulta posible ni conveniente diferenciar la(s) comunidad(es) cultural(es) y la comunidad poltica. O, ms exactamente, que no es necesario articular una comunidad cvica plural y ampliada, compuesta por diversas comunidades culturales reconocidas en trminos de igualdad. Por el contrario, el modelo de integracin identitarista se decanta por la creacin de una constelacin de comunidades polticas que recrean y reproducen en su seno sus respectivas culturas homogneas. El identitarismo traza, as, un camino de retorno hacia el modelo segregacionista, si bien es cierto que se trata de una suerte de paradjico segregacionismo influyente (cuadro 1.1). Como se ha sealado, ninguno de estos modelos tiene una exacta traduccin emprica en las estrategias de integracin instrumentadas por los pases occidentales receptores de inmigrantes, si bien la mayora de las polticas de integracin vigentes se mueven en una franja que va del asimilacionismo incorporacionista al pluralismo restricto, con exclusin del segregacionismo y del (hipottico) modelo
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identitarista. Los modelos de integracin y de gestin de la diferencia cultural descritos son, por otra parte, modelos generales y atemporales que no diferencian: 1) Contextos histricos (el asimilacionismo y el segregacionismo han sido modelos histricamente predominantes que todava hoy no pueden considerarse un vestigio del pasado en determinadas reas geogrficas). 2) Realidades heterogneas (lo que hemos llamado identitarismo es un modelo puramente hipottico que no ha sido una poltica de integracin de los inmigrantes, prcticamente en ningn Estado, si bien algunas formas necesarias y legtimas de tratamiento diferenciado en funcin de grupo, que han sido y son puestas en prctica en relacin con colectivos como las minoras nacionales o los pueblos indgenas, podran identificarse vagamente con este modelo). 3) Espacios geogrficos (hay que diferenciar, dentro de los pases occidentales, los Estados en los que la inmigracin forma parte de su mito fundacional y que tradicionalmente han promovido la inmigracin de asentamiento como Canad, Estados Unidos, Australia, Nueva Zelanda; los Estados histricamente emisores que tras la Segunda Guerra Mundial se convirtieron en receptores de inmigracin proveniente del sur de
Europa y de las antiguas colonias, tal es el caso de los pases centrales de la Europa continental y Gran Bretaa; y, finalmente, los Estados que slo recientemente han pasado a ser receptores en un contexto de creciente diversificacin de los flujos migratorios, como Italia, Espaa, Portugal y Grecia). Ms all de su generalidad, la descripcin de los modelos de integracin de los inmigrantes contiene una serie de cuestiones incorporadas ya a la agenda poltica de los pases de larga y reciente tradicin receptora (la neutralidad cultural del Estado, la relacin entre homogeneidad social y homogeneidad cultural, la posibilidad de construccin de un marco de referencia compartido, la comunicabilidad entre tradiciones culturales, el tratamiento de los conflictos jurdicos y polticos asociados a la diferencia cultural y la transformacin de las estructuras bsicas de la sociedad) que desmienten la idea de que la inmigracin es un fenmeno evaluable nicamente en trminos de rendimiento y funcionalidad econmica. La inmigracin es, tambin, un fenmeno poltico y, como tal, es un elemento esencial del amplio debate sobre los lmites del pluralismo desarrollado en las ltimas dcadas. En este debate, que es tambin un debate sobre los lmites de la participacin poltica y de la integracin cvica, todos los caminos conducen a la categora de la ciudadana.
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Ciudadana, integracin y participacin
2.1 LA ACTUALIDAD DE LOS DEBATES SOBRE LA CIUDADANA
con la formacin de identidades colectivas, con frecuencia asumidas como prepolticas, que marcan una barrera de exclusin frente a las identidades algenas o anmicas. Si bien es cierto que la ciudadana ha adoptado modulaciones muy diversas a lo largo de su dilatada historia, ha cumplido invariablemente una funcin de integracin de sujetos semejantes en estructuras homogeneizadoras (Zapata-Barrero 2001b). En cada una de sus etapas histricas, la semntica de la categora ha connotado un privilegio, un lmite jurdico, social, tico, poltico, econmico o cultural frente a un otro no incluido en su campo de significacin. As ha sido tambin en la modernidad poltica, en cuyos orgenes la ciudadana como pertenencia al burgo tuvo un papel liberador frente al estatuto de sujecin feudal. En el marco de las revoluciones liberales (ms especficamente, de la Revolucin francesa), la condicin de citoyen, es decir, la ciudadana entendida como pertenencia a la nacin soberana, se afirm frente al absolutismo monrquico con una impronta emancipadora, universalista e igualitaria de inspiracin ilustrada parcialmente desmentida, de un lado, por la exclusin de determinadas clases de sujetos del disfrute de los derechos definidores de la condicin de ciudadana y, de otro, por el anclaje de la categora en el marco territorial y cultural del Estado-nacin. Se podra decir, a propsito de estos dos condicionantes, que el citoyen que se emancip e igual frente al soberano absoluto era, en realidad, el homme varn y propietario, es decir, el bourgeois, y que el homme abstracto no ligado a una identidad primaria era, en realidad, el citoyen francs.
2.1.1 LA AMBIGEDAD DE LA CIUDADANA
La ciudadana es la cualidad de miembro (membresa, membership) o la condicin que define pertenencia de un sujeto a una comunidad poltica. En su acepcin ms restringida, ciudadana se equipara a nacionalidad, es decir, a la afiliacin formal de personas a los Estados. Se trata, sin embargo, de una categora multidimensional de la que cabe hablar en varios sentidos: a) Ciudadana en sentido formal o tcnico jurdico, es decir, el estatus legal que se adquiere y pierde de acuerdo con las normas de cada Estado y que va asociado a la titularidad y el ejercicio de los derechos ligados a la condicin de miembro pleno de la comunidad. b) Ciudadana como estatus poltico o como ttulo de poder, que hace del ciudadano cotitular de la soberana y partcipe de las decisiones de la comunidad poltica. c) Ciudadana como vnculo de identidad, de pertenencia y de reconocimiento conectado a una identidad nacional (Lucas 2003a). En su acepcin jurdica, la ciudadana es una categora tendencialmente esttica y adscriptiva que est ligada a los privilegios de la membresa. Desde el punto de vista poltico, es concebida como un proceso o, ms exactamente, como una praxis orientada a conformar la convivencia colectiva a travs del ejercicio de los derechos democrticos de participacin y comunicacin. Finalmente, la ciudadana mantiene una estrecha relacin
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La incorporacin a la ciudadana en sentido moderno es un proceso de formalizacin de los sujetos individuales como titulares de iguales derechos que hace abstraccin de las determinaciones que los cualifican en el interior de los subsistemas o mbitos primarios de la existencia (An 1998). La titularidad de derechos frente a la autoridad poltica constituye el elemento distintivo de la nueva concepcin de la relacin de la persona con las instituciones estatales que marca la divisoria conceptual entre el ciudadano y el sbdito. Ahora bien, a pesar del acento democrtico y republicano de la Dclaration, el sujeto presupuesto en las revoluciones liberales y, ms tarde, en la codificacin decimonnica, no es tanto el ciudadano cuanto el hombre privado, es decir, el titular de los derechos negativos o de libertad-autonoma (incluyendo la propiedad) llamado a desarrollar libremente sus actividades en un marco de seguridad jurdica, protegido de las interferencias del poder pblico, y a participar en la configuracin de las instituciones polticas precisamente por razn de la condicin de propietario mediante dispositivos de exclusin de carcter econmico como las tasas o el sufragio censitario. En este sentido la ciudadana ha tenido, aun en su etapa moderna y contempornea, una connotacin excluyente. La paulatina extensin de los derechos ligados a la ciudadana ha debido recorrer un dificultoso proceso de inclusin de individuos o grupos (los carecientes, los trabajadores, las mujeres) que, a pesar de la abstraccin (o, precisamente, debido a la abstraccin) de la condicin ciudadana haban quedado excluidos de iure o de facto de su titularidad y disfrute. Por otra parte, el concepto moderno de ciudadana aparece vertebrado por la nocin de soberana y por la consolidacin del proceso de construccin nacional de los Estados europeos surgidos de Westfalia. El desarrollo de la ciudadana moderna entendida como pertenencia a una comunidad poltica nacional ha seguido caminos diversos el modelo francs, de base civil, y el alemn, de base etnocultural y lingstica, que determinan los dos principales modos de adquisicin del estatus legal (ius soli e ius sanguinis). Si bien es cierto que cada uno de estos modelos dio un fundamento diverso a la categora de ciudadana, la construccin del Estadonacin llev aparejada, en ambos casos, un proceso de intensa homogeneizacin cultural de toda la poblacin del territorio del Estado. De un modo u
otro, todos los Estados modernos han participado en este proceso de fabricacin de la identidad nacional a travs de la creacin de narrativas poltico-fundacionales, la promocin (o imposicin) de un idioma comn y el fomento del sentimiento de pertenencia y de lealtad hacia determinadas instituciones, tradiciones y prcticas (Gellner 1988; Anderson 1991; Schnapper 1994). La tendencial fusin de nacin, Estado y cultura, es decir, la identificacin de la comunidad poltica con la comunidad cultural, del demos con el etnos, sobre la que reposa la identidad nacional de los Estados modernos (Lucas 2001b) trajo consigo la negacin del pluralismo cultural ya existente en el interior de los Estados y la correlativa asimilacin de poblaciones con peculiaridades culturales y lingsticas sujetas a la soberana del Estado y ligadas al mismo por el vnculo de la nacionalidad, es decir, las minoras internas. Si bien las actuales democracias liberales pluralistas dejan amplios espacios para la expresin pblica y privada de diferencias culturales, la herencia histrica de este proceso de construccin nacional torna cuestionable la idea de que los Estados liberales son culturalmente neutrales (Kymlicka 2001). El Estado moderno fusion la visin culturalmente homogeneizante e identitaria de la ciudadana con variantes ms democrticas y pluralistas, resultantes de la evolucin de las sociedades industriales del siglo XIX y de los procesos de contestacin y lucha poltica de los sujetos y colectivos excluidos de la condicin ciudadana. A mediados del siglo XX, Marshall ([1950] 1998) trat de reformular la teora de la ciudadana moderna desde un punto de vista histrico-sociolgico en un texto ya clsico y, en algn sentido, cannico en el que, tomando como referencia la experiencia britnica, propona una explicacin del modo en que una categora tradicionalmente excluyente se haba transformado en un estatus dotado de contenidos sustantivos, capaz de trascender las tensiones asociadas a la desigualdad de clase y de integrar a todos los miembros de la comunidad poltica. La triparticin histrico-evolutiva de las diversas fases de la ciudadana propuesta por Marshall (la ciudadana civil, caracterizada por el reconocimiento de los derechos de libertad y autonoma personal; la ciudadana poltica, ligada a la extensin de los derechos de participacin pblica; y, finalmente, la ciudadana social, asociada al ingreso de los derechos
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CIUDADANA, INTEGRACIN Y PARTICIPACIN
sociales en los ordenamientos jurdicos y a la edificacin de los sistemas de garantas de rentas y los servicios universales del Welfare state) arrojaba como resultado una redefinicin de la ciudadana, entendida, segn Marshall, como el estatus de miembro pleno de la comunidad ligado a la titularidad de aquellas tres categoras de derechos, que no slo superaba la lgica premoderna, sino que reverta la metfora propuesta por Maine para describir el trnsito hacia la sociedad moderna como el paso del estatuto al contrato. Para Marshall, la fuerza inclusiva de la categora de ciudadana no reside tanto en su capacidad para nivelar las rentas o para acabar con las desigualdades econmicas ligadas al desarrollo capitalista, cuanto en el hecho de que la igualdad de estatus no poda verse afectada adversamente por el contrato de trabajo. El estatus de ciudadano se articulaba, por tanto, sobre la base del carcter no econmico de los derechos de ciudadana y su independencia de la contribucin al proceso productivo y de las contingencias que pudieran afectar a los individuos. En este perfil hasta entonces indito de la categora de la ciudadana, que conectaba la membresa y la participacin en la vida pblica con el acceso a las condiciones materiales de una vida digna, vio Marshall el vnculo de unin de la comunidad de iguales. Aunque muchas de las tesis de Marshall mantienen hoy su vigencia, y algunas de ellas han cobrado actualidad en el contexto de crisis y reestructuracin de los Estados del bienestar europeos (An 2000, 2002), la concepcin de la ciudadana del socilogo britnico ha sido sometida a mltiples crticas. Algunos autores, entre ellos Giddens (1982), han reprochado a la construccin marshalliana su esquematismo evolutivo y su tendencia a soslayar las complejas dinmicas histricas de la lucha por la consecucin de los derechos. Otros, tomando como referencia el retroceso actual de los sistemas de proteccin social, han imputado a Marshall su endeble capacidad predictiva en relacin con el poder de los derechos asociados al estatus de ciudadana para influir sobre la lgica competitiva del mercado y las desigualdades sociales (Zolo 1994), o han subrayado crticamente que la periodificacin
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de los tres estadios histricos de desarrollo de la ciudadana se adecua nicamente a la experiencia de un sector de la poblacin de las sociedades occidentales, los varones trabajadores blancos (Fraser y Gordon 1994). Algunas crticas que enlazan con el debate actual apuntan al vnculo entre ciudadana y nacionalidad sobre el que se asienta la construccin de Marshall. Por una parte, se ha subrayado la desatencin de la teora hacia aquellos que no tenan acceso a la ciudadana, es decir, los extranjeros cuya fuerza de trabajo barato subsidi, en gran medida, la construccin del Welfare state britnico (Benhabib 2005). Por otra, se ha sealado que en la obra de Marshall se da una superposicin, confusa en el plano jurdico y potencialmente regresiva en el plano poltico, del estatus de persona con el de ciudadano, y que esta nocin ampliada de ciudadana est en contradiccin con el hecho de que los sistemas constitucionales contemporneos reconocen una buena parte de los derechos fundamentales a los no nacionales (Ferrajoli 1999a). Habra que aadir que la teora de la ciudadana analizada tiene como marco de referencia la comunidad nacional y est concebida para una sociedad homognea y no para sociedades culturalmente plurales como las actuales.1 El objetivo de la teorizacin marshalliana de la ciudadana fue ofrecer una base terica a los derechos sociales y a los sistemas de bienestar a la vista de la superacin en sentido socialdemcrata de los viejos modelos liberal-democrticos que, en los aos inmediatamente posteriores a la Segunda Guerra Mundial, tena lugar en los pases de capitalismo avanzado. La teora de Marshall resulta en parte obsolescente en un escenario de incremento de la presin migratoria y de asentamiento de comunidades migrantes en los pases centrales. Por una parte, en presencia de trabajadores extranjeros carentes de derechos, la ciudadana no tiene la misma capacidad de actuar como antdoto de las desigualdades. Por otra parte, el nexo del estatus de ciudadana con la nacionalidad (la estatalidad) tiende a perder relevancia y exclusividad (Zincone 2004). Si la crisis y reestructuracin de los Estados de bienestar construidos despus de la Segunda
cional por definicin.
Como seal el propio Marshall ([1950] 1998: 24), la historia de la ciudadana trazada en su clsico ensayo es na-
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Guerra Mundial y los correlativos procesos de fragmentacin social y dualizacin laboral han generado amplios debates sobre la redefinicin de los mecanismos tpicamente fordistas de inclusin social, la aceleracin de las transformaciones polticas, econmicas y culturales (que interpelan al paradigma del Estado-nacin moderno y a la representacin simblica tradicional de la pertenencia a la comunidad poltica y cultural) han intensificado y ampliado el debate sobre la ciudadana, desplazado, en los ltimos aos con particular intensidad, hacia el terreno de las identidades (Lucas y Nar 1996). Entre estos procesos de cambio cabe sealar la emergencia de reivindicaciones nacionalitarias en la Europa del Este tras el fin de la bipolaridad, la globalizacin y la desterritorializacin del poder econmico, las reclamaciones identitarias de las minoras religiosas, tnicas, lingsticas en otras reas geogrficas, as como las de los pueblos indgenas; las demandas de mayor autogobierno de unidades polticas subnacionales, la integracin de los Estados en entidades polticas supranacionales o posnacionales como la Unin Europea, la progresiva emergencia de demandas de visibilidad pblica y de reconocimiento de grupos sociales discriminados o subrepresentados en los mbitos educativo, laboral y poltico, y la diversificacin de los flujos migratorios. Todos estos procesos, que ataen, por un lado, a la integracin y la cohesin social en unas sociedades culturalmente ms plurales y socialmente ms fragmentadas y, por otro, a las limitaciones del Estado-nacin y de la democracia liberal para gestionar adecuadamente las mltiples formas de pluralismo existentes en las sociedades actuales (An 2001), han dado lugar a renovados debates filosfico-polticos por ejemplo, la controversia filosfico-poltica entre liberales y comunitaristas en sus diversas modulaciones, y han sido tambin objeto de numerosos anlisis de los que han surgido redefiniciones tericas de la ciudadana y de la poltica de inclusin.2 Ninguna de ellas elude analizar el modo en que la inmigracin est transformando la concepcin tradicional de la ciudadana.
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2.1.2 INMIGRACIN, CIUDADANA Y ESTADO-NACIN
El vnculo entre nacionalidad y Estado, sobre el que se ha forjado el concepto de ciudadana en su sentido moderno, legitim los procesos de homogeneizacin cultural en el nivel interno y consolid unos sistemas polticos cuyas estructuras institucionales no estaban preparadas para la coexistencia en un mismo espacio de soberana de tradiciones nacionales y prcticas culturales diferenciadas como las que actualmente se asocian al fenmeno migratorio. La ciudadana, se ha dicho, opera en el mundo moderno como una suerte de estatus medieval (Carens 1992), ligado al nacimiento y protegido por las prerrogativas del Estado, que decide quin ser admitido como inmigrante y que impone la naturalizacin como prerrequisito de adquisicin de la membresa, excluyendo de la ciudadana plena a una serie de estatus intermedios ligados a la condicin migrante. Incluso en el caso de los llamados denizens, es decir, los inmigrantes regulares permanentes no nacionalizados (Hammar 1990), la tendencial equiparacin en derechos con los nacionales no alcanza, en la mayora de Estados, a la clase de derechos que definen la praxis ciudadana, es decir, los derechos polticos. El fenmeno migratorio no es, como se ha visto, el nico factor desencadenante de los actuales debates sobre la categora de la ciudadana en Europa. La irrupcin de la inmigracin en el centro del debate terico y la introduccin de la cuestin migratoria en el mbito de lo poltico se debe, en gran medida, al tipo de inmigracin caracterstica de las ltimas dcadas. La creciente inmigracin hacia Europa que tuvo lugar tras la Segunda Guerra Mundial fue esencialmente econmica. La presencia del inmigrante se legitimaba por su contribucin al desarrollo de las economas centrales en un marco de expansin econmica, crecimiento sostenido y disponibilidad de puestos de trabajo. El reclutamiento de mano de obra fornea se presuma temporal y segua el patrn de los trabajadores invitados que retornaban
dana cosmopolita, ciudadana transnacional (Baubck 1994; 2004b), ciudadana inclusiva (Lucas 1998; An 1998), poltica del reconocimiento (Taylor 1993), poltica de la presencia (Phillips 1995).
Entre otras, ciudadana multicultural (Kymlicka 1996), ciudadana diferenciada (Young 1990), membresa posnacional (Soysal 1994), (neo)republicanismo (Pettit 1999), ciudadana neorrepublicana (Van Gusteren 1994), ciuda-
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al pas de origen una vez transcurrido el perodo de estancia predeterminado, es decir, el modelo guest worker/gastaibeiter. En el caso de que los inmigrantes permanecieran en el pas de destino, la asimilacin constitua la nica posibilidad de integracin social, dado que la poltica de inmigracin y la construccin institucional del inmigrante apenas rebasaba el mbito acotado de las relaciones de produccin preordenadas al desarrollo de la economa nacional en las que los contingentes de mano de obra extranjera se insertaban. Tras la crisis econmica de mediados de los setenta, los Estados europeos impusieron el cierre de fronteras como poltica migratoria. Si bien una parte considerable de la poblacin inmigrante retorn a sus lugares de origen, amplios contingentes de inmigrantes se establecieron definitivamente en Europa, la mayora en ncleos urbanos. La llegada de inmigrantes continu, adems, a travs de la reagrupacin familiar y de otras vas indirectas. En las ltimas dcadas del siglo XX se ha producido una nueva oleada de flujos migratorios hacia Europa, integrada ya en los procesos emergentes de complejizacin, entrelazamiento y multiplicacin de los sistemas de migracin, que ha incorporado a pases tradicionalmente emisores, los pases latinomediterrneos, como lugares de destino. Cuatro elementos definen las nuevas tendencias en las dinmicas migratorias. En primer lugar, desde la dcada de los setenta, las migraciones han pasado a ser un fenmeno global en el que cada vez estn involucrados un mayor nmero de Estados, ya como emisores, ya como receptores. La consolidacin de un nuevo sistema migratorio internacional conformado por diversos subsistemas, a menudo entrelazados, est estrechamente vinculada a la recomposicin de las relaciones econmicas internacionales, uno de cuyos efectos es la pauperizacin de la periferia emisora. La globalizacin ha alcanzado a los movimientos de poblacin, y el corolario ms visible de esta relacin es la creciente diversificacin de los contextos de recepcin y la ampliacin de las reas de origen. Los inmigrantes que llegan a los pases europeos presentan, en la actualidad, una diversidad cultural, social y poltica mucho mayor que en dcadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial. En segundo lugar, las migraciones no slo se han diversificado, tambin se han intensificado. La aceleracin de los flujos y
el incremento del volumen de la poblacin migrante es una tendencia constatada en todas las regiones del planeta. El incremento de la presin migratoria sobre los pases desarrollados, el desequilibrio entre el nmero de candidatos a inmigrar y los requerimientos de los Estados ha generado un intenso debate en torno a la regulacin y el control de los flujos, pero tambin sobre las condiciones de la integracin de los inmigrantes. En tercer lugar, no slo se ha incrementado la diversidad en el origen geogrfico de los flujos migratorios, sino tambin en la naturaleza de los proyectos migratorios. En el origen de toda emigracin opera el doble eje de causas de expulsin y atraccin (push-pull), usualmente ligado a la mejora de la condicin laboral y salarial en el pas de destino. La inmigracin esencialmente laboral de dcadas anteriores se mantiene, pero coexiste con flujos de otro tipo, producto de la extensin y multiplicacin de las motivaciones y causas de la inmigracin. Por ltimo, el rasgo de las migraciones actuales hacia Europa con mayor trascendencia para nuestro tema es la progresiva sedentarizacin y la vocacin de permanencia de las comunidades migrantes en las sociedades de acogida, es decir, la tendencial sustitucin del modelo de inmigracin de ida y vuelta la inmigracin laboral posblica por el de inmigracin de establecimiento (Lpez Sala 2005; Aja y Dez Bueso 2005a). Es un hecho que los inmigrantes participan en la vida social de los pases de acogida no slo como trabajadores y que contribuyen al desarrollo (no slo econmico) bajo un estatus genrico de pertenencia sin ciudadana (Brubaker 1989). Ms all de esta condicin subordinada, el arraigo de comunidades culturales diferenciadas asociadas a la inmigracin en los pases de acogida y la incidencia del fenmeno migratorio en los procesos de cambio de los Estados de establecimiento tienen profundas implicaciones en la concepcin tradicional de la ciudadana: 1) La inmigracin ha dejado de ser considerada una cuestin estrictamente socioeconmica para adquirir un significado esencialmente poltico que plantea retos a la concepcin tradicional del Estado y de la soberana, y, sobre todo, a la identidad nacional construida de acuerdo a los parmetros histricos antes sealados. A medida que los inmigrantes han adquirido parcialmente los
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derechos que definen la membresa, se han constituido en actores polticos con cierta capacidad de influencia en la (re)definicin de los contornos de la identidad nacional. A juicio de algunos autores, la preocupacin por la identidad nacional est en la base de las polticas migratorias restrictivas implementadas en las dcadas de los ochenta y noventa y justificadas con argumentos econmicos. Los Estados han renacionalizado el discurso poltico con relacin a la inmigracin mientras parecen renunciar a su soberana en determinados mbitos, por ejemplo, frente a los efectos desnacionalizadores de la economa provocados por la globalizacin (Sassen 2001). 2) La inmigracin de establecimiento de las ltimas dcadas se ha convertido en objeto de polticas comprensivas dirigidas a la integracin social que abarcan diversos mbitos sectoriales (salud, educacin, vivienda, proteccin social y mediacin cultural). La implementacin de estas polticas y el reconocimiento de los derechos que tutelan los bienes asociados a las mismas es una prueba de los Estados especialmente, los de ms reciente tradicin receptora, que han empezado a asumir que un proyecto migratorio libre y estable se desarrolla en mltiples esferas ciudadanas, no slo en el mbito productivo-laboral. Es cierto que las polticas de acceso restrictivas tienden a reforzar la concepcin laboral-instrumental de la inmigracin y la supeditacin de la integracin social a los intereses del mercado interno, modulando una poltica de inmigracin que, paradjicamente, tiende a negar su objeto (Lucas 2002c). Aun dentro de estas coordenadas, el significado poltico de la puesta en marcha de polticas sectoriales basadas en una comprensin integral del fenmeno migratorio es indudable, al menos en lo que respecta al acceso progresivo aunque incompleto de los inmigrantes a una serie de derechos que son el prerrequisito para la integracin social y poltica en la sociedad de acogida (An 2003). 3) La diversificacin de los movimientos de poblacin y la complejidad de las polticas migratorias ha generado una progresiva diferenciacin de estatus de los sujetos que torna obsoleta la concepcin de la ciudadana basada en la nacionalidad como criterio exclusivo y excluyente de atribucin de derechos. Es cierto que la desagregacin de la condicin ciudadana (la ruptura del
vnculo nacionalidad-derechos) tiene su contracara en lo que se ha llamado estratificacin cvica (Morris 2002), expresin que hace referencia a la multiplicacin de regmenes de derechos reconocidos a los extranjeros en funcin del tipo de permiso/autorizacin de trabajo o del programa de ingreso, unas variaciones estructuradas por el propio Estado sobre la base de una comprensin abiertamente instrumental del fenmeno migratorio. La multiplicacin de categoras y regmenes jurdicos asociados al proceso de estratificacin cvica constituye una amarga evidencia de que los Estados siguen siendo los principales agentes en la determinacin de los procedimientos de ingreso, el reconocimiento de derechos y deberes y las posibilidades de integracin de los inmigrantes, circunstancia que desmiente al menos de modo parcial el optimismo de determinadas aproximaciones a la teora de la ciudadana sustentadas en una suerte de globalismo de los derechos. Sin embargo, la heterogeneidad de estatus ligada a la fragmentacin o desagregacin de la condicin ciudadana es tambin una evidencia de la ruptura ya irreversible del nexo entre territorialidad (estatalidad), nacionalidad y atribucin de derechos que est en la base de la moderna concepcin de la ciudadana, una ruptura que, en algunos Estados, alcanza ya al ncleo definitorio de la membresa poltica, es decir, a los derechos de participacin en el subsistema electoral. Con todas sus limitaciones, entre ellas, la diferenciacin de iure entre residentes nacionales de Estados miembros y nacionales de terceros pases residentes de larga duracin, la tortuosa construccin de la ciudadana europea es una muestra de que resulta posible articular una ciudadana desvinculada de la nacionalidad y articulada en torno a la residencia o la vecindad. 4) La tendencial desnacionalizacin de la ciudadana comporta, finalmente, la alteracin del sentido de pertenencia exclusiva y de lealtad sobre las que se han construido las identidades nacionales en sentido moderno, as como la erosin de la identificacin entre etnos y demos, que nutri la conformacin de la ciudadana como elemento de cohesin social y cultural en la modernidad poltica. Junto a la eclosin de las identidades subestatales (la multiculturalidad endgena), los movimientos migratorios han introducido variaciones sustanciales en la concep-
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cin tradicional de la relacin del ciudadano con el Estado tanto en el plano jurdico-poltico como en el simblico-cultural. El mantenimiento de vnculos jurdicos con el pas de origen y la ciudadana parcial o demediada en el pas de acogida conforman pertenencias polticas mltiples y afiliaciones no excluyentes que alteran los presupuestos tradicionales de la lealtad a una comunidad prepoltica integrada por descendencia, tradicin compartida y lengua comn. La inmigracin como agente de la multiculturalidad exgena est, en definitiva, modulando nuevas formas de pertenencia cuya repercusin en la categora de la ciudadana (y en la teora de la ciudadana tradicional) es indudable. Ciertamente, los Estados disponen an de la prerrogativa para definir la diferencia entre nacionales y extranjeros, para encauzar los proyectos migratorios en funcin de las necesidades internas y para excluir de la tendencial equiparacin en derechos con los nacionales a amplios segmentos de inmigrantes cuya situacin de irregularidad administrativa no es un fenmeno natural, sino una consecuencia de las polticas de acceso implementadas por los propios Estados (Solanes 2001b). Hay, pues, una contradiccin latente entre las modificaciones de la condicin ciudadana en los hechos y la preservacin del modelo monista de ciudadana arraigado en la pertenencia a un Estado culturalmente homogneo. El subsistema poltico es acaso el mbito en el que la distancia entre los dos polos de este desajuste es mayor.
ranta del Estado democrtico entendido como comunidad libre de iguales. Como se ha sealado, la instalacin de poblaciones inmigradas en Europa a lo largo de las ltimas dcadas ha producido modificaciones sobre el tradicional vnculo entre nacionalidad, estatalidad y atribucin de derechos. En el mbito interno, la graduacin del reconocimiento de derechos fundamentales en funcin de la categora de inmigrante implica una diferenciacin no slo entre nacionales y extranjeros, sino entre los propios inmigrantes. Al menos por lo que respecta a los extranjeros en situacin administrativa regular vlido, con mayor razn, para los residentes permanentes, buena parte de los elementos que definen la ciudadana sustantiva, es decir, los derechos y obligaciones de los miembros de la comunidad poltica, no estn ya reservados slo a los nacionales. Desde este punto de vista, cabra afirmar que el progresivo reconocimiento de derechos constitucionales a los inmigrantes es paralelo a la paulatina transformacin del criterio de pertenencia, desplazado desde la afiliacin jurdico-formal a la nacin hacia la residencia, el arraigo o la vecindad en el territorio. Ahora bien, existe todava un ltimo espacio de diferenciacin, una frontera an no superada, o superada slo de manera parcial y limitada, que marca la divisoria fundamental entre nacionales y extranjeros en el acceso a (y el ejercicio de) la ciudadana. Se trata de la limitacin de la participacin poltica plena de los inmigrantes y su exclusin de los mecanismos de representacin democrtica. Al menos por lo que respecta a la participacin a travs del sufragio, el concepto poltico de ciudadana, cuyo peso simblico es indudable, permanece en la mayora de los Estados dentro de las fronteras de la nacionalidad, muchas veces al abrigo de previsiones constitucionales. Volveremos sobre el significado y las implicaciones de esta limitacin.
2.2.1 UNA CONCEPCIN AMPLIA DE LOS DERECHOS DE PARTICIPACIN
2.2 CIUDADANA Y DERECHOS DE PARTICIPACIN DE LOS INMIGRANTES
La integracin cvica de los inmigrantes en los trminos planteados anteriormente presupone una concepcin de la ciudadana plural e inclusiva capaz de extender a los inmigrantes los beneficios de la membresa ligados al despliegue histrico del Estado-nacin en un nuevo contexto marcado por la transnacionalizacin de la condicin ciudadana. En primer lugar, las libertades negativas y la seguridad jurdica, es decir, la garanta del Estado de derecho. En segundo trmino, los derechos sociales, es decir, la garanta del estado del bienestar. Por ltimo, los derechos polticos, es decir, la ga-
En el marco normativo de la integracin cvica, la expresin derechos de participacin connota una realidad heterognea que trasciende el marco estricto de la reproduccin del sistema democrtico a travs del ejercicio peridico del sufragio.
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De acuerdo a una clasificacin convencionalmente aceptada en la teora de los derechos fundamentales que, a pesar de no ser concluyente en los planos estructural y axiolgico, refleja fielmente la evolucin histrica de la recepcin constitucional de los derechos humanos, suelen distinguirse varias generaciones de derechos (civiles y polticos, sociales y culturales), a las que recientemente se han agregado los llamados derechos de solidaridad (Bobbio 1991; Peces-Barba 1995). Los derechos polticos (con frecuencia conjugados indistintamente junto a los derechos civiles) son aquellos que corresponden al segundo segmento del despliegue histrico de la ciudadana, segn el esquema propuesto por Marshall. El estrecho vnculo de esta fase evolutiva con las luchas por la consecucin del sufragio universal, as como la propia significacin del voto en las democracias contemporneas el derecho de voto es, por as decir, un metaderecho procedimental o formal a travs de cuyo ejercicio el ciudadano determina mediatamente el contenido material de los dems derechos, dentro de los lmites marcados por el denominado contenido esencial ha legitimado una comprensin restrictiva de los derechos polticos que los identifica de modo casi excluyente con la conformacin de la voluntad general a travs de la expresin de opciones plurales en el ejercicio peridico del voto. Tradicionalmente, se ha incluido tambin en esta acepcin restrictiva de los derechos polticos a la participacin en la Administracin del Estado a travs del acceso a cargos pblicos. Ahora bien, los derechos polticos pueden y deben entenderse en un sentido amplio o extensivo. Desde esta perspectiva, la categora comprende tambin algunos derechos estructuralmente anlogos a las libertades clsicas asociadas a la preservacin de la esfera de accin personal respecto a intromisiones estatales que, sin embargo, tienen una clara impronta participativa, y tambin los derechos de representacin y tutela especfica de determinadas clases de sujetos cuya positivacin constitucional se enmarca en el proceso de composicin del conflicto de clases en la sociedad industrial. Cuando se habla de la participacin social y poltica de los inmigrantes, resulta necesario el manejo de una nocin amplia de derechos polticos que, con la denominacin genrica derechos de participacin, refleje todas las posibilidades de intervencin en la vida pblica con las que cuen-
tan los inmigrantes a pesar de la restriccin del derecho al sufragio, una limitacin que, como han sealado Wihtol de Wenden y Hargreaves (1993), no ha impedido que los inmigrantes hayan empezado a asumir un rol poltico relevante y activo en las sociedades de acogida. Los derechos de participacin incluyen, as, todas aquellas manifestaciones de la llamada libertad positiva o democrtica: a) En primer trmino, los derechos comprendidos en la acepcin restrictiva de los derechos polticos, es decir, el sufragio activo y pasivo y el acceso a cargos pblicos. b) En segundo lugar, aquellos derechos de naturaleza participativa reconocidos en los textos constitucionales cuya titularidad y ejercicio resulta modulada por la regulacin legal de las situaciones del extranjero en el Estado receptor. Es el caso de los derechos de asociacin, manifestacin, reunin, peticin, afiliacin a partidos polticos, libre sindicacin y huelga. Tambin los derechos relativos a la libre expresin e informacin (en particular, las previsiones constitucionales relativas a la transmisin y recepcin de una informacin veraz) y las medidas promocionales orientadas a facilitar el acceso de los inmigrantes a los medios de comunicacin y la creacin de plataformas propias de expresin podran encuadrarse en la nocin ampliada de los derechos de participacin, atendidas la incuestionable relevancia de los medios en la percepcin poltica de la inmigracin (Ter Wal 2002; Gonzlez-Enrquez 2004) y la necesidad de que los canales de comunicacin masiva transmitan una imagen no distorsionada del fenmeno migratorio. c) Por ltimo, las facultades de intervencin en rganos, foros, consejos consultivos y otros dispositivos de participacin y consulta de tipo genrico o especfico creados bajo la cobertura jurdica e institucional de las Administraciones estatales, regionales o locales, en los que se canalizan las demandas y recomendaciones de los inmigrantes sobre el diseo y la gestin de programas y polticas que les afectan. Este listado no agota los instrumentos de participacin de los inmigrantes en la vida pblica, si bien la caracterizacin individualizada como derechos de
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otros mecanismos de intervencin social y poltica resulta tal vez problemtica, bien porque constituyen iniciativas y acciones puntuales desarrolladas al amparo del ejercicio de alguno de los derechos constitucionales anteriormente citados,3 bien porque se trata de mecanismos de lucha poltica articulados al margen de (e incluso contra) toda mediacin jurdica e institucional.4 No todos los derechos estn reconocidos a los inmigrantes en los pases de la UE, y los que estn reconocidos no lo estn para todos los inmigrantes. Aun as, la incorporacin a los canales de expresin poltica no est totalmente vetada para los no nacionales. Al margen de lo que podra denominarse el ncleo duro de los derechos de participacin (sufragio y acceso a cargos pblicos), normalmente reservado a los nacionales, existen diversas formas de participacin y tambin diversos mbitos y esferas en los que la intervencin poltica de los inmigrantes (y, con ella, la integracin cvica) en la sociedad receptora puede hacerse efectiva.
2.2.2 LOS ESPACIOS DE LA PARTICIPACIN: HACIA UNA CIUDADANA MULTILATERAL
llar y sostener lealtades superpuestas y mltiples por encima de las fronteras, generando prcticas polticas transnacionales que trascienden los lmites de los Estados-nacin y que cuestionan las presunciones de cerramiento exterior y de homogeneidad interna de la comunidad poltica (Baubck 2004a). La afiliacin de los sujetos a Estados separados geogrficamente y la constitucin de redes de accin poltica por parte de las comunidades transnacionales dispersas convierten al inmigrante en un actor (no slo econmico) con capacidad de influencia poltica en sedes de soberana diferenciadas, circunstancia que contribuye a estrechar los vnculos entre los pases de origen y de acogida. Por otra parte, la pertenencia mltiple de los individuos a diferentes comunidades polticas favorece la generacin de instancias y procesos de argumentacin y deliberacin complejos y diversos situados a distintos niveles territoriales. La idea de una ciudadana multilateral no hace referencia nicamente a la necesidad de rebasar el marco del Estado-nacin y ampliar el mbito de la democracia en trminos universalistas o cosmopolitas, una propuesta ampliamente tematizada en los ltimos aos por la politologa y la filosofa poltica y moral (Held 1995; Habermas 2000), tomando como referencia principal la construccin de la ciudadana europea. El concepto de ciudadana multilateral pretende reflejar la progresiva desidentificacin entre comunidad poltica y Estado-nacin, entre democracia y homogeneidad, pero tambin dar razn de la diversificacin del locus democrtico, la multilateralizacin de la participacin poltica y el surgimiento de comunidades cvicas solapadas y regmenes de derechos en los niveles supra y subnacional. Atendiendo a la importancia primordial del mbito regional y, sobre todo, local en el proceso de integracin social y poltica de los inmigrantes, el acceso a la ciudadana puede entonces entenderse como un proceso gradual que comienza
caso, por ejemplo, de los encierros de los sans papiers en Francia en 1997 o las movilizaciones de principios de 2001 en Espaa, tras la aprobacin de la LO 8/2000, que modificaba la LO 4/2000 apenas transcurridos unos meses desde su aprobacin) deben considerarse mecanismos de participacin poltica por dos motivos. Primero, porque muchas veces son el nico modo de expresin para reivindicar pblicamente pretensiones moralmente justificadas. Segundo, porque su instrumentacin al margen de los canales convencionales no excluye la eventual reconduccin del conflicto hacia cauces polticos institucionalizados.
A resultas de la incipiente desagregacin y transterritorializacin de la ciudadana, las identidades polticas no tienen por qu concebirse exclusivamente en trminos estadocntricos. Junto con otros factores, los movimientos migratorios han minado poco a poco la identificacin de las fronteras de la comunidad cvica con las fronteras del territorio estatal (Benhabib 2005). Las fronteras continan siendo la expresin ltima de la suprema potestas definitoria de la soberana del Estado en sentido moderno-clsico (Ferrajoli 1999b) y constituyen, en tal sentido, un desafo poltico y normativo para la extensin de los derechos en un sentido autnticamente universal (Lucas 1994). Sin embargo, la ciudadana desagregada permite a los sujetos desarro3
Entre otros ejemplos, cabe sealar las acciones de los colectivos de inmigrantes junto con organizaciones locales activas en el mbito de la inmigracin, dirigidas a sensibilizar a la opinin pblica sobre la necesidad del reconocimiento del derecho de voto en las elecciones municipales (campaas de concienciacin, encuestas, cesin simblica del voto a los no comunitarios, etc.). Las movilizaciones, encierros y otras formas de presin poltica articuladas en contextos de reformas legales restrictivas, procesos de regularizacin poco transparentes o discriminatorios o expulsiones inminentes del territorio (el
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desde abajo, es decir, en la condicin de vecindad (Lucas 2004b). La ciudadana local es el punto de partida del camino hacia la integracin cvica.
Las corporaciones y gobiernos locales carecen de algunas competencias determinantes en materia de inmigracin. Es el caso, por ejemplo, de las atribuciones estatales ligadas al acceso al territorio y al control de los flujos migratorios. Con frecuencia, no disponen tampoco de una capacidad normativa equiparable a la que tienen las administraciones regionales para disear mecanismos y programas de integracin de los inmigrantes. Podra por ello pensarse que las cuestiones de la ciudadana quedan fuera del alcance de los municipios. La experiencia demuestra que sta es una idea errnea. Aunque uno de los propsitos de la construccin de la nacin moderna ha sido desmontar la primaca histrica de la ciudad urbana y sustituirla por la ciudadana nacional, las ciudades siguen siendo un lugar estratgico para el desarrollo de la ciudadana. El entorno urbano (el lugar donde los inmigrantes se establecen mayoritariamente) es el espacio inmediato de insercin en el pas de acogida, el primer lugar en el que el inmigrante se percibe como sujeto perteneciente a una comunidad cvica diversa a la de su lugar de origen, el mbito en el que resulta ms previsible la identificacin con las instituciones y la esfera donde los incentivos para involucrarse en los asuntos de inters comn son mayores. Adicionalmente, la mayor accesibilidad y proximidad de las instituciones de gobierno locales favorece el planteamiento de demandas relativas a las necesidades e intereses de los inmigrantes y el acceso a las reas y procesos pblicos de adopcin de decisiones. Los contextos urbanos tienen, en suma, una gran repercusin en el modo en que los inmigrantes desarrollan formas de participacin poltica o modos de ciudadana (Holsten y Appadurai 1996; Vertovec 2001). La conciencia de que la participacin de los inmigrantes en la vida municipal es un elemento clave para la integracin ha tenido reflejo en la legislacin interna de los Estados (todos aquellos pases europeos, miembros o no de la UE, que han reconocido el derecho al sufragio activo y pasivo a los extranjeros residentes no naturalizados lo han hecho en los comicios locales, en algn caso tambin en las elecciones regionales), pero tambin en de-
terminados instrumentos de Derecho internacional, por ejemplo, el Convenio Europeo sobre la Participacin de los Extranjeros en la Vida Pblica Local, firmado en el marco del Consejo de Europa (Estrasburgo, 5 de febrero de 1992), en los debates de las instituciones de la UE sobre las estrategias para la integracin de los nacionales de terceros pases y el contenido de la ciudadana cvica, y en las recomendaciones peridicas de entidades como la Conferencia Permanente de Autoridades Locales y Regionales de Europa (CLRAE 1992). En las ltimas dcadas, las ciudades han dado lugar a una gran variedad de desarrollos polticos y formas emergentes de ciudadana concretadas en la multiplicacin de mecanismos de participacin y deliberacin pblica no estrictamente electorales: foros temticos, asambleas, audiencias, jurados ciudadanos, consejos consultivos, encuestas deliberativas, presupuestos participativos, referndum, crculos de estudio, gestin asociativa de servicios municipales y de centros cvicos y otros. Estos dispositivos son heterogneos y pueden clasificarse de acuerdo con criterios como la base de la participacin (asociativa, personal o mixta), la lgica de la participacin (sectorial o temtica en el caso de la participacin asociativa; territorial o intensiva en el caso de la participacin personal) y el tipo de proceso participativo (diagnstico-formacin de agendas; diseo de polticas-toma de decisiones y gestin de equipamientos y servicios). Con sus potencialidades y tambin con sus limitaciones, las nuevas formas de participacin ciudadana han hecho del mbito urbano una suerte de laboratorio de la democracia en el que se abren espacios para compensar las insuficiencias de la lgica de funcionamiento de los sistemas de representacin tradicionales (Font y Gom 2001). Muchas de las experiencias de este tipo (regionales pero, sobre todo, locales y tambin inframunicipales, es decir, en mbitos como los barrios o distritos) puestas en marcha en distintos pases europeos y en Espaa, tienen como objetivo canalizar la participacin poltica de los inmigrantes. Los organismos orientados a facilitar y promover la intervencin cvica de los inmigrantes en la vida local son tambin heterogneos, si bien el referente son las estructuras ad hoc de tipo consultivo (habitualmente designadas como consejos consultivos) o las comisiones mixtas, y tienen una trayectoria ms prolongada en pa-
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ses como Alemania, Blgica, Suecia, Pases Bajos, Austria, Luxemburgo o Italia que en nuestro medio. Con independencia de sus limitaciones polticas (ligadas, principalmente, a su carcter no vinculante) y de los problemas organizativos, de funcionamiento y de representacin que presentan, este tipo de instrumentos dotan a las instituciones de gobierno local de un plus de legitimidad, visibilizan a los inmigrantes en la esfera de los asuntos de inters comunitario, contribuyen a que los autctonos perciban la inmigracin como un tema propio, y facilitan la identificacin de los inmigrantes con la comunidad cvica local, regional o barrial, colocndolos en la lnea de partida del acceso a la ciudadana.
2.2.3 EL INMIGRANTE COMO SUJETO POLTICO INDIVIDUAL Y GRUPAL
El Estado-nacin moderno estableci de modo uniforme una legislacin general, una Administracin Central y un poder nico, sobre una sociedad de ciudadanos iguales. La identidad nacional construida a partir de la presuncin de homogeneidad cultural de toda la poblacin oper, por vas diversas, como un catalizador del monismo estatal en el plano poltico y cultural. La idea de nacin dio, as, verdadero sentido al Estado. La unidad de representacin, de acuerdo con la cual los elegidos electoralmente representan a toda la nacin, se funda precisamente en la superioridad de la idea de nacin (el pueblo) frente a los cuerpos intermedios (los grupos organizados), considerados como un elemento de distorsin de la voluntad general que pona en riesgo la garanta de la igualdad poltica del ciudadano individual. De otra parte, la tradicional exclusin de los no nacionales del mbito poltico encontr su justificacin en el argumento de que slo los individuos que son parte constitutiva de la nacin pueden tomar parte en las decisiones fundamentales del Estado (Mass Garrote 1997). La unidad cultural en y del territorio estatal, la abstracta equivalencia de los ciudadanos como sujetos polticos individuales y la hostilidad hacia las for5
mas de representacin poltica de base metaindividual son algunos de los rasgos y presunciones de la concepcin poltica liberal nacida de las revoluciones del XVIII que, a pesar de su pervivencia (la mayora de los sistemas constitucionales mantienen la concepcin liberal originaria de la representacin), han sido objeto de revisin a lo largo de los ltimos doscientos aos, especialmente en la segunda mitad del siglo XX. Los procesos sociales, polticos y culturales que han obligado a repensar la tradicin liberal (Kymlicka 1996; Villoro 1998) son muy diversos, como se ha visto al abordar la cuestin de la actualidad de los debates sobre la ciudadana. La inclusin poltica de la diferencia en los sistemas institucionales ofrece, en este sentido, un panorama en el que convergen realidades muy heterogneas cuyo anlisis pormenorizado excede las intenciones de este estudio. Ms modestamente, se trata de analizar aqu el encaje del fenmeno migratorio en este desplazamiento, marcado por la alteracin del paradigma poltico liberal y por el reconocimiento de derechos colectivos de representacin y de mecanismos jurdicos de tutela diferenciada de determinados bienes en funcin del grupo, en particular, de los llamados derechos culturales. Con relacin al estatuto jurdico de los inmigrantes como colectivo, cabe sealar, preliminarmente, que los inmigrantes llegados a los Estados europeos forman colectivos diferenciados perfectamente encuadrables en el concepto de grupo o minora, entendidos ambos como unidades de afiliacin o referencia con ciertas caractersticas que los singularizan con respecto a la mayora. Sin embargo, las comunidades de inmigrantes no pueden reclamar el estatuto jurdico (la personalidad jurdica) de minora en el sentido restringido que han dado a esta nocin los instrumentos de Derecho internacional y las declaraciones polticas de entidades supranacionales, bajo cuya cobertura han sido reconocidos derechos colectivos de representacin poltica y de proteccin de la identidad propia a minoras nacionales, tnicas, religiosas o lingsticas en el mbito de los Estados.5 Si bien los colectivos de inmigranmit de Ministros del Consejo de Europa, 1994; Declaracin sobre los derechos de las personas pertenecientes a minoras nacionales o tnicas, religiosas o lingsticas (AG Naciones Unidas, Resolucin 47/135, de 18 de diciembre de 1992); Directiva 501 (1995) sobre proteccin de los derechos de las minoras, Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (AG Naciones Unidas, Resolucin 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966), art. 27; Principio VII del Acta Final de Helsinki (1975, Conferencia para la Seguridad y la Cooperacin en Europa); Carta Europea de las lenguas regionales o minoritarias, Consejo de Europa, 1992; Conveniomarco para la proteccin de las minoras nacionales, Co-
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tes pueden cumplir con los elementos objetivo (los rasgos tnicos, religiosos, lingsticos que diferencian al grupo del resto de la poblacin) y subjetivo (la conciencia grupal y la voluntad de preservar sus tradiciones y su diferencia cultural) que los mencionados instrumentos legislativos y polticos exigen para considerar a las minoras como tales, la aplicacin de los mismos se extiende nicamente a las comunidades tnicas, nacionales, religiosas o lingsticas asentadas en el territorio del Estado y afiliadas al mismo formalmente a travs del vnculo de la nacionalidad. Ms problemtica resulta an la equiparacin de los colectivos inmigrantes con los pueblos indgenas, la tutela de cuya especificidad cultural ha sido objeto de amplios desarrollos constitucionales en las ltimas dcadas. Esta limitacin no comporta, a priori, ni la imposibilidad de que los inmigrantes planteen reivindicaciones sobre bienes colectivos (ya que los grupos y colectivos de sujetos que se benefician de medidas diferenciadas en funcin del grupo no son nicamente las minoras nacionales en sentido estricto), ni la imposibilidad de concebir a los grupos de inmigrantes (sobre todo a las comunidades inmigrantes slidamente arraigadas en un territorio) como una realidad anloga a las minoras jurdico-polticas (Lucas 1993), dado que la frontera conceptual entre minora nacional y comunidad tnica inmigrada tiende a difuminarse precisamente por el arraigo de los grupos inmigrantes en los Estados de establecimiento. Lo relevante es, entonces, identificar el tipo de reivindicaciones y demandas que formulan las comunidades de inmigrantes y analizar en qu medida se asemejan a las de las minoras nacionales y a las de otros grupos sociales. En el marco del amplio debate en torno al concepto (o la propia existencia), el fundamento y las diversas tipologas de los derechos colectivos,6 y cindonos al tema de la participacin de los inmigrantes en la vida poltica, puede ser til establecer una diferenciacin entre: a) Los derechos relativos a pretensiones sustantivas de reconocimiento, ligadas a la proteccin de la identidad cultural, y
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b) Los derechos especiales o diferenciados de representacin poltica a travs de los cuales se asegura voz y presencia pblica a los reclamos (no slo vinculados a la preservacin o promocin de la identidad cultural) de colectivos discriminados o tradicionalmente subrepresentados en la sociedad (minoras nacionales, pero tambin mujeres o grupos raciales). Son derechos del primer tipo (a) los denominados derechos culturales, es decir, aquellos que no protegen o promueven el acceso a la cultura de los individuos, sino la identidad cultural propia de un colectivo o de una minora (Lucas 2003b). Por ejemplo, las exenciones de leyes que penalizan determinadas prcticas culturales, las external rules que restringen la libertad de los no miembros para proteger la cultura de los miembros de la comunidad, y similares. Son derechos del segundo tipo (b) aquellos derechos especiales que se derivan de la flexibilizacin del sistema originario de representacin unitaria e individual a travs de mecanismos como la asignacin directa de escaos a las minoras, el establecimiento de cuotas de representacin para determinados colectivos subrepresentados en la esfera pblica, la redistribucin de las circunscripciones electorales teniendo en cuenta la existencia de grupos diferenciados y similares. En ambos casos, la unidad de atribucin es una colectividad. A menudo, aunque no siempre, ambos tipos de derechos estn vinculados instrumentalmente, ya que la representacin diferenciada con arreglo a criterios grupales se concibe como una garanta de la preservacin de la identidad cultural del grupo. De hecho, la participacin en los asuntos de Estado que afecten a la minora es uno de los derechos colectivos recogidos en los instrumentos legales y polticos citados. Dicho esto, cabe plantear de qu modo las demandas de proteccin de la propia identidad cultural de comunidades inmigrantes resultan equiparables a las pretensiones de las minoras nacionales (a), y en qu medida las comunidades de inmigrantes pueden ser definidas como actores polticos colectivos cuya intervencin en la esfera poltica adopta una lgica grupal (b):
(1996), Levy (1997) y Young (1990); sobre la cuestin de la justificacin normativa de los derechos colectivos, vense, entre otros, Lucas (1995) y Garca Inda (2001).
Sobre la existencia y el concepto de los derechos colectivos, vase Garca An (2001, 2002); para el anlisis de diversas clasificaciones de los derechos colectivos, Kymlicka
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a) Con relacin a las demandas de proteccin de la identidad cultural, se ha sealado que las minoras inmigrantes no pretenden convertir sus lenguas maternas en la lengua oficial de las sociedades de acogida, no plantean reclamaciones territoriales, ni exigen formas de autonoma poltica (Baubck 2003). Lo que con frecuencia plantean es el respeto y la preservacin de determinados rasgos de su identidad cultural que, usando expresiones que corresponden a dos autores de reputacin liberal, forman parte de los contextos de eleccin (Kymlicka 1996) o los lxicos compartidos (Dworkin 1989) de su comunidad. Lo que plantean, por tanto, es la proteccin de determinados bienes que para los miembros del grupo tienen un valor primario. Si bien no todas las pretensiones de tutela de rasgos culturales especficos merecen la proteccin de las instituciones polticas y jurdicas de las sociedades de acogida, lo que interesa subrayar ahora es que estos reclamos son, en muchos sentidos, anlogos a los que plantean las minoras tnicas, nacionales, religiosas o lingsticas. Lo son no tanto por su contenido especfico (lengua, territorio, autogobierno, etc.) cuanto por su objeto genrico (las prcticas culturales) y por la dimensin colectiva o grupal de los bienes cuya proteccin se demanda. En los sistemas jurdicos occidentales existen ya variados ejemplos de proteccin por va legislativa o interpretativa de expectativas de tutela de bienes identificables con los derechos culturales, relativos a los horarios laborales, los das festivos, la indumentaria, los modos de satisfaccin de prestaciones educativas y sanitarias, incluso el rgimen de pensiones de viudedad. Inevitablemente, algunos de estos supuestos generan polmicas y debates en torno a los lmites del pluralismo y la redefinicin de los consensos pblicos en materia de reconocimiento de la diferencia.7 Determinadas aproximaciones tericas que ven en la conciencia de la diferencia de los colectivos inmigrantes un factor ontolgicamente disruptivo de la convivencia y una fuente de fragmentacin cultural y de quiebra de la cohesin social8 no contribuyen precisamente a que el di7
logo en torno a la diferencia cultural se desarrolle con un mnimo de rigor y, sobre todo, de realismo. La acomodacin de los inmigrantes en el plano cultural es, en realidad, un proceso complejo, lento y dificultoso que requiere el ajuste de las sociedades de acogida y de sus instituciones a la realidad de la inmigracin (y a la inversa), as como la construccin de equilibrios, a veces precarios, entre la equiparacin en derechos y el respeto a la diferencia, de ah que la proteccin de bienes culturales y la traduccin jurdica de las demandas de reconocimiento se resuelva con frecuencia a travs de la discusin caso por caso y no mediante la aplicacin de modelos generales. No parece lcito, en todo caso, excluir a priori del debate pblico unas demandas que, con las salvedades apuntadas, son asimilables a las de las minoras en sentido jurdico. b) Por lo que respecta a los mecanismos de representacin, las comunidades inmigrantes no suelen estar constituidas como minora poltica en las instituciones del subsistema de representacin (no ya slo porque, en general, los inmigrantes no tienen reconocido el derecho al sufragio, sino porque en la mayora de los Estados no pueden fundar partidos polticos). Estas limitaciones y tambin el esperable rechazo de la poblacin autctona condicionan, en gran medida, la posibilidad de plantear la aplicacin de mecanismos como la atribucin de escaos, las cuotas de representacin, la redefinicin de circunscripciones y otros dispositivos de representacin especial (o de reorganizacin del sistema electoral) en relacin con las comunidades inmigrantes, especialmente si stas son de reciente establecimiento en el territorio receptor. Ahora bien, esto es independiente del hecho de que la actuacin de los inmigrantes en el mbito de la participacin cvica se estructura con arreglo a parmetros grupales. A pesar de que las organizaciones de inmigrantes se articulan en torno a diferentes ejes de identificacin (ideologa, gnero, tipo de actividad), con frecuencia es la adscripcin nacional o cultural el marcador que aglutina a los extranjeros en torno a una organizacin. Es, pues, la afiliacin a una variacaso de la Ley aprobada en Francia sobre el uso de signos de pertenencia religiosa en el mbito educativo, vase Garca Pascual (2005). Vase, por ejemplo, la difundidas tesis de Sartori (2001).
En ocasiones, las controversias pblicas en torno a la diferencia algena cumplen la funcin de solapar problemas sociales que slo tangencialmente tienen que ver con la diversidad cultural. Para un anlisis en esta direccin del
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ble de carcter colectivo diversa (a la que normalmente se aglutina a las organizaciones polticas, sociales o de inters de las sociedades de acogida) lo que confiere a las comunidades de inmigrantes una idiosincrasia propia como actores polticos, que no es desconocida por los distintos mecanismos articulados para promover su integracin cvica. En los consejos de consulta belgas, en los consejos locales alemanes, en los consejos para extranjeros holandeses, en los comits o consejos de inmigracin suecos o en las unidades de relaciones raciales britnicas, la participacin de las comunidades inmigrantes se organiza normalmente mediante la reserva de espacios de representacin (asientos, vocalas) de acuerdo con aquellos criterios. Por otra parte, las organizaciones polticas y de inters nacional (partidos polticos, sindicatos) pueden articular autnomamente mecanismos internos de promocin para facilitar el acceso de los inmigrantes a los rganos de sus estructuras organizativas, a los cometidos de carcter representativo de las organizaciones y a la representacin propiamente poltica (en los casos en que tengan acceso al sufragio), a travs de tcnicas similares a los que se usan en relacin con otros grupos sociales como el tratamiento preferente o las cuotas. Una cuestin distinta, situada en el mbito de la filosofa poltica y, ms especficamente, en el debate entre los distintos modelos o concepciones de la ciudadana que atribuyen a los derechos de participacin y a la praxis poltica un valor constitutivo o definitorio de la condicin ciudadana (cabra citar, en un extremo, las diversas variantes del republicanismo y, en el otro, las distintas versiones de la denominada ciudadana diferenciada) es el modo en que debera organizarse la representacin poltica estable a fin de lograr una mejor integracin social y poltica de los grupos sociales. El conjunto de problemas asociados a este debate (si y por qu es o no posible el consenso sobre la base de la deliberacin individual, si y por qu la igualdad formal es suficiente para garantizar la presencia pblica de grupos subordinados, si y por qu se puede predicar la neutralidad de las estructuras polticas estatales, si y por qu es necesaria la representacin especial en funcin de grupo, si
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y por qu la diferencia cultural es un elemento suficiente para edificar un modelo de ciudadana diferenciada, si y por qu son suficientes los derechos de representacin del grupo, al margen de las polticas de integracin de carcter social, si y por qu las medidas de representacin poltica diferenciada deben ser temporales o permanentes, etc.),9 no estn explcitamente focalizados en las comunidades inmigrantes, sino en la nocin mucho ms amplia y heterognea de grupos sociales, lo que no impide extrapolar muchos de los argumentos y propuestas de este debate a la cuestin de la integracin cvica de los primeros.
2.2.4 EL DERECHO DE SUFRAGIO, LTIMA FRONTERA DE LA CIUDADANA POLTICA
La participacin poltica a travs del ejercicio del derecho de sufragio se dijo al comienzo de este captulo contina determinando el sentido poltico del concepto de ciudadana. El confinamiento en los lindes de la nacionalidad del poder vinculante de decisin poltica genera situaciones que, seguramente, no pudieron ser previstas en el contexto histrico de extensin del sufragio universal a todos los nacionales de los Estados europeos, pero que actualmente revelan algunas de las paradojas asociadas al fenmeno migratorio. Un espaol que reside fuera de Espaa por veinte aos puede votar en todos los procesos electorales internos (es decir, en las elecciones generales, autonmicas, locales) y externos (es decir, en las elecciones europeas) por mandato constitucional. Por su parte, un extranjero no nacionalizado que reside de manera estable en nuestro territorio durante el mismo perodo no puede participar en ninguna de las elecciones citadas. Slo podr hacerlo en los comicios locales de su lugar de residencia si existe un tratado firmado entre Espaa y el pas de origen del extranjero, en el que se reconozca a los espaoles el derecho a participar en las elecciones municipales de aquel pas. Tampoco la frmula actual de la ciudadana europea mejora las cosas en este punto. Un nacional de un Estado miembro de la Unin Europea recin llegado a Espaa puede votar en las elecciones del municipio donde reside sin que se le exija ms requisito (por ejemplo, conocer el idioma o estar integrado social y laboralmente) que ser
puede consultar An (2001).
Para un anlisis detallado de todas estas cuestiones, se
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ciudadano europeo. Sin embargo, un extranjero no comunitario y no nacionalizado, que reside de manera legal, estable y permanente en ese mismo municipio durante diez aos (por ejemplo), que conoce el idioma, que est integrado en el entorno urbano y que trabaja, cotiza y tributa con sujecin a nuestro ordenamiento jurdico, no puede ser elector ni elegible en ese mismo municipio, excepcin hecha del caso en que existe tratado que reconozca la reciprocidad. Frente a este tipo de exclusiones, la equiparacin en derechos polticos de los extranjeros y los nacionales puede seguir dos vas: 1. La reforma de las leyes que regulan el acceso a la nacionalidad (la nacionalizacin equivale a la adquisicin del derecho a votar y ser elegido en todos los comicios). 2. La reformulacin de la poltica del derecho de extranjera y la consiguiente ampliacin ex lege de los derechos polticos a los residentes no nacionales. La nacionalizacin es, sin duda, una va para modificar la condicin de infrasujeto poltico del extranjero que puede convertir a los inmigrantes residentes en ciudadanos de pleno derecho, dotndoles de la capacidad de constituirse como actores polticos visibles en el espacio pblico de los pases de establecimiento. La naturalizacin es, por tanto, una estrategia que facilita, en gran medida, el proceso de integracin cvica. Ahora bien, la mejora de las posibilidades de acceso a la nacionalidad del pas de acogida no puede ser el nico camino para lograr la equiparacin en derechos polticos de los inmigrantes con el resto de la poblacin. Primero, porque las modificaciones de calado en la legislacin sobre la nacionalidad no son fciles de llevar a cabo en unas sociedades todava apegadas a los significados jurdico-polticos y simblico-identitarios del Estado-nacin. Segundo, porque muchos inmigrantes, aun siendo residentes de larga duracin, pueden no estar interesados en la adquisicin de la nacionalidad porque su pas no reconoce la doble nacionalidad o por otras razones (Pajares 2005). Tradicionalmente, las legislaciones domsticas y el derecho internacional han evitado el disfrute de la nacionalidad mltiple, aunque en la prctica los regmenes de atribucin han dotado a muchas personas de una doble ciudadana. En los
ltimos aos se observa, incluso, un incremento del reconocimiento de la doble nacionalidad, pero no se puede descartar que se produzca una involucin de esta tendencia (Lpez Sala 2005). La segunda posibilidad (la reforma legal y/o constitucional y el reconocimiento del derecho al sufragio activo y pasivo a los extranjeros residentes bajo determinadas condiciones) parece ms coherente con la idea de que la pertenencia mltiple de los sujetos a diferentes comunidades cvicas no est basada nicamente en la afiliacin jurdico formal a uno o ms espacios de soberana, sino en el mantenimiento de lazos econmicos y polticos con la sociedad de origen y el arraigo activo en la sociedad de acogida. Lo que se plantea en esta alternativa es, por tanto, que la equiparacin en derechos polticos pueda producirse tambin sobre la base de la residencia, sin que sea necesaria la adquisicin de la nacionalidad (Solanes 2001a; Lucas 2004b). La nacionalidad, de hecho, ha dejado ya de ser un criterio de atribucin exclusivo y excluyente del derecho de sufragio activo y pasivo. Como habr ocasin de analizar, existen diversas frmulas mediante las cuales los extranjeros pueden participar polticamente en Estados distintos a los de su nacionalidad originaria, de acuerdo con criterios como la afinidad poltica e histrica, la proximidad geogrfica y la buena vecindad o los lazos poscoloniales. Junto a estas frmulas, que apelan aunque slo sea tangencialmente a criterios de inclusin todava anclados en una precomprensin nacional de la poltica, diversos pases europeos y no europeos han reconocido el derecho al sufragio activo y pasivo de los extranjeros, generalmente en el mbito local, sin otro condicionante que la residencia en el territorio durante un perodo que vara en cada Estado. El reconocimiento del derecho al sufragio a los extranjeros sobre la base de la residencia o la vecindad marca ya un tmido punto de inflexin en la tradicin poltica moderna, es decir, en el modelo en el que lo poltico es hegemonizado por la esfera de la representacin territorial de los nacionales dentro de las fronteras fsicas del Estado. Precisamente por ello, la exclusin de la titularidad del derecho de sufragio a los extranjeros residentes es cada vez ms difcil de justificar en el plano ticopoltico (Ferrajoli 2001a). En el contexto migrato-
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rio actual, el vnculo entre ciudadana y nacionalidad y, con l, los criterios de pertenencia y acceso a la membresa plena, deberan ser reformulados en este punto concreto, que pone en entredicho el valor de los procesos institucionales de las democracias multipartidistas, la propia legitimidad de los sistemas democrticos y la representatividad real de las instituciones de gobierno surgidas de las urnas (Balibar 1992). Ms all de las exclusiones que han jalonado la historia de la democracia liberal en los dos ltimos siglos, de los dficit de representatividad que an hoy exhiben los sistemas electorales con respecto a determinados grupos sociales (Gargarella 1995) y de las actuales deformaciones partitocrticas, elitistas y aun telecrticas de las democracias occidentales, el ejercicio del derecho de voto sigue teniendo un peso simblico fundamental a la hora de definir la democracia moderna (Manin 1998). Este valor definitorio se hace ms patente cuando una clase especfica de sujetos que son destinatarios de las normas jurdicas de una organizacin poltica est excluida explcitamente de la formacin de la voluntad colectiva (y, por tanto, de la produccin mediata de esas normas jurdicas). Ocurre, entonces, que las instituciones surgidas de los procedimientos reglados para determinar el gobierno representativo no son realmente representativas (Layton-Henry 1990). La exclusin y marginacin poltica de los extranjeros desmiente la explicacin de la evolucin de los derechos humanos como un proceso de ampliacin progresiva de los sujetos titulares (An 2004) y pone en crisis algunos de los valores primarios de la tradicin democrtica liberal entre ellos, la igualdad formal reactualizando la contradiccin, todava hoy no resuelta, entre el universalismo de estos principios y la lgica estadocntrica y la concepcin uniforme del demos sobre las que en los ltimos dos siglos se ha construido esa misma tradicin (Hammar 1990). Por otra parte, la presencia de trabajadores extranjeros sin derecho al sufragio, en muchos pases hace retroceder la democracia a los regmenes liberales del siglo XVIII, cuando parte de la clase trabajadora no tena derecho a votar, y contribuye a preservar una dicotoma entre sociedad civil y so10
ciedad poltica que se hace ms anmala por el hecho de que los nacionales que viven en el extranjero conserven su nacionalidad y su derecho a votar (Zincone 2004). El derecho de sufragio entendido como libertad positiva puede considerarse el paradigma de los derechos en general. Ello es as no slo porque es un elemento constitutivo de la autodeterminacin poltica, sino tambin porque evidencia que la inclusin en una comunidad de individuos iguales en derechos tiene relacin con la habilitacin a los sujetos para realizar contribuciones autnomas y adoptar sus propias posiciones (Habermas 1999). El acceso a la participacin poltica plena de los extranjeros resulta coherente con las exigencias del propio principio democrtico, en constante evolucin desde el surgimiento del sufragio nacional masculino hasta la progresiva superacin de los crculos de exclusin que mantenan en minora de edad poltica a los trabajadores, las mujeres y las minoras dentro de los Estados-nacin, una evolucin que ha llegado a superar la barrera de la soberana estatal en el mbito regional de la Unin Europea. Es incoherente con la democracia y con la representatividad presupuesta a las instituciones que surgen de sus procedimientos, que personas sujetas a un mismo ordenamiento jurdico carezcan del derecho a participar, aunque sea indirectamente, en su produccin, y lo es tambin el hecho de que la poblacin inmigrada no pueda ejercer su derecho al voto y, sin embargo, pueda llegar a desempear un papel relevante en la distribucin y adjudicacin de escaos por circunscripciones.10 Pero la falta de representatividad de las instituciones surgidas de procesos democrticos en los que una parte de la poblacin residente en un territorio est excluida a priori de la eleccin erosiona, ante todo, la legitimidad del sistema jurdico-poltico, entendida como aquella cualidad atribuida a un orden jurdico que supone su reconocimiento como sistema de dominacin y su capacidad para dictar mandatos que deben ser obedecidos (Lucas 1988). La evolucin del derecho moderno y de los sistemas constitucionales de Civil Law primero, con la universalizacin del sufragio, ms tarde, con la
padrn (registro que incluye a todos los extranjeros empadronados, sea o no regular su situacin administrativa).
En las elecciones generales de 2004 celebradas en Espaa, qued modificada la distribucin de escaos por provincias a consecuencia de los cambios en los datos del
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progresiva asuncin de funciones redistributivas, prestacionales, promocionales y asistenciales por parte del Estado y con la supraordenacin jerrquica efectiva en el sistema de fuentes de los derechos fundamentales y el establecimiento de mecanismos de garanta como la rigidez o el control de constitucionalidad ha impuesto una redescripcin exigente de los presupuestos de la teora tradicional de la legitimidad legal-racional, tanto desde un punto de vista interno al sistema jurdico, como desde un punto de vista externo, modificando los criterios (relativos al consentimiento de los destinatarios del derecho y, especialmente, al contenido material de las normas) a partir de los que debe ser evaluada la legitimidad del poder y justificada la obediencia al sistema jurdico (Ferrajoli 2002-2003). Desde estos parmetros de valoracin, la privacin del derecho de participacin poltica a determinados sujetos que residen en un territorio y estn sometidos al derecho sobre la base de su diferencia (no ser nacionales), sita al ordenamiento jurdico bajo la tacha de ilegitimidad simplemente porque, en ausencia de consentimiento, es decir, faltando la participacin (o la mera posibilidad de participar) en la formacin de las reglas que determinan su existencia en esa sociedad, se debilita la posibilidad de aducir razones generales frente a esos sujetos para demandarles la observancia de las reglas del sistema (Ass Roig 2005). Con frecuencia, la justificacin o la defensa del reconocimiento pleno de los derechos de participacin a los inmigrantes estables en la comunidad poltica se apoya en argumentos de principio que apelan a la contribucin econmica del extranjero a la sociedad de establecimiento. En la medida en que contribuye con su trabajo y sus cotizaciones sociales y con el pago de sus impuestos al desarrollo del pas de destino, se afirma, el inmigrante debe ser considerado un miembro pleno de la comunidad y tener el mismo poder de deliberacin y decisin poltica que los nacionales. A pesar de la recurrencia con que es utilizado, el argumento de la contribucin no es concluyente a la hora de justificar el reconocimiento de derechos fundamentales, en general, y del derecho de sufragio, en particular. En primer lugar, porque los nacionales pobres, desempleados e inactivos no pagan impuestos (al menos, no suelen pagar impuestos directos) y pueden no trabajar ni cotizar al sis-
tema de Seguridad Social y, sin embargo, tienen reconocido el derecho de sufragio (Baubck 2000). Y en segundo, porque la crisis del modelo de desarrollo econmico instaurado en las dcadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial y la consiguiente erosin del esquema keynesiano-fordista de reproduccin laboral han provocado una generalizada desestabilizacin de los estatutos laborales a la que los trabajadores inmigrantes no son ajenos. Teniendo en cuenta los segmentos laborales en los que se ocupan los inmigrantes y la vulnerabilidad existente en los mismos, resulta problemtico hacer depender la valoracin social de un colectivo tambin sometido a los avatares de la crisis del empleo, entre ellos, la intermitencia en la entrada y la salida del mercado laboral, nicamente de su condicin productiva. En la mayora de los Estados, de hecho, la adquisicin de la residencia permanente que es, en general, el estatus requerido para reconocer el derecho al sufragio en los pases que han dado este paso supone el relajo o el fin de la exigencia legal de disponer de un contrato laboral para acceder a (o mantener) la autorizacin o el permiso de residencia. Los argumentos basados en la contribucin, idneos para que los ciudadanos de las democracias de Occidente cobren conciencia de la aportacin de las personas inmigrantes al desarrollo de los pases receptores, es decir, al bienestar interno, pueden, sin duda, contribuir a una mejor percepcin del fenmeno migratorio por parte de la sociedad de acogida. De otra parte, y evocando el aforismo revolucionario no taxation without representation, resulta tambin difcil de justificar, aun en el limitado mbito de los municipios y las regiones, la privacin de los mnimos mecanismos de control democrtico sobre la distribucin del presupuesto a los no nacionales, que tambin pagan a la Hacienda pblica. El reconocimiento del derecho de sufragio a los inmigrantes, sin embargo, no puede justificarse nicamente sobre la base de argumentos contributivistas, productivistas o economicistas. El fundamento del derecho a elegir y ser elegido es, primariamente, el igual valor asociado a cada uno de los miembros del demos con independencia de sus diferencias de raza, religin, sexo, opinin, y de cualquier otra circunstancia, entre ellas, trabajar o pagar impuestos elevados. Se trata, pues, de tomar en serio la incorporacin del nacimiento y/o nacionalidad a los criterios de discriminacin pro-
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hibidos por la prctica totalidad de las constituciones contemporneas. Si en la UE ha sido posible reconocer el derecho al voto local a los ciudadanos comunitarios en su lugar de residencia, es decir, si ya podemos hablar de la desvinculacin del derecho de sufragio y la nacionalidad, resulta difcil de aceptar que este paso no se d tambin respecto a los extranjeros no comunitarios, especialmente los residentes permanentes (Presno 2004a). La incorporacin de los inmigrantes a los diversos mecanismos de participacin es una cuestin que por su relevancia, no slo poltica, est destinada a ser discutida y justificada en el terreno de los principios. Sin embargo, en el debate resulta lcito aducir tambin argumentos de orden pragmtico o prudencial y apelar tanto a las consecuencias positivas que pueden derivarse de la plena inclusin de los extranjeros en el demos, como al autointers de la sociedad de acogida y de los propios colectivos de inmigrantes en la redefinicin del vnculo de ciudadana. Desde la perspectiva de la sociedad de acogida, la pervivencia de un estatus poltico discriminatorio para las personas que residen en el territorio sin ser nacionales es un obstculo para avanzar de manera realista en el proceso de integracin social. La inclusin poltica de los inmigrantes resulta conveniente aun rentable si se pretende evitar la fractura y divisin social que esta exclusin comporta y si se quieren prevenir los potenciales conflictos que a medio y largo plazo genera toda situacin de segregacin sociopoltica. Desde la ptica de los colectivos inmigrantes, la inclusin en el cuerpo electoral es conveniente simplemente porque su participacin poltica impone necesariamente una reformulacin de las prioridades de la agenda y una eventual modificacin de la atencin marginal o meramente estratgica de que son objeto por parte de los agentes polticos institucionalizados. Al menos prima facie, se presume la preferencia autointeresada de los inmigrantes en adquirir capacidad de agencia y poder de
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negociacin y dejar de ser sujetos pasivos de unas polticas diseadas con la mira puesta nicamente en los ciudadanos polticamente rentables, es decir, en aquellos que tienen la facultad de evaluar peridicamente la idoneidad del gobierno de turno y el poder de decidir su continuidad o su remocin. El reconocimiento a los no nacionales del derecho a elegir y ser elegido exige, en fin, delimitar las reglas de la membresa y las condiciones de la participacin. El transcurso de un determinado perodo de residencia continuada en el territorio de acogida es, en este sentido, el requisito genrico que suele imponerse a los extranjeros en los Estados que han reconocido el sufragio activo y pasivo o el sufragio sin elegibilidad a los no nacionales en los mbitos regional y local o slo en el mbito local. Se asume, desde la perspectiva estatal, que la inclusin del extranjero en el cuerpo electoral requiere un mnimo compromiso con la comunidad poltica y un cierto grado de lealtad hacia las instituciones del pas receptor que slo pueden procurar el arraigo social y la permanencia estable en el territorio durante un perodo determinado. Ahora bien, estas exigencias deben tener tambin sus lmites. En los ltimos aos, coincidiendo con las reformas de las legislaciones de extranjera en distintos pases europeos, se estn introduciendo medidas que tratan de contrastar o certificar la voluntad de integracin mediante la exigencia no slo de la residencia estable, sino tambin de una suerte de disposicin ciudadana o lealtad constitucional que sera comprobable a travs de tests de conocimientos (del idioma, de la Constitucin y las leyes, de las instituciones y las costumbres bsicas) y que parece apuntar incluso ms all del objetivo de lealtad poltica. Este tipo de medidas, que siguen la experiencia del Servicio de Inmigracin de Estados Unidos, se han instrumentado tanto para el trmite de obtencin de la residencia permanente y de la nacionalidad11 como para el acceso al sufragio.12 La exigencia del conocimiento del
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La Ley danesa de mayo de 2002, por ejemplo, ampla de tres a siete aos el plazo para obtener la residencia permanente y exige pasar un examen de dans y otro de ciudadana para otorgar la nacionalidad. En el ao 2002 se aprob en Austria la Ley que impone la obligatoriedad de aprender alemn a partir de enero de 2003 y, retroactivamente, a los residentes desde 1998, que llega a imponer como sancin la prdida de la residencia en el caso de no aprender el idioma en cuatro aos.
La Ley de 2004, que en Blgica reconoce el derecho de voto (sin elegibilidad) a los extranjeros, exige no slo la residencia por cinco aos y otros requisitos documentales, sino la firma de una declaracin en la que el extranjero se comprometa a observar la Constitucin y la Convencin Europea de Derechos Humanos. En el captulo 6 de esta obra se analiza la redefinicin de las polticas de integracin en distintos pases europeos.
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idioma parece un requisito razonable, si bien esta exigencia podra imponerse a travs de medidas promocionales y no necesariamente mediante tcnicas de sancin negativa. Sin embargo, no parece justificado que a los extranjeros se les impongan determinados deberes que no son exigidos ni siquiera a los nacionales. En realidad, no todos los nacionales de los Estados europeos superaran un test de conocimiento constitucional en los trminos en que se est planteando en algunas legislaciones europeas. Nuestras propias constituciones imponen no imponer a nadie, sea nacional o extranjero, ninguna creencia, prctica, valor u opinin (Ferrajoli 2001b), salvo el acatamiento de la legalidad. No se entiende muy bien, entonces, que a los extranjeros se les exija la adhesin a instituciones, valores y costumbres y prcticas sociales de la sociedad de recepcin (Lucas 2003c).13 Hay, como veremos, algunos factores coyunturales que explican, aunque no justifican, esta tendencia a reetnicizar la ciudadana mediante la cobertura del universalismo de los principios y derechos incorporados a nuestras cartas constitucionales. Pero estas tendencias revelan, tambin, la pervivencia de las dificultades que todava hoy plantea la participacin social y poltica de los inmigrantes en condiciones de igualdad.
2.2.5 LA PARTICIPACIN POLTICA DE LOS INMIGRANTES Y LAS APORAS DE LA DEMOCRACIA
resistencias vinculadas al arraigo de los principios, ideas y presunciones sobre los que se ha construido histricamente el Estado-nacin. La integracin cvica se enfrenta, en este punto, a la legitimacin coyuntural del statu quo de exclusin poltica parcial o total de los extranjeros en unas sociedades crecientemente dominadas por el sentimiento de inseguridad, as como al bloqueo de las reformas institucionales tendentes a su plena incorporacin al demos. Un segundo conjunto de problemas con los que tropieza la presencia de los inmigrantes en la vida ciudadana se vincula a las dificultades concretas que se dan en el ejercicio de los derechos de participacin. Se trata de obstculos imputables a las condiciones que los pases de acogida ofrecen a las comunidades inmigrantes para el desarrollo de las actividades polticas o asociativas, pero tambin a las dinmicas de la accin poltica y asociativa de los colectivos de extranjeros y a la relacin de las organizaciones de inmigrantes con las estructuras de las instituciones, con las organizaciones de inters local y con las dems organizaciones de inmigrantes. La integracin cvica se enfrenta, aqu, a los riesgos derivados de la potencial frustracin de expectativas y del desincentivo a la organizacin de los colectivos de inmigrantes de cara a la participacin en la vida pblica, que puede responder a causas endgenas, pero tambin al hecho de que los dispositivos de interlocucin o participacin se basan en criterios de representatividad que pueden no reflejar los intereses plurales de los colectivos de inmigrantes. Pero hay tambin un problema que no es una limitacin especfica de (o para) la intervencin de las comunidades de inmigrantes en la vida poltica de las sociedades de acogida. Es ms bien una limitacin estructural que tiene su origen en la distancia existente entre el modelo normativo de democracia que parece reclamar la concepcin de la integracin cvica y las caractersticas y el funcionamiento de los sistemas democrticos realmente existentes. Esta distancia enfrenta a la integracin cvica con sus condiciones de posibilidad. Una propuesta de integracin o acomodacin cvica, que no slo
puntos presentada por CiU y que fue objeto de fuertes crticas.
En efecto, al margen de las limitaciones impuestas por las legislaciones estatales y por el modelo jurdico-poltico de gestin de la inmigracin vigente en los Estados europeos y tambin en la Unin Europea, la plena inclusin de los extranjeros (o de determinada clase de extranjeros) en los distintos circuitos de la poltica y el ejercicio de la praxis ciudadana encuentran algunos lmites no necesariamente vinculados a aquellas restricciones formales. Un primer conjunto de problemas deriva del giro preventivo adoptado por las polticas de inmigracin en el marco de la reciente coyuntura geopoltica, una inflexin que se solapa con las tradicionales
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Entre nosotros, esta tesis se materializ en el marco de la campaa electoral en Catalua (elecciones autonmicas de noviembre de 2006) en una propuesta de programa de
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aspira a la inclusin de los inmigrantes en las esferas participativas de la sociedad de acogida, sino tambin a la mejora del ejercicio de los derechos de participacin y comunicacin con los sujetos y colectivos de sujetos de la sociedad de recepcin, ha de tomar en consideracin el escenario en el que pretende abrirse camino. Las democracias occidentales, con sus variadas deformaciones, no son un marco favorable para ello. Es errneo, por ello, pensar que el reconocimiento de derechos polticos a los inmigrantes extracomunitarios en los mismos trminos que los nacionales o, al menos, en los mismos trminos que los ciudadanos de los Estados de la UE supondra la completitud de la democracia o la superacin de sus insuficiencias, que afectan por igual a nacionales y extranjeros. Aun as, el escepticismo sobre la capacidad de las democracias de acogida para integrar polticamente a los inmigrantes, y sobre el papel que los propios inmigrantes pueden desempear en la redefinicin de la democracia representativa, puede matizarse al menos en algn punto. Resulta posible clasificar las concepciones normativas de la democracia atendiendo a un criterio que diferencia:14 a) Las teoras o concepciones para las que el mbito de lo poltico es un espacio de representacin individual separado de la sociedad y vedado a deliberaciones morales de las que pueda resultar una alteracin de las preferencias autointeresadas de los participantes. La democracia se concibe en esta familia de teoras como un mecanismo neutro de reproduccin, ajuste y maximizacin de intereses que no debe interferir en los derechos de libertad de los individuos, resguardados en la esfera privada. b) Aquellas teoras o concepciones que consideran la democracia y el mbito de lo poltico como un espacio de participacin individual y colectiva que incorpora procedimientos de deliberacin capaces de transformar las preferencias autointeresadas de las personas (capaces, por tanto, de transformar la sociedad). La democracia se concibe, en este segundo conjunto de teoras, como un procedimiento cuyos resultados pueden ser moralmente evaluados de acuerdo con parmetros objetivos o intersubjetivos.
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Existe una gran heterogeneidad interna en cada conjunto de teoras de la democracia. En el primer grupo confluyen, entre otras, las teoras que extrapolan la lgica del funcionamiento del mercado capitalista al mbito de lo poltico, las aproximaciones elitistas que atribuyen al mtodo democrtico la funcin de organizar la circulacin y el acceso de las lites al poder o las concepciones llamadas pluralistas, basadas en la competencia de los grupos de inters. En el segundo grupo pueden ser encuadradas, entre otras, aquellas concepciones que abrevan en la tradicin rousseauniana de la soberana popular entre ellas, la concepcin neorrepublicanista, las teoras consensualistas de cuo dialgico y procedimental, y las concepciones conflictuales o radicales de la democracia participativa. Las diferencias entre ambos grupos de concepciones que son relevantes para nuestra cuestin ataen, por una parte, a la importancia atribuida a la deliberacin pblica y, por otra, a la diversa percepcin de la necesidad de articular reformas institucionales para favorecer la inclusin de todos los participantes en la deliberacin poltica. En estos dos aspectos, que no son exactamente el mismo (Gargarella 2001), el primer grupo de teoras tiende al estatismo y a la resistencia al cambio, mientras que las concepciones incluidas en el segundo son esencialmente dinmicas, mucho ms proclives a la participacin ampliada de todos los sujetos concernidos en las decisiones sobre los asuntos comunes. La integracin cvica entendida como integracin social y poltica de los inmigrantes en la vida pblica es una concepcin normativa vinculada al segundo conjunto de teoras de la democracia, a las que podramos denominar participativas. Aqu es donde se encuentra el obstculo genrico al que se ha hecho referencia anteriormente. Si transitamos de las concepciones normativas de la democracia a la realidad, parece poco discutible que los sistemas representativos realmente existentes se asemejan bastante ms a los modelos de democracia representativa delineados por el primer conjunto de teoras que a las diversas versiones de la democracia participativa. Es verdad que el desarrollo terico de modelo de democracia participativa o deliberativa ha tenido como correlato la puesta en marcha de experiencias concretas en diversos pases europeos
ma propuesto por Nino (1996).
La clasificacin est parcialmente inspirada en el esque-
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(algunas inspiradas en iniciativas provenientes de fuera de Europa) que constituyen un avance hacia una democracia ms directa, ms cercana, especialmente en el mbito local. Sin embargo, las democracias actuales no se caracterizan precisamente por promover la ampliacin de los espacios de deliberacin, ni por facilitar la inclusin de nuevos sujetos en los procesos de participacin (Schmitter 2005). Los sistemas democrticos presentan, por el contrario, un vasto catlogo de insuficiencias o anomalas, algunas de ellas vinculadas a fenmenos de poca, otras relacionadas con las vas participativas formalmente previstas para su funcionamiento. As, las degradaciones telecrticas de la poltica, el declive de la intervencin ciudadana en la vida pblica, el descenso de la participacin electoral, la corrupcin casi estructural y la financiacin irregular de los partidos, la emergencia de alternativas neopopulistas de corte empresarial o neofascista, surgidas justamente al calor de los debates sobre la inmigracin y la influencia de entidades econmicas no democrticamente elegidas en la poltica de los Estados y en la vida de los ciudadanos (Benhabib 2000). O tambin, la profesionalizacin excesiva de la vida poltica, el monopolio de los partidos y la marginacin de otras vas participativas, la obligacin de optar entre conglomerados de soluciones, que impide la desagregacin de la deliberacin y dificulta la transferencia de legitimidad, y la rigidez de los canales para exigir responsabilidades a los electos (Subirats 2001). A este catlogo de insuficiencias se aaden, por una parte, las condiciones institucionales y el diseo de las polticas de acceso del territorio de recepcin, que inducen a una suerte de solipsismo poltico defensivo en los inmigrantes o que directamente desincentivan su participacin y, por otra, la fragilidad de los mecanismos orientados a ampliar los espacios de deliberacin y a fomentar el inters recproco entre la sociedad de recepcin y las comunidades de inmigrantes. En el caso de los nuevos vecinos, estos obstculos alejan a las democracias receptoras del ideal normativo de una democracia inclusiva y del modelo, igualmente normativo, de la integracin cvica. Cabe, en todo caso, destacar dos observaciones. En primer lugar, la experiencia europea tambin la experiencia espaola ha mostrado que la incorporacin de los inmigrantes a los debates sobre las polticas de inmigracin y las reformas de la legislacin de extranjera genera, inevitablemente, nuevos
debates cuyo objeto no es ya la regulacin del acceso y la permanencia de los extranjeros en el pas de recepcin, sino las condiciones procedimentales que ofrecen los pases de destino para su constitucin como agentes cvicos y polticos. En su doble condicin de infrasujetos polticos y de actores cvicos emergentes, los inmigrantes han interpelado a las democracias occidentales por el dficit de reconocimiento de derechos de participacin que, a la larga, compromete la legitimidad y la representatividad de las instituciones de la sociedad de acogida, pero tambin han introducido la cuestin de la participacin ciudadana (la ampliacin de los espacios de participacin) en la agenda poltica interna. En segundo lugar, el arraigo y la estabilizacin de las comunidades inmigradas en los pases de destino, y su imbricacin en las estructuras educativas, sociales y laborales es un factor determinante para la ampliacin del catlogo de cuestiones pblicas que les conciernen, no ya slo como inmigrantes, sino como padres y madres, contribuyentes, jvenes, vecinos, consumidores, trabajadores, contratantes o usuarios de servicios, es decir, para la incorporacin normalizada de problemticas polticas internas a su propia agenda. Esta doble transferencia es, por encima (y aun en contra) de la legislacin y del modelo de poltica migratoria vigentes, el motor que realmente ha impulsado e impulsar la incorporacin de los inmigrantes al mbito de lo poltico. La necesaria accin poltica de las comunidades de inmigrantes orientada a hacer visibles las vulneraciones de derechos de los extranjeros no es, por ello, incompatible con su contribucin a la deliberacin ciudadana sobre el catlogo de cuestiones destinadas a ingresar en una agenda comn. Algunos de los problemas descritos han sido caracterizados como dificultades especficas en el proceso de integracin de los inmigrantes en el mbito de la poltica interna, pero todas las cuestiones apuntadas reenvan al mejorable funcionamiento de la democracia y a la necesidad de reescribir sus inercias, sus presunciones, sus modos de manifestarse, sus formatos institucionales y sus anomalas. Mejorar la democracia realmente existente, construir una ciudadana inclusiva, articular, en fin, lo poltico como el estar juntos de los diversos (Arendt 1997) es una empresa comn a la que las personas inmigrantes tambin estn llamadas.
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La participacin social y poltica de los inmigrantes en Espaa (I): mbito estatal y autonmico
3.1 ESPAA COMO PAS RECEPTOR DE INMIGRACIN
3.1.1 UNA APROXIMACIN A LA EVOLUCIN DE LA INMIGRACIN
Espaa se ha convertido, en poco ms de dos dcadas, en un pas de inmigracin. Esta transformacin comenz en la dcada de los ochenta, aunque la consolidacin de Espaa como contexto de recepcin no se produjo hasta la dcada de los noventa. Entre los aos 2000 y 2007, la inmigracin ha adquirido proporciones realmente destacables. Aunque el anlisis cuantitativo del fenmeno migratorio queda fuera del mbito de este estudio, parece necesario realizar una aproximacin elemental a la perspectiva demogrfica, dado que las cifras permiten visualizar los rasgos generales de la inmigracin y aportan un conjunto de indicadores de cmo marcha la integracin de los inmigrantes. La cuantificacin de la poblacin extranjera en Espaa y la controversia en torno a las cifras ha venido marcada por la heterogeneidad de las fuentes de informacin estadstica. Las dos principales fuentes son las cifras del Padrn continuo de habitantes (proporcionadas por el Instituto Nacional de Estadstica, INE) y las cifras del Registro General
1
de Extranjeros de la Direccin General de la Polica (Ministerio del Interior), relativas al nmero de permisos o autorizaciones de residencia en vigor a final de ao. A estas dos fuentes, cada una de ellas con especificidades analticas,1 hay que aadir como complemento al Padrn, el Censo de Poblacin y Viviendas, a cargo del INE. El Censo se realiza cada diez aos, de modo que actualmente slo se dispone de los datos recabados en el ltimo (noviembre de 2001). Las cifras del Censo no tienen la consideracin de oficiales, si bien constituyen una fuente de informacin muy relevante. El de 2001 se apoy en los datos del Padrn, tratando de mejorarlos y depurarlos. Una aproximacin a la demografa de la inmigracin del perodo 1980-2003 combinando ambas fuentes revela dos hechos significativos con relacin a la expresin emprica de los flujos y del stock de la poblacin extranjera. El primero es la relativa ineficacia de la poltica espaola de contencin de flujos. El segundo hecho, que se desprende de la evolucin del stock es la decidida voluntad de asentamiento de una buena parte de los no nacionales (Izquierdo y Lpez de Lera 2003). Volveremos sobre estos dos aspectos, especialmente sobre el estrecho vnculo existente entre el planteamiento poltico del control de la inmigracin plasmado en las sucesivas regulaciones legales y el fenmeno perble de los extranjeros que efectivamente viven en Espaa. La actualizacin de los datos del Padrn es permanente y su explotacin permite obtener informacin del lugar de residencia, sexo, edad, nacionalidad y lugar de nacimiento. No obstante, puede no captar los empadronamientos mltiples ligados a la mayor movilidad de la poblacin extranjera y, al menos hasta la reforma operada por la Ley Orgnica 14/2003, al incentivo al empadronamiento.
Las cifras del Ministerio del Interior excluyen a un nmero indeterminado de europeos comunitarios, a los nacionales de terceros pases cuya autorizacin hubiese caducado en la fecha de la cuantificacin, a los extranjeros en situacin administrativa irregular, a los que disponen de una autorizacin por estudios, a los trabajadores fronterizos, a los solicitantes de asilo y a los turistas. El Padrn continuo ofrece la ventaja de aportar una informacin ms fia-
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Extranjeros 2.800.000 2.600.000 2.400.000 2.200.000 2.000.000 1.800.000 1.600.000 1.400.000 1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0 1980
(a) 1985
(b)
(c) 1990
(d) 1995
(e) (f) 2000 2005
Poblacin nacida en el extranjero (censos) Estimacin de poblacin extranjera Poblacin extranjera (censos)
Permiso de residencia en vigor Censo 1/11/2001
Grfico 3.1 Poblacin extranjera en Espaa

Fuente: Izquierdo y Lpez de Lera (2003), en base a censos y padrones del INE (a 1 de enero), al Ministerio del Interior y a la Direccin General de la Polica (permisos en vigor a 1 de enero), sobre estimacin propia de estos autores.
(a) 1986: primer proceso de regularizacin; (b) 1987-1990: depuracin del archivo del Ministerio del Interior (incoherencia de las diferencias anuales); (c) 1991; (d) 1996: primer proceso de regularizacin; (e) 2000: procesos de regularizacin; (f) 2001: proceso de reagrupacin familiar
sistente de la irregularidad,2 una de las claves para comprender la evolucin de la inmigracin en Espaa en las dos ltimas dcadas. Los datos de los extranjeros con permiso/autorizacin de residencia entre 2000 y 2007 confirman que Espaa se ha consolidado como uno de los principales pases europeos de destino de los movimientos migratorios. El anlisis de la distribucin de los extranjeros, por reas regionales de origen de los flujos durante este perodo, revela que el desarrollo econmico de corte postindustrial de las ltimas dcadas ha situado a Espaa como centro de atraccin de la periferia precarizada por los procesos asociados a la globalizacin (cuadro 3.1). Centrando el anlisis en los colectivos nacionales de extranjeros no comunitarios (en situacin administrativa regular) entre 1995 y 2007, el pas de origen que mayor poblacin ha aportado ha sido, invariablemente, Marruecos, cuya poblacin resi2
dente ha pasado de 74.886 personas en 1995 a 648.735 en 2007. El peso demogrfico de los dems colectivos nacionales ha ido variando en los ltimos diez aos, aunque siempre dentro de una pauta de diversificacin de los lugares de origen. Son destacables, por un lado, la inmigracin ecuatoriana, emergente tras la crisis de la dolarizacin, que se increment espectacularmente a partir de 2000, pasando de 1963 personas en 1995 y 30.878 en 2000, a las 395.808 personas con autorizacin a finales de 2007 y, por otro, el caso ms tardo y ms concentrado en el tiempo de los nacionales de Rumania, que al igual que los blgaros son ciudadanos de la UE desde el 1 de enero de 2007 (cuadro 3.2). En estos casos el incremento ha sido espectacular el ltimo ao: los rumanos son un 185,76% ms y los blgaros, un 111,15% ms. El mayor ritmo de crecimiento de la inmigracin de procedencia no comunitaria ha comportado la reduccin porcentual del peso de la poblacin exA enero de 2007, ltimos datos oficiales del padrn a abril 2008, los extranjeros empadronados eran 4.519.554 (9,1% de la poblacin), mientras que los que tenan autorizacin de residencia o tarjeta eran 3.021.808. El incremento es notable a 31 de diciembre de 2007, eran 3.979.014 los extranjeros con certificado de registro o tarjeta de residencia en vigor. Un 31,68% ms que el ao anterior.
Baste sealar la divergencia entre las dos principales fuentes de datos (Padrn y Ministerio del Interior) a 1 de enero de 2005. En esa fecha haba 3.730.610 extranjeros empadronados, mientras que los extranjeros con autorizacin de residencia eran 1.977.291 (31 de diciembre de 2004). El proceso de normalizacin que tuvo lugar entre los meses de febrero y mayo de 2005 contribuy a enjugar esta diferencia.
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LA PARTICIPACIN SOCIAL Y POLTICA DE LOS INMIGRANTES EN ESPAA (I): MBITO ESTATAL Y AUTONMICO
CUADRO 3.1: Evolucin de los extranjeros residentes en Espaa, por reas de origen (2000-2007)
Ao Total Europa Comunitaria Resto de Europa frica Iberoamrica Amrica del Norte Asia Oceana Aptridas 2000 895.720 329.495 30.512 261.385 184.944 15.020 72.445 902 1.017 2001 1.109.068 331.352 81.170 304.149 283.778 15.020 91.552 944 1.095 2002 1.324.001 389.529 80.903 366.518 364.569 15.774 104.665 1.024 1.019 2003 1.647.011 438.256 121.944 432.662 514.485 16.163 121.455 1.018 1.028 2004 1.977.291 498.875 168.900 498.507 649.122 16.964 142.762 1.112 1.049 2005 2.738.932 569.284 337.177 649.251 986.178 17.052 177.423 1.466 1.101 2006 3.021.808 661.004 367.674 709.174 1.064.916 18.109 197.965 1.819 1.147 2007 3.979.014 1.546.309 114.936 841.211 1.215.351 19.256 238.770 2.051 1.130
Fuente: Observatorio Permanente de la Inmigracin. Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin.
tranjera comunitaria, a pesar de que esta ltima dobl su nmero entre 1995 (248.696) y 2004 (498.875). Esto ha cambiado entre 2006 y 2007 por la incorporacin de Rumania y Bulgaria (cuadro 3.3). Esta inversin es paralela al cambio que se ha producido en el mercado de trabajo espaol a raz de la progresiva incorporacin de activos inmigrantes no comunitarios. Los datos de la Encuesta de Poblacin Activa muestran el incremento constante de la poblacin trabajadora proveniente de pases no europeos y el correlativo aumento de la proporcin de activos no comunitarios sobre el total de activos en Espaa, que pas de 0,7% en 1996 a 9,3% en 2005. Las diferencias en las tasas de actividad de
los espaoles y los no comunitarios entre 1996 y 2006 (cuadro 3.4) han sido invariables y persistentes tanto en los hombres como en las mujeres, e incluso han aumentado en los ltimos aos debido a los cambios en la composicin de la inmigracin.
CUADRO 3.3: Evolucin de los porcentajes de residentes extranjeros comunitarios y no comunitarios

(en porcentaje) Ao 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Rgimen general 49,4 60,1 54,4 48,3 42,8 41,0 40,8 45,5 47,1 47,8 53,1 59,4 62,5 65,3 66,0 71,5 69,2 59,2 Rgimen comunitario 50,6 39,9 45,6 51,7 57,2 59,0 59,2 54,5 52,9 52,2 46,9 40,6 37,5 34,7 34,0 28,5 30,8 40,8
CUADRO 3.2: Principales pases emisores no comunitarios. Evolucin de permisos (1995-2007)

Ao Marruecos Ecuador Colombia Rumania* China Per Argentina Bulgaria* 1995 74.886 1.963 6.992 1.208 9.158 15.092 18.427 931 2000 199.782 30.878 24.702 10.983 28.693 27.888 16.610 5.244 2006 543.721 376.233 225.504 211.325 99.526 90.906 86.921 60.174 2007 648.735 395.808 254.301 603.889 119.859 116.202 96.055 127.058
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
* Los nacionales de Rumania y Bulgaria son europeos comunitarios a partir de 2007. Fuente: Elaboracin propia con datos del Observatorio Permanente de la Inmigracin.
Fuente: Anuarios Estadsticos de Extranjera (1990-2004).
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CUADRO 3.4: Evolucin de las tasas de actividad de los no comunitarios y los espaoles (1996-2006)*
(en porcentaje) Ao 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Tasas de actividad (no comunitarios) Ambos sexos 65,3 64,3 68,3 70,5 73,6 75,4 76,1 78,7 78,5 78,9 81,4 Hombres 81,4 83,6 87,1 89,2 88,0 90,7 87,8 90,3 91,0 89,0 90,2 Mujeres 49,6 44,2 48,2 52,6 61,4 60,0 65,3 67,8 65,6 68,6 72,7 Tasas de actividad (espaoles) Ambos sexos 51,0 51,3 51,5 51,9 52,8 52,0 53,0 53,8 54,5 55,2 56,1 Hombres 65,0 64,8 65,0 65,2 65,7 65,1 65,9 66,2 66,2 66,8 67,2 Mujeres 37,8 38,5 38,8 39,2 40,7 39,7 40,7 42,1 43,3 44,1 45,6
* Los datos revisados de las series de la Encuesta de Poblacin Activa (EPA) desde 1996 incorporan las modificaciones de la encuesta introducidas en el primer trimestre de 2005. Fuente: Elaboracin propia con datos EPA de los primeros trimestres 1996 a 2005, y del segundo trimestre de 2006.
CUADRO 3.5: Trabajadores extranjeros afiliados a la Seguridad Social en 1999 y 2006

Ao 1999 (media) Total trabajadores 14.344.900 Trabajadores extranjeros 344.976 Porcentaje de extranjeros afiliados 2,34 Total trabajadores 18.490.000 Ao 2006 (enero-junio) Trabajadores extranjeros 1.801.804 Porcentaje de extranjeros afiliados 9,74
Fuente: Elaboracin propia a partir de Boletn de Estadsticas Laborales. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
El creciente peso de los extranjeros no comunitarios en el mercado laboral ha tenido fiel reflejo en la afiliacin al sistema de Seguridad Social. La mayora de los no comunitarios estn afiliados al rgimen general, si bien la distribucin por regmenes es distinta a la de los espaoles y presenta determinados marcadores asociados a la segregacin ocupacional que caracteriza su insercin en el mercado laboral,3 ms acusada en el caso de las mujeres. El aumento de las afiliaciones de los extranjeros entre los ltimos siete aos se ha producido de modo paralelo a un importante incremento del nmero de trabajadores espaoles en alta laboral (2,6 millones). La comparacin de las afiliaciones entre los aos 1999 y 2006 en el cuadro 3.5 no aparece la informacin desagregada de los comunitarios y los no
3 4
comunitarios4 da una idea de la contribucin neta de los inmigrantes al sistema de garanta de rentas en el nivel contributivo, del que los inmigrantes apenas son beneficiarios debido a su edad media. Como se observa en los datos de la distribucin territorial de los extranjeros (cuadro 3.6), la incidencia, el volumen y la intensidad de la inmigracin ha sido muy desigual en las comunidades autnomas. El cuadro 3.6 muestra la distribucin relativa de los extranjeros comunitarios y no comunitarios por comunidades autnomas en 2006 y no recoge la evolucin de los flujos internos, relevante en la medida en que uno de los rasgos diferenciales de la poblacin extranjera es, precisamente, su movicionales de los pases pertenecientes al Espacio Econmico Europeo y 827.255 afiliados del resto de pases). Cfr. Rodrguez Cabrero y Carrasco Carpio (2006).
Vase captulo 5. Las altas de no comunitarios superan con creces a las de los comunitarios (en 2004 haba 249.489 afiliados na-
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lidad geogrfica. Los datos de 2006 no son, sin embargo, sustancialmente diferentes a los de los aos anteriores en lo que respecta a la distribucin por comunidades autnomas. Por su parte, la estructura demogrfica de los extranjeros ofrece algunas especificidades respecto a la de la poblacin espaola. En relacin con la composicin por sexos, segn datos del Padrn (INE 2005), el 51% de los espaoles son mujeres y el 49% hombres. Tanto entre los comunitarios (48% y 52%), como entre los no comunitarios (46% y 54%), la relacin se invierte. El cuadro 3.7 recoge la evolucin de la composicin por sexo de la poblacin extranjera con autorizacin de residencia entre 1997 y 2004, perodo en el que se ha producido un ligero descenso en el porcentaje de mujeres respecto a los hombres. La composicin por grupos de edad (cuadro 3.8) tiene una gran relevancia. La pirmide de edad de los extranjeros no comunitarios muestra unos rasgos muy diferenciados a la de los espaoles y los extranjeros comunitarios en lo que respecta al envejecimiento de la poblacin (mayores de 54 aos) y a la proporcin de hombres y mujeres en edad activa (20-64 aos), mientras que el peso de los menores de 20 aos es similar en el caso de los espaoles y los no comunitarios. Este breve retrato de la realidad migratoria de las ltimas dos dcadas puede ser sintetizado y complementado atendiendo a tres dimensiones bsicas: 1. En relacin con la evolucin de Espaa como contexto de recepcin de flujos migratorios, pueden ser diferenciadas tres etapas: una primera etapa de inmigracin embrionaria (hasta 1985), la fase de transformacin en pas de inmigracin (1986-1999) y la etapa de consolidacin (des-
CUADRO 3.6: Distribucin relativa de los extranjeros por comunidades autnomas*

Total Andaluca Aragn Canarias Cantabria Castilla-La Mancha Castilla y Len Catalua Comunidad de Madrid Comunidad Foral de Navarra Comunitat Valenciana Extremadura Galicia Illes Balears La Rioja Pas Vasco Principado de Asturias Regin de Murcia 12,69 (355.769) 2,85 (79.953) 6,00 (168.323) 0,63 (17.536) 3,27 (91.625) 3,06 (85.840) 20,95 (587.616) 20,32 (569.797) 1,37 (38.376) 12,67 (355.380) 0,91 (25.642) 2,06 (57.704) 3,93 (110.084) 0,85 (23.925) 2,07 (57.990) 0,81 (22.791) 5,08 (142.587) Comunitarios 19,96 1,67 11,08 0,37 0,81 2,26 13,05 13,27 0,55 19,64 0,79 2,61 7,52 0,34 1,76 0,87 3,33 No comunitarios 10,63 3,19 4,56 0,70 3,96 3,29 23,19 22,32 1,60 10,70 0,95 1,90 2,91 1,00 2,15 0,80 5,58
* Los datos corresponden a 30 de junio de 2006. Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del INE y de la Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin.
de 1999). Estas fases se distinguen entre s no slo por el volumen de la inmigracin, sino tambin por la ocurrencia de cambios de carcter cualitativo (Arango 2004; Cachn 2003a), entre los que cabe destacar la creciente diversificacin de los pases de origen de los flujos, la normalizacin de la llegada de mujeres inmigrantes y de familias, con presencia de las segundas generaciones, la irrupcin de la diversidad cultural como elemento de transformacin de la sociedad espaola (Lucas 2001a), y la progresiva ampliacin de las esferas de accin social en
CUADRO 3.7: Evolucin de los extranjeros con autorizacin/permiso por sexos entre 1997 y 2004
1997 2004 Porcentaje 51,60 48,40
n
Hombres Mujeres 301.261 282.544
n
1.067.958 907.129
Porcentaje 54,07 45,93
Incremento porcentual 1997-2004 254,50% 221,06%
Fuente: Carvajal (2006) y elaboracin propia.
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CUADRO 3.8: Composicin por grupos de edad de espaoles, comunitarios y no comunitarios

(en porcentaje) Espaoles Comunitarios No comunitarios Mayores de 54 aos Menores de 20 aos Edad activa (20-64 aos)
Fuente: Padrn 2005.
29 20 63
31 13 71
5 21 77
las que la presencia de los inmigrantes tiende a normalizarse. 2. A pesar de la diversidad (no slo cultural) de la poblacin inmigrante y de la heterogeneidad de los proyectos migratorios, existen algunos elementos comunes. Primero, el enfoque de la migracin con vistas al asentamiento o a la permanencia temporal pero prolongada en nuestro pas. Segundo, el encauzamiento mayoritario de los proyectos migratorios hacia la esfera laboral, con dinmicas de insercin en el empleo marcadas por la segregacin ocupacional y por unos indicadores de actividad muy diferenciados en relacin con la poblacin espaola. Tercero, el establecimiento preferente en los territorios del Estado de mayor dinamismo econmico y en contextos urbanos; si bien la inmigracin tambin es visible en reas geogrficas en declive econmico y en el medio rural (debido a la segmentacin laboral). Finalmente, las acusadas diferencias respecto a la poblacin autctona en determinados marcadores demogrficos (edad media, poblacin mayor de 64 aos, natalidad), que previsiblemente tendern a nivelarse en el futuro. 3. En relacin con los vnculos funcionales entre el fenmeno migratorio y el desarrollo econmico y social de Espaa en las ltimas dos dcadas, destacan cuatro elementos. Primero, los inmigrantes han ocupado los huecos de empleo que la poblacin autctona ha ido dejando en determinadas ramas de actividad a medida que ha progresado la educacin y la formacin lo que no significa que los trabajadores inmigrantes estn peor formados, y se han concentrado en los segmentos ocupacionales con peores condiciones laborales, algunos de ellos muy sensibles a la coyuntura econmica. Segundo, la inmigracin irregular se ha hecho sostenible debido a la pervivencia de franjas selectivamente toleradas
de economa sumergida en la estructura productiva (un rasgo que Espaa comparte con el resto de las economas del sur de Europa), hacia las que los inmigrantes han encauzado su actividad en los casos de entrada irregular o irregularidad sobrevenida. Tercero, los inmigrantes han hecho viables determinadas dinmicas de cambio social como la incorporacin tarda de las mujeres espaolas al mercado laboral, proceso en el que han suplido la carencia de servicios de cuidado personal del estado de bienestar (Mestre 2004a, 2005), que en este aspecto presenta paradigmticamente los rasgos del modelo latino de bienestar (Adelantado y Gom 2000). Cuarto, la incidencia de la inmigracin en el crecimiento econmico y en las estructuras del estado de bienestar (tomando conjuntamente el nivel contributivo, los servicios universales y el nivel asistencial) es positiva. La aportacin global de los inmigrantes al sistema de bienestar es mayor que los recursos que detraen del erario pblico debido a sus elevadas tasas de actividad, las cotizaciones al sistema de Seguridad Social, la edad media y el ahorro en formacin, aunque esta aportacin positiva no siempre es percibida socialmente (Aparicio y Tornos 2002; Rodrguez Cabrero 2004; Rodrguez Cabrero y Carrasco Carpio 2006).
3.1.2 LA RESPUESTA A LA INMIGRACIN: LA LEGISLACIN ENTRE 1985 Y 2007
En los ltimos veinticinco aos se ha producido en Espaa la superposicin de los procesos de construccin y de crisis/reestructuracin del pacto social y poltico establecido en los pases centrales tras la Segunda Guerra Mundial. La consolidacin de la democracia poltica y el desarrollo de un estado del bienestar equiparable al de los pases de nuestro entorno han tenido lugar en un contexto caracterizado por la transformacin de las condiciones estructurales que en el centro y el norte de Europa haban favorecido la estabilidad del pacto keynesiano y la reproduccin del modelo de desarrollo fordista durante las tres dcadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial. La modernizacin tarda de nuestro pas ha debido adaptarse al escenario que empieza a forjarse a mediados de la dcada de los setenta, a raz de la convergencia de la recesin econmica asociada a la crisis del petrleo, el declive de los presupuestos del paradigma productivo vigente, el fin del crecimiento sostenido
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y la crisis del empleo en las democracias de capitalismo avanzado.5 La crisis econmica de los setenta fue, tambin, el detonante de una inflexin fundamental para comprender la primera respuesta legislativa que nuestro pas dio al fenmeno migratorio y las inercias que ha arrastrado la poltica del derecho de extranjera en las sucesivas regulaciones que la han materializado. Los pases centrales, que haban promocionado la inmigracin laboral durante el ciclo de expansin econmica, decidieron cerrar las fronteras a la inmigracin. La inmigracin fue introducida en la agenda poltica espaola desde fuera (Colectivo IO 2003). El constituyente no pudo prever las dimensiones que, con el tiempo, iba a adquirir el hecho migratorio y apenas hizo una lacnica remisin a la regulacin legal de los derechos de los extranjeros en el artculo 13.1 de la Constitucin de 1978. La crisis de la economa espaola del primer quinquenio de la dcada de los ochenta y, muy especialmente, la poltica de cierre de fronteras de los pases europeos condicionaron el perfil restrictivo de la primera ley de extranjera, en buena medida impuesto por los Estados miembros de la CEE (Comunidad Econmica Europea) como contrapartida al ingreso de Espaa y su transformacin en la frontera sur europea. La Ley Orgnica (LO) 7/1985, de 1 de julio, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en Espaa (en adelante LOEX 7/1985) sustitua y unificaba, en virtud de la reserva de ley constitucional, al fragmentario entramado normativo de rango infralegal que regulaba hasta entonces la inmigracin. Se trat de una ley orientada no tanto a ordenar la inmigracin en Espaa (poco significativa en el momento de su aprobacin), cuanto a controlar la inmigracin irregular en trnsito hacia otros pases de Europa. La concisa regulacin de los derechos de los extranjeros, as como la ausencia de previsiones sobre la reagrupacin familiar o los permisos de carcter permanente eran signos de que el legislador de 1985 asuma que Espaa no era un pas de asentamiento. La Ley estableca un rgido control de la entrada y la permanencia y un sis5
tema de infracciones y sanciones no graduado, abierto y muy discrecional, y regulaba el que desde entonces se ha llamado rgimen general como nica va de acceso por motivos laborales. Pronto se comprob que la ley y su primer reglamento de ejecucin (Real Decreto [RD] 1119/ 1986, de 26 de mayo) tropezaban con dificultades para lograr su declarado objetivo de favorecer la inmigracin legal. El principal mecanismo de entrada previsto por el marco regulador (la contratacin en origen a travs de una oferta nominativa, sometida a un ulterior control administrativo basado en la evaluacin de situacin nacional de empleo en todo el territorio) era inoperante y muy poco realista, de ah que la mayora de las entradas con vocacin de permanencia se hicieran con visado de turista o directamente por canales irregulares. El crecimiento econmico del perodo 1986-1990 desminti que Espaa fuera un pas de trnsito. Nuestro pas empezaba a convertirse en destino preferente de una inmigracin no esperada (Izquierdo 1996) que, con el tiempo, se caracterizar por la ampliacin de los lugares de origen de los flujos migratorios. La dificultad de inmigrar a travs de los cauces legales gener una amplia bolsa de irregularidad durante los cinco primeros aos de vigencia de la LOEX (LO 7/1985, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa). En 1991, el Congreso aprob la segunda regularizacin extraordinaria (la primera haba sido prevista por la propia Ley de 1985), dando carta de naturaleza a una prctica que se ha repetido de manera cclica en los ltimos quince aos, a saber, la adopcin de medidas extraordinarias como recurso permanente para no alterar, en lo sustancial, el modelo restrictivo de regulacin de la entrada y permanencia (Lucas 1999; Solanes 2002a) y el establecimiento de una poltica dual de entrada principal y puerta de servicio de la inmigracin (Wihtol de Wenden 2000).6 Ante la ineficacia del rgimen general, en 1992 se estableci el sistema de contingente al margen de
en pases que, como Espaa, se han convertido en pases de inmigracin. As, Italia (1986, 1990, 1995-1996, 1998-1999 y 2002), Grecia (1997-1998) y Portugal (1992-1993 y 1996). Anteriormente se produjeron procesos de regularizacin en otros Estados de ms larga trayectoria receptora. Por ejemplo, Francia (1973, 1981, 1991 y 1997-98) o Blgica (1974, 1997 y 1999).
Los cambios estructurales de fondo se solapan, adems, con la emergencia de un paradigma de pensamiento econmico y social en las antpodas de aqul que favoreci la consolidacin de los Estados sociales posblicos. No se trata, en todo caso, de una caracterstica exclusiva de la poltica migratoria espaola. En los ltimos aos se han producido continuas regularizaciones extraordinarias
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las previsiones de la LOEX, que funcion entre 1993 y 1999 como una regularizacin extraordinaria encubierta de periodicidad anual. En la prctica, los trabajadores que se acogieron al cupo no fueron, como se haba previsto inicialmente, nuevos inmigrantes llegados de fuera de Espaa, sino aqullos que se encontraban en Espaa en situacin irregular. En los primeros aos de la dcada de los noventa se adoptan las primeras iniciativas en materia de integracin social de los inmigrantes. El Tribunal Constitucional haba anulado algunas clusulas anticonstitucionales de la LOEX 7/1985, modulando, en sucesivas sentencias, la doctrina inicial sobre los lmites de la configuracin legal de los derechos de los extranjeros (Aja 2002). La LOEX 7/1985 resultaba obsoleta para dar respuesta a la evolucin del fenmeno migratorio y se haca necesaria la redefinicin del marco legal. sta no se llev a cabo a travs de una reforma de la Ley, sino mediante un nuevo Reglamento (aprobado por el RD 155/1996, de 2 de febrero), que reemplazaba a la norma de ejecucin de 1986. El Reglamento de 1996 (que previ una nueva regularizacin extraordinaria) introduca algunos cambios que atemperaban la dureza de la LOEX (por ejemplo, la graduacin de las infracciones y sanciones) y trataba de adecuar la regulacin a la realidad de la inmigracin mediante la introduccin anmala de mejoras que contravenan la letra de la ley, por ejemplo, la extensin subjetiva de algunos derechos fundamentales. El nuevo Reglamento regul, asimismo, algunas materias que podan facilitar la estabilidad de la inmigracin, como los permisos permanentes y la reagrupacin familiar, apenas mencionada en el Reglamento de 1986 como modalidad de visado y desarrollada en 1994 a fin de cumplir las exigencias de armonizacin legislativa de la UE. Entre 1997 y 1999 tuvo lugar un amplio debate social y poltico sobre la necesidad y la conveniencia de aprobar una nueva ley que reemplazara a la LOEX 7/1985. Tras una tramitacin parlamentaria que preanunciaba el futuro de la norma, el Congreso aprob la LO 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en Espaa y su Integracin Social; un texto legal que, al igual que la Ley de 1985 y el Reglamento de 1996, contemplaba una (inevitable) nueva regularizacin extraordinaria que no pudo ser desarrollada regla-
mentariamente (en su primera redaccin) debido al parco perodo de vigencia de su articulado. La LOEX 4/2000 puede ser caracterizada como un efmero impasse en el itinerario de la legislacin de extranjera de los ltimos veinte aos. Siendo una ley mejorable en algunos aspectos (Lucas 2000), la nueva regulacin introdujo avances notables respecto a la ley precedente. Se trataba de una ley de integracin, rtulo no concretado hasta hoy en medidas especficas, pero s en determinadas previsiones como el refrendo legal de la inclusin de los inmigrantes en el entramado contributivo y asistencial del estado del bienestar, la coordinacin de la Administracin Central con las Administraciones infraestatales (competentes en materia de polticas sociales sectoriales) o el apoyo y la promocin del movimiento asociativo de los inmigrantes. La Ley introdujo una clusula general antidiscriminatoria y un estatuto definido de derechos, contemplaba el acceso a determinados derechos sociales a travs del mecanismo del empadronamiento a los inmigrantes en situacin administrativa irregular a quienes tambin reconoca determinados derechos de naturaleza participativa, ampliaba el rgimen de la reagrupacin familiar, prevea el silencio administrativo positivo para las renovaciones de los permisos de residencia y trabajo y estableca una graduacin de las infracciones y sanciones ms racional y atenuada, que exclua la expulsin por la permanencia irregular (Galiana Saura 2000). Por su parte, la nueva regulacin del contingente trataba de convertir las regularizaciones extraordinarias encubiertas de la dcada de los noventa en una va regular y eficaz de entrada por motivos laborales desde el lugar de origen, complementaria al rgimen general. La LOEX 4/2000 vedaba el acceso al contingente a los inmigrantes que estuvieran en Espaa en situacin irregular, pero introduca el procedimiento ordinario de regularizacin permanente, al que se poda acceder mediante la acreditacin de la permanencia en Espaa por dos aos. La nueva mayora (absoluta) surgida del proceso electoral de marzo de 2000 impuls sin demoras la aprobacin de la LO 8/2000, de 22 de diciembre, una norma que, si bien no era una regulacin de nueva planta, importaba una modificacin sustancial de la ley aprobada meses atrs. La LO 8/2000 previ tambin una regularizacin extraordinaria en los hechos, su entrada en vigor
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dio lugar a varias regularizaciones7 y supuso, en efecto, una redefinicin de la LO 4/2000 en clave securitaria que retrotraa la poltica de inmigracin a los planteamientos de la regulacin de 1985. Entre otros cambios, la reforma trajo consigo la supresin y/o la restriccin de los derechos de los inmigrantes en situacin irregular, la reformulacin de los requisitos de obtencin del permiso de residencia permanente, la reduccin de los supuestos de necesidad de motivacin en la denegacin del visado, la limitacin del rgimen de la reagrupacin familiar, el endurecimiento del sistema de infracciones y sanciones (con el significativo reingreso en la norma de la expulsin por estancia irregular y del procedimiento preferente de expulsin para determinados supuestos) y la ampliacin del plazo de permanencia en el mecanismo de regularizacin permanente (de dos a cinco aos). La LO 8/2000 confiaba, adems, a la va reglamentaria un gran nmero de requisitos, criterios y condiciones referidos a materias cuyo desarrollo infralegal poda comprometer los lmites de la remisin normativa operada por la ley. Precisamente, la extralimitacin del ejecutivo al dictar el nuevo Reglamento, aprobado por el RD 864/2001, de 20 de julio, dara lugar a la ltima de las reformas de la LOEX. A partir de 2001, el Gobierno trat de privilegiar el contingente como va de entrada por motivos laborales. La estrategia de bloquear el rgimen general y potenciar la firma de acuerdos bilaterales con determinados pases8 para hacer ms gil el sistema y quizs tambin para seleccionar la inmigracin en origen y sustituir mano de obra inmigrante en algunos segmentos laborales se sald con un fracaso. El contingente no funcion y la presin migratoria no dej de aumentar. De hecho, la entrada de irregulares se increment entre los aos 2002 y 2004. Por otra parte, el Reglamento de 2001 fue impugnado ante la jurisdic7
cin contencioso-administrativa y la Sala Tercera del Tribunal Supremo (Sentencia del Tribunal Supremo de 20-3-2003), estimando parcialmente el recurso, anul varios artculos (o incisos de artculos) del RD 864/2001, algunos de ellos de importancia no menor, por contravenir o restringir las disposiciones de la LO 8/2000 introduciendo requisitos no contemplados en la misma, es decir, por vulnerar los principios de legalidad y de jerarqua normativa. La respuesta del legislador fue una nueva redefinicin de la LOEX a travs de la LO 14/2003, de 20 de noviembre, la ltima reforma de calado que ha experimentado la ya irreconocible LO 4/2000. Esta ltima reforma fue precedida de una modificacin puntual introducida por una ley cctel (LO 11/2003, de 29 de septiembre, de Medidas Concretas en materia de Seguridad Ciudadana, Violencia Domstica e Integracin Social de los Inmigrantes) cuyo ttulo expresa por s solo el espritu que anim su aprobacin.9 La LO 14/2003, que modific otras tres leyes,10 completa el que hasta hoy es el texto integrado de la LOEX.11 La reforma elev a rango de Ley Orgnica algunos de los preceptos reglamentarios anulados por el Tribunal Supremo e introdujo algunas novedades como la nueva funcin del visado, la clarificacin de las situaciones de los extranjeros, la creacin del observatorio espaol del racismo y la xenofobia, la reforma del contingente (y la generalizacin de la figura de los visados de bsqueda de empleo en el marco del contingente) y el cambio en los requisitos en el permiso de trabajo por cuenta propia. Se trata, en todo caso, de una ley esencialmente orientada a perfeccionar los mecanismos de control, que incide en el rgimen de infracciones y sanciones, endurece la reagrupacin familiar, elimina la posibilidad genrica de regularizacin
Civil (aplicacin de la ley espaola en materia de separacin y divorcio). La Ley Orgnica 14/2003 modific la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local; la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn y la Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal. El vigente texto integrado de la LOEX rene, por tanto, la primera redaccin de la Ley Orgnica 4/2000 con las reformas incorporadas por las Leyes Orgnicas 8/2000, 11/2003 y 14/2003.
La Ley Orgnica 8/2000 (Disposicin Adicional Cuarta) contemplaba el reexamen de las solicitudes pendientes de la regulacin extraordinaria precedente. A este proceso se sumaron, por una parte, la denominada operacin Ecuador y, por otra, las regulaciones de arraigo de los primeros meses de 2001. El Gobierno firm acuerdos con Marruecos, Ecuador, Colombia, Polonia, Repblica Dominicana y Rumania. La Ley Orgnica 11/2003 introdujo modificaciones en el Cdigo Penal (expulsin sustitutiva de las penas de privacin de libertad; (sub)tipificacin de la mutilacin genital), en la LOEX (rgimen de expulsiones) y en el Cdigo
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permanente transcurrido determinado nmero de aos de permanencia irregular en Espaa (remitiendo a la regulacin reglamentaria los supuestos de arraigo y razones humanitarias), impone a los extranjeros requisitos poco razonables en la presentacin y trmite de solicitudes administrativas, redefine las obligaciones de los transportistas en la represin de la inmigracin ilegal e introduce una discutible reforma de la Ley de Bases del Rgimen Local que desvirta el planteamiento originario de la LO 4/2000, convirtiendo al Padrn en un potencial instrumento de control de la situacin administrativa del extranjero (Solanes 2004b). La LO 14/2003 previ, en su Disposicin Final Tercera, la adaptacin del Reglamento de 2001 en un plazo de seis meses. El cambio de Gobierno de 2004 retras la reforma, dado que el ejecutivo entrante quiso que la adaptacin reglamentaria se materializara en un texto ntegro. El nuevo Reglamento, aprobado por el RD 2393/2004, de 30 de diciembre, desarroll las previsiones de la LO 14/ 2003, introduciendo algunas mejoras de gestin que tratan de buscar solucin a la probada ineficacia de los mecanismos de entrada por motivos laborales ensayados en los ltimos aos. La aprobacin del reglamento fue ocasin para afrontar la enorme bolsa de irregularidad generada entre 2001 y 2004 por la misma regulacin que haba pretendido asentar una inmigracin legal y ordenada. Entre los meses de febrero y mayo de 2005 tuvo lugar el proceso de normalizacin previsto en la disposicin transitoria tercera del texto reglamentario, una frmula de regularizacin extraordinaria que vincul la concesin de la autorizacin a la efectiva insercin en el mercado laboral del inmigrante en situacin irregular. El ciclo 1985-2005 se abre y se cierra, pues, con una regulacin extraordinaria. Si el mecanismo previsto en la LOEX 7/1985 permiti la regularizacin de 43.800 inmigrantes, el proceso de normalizacin de 2005 en el que se presentaron casi 700.000 solicitudes se sald con el alta en la Seguridad Social de ms de 550.000 trabajadores inmigrantes. Un contraste que habla por s slo de las di12
mensiones que ha adquirido el fenmeno migratorio a lo largo de estas dos dcadas, pero tambin de los problemas recurrentes de su ordenacin legal. Antes de abstraer los tres rasgos principales de la respuesta que el ordenamiento espaol ha dado al fenmeno migratorio, cabe sealar que la propia delimitacin conceptual del derecho regulador de la inmigracin plantea problemas. Por una parte, no se trata propiamente de una legislacin de inmigracin, dado que la ratio de las sucesivas regulaciones de la inmigracin ha tendido a extranjerizar al inmigrante, congelndolo en su diferencia como distinto (extranjero) y asumindolo slo en su condicin de trabajador til para nuestro mercado formal de trabajo. Por otra parte, tampoco la legislacin de extranjera es una denominacin ajustada, dado que los destinatarios de las leyes de extranjera no son propiamente los extranjeros, sino los sujetos que nutren los flujos migratorios de procedencia no comunitaria, destinados (en esto no hay diferencia) a cubrir los requerimientos del mercado de trabajo interno (Lucas 2000, 2002c). Los problemas (polticos) empiezan en la terminologa. Pueden sealarse estos tres rasgos generales: 1. La regulacin jurdica de la inmigracin ha sido un proceso de aprendizaje marcado por una sucesin de reformas legislativas que han tratado de enmendar los desajustes de las regulaciones inmediatamente precedentes, pero que no han logrado configurar un modelo que facilite la inmigracin legal en el momento de la entrada y la estabilidad de la permanencia (Lucas 2002e). Algunas reformas legales han incurrido aun en la deformacin securitaria, focalizando su atencin en los inmigrantes que se encuentran en situacin administrativa irregular (De Prada Solaesa 2002), pero la bsqueda de una pauta regulativa para afianzar la inmigracin legal ha tenido como efecto colateral el incremento de la irregularidad (Solanes 2003), una dinmica circular que se ha repetido de forma persistente.12
laridad; cuando la irregularidad resulta insostenible, se aprueba una medida extraordinaria que deja inalterada la reforma restrictiva de los mecanismos de entrada previstos por la ley; la irrealidad/ ineficacia de los mecanismos de entrada previstos por la ley (reformada) genera, de nuevo, la entrada irregular.
Dinmica circular que se puede caracterizar en estos trminos: la irrealidad/ ineficacia de los mecanismos de entrada previstos por la ley genera la entrada irregular; cuanta mayor irregularidad, mayor restriccin de los mecanismos de entrada regular; cuanta mayor restriccin de los mecanismos de entrada previstos por la ley, mayor irregu-
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2. La falta de previsin, el dinamismo de la inmigracin y la tendencia a instrumentalizarla polticamente han abonado una variada fenomenologa de la anormalidad regulativa.13 La legislacin de extranjera ha evidenciado cierta propensin al caos, ha sido en ocasiones oportunista y demostrativa, ha exhibido dficits importantes de tcnica legislativa y ha bordeado con frecuencia los lmites de algunos principios constitucionales (especialmente, los principios de jerarqua normativa y seguridad jurdica) y de los derechos fundamentales. 3. A pesar de los esfuerzos por articular una regulacin comprensiva del hecho migratorio, ha existido una dificultad para encontrar un equilibrio entre los tres principios o ejes de accin que la han estructurado: la ordenacin de los flujos migratorios, la lucha contra la inmigracin clandestina y la integracin de los inmigrantes en la vida econmica, social y cultural.14 La integracin cvica ha ocupado un lugar secundario en la agenda de la poltica migratoria.
los pases europeos de ms larga trayectoria receptora muestra que la integracin poltica suele ser la ltima de las dimensiones de la acomodacin de los inmigrantes a las sociedades de acogida que se formula, se negocia y se reglamenta. Ahora bien, el modelo o la ausencia de modelo de poltica de inmigracin vigente en determinado contexto de recepcin puede contribuir tambin a bloquear la incorporacin de los inmigrantes a la democracia y la prctica ciudadana (Lucas 2002d). La ordenacin de la inmigracin en Espaa ha sido, como hemos tratado de explicar, una suerte de adhocracia regulativa dominada por la lgica de la emergencia y con frecuencia desbordada por la realidad cuyo foco de atencin privilegiado (el control de los flujos y el ajuste de la poblacin inmigrada a la demanda de un mercado de trabajo dual) se ha mantenido invariable a lo largo de las dos ltimas dcadas. Ms all de que los discursos pblicos sobre el fenmeno migratorio hayan experimentado cambios importantes, el predominio de esa percepcin unidimensional y la reduccin de todo el potencial conflictivo de la inmigracin a los aspectos vinculados al control, la seguridad y la funcionalidad productiva ha preservado en un estado de latencia las implicaciones especficamente polticas del fenmeno migratorio. El rediseo sin fin de un sistema que no ha podido salir de su circularidad ha convertido, adems, la cuestin migratoria en un arma arrojadiza en el debate de los actores polticos institucionalizados, ms proclives a hacer poltica con la inmigracin que a hacer poltica de inmigracin (Lucas 2000). Los partidos al menos aquellos que pueden postularse como aspirantes al Gobierno central se han acomodado a una especie de precompromiso preventivo con el electorado que ha condenado al discurso pblico sobre la inmigracin a girar sobre
3.2 ASPECTOS JURDICOS Y POLTICOS DE LA INTEGRACIN CVICA DE LOS INMIGRANTES EN ESPAA
3.2.1 INTRODUCCIN: LA DIMENSIN VELADA
La normalizacin de los debates sociales y acadmicos sobre la integracin poltica de los inmigrantes es muy reciente en Espaa (Gonzlez-Enrquez 2005). Sin duda, este hecho tiene que ver con la relativamente corta trayectoria receptora de nuestro pas. La irrupcin tarda en el discurso pblico del tema de la inclusin poltica de los inmigrantes es coherente con la pauta evolutiva que sigue la construccin de la inmigracin como cuestin social o como hecho estructural. La experiencia de
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Entre otras anomalas, cabe destacar, por ejemplo, la regulacin inicial de materias de importancia (por ejemplo, la reagrupacin familiar) a travs de normas de nfimo rango, el establecimiento de mecanismos de entrada al margen de las previsiones de la ley, las reformas in melior de aspectos esenciales de la ley (por ejemplo, los derechos de los extranjeros) a travs de la regulacin reglamentaria, el recurso permanente a rdenes ministeriales, circulares, instrucciones, etc. como va para salvar las deficiencias de la regulacin legal (lagunas, contradicciones), o para
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afrontar las situaciones de ausencia de regulacin reglamentaria o de vigencia simultnea de una ley reformada y un reglamento no adaptado a la reforma, la extralimitacin del ejercicio de la potestad reglamentaria (favorecida por el propio texto legal), el recurso a leyes cctel o leyes trolebs para introducir reformas en la ley de extranjera, as como las deficiencias formales (y de sistemtica) en los textos legales. Vase el Informe del Comisario para los Derechos Humanos de noviembre de 2005 (Com DH (2005)8).
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s mismo. Las recurrentes promesas electorales de una inmigracin legal y ordenada no han podido ser cumplidas debido, en buena medida, a las insuficiencias de los mecanismos de ordenacin de los flujos sucesivamente ensayados, generando la frustracin en amplios segmentos de la opinin pblica y la fractura interna en la sociedad a la hora de visualizar el fenmeno migratorio. Los mensajes construidos por los medios de comunicacin muy especialmente, las seales emitidas a raz de determinados acontecimientos de fuerte impacto social han contribuido a alimentar la sensacin de emergencia y la imagen de la invasin, haciendo de caja de resonancia de los sectores sociales partidarios del cierre de fronteras y de las restricciones de derechos de los inmigrantes, sectores que no pueden ser identificados sin ms con aquellos actores, tambin emergentes, cuyo discurso abiertamente xenfobo se ha situado en la periferia de los valores constitucionales. Por el contrario, aquellos (amplios) estratos del electorado han jugado el rol de mayora silenciosa depositaria de una suerte de sentido comn ciudadano construido desde premisas equvocas15 que no consiente cambios de orientacin ni veleidades en materia de poltica migratoria y que supedita su fidelidad electoral al mantenimiento del discurso preventivo, y as han sido invariablemente percibidos por los actores polticos. El control del control, en expresin de Wihtol de Wenden (2000), ha constreido el lenguaje poltico a los estrechos mrgenes marcados por la cadena de inferencias de acuerdo con la cual, firmeza es igual a eficacia y eficacia es igual a legitimidad. La accin de los gobiernos ha tropezado sistemticamente con las dificultades inherentes a la complejidad del fenmeno migratorio, pero los recursos retricos y las respuestas polticas han permanecido intocados. La ineficacia real de la poltica de control prometida y la (renovada) frustracin de expectativas ha sido afrontada con nuevos discursos de acento restrictivo, carcter simblico y finalidad tranquilizadora, generadores de nuevas frustraciones y nuevas demandas de endurecimiento del control, en una espiral que ha terminado por
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impedir la construccin de una alternativa racional de gestin de los flujos migratorios que rena, pero que no confunda, eficacia y legitimidad. ste ha sido el modelo de debate poltico sobre la inmigracin que ha prevalecido entre 1999 y 2004, perodo decisivo de consolidacin de Espaa como pas receptor y de renovacin del marco legislativo mediante la aprobacin de tres leyes orgnicas y dos desarrollos reglamentarios. Seguramente, este retrato uniformiza injustamente el comportamiento de todos los actores polticos y olvida que algunos temas muy relevantes por ejemplo, la integracin social tambin ha formado parte del debate poltico. Lo que se pretende remarcar es que las claves de la poltica de inmigracin y el itinerario de la formacin del texto integrado de la vigente LOEX han estado dominados por aquella espiral discursiva. La inmigracin, o ms bien el control de la inmigracin, fue un importante factor de movilizacin del voto en las elecciones generales de 2000, en las que el Gobierno obtuvo la renovacin del mandato por mayora absoluta, tardando slo algunos meses en que la llamada contrarreforma (la LO 8/2000) entrara en vigor. La aprobacin de la LO 14/2003 apenas cuatro meses antes de la siguiente convocatoria electoral debe leerse en la misma clave. El apoyo parlamentario del principal partido de la oposicin al texto de una reforma cuyo origen fue la anulacin por parte del Tribunal Supremo de un nutrido conjunto de preceptos reglamentarios slo puede ser interpretada como el producto del temor de la oposicin a contrariar al electorado enfrentndose en perodo preelectoral a un Gobierno que ya se haba hecho intrprete del lenguaje del control.16 Es importante destacar que estas reformas han sido, al cabo, puntos de no retorno, es decir, inflexiones restrictivas cuya revisin ha desaparecido de la agenda poltica. En sntesis, la hegemona de la lgica del control en el discurso pblico, los problemas para construir un modelo de poltica migratoria y el predominio de la urgencia y la inmediatez como criterios
desenfado la violencia domstica, la seguridad ciudadana y la integracin social de los inmigrantes se aprob en septiembre de 2003, pero el proyecto fue lanzado a la opinin pblica apenas una semana antes de las elecciones autonmicas y municipales de ese ao, en un clima de debate dominado por los discursos que asociaban el incremento de la inmigracin y el aumento de la delincuencia.
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Equvocos o creencias eficaces alimentados, a su vez, por los propios actores polticos. Como ha mostrado la psicologa poltica, las creencias injustificadas son instrumentalmente tiles por los rendimientos que proporcionan en el corto plazo (que es el horizonte temporal de la accin poltica). Por su parte, la Ley Orgnica 11/2003, que mezclaba con
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de definicin del problema-inmigracin han tenido el efecto colateral que hemos apuntado arriba: la extensin de un velo de la ignorancia sobre aquellos significados del fenmeno migratorio que trascienden las dos interpretaciones convencionales arraigadas en el imaginario colectivo: la inmigracin como peligro y como amenaza, y la inmigracin como oportunidad para la Espaa postindustrial y de servicios. Slo recientemente, el fenmeno migratorio ha empezado a ser interpretado como un hecho poltico que pone en crisis los vnculos entre nacionalidad y ciudadana y entre democracia y homogeneidad y, probablemente, an haya que esperar para que la inmigracin sea percibida como una presencia que interpela el contrato constitucional de ciudadana de 1978 cuyo diseo original no la contemplaba introduciendo en su caracterizacin jurdica y poltica un autntico factor reconstituyente (Pisarello 2004).
3.2.2 LEGISLACIN ESTATAL. LA REGULACIN DE LOS DERECHOS DE PARTICIPACIN
El artculo 13.1 de la Constitucin de 1978 dispone que los extranjeros gozarn en Espaa de las libertades pblicas que garantiza el Ttulo Primero de la CE (Constitucin Espaola) en los trminos que establezcan los Tratados y la Ley. En su prrafo segundo, el artculo 13 establece una exclusin subjetiva explcita, al estipular que solamente los
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espaoles sern titulares de los derechos reconocidos en el artculo 23 de la CE,17 salvo lo que, atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda establecerse por Tratado o Ley para el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales. El rgimen de derechos de naturaleza participativa contemplado en las sucesivas leyes de extranjera se ha atenido a la restriccin constitucional relativa al sufragio en el mbito local, que rige desde la ratificacin del Tratado de Maastricht slo para los extranjeros no comunitarios. A excepcin del perodo de once meses de vigencia del texto de la LOEX 4/2000, de 11 de enero, la regulacin legal del resto de derechos constitucionales de participacin (asociacin, reunin, manifestacin, sindicacin y huelga) ha tomado la situacin administrativa del extranjero como criterio delimitador del disfrute del derecho. El principio general ha sido, pues, la exclusin del reconocimiento de los derechos de participacin a los extranjeros que no se encuentren residiendo legalmente en Espaa, si bien el tenor literal de la ley desde la reforma operada por la LO 8/2000 no excluye explcitamente la titularidad de los derechos arriba citados a los irregulares, sino que limita su ejercicio a quienes posean permiso/autorizacin de residencia. A propsito de esta distincin y del contenido de los mencionados derechos de carcter participativo ha tenido ocasin de pronunciarse el Tribunal Constitucional en un buen nmero de sentencias.18
Parlamento Vasco respecto a diversos preceptos de la Ley Orgnica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social. BOE de 22 de enero de 2008. STC 261/2007, de 20 de diciembre de 2007. Recurso de inconstitucionalidad 1668-2001. Interpuesto por sesenta y cuatro Diputados del Grupo Parlamentario del PSOE en el Congreso respecto a diversos preceptos de la Ley Orgnica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social. BOE de 22 de enero de 2008. STC 262/2007, de 20 de diciembre de 2007. Recurso de inconstitucionalidad 1669-2001. Interpuesto por la Junta de Castilla-La Mancha respecto a diversos preceptos de la Ley Orgnica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social. BOE de 22 de enero de 2008. STC 263/2007, de 20 de diciembre de 2007. Recurso de inconstitucionalidad 1671-2001. Interpuesto por la Comunidad Autnoma de Aragn respecto a diversos preceptos de la Ley Orgnica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero,
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Artculo 23 CE-78: 1. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones peridicas por sufragio universal. 2. Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos pblicos, con los requisitos que sealen las leyes. Las sentencias a las que podemos hacer referencia son las siguientes: STC 236/2007, de 7 de noviembre de 2007. Recurso de inconstitucionalidad 1707-2001. Interpuesto por el Parlamento de Navarra contra diversos preceptos de la Ley Orgnica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social. BOE de 10 diciembre de 2007. STC 259/2007, de 19 de diciembre de 2007. Recurso de inconstitucionalidad 1640-2001. Interpuesto por la Junta de Andaluca respecto de los preceptos de la Ley Orgnica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social. BOE de 22 de enero de 2008. STC 260/2007, de 20 de diciembre de 2007. Recurso de inconstitucionalidad 1644-2001. Interpuesto por el
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Antes incluso de que la previsin del artculo 13.1 de la CE-78 fuera desarrollada por la LOEX 7/1985, el Tribunal Constitucional haba interpretado el precepto constitucional en la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 107/1984, de 23 de noviembre, llevando a cabo una clasificacin tripartita de los derechos de los extranjeros que se retoma en las sentencias de inconstitucionalidad que acabamos de citar: 1. En primer lugar, los derechos que los extranjeros tienen en las mismas condiciones que los espaoles, con independencia de la situacin administrativa o de otras circunstancias. Se trata de los derechos que el Tribunal Constitucional (TC) considera imprescindibles para la garanta de la dignidad humana, respecto de los que no caben diferenciaciones entre nacionales y extranjeros. El criterio establecido por el TC en su emblemtica sentencia 107/1984, de 23 de noviembre, para determinar aquellos derechos de los que son titulares los extranjeros por mandato constitucional, se sintetiza en la exigencia de que pertenecen a la persona en cuanto tal y no como ciudadanos, o dicho de otro modo, se trata de derechos que son imprescindibles para la garanta de la dignidad humana que conforme al art. 10.1 de nuestra Constitucin es el fundamento del orden poltico espaol. De ah, contina el
sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social. BOE de 22 de enero de 2008. STC 264/2007, de 20 de diciembre de 2007. Recurso de inconstitucionalidad 1677-2001. Interpuesto por la Junta de Extremadura respecto a diversos preceptos de la Ley Orgnica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social. BOE de 22 de enero de 2008. STC 265/2007, de 20 de diciembre de 2007. Recurso de inconstitucionalidad 1679-2001. Interpuesto por el Principado de Asturias respecto a diversos preceptos de la Ley Orgnica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social. BOE de 22 de enero de 2008. En la Sentencia citada, el Tribunal Constitucional seal que la previsin del artculo 13 CE-78, que hace depender la titularidad y el ejercicio de los derechos y libertades de los extranjeros de los tratados y de la ley, no supone, sin embargo, [] que se haya querido desconstitucionalizar la posicin jurdica de los extranjeros relativa a los derechos y las libertades pblicas, pues la Constitucin no dice que los extranjeros gozarn en Espaa de los derechos que les atribuyan los tratados y la ley, sino de las libertades que garantiza el presente ttulo [el Ttulo I] en
razonamiento del TC (STC 236/2007), que el grado de conexin entre la dignidad humana y cada derecho fundamental en concreto resulte decisivo, pues si tal vinculacin se produce, el legislador goza de una libertad limitada de configuracin de los mismos, no pudiendo ni atemperar su contenido ni negar su ejercicio, cualquiera que sea la situacin administrativa del extranjero 2. En segundo lugar, aquellos derechos (constitucionales)19 de los que los extranjeros podrn ser titulares en la medida y condiciones que se establezcan en el Ttulo I de la Constitucin, en los tratados y las leyes, tal y como establece el artculo 13.1 CE, y cuya configuracin legal puede tomar en consideracin datos relevantes por ejemplo, la situacin administrativa para establecer diferenciaciones respecto a los nacionales.20 3. Por ltimo, los derechos que los extranjeros, de entrada, no tienen, por haber sido expresamente excluidos de su titularidad. Es el caso de los derechos reconocidos en el artculo 23 CE, con la salvedad del sufragio en las elecciones locales cuando exista reciprocidad. De acuerdo con los argumentos vertidos por las sentencias que han examinado la inconstitucionalidad del desarrollo legislativo de determinados derechos fundamentales de los extranjeros, podemos llegar
los trminos que establezcan los tratados y la ley, de modo que los derechos y libertades reconocidos a los extranjeros siguen siendo derechos constitucionales y, por tanto, dotados dentro de su especfica regulacin de la proteccin constitucional, pero son todos ellos sin excepcin derechos de configuracin legal (Fundamento Jurdico [FJ] 2). En sucesivos pronunciamientos, el Tribunal Constitucional abundara en la tesis de que los derechos de configuracin legal son derechos constitucionales, precisando que la configuracin legal no comporta que la regulacin de su titularidad y de su ejercicio se pueda dejar al libre arbitrio del legislador (Lucas 2006b). En la STC 236/2007, el TC parte de un primer argumento en virtud del cual reconoce que ordenamiento jurdico espaol atribuye a la constitucin en conjunto ser fuente primera tanto de la titularidad como del ejercicio de los derechos de los extranjeros en Espaa. stos deben deducirse afirma el fundamento jurdico 3 de una interpretacin sistemtica de todo el ttulo I. A su juicio el artculo 13.1 se refiere a todos los extranjeros por contraposicin a los nacionales, aunque los extranjeros puedan encontrarse en Espaa en situaciones jurdicas diversas. Por otra parte el TC considera que el legislador no goza de igual libertad para regular la titularidad y el ejercicio de los distintos derechos del ttulo I, pudiendo modular su ejercicio, pero no su reconocimiento.
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a algunas conclusiones. El art. 13.1. de la CE concede al legislador una notable libertad de regulacin, pudiendo establecer determinadas condiciones para su ejercicio, lo que depende de: a) La identificacin del grado de vinculacin entre los derechos fundamentales y la dignidad humana a partir del contenido y la naturaleza del derecho, su contenido esencial, que encuentra en la Declaracin Universal y los Tratados Internacionales de Derechos Humanos un contenido interpretativo, b) el contenido preceptivo del derecho cuando la Constitucin lo reconozca directamente a los extranjeros, c) el contenido delimitado para cada derecho por la Constitucin y los tratados internacionales, d) las condiciones de ejercicio establecidas por la ley deben orientarse a preservar otros derechos, bienes o intereses constitucionalmente protegidos y respetar el principio de proporcionalidad con la finalidad perseguida (FJ 4, STC 236/2007). Los desarrollos expansivos de los derechos de los extranjeros realizados por la jurisprudencia constitucional no han alterado las lneas esenciales de esta clasificacin tripartita,21 discutible desde la perspectiva de la integridad e indivisibilidad de los derechos fundamentales y no totalmente coherente con la sistemtica del texto constitucional (An 2003; Garca An 2004b). Los derechos constitucionales de naturaleza participativa de los inmigrantes se sitan, pues, a caballo entre aquellos que puede ser modulados por la configuracin del legislador y aquellos que les estn vedados, a salvo de la excepcin sealada en el texto constitucional. Las limitaciones en el reconocimiento de los derechos de participacin de modo paradigmtico, la exclusin del sufragio es una cuestin poltica para dirimir en el mbito que le es propio. Pero la pervivencia en el tiempo de esta triparticin jurdica, que responde a una percepcin del fenmeno migratorio que poco tiene que ver con la realidad social y poltica de Espaa como contexto de recepcin, es sintomtica y reveladora de las dificultades polticas con las que tropieza la integracin cvica de los inmigrantes dos dcadas despus del pronunciamiento del mximo intrprete de la Constitucin. a) El derecho de sufragio. De acuerdo con lo previsto en el artculo 13.1 y 2. de la CE-78, el artculo 6 del texto integrado de la LOEX dispone:
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1. Los extranjeros residentes en Espaa podrn ser titulares del derecho de sufragio en las elecciones municipales atendiendo a criterios de reciprocidad, en los trminos que por Ley o Tratado sean establecidos para los espaoles residentes en los pases de origen de aqullos. 2. Los extranjeros residentes, empadronados en un municipio, tienen todos los derechos establecidos por tal concepto en la legislacin de bases de rgimen local, pudiendo ser odos en los asuntos que les afecten de acuerdo con lo que dispongan los reglamentos de aplicacin. 3. Los Ayuntamientos incorporarn al padrn y mantendrn actualizada la informacin relativa a los extranjeros que residan en el municipio. 4. Los poderes pblicos facilitarn el ejercicio del derecho de sufragio de los extranjeros en los procesos electorales democrticos del pas de origen. La reforma operada por la LO 8/2000 elimin la previsin contemplada en la redaccin del artculo 6.2 de la LO 4/2000 de que los extranjeros residentes empadronados que no pudieran participar en las elecciones locales eligieran democrticamente a sus propios representantes con la finalidad de tomar parte en los debates y decisiones municipales de inters para las comunidades de inmigrantes conforme a la legislacin de bases de rgimen local. En el captulo siguiente volveremos sobre la regulacin de los mecanismos de participacin ciudadana contemplados en la legislacin estatal de rgimen local a los que hace referencia el vigente artculo 6.2 de la LOEX. Centrndonos en la regulacin del derecho de sufragio, cabe sealar que el acceso al subsistema electoral de los extranjeros se concreta en la LO 5/1985, del rgimen electoral general, que reenva al derecho comunitario (en Espaa tienen derecho a votar y ser elegidos en las elecciones municipales los nacionales de los pases miembros de la UE que residan en nuestro pas y hayan manifestado su voluntad de ejercer el sufragio) y a la existencia de tratados que reconozcan la reciprocidad. Con anterioridad al establecimiento de la UE y la ciudadana europea, se haban suscrito convenios con los Pases Bajos, Dinamarca y Suecia. El Tratado de Maastricht (artculo 8B) cumpli la exi95/2000.
Vanse, entre otras, STC 99/1985, STC 130/1995 y STC
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gencia del artculo 13.2 CE en relacin con los nacionales de pases miembros de la UE residentes en Espaa (y los espaoles residentes en pases miembros). Actualmente, el nico acuerdo bilateral efectivo es el suscrito con Noruega.22 Las incorporaciones de nuevos Estados a la Unin Europea en 2004 y 2007 han supuesto una ampliacin del voto municipal a sujetos hasta hace poco excluidos de la participacin electoral, pero el sufragio de los no comunitarios sigue siendo un derecho expectante (Solanes 2001a) que slo podr hacerse efectivo cuando se produzca su desarrollo convencional. Espaa ha firmado tratados y acuerdos generales de cooperacin y amistad con Estados como Venezuela, Argentina, Colombia, Uruguay o Chile que incluyen el voto en las municipales de los residentes en ambos pases. Sin embargo, la efectividad del derecho queda condicionada a la activacin de esos protocolos mediante la firma de convenios bilaterales especficos de desarrollo, circunstancia que hasta hoy no se ha producido. El principal obstculo para el reconocimiento del derecho de sufragio de los extranjeros no comunitarios es la clusula de reciprocidad, introducida por el constituyente pensando en los emigrantes espaoles de 1978 y no en los inmigrantes que actualmente viven y trabajan en Espaa. La exigencia de reciprocidad dificulta y en algunos casos imposibilita de hecho el acceso al sufragio local de inmigrantes procedentes de Estados con los que no es previsible que Espaa firme tratados y convenios de desarrollo a corto plazo (Aja y Dez Bueso 2005b), ms all de los problemas que plantea la firma de acuerdos con pases no democrticos o con aquellos Estados en los que apenas hay espaoles residentes.
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Los argumentos sobre la necesidad y la conveniencia de reconocer el derecho de sufragio a los inmigrantes no comunitarios expuestos en el captulo precedente son, obviamente, aplicables al caso espaol. La experiencia de los pases europeos cuyas legislaciones internas reconocen el derecho ha desmentido las objeciones a la participacin poltica de los no comunitarios. La participacin electoral normalizada de algunas minoras tnicas y religiosas de nacionalidad espaola puede tambin conjurar los temores que despierta la inclusin poltica de los extranjeros no comunitarios.23 Por otra parte, la reciente introduccin en las encuestas del Centro de Investigaciones Sociolgicas (CIS) de la cuestin ha mostrado que la opinin pblica es favorable al reconocimiento del voto municipal a los extranjeros residentes24 a pesar de que la introduccin de la variable del voto y la integracin poltica en la agenda contribuira a salir del estancamiento discursivo en torno a la inmigracin (Zapata-Barrero 2005a) o, quizs por ello, el debate poltico sobre el reconocimiento del derecho de sufragio a los extranjeros no comunitarios se ha desarrollado sin una voluntad clara de afrontar los dilemas polticos y jurdicos que plantea. A raz de una mocin presentada por ERC y enmendada por el PSOE, el 18 de mayo de 2004 se aprob, en el Congreso de los Diputados, lo que se consider una primera formulacin de un pacto de Estado en materia de inmigracin, en el que los distintos grupos parlamentarios, salvo el Popular, acordaron instar al Gobierno a avanzar, previo consenso social y poltico, hacia el derecho de participacin poltica de los residentes legales permanentes en las elecciooptan por el voto religioso o tnico y que, a pesar de las dificultades para integrarse en las estructuras de los partidos tradicionales, orientan su voto hacia las opciones polticas institucionalizadas. En los ltimos aos han surgido nuevos partidos (algunos formados slo por musulmanes, otros de composicin plural aunque orientados a la base social de la comunidad musulmana) que han obtenido mejores resultados electorales. Entre stos destaca Coalicin por Melilla, la segunda fuerza electoral despus del partido socialista. En noviembre de 2005, un 60% de los espaoles consideraba que stos deberan tener derecho a votar en las elecciones municipales (Estudio 2.625. Barmetro de noviembre 2005. CIS. Este porcentaje de apoyo disminuye al 53,4% si se pregunta por las elecciones generales).
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Acuerdo entre Espaa y Noruega, reconociendo el derecho a votar en Elecciones Municipales a los nacionales noruegos en Espaa y a los espaoles en Noruega, de 6 de febrero de 1990 (Boletn Oficial del Estado [BOE] 27 de junio de 1991). El acuerdo nicamente contempla el sufragio activo y exige la residencia legal e ininterrumpida en Espaa durante tres aos para el ejercicio del derecho. Martnez de Lizarrondo (2004) hace referencia al caso de la organizacin poltica de las comunidades musulmanas (de nacionalidad espaola) de Ceuta y de Melilla. Las dificultades iniciales de los musulmanes ceutes y melillenses para integrarse en los partidos tradicionales llevaron a la creacin de un partido musulmn en el ao 1991, Iniciativa por Ceuta, que cosech un mal resultado en las municipales. Esto probara que los musulmanes espaoles no
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nes locales. Esta propuesta se acord junto a otras dos: ampliar la duracin del visado de bsqueda de empleo y abrir un perodo de consultas para elaborar el nuevo reglamento.25 La propuesta relativa al visado de bsqueda de empleo fue acogida por el RD 2393/2004, que aprob el nuevo Reglamento de la LOEX, pero la cuestin del sufragio qued pendiente. Algunos grupos parlamentarios han adoptado iniciativas polticas ms ambiciosas que, al margen de sus posibilidades de xito, han contribuido a abrir espacios de debate poltico sobre la necesidad de incorporar a los inmigrantes a la vida poltica. Es el caso de la Proposicin de Ley Orgnica para el reconocimiento del derecho de sufragio activo y pasivo a los ciudadanos extranjeros en Espaa, presentada en octubre de 2005 por el Grupo Parlamentario de Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya-Verds (Boletn Oficial de las Cortes Generales 2005), una iniciativa que abordaba la raz del problema de la reciprocidad26 y que fue ms tarde redefinida en sus lneas esenciales. En marzo de 2006, el Pleno del Congreso de los Diputados aprob por unanimidad, y a instancias del propio Grupo Parlamentario de IU-ICV, una Proposicin no de Ley para avanzar en el reconocimiento del derecho de sufragio activo y pasivo de los ciudadanos extranjeros en Espaa en los trminos que se establece en el artculo 13.2 de la Constitucin Espaola. Posteriormente, en julio de 2006, el acuerdo entre los grupos parlamentarios Socialista e Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya-Verds refrend la redefinicin de la proposicin de Ley Orgnica presentada en octubre de 2005 por el segundo de estos grupos. La (nueva) Proposicin no de Ley de 10 de julio de 2006 (registrada el 17 de agosto) se adecua a la letra de la Constitucin y al criterio de reciprocidad y aboga por la negociacin de acuerdos con los pases que tengan un mayor nmero de nacionales residiendo legalmente en Espaa, en particular, con aquellos pases con los que
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tenemos mayores vnculos histricos, culturales y afectivos. Los trminos de esta proposicin relevantes en la medida en que uno de los grupos proponentes es el que sostiene al Gobierno en el Parlamento son los siguientes:
El Congreso insta al Gobierno a: a) Proceder a la negociacin y firma de acuerdos o convenio con los pases con mayor nmero de nacionales residentes legales en Espaa y, especialmente, con aquellos con los que sta tiene relaciones histricas, polticas y culturales ms estrechas, al objeto de que dichos nacionales puedan votar y ser elegidos en las elecciones municipales en Espaa con arreglo al artculo 13.2 de la Constitucin; b) Solicitar del Consejo de Estado un informe sobre la aplicacin del artculo 13.2 de la Constitucin a los efectos de la participacin de los extranjeros residentes en Espaa en las elecciones municipales, y, particularmente, sobre la interpretacin de los trminos criterios de reciprocidad a que se refiere el precepto citado; c) La firma y ratificacin del Convenio europeo sobre participacin de los extranjeros en la vida pblica local, de 5 de febrero de 1992.
El debate poltico se sita, por tanto, dentro de los lmites marcados por el artculo 13.2 de la Constitucin. Los trminos en que finalmente se ha abordado la cuestin del sufragio de los extranjeros en sede parlamentaria reflejan la gran renuencia del legislador a plantear cualquier modificacin del texto constitucional. Esta resistencia se debe, en parte, a la complejidad de los procedimientos de reforma que impone la rigidez de la CE, pero tambin al tab subyacente a la gravedad de los dispositivos de revisin que pesa sobre la propia idea de alterar el texto de la Constitucin. Para amplios sectores sociales y polticos, la CE es la expresin de un compromiso que cancel de manera pacfica algunas cues2003), especficamente el artculo 6 en sus apartados 1, 2 y 4. c) Se propona, asimismo, la reforma de algunos artculos de la LO 5/1985 del Rgimen Electoral General y la adicin de algunos apartados en su articulado, todo ello con el fin de reconocer el derecho de sufragio activo y pasivo a los extranjeros no comunitarios sobre la base de la residencia legal en Espaa.
Vase Congreso de los Diputados (2004). En sntesis, la proposicin de Ley Orgnica planteaba el cambio en los siguientes trminos: a) En la exposicin de motivos se mencionaba la necesidad de reformar la Constitucin. b) Se propona la reforma de la LO 4/2000 sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en Espaa y su integracin social (modificada por las LO 8/2000 y 14/
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tiones que han separado a los espaoles en el pasado; una divisin paradigmticamente representada por la Guerra Civil y las cuatro dcadas de dictadura que antecedieron al proceso constituyente de 1978. Dado este trasfondo, existe un inters estratgico entre los principales lderes y partidos en que la Constitucin se toque lo menos posible (Ferreres Comella 2000). Esta actitud prudencial ha beneficiado a aquellas clusulas constitucionales vinculadas a los grandes pactos sobre las materias sensibles a las que el constituyente trat de dar respuesta (por ejemplo, la cuestin territorial), pero tambin se ha extendido a aquellos preceptos constitucionales que ni fueron aprobados con la mira puesta en los conflictos del pasado, ni pudieron ser redactados previendo los cambios sociales del futuro. Tal y como se ha planteado en el debate poltico sobre el derecho de sufragio de los extranjeros en esta coyuntura concreta, parece que la estrategia ms factible para extender el voto a los inmigrantes residentes es, a corto plazo, la firma de convenios bilaterales. En todo caso, si realmente existe la voluntad poltica de ampliar el derecho de sufragio a todos los inmigrantes que residan legal y establemente en Espaa, resulta difcil imaginar cmo puede ser interpretado un precepto tan explcito como el 13.2 CE para salvar el obstculo de la reciprocidad y eludir la reforma de la Constitucin. En el caso del sufragio de los extranjeros no comunitarios, el problema no es, como sucede con otros derechos de participacin de los extranjeros, la constitucionalidad de la legislacin que desarrolla el derecho, sino el propio contenido del precepto constitucional que lo reconoce, de ah que en el futuro deba ser planteada una modificacin de la CE que suprima el requisito de la reciproci27
dad y adopte como premisa la existencia de una vinculacin del sujeto con el espacio al que se adscribe su eleccin poltica (es decir, su lugar de residencia) y que le capacite para intervenir en la adopcin de decisiones que afecten a esa concreta comunidad (Presno 2004b). b) El acceso a la funcin pblica. Los artculos 13.2 y 23.2 de la Constitucin reservan el acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos pblicos a los espaoles. La regla general de exclusin del acceso a la funcin pblica de los extranjeros fue excepcionada para los comunitarios por la Ley 17/1993, de 23 de diciembre, por la que se regula el Acceso a determinados Sectores de la Funcin Pblica de los Nacionales de los dems Estados miembros de la Unin Europea, aprobada con el objeto de delimitar el contenido del derecho a la libre circulacin de trabajadores en el mbito de la Administracin Pblica y para introducir las precisiones que derivan de la interpretacin que de ese derecho realiz el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.27 La ley fue dictada con carcter de norma bsica del rgimen estatutario de funcionarios pblicos al amparo del artculo 149.1.18 de la Constitucin y, ms tarde, fue reformada por el artculo 37 de la Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que ampli su mbito subjetivo de aplicacin, reconociendo el derecho de acceso a la funcin pblica no slo a los nacionales de otros Estados miembros, sino tambin a sus cnyuges, a los de los espaoles y a otros familiares (con independencia de la nacionalidad que posean), as como a las personas incluidas en el mbito de aplicacin de los Tratados Internacionales celebrados por la Comunidad Europea y ratificados por Espaa que recode los pases miembros se caracterizan por las notas de inters general y ejercicio de autoridad. El artculo 5.1 de la LOEX 7/1985 exclua explcitamente a los extranjeros del acceso a cargos pblicos o que impliquen el ejercicio de autoridad. De la lectura conjunta de este artculo y la interpretacin del TJCE poda deducirse que la Ley de 1985, siguiendo esta sistemtica, restringa el acceso a la funcin pblica slo cuando implique ejercicio de autoridad, haciendo posible eximir del requisito de la nacionalidad a los extranjeros no comunitarios en los trminos que la vigente Ley 17/1993 establece para los comunitarios. Es decir, el mbito de la restriccin por razn de nacionalidad quedara limitado a la denominada funcin pblica superior. Esta interpretacin no fue, sin embargo, acogida por la LOEX 4/2000 (Aja y Dez Bueso 2005b).
En su Sentencia de 17 de diciembre de 1980, el TJCE interpret la exclusin de los nacionales de los pases miembros de los empleos de la Administracin Pblica en la regulacin de la libre circulacin de trabajadores (artculo 48.4 del TCE, Tratado Constitucional Europeo), sealando que empleo pblico es aqul que comporta una participacin directa o indirecta en el ejercicio de la potestad pblica y en las funciones que tienen por objeto la salvaguardia de intereses generales del Estado o de otras colectividades pblicas. Este tipo de empleo, segn el TJCE, supone, de parte de sus titulares, la existencia de una relacin particular de solidaridad respecto del Estado, as como de reciprocidad de derechos y deberes, fundamento del vnculo de la nacionalidad. De acuerdo con esta interpretacin, los empleos pblicos a los que no podran acceder los nacionales
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nozcan la libre circulacin de trabajadores. La Ley 17/1993 determina, en el mbito subjetivo descrito, el derecho a acceder en condiciones de igualdad a la funcin pblica espaola, excepto en aquellos empleos que supongan una participacin directa o indirecta en el ejercicio del poder pblico o en las funciones que tienen por objeto la salvaguarda de los intereses generales del Estado o de las Administraciones. Corresponde a las comunidades autnomas la determinacin, por va reglamentaria, de los cuerpos, escalas, plazas, empleos o puestos a los que podrn acceder los sujetos beneficiarios de la libre circulacin de trabajadores, excluyendo aqullos cuyas funciones estn incluidas en las excepciones que deriven de la normativa estatal. La legislacin vigente reconoce, por tanto, el derecho de acceso a la funcin pblica (p.ej. a ser funcionarios) a los comunitarios y a los sujetos incluidos en el mbito subjetivo de las normas citadas, si bien restringe el acceso a los cargos pblicos o a lo que podra llamarse funcin pblica superior, de acuerdo con la interpretacin que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) ha realizado del concepto de empleo pblico. Este reconocimiento no alcanza a los no comunitarios. El artculo 10.2 de la LOEX, modificado por la LO 8/2000 para aadir el requisito de la residencia legal en Espaa e introducir la equiparacin con los nacionales de los Estados miembros de la UE, nicamente reconoce a los extranjeros no comunitarios en situacin de regularidad administrativa el derecho de acceder al empleo pblico como personal laboral al servicio de las Administraciones Pblicas, pero no como funcionarios. Los no comunitarios podrn, pues, presentarse a las ofertas de empleo pblico que convoquen las Administraciones, en igualdad de condiciones que los nacionales de los pases miembros de la Unin Europea, de acuerdo con los principios de igualdad, mrito, capacidad y publicidad. c) Los derechos de reunin y manifestacin. Ambos derechos se recogen en el artculo 21 de la Constitucin y en el artculo 7 de la LOEX, que limita su ejercicio a los extranjeros que posean la estancia o residencia en Espaa. Junto a los preceptos relativos a los derechos de asociacin, sindicacin y huelga, el artculo 7 de la LOEX fue impugnado ante la jurisdiccin constitucional. Es un retroceso que este recurso de
inconstitucionalidad recuerde a aqul que interpuso el Defensor del Pueblo contra algunos preceptos de la Ley de Extranjera de 1985, aunque la actual exclusin de los extranjeros en situacin de irregularidad administrativa no es contraria a la doctrina del Tribunal Constitucional fijada en la STC 115/1987, que resolvi aquel recurso. En relacin con el derecho de reunin, lo que se dirimi entonces fue la constitucionalidad del requisito de autorizacin administrativa previa para ejercer el derecho. Al igual que en la regulacin actual, el derecho de reunin solamente era reconocido por la LOEX 7/ 1985 a los extranjeros en situacin administrativa regular, y la sentencia por la que se declar inconstitucional la autorizacin previa (STC 115/ 1987) anul el requisito para quienes pudieran ejercer el derecho con arreglo a la LOEX, es decir, los regulares. El artculo 4 del Reglamento de 1996 (RD 155/1996) recogera expresamente la eliminacin de la exigencia de autorizacin administrativa previa. Los distintos recursos de inconstitucionalidad planteados al desarrollo normativo del derecho de reunin y manifestacin, han tratado de probar la incompatibilidad entre esta regulacin y el contenido del artculo 21.1 CE: se reconoce el derecho de reunin pacfica y sin armas. El ejercicio de este derecho no necesitar autorizacin previa, as como distintas disposiciones internacionales de derechos humanos. La respuesta del Tribunal Constitucional espaol se ha sustanciado, como hemos sealado en distintas sentencias (vase nota 18), de las que haremos expresa referencia a la STC 236/2007 por ser la primera de ellas y por contener una argumentacin ms prolija y recepcionada en las dems sentencias, excepto la STC 259/2007 por lo que se refiere al derecho de huelga. El razonamiento del TC tiene como primer propsito determinar la vinculacin del derecho de reunin con la garanta de la dignidad humana, a partir del tipo abstracto del derecho y de los intereses que protege, para fijar posteriormente en qu medida es imprescindible para la dignidad de la persona, a travs de los criterios interpretativos proporcionados por la Declaracin Universal y los Tratados Internacionales de derechos humanos (STC 91/2000). Contenido esencial del derecho de reunin establecido en nuestro ordenamiento jurdico en la STC 284/2005, de 7 de
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noviembre, y catalogado como manifestacin colectiva del derecho de libertad de expresin, cauce del principio democrtico de participacin tanto en su dimensin subjetiva como objetiva. Para muchos grupos sociales, expone el TC, este derecho es, en la prctica, uno de los pocos medios de que disponen para expresar pblicamente sus ideas y reivindicaciones. La conexin entre el derecho de reunin, la libertad de expresin y su carcter participativo dotan a este derecho de una relevancia fundamental en un Estado democrtico. El segundo propsito del razonamiento del alto tribunal atiende al tenor literal del artculo 21 CE, cuando dispone que se reconoce. Una expresin que interpretada de conformidad con los tratados internacionales lleva a sostener al TC que se trata de un derecho de todas las personas, reconocido tambin a los extranjeros con independencia de su situacin jurdica (STC 95/ 2000, FJ 5). Concluye el tribunal que, de estos argumentos, deriva una exigencia al legislador de respetar el contenido mnimo de este derecho reconocindolo a toda persona cualquiera que sea la situacin en que se encuentre. Sin embargo, el legislador espaol en la LO 8/2000, a juicio del TC, no ha llevado a cabo nicamente una modulacin del derecho de reunin, estableciendo condiciones a su ejercicio, sino que niega este derecho a los extranjeros que no dispongan de autorizacin de estancia o residencia en Espaa y, por lo tanto, tal regulacin vulnera el contenido esencial del artculo 21.1 CE. Como inmediatamente veremos, sin embargo, el tribunal llega a la conclusin de que el precepto de la LO 8/2000 es inconstitucional, pero no es nulo. En este preciso sentido, los derechos de reunin y manifestacin slo han sido reconocidos a los extranjeros en situacin administrativa irregular durante el breve lapso en que estuvo en vigor la LO 4/2000 en su primera redaccin, desde enero hasta diciembre de 2000. El principal reproche que se ha formulado a la actual regulacin es la exclusin de los extranjeros en situacin de irregularidad del disfrute de estos derechos a travs de la confusa separacin conceptual de la titularidad y el ejercicio, en lneas
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generales slo posible en el caso de los menores e incapaces (Aragn 2001). En el caso de los extranjeros en situacin regular, el ejercicio del derecho se regula por las disposiciones generales tambin aplicables a los nacionales. As, para el ejercicio de la libertad de manifestacin, basta cumplir los requisitos como la previa concertacin, la temporalidad, la concordancia de objetivos, el carcter pblico de la reunin y la comunicacin a la autoridad competente. Cumplidas las exigencias legales, la manifestacin tan slo puede prohibirse basndose en alguna de las razones normativamente tasadas. d) Los derechos de asociacin, sindicacin y huelga. El artculo 22 de la Constitucin recoge, con carcter general, el derecho de asociacin, que se concreta en la LO 1/2002, de 22 de marzo. Las disposiciones especficas para los no comunitarios se contemplan en el artculo 8 del texto integrado de la LOEX, que exige autorizacin de estancia o residencia para el ejercicio del derecho. La duda sobre la constitucionalidad de la regulacin legal de los derechos de reunin y manifestacin de los inmigrantes en situacin administrativa irregular es, en este sentido, tambin extensible a la regulacin legal del derecho de asociacin.28 La jurisdiccin constitucional ha tenido tambin que llevar a cabo un pronunciamiento relativo a esta exigencia del derecho de asociacin. Como en el caso anterior, el TC asume el contenido esencial de este derecho en virtud de una interpretacin conforme a la Constitucin espaola, la Declaracin Universal de Derechos Humanos y los tratados internacionales y de conformidad con la jurisprudencia anterior del TC. Contenido que se sustancia en virtud de los siguientes parmetros: a) la libertad positiva de creacin de asociaciones y de adscripcin a las existentes, b) la libertad negativa de no asociarse y de dejar de pertenecer a las mismas, c) la libertad de organizacin y funcionamiento internos sin injerencias pblicas y d) facultades de los asociados individualmente considerados, frente a las propias asociaciones a las que pertenezcan o a las que pretenden incorporarse.
las asociaciones promovidas e integradas mayoritariamente por extranjeros.
La citada STC 115/1987 tambin declar inconstitucional la facultad reconocida por la LOEX 7/1985 al Consejo de Ministros para acordar la suspensin de las actividades de
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La STC 115/1987, de 7 julio ya estipul que la CE reconoce directamente a los extranjeros el derecho de asociacin. El legislador est habilitado para establecer condicionamientos adicionales a su ejercicio, pero siempre respetando las prescripciones constitucionales. El TC considera, en sntesis, que el derecho de asociacin se encuentra vinculado a la dignidad humana y al libre desarrollo de la personalidad por cuanto protege el valor de la sociabilidad como dimensin esencial de la persona y en cuanto elemento necesario para la comunicacin pblica en una sociedad democrtica. Dado que se trata de un derecho cuyo contenido est unido a esa dimensin esencial, no es constitucionalmente admisible la negacin de su ejercicio a los extranjeros que carezcan de la correspondiente autorizacin de estancia o residencia en Espaa (STC 236/2007, FJ 7). El derecho de asociacin conlleva la libre disponibilidad de las personas para constituir formalmente, con otras personas, agrupaciones permanentes encaminadas a la consecucin de fines especficos, de carcter no lucrativo. Se manifiesta, por tanto, en la facultad de crear una asociacin o adscribirse a cualquiera de las existentes, el derecho a no ser obligado a incorporarse a ellas, la facultad de organizarlas internamente sin injerencias externas y la libertad de abandonarlas a voluntad propia. Se consideran ilegales las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delitos, as como las asociaciones secretas y las de carcter paramilitar. La LOEX impone a los poderes pblicos, en su artculo 69, la obligacin de impulsar el fortalecimiento del movimiento asociativo entre los inmigrantes, y de apoyar a los sindicatos, las organizaciones empresariales y las organizaciones no gubernamentales que favorezcan la integracin social de los inmigrantes, facilitndoles ayuda econmica, tanto a travs de los programas generales como en relacin con sus actividades concretas. La restriccin en el ejercicio del derecho, como es obvio, limita el campo de accin de la obligacin legal. En el caso de extranjeros residentes legales existe una equiparacin con los espaoles en el ejercicio del derecho de asociacin. La principal duda, sin embargo, se plantea en relacin con la posibilidad de que los extranjeros constituyan
formaciones polticas. Respecto a esta cuestin, la Ley 6/2002, de Partidos Polticos, permite la afiliacin a los extranjeros con autorizacin de residencia y reserva el derecho de crear partidos a los espaoles, una reserva que el Tribunal Constitucional confirm en la sentencia que resolvi el recurso presentado contra la LO 6/2000 (STC 48/2003). Aja y Dez Bueso (2005b) han sealado que esta interpretacin no es coherente con la jurisprudencia previa del TC, que afirma que el rgimen jurdico de los partidos polticos se incluye en el rgimen general de las asociaciones (STC 85/1986). Dado el marco legal vigente, parece que el mecanismo a priori ms eficaz para canalizar la participacin social de los inmigrantes es el asociacionismo cvico y no la formacin de partidos polticos (que no podran concurrir a las urnas con candidatos extranjeros y no podran ser votados por extranjeros no comunitarios). No obstante, los autores arriba citados argumentan a favor del reconocimiento del derecho a crear partidos mediante la extrapolacin del razonamiento relativos al derecho de afiliacin: si la funcin de los partidos polticos no se limita nicamente a concurrir a las diferentes convocatorias electorales, sino a conformar la opinin pblica, a contribuir a la educacin poltica y a la integracin de intereses en objetivos polticos, la negacin del sufragio a los integrantes de un partido por razn de su nacionalidad no puede erigirse en razn suficiente que justifique la prohibicin de afiliarse. Por la misma razn, tampoco debera ser un obstculo para reconocerles el derecho a crear partidos. Queda claro, en todo caso, que el debate sobre el reconocimiento del derecho de los extranjeros no comunitarios a participar en las convocatorias electorales debe incorporar la cuestin de la creacin de formaciones polticas propias para concurrir a las elecciones de mbito local o la exploracin de frmulas como las agrupaciones electorales. En relacin con el derecho a la libre sindicacin de los trabajadores extranjeros, un derecho complejo que comprende la facultad de afiliacin, la creacin de sindicatos y la fundacin de o la afiliacin a organizaciones de segundo nivel, incluidas las internacionales (Ojeda Avils 2002), son dos de las limitaciones impuestas por la LOEX, que lo regula en su artculo 11 junto al derecho de huelga. En primer trmino, la exclu-
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sin subjetiva del reconocimiento del derecho de afiliacin a los extranjeros en situacin administrativa irregular. En segundo lugar, el no reconocimiento del derecho a fundar sindicatos a los trabajadores extranjeros, aun a los que se encuentren en situacin regular, una limitacin que debe ser interpretada como una restriccin del contenido esencial del derecho de asociacin reconocido en la CE-78, que faculta a los ciudadanos no slo a afiliarse a un sindicato ya constituido, sino tambin a fundar sindicatos. Con relacin a la afiliacin, la diferenciacin entre el reconocimiento del derecho y su ejercicio se concreta en el artculo 11 de la LOEX, en virtud del cual los extranjeros tiene derecho, en las mismas condiciones que los espaoles, si bien no pueden ejercerlo si no tienen una autorizacin de estancia o residencia en Espaa. En el mismo sentido se concreta el derecho de huelga, vetado a las personas que engrosan el mercado no formal de trabajo. La privacin del derecho a la sindicacin de los extranjeros en situacin irregular es, de nuevo, cuestionable. Por una parte, ni la CE-78 en su artculo 28.1, ni el artculo 1 de la LO 11/1985 de Libertad Sindical, ni el tenor del articulado de instrumentos internacionales como el Convenio n. 87 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) de 1947, ratificado por Espaa en 1977, prevn ninguna excepcin o restriccin subjetiva del derecho a la afiliacin al sindicato (Aragn Bombn 2004). El TC asume un planteamiento como este y le lleva a establecer tres ideas sustantivas relativas al contenido y titularidad del derecho. a) El derecho comprende distintas posiciones normativas comprensivas de una dimensin asociativa de la libertad sindical (derecho a fundar sindicatos), b) una vertiente funcional que comprende el derecho a la actividad sindical y c) se trata de un derecho cuya titularidad recae en todos los trabajadores en sentido material y no jurdico-formal, de donde el TC concluye que la exclusin total del derecho a los extranjeros que trabajen, pese a no contar con la autorizacin de estancia o residencia, no formara parte de las limitaciones o excepciones que el legislador puede establecer. El tribunal afirma as que: La concepcin segn la cual el derecho a la libertad sindical se ejercera exclusivamente por quienes ostentan la condicin de trabajador en sentido legal, es decir, por quienes sean
sujetos de una relacin laboral no se corresponde con la titularidad de un derecho fundamental (STC 236/2007, FJ 9). Los extranjeros en Espaa pueden afiliarse a un sindicato para la defensa de sus intereses, entre los que puede encontrarse la regularidad de su situacin, pese a la irregularidad de la misma. De la argumentacin precedente, aunque aqu sintetizada, el tribunal concluye la inconstitucionalidad de esta disposicin por ser contraria al artculo 28.1 CE. La expresin normativa del derecho de huelga contenido en la LO 8/2000 fue recurrida por inconstitucional. Sobre este derecho se ha expresado la STC 259/2007, de 19 de diciembre de 2007. La mencionada sentencia aborda junto a los derechos examinados hasta aqu y respecto de los cuales suscribe literalmente los argumentos y fallo de la STC 236/2007 y posteriores, el derecho de huelga cuya regulacin por parte de la LO 8/2000 lo hace depender de la circunstancia de que los extranjeros cuenten con la previa autorizacin para trabajar. Su examen desde la perspectiva de su constitucionalidad recurre, como en anteriores supuestos, al contenido esencial del derecho como parmetro de constitucionalidad que encuentra su base en el artculo 28.2 CE y en los tratados internacionales de derechos humanos (art. 10.2 CE). Contenido que desde la STC 11/1981 se circunscribe a la doble dimensin de derecho subjetivo del trabajador, que consiste en la cesacin del trabajo en cualquiera de sus manifestaciones y derecho fundamental que legitima los medios de defensa de los intereses de grupos y estratos de poblacin socialmente dependientes, garanta de la afirmacin de los intereses de los trabajadores en los conflictos socioeconmicos. Abordar la cuestin de la titularidad del derecho exige partir de la diccin del artculo 28.2 CE que no establece distincin alguna, sino que lo reconoce a todos los trabajadores dado que su justificacin reside en ser un medio legtimo para la defensa de los intereses de aquellos. Sin embargo, prosigue el tribunal, el concepto de trabajador relevante, como ocurre con la libertad sindical es un concepto material y no jurdico-formal, por tanto es independiente de la legalidad o no de la situacin. El TC se refiere as a todo aquel que presta sus servicios retribuidos por cuenta ajena y dentro del mbito de organizacin y direccin de otra persona (259/2007, FJ 7). En
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esta lnea la LO 8/2000 establece el criterio de que la ausencia de autorizacin para trabajar no invalida el contrato de trabajo respecto a los derechos del trabajador extranjero. La STC 236/2007 y las dems sentencias concordantes, excepto la STC 259/2007, de 19 de diciembre, precisan el significado y alcance de la declaracin de inconstitucionalidad de los derechos examinados. Distinguen las sentencias entre inconstitucionalidad y nulidad. El Tribunal opta por declarar la inconstitucionalidad, pero no la nulidad de los derechos de reunin, asociacin y sindicacin. El razonamiento atiende a dos argumentos principales. Por un lado, considera que la declaracin de nulidad de todo el precepto incluyendo el disfrute de los derechos de los extranjeros con permiso o autorizacin de estancia o residencia, producira un vaco legal problemtico para el ordenamiento jurdico; si, por el contrario, declara nulo nicamente el inciso que podrn ejercer cuando obtengan la autorizacin, el Tribunal estara invadiendo el espacio del legislador que puede decidir regular esto de diversas formas; puesto que al tribunal nicamente le compete analizar si la opcin legislativa es conforme o no a la Constitucin y no sealar qu opcin sera correcta. Por tanto, la inconstitucionalidad sin nulidad exige que sea el legislador, en el marco de su libertad de configuracin normativa, quien establezca las condiciones de ejercicio de los derechos de reunin, asociacin y sindicacin.29 Sin embargo, el Tribunal Constitucional en su Sentencia 259/2007, cuyo razonamiento hemos atendido respecto al derecho de huelga, declara que el inciso cuando estn autorizados a trabajar del artculo 11.2 LO 4/2000, en su redaccin del artculo 1.9 de la LO 8/2000, no slo debe ser declarado inconstitucional, sino asimismo nulo, pues la exclusin total del derecho de aquellos extranjeros que trabajen a pesar de carecer de la correspondiente autorizacin administrativa para ello no se compadece con el reconocimiento del derecho de
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huelga que proclama el art. 28.2 CE, interpretado conforme a la normativa internacional (FJ 9). El Tribunal Constitucional acepta que la idea central para articular el presupuesto bsico en virtud del cual hay derechos en los que no cabe establecer diferencias entre nacionales y extranjeros respecto a la titularidad del mismo es la dignidad humana. Asume tambin que son posibles algunas condiciones diferenciales en el ejercicio de los derechos, siempre que tales condiciones no afecten al goce del contenido esencial del derecho o lo hagan impracticable. Sin embargo, el argumento que parte de la apelacin a la dignidad humana ha sido invocado por el tribunal con una cierta incoherencia. Esto es, la condicin administrativa del extranjero, su situacin de residencia o estancia legal, podra, en su caso, modular algunos aspectos del derecho, pero no parece que tales limitaciones puedan alcanzar al acceso mismo al derecho y a su viabilidad. Este razonamiento es llevado a cabo por el Tribunal Constitucional hasta sus ltimas consecuencias en el caso del derecho a la justicia gratuita como derecho integrado en el de tutela judicial efectiva (STC 95/2003) y asumido en todas las sentencias citadas; as como respecto al derecho de huelga y educacin no obligatoria. Precisamente porque respecto a todos ellos el Tribunal considera que la distincin entre extranjeros residentes o con estancia autorizada en Espaa y la imposibilidad de su ejercicio para los residentes no autorizados legalmente hace inviable el propio derecho, por ejemplo, impide que una persona pueda actuar ante los tribunales con respecto a su propia situacin jurdica, incluida la expulsin del territorio nacional, o impide que alguien que trabaja aunque no con autorizacin de trabajo pueda defender sus propios intereses laborales en el caso del derecho de huelga. Todo ello, nos lleva a sostener que no existe diferencia, en ese sentido, entre el derecho de huelga y la libertad de sindicacin, de asociacin o de reunin. En todos ellos, la limiel inciso residentes del texto de ambas disposiciones. El principal argumento justificativo es que se trata de derechos que se reconocen constitucionalmente por igual a todos los extranjeros con independencia de su situacin administrativa y, por tanto, el legislador no tiene libertad para establecer condiciones adicionales relativas a su titularidad (STC 236/2007, FJ 17).
Al centrar nuestro anlisis en los derechos de participacin no hemos hecho referencia alguna a otros derechos que han sido objeto de recurso de inconstitucionalidad y que son atendidos en las sentencias mencionadas. Sin embargo, parece conveniente puntualizar que el TC declara la inconstitucionalidad y nulidad de dos derechos, el derecho a la educacin de naturaleza no obligatoria y el derecho a la asistencia jurdica gratuita, y lo hace anulando
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tacin del ejercicio del derecho a quienes no son residentes autorizados impide gravemente la proteccin de bienes e intereses ligados, sin duda, a la dignidad humana. Aun cuando la actitud del TC es ciertamente deferente con el legislador, cabe pensar si realmente ste tiene distintas posibilidades de regular el ejercicio de estos derechos una vez la jurisdiccin constitucional ha valorado como inconstitucional en todos los derechos mencionados el inciso y que podrn ejercer cuando obtengan autorizacin de estancia o residencia en Espaa. e) El derecho de peticin. El derecho de peticin, recogido en el artculo 29 de la CE-78, es una figura residual y de poca efectividad prctica, aunque puede ser un instrumento til para colectivos de sujetos sin derecho a acceder a la participacin poltica. El tenor literal del artculo 29.1 CE-78 (Todos los espaoles tendrn el derecho de peticin) no limita el reconocimiento del derecho de peticin a los espaoles, dado que el artculo 13.2 de la Constitucin slo excluye a los extranjeros de la titularidad de los derechos del artculo 23 CE-78. Como se seala en el artculo 1.1 de la LO 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Peticin, toda persona natural o jurdica, prescindiendo de su nacionalidad, puede ejercer el derecho de peticin de forma individual o colectiva. El derecho puede ejercerse ante cualquier institucin pblica, administracin o autoridad, as como ante los rganos de direccin y administracin de los organismos vinculados o dependientes de las Administraciones Pblicas.
3.2.3 EL FORO PARA LA INTEGRACIN SOCIAL DE LOS INMIGRANTES
nidades inmigradas. La decisin de acercar las asociaciones al entramado institucional reflejaba, adems, la necesidad de la propia Administracin de contar con una interlocucin estable con los destinatarios de la poltica de inmigracin. En 1988, el Parlamento Europeo haba formulado una recomendacin sobre la creacin de un foro de los trabajadores inmigrantes en cada uno de los pases de la entonces CEE. En esta lnea, junto a la financiacin de las asociaciones con cargo a fondos pblicos, el mencionado Acuerdo del Consejo de Ministros previ la creacin del Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes, la nica mesa de mbito nacional donde la Administracin otorga voz a los inmigrantes.30 A estos efectos se dict el RD 490/1995, de 7 de abril, que regulaba el funcionamiento y la composicin del Foro, adscrito en el momento de su creacin al Ministerio de Asuntos Sociales. No hay correspondencia entre la relevancia que un rgano de las caractersticas del Foro debera tener para la poltica de inmigracin y la eficacia real de su actuacin durante sus primeros diez aos de existencia. La principal causa de este desajuste es que el Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes ha estado sometido a avatares polticos y vaivenes legislativos que han ido modificando su naturaleza, su dependencia orgnica y su adscripcin administrativa, su composicin y los criterios de seleccin de sus miembros, extremos que han tenido una clara incidencia en su funcionamiento. El RD 3/2006, de 16 de enero, ha dado una nueva regulacin a la composicin, competencias y rgimen de funcionamiento al Foro para la Integracin Social. En la medida en que resulta prematuro evaluar la aplicacin de la nueva regulacin, en este apartado se analizar el funcionamiento del Foro segn las sucesivas normas que lo han regulado en los ltimos aos, en particular el RD 367/2001, de 4 de abril, vigente hasta la aprobacin de la norma citada arriba. Posteriormente se har referencia a las novedades ms significativas que incorpora la nueva regulacin.
zacin de 1991, en la reforma del Reglamento de la LOEX 7/1985 y en las convocatorias de los cupos (contingentes) a partir de 1993.
En el Plan para la Integracin Social de los Inmigrantes aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de diciembre de 1994, el Gobierno central asumi la necesidad de promover el asociacionismo de los inmigrantes a travs de diferentes vas. La Administracin reconoca, de este modo, la importancia de estas organizaciones como canales de expresin de los intereses de las comu30
Algunas asociaciones y ONG locales haban establecido vas de interlocucin y colaboracin con la Administracin Central antes de la constitucin del Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes: en el proceso de regulari-
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1. El Foro en el decenio 1995-2005 El RD 490/1995 defina al Foro como un rgano de carcter consultivo, con capacidad para emitir informes, recomendaciones, adoptar acuerdos no vinculantes a iniciativa propia o en respuesta a una consulta de la Administracin en materia de inmigracin. Por su parte, el RD 367/2001, de 4 de abril, lo caracterizaba como un rgano de consulta, informacin y asesoramiento del Gobierno en materia de integracin de los inmigrantes. La limitacin del mbito de actuacin del Foro respecto a su formulacin inicial (de ser un rgano sobre inmigracin pas a ser un rgano sobre la integracin de los inmigrantes) es consecuencia de la modificacin operada por la LO 8/2000. Si la LOEX 4/2000 recoga en su artculo 63 la expresin en materia de inmigracin, la reforma 8/2000 introdujo la expresin en materia de integracin social de los inmigrantes. Esta redaccin es la que recoge el vigente artculo 70 del texto integrado de la LOEX y tambin el citado RD 367/2001 que, como se ha sealado, lo configuraba como un rgano colegiado de consulta, informacin y asesoramiento del Gobierno y, en su caso, de las Administraciones autonmicas y locales cuyas funciones se circunscriben principalmente al mbito de la integracin social.31 Por lo que hace a su adscripcin, los cambios experimentados son un reflejo de la evolucin de la legislacin de extranjera en los ltimos aos. La constitucin del Foro fue una propuesta de la desaparecida Direccin General de las Migraciones, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y qued vinculado originariamente al Ministerio de Asuntos Sociales (RD 490/1995). Tras la reforma de esta
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norma por el RD 2816/1998, de 23 de diciembre, el Foro pas a depender del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, encuadrndose en la Secretara General de Asuntos Sociales. El RD 1449/2000, de 28 de julio, adscribi el Foro al Ministerio del Interior, concretamente a la Delegacin del Gobierno para la Extranjera y la Inmigracin. Las propuestas, acuerdos y recomendaciones del Foro se canalizaron desde entonces por esta va. Finalmente, tras el cambio de Gobierno de 2004, el RD 1600/ 2004, de 2 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgnica bsica del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, adscribi el Foro para la integracin social de los inmigrantes a la Direccin General de Integracin de los Inmigrantes, de la Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin. En cuanto a su composicin, el Foro es un rgano colegiado de configuracin tripartita integrado por representantes de las Administraciones Pblicas, de las asociaciones de inmigrantes y de las organizaciones sociales de apoyo, entre ellas los sindicatos y las organizaciones empresariales con inters e implantacin en el mbito de la inmigracin. Las treinta vocalas iniciales fueron reducidas a veinticuatro, correspondiendo ocho a los inmigrantes y refugiados a travs de sus asociaciones legalmente constituidas.32 Hay que destacar, en este punto, que los cambios respecto a la composicin inicial del Foro ataen al peso que adquiri la Administracin Central tras la reforma de la LOEX en 2000. En el diseo originario estaban ausentes los representantes de los Ministerios de Asuntos Exteriores, Interior y Administraciones Pblicas, que pasaron a ocupar una vocala junto al representante del Migramas que puedan afectar a la integracin social de los inmigrantes que le sean requeridos por los rganos competentes de la Administracin General del Estado. f) Cuantas otras actuaciones se consideren necesarias en relacin con la integracin en la sociedad espaola de los extranjeros legalmente establecidos, as como cualquier otra que las disposiciones vigentes le atribuyan. Segn la regulacin de 2001 (RD 367/2001), la composicin del Foro era la siguiente: Presidente, dos Vicepresidentes, Secretario y veinticuatro vocales (ocho en representacin de inmigrantes y refugiados, ocho en representacin de las Administraciones, de los que cuatro son representantes de la Administracin Central, dos de las Administraciones autonmicas y dos de la Administracin Local, y ocho en representacin de las organizaciones sociales nacionales, de los que cinco corresponden a ONG locales, dos a los sindicatos y una a las organizaciones empresariales).
El artculo 2 del RD 367/2001 configuraba las funciones del Foro en estos trminos: a) Formular propuestas y recomendaciones tendentes a promover la integracin de los inmigrantes y refugiados en la sociedad espaola. b) Recibir informacin sobre programas y actividades que lleven a cabo la Administracin General del Estado, las Administraciones de las comunidades autnomas y las Administraciones Locales en materia de integracin social de los inmigrantes. c) Recabar y canalizar las propuestas de las organizaciones sociales, con actividad en el mbito de la inmigracin, con vistas a facilitar la perfecta convivencia entre los inmigrantes y la sociedad de acogida. d) Preparacin de un informe anual sobre los trabajos realizados y sobre la situacin de la integracin social de los inmigrantes y refugiados. e) Elaborar informes sobre las propuestas, planes y pro-
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nisterio de Trabajo y Asuntos Sociales tras la regulacin de 2001. Por otra parte, el Presidente del Foro pas a ser nombrado por el Gobierno (ms exactamente, por el titular de Interior a propuesta del Delegado del Gobierno para la Extranjera y la Inmigracin). Adicionalmente, tanto la Vicepresidencia segunda como la secretara del Foro estaban reservadas a representantes de la Administracin General del Estado. Otro de los cambios introducidos fue la reserva de una vocala para las organizaciones empresariales. El proceso de seleccin y designacin de las asociaciones de inmigrantes con vocala tambin ha experimentado cambios. Inicialmente se defini a travs de un proceso de dos fases que fue impugnado por algunas asociaciones porque posibilitaba favores cruzados para acceder a un rgano que pretenda representar a la poblacin inmigrante (Veredas 2003). Tras la aprobacin del RD 367/2001 (artculo 9), el Ministerio del Interior controlaba completamente el proceso, ya que designaba a la asociacin a propuesta del delegado del Gobierno para la Extranjera y la Inmigracin previa presentacin en terna de las asociaciones y organizaciones seleccionadas. Es cierto que esta seleccin se realizaba mediante convocatoria pblica de acuerdo con una serie de criterios objetivos (fines estatutarios, implantacin territorial, experiencia y trayectoria, eficacia en la realizacin de programas efectuados mediante subvenciones pblicas, capacidad de gestin, implantacin). Ahora bien, en la medida en que no resulta sencillo medir la representatividad real de una asociacin, la Administracin termin prestando mayor atencin al desarrollo de programas financiados con fondos pblicos y premiando los logros que ella misma haca posible. Las lgicas de concesin de subvenciones y de incorporacin de las asociaciones a los canales oficiales de consulta tendieron a converger. A lo largo de sus aos de existencia, el funcionamiento del Foro para la Integracin social de los inmigrantes ha estado condicionado por todos estos cambios, que han desdibujado progresivamente su carcter inicial de instancia de consulta sobre la poltica de inmigracin.. Es cierto que el Foro
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ha desempeado una actividad relevante en momentos puntuales. Por ejemplo, los debates del Foro, en 1999, y el continuo intercambio de informacin con el Parlamento fueron decisivos en la elaboracin del proyecto de la LOEX 4/2000. Sin embargo, en los aos posteriores, especialmente a partir del inicio de la legislatura 2000-2004, se limit su mbito de actuacin y se increment el control orgnico y funcional de la Administracin, que ha neutralizado el Foro como sede de debate de la sociedad civil. Dentro del Foro se ha reproducido la dinmica por la que los poderes pblicos introducen a las asociaciones en un campo poltico de sustitucin que no constituye una autntica va de entrada de las organizaciones de inmigrantes en la poltica, sino un juego de apertura y suspensin de la participacin de los inmigrantes en algunos asuntos de importancia relativa a travs de asociaciones a las que previamente se ha dotado de reconocimiento pblico (Martn Prez 2004). No han existido canales adecuados de divulgacin del trabajo realizado por el Foro y su repercusin social ha sido nula o muy escasa. Ms que un organismo de debate cvico y poltico, el Foro para la Integracin Social se convirti en una instancia de gestin donde se abordaba principalmente la delegacin estatal de prestacin de determinados servicios a las organizaciones, de acuerdo a una lgica de asentimiento/ratificacin de los vocales a las propuestas que presenta la Administracin. El papel de las asociaciones de inmigrantes ha sido dbil, ya que su participacin se ha visto mediatizada por su dependencia econmica de los poderes pblicos y por la correlativa asuncin de una lgica de intercambio en virtud de la cual la moderacin del discurso (negociacin y reforma frente a ruptura y conflicto) y la adecuacin de su actividad a las expectativas de las instituciones (asistencia y cooperacin frente a lucha y reivindicacin) conlleva la inclusin de la organizacin en los canales oficiales de dilogo y el acceso a los recursos econmicos.33 La aceptacin de esta lgica explica la no infrecuente concurrencia de liderazgos de tipo carismtico, la opacidad y la falta de transparencia interna y la ausencia de cultura poltica participativa dentro de las asociaciones (Veredas 2003). Por
sino la traduccin de determinadas inercias histricas e institucionales en el mbito especfico de la constitucin de los inmigrantes como actores de la sociedad civil.
En los pases de la Europa del Sur, entre ellos Espaa, hay un dficit secular de articulacin poltica de la sociedad civil (Sarasa 1995). Los problemas sealados no seran
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otra parte, algunas organizaciones presentes en el Foro no tenan la suficiente experiencia en materia de polticas de integracin y no siempre han sido capaces de articular discursos y propuestas que trasciendan su propio marco de referencia. En todo caso, las insuficiencias del funcionamiento del Foro se han debido, fundamentalmente, a la falta de voluntad poltica para articular una instancia de consulta obligada en el mbito nacional no slo sobre la integracin social, sino tambin sobre la poltica de inmigracin en el ms amplio sentido de la expresin, que sea equiparable a otros organismos estatales de consulta que estn plenamente legitimados ante el subsistema poltico por su rigor y solvencia y que, a su vez, confieren legitimidad poltica y social a los agentes que en ellos participan. 2. La nueva regulacin. El RD 3/2006, de 16 de enero La nueva regulacin, que se enmarca en la reestructuracin orgnica del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, del que depende el Foro desde 2004, pretende dotarlo de una mayor capacidad como rgano de consulta y participacin. En esta lnea se redefinen algunas funciones que desarrollaba el Foro y se incorporan otras nuevas. Entre stas, cabe destacar la recuperacin de la facultad atribuida al Foro para promover o elaborar estudios o iniciativas relacionadas con la integracin social de los inmigrantes, y para elaborar informes sobre propuestas, planes y programas no slo cuando sean requeridos por la Administracin Central, sino tambin a iniciativa propia. Asimismo, el Foro podr cooperar con rganos anlogos de las administraciones infraestatales con el fin de coordinar las actuaciones en materia de integracin. Finalmente, la nueva norma incluye la consulta preceptiva al Foro por parte de la Administracin Central cuando se trate de disposiciones normativas y de planes y programas de mbito estatal que afecten a la integracin de los inmigrantes. El RD 3/2006 modifica tambin el nmero de vocales, que pasan a ser de nuevo 30, diez por cada uno de los tres grupos de actores que lo componen. El objetivo es incrementar el nmero de asociaciones de inmigrantes y de organizaciones sociales locales y organizaciones empresariales, e incorporar, entre los vocales de la Administracin del Estado, a un representante del Ministerio de Educacin y Ciencia y a otro del Instituto de la Mujer.
Se ampla igualmente el nmero de comisiones (cuatro) con el fin de ampliar su contenido temtico, al mismo tiempo que se aumenta el nmero de vocales en cada comisin para facilitar la particin de todos los vocales del Foro en ellas. Adicionalmente, la nueva norma modifica la definicin de los actores que pueden participar como observadores, incluyendo a aquellas asociaciones cuya actividad no est directamente relacionada con el mbito de la inmigracin. Estas novedades (especialmente la consulta preceptiva) deben ser valoradas positivamente, ya que pueden contribuir a reactivar el Foro como rgano de participacin y consulta y a mejorar el papel desempeado hasta hoy por las asociaciones de inmigrantes con vocala. Es sabido que, en materia de inmigracin, la Administracin General del Estado es quizs demasiado pequea para gestionar la ordenacin del acceso al territorio y demasiado grande para abordar la integracin social de los inmigrantes. En este sentido, los Foros de integracin que se han ido creando en las comunidades autnomas, y especialmente los rganos de participacin y consulta de mbito municipal, parecen ser un escenario ms adecuado para que la voz de la sociedad civil tenga alguna influencia en el diseo de las polticas de inmigracin. Aunque buena parte de los problemas polticos sealados anteriormente se dan tambin en estos organismos, la cercana de los poderes pblicos, la mayor concrecin de la agenda y las mejores posibilidades de diagnstico de los problemas especficos que afectan a los inmigrantes son factores que pueden favorecer la accin y la influencia real de las asociaciones de inmigrantes en los rganos de participacin y consulta autonmicos y municipales.
3.2.4 LA PARTICIPACIN SOCIAL Y POLTICA DE LOS INMIGRANTES EN LOS PLANES DE INTEGRACIN DE MBITO ESTATAL
La divisin competencial en materia de inmigracin responde en Espaa a un esquema en virtud del cual el Estado central deja entrar y las administraciones autonmicas y municipales integran. El Estado central tiene la competencia exclusiva para delimitar la situacin jurdica del extranjero, es decir, el acceso y la permanencia. No ocurre lo mis-
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mo con las polticas sectoriales vinculadas a la integracin social (sanidad, educacin, servicios sociales, asistencia, vivienda, cultura), cuyo desarrollo est en gran medida confiado a las comunidades autnomas. Este reparto competencial condiciona las facultades del Estado (lase el legislador estatal y el Gobierno central) para regular polticas de integracin social de manera unilateral y comprensiva, aunque esto no significa que el ejecutivo est privado de iniciativa poltica en este mbito. Desde 1994 se han puesto en marcha varios planes gubernamentales de integracin de mbito estatal. Ms all de sus elementos comunes, el Plan para la Integracin Social de los Inmigrantes de 1994, el Programa GRECO 2001-2004 (Programa Global de Coordinacin de la Extranjera y la Inmigracin en Espaa) y el recientemente aprobado Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin 2007-2010, han reflejado en su contenido la evolucin de las percepciones sociopolticas del fenmeno migratorio, as como las prioridades de la agenda en las coyunturas concretas en que los planes han sido aprobados. La participacin social y poltica de los inmigrantes no ha sido una prioridad en los planes de mbito estatal, si bien en el ltimo de los programas citados hay un cambio de planteamiento o, como mnimo, una redescripcin de los presupuestos normativos de la integracin que tiene incidencia en el tema objeto de este estudio. El Plan para la Integracin Social de los Inmigrantes de 1994 aluda episdicamente en sus principios bsicos a la participacin de los inmigrantes en la vida econmica y social del pas de acogida, aunque los objetivos prioritarios se centraban en la convivencia y la lucha contra la discriminacin, el racismo y la xenofobia en los mbitos socio-laboral y educativo. El Plan fue una iniciativa poltica que receptaba algunos de los conceptos comunitarios relativos a la integracin de los inmigrantes y que allan el camino para que las administraciones infraestatales impulsaran, aos ms tarde, sus propios planes, aunque Catalua se haba anticipado a la Administracin General del Estado con su primer plan interdepartamental de integracin (19932000). La creacin del Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes fue la previsin ms destacable del plan en el terreno de la participacin social de los inmigrantes. Con el Plan de 1994
naci tambin el Observatorio Permanente de la Inmigracin. Por su parte, el programa GRECO 2001-2004 no se present como un plan estatal de integracin, sino como un ambicioso instrumento de gestin integral de la inmigracin en cuya elaboracin participaron siete ministerios bajo la coordinacin y el impulso del Ministerio del Interior. Sus cuatro bloques de desarrollo plurianual (diseo global de la poltica de inmigracin, integracin, regulacin de flujos, y proteccin de refugiados y desplazados) acogan acciones y medidas muy heterogneas, poco conexas y, en algunos casos, excesivamente genricas, ms afines en conjunto a la lgica del control que a la de la integracin social. El programa GRECO cosech, desde su presentacin, crticas que apuntaban al deficiente planteamiento de la gestin del fenmeno migratorio propuesto en sus cuatro lneas, a la escasa coordinacin con las administraciones autonmicas en el proceso de diseo y aprobacin y a la ausencia de financiacin especfica para su desarrollo. El programa no inclua objetivos medibles, no especificaba recursos humanos y financieros para llevarlo a cabo, ni plazos para desarrollar las acciones y alcanzar los objetivos. La poco eficaz y escasamente operativa implementacin del programa confirmara que fue un intento poco exitoso de articular un discurso general sobre la inmigracin en un contexto en el que los recursos polticos del Gobierno estaban claramente volcados en la recuperacin del timn de la extranjera perdido con la aprobacin de la LO 4/2000. La participacin social de los inmigrantes no apareca o apareca de una manera muy tenue en la segunda lnea de desarrollo del programa (Integracin de los residentes extranjeros y sus familias que contribuyen activamente al crecimiento de Espaa), que contemplaba diversos campos, entre ellos la actuacin concertada para la ejecucin de medidas de integracin con Administraciones Pblicas y organizaciones no gubernamentales. Las medidas estaban vinculadas a: a) La constitucin del Consejo Superior de Poltica de Inmigracin. b) El funcionamiento del Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes. c) La realizacin de convenios con las comunidades autnomas y los ayuntamientos.
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d) El apoyo a organizaciones no gubernamentales. El programa GRECO estaba an lejos de concebir la participacin cvica y poltica de las comunidades de inmigrantes como un elemento constitutivo del proceso de integracin. A partir del cambio de Gobierno de 2004, la Administracin Central imprimi un giro en la orientacin poltica del tratamiento de la integracin, traducido en dos medidas iniciales. Por una parte, la creacin de la Direccin General de la Integracin de los Inmigrantes en 2004, que ubica la cuestin de la incorporacin de los inmigrantes a la sociedad de acogida en la esfera de accin de gobierno que le es propia. Por otra, la aprobacin de un plan estratgico para coordinar y ejecutar las polticas de integracin de la Administracin Central, las comunidades autnomas y los ayuntamientos, orientado a potenciar el dilogo entre las distintas administraciones dentro de los lmites de la distribucin constitucional de competencias en la materia. La aprobacin por Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de febrero de 2007 del Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin 2007-2010 (PECI) se enmarca en este cambio de planteamiento general sobre la integracin y constituye su manifestacin ms palpable. El PECI apenas ha comenzado su andadura en el momento de redactar estas pginas y no resulta posible evaluar su eficacia como instrumento de gua y dinamizacin poltica. Aqu sern objeto de anlisis nicamente aquellos contenidos del PECI vinculados a la integracin cvica y la participacin poltica de (y con) los inmigrantes, as como el planteamiento general y la novedosa retrica poltica del documento. El enfoque participativo que ha orientado la elaboracin y que debe orientar la puesta en prctica del PECI est expuesto en un captulo independiente, dedicado a glosar el concepto de gobernanza de las polticas de integracin de la poblacin inmigrante que sintetiza aquel enfoque. La ideafuerza inicial (o elemento fundamental) del PECI es que el destinatario del plan es el conjunto de la ciudadana (autctona e inmigrada), porque la integracin concierne a todos los miembros de la sociedad, y que las polticas de integracin deben ser abordadas de manera integral u holstica, y con una orientacin proactiva. El PECI asume, pues, la perspectiva bidireccional y multidimensional de
la integracin definida por la Comisin Europea y por aquellas otras instituciones comunitarias que han participado en la construccin de la categora de la ciudadana cvica, un marco programtico claramente reflejado en las seis premisas a partir de las cuales se ha elaborado el documento. Estos planteamientos son novedosos, aunque el segundo de los tres principios polticos que fundamentan el PECI es quizs el elemento que marca la inflexin ms acusada en el modo en que la Administracin Central ha pensado y percibido a las comunidades de inmigrantes, desde que Espaa es un pas receptor de inmigracin. Junto a los principios de a) igualdad y no discriminacin, y c) de interculturalidad, el PECI incorpora el principio de ciudadana (b), que, de acuerdo con el texto, implica el reconocimiento de la plena participacin cvica, social, econmica, cultural y poltica de los ciudadanos y ciudadanas inmigrantes. Tras reiterar el nexo entre el principio de ciudadana y el avance en el reconocimiento de plenos derechos de participacin cvica, econmica, social, cultural y poltica a la poblacin inmigrada, el PECI remarca que este reconocimiento de plenos derechos [de participacin] no garantiza por s solo el xito de la integracin, de ese proceso bidireccional de adaptacin mutua, pero es una condicin necesaria para que la integracin pueda producirse (cursiva nuestra). La caracterizacin del principio de ciudadana se cierra con la declaracin de que slo si los cauces de participacin en los asuntos pblicos y en la conformacin de la sociedad son abiertos, en plano de igualdad, a todos los ciudadanos y ciudadanas, podr generarse en la poblacin inmigrada un sentimiento de pertenencia a su nueva sociedad. El PECI contempla diez objetivos generales (entre los cuales figura la garanta del pleno ejercicio de los derechos de los inmigrantes, incluidos los polticos), y se estructura en doce reas de intervencin, organizadas en un esquema tipo que recoge, por este orden, el diagnstico, los objetivos, los programas, las medidas y las lneas de evaluacin asociados a cada una de ellas. El principio de ciudadana se concreta en el desarrollo de la mayora de estas reas el propio enfoque participativo que debe informar la implementacin del PECI es una concrecin del principio, pero la principal innovacin, al respecto, es que el PECI establece un
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rea de intervencin especfica dedicada a la participacin (rea 8.10). El rea arranca exponiendo el aparato conceptual que han ido fijando las instituciones comunitarias sobre la participacin de los nacionales de terceros pases sin hacerse eco de la revisin a la baja que ha tenido lugar durante la transicin del mandato de Tampere al programa de La Haya y presenta un diagnstico acertado de la situacin en Espaa, subrayando que las dimensiones de la participacin no abarcan slo la accin de las comunidades de inmigrantes en el primer y el segundo circuito de la poltica, sino tambin su presencia en el espacio pblico, en los medios y en la vida cotidiana. Los tres objetivos especficos del rea (y los programas y medidas vinculados a los mismos) estn bien estructurados temticamente, especialmente el objetivo 1: Consolidar el movimiento asociativo inmigrante y su interaccin con el tejido asociativo general, que ofrece, en sus cuatro programas, un recorrido exhaustivo por todos aquellos aspectos del que hasta hoy ha sido el principal cauce de intervencin de los inmigrantes en la vida pblica que pueden ser potenciados y mejorados. El objetivo 2: Aumentar el nivel de participacin de los inmigrantes en las asociaciones de carcter general, pretende incentivar y fomentar la incorporacin de los inmigrantes a las asociaciones y organizaciones generalistas que integran la sociedad civil organizaciones sindicales, empresariales y profesionales y polticas, as como vecinales, escolares, deportivas y de ocio partiendo de la premisa de que son las propias organizaciones autctonas las que deben adoptar, con el apoyo de la Administracin, iniciativas que faciliten la incorporacin de la poblacin inmigrada y proporcionen la informacin necesaria sobre su objeto, su funcionamiento, sus estructuras internas y los canales de participacin existentes. Por ltimo, el objetivo 3: Ampliar y mejorar los cauces de participacin poltica de los ciudadanos y ciudadanas inmigrantes acoge, en primer lugar, programas y medidas relativos a la profundizacin de los cauces de interlocucin con las Administraciones Pblicas y al fomento de la participacin en el espacio pblico de mbito local. La distribucin de los programas en este objetivo resulta en alguna medida discutible. No porque la participacin de las comunidades de inmigrantes en los dis-
positivos de participacin a los que aluden aquellos programas (por ejemplo, el Foro para la integracin social en el mbito estatal o los consejos consultivos y otros mecanismos de mbito municipal) no sea poltica, sino porque los programas citados desplazan a un lugar secundario la cuestin de los derechos propiamente polticos de los extranjeros no comunitarios. Leyendo el tenor literal del objetivo 3, cabra esperar un desarrollo ms amplio o ms ambicioso de la participacin de los inmigrantes en el subsistema electoral, cuestin que queda relegada a un ltimo y nico programa dedicado a la celebracin de convenios bilaterales sobre el derecho de sufragio en el mbito local (impulso a la celebracin de Convenios bilaterales que incluyan el derecho de sufragio en el mbito municipal). El PECI se cie en este punto a las restricciones constitucionales vigentes y sigue la lnea marcada por la Proposicin, no de Ley, de julio de 2006 a la que se hizo referencia anteriormente explorar las posibilidades de la reciprocidad, potenciando la firma de convenios bilaterales y el desarrollo legislativo de los mismos, sin entrar a discutir la posibilidad/necesidad de la reforma constitucional si bien, a diferencia de aquella proposicin, no incluye entre las medidas vinculadas al ltimo programa la firma y ratificacin de la Convencin sobre la participacin de los extranjeros en la vida pblica local de 1992, que s es mencionado en la presentacin del rea. Un plan de accin gubernamental no puede ir ms all de la legislacin vigente. El texto del PECI deja claro que, en el caso de elecciones municipales, la va para la plena participacin poltica es o debe ser la firma de convenios bilaterales en el marco del criterio constitucional de reciprocidad, y que, en el caso de los comicios autonmicos y generales, el foco de atencin debe desplazarse a las posibilidades de acceso a la nacionalidad espaola. Aunque algunas de las medidas especficas que propone el PECI con relacin a la participacin poltica de las comunidades de inmigrantes pueden ser valoradas crticamente por su limitado alcance, el planteamiento de fondo del Plan Estratgico de Ciudadana e Inmigracin merece un juicio global positivo. Su texto, que tiene en el mbito autonmico un antecedente inmediato en el Pla de ciutadania i immigraci 2005-2008 de Catalua, expresa el reconocimiento explcito por parte de la administracin que gestiona la entrada y la permanencia de
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los extranjeros en Espaa de que la inclusin en la ciudadana y la participacin cvica y poltica de los inmigrantes son elementos mediales bsicos del proceso bidireccional de ajuste mutuo y negociado entre la poblacin migrante y la sociedad receptora, en cuya ausencia no cabe hablar propiamente de integracin. Ms all de las innovaciones lxicas que incorpora el documento que el Plan llame a las y los inmigrantes ciudadanas y ciudadanos no es anecdtico, aunque no lo sea en el plano simblico lo ms destacable es que, al plantear en estos trminos del proceso de integracin de (y con) los inmigrantes el PECI, da un paso importante que la Administracin Central no haba dado o que haba dado slo tmidamente: tematizar abiertamente la inmigracin como res poltica, es decir, tomar en serio la idea de que la inmigracin es un fenmeno complejo e integral que no puede ser reducido a la dimensin econmica y que impone tambin una redefinicin de los criterios de pertenencia a la comunidad poltica vigentes todava en las democracias occidentales (Lucas 2004c). Sera quizs un exceso hermenutico afirmar que el PECI est admitiendo, tambin, las limitaciones de la concepcin instrumental de la gestin de los flujos migratorios que ha informado la poltica de inmigracin espaola en las ltimas dos dcadas. En todo caso, el cambio de planteamiento en la perspectiva de la integracin supone un avance en el proceso de aprendizaje institucional, y es preciso reconocer el rol que en este cambio ha jugado la accin cvica y poltica de las comunidades de inmigrantes.
3.2.5 LAS COMUNIDADES AUTNOMAS Y LA PARTICIPACIN SOCIAL Y POLTICA DE LOS INMIGRANTES. LOS PLANES DE INTEGRACIN
que la Constitucin atribuyera al Estado la competencia exclusiva en la materia (artculo 149.1.2. CE-78), que las propias comunidades autnomas excepcionaran la inmigracin de sus materias competenciales y que la LOEX 7/1985 no previera ninguna facultad de actuacin de las comunidades autnomas con relacin a la poltica de inmigracin. La evolucin del fenmeno migratorio en trminos cuantitativos y cualitativos ha dado lugar a una redefinicin de las atribuciones del Estado y las comunidades autnomas en materia de poltica migratoria, quedando conformados dos mbitos competenciales. Por una parte, el Estado conserva la competencia exclusiva de lo que genricamente puede llamarse la situacin jurdico-administrativa del inmigrante (entrada y salida del territorio, autorizaciones administrativas de estancia, residencia y trabajo e infracciones y sanciones). Por otra, la prestacin de servicios que materializan los derechos sociales (educacin, sanidad, servicios sociales, vivienda, cultura) no se vincula al artculo 149.1.2 CE-78, sino a diversos ttulos sectoriales materiales de las comunidades autnomas, aunque el Estado retiene la competencia para determinar la legislacin bsica en los mbitos de la educacin, la sanidad y el rgimen de la Seguridad Social (Montilla Martos 2006). Las Administraciones autonmicas tienen, pues, una responsabilidad decisiva en el proceso de acomodacin de los inmigrantes que viven y trabajan en Espaa. El adecuado desarrollo de las polticas de integracin en el mbito subestatal no depende slo del marco institucional autonmico, sino tambin de la poltica de inmigracin estatal.34 El hecho de que la legislacin estatal tome la situacin del inmigrante (residencia, empadronamiento, permanencia en el territorio) como criterio de atribucin de los derechos sociales, pone en evidencia que la planificacin, regulacin y organizacin de las polticas de integracin social de carcter sectorial, por parte de las Administraciones autonmicas, son procesos mediatizados por la regulacin estatal.
drn en un medio de control, as como el nuevo rgimen de renovaciones y cancelaciones, pueden desincentivar el empadronamiento, incidiendo negativamente en la capacidad de planificacin de las administraciones infraestatales y en la eficacia de las polticas previstas en los planes (Solanes y Cardona 2005).
Al aprobarse la Constitucin y los Estatutos de Autonoma, la inmigracin no era todava un fenmeno socialmente perceptible y la poltica de inmigracin se reduca al control de la situacin administrativa de los dos centenares de miles de extranjeros que residan en Espaa. Esto explica
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Algunos planes autonmicos de integracin social, por ejemplo, se basan en la coordinacin entre autonomas y municipios (que tienen en el padrn un medio idneo para conocer la poblacin extranjera que se encuentra en el territorio y las necesidades reales en distintas reas de intervencin social). La reforma de la legislacin estatal por la LO 14/2003, especialmente la conversin del pa-
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A pesar de que la aprobacin de la LOEX 4/2000 supuso el reconocimiento de las comunidades autnomas como actores institucionales de la poltica de inmigracin, algunas deficiencias asociadas al funcionamiento del reparto competencial siguen comprometiendo las posibilidades de gestionar eficazmente el fenmeno migratorio desde una perspectiva integral y descentralizada. La capacidad normativa de las comunidades autnomas en materia de derechos sociales sigue estando condicionada por el hecho de que la LOEX presupone el carcter estatal del mbito competencial de las polticas sociales sectoriales en virtud de un ttulo horizontal (genrico) del Estado, con la intervencin concurrente de las comunidades autnomas, y no su carcter autonmico con la intervencin estatal en la legislacin bsica. Por otra parte, la coordinacin vertical y la colaboracin entre el Estado y las comunidades autnomas en materia de polticas de integracin social y laboral de los inmigrantes confiada al Consejo Superior de Poltica de Inmigracin, rgano de coordinacin previsto por la LOEX 4/2000 y regulado tras la reforma 8/2000 por el RD 344/2001, de 4 de abril ha resultado insuficiente, debido a su funcionamiento poco eficaz. Por ltimo, la participacin de las comunidades autnomas en la poltica migratoria estatal, una reivindicacin justificada por la idoneidad de las Administraciones autonmicas para establecer cauces eficaces de gestin de los flujos y por su mejor posicin para la evaluacin y el diagnstico (Lucas 2002d), sigue limitada a su participacin no vinculante en la fijacin del contingente anual prevista en el artculo 39.2 del texto integrado de la LOEX, cuyo desarrollo reglamentario (artculo 79 del RD 2393/2004) ha reducido incluso el papel de las comunidades autnomas. El tratamiento poltico y normativo de estas disfunciones es un reto que debe ser afrontado a corto plazo. Los problemas sealados inciden negativamente sobre la capacidad de intervencin de las comunidades autnomas en el proceso de integracin de los inmigrantes y sobre la poltica de inmigracin en el sentido ms amplio de la expresin. Aunque slo sea tangencialmente, tambin tienen
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repercusiones sobre la dimensin de la integracin en la que se centra este estudio. Al plantear cmo se ha afrontado la cuestin de la participacin cvica y poltica de los inmigrantes en el mbito de las polticas autonmicas especialmente, en los planes de integracin que las comunidades autnomas han ido aprobando a lo largo de los ltimos aos el anlisis debe partir de los lmites para la accin poltica y, sobre todo, legislativa que la divisin competencial de la poltica migratoria deja a las Administraciones infraestatales en este campo. Las Administraciones autonmicas no pueden incidir en el estatuto jurdico del extranjero ni en la atribucin subjetiva de los derechos constitucionales de participacin, fijada por la legislacin estatal. Las comunidades autnomas no son institucionalmente responsables de la condicin de infrasujeto poltico del inmigrante. Tal vez por ello disponen de un margen ms holgado en el campo de la retrica poltica sobre la participacin de los inmigrantes en la vida pblica y sobre su incorporacin a la praxis ciudadana. La imagen de la Administracin autonmica como polica bueno de la poltica de inmigracin responde a la realidad, en muchos aspectos, de las polticas de integracin social.35 Como veremos, en algunos casos tambin se ajusta a la realidad la imagen de las comunidades autnomas como instancias innovadoras en materia de participacin a pesar de las limitaciones impuestas por la legislacin estatal. La participacin no es un principio cuya proclamacin enftica en los planes de integracin oculta la pobreza de contenidos impuesta por aquellos lmites de actuacin, pero las restricciones competenciales en este terreno son un punto de partida ineludible a la hora de abordar la cuestin. Este apartado se organiza de acuerdo al siguiente esquema expositivo: en primer trmino (a), se propone una introduccin general a los planes de integracin autonmicos. Se analizar, en segundo lugar (b), la dimensin material de la participacin, es decir, el planteamiento terico y los contenidos especficos de los planes autonmicos relacionados con el tema de la participacin social y poltica de
relacin a la educacin no obligatoria. Estos procesos de ampliacin de derechos se han dado, no sin conflicto, en aquellas reas en las que las competencias son compartidas con el Estado.
Las comunidades autnomas, al menos algunas de ellas, han adicionado pautas normativas propias a la legislacin estatal con el fin de ampliar el alcance de los derechos sociales reconocidos a los inmigrantes, por ejemplo con
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CUADRO 3.9: Planes autonmicos de inmigracin*

Catalua I Pla Interdepartamental dImmigraci 1993-2000 II Pla Interdepartamental dImmigraci 2001-2004 Pla de Ciutadania i Immigraci 2005-2008 Plan Integral para la Inmigracin en Andaluca 2001-2004 Plan Integral para la Inmigracin en Andaluca 2006-2009 Plan Regional para la Inmigracin de la Comunidad de Madrid 2001-2003 II Plan Regional para la Inmigracin de la Comunidad de Madrid 2005-2008 Plan para la Integracin social de la poblacin inmigrante 2002-2006 Plan para la Integracin social de los Inmigrantes en la Regin de Murcia 2002-2004 II Plan para la Integracin social de los Inmigrantes en la Regin de Murcia 2006-2009 I Plan de atencin a la inmigracin de les Illes Balears 2001-2004 II Plan de atencin a la inmigracin de les Illes Balears 2005-2007 Plan Canario para la Inmigracin 2002-2004 II Plan Canario para la Inmigracin 2005-2006 Plan Vasco de Inmigracin 2003-2005 I Plan Integral de Inmigracin de La Rioja 2004-2007 Plan Integral para la Inmigracin 2004-2007 Plan Valenciano de Inmigracin 2004-2007 Plan regional para la integracin laboral de inmigrantes en Castilla-La Mancha Plan Integral de Inmigracin en Castilla y Len 2005-2009 Plan Integral de Inmigracin Plan de Interculturalidad 2005
Andaluca Comunidad de Madrid Comunidad Foral de Navarra Regin de Murcia Illes Balears Canarias Pas Vasco La Rioja Aragn Comunitat Valenciana Castilla-La Mancha Castilla y Len Extremadura Cantabria
* Las comunidades autnomas se ordenan cronolgicamente a partir de la proyeccin de sus planes. Fuente: Elaboracin propia.
los inmigrantes. Por ltimo (c), se abordar la dimensin procedimental de la participacin, es decir, la intervencin de los inmigrantes constituidos como actores cvicos en los espacios de interlocucin que forman parte del marco institucional autonmico y en los procesos de elaboracin y ejecucin de las polticas sociales sectoriales contempladas en los planes. a) Aunque, como se ha sealado, Catalua se haba adelantado a la Administracin Central con el I Pla Interdepartamental dImmigraci 19932000, hasta el ao 2001 no se generaliz la prctica de disear planes de inmigracin como instrumentos de ejecucin de las polticas pblicas en el mbito autonmico. Podra, de hecho, hablarse de una primera generacin de planes de integracin, que comprende los planes aprobados entre los aos 2001 y 2002, y de una segunda generacin en la que se solapan los planes de aquellas autonomas que han aprobado ms tarde sus primeros planes y los nuevos de aquellas comunidades cuyos primeros programas
plurianuales han completado ya su perodo de vigencia (cuadro 3.9). Si bien algunos de los planes autonmicos se cien a un nico mbito sectorial (el empleo, la educacin, la cultura), la gran mayora tienen carcter general. Su diseo, aprobacin y ejecucin involucra, por tanto, a todas aquellas reas, departamentos o unidades de las Administraciones autonmicas relacionadas con las polticas de integracin social. Los planes autonmicos de integracin no son homogneos. La heterogeneidad de los contenidos y propuestas de actuacin concretas reflejan la diversidad de los contextos locales (demografa, distribucin territorial, estructura productiva, sectores de actividad laboral, intensidad de la inmigracin, origen de los flujos) para los que se proponen (Garca An 2003). Los planes de carcter general presentan, no obstante, algunas similitudes en su estructura, y los principios generales y operativos que los inspiran son, en buena medida, coincidentes (Bonino, Aragn y Rocha 2003).
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En relacin con la estructura, el esquema tipo incluye la presentacin y los principios declarativos, el estudio de la realidad social de referencia no siempre presente, un anlisis del marco jurdico y la formulacin de los objetivos y medidas para desarrollar, estructurados, en reas de intervencin (formacin, empleo, servicios sociales, educacin, vivienda y salud). Los planes contienen, asimismo, una referencia a la coordinacin horizontal entre los departamentos de gobierno encargados de las polticas de integracin y a los mecanismos de seguimiento y evaluacin, aunque estas previsiones no siempre estn determinadas y, en todo caso, no son uniformes. Por ejemplo, no todos los planes han establecido un sistema de evaluacin basado en indicadores, un aspecto de indudable importancia. Tambin son heterogneas las propuestas de dotacin de recursos humanos y financieros para la implementacin de los planes. En algunos casos, la planificacin econmica ha estado ausente, otros planes hacen una previsin de recursos genrica y slo algunos han concretado el desarrollo de los objetivos en partidas presupuestarias especficas y detalladas. Los principios generales y operativos de los planes conforman una suerte de acervo autonmico sobre la integracin de los inmigrantes y la concrecin de sus derechos sociales que se ha ido generando desde la aprobacin de los primeros planes de integracin, con prstamos y trasvases de ideas identificables en la letra de los programas ms tardos y, como veremos, con algunas recientes innovaciones de inters. Si bien los principios generales son comunes, resultan concretados por el perfil normativo que cada plan imprime a la idea de la integracin. El principio de igualdad se define, generalmente, como la equiparacin en derechos, deberes y oportunidades entre la poblacin inmigrada y la autctona, teniendo en cuenta que la legislacin estatal lo considera como la pauta interpretativa del conjunto de la normativa de extranjera espaola y que supone, por ello, un lmite que no puede rebasarse. El principio de normalizacin persigue, por su parte, la integracin del inmigrante en los sistemas generales de prestacin de servicios del estado del bienestar encomendados a las comunidades autnomas. Todos los planes asumen la inconveniencia de crear dispositivos o estructuras paralelas de atencin social
a los inmigrantes, pero abordan de distinta manera el establecimiento de un equilibrio entre las polticas genricas y las polticas especficas (Zapata-Barrero 2004b), es decir, la compatibilizacin entre el acceso normalizado de la poblacin inmigrada al sistema de proteccin social y a los servicios universales y la modificacin de las estructuras institucionales existentes o la creacin de nuevos servicios y programas adaptados a sus necesidades concretas. Los principios de integralidad y transversalidad, es decir, el tratamiento integrado de todos los mbitos sectoriales que afectan a la integracin de los inmigrantes y la inclusin de las cuestiones vinculadas a la integracin en todas las polticas pblicas estn plasmados en todos los planes de carcter general, que asumen programticamente el enfoque multidimensional y bidireccional del proceso de integracin. El establecimiento de mecanismos de coordinacin horizontal de todas las reas o departamentos implicados en la articulacin y ejecucin de las polticas de integracin no se ha planteado en todos los planes como un objetivo especfico. Slo en algunos de ellos la coordinacin ha quedado confiada a un organismo ad hoc no dependiente orgnicamente de una de aquellas reas. En la mayora de los casos, la unidad de coordinacin, de haberla, forma parte de uno de los departamentos de gobierno que impulsa y ejecuta el plan (Garca An 2004a). Finalmente, todos los planes incorporan la interculturalidad como principio general, si bien su definicin no es uniforme y su alcance semntico es ms bien difuso, y las medidas especficas que lo concretan y lo desarrollan son generalmente escasas. Junto a los principios generales, los planes de integracin contemplan varios principios operativos asociados a su elaboracin y ejecucin. Las Administraciones autonmicas son conscientes de que la viabilidad de los planes depende, en gran medida, de la fluidez de las relaciones entre la Administracin autonmica, el Gobierno central, los ayuntamientos y las organizaciones de la sociedad civil. De ah que el principio de coordinacin no se limite a su dimensin horizontal y que los planes contengan previsiones relativas a la coordinacin vertical con la Administracin Central y con las Corporaciones Locales del territorio de la comunidad autnoma. Por su parte, el principio de descentralizacin se
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orienta a corresponsabilizar a los municipios y las organizaciones sociales y econmicas en el desarrollo de las polticas pblicas vinculadas a la integracin de los inmigrantes. Es en el marco de los principios operativos donde se incardina el de participacin, que en algunos planes aparece encuadrado en los principios declarativos o generales.36 En general, con esta expresin (participacin, participacin social) los planes de integracin hacen referencia a la intervencin de los actores y organizaciones de la sociedad civil entre ellos, las asociaciones de inmigrantes con implantacin y presencia destacada en el territorio en los procesos de diseo, elaboracin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de las polticas sociales sectoriales (educacin, salud, servicios sociales, etc.) del plan de integracin. Los planes de integracin contienen, asimismo, una dimensin material de la participacin, es decir, una serie de contenidos (reas de intervencin, programas, medidas concretas) especficamente dedicados a la participacin cvica de los inmigrantes y a su incorporacin a la vida poltica y social de la comunidad autnoma, que vamos a analizar ahora. b) La participacin de los inmigrantes aparece en los planes de integracin que se aprueban a partir de 2001 de un modo no uniforme. Slo algunos (por ejemplo, el II Pla Interdepartamental dImmigraci 2001-2004 de Catalua) articulan un rea de intervencin dedicada especficamente a la participacin, y slo uno (el Plan para la Integracin Social de la Poblacin Inmigrante 20022006 de la Comunidad Foral de Navarra) hace una referencia al reconocimiento de derechos polticos. En la mayora de estos planes, la participacin cvica de los inmigrantes se encuadra en el rea de sensibilizacin social o similares (por ejemplo, acogida, cultura, promocin comunitaria). Ms all de la denominacin del rea de intervencin en la que se incluye la participacin, la concrecin de los objetivos en programas y medidas tiende a coincidir. En primer trmino, los planes prevn programas y medidas de informacin sobre el fenmeno migratorio y de sensibilizacin social en la poblacin autctona con el objetivo de prevenir los estereotipos que generan actitudes negativas hacia los colectivos de
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inmigrantes y tambin programas de informacin dirigidos a las comunidades inmigrantes sobre la realidad social y cultural de la comunidad autnoma de acogida. Casi unnimemente se contemplan medidas de actuacin en el mbito de los medios de comunicacin (incluyendo campaas institucionales) con la finalidad de fomentar un adecuado tratamiento en la integracin de los inmigrantes y de combatir discursos que ponen el nfasis en la diferencia como elemento negativo. Pero el principal objetivo de los planes en materia de participacin es la promocin de la incorporacin de los inmigrantes a la sociedad y el fomento de su presencia en la comunidad. Los programas y medidas que los distintos planes contemplan para alcanzar este objetivo son muy heterogneos (promocin del acceso normalizado a los servicios y los recursos, apoyo a las redes de autoayuda, celebracin de encuentros peridicos sobre el fenmeno migratorio con los diversos sectores sociales implicados, fomento de la incorporacin de los inmigrantes a la participacin ciudadana en la toma de decisiones en el mbito vecinal), si bien la mayora estn centrados en el asociacionismo. Con diferencias de matiz, los planes contemplan medidas relativas a la promocin del movimiento asociativo de los inmigrantes, el apoyo a la colaboracin de las instituciones con las asociaciones de inmigrantes y con las ONG de acogida y el fomento de la interrelacin de las entidades de la sociedad civil que actan en el mbito de la inmigracin, especialmente de las ONG locales con las asociaciones de inmigrantes y de las asociaciones de inmigrantes entre s. Son menos frecuentes las medidas dirigidas a promocionar la incorporacin de los inmigrantes a las organizaciones generales (por ejemplo, los sindicatos). Algunos planes incluyen medidas especficas para potenciar los organismos especficos de participacin y consulta autonmicos creados especialmente a partir del ao 2000 en los que se lleva a cabo el seguimiento de las polticas de integracin. Los planes de integracin de aquellas comunidades autnomas que se han sumado ms tarde a la prctica de elaborar programas plurianuales, as como la segunda generacin de planes de inplcitamente formulada.
La distincin entre principios generales y principios operativos es analtica y no aparece en todos los planes ex-
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migracin de comunidades como Madrid, Andaluca, Regin de Murcia, Canarias o Illes Balears en el caso de Catalua, el plan 2005-2008 es el tercero que se aprueba han introducido una inflexin discursiva en lo que respecta a la participacin social y poltica de los inmigrantes. Con acento desigual, pero de modo casi unnime, los nuevos planes han incorporado el concepto de ciudadana a la retrica poltica de la integracin de los inmigrantes en el mbito subestatal, enriqueciendo el acervo autonmico con el marco conceptual elaborado por las instituciones europeas. En ello han influido dos factores. Primero, la emergencia y la normalizacin del debate social y acadmico, pero tambin poltico, sobre la dimensin cvica y poltica de la integracin a lo largo de los aos transcurridos desde la aprobacin de los primeros planes. Segundo, el aprendizaje institucional ligado a la experiencia de gestin en el mbito de la integracin social, as como la toma de conciencia de que las administraciones infraestatales no son, en el campo de la inmigracin, meras gestoras de un estado del bienestar descentralizado, sino agentes institucionales con una responsabilidad nada desdeable en la construccin del vnculo social y poltico que ha de definir la pertenencia de los nuevos vecinos a la sociedad de acogida. En trminos generales, la novedad se concentra en el aparato declarativo y principial de los nuevos planes. Si bien los ejes temticos dedicados a la participacin ciudadana se han consolidado como un rea de intervencin con entidad propia y diferenciada, los programas y medidas planteadas no son, en lo esencial, distintos a los que se han sealado anteriormente. El trasvase de medidas desde la sensibilizacin social a la participacin ciudadana supone, en todo caso, un cambio de planteamiento que traduce, en algunos casos, la ambicin de construir modelos de integracin novedosos no slo desde el punto de vista programtico, sino tambin en los contenidos vinculados a la participacin y la ciudadana. Si en los planes de primera generacin el modelo de integracin no apareca definido de manera explcita (Garca An 2004a), algunos de los nuevos planes han dado un paso adelante en este aspecto. El Pla de Ciutadania i dImmigraci 2005-2008 de Catalua es un claro exponente de ello, de ah la conveniencia de analizar algunas de sus lneas bsicas.
El plan parte de la necesidad de generar un espacio de oportunidades y unas perspectivas de asentamiento y de insercin social y econmica dignas en un contexto de participacin que permita realizar los diversos proyectos migratorios dentro de un espacio social comn. En este contexto se asienta la propuesta de una ciudadana plural y cvica, basada en la residencia material y en la voluntad de permanencia en un determinado entorno social, reconociendo al inmigrante como ciudadano. El plan propone, por tanto, un nuevo concepto de ciudadana en el mbito subestatal que recupera el concepto de ciudadana en su acepcin ms clsica de vnculo con la ciudad a la que se pertenece de hecho, no necesariamente de derecho, alejndola de su actual conexin con la afiliacin formal al Estado. Desde esta acepcin de la ciudadana, el plan pretende avanzar en la igualdad de derechos y deberes, con independencia de la nacionalidad y de la situacin jurdica, aunque siempre dentro del marco legal estatal, que se reserva la regulacin de lo que puede considerarse el ncleo duro en materia de extranjera e inmigracin. As definida, la ciudadana plural y cvica se asienta sobre tres principios: 1. El pluralismo. 2. El principio de igualdad, dirigido no slo a minimizar las desigualdades que tienen su origen en las diferencias culturales, lingsticas o religiosas, sino tambin a actuar como una apuesta reactiva frente a las relaciones asimtricas de poder, la fragmentacin del espacio pblico, la segregacin social y, en general, toda actuacin que suponga la desigualdad entre las personas en un mismo mbito social. 3. El civismo, principio orientado a impulsar una cultura pblica comn. Entre las premisas de la accin de gobierno en las polticas de integracin, el plan vuelve sobre algunas ideas ya conocidas, tamizadas por el novedoso planteamiento normativo que lo informa. Por una parte, el plan enfatiza que el dficit de participacin de los ciudadanos de origen extranjero en los mbitos social, cultural y poltico, y su escasa representacin en la vida pblica supone un riesgo de fragmentacin y de falta de referentes que es necesario evitar. Por otra, subraya que la integracin puede verse favorecida
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de una manera determinante por la participacin de las personas inmigradas en todos los aspectos de los procesos democrticos (no nicamente la participacin social, sino tambin el derecho al voto y la afiliacin a partidos polticos) y en la articulacin de polticas y medidas al respecto. Aun contando con las limitaciones competenciales en este mbito, el plan no desaprovecha la oportunidad de revindicar los derechos polticos para la poblacin inmigrante y subrayar la necesidad de impulsar las reformas legales que superen el marco vigente. Entre las lneas estratgicas, a propsito de los instrumentos de aplicacin, se prev el impulso de planes locales en los municipios y las comarcas con el fin de coordinar la implementacin de las polticas generales de igualdad y acomodacin, recalcando que los planes locales deben apostar por la participacin de los inmigrantes como agentes activos en la gestin de la diversidad a travs del establecimiento de vas y mecanismos adecuados de participacin de los inmigrantes en la vida social y cultural del municipio. Las medidas vinculadas a la promocin de la participacin inciden en el impulso en la incorporacin de los inmigrantes a las distintas esferas de la sociedad y a los rganos de participacin y en la normalizacin de la presencia de inmigrantes en los medios de comunicacin, en la esfera pblica y en las instituciones catalanas principalmente a travs de las asociaciones. En los programas departamentales (polticas de acogida y de conocimiento del entorno, polticas de igualdad y polticas de acomodacin) se prevn, asimismo, distintas medidas especficas relativas a la participacin. Por ltimo, cabe destacar la previsin de la modificacin de rgano a travs del cual se haba canalizado la participacin de los agentes sociales, las Administraciones Locales y las asociaciones de inmigrantes, el Consell Assessor dImmigraci. El plan 20052008 prev la creacin de la Mesa para la ciudadana (Taula per a la ciutadania), con una nueva composicin y una redefinicin de sus funciones. Entre los planes para la integracin de los inmigrantes aprobados hasta ahora, el Pla de Ciutadania i dImmigraci 2005-2008 es el que ms claramente apuesta por la inclusin cvica de los inmigrantes en los trminos en que fue expuesta la idea de la ciudadana local y gradual.
c) La dimensin procedimental de la participacin de los inmigrantes en el marco de las estructuras institucionales de las comunidades autnomas, y su intervencin a travs de las asociaciones propias en los procesos de aprobacin, implementacin y seguimiento de los planes de inmigracin se asocia, como se seal, a la voluntad de las Administraciones autonmicas de corresponsabilizar a las comunidades de inmigrantes en el desarrollo de las polticas vinculadas a la integracin social. Desde finales de la dcada de los noventa, las comunidades autnomas han ido creando una estructura institucional similar, aunque complementaria a la estatal, en el mbito de la poltica de inmigracin. As, las secretaras de Estado y las direcciones generales de la Administracin Central tienen su equivalente en las estructuras administrativas especficas (secretaras, direcciones generales) de las comunidades autnomas; la Comisin Interministerial estatal tiene su correlato autonmico en las comisiones interdepartamentales de las comunidades autnomas; el Foro para la Integracin Social tiene su equivalente en los foros de inmigracin autonmicos; los planes estatales de integracin estatal en los planes autonmicos; y el Observatorio Permanente de la Inmigracin de la Administracin Central en los distintos observatorios autonmicos. Las instituciones autonmicas de gestin de la inmigracin no se han desarrollado de modo simtrico ni uniforme. No todas las comunidades autnomas han puesto en marcha todos estos instrumentos, y el perfil de los mismos no es el mismo en trminos comparativos. El grado de definicin de un marco institucional subestatal para gestionar el cambio hacia una sociedad de inmigracin y los procesos de aprendizaje/respuesta/aprendizaje de las administraciones autonmicas ha dependido de la magnitud del fenmeno migratorio, pero tambin de la percepcin sociopoltica de la inmigracin y de la predisposicin institucional para articular respuestas innovadoras en los diferentes territorios del Estado. Aquellas comunidades autnomas que, desde el inicio de la transformacin de Espaa en el contexto de recepcin, han recibido un mayor volumen de flujos son las que han ido por delante en la construccin de ese marco institucional. Siguiendo el esquema analtico propues-
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to por Zapata-Barrero (2004b), a partir del estudio de los casos de Catalua, Madrid y Andaluca, este marco se organiza en tres niveles: 1. Las estructuras o unidades administrativas que gestionan el proceso. 2. Las redes de actores. 3. Los planes y programas de accin (los planes de integracin). Con las reservas apuntadas arriba, este esquema puede ser considerado como el marco autonmico ideal-tpico, y tiene dos focos de inters para lo que hemos denominado dimensin procedimental de la participacin. El primero, enmarcado en las estructuras institucionales o unidades administrativas de gestin, es el rgano de participacin y consulta de los agentes sociales implicados en las polticas sectoriales de integracin (generalmente designado como Foro de Integracin), cuya creacin ha antecedido, en muchos casos, a la aprobacin de los propios planes de integracin. El segundo, la red institucional de actores que intervienen en la definicin del marco institucional y en la gestin de las polticas. Pueden diferenciarse cuatro tipos de actores: la Administracin Pblica, las organizaciones de inters, las asociaciones de inmigrantes y las ONG de acogida y, por ltimo, los partidos polticos. Los Foros (u rganos equivalentes) no son las nicas instancias del entramado institucional autonmico abiertas a la participacin de los inmigrantes. Aunque existen otros rganos de composicin mixta en los que intervienen las organizaciones de inmigrantes, los rganos de participacin y consulta son la institucin ms significativa desde la perspectiva de la integracin cvica. La composicin de los foros vara de unas autonomas a otras y el peso de los distintos tipos de actores es desigual. En trminos generales reproducen la estructura tripartita del Foro estatal con algunas especificidades derivadas del mbito territorial de referencia. Al igual que sucede en el rgano de mbito estatal, los
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partidos polticos no estn presentes en los foros autonmicos, con excepciones puntuales. La Administracin Pblica est representada por los diversos departamentos del gobierno autonmico que gestionan las polticas de integracin, pero se da tambin una importante presencia de las Corporaciones Locales. Algunos foros incluyen a las diputaciones provinciales y a representantes de la Administracin Central (por ejemplo, directores provinciales de Trabajo y Asuntos Sociales). Las organizaciones de inters estn invariablemente representadas por los dos sindicatos mayoritarios y, en determinadas autonomas, por sindicatos con implantacin en el mbito territorial de las comunidades autnomas, mientras que la patronal no est presente en buena parte de los foros. Por ltimo, en todos los foros participan organizaciones sociales y ONG locales activas en el mbito de la inmigracin y asociaciones de inmigrantes. Las asociaciones designadas se integran en el pleno, si bien la estructura organizativa de algunos foros posibilita que otras asociaciones de inmigrantes, que no tienen presencia en el pleno, formen parte de aquellas comisiones que guardan relacin con su actividad. Los rganos de participacin y consulta de las comunidades autnomas no tienen como funcin especfica o exclusiva la elaboracin y el seguimiento de los planes de integracin autonmicos. No obstante, los Decretos autonmicos de creacin y constitucin de los foros suelen recoger un variado (y ambicioso) elenco de fines y funciones, entre los que se encuentra, tambin de modo invariable, la consulta y el debate sobre la planificacin, coordinacin y la implementacin de las polticas sociales sectoriales, as como la coordinacin de las actividades, programas o planes de actuacin aprobados por las instituciones autonmicas con competencias en materia de integracin social de los inmigrantes.37 Partiendo de este marco, pueden sealarse los siguientes puntos de inters respecto a la participacin de las asociaciones de inmigrantes en
d) La interlocucin parainstitucional, como instancia que forma parte del marco autonmico, entre las comunidades autnomas y los organismos o administraciones que desempeen funciones que afecten a las condiciones de los inmigrantes del mbito territorial de las comunidades autnomas.
Otras funciones recogidas en las normas reguladoras de los foros son: a) La realizacin de estudios. b) La formulacin de propuestas y recomendaciones. c) La emisin de dictmenes sobre cuestiones que hayan de ser objeto de regulacin y afecten a los inmigrantes.
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la elaboracin y seguimiento de las polticas de integracin a travs de la intervencin en los foros, pero tambin en otros dispositivos de participacin: c1) El acceso a los rganos de participacin y consulta es limitado. Los espacios institucionales de dilogo de las comunidades autnomas no pueden acoger a todas las organizaciones de inmigrantes, por ello, los criterios de designacin y seleccin adquieren especial importancia. Las normas que regulan el funcionamiento de los foros no siempre explicitan el procedimiento de seleccin de los componentes (por motivos obvios, muy importante en el caso de las asociaciones), una omisin que suele traducirse en designaciones unilaterales por parte de la Administracin autonmica. Estn o no reglados los procedimientos, la incorporacin de las asociaciones a los rganos de participacin se rigen por criterios que otorgan especial (y lgica) importancia a la territorialidad, la implantacin y la representatividad, si bien se toman en consideracin otros criterios como la finalidad estatutaria y la trayectoria de actuacin. c2) Los foros forman parte del marco institucional autonmico. No son, por tanto, espacios de lucha y reivindicacin poltica de las asociaciones de inmigrantes frente a las comunidades autnomas, sino rganos colegiados que funcionan como una instancia de las comunidades autnomas en la que las asociaciones se integran. El acceso al foro es un capital que las asociaciones pueden administrar, bien asumiendo acrticamente la lgica institucional (ms all de la mayor o menor objetividad de los criterios de seleccin, en el mbito autonmico se reproducen las dinmicas de cooptacin selectiva de las asociaciones y la lgica de intercambio descrita anteriormente al explicar el funcionamiento del Foro estatal), bien activando los recursos convencionales de la accin poltica y asociativa. La posicin ganada en el rgano de participacin puede funcionar como un resorte limitador de la accin poltica de las asociaciones. En algunos casos, los desacuerdos sobre el funcionamiento del foro (tambin sobre las designacin de las asociaciones) han dado lugar a la opcin de la salida. De hecho, no
es infrecuente la existencia de foros alternativos en las comunidades autnomas, espacios de participacin de composicin mixta (organizaciones locales y asociaciones de inmigrantes) articulados al margen de las instituciones, que son tambin interlocutores a distancia de la administracin. La participacin en la elaboracin y el seguimiento de las polticas sociales tiene lugar, por tanto, en un doble segundo circuito de la poltica: el institucional (en el que las asociaciones tienen ms capacidad de influencia pero menos libertad de accin poltica) y el alternativo (en el que las asociaciones tienen ms libertad de accin poltica pero menos capacidad de influencia). c3) Los rganos de participacin y consulta tienen carcter consultivo. La realizacin de dictmenes no siempre es preceptiva y, en todo caso, el dictamen es un documento no vinculante para el legislador autonmico que recoge las percepciones de la red de actores, no slo de las asociaciones de inmigrantes. Por otra parte, las administraciones autonmicas asumen que el diseo de las polticas sociales es una prerrogativa que les corresponde en el marco de sus ttulos competenciales, de modo que la intervencin de los actores (entre ellos las asociaciones) no tiene por objeto propiamente la planificacin de las polticas, sino la discusin sobre los proyectos de polticas sociales ms o menos acabadas (tambin sobre los proyectos de los planes) que se presentan al rgano de participacin. La mayora de los planes de integracin autonmicos no reflejan cmo ha sido el proceso de elaboracin ni cul ha sido exactamente la participacin de los sectores implicados. De hecho, slo algunos se refieren explcitamente a los actores y las organizaciones que han participado en su diseo a travs de procesos de consulta y elaboracin de propuestas previas a la aprobacin definitiva del plan. Resulta difcil valorar, en trminos globales, la incidencia de la actividad de las asociaciones de inmigrantes en el proceso de elaboracin de los planes, dado que no en todas las comunidades autnomas resulta posible plantear propuestas individualizadas, al margen del rgano colegiado. Por otra parte, la receptividad de las administraciones autonmicas
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a la hora de incorporar, al texto de los planes, las alternativas planteadas por los actores de la sociedad civil ha sido desigual, aunque la experiencia adquirida por las comunidades autnomas que ya han desarrollado el primer plan de integracin ha sido positiva en el mbito de la interlocucin con las entidades sociales durante el proceso de elaboracin de los segundos (o terceros) programas. En relacin con el desarrollo de las polticas de integracin, los mecanismos previstos, los organismos y entidades sociales que participan en la evaluacin y la periodicidad de las actuaciones, algunos planes prevn un seguimiento casi autorreferente, en el que participa slo la administracin autonmica y, en su caso, las Corporaciones Locales, reduciendo las posibilidades de las asociaciones de inmigrantes para intervenir en el proceso. Otros planes s contemplan de manera expresa la participacin de los organismos, organizaciones y entidades que colaboran con la administracin autonmica en la implementacin del plan, e implican a los foros autonmicos en las tareas de seguimiento, aunque slo algunas comunidades autnomas han constituido una comisin de seguimiento del plan, concebida como un rgano ad hoc con presencia de la red de actores (entre ellos, las asociaciones de inmigrantes), que no excluye la actividad regular de seguimiento realizada por el foro de integracin. c4) La participacin cvica de los inmigrantes a travs de las asociaciones propias puede inducir procesos de competencia entre los actores que intervienen en los foros autonmicos y en el proceso de seguimiento de los planes de integracin. Aunque la capacidad de las asociaciones para diagnosticar las problemticas que trasladan al foro o a los rganos que regulan y gestionan las polticas sociales no es discutida, en algunos casos se ha cuestionado el excesivo protagonismo otorgado a las entidades sociales (no slo asociaciones de inmigrantes, sino tambin organizaciones no gubernamentales locales) sin tomar en consideracin su representatividad en algunos mbitos o esferas que determinados actores sociales perciben como propias por ejemplo, los sindicatos con relacin a las polticas de empleo y formacin profesional. La com-
petencia no debe interpretarse como la confrontacin entre los actores de la red, sino como la reivindicacin de determinados agentes para ser reconocidos y ampliar su espacio en la determinacin de las polticas sociales. Al diagnosticar el proceso de elaboracin de lo que hemos llamado la primera generacin de planes autonmicos, los sindicatos mayoritarios reclamaron mayor protagonismo en el diseo y desarrollo de los programas plurianuales no slo en el que es su principal campo de actuacin, sino tambin en otras esferas en las que perciben que su participacin como interlocutores sociales puede contribuir a consolidar el potencial de los planes (Bonino, Aragn y Rocha 2003). c5) La participacin social y poltica de los inmigrantes en los foros autonmicos y en otros mecanismos a travs de los que pueden influir en las polticas sociales que les afectan tienen como ncleo central la interlocucin (diagnstico, debate, propuestas de actuacin, seguimiento y traslado de inquietudes). Un mbito que trasciende la dimensin procedimental de la participacin, pero que no por ello es ajeno al concepto de integracin cvica, es el de la prestacin. La creciente participacin de la iniciativa privada en la prestacin de servicios de carcter asistencial es una tendencia constatada que se enmarca en los procesos de reestructuracin del estado del bienestar. Se trata, en efecto, de una extensin del estado del bienestar mediante la cual las Administraciones Pblicas abaratan costes y trasladan conflictos sociales potenciales a las ONG, si bien, en algunos casos, la actuacin privada responde a la iniciativa de la sociedad civil el denominado tercer sector ante determinadas lagunas del sistema de proteccin social. Como se ha sealado, esta realidad trae aparejados posibles riesgos para la intensidad de la proteccin, la extensin de las coberturas, y la calidad de las prestaciones, y tiende a generar dinmicas de competencia por los recursos entre las entidades privadas, lo que, a veces, supone un detrimento de la eficacia de estas organizaciones en su trabajo con los inmigrantes (Rodrguez Cabrero y Carrasco Carpio 2006). Aun asumiendo la condicin problemtica de estos procesos que reenvan a los debates actuales sobre
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los paradigmas emergentes de intervencin social y las nuevas formas de articulacin de los sectores pblico y privado en el mbito asistencial cabe subrayar, en relacin con el objeto de este estudio, que la organizacin y la gestin corresponsable por parte de las
entidades formadas por inmigrantes de determinados servicios de atencin social delegados por las Administraciones autonmicas son, tambin, una forma de participacin cuyo adecuado desarrollo contribuye a la integracin cvica de las comunidades de inmigrantes.
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La participacin social y poltica de los inmigrantes en Espaa (II): mbito municipal
4.1 LA RELEVANCIA DEL MBITO LOCAL
En los captulos precedentes hemos insistido en la importancia del mbito local para el proceso de integracin social y poltica de los inmigrantes. La ciudad, el municipio, se ha dicho, es un espacio estratgico para el desarrollo de la ciudadana, como lo prueban las formas emergentes de participacin cvica y poltica surgidas a lo largo de las ltimas dcadas en distintos pases europeos, entre ellos Espaa. El mbito urbano es el primer lugar en el que la persona inmigrante se percibe como miembro de una comunidad cvica distinta a la de su comunidad de origen. Es, por tanto, la esfera donde los incentivos para involucrarse en los asuntos de inters comn son mayores. La relevancia del contexto local para nuestro tema es indudable, ya que la mayor proximidad de las instituciones municipales favorece tanto la expresin pblica de las demandas e intereses de los colectivos de inmigrantes como su acceso a las reas y procesos de deliberacin y adopcin de decisiones. Como ocurre en la mayora de los pases de nuestro entorno, en Espaa las funciones administrativas directamente ligadas a las polticas de acceso corresponden a la Administracin General del Estado. No obstante, junto a la existencia de competencias delegadas en las comunidades autnomas y las Corporaciones Locales, hay una funcin en la que los ayuntamientos tienen un papel decisivo: la integracin social (Mir i Bag 2001).1 Desde la apro1
bacin de la LOEX 4/2000 se ha insistido en el papel central que la normativa vigente asigna a los ayuntamientos con relacin a diversas cuestiones ligadas con los derechos y obligaciones de los extranjeros. As: 1. El ordenamiento jurdico reconoce algunas posibilidades de participacin poltica de los extranjeros en el mbito local. 2. Los ayuntamientos son los responsables de gestionar una parte importante de los servicios a los extranjeros. 3. A travs de sus servicios sociales, los entes locales pueden incidir de manera significativa en la tramitacin de expedientes de expulsin o en la permanencia en nuestro territorio de los extranjeros en situacin administrativa irregular. 4. La adquisicin de la condicin de vecindad a travs de la inscripcin en el padrn municipal es, o puede ser, una forma de acceso a determinados derechos. En este captulo se analizarn las posibilidades y los lmites para la incorporacin de los inmigrantes a la ciudadana local en Espaa desde una doble perspectiva. En primer lugar, se har una referencia introductoria al marco legislativo estatal que delimita la relacin de los extranjeros con los entes locales, haciendo especial hincapi en dos instrumentos (el Padrn y el arraigo) cuya regulacin modula las posibilidades de ejercicio de determinados derechos de participacin cvica contemplados en la legislacin de bases del rgimen local. El
ocupacin sobre el fenmeno migratorio) dependen del contexto especfico de cada municipio. Al respecto, vase Garca An (2003).
Al igual que no existe homogeneidad en los planes de integracin autonmicos, tampoco las polticas municipales son uniformes. Las propuestas de intervencin (y la pre-
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segundo apartado del captulo propone un anlisis de las experiencias concretas de institucionalizacin de la participacin cvica y social de los inmigrantes en los municipios de nuestra geografa, as como una reflexin en torno a la relevancia de la gestin local de la inmigracin en el proceso de integracin social de las personas inmigrantes.
4.1.1 INSCRIPCIN PADRONAL, DERECHOS Y PARTICIPACIN
De acuerdo con lo establecido en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de rgimen local (LRBRL), el padrn es un registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio, en el que toda persona que viva en Espaa est obligada a inscribirse.2 La funcin del Padrn es otorgar la condicin de vecino una vez producida la inscripcin, y acreditar la residencia y el domicilio habitual. Los datos del padrn sirven, adems, para configurar el censo electoral de acuerdo con lo previsto en la Ley de Rgimen Electoral General y para elaborar estadsticas oficiales segn lo establecido por la Ley 12/1989, de la funcin estadstica pblica. El padrn es, por otra parte, un fichero informatizado o automatizado, segn la terminologa de la LO 15/1999 de proteccin de datos, de modo que est sujeto al contenido constitucionalmente declarado del derecho fundamental a la proteccin de datos (Villaverde Menndez 2003; Solanes y Cardona 2005). La obligacin de empadronamiento en el municipio en el que se resida alcanza a todos los extranjeros, puesto que la LRBRL no exige para registrarse
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la permanencia legal, sino simplemente vivir de hecho en territorio espaol. En principio, el ayuntamiento no puede negarse a inscribir a una persona que vive en el trmino municipal alegando su situacin de irregularidad administrativa. El empadronamiento es tanto un derecho como un deber. Como en su da dejara establecido la Resolucin de 4 de julio de 1997,3 el ayuntamiento debe llevar a cabo la inscripcin sin realizar ningn control sobre la legalidad o ilegalidad de la residencia en territorio espaol de ninguno de sus vecinos. La citada resolucin remarc que no es misin del padrn controlar los derechos de los residentes y que la inscripcin padronal no es un acto administrativo idneo para que de l se extraigan consecuencias jurdicas ajenas a su funcin. Las altas en el padrn, en definitiva, no pueden ser utilizadas con fines ajenos a los del mbito municipal (por ejemplo, como prueba policial para demostrar la situacin de irregularidad o para ejercer el control de la permanencia en Espaa). La importancia del padrn no reside nicamente en su utilidad como registro que permite conocer de modo fiable las personas domiciliadas en un municipio (incluidos los extranjeros en situacin irregular, que no figuran en ningn otro registro pblico) y como instrumento de planificacin, organizacin y programacin de los Servicios Pblicos municipales, a los que acude toda la poblacin, sea nacional o extranjera.4 El padrn es, tambin, un instrumento clave en el acceso a los derechos sociales y un vehculo para la integracin social y cvica del extranjero en el mbito local (Solanes 2002b), si bien las sucesivas reformas legislativas de los ltimos
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Artculos 16.1 (que, como veremos, fue modificado, aunque no en este punto, por la LO 14/2003 con relacin a los extranjeros) y 15 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local, modificada por la Ley 4/1996, de 10 de enero, sobre el Padrn municipal. La Ley 4/1996 supuso un cambio importante en el sistema de empadronamiento vigente hasta el momento. Entre las modificaciones se introdujo un sistema de actualizacin y mantenimiento permanentes del padrn, simplificando, al mismo tiempo, el trmite del empadronamiento, al eliminar, por ejemplo, el requisito de baja en el padrn correspondiente al municipio donde se resida con anterioridad. El RD 1690/1986, de 11 de julio, aprob el Reglamento de poblacin y demarcacin territorial de las entidades locales, en cuyos artculos 53 y siguientes se regula la poblacin y el padrn municipal. Este reglamento fue adaptado a las previsiones de la Ley 4/1996 por el RD 2612/1996, de 20 de diciembre.
Resolucin de 4 de julio de 1997, conjunta de la Presidenta del Instituto Nacional de Estadstica y del Director General de Cooperacin Territorial, por la que se dictan instrucciones tcnicas a los ayuntamientos sobre actualizacin del Padrn municipal. La posicin especialmente privilegiada de los municipios para potenciar la integracin de los extranjeros puede ser analizada tambin desde esta perspectiva. A los ayuntamientos no puede serles indiferente el hecho de que, a travs de la inscripcin padronal, quede constancia del nmero de extranjeros, dado que los datos del padrn son un elemento determinante para la participacin de los entes locales en los Presupuestos Generales del Estado y en los de las respectivas comunidades autnomas cuando se trate de competencias delegadas, si bien hay que precisar que, en el caso de la participacin delegada en los presupuestos generales y autonmicos, no se computan los extranjeros en situacin irregular. El nmero real de personas a las que
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LA PARTICIPACIN SOCIAL Y POLTICA DE LOS INMIGRANTES EN ESPAA (II): MBITO MUNICIPAL
aos han transformado o limitado el papel que le atribuyera la LOEX 4/2000 en su primera redaccin. La LOEX 4/2000, de 11 de enero, incorpor una novedad sin precedentes en nuestro ordenamiento, convirtiendo la inscripcin padronal en un requisito para el acceso y ejercicio de determinados derechos a los extranjeros en situacin irregular (asistencia sanitaria, prestaciones en materia de vivienda y asistencia jurdica gratuita). La Ley reconoca tambin el derecho a las prestaciones bsicas para los extranjeros indocumentados no empadronados. Si bien la parquedad de la regulacin de esta cuestin y la ausencia de desarrollo reglamentario de las previsiones legales citadas durante el corto perodo de vigencia de algunas de ellas causaron problemas, la vinculacin del reconocimiento de derechos a la inscripcin padronal sacaba de algn modo al inmigrante irregular de la situacin de muerte civil a la que pareca estar condenado.5 Los acontecimientos ocurridos en Espaa y otros pases europeos como Italia o Francia haban puesto en evidencia la difcil situacin de los denominados sin papeles, sujetos inexistentes para el derecho que, en la realidad, se convertan en objeto de abusos y explotacin laboral. En este marco, lo que se pretenda era que los ayuntamientos diesen facilidades a toda la poblacin, nacional o extranjera, especialmente a los inmigrantes y, entre ellos, a los irregulares, un colectivo comprensiblemente reticente a hacerse visible. Se presuel ayuntamiento tiene que prestar servicios y garantizar derechos suele ser, por tanto, mayor que el nmero jurdico. Por ello, es frecuente que exista un desfase entre las posibilidades presupuestarias y las necesidades de la poblacin real y que los ayuntamientos no siempre puedan hacer frente a las demandas de servicios y prestaciones de los extranjeros en situacin administrativa irregular. Como veremos, las previsiones legales incorporadas a la LOEX por la LO 14/ 2003 desincentivan el empadronamiento, colocando a los municipios en una difcil situacin al tener que atender y gestionar servicios para un nmero mayor de poblacin del que consta en sus registros. Segn el artculo 115 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (RD Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido), la poblacin municipal es un elemento fundamental para tener en cuenta en los criterios de distribucin de la participacin municipal en el Fondo Nacional de Cooperacin Municipal. En el caso de competencias delegadas (sanidad, educacin), la programacin desde la Comunidad de inversiones y servicios en el municipio se realizar sobre la base del padrn. Para una aproximacin a la situacin de los extranjeros indocumentados en Espaa durante el perodo que media
ma, por tanto, que las campaas municipales para potenciar el empadronamiento y para mostrar sus ventajas podan contribuir a que el sistema de mnimos derechos para los irregulares introducido por la nueva legislacin fuera efectivo. Este planteamiento (integrar socialmente a travs de la satisfaccin de determinados derechos a quienes, ms all de su situacin anmala en relacin con las reglas del acceso del Estado, forman parte del tejido social de los municipios) ha sufrido dos embates con las sucesivas reformas de la LOEX. Por una parte, la LO 8/2000, que afect en este punto al articulado de la propia LOEX, redujo el acceso a determinados derechos a travs del empadronamiento. Si bien se mantuvo la previsin del artculo 12, relativa a la asistencia sanitaria de los irregulares empadronados, desapareci el acceso de los no documentados a las ayudas en materia de vivienda, cuyo papel en la integracin social de los inmigrantes es determinante,6 y restringi el derecho a la asistencia jurdica gratuita en los procedimientos administrativos que pudieran llevar a la denegacin de entrada, la devolucin o la expulsin del territorio espaol, as como en todos los procedimientos de asilo.7 Por otra parte, la LO 14/2003 no alter el articulado de la LOEX en el aspecto puntual de los derechos de los extranjeros empadronados, pero introentre la LOEX 7/1985 y las reformas iniciadas en 2000, vanse Ruiz Olabunaga, Ruiz Viytez y Torrado (1999). Sobre la conexin entre las dificultades de acceso a la vivienda y los procesos de segregacin espacial y marginacin social de los inmigrantes, vanse Martnez Veiga (1999), Solanes (2004c) y Mestre (2004b). A pesar de las limitaciones establecidas por la legislacin de extranjera, el Tribunal Constitucional (STC 95/2003, de 22 de mayo, que resolvi el recurso de inconstitucionalidad 1555/1996 interpuesto por el Defensor del Pueblo contra el artculo 2.a de la Ley de asistencia jurdica gratuita de 1996) ha declarado que el derecho a la justicia gratuita (en todos los rdenes jurisdiccionales) se debe reconocer necesariamente a todos los que acrediten insuficiencia de medios econmicos. El TC anula la palabra legalmente contenida en el precepto citado, sealando que la expresin que residan en Espaa debe entenderse como que se hallen en Espaa con independencia de la situacin administrativa del sujeto. Por tanto, tras la STC 95/ 2003, el extranjero que se halle en Espaa podr gozar del beneficio de justicia gratuita con independencia de su situacin administrativa y del tipo de procedimiento para el que la demande.
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dujo una modificacin de los artculos 16 y 17 de la LRBRL que afecta a aspectos esenciales del padrn municipal. Los cambios ms destacables son los siguientes: 1. Se establece que los extranjeros no comunitarios que no tengan una autorizacin de residencia permanente tengan la obligacin de renovar cada dos aos la inscripcin padronal, as como la caducidad de la inscripcin en el caso de no llevarse a cabo la renovacin.8 2. Concretando la redaccin abierta que del artculo 16.2 LRBRL (otros documentos), la reforma incorpora la mencin expresa al pasaporte como documento acreditativo de la identidad para la inscripcin padronal de los extranjeros en situacin no regular. 3. Se establece una habilitacin general al resto de las administraciones para solicitar los datos del padrn a los ayuntamientos cuando sea necesario para el ejercicio de sus competencias, para asuntos en los que la residencia o el domicilio sean datos relevantes o para elaborar estadsticas, quedando los ayuntamientos obligados a la cesin sin necesidad de consentimiento previo del afectado. 4. Se insta a los ayuntamientos a mantener actualizados los datos del padrn y se establece que el Instituto Nacional de Estadstica remitir trimestralmente a los institutos estadsticos de las comunidades autnomas o a otras Administraciones Pblicas los datos relativos a los padrones de los municipios de su mbito territorial en los que se hayan producido altas y bajas de extranjeros. 5. Se introduce la Disposicin Adicional sptima en la LBRL, que faculta a la Direccin General de Polica a acceder a los datos de inscripcin padronal de los extranjeros existentes en los padrones municipales, preferentemente por va telemtica, en el ejercicio de las competencias establecidas en la LOEX sobre control y permanencia de los extranjeros en Espaa. La nueva regulacin ha modificado la naturaleza y la funcin que desempeaba el padrn como re8
gistro administrativo. La introduccin de diferenciaciones entre extranjeros residentes permanentes y temporales en el rgimen de inscripcin y actualizacin, la exigencia del nmero de pasaporte en el caso de los irregulares, la apertura de espacios de incertidumbre en las cesiones de datos que podran ser utilizados para finalidades ajenas a las legalmente tasadas, la privacin a los propios padrones municipales de la capacidad de control sobre sus datos y la posibilidad de acceso policial, son aspectos de la LO 14/2003 constitucionalmente muy cuestionables (Solanes y Cardona 2005) que amplan las funciones del padrn en trminos cualitativos. En efecto, a las funciones de determinar la poblacin del municipio, otorgar la condicin de vecino, acreditar la residencia habitual, servir para la configuracin del censo electoral y para elaborar estadsticas oficiales, se ha aadido la de controlar la situacin administrativa de los extranjeros. Adicionalmente, y considerando el potencial efecto desincentivador de la inscripcin que tienen las medidas introducidas por la LO 14/2003, la ltima reforma legal tambin erosiona indirectamente el rol del padrn como mecanismo a travs del cual los extranjeros en situacin de irregularidad pueden acceder a determinados derechos (principalmente, la asistencia sanitaria). En la ratio de la ltima reforma hay una suerte de extrapolacin al mbito municipal de la filosofa de la legislacin estatal sobre la entrada y permanencia de los extranjeros en Espaa, informada, como tuvimos ocasin de analizar, por la voluntad de fijar una divisoria ntida entre las situaciones de regularidad e irregularidad. La LO 14/2003 convierte al empadronamiento en un arma de doble filo, ya que las zonas de penumbra constitucional sobre la proteccin y el uso de los datos inscritos que incorpora la nueva regulacin pueden, llegado el caso, comprometer un valor primario del estado de derecho como la seguridad jurdica, desactivando la naturaleza social y jurdicamente incluyente de la inscripcin.
ros no comunitarios sin autorizacin de residencia permanente que no sean renovadas cada dos aos, estableca, en los casos que procediera, la caducidad de las inscripciones el 22 de diciembre de 2005.
La Resolucin de 28 de abril de 2005, de la Presidenta del Instituto Nacional de Estadstica y del director general de Cooperacin Local, por la que se dictan instrucciones tcnicas a los ayuntamientos sobre el procedimiento para acordar la caducidad de las inscripciones de los extranje-
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La LRBRL (artculo 18.2) dispone que la inscripcin en el padrn municipal de los extranjeros no constituir prueba de su residencia legal en Espaa ni les atribuir ningn derecho que no les confiera la legislacin vigente, especialmente en materia de derechos y libertades de los extranjeros en Espaa. La inscripcin es, por tanto, slo una prueba del domicilio donde viven las personas que estn en nuestro pas. Es, como se ha visto, la LOEX la que, explcitamente o por remisin, establece qu derechos estn reconocidos a los extranjeros, y es tambin la regulacin de extranjera la que, a travs de sus ltimas reformas, ha dejado claro que el hecho de que a travs del padrn el extranjero en situacin administrativa irregular pueda acceder a determinados derechos no implica la difuminacin de la lnea que diferencia su estatus del de los dems vecinos del municipio, sean estos extranjeros regulares o autctonos. La esfera en la que esta diferenciacin se proyecta con ms nitidez es justamente la de la participacin cvica en el mbito municipal. El artculo 6.2 del texto integrado de la LOEX establece el requisito de la residencia y el empadronamiento para ser titular de los derechos establecidos en tal concepto por la legislacin de bases de rgimen local, sealando la posibilidad de que los extranjeros sean odos con relacin a los asuntos que les afecten de acuerdo con lo que dispongan los reglamentos de aplicacin.9 Por tanto, slo los extranjeros que cumplan ambos requisitos (residencia legal y empadronamiento) tendrn los derechos que el artculo 18.1 de la LBRL reconoce a los vecinos (denominacin a nuestro juicio impropia, ya que, ms all de la restriccin impuesta por el artculo 6.2 de la LOEX, son tambin vecinos del municipio los extranjeros en situacin irregular empadronados). Estos derechos son los siguientes: a) Ser elector y elegible de acuerdo con lo dispuesto a la legislacin electoral (derechos que, en
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Espaa, se ejercen con arreglo al criterio de reciprocidad). b) Participar en la gestin municipal de acuerdo a lo dispuesto en las leyes y, en su caso, cuando la colaboracin voluntaria de los vecinos sea demandada por los rganos de gobierno y administracin municipal. c) Utilizar, de acuerdo con su naturaleza, los servicios pblicos municipales, y acceder a los aprovechamientos comunales, conforme a las normas aplicables. d) Contribuir mediante las prestaciones econmicas y personales legalmente previstas a la realizacin de las competencias municipales. e) Ser informado, previa peticin razonada, y dirigir solicitudes a la administracin municipal en relacin con todos los expedientes y documentacin municipal. f) Pedir la consulta popular en los trminos previstos en la ley. g) Exigir la prestacin y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio pblico, en el supuesto de constituir una competencia municipal propia de carcter obligatorio. h) Ejercer la iniciativa popular en los trminos previstos por el artculo 70 bis LRBRL. i) Aqullos otros derechos y deberes establecidos en las leyes. La LBRL ofrece un amplio elenco de posibilidades de participacin en la vida pblica local para los extranjeros regulares empadronados, si bien la materializacin de esos canales de intervencin depende de lo dispuesto en cada caso por los reglamentos de aplicacin.10 El inciso final del artculo 6.2 de la LOEX, referente a la posibilidad de que los inmigrantes sean odos, debe interpretarse a ttulo de mayor abundamiento y no como una limitacin del acceso de los extranjeros a otras manifestaciones de la participacin ciudadana en el mbito local (Mir i Bag 2001). Aun manteniendo una valoracin crtica de las limitaciones que afectan a los extranjeros en situacin administrativa irregular11
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Como se ha sealado en el captulo precedente, la redaccin dada a este precepto por la LO 4/2000, de 11 de enero, contemplaba la posibilidad de que los extranjeros (residentes y empadronados) pudieran elegir democrticamente a sus propios representantes, con la finalidad de tomar parte en los debates y decisiones municipales relevantes para las comunidades de inmigrantes, remitiendo a la legislacin de rgimen local.
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Vase, por ejemplo, el Decreto 188/2001, de 26 de junio, de los extranjeros y de su integracin social en Catalua (artculo 2) y el Decreto 346/2002, de 19 de noviembre, que aprueba el Reglamento de territorio y poblacin de las entidades locales de Aragn (artculo 55.2). Ms all de estas restricciones legales, los ayuntamientos pueden establecer eventualmente mecanismos de interlocucin o de participacin con los inmigrantes en
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(tambin, obviamente, de la exclusin de los extranjeros no comunitarios de la participacin electoral en los comicios locales), cabe remarcar que los dispositivos a los que hemos aludido se sitan ya en la dimensin de la integracin que trasciende el estricto mbito del acceso de los inmigrantes a determinadas prestaciones sociales. Las posibilidades contempladas en la legislacin bsica de rgimen local, as como el establecimiento de mecanismos especficos de participacin (consejos consultivos y similares) que los ayuntamientos empezaron a crear haciendo uso de su potestad de autoorganizacin a partir de la dcada de los noventa,12 muestran que el mbito municipal es una esfera particularmente idnea para comenzar a hablar de la integracin poltica de los inmigrantes, es decir, de su acceso normalizado a formas de accin y prcticas que refuerzan su presencia y su visibilidad en la esfera pblica. La creacin y el fomento de estos espacios de deliberacin pblica, que sern analizados posteriormente, es un paso para el acceso gradual del inmigrante a la ciudadana acaso tan importante como las reformas legislativas.
4.1.2 EL CONCEPTO DE ARRAIGO: EVOLUCIN NORMATIVA
cedente, han coincidido en la mayora de los casos con alguna reforma normativa. Estos procesos han coexistido, en los ltimos aos, con los dispositivos de regularizacin ordinaria, permanente o individual, que permiten regularizar en cualquier momento la situacin administrativa del extranjero, siempre que ste cumpla determinados requisitos. La LOEX 4/2000 (artculo 29.3) abri a los extranjeros en situacin irregular la posibilidad de acceder a lo que se denomin regularizacin permanente, es decir, la regularizacin de su situacin legal sin lmite temporal siempre que se cumplieran los requisitos de empadronamiento, dos aos de permanencia ininterrumpida en Espaa y suficiencia de medios de vida. La controversia generada por esta previsin legal en un clima de creciente instrumentalizacin poltica de la cuestin migratoria, as como la redefinicin de la mayora parlamentaria tras el proceso electoral de 2000 dieron como resultado la reforma de la LO 8/2000 (artculo 31.3), que modific la regularizacin permanente incrementando el tiempo de estancia ininterrumpida a 5 aos en el sistema de plazos y eliminando la referencia al padrn (que pas a ser un medio de prueba ms, pero no un requisito imprescindible). El artculo 31.4, introducido en la LOEX por aquella reforma, aluda expresamente a la posibilidad de acceder a un permiso de residencia temporal si se acreditaba una situacin de arraigo. El arraigo un concepto indeterminado difcil de traducir al lenguaje formalizado y directivo del derecho irrumpi en la legislacin sin un desarrollo reglamentario que especificara sus contornos, circunstancia que fue salvada mediante instrucciones generales13 hasta la aprobacin del nuevo reglamento (RD 864/2001), que en su artculo 41.2 d) no se refera al empadronamiento como forma de acreditacin del arraigo, sino a una serie de criterios de valoracin relativos a la permanencia (3 aos), la incorporacin real o potencial al mercado de trabajo y los vnculos familiares con extranjeros residentes o con espaoles.
tos reunidos en Snchez (2000). En esta nota se establecieron unos criterios para conceder permisos de residencia temporal hasta que entrara en vigor el Reglamento de 2001. Ministerio del Interior (2001).
Junto a la inscripcin padronal como va de acceso a determinados derechos, existe otro supuesto en el que la actuacin de la Administracin Local puede resultar determinante. Se trata de la acreditacin del arraigo, mecanismo a travs del cual el inmigrante irregular puede acceder a la regularizacin de su situacin administrativa. Los extranjeros pueden ingresar y permanecer en territorio espaol a travs de las vas legalmente establecidas y tambin a travs de canales irregulares. La persistente existencia de bolsas de inmigrantes en situacin irregular en nuestro territorio ha hecho que, desde 1985, se hayan sucedido las denominadas regularizaciones extraordinarias, es decir, procesos sujetos a plazo de adecuacin de la situacin administrativa de los extranjeros a la ley que, como se ha sealado en el captulo presituacin de irregularidad cuando stos son necesarios o tiles para abordar cuestiones que afectan a la vida municipal. Sobre esto, vase CRID (2000). Para un completo anlisis de este proceso, vanse los tex-
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Tras la reforma de la LO 14/2003 (artculo 31.3) y la aprobacin del nuevo reglamento (RD 2393/ 2004), se han producido algunos cambios importantes con relacin al arraigo. La regularizacin permanente se mantiene para los supuestos de proteccin internacional (asilo, refugio y desplazados), razones humanitarias, colaboracin con las autoridades y arraigo. Ahora bien, en el caso de la regularizacin por arraigo desaparece la posibilidad de regularizacin a travs del sistema de plazos (como prevea el reglamento de 2001). Siguiendo la orientacin general de la poltica migratoria, el nuevo reglamento refuerza el vnculo entre la posibilidad de regularizacin y la incorporacin real (y no slo potencial) y efectiva al mercado de trabajo14 y establece dos modalidades: 1. El denominado arraigo laboral, al que podrn acogerse aquellos extranjeros que acrediten la permanencia en Espaa durante dos aos y la existencia de una o sucesivas relaciones laborales previas cuya duracin, en conjunto, no sea inferior a un ao. 2. El arraigo acreditado que, aunque no impone la acreditacin de una relacin laboral previa, s exige al inmigrante acompaar a la solicitud un contrato de trabajo firmado de duracin no inferior a un ao. Es en este segundo supuesto de arraigo donde los ayuntamientos y la inscripcin padronal pueden desempear un papel importante. Junto a la presentacin del contrato de trabajo, el supuesto de arraigo acreditado exige, como requisitos para la obtencin del permiso de residencia temporal, la permanencia continuada en Espaa por un perodo de tres aos y carecer de antecedentes penales. Adems se establecen dos requisitos adicionales que pueden concurrir de forma alternativa: o bien acreditar vnculos familiares con espaoles o con extranjeros residentes, o bien presentar un informe emitido por el organismo compe14
tente del ayuntamiento en el que el extranjero tenga su domicilio o por el Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes a instancias del interesado que acredite su insercin social.15 Como se observa, la norma reglamentaria atribuye a la Administracin Local el papel de eventual garante del extranjero de cara a su regularizacin. El reglamento incluso seala la posibilidad de que el ayuntamiento recomiende que se exima al extranjero de la necesidad de contar con un contrato de trabajo. Obviamente, para que los entes locales puedan realizar los informes de arraigo, es necesario que haya constancia de la permanencia del extranjero en la localidad. Sin duda, el padrn es un instrumento idneo para que el consistorio pueda informar sobre este extremo. Sin embargo, tal y como se ha visto al analizar la reforma de la LOEX operada por la LO 14/2003, la Ley de la que este mismo reglamento es norma de ejecucin desincentiva el empadronamiento (limitando las posibilidades de acreditar el arraigo, es decir, de obtener la regularizacin y, con ella, el acceso a todos los derechos de participacin cvica en el mbito local a los que se hizo referencia anteriormente). Esta contradiccin, que choca con la denominacin de la LOEX como una ley de integracin social, muestra tambin las dificultades con las que tropieza el sistema de signos que es el derecho cuando trata de formalizar las contingencias que modulan la pertenencia del inmigrante con la comunidad receptora (el arraigo), vnculo que a menudo bascula a ambos lados de la frontera mvil que delimita los territorios de la inclusin y la exclusin. La determinacin jurdica de los criterios de arraigo, no obstante, es slo un ejemplo particularmente significativo de cmo el derecho pauta, delimita, compartimenta y construye la realidad que, en apariencia, est ah para ser regulada.
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Sin duda, el refuerzo del nexo entre el contrato (trabajo formal) y las autorizaciones (legalidad) en los supuestos de regularizacin por arraigo son coherentes con la orientacin general de la poltica migratoria desde la reforma de finales del ao 2000, pero no deja de ser criticable que el desarrollo reglamentario de estos dos mecanismos de regularizacin permanente no haya tomado en consideracin algunos de los rasgos que caracterizan la insercin de los inmigrantes en el mercado laboral (Miravet 2005).
De acuerdo con el artculo 46.2.c) del nuevo Reglamento, en el informe del ayuntamiento deber constar el tiempo de permanencia del interesado en su domicilio, los medios de vida con los que cuenta, su grado de conocimiento de las lenguas que se utilicen, la insercin en las redes sociales de su entorno, los programas de insercin sociolaboral de instituciones pblicas o privadas en los que haya participado y cualquier otro aspecto que sirva para determinar el arraigo.
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4.2 ORGANISMOS Y ACTUACIONES MUNICIPALES EN MATERIA DE PARTICIPACIN SOCIAL DE LOS INMIGRANTES
En Espaa, la gestin local de la inmigracin ha conocido una notable evolucin en los ltimos diez aos. Desde finales de la dcada de los ochenta y hasta mediados de los noventa, algunos consistorios realizan actuaciones pioneras, de forma aislada y quasi experimental. Desde mediados de la dcada de los noventa asistimos a un proceso de sistematizacin de actuaciones y programas de los ayuntamientos.16 As, con el inicio del nuevo siglo, tiende a generalizarse una serie de rasgos que caracterizan la gestin local espaola de la inmigracin: ubicacin en el organigrama municipal, planes, organismos y programas tipo. En este apartado nos centraremos en los organismos y actuaciones municipales en materia de participacin social de los nuevos vecinos. En la mayora de consistorios, la gestin local de la inmigracin se incluye en el rea de Servicios Sociales y/o Bienestar Social, aunque se suele destacar la necesaria transversalidad del tema y, por tanto, la necesidad de que se impliquen el conjunto de reas y servicios municipales.17 Otro rasgo comn es el nmero creciente de grandes ciudades que disponen de Observatorio, como instrumento especfico de conocimiento de la realidad de sus vecinos inmigrantes. En otros casos, se recurre a los datos de padrn o a estudios concretos. Igualmente, cada vez se encuentran ms extendidos los Planes Municipales de Inmigracin, Integracin u otras denominaciones, que enumeran los instrumentos
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especficos de los que se dota el consistorio, ordenan el conjunto de actuaciones, establecen las responsabilidades de las diversas reas municipales, el papel de las organizaciones sociales, etc. En estos Planes Municipales, la participacin se contempla y se presenta en un doble registro. Uno, ms general, como principio rector, criterio general u objetivo transversal del Plan. Otro sentido de participacin, ms especfico y concreto, remite a un eje o lnea de actividad del Plan. En el primer sentido, la participacin aparece como consustancial a la convivencia que se desea y supone la implicacin del conjunto de actores sociales en la buena marcha, el mejor desarrollo del proceso de insercin de los inmigrantes y, en trminos ms generales implicacin en la construccin de la nueva sociedad (madrilea). Participacin alude, pues, a corresponsabilidad cvica de los vecinos autctonos (en particular, las organizaciones de acogida y otras iniciativas de la sociedad civil).18 Por otro lado, la participacin se presenta como un principio rector no slo socio-poltico sino tambin metodolgico: promover y procurar la participacin de los actores aparece como la forma ms adecuada de desarrollo y concrecin del Plan Municipal (en lnea con la creciente importancia de las teoras de la gobernanza). En el segundo sentido, ms pragmtico y concreto, esta participacin suele concretarse en los Planes municipales en la creacin de rganos consultivos y en el fomento del asociacionismo, con concreciones y frmulas no siempre coincidentes. Por otro lado, los trabajos de tcnicos municipales, profesionales relacionados con la gestin de la inmigracin y cientficos sociales, nos ofrecen una pluralidad de lecturas sobre la participacin de los inmigrantes en el mbito local.19 En unos casos, el
dImmigraci de Barcelona (2002) y la segunda al Plan Madrid: Convivencia social e intercultural (2005). Este anlisis se basa en los estudios y textos que se citan y en las ponencias presentadas en las jornadas La participacin social de los inmigrantes en el mbito local. Obstculos y buenas prcticas que se desarrollaron en la Universidad de Valencia los das 16 y 17 de junio de 2005, en el marco de este proyecto de investigacin. Adems de cientficos sociales, participaron en dichas jornadas tcnicos de la Federacin Espaola de Municipios y Provincias y de la Federacin Valenciana, as como de los ayuntamientos de Madrid, Barcelona, Valencia, Elche, Alzira, Manresa, Mancomunidad del Sudeste de Murcia, Lepe y Roquetas de Mar. Vase Sim y Torres (2006).
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La obra colectiva editada por la Federacin Espaola de Municipios y Provincias (1995) puede ejemplificar este proceso de sistematizacin. Fueron catalanes los primeros consistorios que se dotaron de Planes Municipales dado que, entre otros motivos, Catalua es la comunidad autnoma con una presencia social ms temprana de inmigracin extracomunitaria. Entre las grandes ciudades espaolas, el primer Consejo Municipal de la Inmigracin se crea en Barcelona, en 1997. En algunos casos, se han creado reas especficas de inmigracin o, en menor nmero todava, se han creado concejalas de inmigracin. Por otro lado, existe una creciente tendencia a vincular el rea de inmigracin y la de cooperacin al desarrollo. La primera referencia corresponde al Pla Municipal
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trmino participacin tiene un sentido acotado y concreto. Participacin hace referencia a la participacin poltica, mediante el derecho de sufragio y/o la actividad de los partidos polticos, y a la participacin cvica, entendida como la implicacin en la vida asociativa y en los mecanismos y canales institucionales de participacin. En otros casos, participacin se entiende en un sentido ms amplio y se utiliza como sinnimo de formar parte de o intervenir en los diversos aspectos que conforman la vida urbana moderna.20 Adems de incluir la insercin en la vida asociativa y en los cauces institucionales que puedan crearse, esta concepcin de participacin hace referencia tambin al proceso de inclusin en la vida vecinal, como usuarios de los servicios y espacios pblicos y en el conjunto de procesos, relaciones e itinerarios cotidianos, propios de unos vecinos ms. En este apartado dedicado a los organismos y actuaciones municipales nos centraremos en los cauces institucionales de participacin, el fomento del asociacionismo y otras polticas y servicios municipales (como los de mediacin cultural) con incidencia en la participacin de los vecinos inmigrantes en la vida de su ciudad.
4.2.1 LOS CAUCES INSTITUCIONALES DE PARTICIPACIN. LOS CONSEJOS MUNICIPALES
participacin y abordar los retos y cuestiones que plantea la inmigracin en el mbito local. En otros ayuntamientos, estos temas se remiten a los mecanismos comunes y generales ya existentes, como el Consejo de Accin Social. Vemoslo ms en detalle. En el primer caso, podemos incluir el Consejo Municipal de Inmigracin de Barcelona, el Foro Madrid de Dilogo y Convivencia o el Consejo Municipal de Integracin Social de los Inmigrantes de Elche, por citar tres casos. Se tratan de rganos municipales de carcter consultivo y base asociativa (dado que renen a representantes de asociaciones), que se rigen por la LBRL. La composicin de estos consejos es decidida por el ayuntamiento, previa consulta a las organizaciones sociales, y suele agrupar a representantes de organizaciones de inmigrantes, de organizaciones autctonas de acogida y de otras organizaciones sociales, miembros de la Corporacin y tcnicos municipales de diversas reas. Estos rganos, adscritos a las Concejalas de Bienestar Social o similares, tienen como objetivos explcitos el conocimiento, seguimiento y cooperacin con las acciones municipales en materia de integracin, la coordinacin de actuaciones de todos los actores presentes en el municipio, la realizacin de informes y propuestas (no vinculantes para el consistorio), el fomento del asociacionismo y de la convivencia intercultural, etc. Adems de stos, podemos sealar otros objetivos implcitos, pero no por ello menos importantes para la Administracin Local como son el disponer de interlocutores entre los colectivos de inmigrantes y de cauces de comunicacin. Por otro lado, en las grandes ciudades como Madrid y Barcelona, estos mecanismos de participacin se articulan en dos mbitos: ciudad y distrito o barrio (con las Mesas de Dilogo y Convivencia en el caso de Madrid y los Consejos de distrito en Barcelona). En el resto de ciudades donde se han creado este tipo de rganos existe un nico ConseTodas las grandes ciudades, y buena parte de las medianas, han aprobado Cartas municipales de participacin. Aunque su nmero sea menor, la extensin de experiencias de procesos de aprobacin de Planes Estratgicos locales, ms o menos participativos, y de Agendas 21 son otros tantos aspectos reseables. Vase Font (2005) y Gadea Montesinos (2005).
Los mecanismos de participacin institucional se inscriben en la poltica de fomento de la participacin ciudadana y la ciudadana local que ha adquirido una relevancia creciente en las dos ltimas dcadas.21 Dentro de esta corriente general y respecto a los nuevos vecinos de origen inmigrante, tenemos en las ciudades espaolas una doble situacin. La mayora de consistorios que disponen de Plan Municipal y realizan una accin programada respecto a los vecinos inmigrantes han creado unos cauces institucionales especficos, con la forma de consejos consultivos, para fomentar la
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Gimnez (2002), por ejemplo, define la participacin como un proceso que enlaza necesariamente a los sujetos y grupos; la participacin de alguien en algo, relaciona a ese uno con los otros tambin involucrados. Este concepto amplio de participacin es el que encontramos en el Plan Madrid: Convivencia social e intercultural (2005). En las grandes ciudades espaolas se han generalizado los consejos consultivos municipales, de base asociativa.
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jo Municipal. En unos y otros casos, se suelen crear comisiones de trabajo para temas especficos. En trminos generales, no contamos con un balance de estas experiencias. En unos casos, su existencia es muy reciente; en otros, dicho balance no se ha realizado o no es pblico. Con todo, a partir de algunas experiencias concretas22 podemos apuntar elementos para una valoracin. La vida real, utilidad y labor de estos consejos consultivos varan entre unos municipios y otros segn diferentes factores. Unos, se relacionan con la voluntad poltica por parte de la corporacin y a la importancia otorgada a la gestin local de la inmigracin y a la participacin. Otros hacen referencia a la organizacin, competencias y recursos de que disponga el consejo (lo que depende del consistorio y/o concejal respectivo) pero tambin de la actividad que desarrolla como tal consejo y que sta se vea til para sus diversos miembros. Otro tercer bloque de factores hace referencia al tejido social y las organizaciones sociales relacionadas con la inmigracin, presentes en el consejo; su dinamismo, su grado de relaciones, cultura organizativa, etc. En este apartado, en no pocos casos suelen destacarse los lmites y dificultades que acostumbran tener las organizaciones de inmigrantes para su presencia en los consejos dado que, en trminos generales, se trata de organizaciones muy modestas, con escasos recursos humanos y de una representatividad limitada. Esta situacin se da, en particular, en municipios y ciudades medianas, donde la presencia de las organizaciones de inmigrantes es menor y es ms inestable que en las grandes ciudades.23 Aun con los problemas y limitaciones sealadas, la gran mayora de los tcnicos municipales consideraba positiva la existencia de dichos organismos desde el punto de vista de facilitar la participacin, disponer de una instancia comn a organizaciones de inmigrantes, organizaciones de acogida y tcnicos, y de interlocutores reconocidos por todas las partes.
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Otra situacin minoritaria, es la de las ciudades espaolas con Plan Municipal de Inmigracin o Integracin pero sin consejos especficos de inmigracin y en las que la participacin institucional se deriva y concreta en los cauces generales ya establecidos. En Valencia y Alzira los temas relacionados con la inmigracin se abordan en el Consejo de Accin Social (que puede crear comisiones especficas).24 Esta situacin es minoritaria y todo parece indicar que lo ser ms todava en un futuro prximo. La creacin de rganos consultivos, de coordinacin y concertacin, en materia de inmigracin en el mbito local, se trata de una lnea fomentada desde los diversos niveles de la Administracin. En Catalua, el modelo estndar de Plan Municipal de Integracin fomentado desde las diversas instituciones catalanas (Direccin General de Migraciones de la Generalitat o Diputacin de Barcelona) incluye la figura del rgano consultivo especfico. Esa es, tambin, la posicin de la Federacin Valenciana de Municipios y Provincias. Como se ha sealado en el captulo precedente, el Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin (PECI 2007-2010) sanciona ese consenso y establece, dentro del rea de participacin, un programa de Profundizacin de los cauces de interlocucin con las Administraciones Pblicas y la participacin en el diseo de polticas de integracin, con clara proyeccin municipal. Cabe esperar, por tanto, que el nmero de consejos municipales y otros cauces y estructuras de dilogo institucional (PECI) aumenten y se hagan ms diversos. En todo caso, la profundizacin y mejora de los consejos consultivos existentes y el surgimiento de otros nuevos tiene que considerar los obstculos y problemas que se sealaban anteriormente en el mbito de la voluntad poltica de la corporacin, de las competencias, recursos y utilidad de que dispone el consejo y las debilidades del tejido asociativo inmigrante.
de Valencia no se considera conveniente la creacin de un consejo especfico. Muy diferente es la experiencia de Alzira donde se cre, en 2002, el Foro Alzira sobre inmigracin que, posteriormente, se integr en el Consejo de Accin Social dado que no exista un movimiento asociativo inmigrante en la ciudad y que diversas organizaciones autctonas repetan su presencia en el Foro sobre inmigracin y en el Consejo de Accin Social.
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Nos referimos, especficamente, a las experiencias presentadas a debate en las Jornadas enmarcadas en este proyecto de investigacin, a las que se hizo referencia supra. En algunos municipios, como Lepe y Alzira, la falta de un consejo municipal se vincula a la inexistencia de organizaciones de inmigrantes. La trayectoria de estas dos ciudades es distinta. En el caso
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4.2.2 LOS CONSEJOS CONSULTIVOS LOCALES EN EUROPA
Las primeras experiencias de consejos consultivos locales se inician en Europa Occidental en la dcada de los aos sesenta, en Blgica y Alemania. Ms tarde, ya en los ochenta se extendieron a Francia y Luxemburgo. Por otro lado, tambin en los ochenta se extiende la red local de los Consejos de Igualdad Racial en Gran Bretaa. A primeros de la dcada de los noventa, Anderson (1990) estableci una clasificacin de las diferentes instituciones y vas de participacin que diferencia entre: a) Grupos de contacto y coordinacin, en los que participan todos los grupos de vecinos. b) Grupos de trabajo y coordinacin, formados por los departamentos de la Administracin, relacionados con la integracin de los inmigrantes. c) Parlamentos de Trabajadores Migrantes, formado slo por representantes de los inmigrantes residentes. d) Comits consultivos, con representacin de todos los grupos, de la Administracin Local y de la sociedad civil. e) Comits de Asuntos de Inmigrantes, creados por la Administracin, de composicin variable y con mandato diverso f) Concejal adjunto, un representante del vecindario de origen inmigrante que participa en las deliberaciones del pleno municipal, sin derecho a voto. En muchas ciudades slo se ha dado una de estas formulas. En otras, se puede encontrar una combinacin de varias de estas vas institucionales de participacin. De todas estas frmulas, la ms extendida es la de comit consultivo que se ha concretado de forma muy diferente segn la poltica de integracin nacional, las tradiciones identitarias y las frmulas de gestin de la inmigracin propias de cada Estado. En trminos generales, se trata de rganos de tipo consultivo, creados y reconocidos por la Administracin Local, con funciones relativamente similares: va de expresin de problemas y requerimientos, cauce de relacin con la Administracin, realizar dictmenes y proponer medidas y constituir un espacio institucionalizado de participacin.
Con diferencias segn los pases, y con experiencias muy limitadas en algunos de ellos, los consejos consultivos se han extendido en la dcada de los noventa, aunque tambin se han dado muestras de agotamiento del modelo en algunas de las experiencias ms antiguas (Alemania, aunque no de forma exclusiva) y dificultades en las ms recientes. De acuerdo con Strohmayer (2005), en el ao 2000, Alemania contaba entre 300 y 400 comits consultivos, y con cifras muy inferiores Dinamarca (26), Francia (20), y Austria, Espaa y Blgica con menos de cinco comits o consejos consultivos en esa fecha. Estos consejos consultivos pueden ser de dos tipos distintos: parlamento extranjero o comisin municipal. El primer tipo est compuesto, exclusivamente, por vecinos extranjeros representantes de sus convecinos en su misma situacin y elegidos mediante una diversidad de formas de eleccin segn los pases (desde el voto directo de los vecinos extranjeros hasta la nominacin por asociaciones y la eleccin por parte de la corporacin). El segundo tipo, la comisin municipal est compuesta por vecinos inmigrantes y autctonos, representantes de asociaciones, tcnicos y polticos municipales. Es un rgano consultivo, nombrado por la corporacin y que forma parte de la Administracin Local. ste es el modelo espaol. Comentaremos, muy brevemente, algunas de estas experiencias. En Francia, el Cdigo general de colectivos territoriales (1982) regula la participacin mediante la creacin de comits consultivos para diversos temas (urbanismo, mujer, jvenes, etc.). En 1993 se refuerza la obligacin legal de crear estructuras de participacin. Sin embargo, en el campo de la inmigracin, el nmero de consejos de residentes extranjeros era bastante reducido: 20 municipios en el ao 2000. Los comits consultivos franceses son de tipo parlamento extranjero, compuesto por residentes extranjeros designados por los ayuntamientos respectivos. En los ltimos aos, Pars ha tenido diversas iniciativas en la materia y, en el 2005, convivan en el municipio tres mecanismos de participacin complementarios: el Consejo de la Ciudadana de parisinos no comunitarios, el concejal adjunto y los Consejos de Residentes Extranjeros de Distrito, que slo han sido creados en dos de ellos. El Consejo de la Ciudadana de parisinos no comunitarios se cre en el 2001, cuenta con 120 miembros designados por
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el Pleno del Ayuntamiento de Pars y una Oficina Coordinadora Tcnica.25 Alemania es el Estado de la Unin Europea con un mayor nmero de consejos consultivos y una ms amplia experiencia, aunque ste no ha sido el nico mecanismo de participacin en el mbito municipal. En los aos setenta, ante la evidencia que los trabajadores invitados se haban convertido en una migracin familiar, se discutieron y pusieron en marcha diversas frmulas: parlamentos de extranjeros en algunos casos, comisiones de coordinacin y los comits consultivos de inmigrantes. El primero se cre en 1972, en Wiesbaden, y es el que ha conocido un mayor desarrollo. A partir de 1989, la legislacin municipal alemana prev este mecanismo de participacin que posteriormente se regul por diversas rdenes. La agrupacin de desarrollo Nexos (2005) calculaba ms de 400 consejos en toda Alemania. Los primeros comits centraron su accin en la resolucin de los problemas ms importantes de los residentes extranjeros para, ms tarde, abordar una diversidad de temas muy variados segn los diversos municipios (Strohmayer 2005). Aunque todos ellos tienen el mismo carcter, rgano consultivo, propositivo y representativo, la composicin y las formas de eleccin varan segn los municipios. En la mayora, la composicin es mixta: alemanes y extranjeros. En otros casos, tambin numerosos, el comit est compuesto slo de vecinos extranjeros. Los miembros extranjeros de los consejos pueden ser elegidos por la poblacin extranjera o bien, como segunda modalidad, por el ayuntamiento entre las personas propuestas por las organizaciones sociales. Sobre la base de los comits municipales se han creado los Comits provinciales y, en 1998, se cre el Comit consultivo para inmigrantes en el mbito estatal que representa los intereses de los inmigrantes ante el Gobierno alemn. Con el nuevo siglo, se evidenci un debate sobre los lmites de los comits consultivos y la necesidad de frmulas que facilitaran una mayor implicacin en las polticas de integracin de cada municipio. Aunque se han dado diversas experiencias, stas son todava poco numerosas (Strohmayer 2005). La experiencia de los consejos consultivos inglesa se enmarca y se concreta en la poltica de igualdad
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racial. En Gran Bretaa, debido al pasado colonial, el estatus de los ciudadanos Commonwealth, la llegada de inmigrantes asiticos en los aos sesenta y setenta, y otros factores, conforman una poltica desde la perspectiva de las relaciones raciales. En 1978 se crea la Comisin para la Igualdad Racial (CRE) como rgano independiente del Gobierno para promover la igualdad racial y luchar contra la discriminacin. La CRE se vincula con la red de Consejos de Igualdad Racial existentes en ms de 200 municipios (Migallon 2005). Son comits independientes de los consistorios. Junto a stos se han creado las Unidades de Relaciones Raciales o Grupos de Asesoramiento de los Ayuntamientos, donde estn representados stos, organizaciones sociales y asociaciones de inmigrantes y tnicas. Las relaciones entre los Consejos de Igualdad Racial y las Unidades son diversas.
Antes hacamos referencia a los dos tipos de consejos consultivos: parlamento extranjero o comisin municipal. La estructura de parlamento extranjero garantiza una cierta independencia de las instituciones pblicas y una cierta representacin de la poblacin extranjera. Sin embargo, como seala Strohmayer (2005) para el caso alemn, este tipo requiere de recursos suficientes, competencias y oportunidades para actuar, as como contar con una cierta representatividad. El tipo comisin municipal suele aparecer como ms eficaz, en la medida que est incluido en las estructuras municipales, pero se trata de una representacin parcial los vecinos extranjeros son slo una parte de la comisin e indirecta este tipo de comisiones suele ser de base asociativa. De forma ms general, Strohmayer (2005) seala una serie de problemas de los consejos en el mbito poltico, de organizacin y de cualificacin. En el mbito poltico, seala esta autora, la legitimidad y apoyo de los consejos se ha visto reducido como consecuencia del reconocimiento del derecho de sufragio local a los extranjeros comunitarios, el proceso de nacionalizacin de los residentes ms antiguos y otros factores. Los consejos arrastran problemas de organizacin en varios pases: escasez de recursos y competencias, no suelen disponer de oficinas independientes, escasa atencin desde reas de la Administracin, etc. Adems, los consejos se renes y de la Convivencia Intercultural de la Ciudad de Madrid.
Vase Dilogos n 1 (2005), Pars: una experiencia de participacin ciudadana. Observatorio de las Migracio-
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sienten negativamente de la poca experiencia de algunos de sus miembros, las deficiencias en la continuidad del trabajo, etc. Con independencia de la diversidad de tipos, parlamento extranjero o comisin municipal, podemos sealar algunas conclusiones de tipo general con inters para el caso espaol. Un adecuado funcionamiento requiere de recursos suficientes, competencias y medios para desarrollar un trabajo. Ello est relacionado con la importancia poltica acordada al tema y la implicacin de la corporacin respectiva. Otro factor determinante es la presencia de vecinos extranjeros preparados, cualificados e implicados en el tipo de estructuras de los consejos. Otro tema de inters es el difcil equilibrio entre independencia de la institucin y, al mismo tiempo, la bsqueda de eficacia, lo que supone necesariamente una relacin estrecha con esa misma institucin.
4.2.3 EL FOMENTO DEL ASOCIACIONISMO INMIGRANTE
Junto a los consejos consultivos, el otro tipo de iniciativas y acciones contempladas en los planes municipales relacionadas con la participacin de los inmigrantes hace referencia al fomento del asociacionismo de los nuevos vecinos. El asociacionismo de los inmigrantes puede adoptar dos formas. Una sociabilidad exogrupo que supone la presencia de los inmigrantes en las organizaciones de la sociedad y de la ciudad de recepcin. Otra, una sociabilidad intragrupo, se concreta como asociaciones de inmigrantes. El primer tipo de asociacionismo, la participacin de los inmigrantes en las asociaciones autctonas, supone un marco organizativo y una experiencia comn entre autctonos e inmigrantes, basada en los comunes intereses como vecino, padre de alumno o trabajador. En trminos generales, podemos afirmar que estas experiencias y dinmicas comunes, cuando se han dado, son muy recientes y no han establecido una trama de relaciones ms o menos informales y ex26
tensa entre vecinos de unos orgenes y otros. Lgicamente, la presencia de inmigrantes en organizaciones como las Asociaciones de Vecinos y las AMPA de los colegios pblicos es muy escasa.26 No es extrao que esta realidad suscite comentarios sobre la escasa voluntad de participacin de los inmigrantes (van a la suya, no quieren integrarse). A menudo, estas valoraciones ignoran aspectos de importancia. En primer lugar, el carcter muy reciente de buena parte de los nuevos vecinos. Dada su situacin, su tiempo y energas estn dedicados a trabajar y garantizar las necesidades cotidianas. Adems, el tiempo de residencia suele correlacionar con un mayor conocimiento de su ciudad, su tejido asociativo y los recursos que le ofrece. En este sentido, la participacin en la sociabilidad formal autctona supone conocerla, dominar sus reglas bsicas, comprender el papel social que cumplen las asociaciones y el desarrollo de unas mnimas relaciones informales con otros vecinos y/ o padres de alumnos, que faciliten la adscripcin a una asociacin. Por otro lado, los juicios negativos sobre el bajo ndice de asociacionismo de los inmigrantes, cabra matizarlos a la vista de los bajos ndices de participacin que se dan en la sociedad espaola. Adems, en cualquier caso, parece muy pronto para hacer algn tipo de valoracin. Un proceso de participacin de los vecinos inmigrantes en las organizaciones comunes, generales a todos los vecinos, requiere tiempo y diversos avances respecto a la situacin actual. Destacaremos tres aspectos. El primero, la necesidad de un mayor conocimiento por parte de los nuevos vecinos inmigrantes de los servicios, recursos y papel social que cumple el tejido asociativo, aun con los lmites y problemas que arrastra en nuestras ciudades. Un segundo aspecto hace referencia al grado de preocupacin e inters de estas organizaciones o, para ser ms exactos, de sus miembros ms activos, para integrar al vecino inmigrante o, al menos, facilitar su presencia si as lo desea. En tercer lugar, aumentar el asociacionismo comn supone una mayor relacin cotidiana entre inmigrantes y autctonos y avances concretos en dinmicas comunes en el mbito del barrio, como vecinos o padres de alumnos.
el mbito de distrito y/o barrio, como es el caso de Ciutat Vella, en Barcelona (Aramburu 2002), y Russafa en Valencia (Torres 2005a).
En este diagnstico coinciden los estudios ms generales sobre la insercin de alumnos inmigrantes en la comunidad escolar y los estudios ms etnogrficos y concretos en
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Las medidas municipales de fomento del asociacionismo comn son bastante limitadas. Si bien muchos Planes Municipales destacan la importancia de compartir instituciones y organizaciones, las medidas concretas son bastante escasas. Cuando se dan, suelen dirigirse a la poblacin inmigrante y concretarse como campaas de informacin de tipo general. En algunos casos, y en el marco de algn proyecto de intervencin, se ha promovido el asociacionismo de los vecinos inmigrantes en las organizaciones del barrio (tanto incidiendo entre los vecinos inmigrantes como en los miembros ms activos de las organizaciones).27 Con todo, este tipo de lnea de actividad es bastante minoritaria. El asociacionismo de los inmigrantes se ha plasmado, sobre todo, como organizaciones propias. En este sentido, se reproduce en el Estado espaol la experiencia histrica de las migraciones modernas: los migrantes de primera generacin, como es nuestro caso, privilegian sus organizaciones especficas. En nuestras ciudades, las organizaciones de inmigrantes constituyen un conjunto muy heterogneo y plural como se ha mostrado, en extenso, en el apartado de asociacionismo. Sobre esa base, aqu se sintetizan algunos rasgos muy generales. En muchos casos, las organizaciones de inmigrantes se estructuran por pases de procedencia. En otros, la pertenencia a una comunidad de creyentes constituye la base de la asociacin (las asociaciones islmicas que regentan oratorios y mezquitas). Adems, se dan otros factores de diferencia entre unas organizaciones y otras: la cultura organizativa especfica, la ideologa y caractersticas del grupo promotor, etc. Ms all de estas diferencias, las asociaciones de inmigrantes cumplen importantes funciones para sus miembros y otras personas de sus colectivos de referencia como hemos visto en un apartado anterior. Constituyen espacios de sociabilidad propia, una fuente de recursos (informacin, asesoramiento, acceso a las tramas de relaciones del grupo, etc.) y un instrumento para satisfacer las necesidades propias (desde disponer de lugares de culto
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hasta contar con una representacin ante las autoridades). Aunque se dan excepciones, en trminos generales, se trata de asociaciones pequeas, de mbito local (aunque en muchas ocasiones se proclame una representatividad mayor), con escasos recursos humanos y financieros y, por tanto, cuya dinmica y actividad suele presentar altibajos y ser bastante dependiente de una o varas personas. Estas debilidades del tejido asociativo inmigrante se incrementan en el caso de las ciudades medianas y los municipios. Si bien los Planes Municipales hacen referencia al fomento del asociacionismo en general, en la prctica se concreta como fomento de las asociaciones de inmigrantes. En este sentido, podemos hablar de cuatro tipos de medidas presentes en los diversos Planes. En unos casos se trata de ayudas concretas y apoyos puntuales para el normal desarrollo de las actividades como cesin de locales, material de oficina, etc. En otros casos, se trata de subvenciones para el desarrollo de actividades y/o proyectos concretos por parte de las asociaciones.28 Un tercer tipo de medidas hace referencia a la formacin formal (cursos) o informal (mediante acciones concretas y puntuales) de personal de estas asociaciones y que persiguen su mayor capacitacin y conocimiento de los recursos a su alcance (peticin de subvenciones, presentacin de proyectos, normas administrativas, etc.). Por ltimo, el reconocimiento institucional que supone la inclusin en un Consejo Municipal y la mayor relacin con la Administracin Local, suele tener tambin efectos de fomento. Sin embargo, no disponemos de datos generales para valorar la incidencia de este conjunto de medidas.
4.2.4 LA PARTICIPACIN NORMALIZADA COMO OBJETIVO DE OTRAS ACTUACIONES MUNICIPALES. PARTICIPACIN, SERVICIOS Y POLTICAS DE CONVIVENCIA
Dedicaremos este apartado a una serie de medidas y actuaciones municipales, como la mediacin cultural, que tienen distintos objetivos concretos segn el rea de intervencin educacin, salud,
(www.totraval.org). Pueden tratarse de convocatorias generales, abiertas a todas las organizaciones sociales o bien especficas, reservadas a organizaciones de inmigrantes (aunque esta ltima modalidad parece bastante escasa).
Es el caso de la Fundaci Tot Raval. Su lnea de trabajo de apoyo, consolidacin y renovacin del pequeo comercio de este barrio de Barcelona pasa, entre otros criterios y actividades, por el fomento del asociacionismo conjunto de los comerciantes autctonos e inmigrantes
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accin comunitaria pero que, en trminos generales, persiguen facilitar la participacin normalizada de los nuevos vecinos inmigrantes como usuarios de los Servicios Pblicos y de los espacios pblicos comunes a todo el vecindario. Se trata de dos dimensiones de la insercin urbana, con evidente repercusin municipal y sobre las dinmicas sociales que se dan entre vecinos de distinto origen. Adems, estos aspectos de la insercin urbana han adquirido una mayor importancia y relevancia por el rpido proceso de asentamiento de la nueva poblacin, en particular de los ncleos familiares y su incidencia en el conjunto de relaciones, espacios socialmente constituidos e instituciones, que conforman nuestras ciudades y nuestros barrios. Anteriormente hacamos referencia al doble sentido del trmino participacin. Uno, ms restringido, centrado en la participacin poltica, cvica y asociativa. Otro, ms amplio, participacin como intervencin en, formar parte de o estar presente de forma normalizada, como unos vecinos ms, en el conjunto de relaciones, espacios y servicios comunes que conforman la ciudad contempornea. Es decir, la participacin social de los vecinos de origen inmigrante en la trama comn de la vida cotidiana, desde el colegio pblico hasta el parque del barrio, que constituyen elementos importantes que conforman nuestra condicin de vecinos. Desde este punto de vista, abordaremos diversas iniciativas municipales para apoyar la participacin normalizada en los Servicios Pblicos y fomentar la convivencia y el uso y disfrute de los espacios pblicos (parques, jardines y calles). Uno de los cambios notables en nuestra vida cotidiana es la coincidencia con los inmigrantes en escuelas, centros de salud y de servicios sociales. En trminos generales, se ha dado un proceso de incorporacin de los inmigrantes a estos servicios pblicos, con efectos inclusivos a varios niveles. Adems de las prestaciones que reciben los inmigrantes y/o sus hijos, el hecho de compartir instituciones y servicios con los vecinos autctonos es un elemento de normalizacin social, que puede facilitar la convivencia y fomentar el reconocimiento del inmigrante como vecino y conciudadano. Hoy en da, los vecinos inmigrantes se han incorporado como usuarios habituales de estos servicios, lo que no quiere decir que se haya conseguido la plena normalizacin, ni que falten los problemas (bsicamente
de tres tipos: una escasa planificacin, insuficiencia de recursos y necesidad de una adecuacin de actuaciones y formacin de los profesionales). El desarrollo del proceso de insercin de los inmigrantes en los servicios pblicos territorializados excede el mbito municipal. Las prestaciones, condiciones y recursos de enseanza y sanidad corresponden a la comunidad autnoma. Slo los servicios sociales de base y algunos especializados, son de titularidad municipal. Ahora bien, con independencia de su titularidad, la insercin de los nuevos vecinos en estos servicios tiene una notable incidencia ciudadana, particularmente en determinados barrios o distritos. Si el proceso de insercin es positivo, aunque no falten las tensiones, compartir instituciones y servicios puede tener efectos inclusivos y facilitar el reconocimiento social de los nuevos vecinos. Por el contrario, si estos servicios pblicos presentan problemas de relevancia, reales o imaginarios, que se conforman como motivo de tensin entre vecinos de diferentes grupos, las consecuencias de estos problemas van ms all de la puerta de los colegios pblicos o de los centros de servicios sociales. En vez de una dinmica de inclusin, lo que puede generarse es una dinmica de exclusin del inmigrante caracterizado como responsable o, al menos, desencadenante de los problemas y, por ello, considerado como vecino molesto, indeseable o, simplemente, a evitar. Dos de estos problemas concitan una mayor preocupacin entre tcnicos municipales y gestores pblicos. Por un lado, que puedan surgir dinmicas de conflicto por recursos escasos (como ayudas sociales) entre sectores precarios autctonos e inmigrantes en determinados centros de servicios sociales. Se suelen tratar de centros, con un rpido aumento de usuarios inmigrantes, poblacin susceptible de recibir ayudas, que se suman a los vecinos autctonos ya atendidos, sin que los recursos profesionales y financieros hayan aumentado (al menos, de forma proporcional al aumento de la demanda). Otro problema lo constituye el fenmeno de huida de alumnos autctonos de los colegios pblicos que concentran ms alumnos de origen inmigrante, dado que sus padres presuponen una menor atencin y calidad educativa del centro como consecuencia del cambio del alumnado. Se trata de problemas complejos, en los que influyen una diversidad de factores que no abordaremos aqu. Lo que deseamos
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destacar es su repercusin ciudadana: ms all de las cuestiones propias de cada servicio, estos problemas pueden generar dinmicas de tensin poco positivas, as como alimentar entre los autctonos una imagen del inmigrante como elemento degradante de los servicios y de su calidad de vida y, por tanto, como un vecino indeseable. Las medidas municipales orientadas a facilitar una participacin normalizada de los nuevos vecinos como usuarios de servicios pblicos son bastante diversas. Difieren entre unos municipios y otros; tampoco se concretan de forma similar respecto a los diferentes servicios (colegios pblicos, centros de salud y centros de servicios sociales). Con todo, las medidas municipales las podemos agrupar como: 1. Medidas de apoyo y refuerzo a los centros e instituciones. 2. Medidas de accesibilidad. 3. Instrumentos y medidas de mediacin cultural. 4. Programas especficos. Buena parte de las actuaciones municipales en educacin constituyen medidas de apoyo y refuerzo a los centros educativos, bien sea de forma directa (programa municipal de recepcin de alumnos y de sus padres, actividades de apoyo y extraescolares) o indirecta (campaas de sensibilizacin ms generales y medidas tendentes a prevenir y detectar los problemas de absentismo). Diversas ciudades espaolas han adoptado medidas tendentes a facilitar la accesibilidad de los nuevos vecinos a los servicios pblicos: informacin, orientacin municipal, recursos especficos de traduccin y mediacin, cuando sea necesario. Un tercer bloque de medidas hace referencia a la mediacin cultural, tanto en el mbito individual como comunitario. En un primer sentido, en la relacin entre el profesional del servicio pblico y el vecino usuario; en el segundo sentido, en la relacin entre el centro pblico, una de las instituciones de la sociedad de acogida, y el grupo o colectivo de vecinos inmigrantes. En el mbito profesional, la figura del mediador cultural est adquiriendo una
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creciente importancia y tiende a incorporarse en los equipos sociales base.29 El cuarto bloque de medidas municipales se refiere al desarrollo de programas especficos, bien sean sectoriales o territoriales. Algunas ciudades han establecido servicios especficos de atencin directa a determinados colectivos.30 Un colectivo que centra la atencin, de forma creciente, es el de los jvenes y adolescentes inmigrantes y, en los ltimos aos, se han desarrollado diversos programas (prevencin de fracaso escolar, para facilitar su insercin laboral, de tipo socioeducativo, etc.). Como ya se ha sealado, el proceso de insercin de los inmigrantes en los servicios pblicos excede a los consistorios. Estas medidas municipales u otras que puedan adoptarse pueden constituir un apoyo y facilitar el proceso. Sin embargo, el tratamiento adecuado de los problemas existentes, los que se han sealado y otros, requiere un esfuerzo coordinado y conjunto de las tres administraciones (local, autonmica y estatal), para dotar adecuadamente en el mbito profesional y financiero a estos centros pblicos y servicios, acoger adecuadamente a los recin llegados y consolidar unos subsistemas de bienestar, ms plurales y, al mismo tiempo, ms cohesionados. Otro conjunto de medidas que pretenden facilitar la participacin normalizada de los inmigrantes en la vida vecinal se centran en las relaciones vecinales y en el uso y disfrute de los espacios pblicos. En los ltimos aos asistimos a una creciente importancia otorgada a las polticas de convivencia que constituyen un conjunto de medidas que persiguen fomentar el civismo, la prevencin de conflictos y la buena convivencia entre vecinos de diversos orgenes, con particular atencin a los espacios pblicos, en tanto que espacios comunes, cotidianos y sensibles de la ciudad. Se trata de una lnea ms desarrollada y concretada en el caso de las grandes ciudades. El Plan Municipal de Barcelona define la convivencia pacfica como uno de los principales condicionantes del desarrollo cultural, social y econmico
Inmigrantes y Extranjeros Refugiados) atiende a inmigrantes con demandas especficas, transentes u otras situaciones.
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As, por ejemplo, el Plan Madrid, contempla la existencia de un mediador en los equipos de todos los Centros Sociales. En el caso de Barcelona, el SAIER (Servicio de Atencin a
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de la ciudad y establece, como una de sus lneas estratgicas, las polticas de convivencia y prevencin de las situaciones de conflicto.31 Por su parte, el Plan Municipal de Madrid hace de la convivencia su concepto central y bsico. La convivencia que se persigue no es la simple coexistencia, entendida como copresencia no conflictiva, sino unas relaciones que implican la interaccin y relacin positivas entre vecinos autctonos e inmigrantes.32 Los programas, instrumentos e iniciativas de estos planes podemos agruparlos en: a) Sensibilizacin. b) Fomento de la educacin cvica, en referencia al uso de espacios pblicos. c) Servicios y actuaciones de mediacin intercultural, as como medidas de dinamizacin sociocultural de espacios pblicos.33 Veamos algunas de estas medidas. En el mbito de las relaciones vecinales, las tensiones y problemas suelen expresarse como incumplimiento por parte de los inmigrantes de las normas bsicas de convivencia vecinal. Los ruidos, los olores, tirar colillas en la escalera, una sociabilidad demasiado expansiva, etc., constituyen otras tantas quejas comunes. Muchas veces se amalgaman y se refuerzan las diferencias de costumbres, los prejuicios respecto a ellas y la tendencia a generalizar el comportamiento de unos individuos a todo el grupo. El Plan Madrid establece un Servicio de Mediacin Vecinal Intercultural para prevenir, incidir y reconducir estas dinmicas.34 En la misma lnea, pueden apuntarse otras iniciativas de sensibi31
lizacin y socioeducativas. Con todo, hay que subrayar que las bolsas de vivienda degradada, los barrios con servicios escasos y deficientes, constituyen una mala base material para las relaciones vecinales y, ms general, para la insercin de los inmigrantes en la ciudad. Mejorar la convivencia en estos entornos urbanos pasa por solucionar estos dficits sociales, cuestin que se apunta en los planes municipales sealados35 pero que supone ingentes recursos y plantea, nuevamente, la participacin de los tres niveles de la administracin para hacer posible actuaciones de vivienda social y planes de intervencin integral en los barrios populares con mayores dficits. Los espacios pblicos constituyen un escenario central de la insercin urbana de los nuevos vecinos y se estn conociendo importantes transformaciones. En nuestras ciudades encontramos ya dos tipos de situaciones: los espacios comunes y los especficos o etnificados. Por una parte, los vecinos de diferente origen comparten los espacios que constituyen las calles, los parques y los andenes de estaciones y metro. En estos espacios comunes suele regir la urbanidad indiferente respecto a los otros, una convivencia pacfica pero distante, que permite una copresencia de vecinos de distintos orgenes en el mismo lugar. Junto a los espacios comunes, encontramos tambin espacios etnificados: un jardn o una plaza, donde se concentran los vecinos de un mismo origen los fines de semana, una calle o varias que concentran comercios tnicos o lugares de culto. En estos espacios, el nmero de inmigrantes, la msica, el ambiente y la recreacin de la sociabilidad de origen, contribuyen a conformarlos como especficos del grupo en
gracin (CAI) del Ayuntamiento de Valencia se desarrollan diversos programas para favorecer la convivencia intercultural. Este servicio, creado en 2004 con 8 profesionales, se ha ampliado a 23 en el 2007. Sus objetivos especficos son: prevenir y resolver conflictos de carcter vecinal en situaciones de multiculturalidad significativa, fomentar la participacin ciudadana de todos los vecinos sobre la base de una red social slida asentada sobre las asociaciones vecinales [...] y llevar a cabo actuaciones vecinales dirigidas a mejorar el conocimiento y el respeto mutuo (vase Ayuntamiento de Madrid 2005 [T-II: 170-171]). En los Planes de Barcelona y Madrid, bajo el rtulo de la mejora de la convivencia tambin se inscriben otras medidas como el desarrollo de planes de integracin en el mbito de barrio o distrito y planes de reforma integral de vivienda degradada.
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Este eje se concreta en tres tipos de medidas: promover la convivencia en los espacios pblicos y la mediacin comunitaria, reforzar la seguridad ciudadana y normalizar e integrar socialmente los lugares de culto. El Plan, titulado Convivencia social e intercultural, se ordena en tres ejes: la articulacin del modelo convivencial (adecuacin de servicios municipales), normalizacin del acceso de los inmigrantes a los diferentes recursos municipales y, el eje ms amplio, el impulso y mejora de la convivencia. El Plan de Valencia establece, como uno de sus objetivos generales, promover una convivencia ciudadana en la que primen los valores democrticos, la tolerancia y el respeto mutuo. Sin embargo, el Plan no establece un eje o rea de intervencin dedicada especficamente a la convivencia, en el sentido que se aborda en los Planes de Madrid y Barcelona. Con todo, desde el Centro de Apoyo a la Inmi-
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cuestin, lo que modifica su resignificacin urbana (y se pasa a hablar del jardn de los ecuatorianos, la calle de los dominicanos o la zona mora).36 En trminos generales, son estos espacios etnificados los que generan mayor preocupacin ya que suelen percibirse como expresin de la escasa voluntad de insercin del grupo, acumulan el mayor nmero de quejas vecinales y se considera que pueden facilitar la aparicin de tensiones y actitudes de rechazo entre la poblacin autctona. Sin embargo, de la existencia de espacios etnificados parece arriesgado deducir una escasa voluntad de insercin. Como muestra la situacin de Madrid, Barcelona y Valencia, no parecen incompatibles las concentraciones relativas y los espacios etnificados de los distintos grupos y la copresencia pacfica pero distante en los espacios comunes. Ms que una voluntad distinta, un tipo y otro de ocupacin de los espacios pblicos muestran diferentes necesidades de sociabilidad pblica. Por otro lado, no todos los espacios etnificados presentan los problemas que se les atribuye de forma general, aunque parece indudable que este tipo de espacios pblicos suele concentrar mayor nmero de quejas y tensiones cotidianas. Un caso particular lo constituyen los fenmenos de rechazo a la apertura de mezquitas y oratorios para evitar la frecuentacin asidua de inmigrantes musulmanes y los cambios negativos que se presuponen para el barrio. Como hemos sealado, son los Planes Municipales de Madrid y Barcelona los que abordan, de forma explcita, este tipo de problemas. En el caso de Barcelona se contempla promover la educacin cvica y el respeto por los espacios ldicos, facilitar una interaccin mayor de diversos colectivos de estos espacios, adems de fomentar la utilizacin de nuevos espacios ldicos (con menor densidad de poblacin). Igualmente, en el caso de Barcelona, Manresa y otros municipios, se estn desarrollando diversas iniciativas, formales e informales, de rela36
cin con las comunidades musulmanas presentes en su municipio, en particular respecto a la adecuada inclusin de los locales de culto y la adecuada gestin de las dinmicas que puedan generarse.37 El Plan Municipal de Madrid concreta y desarrolla los aspectos de mediacin cultural. Para preservar la convivencia, evitar tensiones y favorecer el buen uso de los espacios pblicos con concentracin de personas de origen extranjero, se crea el Programa de dinamizadores de parques. Este servicio tiene como objetivos especficos: informar a la poblacin inmigrante [...] sobre la correcta utilizacin (de los espacios) a travs del respeto de las ordenanzas municipales; sensibilizar a todos los vecinos [...] para prevenir conflictos; establecer mecanismos para la convivencia intercultural entre usuarios espaoles y extranjeros y poner en marcha un programa de voluntariado entre los usuarios de los parques para sensibilizar y velar por su correcta conservacin. Estas actuaciones se coordinarn con los Centros de Servicios Sociales de cada distrito y con los profesionales del Servicio de Mediacin Vecinal. Todas estas experiencias son muy recientes como para permitir una valoracin. En cualquier caso, los comentarios negativos y las tensiones que se generan ante la etnificacin de algunos espacios constituyen un fenmeno complejo y delicado. De entrada, la insercin urbana de los inmigrantes implica que algunos espacios cambiarn, necesariamente, de significacin social, lo que no siempre es bien aceptado por los vecinos anteriores.38 Si en el caso de no pocos vecinos inmigrantes es necesario ajustar prcticas y acomodar comportamientos del pas de origen al nuevo entorno (desde el nivel de ruido y el horario hasta la realizacin de actividades), otros motivos de tensin y queja se relacionan con los prejuicios y miedos de los vecinos autctonos. As, muchas de las tensiones que pueden darse tienden a sobredimensionarse, se culturalizan y se generalizan a todo el grupo.39
como gestionar la reserva de suelo como equipamiento colectivo. Por ejemplo, los locales de culto suelen generar, durante unas horas al menos, una sociabilidad especfica a su alrededor. En no pocas ocasiones, similares comportamientos merecen un distinto comentario y valoracin segn quien lo realice. Si el botelln lo realizan jvenes dominicanos o ecuatorianos se suele presentar como tensiones intertnicas, debido a las diferencias culturales, sin embargo,
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Sobre la sociabilidad existente en los espacios pblicos de nuestras ciudades, vanse Aramburu (2002), Delgado (2003), Monnet (2002) y Torres (2005b). Uno de los 16 objetivos del Plan Municipal de Barcelona es promover la normalizacin y la integracin de los locales de culto, que se concreta en cinco medidas: velar por las condiciones de salubridad y seguridad de los locales, informar respecto a su ubicacin, sensibilizar al entorno ms prximo, definir una poltica municipal sobre espacios de culto que sea comn a las diversas religiones, as
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Con estos ejemplos se pretende subrayar que las tensiones que se generan son una construccin social de las dos partes, vecinos inmigrantes y autctonos. Por tanto, una poltica de convivencia tiene que considerar a los dos grupos de actores, abordar los comportamientos poco adecuados pero tambin los prejuicios, las resistencias a los cambios o los miedos. La insercin urbana de los nuevos vecinos supone, entre otros aspectos, un perodo de ajuste, negociacin cotidiana y acomodacin mutua de las reglas de uso, las visiones y las valoraciones sobre los espacios pblicos. Una poltica de convivencia tendra que procurar que ese ajuste se realice de la forma ms democrtica y respetuosa posible.
La participacin cvica se ha concretado en la frmula de consejos consultivos municipales, de base asociativa, que agrupan a representantes de organizaciones de inmigrantes, de organizaciones de acogida y sociales y representantes y tcnicos municipales. Los consejos tienen una doble lectura. Constituyen una va institucional de participacin y opinin para un sector del vecindario los vecinos inmigrantes que no disponen de otra posibilidad. Al mismo tiempo, los consejos se conforman como rgano de coordinacin y concertacin del conjunto de actores (administracin, iniciativa social, inmigrantes) que intervienen en la gestin local de la inmigracin. Como hemos visto, la experiencia concreta de estos consejos, su dinamismo e inters, tanto en una dimensin como en otra, vara mucho entre unos municipios y otros. El fomento del asociacionismo inmigrante constituye otra lnea de accin generalizada de los distintos consistorios respecto a la participacin cvica de los nuevos vecinos. En la prctica, este fomento del asociacionismo se ha concretado en medidas de apoyo, ayuda y reconocimiento a organizaciones de inmigrantes. Sin embargo, otros aspectos del fomento del asociacionismo de los nuevos vecinos, como su relacin con las asociaciones de la ciudad de acogida y su implicacin en las organizaciones comunes a todo el vecindario (como vecinos, padres de alumnos u otra condicin comn), han merecido una menor atencin. Las iniciativas en este sentido son bastante ms escasas. En los ltimos aos, una tercera lnea de accin tiende a generalizarse. En ella agruparamos las diversas medidas de sensibilizacin, mediacin cultural, apoyo a profesionales y centros pblicos, servicios y programas especficos que, desde el mbito municipal, pretenden facilitar una ms adecuada insercin del vecino inmigrante como usuario normalizado de los servicios pblicos de su territorio (particularmente en el caso de colegios pblicos y determinados centros de servicios sociales). En otros casos, estas medidas de sensibilizacin, meCiutat Vella (Barcelona), vanse Monnet (2002), y Torres (2005b) para el caso de los ecuatorianos en Russafa (Valencia). Obviamente, nos referimos a los ayuntamientos que desarrollan una accin e intervencin programada respecto a sus vecinos inmigrantes, en los que cabe hablar de gestin municipal de la inmigracin.
4.3 LA PARTICIPACIN EN EL MBITO MUNICIPAL Y SU RELACIN CON OTROS ASPECTOS DEL PROCESO DE INSERCIN
4.3.1 LA PARTICIPACIN EN LA GESTIN MUNICIPAL DE LA INMIGRACIN. ELEMENTOS COMUNES
A pesar de la heterogeneidad de las situaciones y experiencias, podemos establecer una serie de elementos comunes en la accin municipal respecto a la participacin de los inmigrantes.40 Tanto en los planes municipales como en otros textos municipales se destaca la importancia e inters de la participacin en el proceso de integracin urbana de los nuevos vecinos. Dada la negacin de los derechos de sufragio en el mbito local para los vecinos de origen extracomunitario, la poltica espaola de integracin local ha concretado la participacin como participacin cvica y participacin en el tejido asociativo. De forma reciente, podemos aadir una serie de medidas de fomento de la participacin normalizada como usuarios de servicios y espacios pblicos de la ciudad.
si el botelln agrupa a jvenes autctonos se considera una tensin intergeneracional (entre estos jvenes y una parte de los vecinos mayores). Por otro lado, no es infrecuente que sobre este tipo de comportamientos se atribuya unas determinadas caractersticas a todo el colectivo (ya se sabe cmo son los dominicanos o los ecuatorianos). En concreto, para el caso de los dominicanos, en
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diacin cultural y otras, se orientan a fomentar una participacin normalizada de los vecinos inmigrantes en el uso y disfrute de los espacios pblicos y en las relaciones vecinales. Aunque hablamos de una minora de consistorios, estas polticas de convivencia han adquirido una mayor importancia en la accin local con los objetivos de fomentar el civismo, prevenir conflictos vecinales (en particular, respecto a los cambios en los usos y significados de los espacios pblicos) y abordar adecuadamente las tensiones que puedan presentarse. Por supuesto, no todos los ayuntamientos desarrollan el conjunto de medidas de estas tres lneas, ni las concretan de la misma forma. Como destacbamos anteriormente, nos encontramos con una diversidad de situaciones entre los distintos municipios. Cabra distinguir entre las grandes ciudades, con su centralidad social, econmica y poltica, y las ciudades medias y los pueblos. Otros factores de heterogeneidad, lo constituyen el tipo de inmigracin (si se trata de una migracin familiar, permanente, o temporal), el tiempo desde el que estos municipios reciben inmigracin de forma importante, las estructuras socioeconmicas y las dinmicas sociales especficas que caracterizan a cada municipio, etc. Como mostraron las jornadas antes sealadas, si las preocupaciones y lneas de trabajo son comunes a los diversos consistorios, las ciudades medianas y los pueblos presentan no pocas especificidades. Por un lado, se trata de consistorios con recursos financieros escasos y que para la implementacin de servicios y actuaciones requieren de otras fuentes de financiacin sea autonmica, estatal o europea. En diversos casos, las oficinas de inmigracin y otros programas respecto a los inmigrantes son financiados y se integran en programas europeos. Aparte de la bsqueda de recursos y financiacin, otro problema que se destacaba era las dificultades de un contexto social de mayor debilidad del tejido asociativo inmigrante (dificultades respecto a la presencia y representatividad de los inmigrantes en los consejos consultivos, respecto a contar con interlocutores en estos colectivos, etc.). Por otro lado, en el caso de los municipios de zonas agrcolas, una parte de los inmigrantes son temporeros con evidentes repercusiones respecto a un conjunto de dimensiones de su insercin urbana (vivienda, servicios, espacios pblicos) y a la ges-
tin local de la inmigracin. En varios de estos municipios, los programas y servicios municipales se centralizan en las oficinas municipales de inmigracin que actan como referente tanto para el vecindario autctono como inmigrante, as como para los inmigrantes residentes temporales. Las medidas de participacin que se adoptan, sea la creacin de consejos o el fomento de asociaciones de inmigrantes, se realizan desde la oficina municipal y en el marco de sus actividades.
4.3.2 LA PARTICIPACIN COMO ELEMENTO DEL PROCESO DE INSERCIN EN EL MBITO MUNICIPAL
La participacin de los nuevos vecinos inmigrantes constituye un valioso indicador de las tendencias que operan en el proceso de insercin urbana, de sus problemas y limitaciones, as como de las dinmicas que pueden generarse, ms inclusivas unas, ms excluyentes otras. En la parte especficamente municipal de esta investigacin nos interesaba, en particular, constatar la opinin de tcnicos municipales, profesionales relacionados con la gestin de la inmigracin y cientficos sociales, sobre la participacin de los inmigrantes en el mbito local, los obstculos y buenas prcticas que se pudieran resaltar. En trminos generales, la participacin de los nuevos vecinos depende de una diversidad de factores. El marco legal y el cuadro de derechos reconocidos a los residentes modulan esa participacin, en nuestro caso, de forma restrictiva negando la participacin poltica local y limitndola a la participacin cvica y asociativa. Otros factores dependen de las caractersticas del contexto y de la sociedad local, desde su percepcin y actitudes ante los inmigrantes, la posicin del consistorio y del tejido asociativo. Otros factores hacen referencia al tipo de inmigracin y a su situacin social. Que se trate de una migracin permanente o temporal, recin llegada o con tiempo de residencia, tiene repercusiones indudables en su participacin. Igualmente, sin nimo de ser exhaustivos, la participacin depender de las condiciones sociales de estos nuevos vecinos y sus consecuencias para la convivencia cotidiana. As, una situacin de convivencia residencial o de segregacin espacial tiene consecuencias bastante distintas en el mbito de la vivienda y de convivencia vecinal y generan posibili-
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dades y lmites diferentes para una participacin social normalizada de los nuevos vecinos. De las diversas experiencias y contribuciones de las jornadas que se comentan, tres tipos de factores aparecen como los condicionantes principales de la accin municipal en materia de participacin: el tipo de inmigracin, su situacin social y el marco jurdico. Tenemos una inmigracin muy heterognea, en trminos generales muy reciente, aunque ya sea de tipo familiar y permanente. En muchos casos, los nuevos vecinos lo son desde menos de un ao o de dos. En trminos sociolgicos estn dando sus primeros pasos en el proceso de insercin y, por ello, resolviendo sus necesidades bsicas y empezando a conocer su nuevo entorno (reglas, tejido asociativo, canales de participacin). Adems, dada la situacin irregular de buena parte de los vecinos inmigrantes, sus dificultades y problemas se acrecientan; ms todava, en estos casos se cuestiona su derecho de asociacin. Estas caractersticas de la inmigracin conforman una determinada situacin del asociacionismo inmigrante. Como hemos visto, existe una pluralidad de organizaciones y/o asociaciones inmigrantes, en trminos generales muy modestas y de mbito local, que conforman un tejido bastante heterogneo, dbil y cambiante. A pesar de sus limitaciones, estas organizaciones cumplen importantes funciones para sus miembros y otras personas de sus colectivos. Por otro lado, la participacin de los vecinos inmigrantes en las asociaciones autctonas de mbito territorial, como las Asociaciones de Vecinos o las AMPA, es muy escasa. Otro factor que condiciona la accin en materia de participacin lo constituye la situacin social de estos vecinos. El tipo de insercin residencial (compartida o segregada), la distribucin territorial (en los barrios populares, de forma ms o menos concentrada), el acceso a la vivienda y las condiciones de la vivienda inmigrante, as como la existencia o no de problemas en los servicios pblicos territoriales tiene implicaciones en la convivencia cotidiana y en la participacin social normalizada de los nuevos vecinos. Como ya se ha comentado, las situaciones de vivienda con deficiencias y barrios con dficit de servicios y sociales, las dinmicas de competencia por recursos escasos o la concentracin de alumnos de origen inmigrante en cole-
gios pblicos por citar tres de las situaciones que hoy ms preocupan suponen una mala base material para las relaciones entre vecinos inmigrantes y autctonos, pueden generar dinmicas sociales de rechazo y contribuyen a consolidar los estereotipos negativos sobre el otro. Dicho de forma muy sinttica: hablar de participacin supone hablar de las condiciones sociales que hacen factible y positiva dicha participacin. El tercer factor que condiciona la accin municipal en materia de participacin respecto a los inmigrantes es el marco jurdico. La negacin de la participacin poltica en el mbito local, mediante el derecho de sufragio en las elecciones municipales, genera problemas y obstculos para el proceso de insercin urbana, al menos desde tres puntos de vista. El primero es pragmtico. Si se priva de los derechos polticos a los inmigrantes residentes, sus preocupaciones, necesidades y propuestas no contarn en el mbito institucional y poltico, dado que estos colectivos no proporcionan votos. En estas circunstancias, el ejercicio de otros derechos, la necesaria negociacin y adaptacin mutua entre vecinos diversos, las posibilidades de los inmigrantes de conseguir una insercin ms acogedora se vern disminuidas. Un segundo punto de vista es normativo. La negacin de los derechos polticos a vecinos que viven en la ciudad desde hace aos, que respetan las leyes y pagan sus impuestos, contradice los valores bsicos de la democracia. El tercer punto de vista es el simblico. Si se excluye a los vecinos inmigrantes del mbito poltico se les construye simblicamente como ciudadanos de segunda, junto a otros grupos de incapaces (menores de edad, enfermos mentales) o de indeseables (penados) que ven negado su derecho al voto. La cuestin de la participacin nos remite a la compleja dialctica global-local de la inmigracin y a la situacin contradictoria y paradjica de los ayuntamientos para gestionar un fenmeno de estas caractersticas. Muchos de los factores que conforman las posibilidades y lmites de la insercin urbana de los inmigrantes, as como su participacin normalizada como unos vecinos ms, exceden al mbito poltico y social de la ciudad. A pesar de la reciente literatura sobre la creciente prdida del papel del Estado, a favor de la ciudad por abajo y de las organizaciones supranacionales por arriba, son los gobiernos estatales y no los consistorios los
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que regulan aspectos decisivos en nuestra temtica como el estatus jurdico del vecino extranjero (su condicin de documentado o indocumentado, por ejemplo). Igualmente, el marco de derechos que comporta dicho estatus jurdico en el mbito local (como la negacin del derecho de sufragio municipal) se trata, igualmente, de una competencia estatal. Por otro lado, las condiciones sociales de insercin de los nuevos vecinos, como su acceso a la vivienda, su distribucin residencial en nuestras ciudades y su situacin como usuario de Servicios Pblicos, superan igualmente las competencias y recursos de los consistorios. Sin embargo, las consecuencias sociales de stos y otros elementos tienen una notable repercusin municipal, ya que afectan decisivamente a la insercin de los nuevos vecinos y tienen su traduccin cotidiana en muchos de los aspectos de la vida del municipio. De esta constatacin podemos extraer, al menos, dos conclusiones. Una primera hace referencia a la contradiccin entre la importancia del proceso de
insercin urbana y las escasas competencias y recursos especficos de los ayuntamientos, precisamente el grado de la administracin ms vinculado a las dinmicas sociales, las aspiraciones y las tensiones concretas que se generan con la insercin de los nuevos vecinos. Una segunda conclusin, no menos importante, es que muchos de los factores sealados exceden al mbito municipal pero requieren de una accin local. Las polticas pblicas que puedan desarrollarse, desde el Gobierno central y las comunidades autnomas, en materia de vivienda social, ordenacin de la insercin residencial, mejora y adecuacin de los servicios pblicos territorializados y fomento de la participacin, deben concretarse necesariamente segn los distintos contextos locales. Adems, los consistorios presentan importantes ventajas a la hora de su implementacin, dado que constituyen el nivel de la administracin ms cercano al ciudadano, y tambin a los nuevos vecinos; su accin puede ser mucho ms flexible y adaptarse con mayor rapidez a situaciones y demandas cambiantes.
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La participacin social y poltica de los inmigrantes en Espaa (III): el segundo circuito de la poltica
5.1 INMIGRACIN Y ASOCIACIONISMO. ESPECIAL ATENCIN A LA COMUNITAT VALENCIANA
Las asociaciones son importantes espacios de participacin. En el caso de la inmigracin, stas ejercen un papel fundamental en la integracin social de la poblacin extranjera. Este apartado1 se centra en los dos grandes tipos de asociaciones relacionadas con la inmigracin, las asociaciones de inmigrantes y las asociaciones de acogida. El anlisis de ambos tipos de asociaciones obedece a la voluntad de captar las dos direcciones desde y hacia la poblacin inmigrante que toma la accin participativa. En el seno de las asociaciones de inmigrantes procedemos a distinguir entre, de un lado, las propias de los inmigrantes extracomunitarios y, de otro, las de los residentes extranjeros procedentes de la Unin Europea. El objetivo ltimo es contrastar las diferentes formas que adquiere la participacin que, sin duda, tiene que ver con los contrastes entre ambas poblaciones en todo lo referente a los procesos de insercin y a la integra1
cin social. Para ello nos centramos en el estudio de caso de la Comunitat Valenciana puesto que, en ella, la poblacin extranjera exhibe una fuerte composicin dual si atendemos al trato jurdico-administrativo dispensado, al perfil socioeconmico, y a la imagen social que se tiene de ella. En efecto, por un lado encontramos la poblacin extranjera que llega en busca de trabajo y de una mejor vida, y cuya permanencia en nuestro pas est fuertemente condicionada a la obtencin de un trabajo. Esta poblacin est conformada por lo que nuestra sociedad reconoce como los inmigrantes, sobre quienes el imaginario colectivo impone la obligacin de la integracin. Por otro lado se sitan los residentes procedentes de la Europa comunitaria, a quienes el imaginario colectivo rechaza adjetivar como inmigrantes porque mayoritariamente no buscan la insercin laboral entre nosotros. A diferencia del resto de extranjeros, los residentes provenientes de las naciones-Estado de la Unin Europea disfrutan de una equiparacin de derechos en relacin con la poblacin de nacionalidad espaola2 y, por lo tanto, escapan a algunos de los factores estructurales de exclusin social que afectan a los inmigrantes
ciana. Situacin actual y paradigmas polticos de integracin (investigador principal: Antonio Ario) y se retoman aqu desde otra perspectiva analtica. Una parte importante de la informacin utilizada proviene del trabajo de Torres (2005a). Los autores se han beneficiado, a su vez, del trabajo de campo realizado con ocasin del proyecto Validacin de la metodologa: transferencia de la buena prctica a los organismos pblicos y privados, dirigido por Carles Sim, dentro de la Accin 3 del programa europeo Equal Medea cuya ejecucin ha estado a cargo de GESMED. Los residentes de la Unin Europea tienen la posibilidad de votar en las elecciones municipales y presentarse al cuerpo de funcionarios de la Administracin espaola.
Esta investigacin utiliza datos cualitativos procedentes de 16 entrevistas semiestructuradas a asociaciones de extranjeros comunitarios, mediante la aplicacin de un cuestionario ad hoc para esta investigacin, adems de cinco entrevistas con detalle dirigidas a asociaciones de inmigrantes extracomunitarios, informacin procedente de las secciones de anuncios de asociaciones en las revistas de extranjeros comunitarios editadas en la Comunitat Valenciana y datos de los registros provinciales de asociaciones de las provincias de Castelln, Valencia y Alicante. Adems de los datos obtenidos especficamente para este estudio, se utiliza informacin de diferentes procedencias. Unos datos haban sido recogidos con ocasin del proyecto de investigacin La inmigracin en la Comunitat Valen-
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que vienen en busca de trabajo. Finalmente, nuestro anlisis de la participacin como elemento de integracin de los inmigrantes se sustenta sobre otra distincin importante. Se refiere tanto a las propias asociaciones de inmigrantes organizaciones surgidas en el seno de la comunidad de inmigrantes como a las asociaciones de acogida, es decir, aqullas que surgen en el seno de la sociedad de acogida y con el objetivo de satisfacer importantes necesidades de los inmigrantes recin llegados y de ejercer de mediadoras ante la Administracin.3
5.1.1 LAS ASOCIACIONES DE INMIGRANTES EXTRACOMUNITARIOS
danos rumanos concentra. Se trata nicamente de tres asociaciones, aunque bastante importantes y consolidadas. a) Breve historia de las asociaciones de inmigrantes en la Comunitat Valenciana Aunque haya conocido un desarrollo importante a partir del nuevo siglo, en la dcada de los noventa ya haban surgido algunas organizaciones de inmigrantes. A tenor de lo que sucede en la ciudad de Valencia, primer polo de atraccin de los inmigrantes extracomunitarios y de acuerdo con Torres Prez (2005a) se pueden distinguir tres perodos en el proceso de emergencia y desarrollo del asociacionismo inmigrante: 1. Desde primeros de la dcada de los noventa hasta 1995 coexisten organizaciones de mbito estatal como ATIME (Asociacin de Trabajadores Inmigrantes Marroques en Espaa) con otras de carcter ms testimonial. Se trata de una trama asociativa dbil y de corta vida. Otras como la Asociacin de Senegaleses de Valencia no se disuelven pero mantienen largos perodos de inactividad. En algunos casos se trata de asociaciones culturales-religiosas que acaban convirtindose en centros comunitarios de referencia: la Comunidad Islmica de Valencia, creada en 1990, la Comunidad Islmica de Alicante, en 1991 o el Centro Islmico de Valencia, en 1992. 2. Desde 1996 hasta 2000, una parte importante de las asociaciones de inmigrantes preexistentes desaparecen o estn inactivas, mientras que se constituyen otras organizaciones nuevas. Se trata de un tejido asociativo dbil en proceso de consolidacin, con escasa visibilidad social, que no participa del espacio pblico en temas de inmigracin, centrado en las relaciones y necesidades propias del grupo de referencia. Crece el nmero de asociaciones culturales islmicas (lugares de culto principalmente), se crean nuevas asociaciones estructuradas alrededor de la nacionalidad
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En la Comunitat Valenciana, el desarrollo del asociacionismo inmigrante extracomunitario surge con el aumento de los flujos migratorios y de la poblacin residente en los ltimos aos: en el 2002 existan 60 asociaciones de inmigrantes extracomunitarios, registradas en el mbito de la Comunitat Valenciana, y, en el 2005, su nmero ya ha alcanzado la cifra de 2064 y se han ido distribuyendo en el territorio. La distribucin de asociaciones por nacionalidades responde ms o menos a los parmetros demogrficos de la poblacin a la que representan, aunque con importantes salvedades. Destacan sobre todas las dems las nacionalidades de las asociaciones africanas, con un fuerte peso (29) de las asociaciones culturales islmicas, forma legal que adoptan los oratorios repartidos por todo el territorio valenciano y con presencia en varias localidades de menos de cinco mil habitantes. Sorprende, sin embargo, el bajo nivel que adquiere este asociacionismo en la provincia de Alicante en comparacin con la de Castelln. A las asociaciones del continente africano le siguen en importancia las de procedencia latinoamericana, especialmente en Valencia. Tambin destaca el caso de las asociaciones de europeos del Este en Castelln segunda provincia, despus de Madrid, que mayor nmero de ciudaAdems, los ciudadanos europeos que cambian de residencia en el interior de la Unin gozan de una plena libertad de movimiento de personas y de capitales, transnacional e intranacional, entre sus pases de origen y el nuestro, estn eximidos de trabas administrativas para hacerlo y, adems, tienen la facultad de poder trabajar sin necesidad de un permiso especfico.
Se trata de organizaciones de accin social y de solidaridad con los inmigrantes extracomunitarios, no existen asociaciones de acogida pensadas para los residentes provenientes de la Unin Europea. Registro de Asociaciones de la Conselleria de Justicia y Administracin Pblica y de las Delegaciones Territoriales de Alicante y Castelln.
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LA PARTICIPACIN SOCIAL Y POLTICA DE LOS INMIGRANTES EN ESPAA (III): EL SEGUNDO CIRCUITO DE LA POLTICA
de procedencia, y se fundan las asociaciones actuales de marroques (1999), argelinos (1999) y colombianos (1998) en Valencia, la asociacin Rumano Castellonense (1996) y el Centro Cultural Islmico de Castelln (1996), y la Asociacin de Amistad Hispano-Argelina Las dos orillas en Alicante (1996) o la Asociacin de Estudiantes Ecuatoguineanos en la Provincia de Alicante (1997). 3. El tercer perodo se sita entre mediados de 2000 hasta la actualidad, en l aumenta el nmero de asociaciones, se da una mayor distribucin territorial de las mismas y adquiere una mayor presencia gracias al activismo que ejercen algunas de ellas en el movimiento de solidaridad con los encierros de inmigrantes de la primavera de 2001, y a los pasos realizados en aras a conseguir un reconocimiento institucional en el mbito autonmico y local. b) Las asociaciones de inmigrantes, hoy Las organizaciones de inmigrantes en la Comunitat Valenciana constituyen un conjunto muy heterogneo, marcado por la debilidad organizativa, la fragmentacin, la escasa coordinacin y, en muchos casos, precaria institucionalizacin. Las principales fuentes de esta heterogeneidad son la nacionalidad (papel mucho ms activo de unas nacionalidades sobre otras), el carcter laico o no confesional de unas asociaciones y el autorreconocimiento estrictamente religioso de otras (musulmanes, adventistas, anglicanos, pentecostales, ortodoxos, etc.), y la diversidad de funciones. Otro campo de diferencias lo establece la diversidad de orientacin ideolgico-poltica, la experiencia del grupo dirigente, etc. Por ejemplo, por lo que hace a la relacin con la Administracin, algunas asociaciones latinoamericanas y del Magreb se presentan como bsicamente reivindicativas, mientras que las asociaciones de europeos del Este radicadas en Castelln se autoconciben con un papel ms tcnico, gestionando las necesidades de sus miembros en el mbito institucional correspondiente, con expectativas de reconocimiento en trminos de participacin social y en trmi5
nos econmicos (acceso a subvenciones). Finalmente, mencionamos tambin la diversidad tnica que, en ocasiones, adquiere una mayor importancia que la nacionalidad; as, los Bubbis de Guinea Ecuatorial tienen su propia asociacin como los Yoruba de Nigeria. La debilidad organizativa constituye un segundo rasgo comn para una gran mayora de las organizaciones de inmigrantes: nmero reducido de miembros, escasez de recursos materiales y humanos, reducida capacidad de accin y de iniciativas. Por otro lado, estos rasgos y otros como el carcter local, los altibajos notables en la actividad o el alto nmero de asociaciones creadas y otras que desaparecen, parecen lgicos en un fenmeno como el asociacionismo inmigrante que, por un lado, es muy nuevo y, por otro, se enfrenta a dificultades especficas y obstculos mayores para su desarrollo. Con todo, la excepcin a esta debilidad organizativa general la protagonizan algunas organizaciones bastante consolidadas, que desarrollan una lnea de actividad importante y que muestra contar con recursos (propios en unos casos, subvenciones en otros).5 Una tercera caracterstica importante es la fragmentacin: escasa coordinacin en todos los niveles territoriales (el local, el autonmico y el estatal). En trminos generales, las experiencias de coordinacin de organizaciones de inmigrantes han sido muy puntuales y de mbito municipal.6 Destaca la Coordinadora de Asociaciones de Inmigrantes de Valencia que ha tenido un protagonismo importante en los ltimos aos. Sin embargo, en la inmensa mayora de ciudades no se han dado experiencias de estas caractersticas. En el mbito autonmico no se han dado estructuras de coordinacin formalizadas a excepcin de las reuniones que se realizan, desde 2004, entre las asociaciones culturales islmicas y las asociaciones de inmigrantes marroques, senegaleses y argelinos para la constitucin del Consejo Islmico de la Comunitat Valenciana. Muchas asociaciones de mbito local no tienen vnculo asociativo alguno fuera de ese mbito territorial, mientras que otras tienen relaciones de
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Entre estas organizaciones ms potentes cabra destacar a las Comunidades Islmicas de Valencia y Alicante, las dos organizaciones ms importantes de europeos del Este de Castelln y la organizacin Rumiahui de Valencia.
Sobre la gestin de la inmigracin y la participacin de los inmigrantes en el mbito local, vanse los textos reunidos en Sim y Torres (2006).
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diverso tipo. En algunos casos, como ARI-Per de Valencia, o algunas de las Comunidades Islmicas, la asociacin forma parte de una organizacin estatal de tipo federal o confederal y algunas incluso mantienen fuertes vnculos con el Gobierno del pas de origen. En el caso del colectivo de senegaleses, esta red se ha formalizado en una federacin estatal. En el caso de los marroques, se han dado reuniones peridicas pero sin formalizar una estructura. Sin embargo, durante los procesos de regularizacin o reformas legislativas se han dado contactos federados con organizaciones de la misma nacionalidad presentes en otras comunidades autnomas.7 En el mbito autonmico, la creacin en 2002 del Foro de la Inmigracin de la Comunitat Valenciana supone el reconocimiento formal de la necesaria participacin de las asociaciones de inmigrantes en la gestacin de la poltica autonmica, de su carcter representativo y de su papel como interlocutor social. Sin negar la importancia de este reconocimiento formal, el nmero de asociaciones de inmigrantes presentes (cinco) es muy reducido (designadas unilateralmente por el Gobierno autonmico)8 y ha acabado por tener una escasa actividad. Aparte del mbito autonmico, donde este proceso de institucionalizacin es muy precario y limitado, es en el mbito local donde se ha dado un mayor nmero de experiencias de participacin de las organizaciones de inmigrantes. En unos casos, como en Elche, se ha formalizado esta va de participacin como un rgano especfico, el Consejo de la Inmigracin; en otros casos, como Alzira, las organizaciones de inmigrantes participan en el Consejo de Accin Social. En otros casos, desde la administracin municipal se han realizado programas e iniciativas puntuales, lo que ha generado unas vas de relacin y reconocimiento hacia algunas organizaciones de inmigrantes. Se trata, en todo caso, de un proceso de institucionalizacin incipiente y limitado.
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c) Caractersticas de las asociaciones de inmigrantes Con sus funciones, las asociaciones reafirman derechos relativos a pretensiones sustantivas de reconocimiento y de proteccin de la identidad cultural, al tiempo que se instituyen como mecanismos de singularizacin del grupo o minora con respecto a la mayora de la sociedad de acogida9 y es en este sentido que la afiliacin adquiere un papel primordial. Los principales enclaves de afiliacin de las asociaciones de inmigrantes son la nacionalidad, la etnia y la religin. La gran mayora de asociaciones utiliza la rbrica de la nacionalidad en su denominacin; en segundo lugar, la religin, como en el caso de los oratorios musulmanes gestionados por asociaciones culturales. Y, en tercer lugar, unas pocas asociaciones como los Hijos de Odudwa (pertenecientes a la regin Yoruba de Nigeria) y la asociacin Bubbi (de la isla separatista de Guinea Ecuatorial) se proclaman como asociaciones representativas de una etnia en particular. Sin embargo, en la prctica, muy a menudo se da una interaccin de diferentes enclaves de pertenencia, por lo que existe una distancia entre el formato de presentacin pblica de las asociaciones y los factores reales de cohesin. En las asociaciones de senegaleses, por ejemplo, la etnia y la cofrada juegan un papel principal en los procesos de legitimacin de la autoridad y en las divisiones internas. Lo mismo sucede con algunas asociaciones de latinoamericanos que representan ms a la poblacin urbana, mestiza, que a sus connacionales de origen indgena.10 Igualmente, la religin y la etnia nos muestran complejas relaciones. Algunos lugares de culto, cristianos o musulmanes, se distinguen por agrupar personas pertenecientes a espacios tnicos y/o territoriales muy especficos. La religin, adems, incide en la fragmentacin de la representacin por nacionalidades. As, los colectivos rumanos en Castelln se ubican en dos asociaciones: una alrededor de la iglesia ortodoxa y otra alrededor de la adventista. Destacamos, fide Alicante. La formacin del Foro Autonmico y la designacin de las organizaciones de inmigrantes suscitaron no pocos debates entre las propias asociaciones de inmigrantes (Torres 2004a). Vase el captulo segundo de este volumen. Sera el caso, por ejemplo, de Rumiahui con respecto a los otavaleos que realizan actividades de venta ambulante en Valencia.
ste ha sido el caso de las asociaciones Rumiahui de Valencia y de Madrid, o la asociacin de marroques Al Amal de Valencia con ATIME (Madrid). Lo mismo cabe decir de las asociaciones de argentinos y la federacin estatal. En la actualidad, forman parte del Foro Autonmico las asociaciones Rumiahui, Comunidad Islmica de Valencia, de Pases del Este de Castelln y Comunidad Islmica
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nalmente, la existencia de algunas asociaciones que renen a inmigrantes de diferentes nacionalidades, como la de hispanoamericanos de Jvea. stas suelen surgir por iniciativa del municipio con el objetivo de encontrar una interlocucin eficiente con la poblacin inmigrante basada en criterios de participacin, cooperacin social y corresponsabilidad. En el funcionamiento interno, el lder o el grupo promotor en muchas ocasiones constituyen los nicos motores activos capaces de inyectar de vida asociativa al engranaje de la organizacin. Los rasgos de autoridad conforman distintos tipos de legitimacin. En algunos casos, este liderazgo deriva de la tradicin de las comunidades de origen, como las personas de mayor edad o el parentesco con algunas familias. En otros casos, la presidencia de una asociacin se vincula con caractersticas de liderazgo ms vinculados a una ideologa que a la recreacin de una cultura tradicional u otra. Las asociaciones de inmigrantes del este de Europa, por ejemplo, nos muestran un tipo de legitimidad distinto, en la que los lderes destacan por su pragmatismo y funcionalidad: poseen el saber tcnico y los contactos administrativos necesarios para la resolucin de problemas. En otro orden de cosas, dada la modestia de este tipo de organizaciones, existe una escasa divisin de roles y funciones, se le otorga una reducida importancia a los aspectos formales del funcionamiento (asambleas, actas, rganos formales de direccin). Muchas veces, al igual que sucede en no pocas organizaciones populares y festivas valencianas, las relaciones informales, la legitimidad y el dinamismo del grupo promotor constituyen las bases del funcionamiento real de estas organizaciones, muy por encima de las reglas abstractas, generales y democrticas, plasmadas en los estatutos, y el funcionamiento concreto y real de las mismas. d) La actividad de las asociaciones de inmigrantes En el ejercicio de las asociaciones se reconocen los mecanismos de representacin especial en
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funcin del grupo que refuerzan la dimensin colectiva de la accin cvica de los inmigrantes. Distinguimos entre dos grandes tipos de actividades, segn que se dirijan hacia el colectivo de referencia o hacia la sociedad de recepcin. Las acciones respecto al colectivo de referencia, es decir, actividades intragrupo, son las ms importantes en este tipo de asociaciones. Se abarcan temas tan diversos como la autoayuda, informacin, asesoramiento, reuniones informales, prestacin de servicios de manera formal o informal, actividades deportivas, culturales o religiosas, etc. En ocasiones, una nica actividad centra la vida de la asociacin. Citamos, por ejemplo, la actividad religiosa en el caso de las Asociaciones Culturales Islmicas que regentan oratorios. Sin embargo, algunas de estas asociaciones, las ms importantes, sobre la base de la umma (comunidad de creyentes) local que constituyen, realizan diversas actividades de ayuda mutua, ayuda a terceros y prestacin de servicios. En otros casos, las actividades se encuentran ms diversificadas como ejemplifica la asociacin ecuatoriana Rumiahui que combina actividades de informacin y asesoramiento con la realizacin de actividades de ocio. Otro paquete de funciones importantes son las dirigidas a la ayuda en la primera acogida del inmigrante. Finalmente, muchas de las asociaciones tienen como funcin importante la organizacin de recursos propios para cubrir necesidades materiales y/o simblicas de urgencia.11 El otro gran tipo de funciones lo constituye la mediacin con la sociedad receptora, adems de la ayuda concreta en el acceso a prestaciones y servicios. Un ejemplo lo constituye la intermediacin lingstica que realiza la Asociacin de Inmigrantes de Pases del Este (en Castelln) en materia de exmenes de conduccin, convalidacin de ttulos o exmenes de nivel profesional. En general, las actividades y acciones dirigidas fundamentalmente a la sociedad de recepcin pueden agruparse en tres: sensibilizacin, representacin y reivindicacin. La labor de sensibilizacin se suele practicar de forma conjunta con organizaciones de acogida autctonas y, ocasionalmente, con la Adte. En el mismo sentido cabra sealar la prctica de la limosna en mezquitas y asociaciones culturales islmicas, para la solucin directa de carencias concretas. En un sentido ms laico y poltico, Rumiahui organiz, con ocasin de los encierros de 2001, una caja de resistencia con aportaciones de miembros del colectivo de ecuatorianos.
ste sera el caso de la Asociacin de Senegaleses de Alicante, cuya cristalizacin en asociacin responde a pautas previas de apoyo mutuo de origen tribal, y que se concreta en el pago de una cuota voluntaria para financiar el retorno de cadveres, bajas por enfermedad, entradas de alquiler y adquisicin de material para la venta ambulan-
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ministracin, en forma de eventos multiculturales.12 Muchas de las asociaciones de inmigrantes cumplen una funcin de representacin ante las distintas administraciones, autonmica y local. Por ltimo, mientras que muchas organizaciones latinoamericanas dedican parte de sus actividades a la reivindicacin frente a los poderes pblicos, algunas asociaciones de Europa del Este privilegian las vas de colaboracin con los diferentes niveles de la Administracin.
5.1.2 LAS ORGANIZACIONES DE ACOGIDA DE INMIGRANTES
Esta red de recursos y programas de las organizaciones sociales acabar recibiendo el apoyo econmico de la Administracin pero, en general, se trata de una accin muy modesta y precaria dada la limitacin de fondos y la fuerte incertidumbre que provoca el hecho de que sus programas dependan de la renovacin anual de las subvenciones. A pesar de estas limitaciones, estas entidades de solidaridad son las que asumen el protagonismo en la intervencin social con los inmigrantes (Torres 2001; Colectivo IOE 1999; Gomriz Acua 2000). En parte, esta situacin viene dada por la normativa de extranjera, la Ley 5/1985 que no estableca un marco de derechos y garantas para los inmigrantes, sino que se apoyaba sobre una filosofa ms de orden pblico que de integracin, y que conceba a la inmigracin como la llegada de mano de obra temporal. En consecuencia, no se esperaba que la llegada de inmigrantes generara cargas, ni derechos bsicos como el reagrupamiento familiar. Durante los aos noventa aumenta el nmero de organizaciones sociales que realizan programas, iniciativas y actividades con inmigrantes en la Comunitat Valenciana. Se da una mayor extensin territorial a la actividad de las grandes organizaciones como Critas y los sindicatos, se crean organizaciones especficamente de acogida para inmigrantes, y se ampla el tipo de organizaciones, con la aparicin de SOS Racisme y Jarit en Valencia. A pesar de sus limitaciones las prestaciones y actividades de estas organizaciones ha contribuido a ayudar, aliviar y acoger a miles de personas inmigrantes, en un contexto en el que no existan ms recursos. Sin embargo, la accin social efectiva ha estado muy por debajo de las necesidades por la escasez de recursos y fondos pblicos y el escaso margen de maniobra que tienen las organizaciones sociales.15
como a extranjeros, fundamentalmente marroques. Se trataba de una lnea de trabajo de Critas, en la Comunitat Valenciana y en toda Espaa, de potenciar organizaciones mixtas que abordaran la problemtica especfica de los inmigrantes extracomunitarios. Esta lnea de trabajo ha tenido continuidad durante estos aos, desde la creacin de Alicante Acoge en 1991 a la de Crevillent Acoge en 2002. En la actualidad hay cinco Acoge en la Comunitat Valenciana. Este conjunto de organizaciones, independientes y con relaciones ms o menos estrechas con Critas, segn la evolucin de cada entidad, forman parte de la Red Acoge (de mbito estatal). A principios de los aos noventa, con el aumento de los inmigrantes extracomunitarios, se consolida un modelo de intervencin social con inmigrantes fundado sobre la rela-
Las organizaciones de acogida a los inmigrantes o entidades de solidaridad con los inmigrantes son organizaciones de accin social. Han conocido un amplio desarrollo en la Comunitat Valenciana y en Espaa desde mediados de los aos ochenta.13 En trminos generales, las organizaciones de acogida a los inmigrantes presentan las mismas caractersticas que las organizaciones de accin social, aunque tambin muestran rasgos propios dada la especificidad del colectivo hacia el que se dirigen y su situacin social. A mediados de la dcada de los ochenta, los inmigrantes empiezan a aparecer como usuarios frecuentes en los servicios y programas contra la pobreza y exclusin de Critas. Se trata de inmigrantes extracomunitarios cuyo estatus jurdico la mayora carecan de permiso les impide ser atendidos por los servicios pblicos. Ante esta realidad cada vez ms patente, Critas y los sindicatos mayoritarios, CC. OO. (Comisiones Obreras) y UGT (Unin General de Trabajadores), empiezan a realizar iniciativas de accin con inmigrantes y, en 1989, se funda Valencia Acoge, la primera organizacin de accin social en Valencia orientada especficamente hacia los inmigrantes.14
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Citemos entre muchsimos ejemplos el Festival de las Naciones en Valencia o el Festival Internacional de Xbia. En la Comunitat Valenciana, un 27,2% de las organizaciones de voluntariado tienen, como campo de actuacin, el bienestar social (Ario y Cuc 2001: 7-22). Su actividad se centra en la realizacin de programas, prestacin de servicios y animacin de actividades con personas en fuerte riesgo de vulnerabilidad y exclusin. Tambin se denominan de servicios sociales segn la clasificacin por campos de intervencin de propuesta en Ario et al. (1999). Se puede consultar tambin la categorizacin ICNPO, The International Classification of Nonprofit Organizations (Ruiz de Olabunaga 2000). Valencia Acoge nace a iniciativa de Critas Diocesana de Valencia, como asociacin que agrupa tanto a espaoles
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A finales de la dcada de los noventa se hace evidente la creciente importancia de la inmigracin familiar, permanente, lo que genera una mayor relacin con los sistemas de bienestar. Al mismo tiempo se ampla el reconocimiento de derechos y prcticas administrativas ms inclusivas con la reforma de la antigua Ley de Extranjera y su sustitucin por la Ley 4/2000, y se establece un amplio marco de derechos y garantas para los extranjeros, en particular para los documentados, al tiempo que se incorporaba un tratamiento ms inclusivo para los indocumentados. Las sucesivas reformas (Ley 8/2000 y la vigente 14/2003) han reducido los derechos de los indocumentados, haciendo ms inestable e insegura su situacin. En los aos 2000 y 2002 se extiende este marco normativo con la aprobacin de diversos planes autonmicos de inmigracin. En la Comunitat Valenciana, sin embargo, la iniciativa administrativa ha sido fundamentalmente municipal. En diversas ciudades se han aprobado planes municipales de inmigracin, se han creado algunos servicios e impulsado programas.16 En el plano autonmico se ha conocido un mayor retraso: en el ao 2002 se crea la Fundacin CEIM (Centro de Entrenamiento Industrial y Minero) como centro de estudios y de formacin, y se anuncia la creacin de una red de centros (la red AMICS), que todava no se ha desarrollado.17 Finalmente, el primer Plan de Inmigracin de la Comunitat Valenciana no se aprueba hasta mediados de 2005. Con el nuevo siglo, el modelo de intervencin se modifica. Anteriormente, la inmensa mayora de las actuaciones las realizaban las organizaciones sociacin y divisin de funciones entre organizaciones de acogida y la Administracin. El Estado establece las lneas de actividad y financia las organizaciones sociales, mientras que las entidades de solidaridad gestionan y realizan esos programas con autonoma y margen de accin en la plasmacin concreta. En esta relacin, las organizaciones de acogida van asumiendo otras funciones como la expresin de problemas, la interlocucin y negociacin, la exigencia de cambios normativos a favor de los inmigrantes, adems de repromover la sensibilizacin y denuncia en aras a la modificacin de la poltica de extranjera. Diversas ciudades, como Valencia y Elche entre otras, aprueban Planes Municipales de Inmigracin. La diversidad es amplia. En unos casos se crean servicios especficos (caso del CAI, Centro de Asesoramiento al Inmigrante, de la ciudad de Valencia), en otros se establecen Consejos Municipales para la Integracin (Elche) (Lillo 2006; Sim y Torres 2006). Lo ms frecuente ha sido la realizacin de
les, mientras que, en la actualidad, el protagonismo est ms compartido, con la insercin de los inmigrantes como usuarios de los sistemas de educacin, sanidad y servicios sociales, incluidos los que carecen de permiso, aunque sea con limitaciones. Lo mismo cabe decir, aunque slo para los documentados, en el caso de los servicios de empleo: antes, las organizaciones sociales constituan para los inmigrantes el referente de la sociedad de recepcin para conseguir informacin, recursos y ayuda, hoy ese papel est ms compartido con los centros de servicios sociales, particularmente si hay menores. Con todo, el papel y la actividad que realizan las entidades sociales contina teniendo una importancia central, particularmente en el caso de indocumentados. Determinadas necesidades especficas son atendidas de forma exclusiva desde estas organizaciones sociales, que continan constituyendo el nico recurso gratuito de asesoramiento jurdico y gestin de expedientes, mediante programas conveniados y/o subvencionados desde la Administracin.18 En trminos muy generales, podemos hablar de una dualizacin segn la situacin documental del inmigrante. Los inmigrantes documentados, con mayor arraigo y recursos, mantienen una relacin escasa con las organizaciones de acogida, normalmente, como usuarios de algn programa especializado (formacin ocupacional, clases de castellano y otros). Sin embargo, para los inmigrantes indocumentados las organizaciones sociales continan siendo una referencia central. Su insercin en los subsistemas de bienestar es ms precaria, dependen de los municipios y de la actitud ms o menos inclusiva de servicios sociales. En este contexto, son las entidades las que
programas, ms o menos especficos, para inmigrantes, desde servicios sociales y/o las respectivas concejalas de bienestar social. Adems, diversos ayuntamientos han optado por mancomunar estos servicios, creando centros especficos como el Centro Comarcal de Servicios Interculturales, de la Mancomunitat de lHorta Sud; uno de los pocos centros de la Administracin que presta servicio jurdico. Los centros AMICS, Agencias de Mediacin para la Integracin y la Convivencia Social, deberan constituir una red de centros pblicos de orientacin al inmigrante y ordenacin y coordinacin del conjunto de recursos, pblicos y privados, en las diferentes comarcas. Aunque el asesoramiento jurdico contina siendo el programa presente en casi todas las entidades, y a menudo el ms importante, los servicios que prestan las organizaciones sociales son, como veremos ms adelante, ms amplios.
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realizan los programas ms necesarios dada su situacin (como asesoramiento jurdico), gestionan una parte importante de los recursos de emergencia disponibles (pisos de acogida, banco de alimentos, bsicamente) y prestan una serie de servicios (bolsa de trabajo). a) Las organizaciones de acogida: un conjunto heterogneo En el ao 2005 existen, en la Comunitat Valenciana, 116 organizaciones de acogida de inmigrantes extracomunitarios (recogidas en el epgrafe 107 asistencia social del registro de asociaciones). La inmensa mayora de estas organizaciones tienen su sede y centran sus actividades en las ciudades, grandes y medianas, y en las comarcas litorales, es decir, donde se concentra el mayor nmero de ciudadanos extracomunitarios, aunque con una sobrerrepresentacin en la ciudad de Valencia y, en menor medida, en Alicante y Castelln. Se trata de organizaciones autctonas en un doble sentido: son organizaciones valencianas, surgidas y constituidas desde la sociedad de recepcin y la mayora de los profesionales y voluntarios son autctonos aunque en los ltimos aos ha aumentado en ellas la presencia de inmigrantes extracomunitarios. Destaca su carcter heterogneo, el hecho de que constituyen un campo fragmentado y poco coordinado y, finalmente, que comparten una serie de aspectos comunes: interrelacin funcional con la Administracin, dependencia de fondos pblicos y proceso de consolidacin y profesionalizacin. Nos encontramos con organizaciones muy diversas segn la fecha de creacin, la dimensin, la experiencia y la orientacin ideolgica, implcita o explcita, etc. Hay organizaciones grandes, pero tambin pequeas. En unos casos se trata de servicios especializados para inmigrantes en el marco de grandes organizaciones (CITMI-CITE de CC. OO., los Centros Guas de UGT o los servicios de inmigrantes de Critas). En otros casos se trata de entidades que se dedican, exclusivamente, a la accin con personas inmigrantes (por ejemplo, las organizaciones de la Red Acoge). Unas organizaciones tienen una larga trayectoria, de quince a dieciocho aos como mximo. Otras, la inmensa ma19
yora, surgieron entre mediados y finales de la dcada de los noventa, es decir, son organizaciones muy nuevas y que se estn consolidando. Un segundo factor de heterogeneidad lo constituye el ideario de cada entidad, laico en su mayora, aunque tambin es confesional (catlico) en algunas. Igualmente, podemos agrupar a una buena parte de las organizaciones de acogida por diferentes corrientes ideolgicas, distinguiendo entre entidades erigidas alrededor de la Iglesia catlica, de los dos sindicatos mayoritarios y de los dos grandes partidos. Un tercer factor de diversidad radica en el peso e importancia que tiene el voluntariado en las distintas organizaciones. Tenemos entidades en las que buena parte de la actividad reposa sobre los voluntarios (las Critas parroquiales, varios Acoges, etc.). En otros casos, las actividades corren a cargo de profesionales, contratados para la realizacin del programa subvencionado y con escasa o nula presencia de voluntarios. Una segunda caracterstica para destacar es el carcter fragmentado y poco coordinado de las organizaciones de acogida. De hecho, la accin de muchas entidades es muy concreta y especfica (asesoramiento, atencin jurdica, clases de castellano). Adems, la dinmica y accin de cada entidad suele estar muy circunscrita a su proyecto o programa concretos, en lo que tambin influye la escasez de recursos (profesionales, humanos), la demanda creciente y la sensacin de agobio. En trminos generales, la coordinacin entre las entidades de la misma ciudad o municipio es escasa. En la ciudad de Valencia existe la Mesa dEntitats de solidaritat amb els immigrants, una coordinadora surgida en 1991 y que, centrada en la realizacin de campaas de sensibilizacin y con los lgicos altibajos, se ha mantenido a lo largo de estos aos. Con todo, la situacin de la ciudad de Valencia constituye una excepcin. En otras ciudades se han dado plataformas o coordinadoras, en perodos como los procesos de regularizacin, pero sin continuidad posterior.19 En trminos generales, se dan contactos profesionales ms o menos fluidos ante casos concretos, sin que se pueda hablar de coordinacin regular. Si bien la coordinacin territorial, horizontal, es dbil, se dan mayores niveles de coordinacin y organizacin vertical.
que ejerce el Ayuntamiento de Elche (Lillo 2006).
Existen excepciones como la coordinacin de entidades
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Una parte de las entidades son parte de grandes organizaciones (Critas, sindicatos). En otros casos, las organizaciones forman parte de federaciones o confederaciones estatales (Red Acoge, Federacin SOS Racisme, y otros). sta es la situacin de una mayora de entidades.20 Cabe tambin mencionar la existencia de una serie de aspectos comunes en el conjunto de organizaciones de acogida. Unos se refieren a la interrelacin funcional con la Administracin, como la dependencia de fondos pblicos. Otros ataen al proceso de consolidacin y profesionalizacin. Segn diversos estudios, las subvenciones pblicas constituyen ms de la mitad de los ingresos de las organizaciones de accin social (Ario y Cuc 2001). Ello ilustra las limitaciones, organizativas y financieras, de las organizaciones para desarrollar una accin propia y el papel clave que tiene la Administracin, mediante las subvenciones y convenios, ya sea para activar la solidaridad ya sea para orientarla y definirla. Por otro lado, como sucede con el resto de organizaciones de accin social, las entidades de acogida se han visto envueltas en un proceso de profesionalizacin, tanto en lo referente a la prestacin de servicios como a la administracin, gerencia y gestin. b) Lneas de accin de las organizaciones Aunque todas tengan a la inmigracin como campo central de trabajo, las diferentes entidades desarrollan una pluralidad de iniciativas que podemos agrupar en tres grandes lneas de accin, segn el pblico hacia el que se dirige y el tipo de actividad. Una primera lnea se dirige a los inmigrantes y se concreta, bsicamente, en la prestacin de servicios. Una segunda tiene como referente a la propia sociedad receptora y se plasma en actividades de sensibilizacin. La tercera lnea, dirigida a los poderes pblicos pero con implicacin de sectores sociales, tiene como objetivo promover cambios en la legislacin y/o en las polticas pblicas que favorezcan una mejor insercin de los inmigrantes. Algunas en20
tidades desarrollan las tres lneas indicadas. Otras se especializan en una lnea de accin: la prestacin de servicios, la mayora, o bien la sensibilizacin y la denuncia (como SOS Racismo). Dentro de la primera lnea de accin, dirigida a los inmigrantes, la prestacin de servicios ha constituido la actividad fundamental de las organizaciones de acogida (se trata de actividades especializadas como asesoramiento jurdico, cursos, clases, etc.). Otras lneas de actividad hacen referencia a la creacin de espacios y/o centros de convivencia, as como el fomento de actividades de ocio, deporte y tiempo libre. 21 Diversas entidades han trabajado medidas de acompaamiento con voluntarios. A pesar de stos u otros ejemplos, en trminos generales, la promocin del asociacionismo, la convivencia, y la mediacin, tienen una escasa importancia, aunque creciente, en la actividad de las organizaciones valencianas de acogida. La segunda lnea de accin, la de sensibilizacin y denuncia, se constituye de un conjunto heterogneo de actividades orientadas hacia la sociedad receptora. En unos casos, esta sensibilizacin se ha concretado en campaas genricas para fomentar actitudes ms igualitarias, respetuosas e inclusivas, respecto a la inmigracin y la diversidad cultural. En otros casos, estas campaas de sensibilizacin se han centrado en la denuncia de los aspectos ms negativos de la situacin de los inmigrantes y la exigencia de cambios en la poltica de extranjera y el tratamiento administrativo.22 Junto a las campaas ms genricas, se han dado otras lneas de sensibilizacin ms concretas con actividades puntuales como la fiesta de la diversidad. A lo largo de la dcada de los noventa, junto a los servicios y la sensibilizacin, las organizaciones de acogida desarrollaron una tercera lnea de accin para promover cambios positivos en la normativa de extranjera o en exigencia de polticas y medidas de integracin. Se trataba de iniciativas de diversa ndole, cuya finalidad era ampliar los apoyos sociales y forzar cambios norcio de acogida, de la asociacin y, con los lgicos altibajos durante estos aos, se ha concretado en campeonatos de ftbol, excursiones tursticas y fiestas en la propia sede. As, durante la dcada de los noventa, las entidades desarrollaron campaas por el derecho a vivir en familia y en demanda del reagrupamiento familiar (aos 1992-1995) o exigiendo la reforma de la Ley de Extranjera (aos 1996-1998).
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Diversas medidas de la propia Administracin han fomentado la agrupacin en federaciones como la exigencia de formar parte de una organizacin de mbito estatal como requisito para acceder a las subvenciones del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (MTAS) a cuenta del 0,52 del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas (IRPF). Valencia Acoge enfatiza la dimensin de puente, de espa-
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mativos.23 La demanda de cambios normativos pareca, en principio, finalmente atendida por la aprobacin de la Ley 4/2000 que cont con el apoyo, ms o menos crtico, de buena parte de las organizaciones sociales. Sin embargo, la contrarreforma legislativa de aquel Gobierno volvi a suscitar las crticas y el rechazo generalizado de las organizaciones sociales, centradas en el trato a los indocumentados. En los ltimos aos, esta lnea ha centrado las actividades de movilizacin y presin de las organizaciones sociales.24
5.1.3 EL ASOCIACIONISMO DE LOS RESIDENTES COMUNITARIOS
nos, contra las que sus asociaciones devienen plataformas centrales para la sociabilidad, para el combate contra la soledad, y para la traduccin de los cdigos administrativos, sociales, culturales, lingsticos, etc. Adems, con el recurso a estas entidades, los residentes europeos tratan de cubrir necesidades que no son satisfechas, o que slo lo son en parte, por la Administracin. Para estos residentes, la oportunidad de dicho asociacionismo responde tambin a la ausencia de intervenciones especficas y, por tanto, de institucionalizacin ad hoc, para atender las necesidades sociosanitarias y de servicios personales que plantean estos ciudadanos en nuestro pas.25 a) La visualizacin del asociacionismo Entre las asociaciones de ciudadanos comunitarios existe tambin una amplia diversidad. Encontramos organizaciones de exprofesionales, grupos de vecinos que funcionan como asociaciones que, ante la convocatoria de elecciones locales, pueden llegar a constituirse como partidos, y asociaciones que realizan funciones paraadministrativas y de servicios dirigidas principalmente a sus miembros, pero tambin a terceros (acompaamiento, mutuo apoyo, etc.) sin nimo de lucro y con la nica contraprestacin que confiere el principio de reciprocidad al interior del grupo.26 Estas asociaciones son plenamente reconocidas por la Administracin Local y autonmica si previamente han sido objeto de la correspondiente inscripcin en el registro de asociaciones. En los registros valencianos existen 78 asociaciones de extranjeros comunitarios (73 en el registro provincial de Alicante y cinco en el de Valencia). Sin embargo, la formalizacin legal de estas asociaciones no da cuenta del fuerte dinamismo del asociacionismo de los residentes europeos. En
ocasiones manifiestan problemas de salud propios del proceso de envejecimiento y que, frecuentemente, han decidido ubicar aqu su residencia por la bonanza climtica del litoral valenciano. Al referirnos al asociacionismo de los residentes comunitarios retenemos todo tipo de organizaciones sean estas asociaciones, clubes, grupos de amistad que realizan actividades y encuentros, etc.constituidas por residentes nacionales de algn pas de la Unin Europea (UE15 principalmente) y del Espacio Econmico Europeo (EEE: Alemania, Austria, Blgica, Dinamarca, Finlandia, Francia, Grecia, Pases Bajos, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Portugal, Reino Unido, Suecia, Noruega y Suiza).
De las tres provincias valencianas es en la de Alicante donde el fenmeno inmigratorio se encuentra ms relacionado con el concepto contradictorio de turismo residencial (Sim y Herzog 2005; Cabral 2004; Prado 2004). Es en esta provincia donde la llegada de flujos de residentes comunitarios ha alcanzado una mayor magnitud (Sim, Mndez y Escuder 2005), aunque la presencia estadstica de estos extranjeros no es un buen reflejo de la realidad. Los ciudadanos europeos no se registran de forma sistemtica en nuestros padrones municipales a pesar de la obligatoriedad expresa en nuestras leyes, en el sentido de que todo residente ha de estar inscrito en el ayuntamiento del municipio donde habita. Entre los ciudadanos europeos de la Comunitat Valenciana existe un fuerte asociacionismo. Muchas de sus asociaciones se inspiran en modelos especficos de participacin social originados en los pases de los que provienen. Aunque sin fronteras administrativas, estos ciudadanos perciben las barreras de un territorio y de un mbito cultural aje23
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Durante toda esta dcada, con diferente intensidad y acentos, la crtica a la Ley de Extranjera (la 5/1985) y la exigencia de su reforma constituy un contenido central del discurso de la mayora de las entidades. En la prctica de todos los das, esta dimensin de activismo movilizador y poltico, tena escasa relevancia, pero adquira importancia en momentos muy concretos. El movimiento de solidaridad se ha visto impulsado con los encierros de inmigrantes de la primavera de 2001 y con diversos actos en pro de la regularizacin de indocumentados en 2003 y 2004. No en vano, entre los residentes europeos existe una mayora abrumadora de personas mayores, jubiladas, que en
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efecto, estos ciudadanos utilizan los medios informales que tienen a su alcance para constituir cuerpos asociativos alrededor de alguna actividad de inters, sea sta del tipo que sea, hacer publicidad sobre ello y localizar a otros ciudadanos, normalmente compatriotas, con el mismo idioma y con intereses comunes. Como consecuencia, el grado de formalizacin de este asociacionismo es reducido y un gran nmero por no decir la enorme mayora de asociaciones aparece y desaparece sin que nunca hayan sido inscritas en el registro provincial de asociaciones. As, a travs de las secciones sobre asociaciones, grupos de amistad y clubes de revistas (principalmente semanarios) que se editan para estos residentes en la costa valenciana27 se contabilizan 646 asociaciones de residentes europeos y, con todas las fuentes, contabilizamos 724 (Sim y Herzog 2005). b) Caractersticas del asociacionismo La informacin sobre el tipo de asociacin y las actividades que realizan estas entidades facilitada por el registro provincial de asociaciones y la informacin disponible en los anuncios aparecidos en las publicaciones peridicas, nos ayuda a reconocer las caractersticas de este asociacionismo. Del mismo modo, las entrevistas realizadas a los responsables de una muestra de las asociaciones nos aporta informacin cualitativa para un mejor reconocimiento de las caractersticas de estas organizaciones. Abordaremos los enclaves de pertenencia y de cohesin de los miembros, su percepcin de adscripcin; aspectos organizacionales como el mbito geogrfico que cubren o la estructuracin horizontal o jerrquico-vertical de la asociacin; y, de manera ms puntual, la interactuacin de las asociaciones con la sociedad receptora. c) Enclaves de pertenencia Los extranjeros de la Europa comunitaria, al integrarse en una asociacin, comparten un slido
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sentimiento de pertenencia y de cohesin entre ellos, y conforman enclaves de pertenencia lugares sociales. Entre estos parmetros destaca, por encima de los dems, la nacionalidad (142 asociaciones). En algunos casos, la nacionalidad se corresponde con las naciones-Estado europeas y, en otros, se trata de naciones intraestatales (los escoceses, los flamencos, etc.). El segundo parmetro lo constituye la lengua, elemento fuertemente cohesionador (16 asociaciones), que llega incluso a superar barreras interestatales. La religin es tambin un criterio de cohesin importante (47 asociaciones). Junto a estos enclaves identificamos otros, de menor importancia, como la profesin que se ejerci durante la vida activa (exmilitares britnicos como de la Royal British Association, la Royal Air Forces Association, la Royal Navy Association, o la Royal Observer Corps Association), el padecer una minusvala y, finalmente, el elitismo o sectarismo.28 El mbito territorial de estas asociaciones permea muchos de los niveles de desagregacin territorial reconocidos: el municipal (250), el comarcal (16) y el provincial (1). Adems de otros niveles territoriales que son de uso normal para los turistas como la Costa Blanca (57 asociaciones). En muchas ocasiones existe una diferencia sensible entre el mbito territorial promulgado (el que se reconoce en el registro de asociaciones) y el mbito territorial que la asociacin realmente alcanza. Por lo que se refiere a la estructura organizativa, algunas entidades han sido fundadas y registradas en los pases de origen, se imbrican en una organizacin vertical o, incluso, se estructuran siguiendo un modelo federado o confederado, y operan sin necesidad de formalizarse legalmente en la Comunitat Valenciana.29 Sin embargo, la gran mayora de estas asociaciones nacen en el territorio valenciano y surgen por las necesidades derivadas del emplazamiento de la residencia en estas tierras. Entre las asociaciones de residentes europeos, las entidades
elitistas. Su adscripcin se basa en el origen social, el ejercicio de una profesin, etc., se trata de sectas porque se autorreconocen como una comunidad conformada exclusivamente por verdaderos fieles (14 asociaciones). Ejemplos de estos modelos seran las redes y organizaciones jerrquicas religiosas, las charity shops, asociaciones de partidos polticos, las protectoras de animales, etc.
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199 las revistas redactadas en alemn, 48 las revistas redactadas en holands, y 396 las revistas redactas en ingls. Las revistas consultadas son: CB Nachrichten, CB Zeitung, La Verdad - Deutsche Ausgabe, Hallo, Weekly Post for the Costa Blanca, Costa Blanca News y CB Friday. Existen asociaciones de residentes europeos que reclutan sus miembros a travs de procesos altamente selectivos y con pruebas previas: se trata de asociaciones sectarias y
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fundadas autnomamente conforman la mayora. Pero, en algunos casos, es la confluencia de intereses, entre los residentes europeos y otros agentes, el principal motor de la fundacin; se trata de sucursales o delegaciones de organizaciones supranacionales.
d) Objetivos y funciones de las asociaciones de residentes europeos Estas asociaciones de europeos juegan un papel muy dinmico, principalmente como espacios de sociabilidad. Son determinantes en la organizacin de la ayuda mutua, en la conformacin de redes de apoyo con funciones de acompaamiento y ayuda en actividades de la vida cotidiana; organizan actividades ldicas, deportivas, o comerciales. En ocasiones, constituyen centros de informacin, grupos de socioterapia en los que se renen peridicamente enfermos crnicos o pacientes postoperatorios, o incluso, familiares de enfermos. A menudo ofrecen apoyo espiritual. Otras veces se instituyen con la finalidad de organizar la vigilancia vecinal. La sociabilidad es la funcin ms importante. Hay un tipo de entidades en las que la sociabilidad que sin duda est presente en todas como una dimensin sustantiva pero implcita se instituye como un aspecto clave. En ellas los afiliados se renen en un espacio de sociabilidad ms all de las formas de sociabilidad primarias, como la familia y la vecindad (Albert Rodrigo 2004). En efecto, la sociabilidad constituye el principal objetivo entre las asociaciones de ciudadanos europeos (503 asociaciones, 69,5%). A menudo, esta funcin no slo aparece como el objetivo central proclamado, sino que tambin constituye la principal funcin bsica. Se trata de espacios de encuentro y autorreconocimiento. En otras ocasiones, la realizacin de actividad ldica, una aficin, la prctica de un deporte, etc., se constituyen en medios explcitos de sociabilidad.30 Existen 33 asociaciones de apoyo mutuo. Se fundan como redes de apoyo con la finalidad de ejercer actividades de socioterapia y en cuyo nombre se identifican actividades de ayuda mutua.
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Son entidades organizadas por y para los propios enfermos, discapacitados, personas con dolencias especficas, u organizadas por y para sus familiares. La ayuda a terceros constituye tambin un objetivo importante (32 asociaciones). Los mecanismos pueden variar: organizacin de colectas para la ayuda econmica y captacin de recursos para personas con necesidades especficas.31 Muchas de estas entidades interactan con asociaciones de caridad. Algunas se dirigen a personas o colectivos fuera de su grupo, e incluso ejercen una fuerte interaccin con la sociedad valenciana. Por encontrarse fuera de los centros urbanos, la seguridad y vigilancia de las zonas residenciales constituye tambin una funcin importante entre estas asociaciones. Ejemplo de una intensa actividad son las Neighborhood Watch (vigilancia del barrio) que organizan actividades de vigilancia normalmente en comunicacin con las patrullas de la polica local. Aunque, en principio, no pueden organizar patrullas propias, algunas acaban por conformarlas. Estos grupos a veces reciben el patrocinio de agencias inmobiliarias y ejercen una activa interaccin con la sociedad de acogida (siete grupos asociativos constituidos con esta finalidad, mayoritariamente ubicados en la Vega Baja). Existen tambin asociaciones cuya principal funcin es el apoyo religioso y espiritual (57 grupos), iglesias cristianas, principalmente (iglesias protestantes e iglesias nacionales de varios pases europeos), organizadas alrededor de la figura del pastor. Se insertan en estructuras mayores organizadas jerrquicamente y sus sedes se ubican en sus pases de origen. Se coordinan con otras asociaciones, organizan colectas y ofrecen apoyo permanente a asociaciones de ayuda a terceros. Aparte de estas asociaciones pertenecientes a iglesias reconocidas oficialmente, existen otras asociaciones espirituales (hemos contabilizado un total de 20) donde se practica el esoterismo, la astrologa, la numerologa, etc., que ofrecen a sus miembros apoyo mental, yoga, etc. Finalmente, existen asociaciones cuya principal funcin es el activismo, social o poltico. Entre
de caridad), Second Chance Charity Shops, Help International Benidorm, Salvation Army Charity Shop, HELP of Denia, Cancer Charity Centre, Jvea Park Roundabout Charity Shop, Open Door Foundation, etc.
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Si bien la sociabilidad aparece como el nico objetivo aparente, se realizan otras funciones como el apoyo mutuo, compartir informacin, organizar actos con finalidades sociales, etc. Destacan en este grupo las llamadas Charity Shops (tiendas
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stas destacan las que promueven la proteccin de los animales, o la proteccin del medio ambiente. Algunas estn constituidas por ciudadanos extranjeros de diferentes nacionalidades y, en algunos casos, estn federadas en organizaciones ms grandes creadas en sus pases de origen. Interaccionan con la sociedad de acogida y ejercen una voz crtica contra la poltica de nuestras administraciones en relacin con los animales abandonados (28 grupos asociativos). Tambin existen asociaciones activistas en algunos municipios de la costa que se han constituido como partidos polticos integrados por residentes europeos (cuatro asociaciones). Tratan de rentabilizar el derecho a votar, con la finalidad de conquistar espacios propios en el poder local y, desde all, ejercer una mayor influencia en reas de su inters como son la proteccin de la propiedad privada en las zonas residenciales, la mejora de los servicios municipales, y demanda de servicios sociosanitarios ms adecuados a sus necesidades. El activismo poltico configura, adems, asociaciones que renen a militantes de partidos polticos de los pases de origen. Estos grupos interactan con partidos polticos de nuestra comunidad y, a menudo, se renen en sus sedes. Finalmente destaca otro tipo de activismo que surge como resultado de la fuerte presin urbanstica en el litoral valenciano y cuyo principal objetivo es la proteccin de la propiedad privada (cinco asociaciones, con un gran nmero de miembros). Son crticas con los planes urbansticos municipales, interactan con partidos e instituciones valencianas, con grupos antiespeculacin y con la plataforma Abusos Urbansticos No.
esfera productivo-laboral. Este hecho, que tiene su reflejo en lo que se ha denominado la laboralizacin del derecho de extranjera y del modelo de gestin de la inmigracin (Santolaya 2005), da una idea de la importancia del papel que las organizaciones sindicales han jugado y juegan ante el fenmeno migratorio. Tanto en Espaa como en el resto de pases europeos, los sindicatos no slo han actuado como organizaciones de defensa y promocin de los intereses y derechos de los inmigrantes en su condicin de trabajadores, sino tambin como instancias de intervencin diversificada en el proceso de integracin e, incluso, como primer espacio de insercin en el pas de acogida. Ahora bien, como ya sealaran Castles y Kosack (1984) en referencia a un contexto diverso al actual, la relacin entre las organizaciones sindicales nacionales y los trabajadores inmigrantes nunca ha sido pacfica. Se trata, por el contrario, de una relacin compleja, modulada por muy diversos factores y atravesada por no pocas contradicciones, tensiones y ambivalencias. Las especificidades de la segunda oleada migratoria recibida por Europa tras la Segunda Guerra Mundial y los procesos de reestructuracin socioeconmica en los viejos y nuevos pases receptores han contribuido a aumentar la complejidad de esa relacin. En el captulo tercero se ha analizado la regulacin constitucional y legislativa del derecho a la libre sindicacin de los trabajadores extranjeros, un derecho que queda restringido por la legislacin espaola de extranjera a los inmigrantes en situacin regular en el plano de la titularidad subjetiva y a la facultad de afiliacin a las organizaciones de trabajadores nacionales en el plano objetivo. En este apartado se abordarn los procesos de visibilizacin poltica y social de los inmigrantes a travs de los vnculos establecidos con las organizaciones de trabajadores de la sociedad de acogida. Analizaremos, para ello, las dimensiones ms relevantes de la relacin entre los sindicatos espaoles mayoritarios y los trabajadores inmigrantes no comunitarios, identificando, al menos de modo tentativo, los factores que, en el marco de esta relacin, favorecen y obstaculizan la intervencin de los inmigrantes en la esfera pblica.32
de la organizacin como afiliados, colaboradores o contratados y en los centros de trabajo como delegados.
5.2 LOS SINDICATOS Y LA PARTICIPACIN SOCIAL Y POLTICA DE LOS INMIGRANTES
La mayora de los proyectos migratorios estn vinculados a la expectativa de mejora de las condiciones de vida del migrante y se encauzan hacia la
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Lo que hemos denominado participacin a travs del sindicato incluye la participacin de los inmigrantes en el sindicato, es decir, la actividad de los inmigrantes dentro
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La integracin cvica de los inmigrantes no es la funcin prioritaria del sindicato. La tarea de las organizaciones sindicales en relacin con los trabajadores inmigrantes se centra en todos aquellos aspectos relacionados con la tutela de los derechos del inmigrante como trabajador, tanto desde una ptica generalista como desde el punto de vista de la accin especfica. Sin embargo, la accin sindical con relacin al fenmeno migratorio trasciende el campo estrictamente laboral y abarca todo un elenco de actuaciones (informacin, asesora, formacin, actividades sociales orientadas a la integracin sociocultural, negociacin con la Administracin, constitucin de plataformas reivindicativas de derechos sociales y polticos) que convierten al sindicato en un agente de integracin ciudadana o cvica cuya lgica de accin tiende a converger en ciertos puntos con las asociaciones de inmigrantes y las organizaciones locales activas en el mbito de la inmigracin (Cachn 1998). En esto tienen mucho que ver las transformaciones estructurales de las ltimas dcadas y la tendencial difuminacin de la identidad del obrero industrial fordista como sujeto casi exclusivo de la accin protectora del sindicato, as como la necesidad de las propias organizaciones de trabajadores de abrirse a las alteridades generadas por la fragmentacin social posfordista (Alonso 2001). Las cuatro dimensiones de la relacin entre los sindicatos y los inmigrantes que sern objeto de anlisis son las siguientes: a) La crisis de identidad del sindicalismo fordista. b) El rol institucional de los sindicatos mayoritarios. c) La estructura del mercado laboral y la distribucin sectorial de los trabajadores extracomunitarios. d) Las estrategias de insercin laboral del inmigrante.
5.2.1 LA CRISIS DE IDENTIDAD DEL SINDICALISMO FORDISTA Y EL RETO DE LA INMIGRACIN
siano vigente en las economas centrales europeas durante las dcadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial. La redefinicin de este modelo de desarrollo a partir de mediados de los setenta, las transformaciones estructurales en la esfera productivo-laboral y la puesta en marcha de determinadas estrategias polticas deliberadas han erosionado, en las ltimas dcadas, el modelo de reproduccin laboral y de mediacin sindical asentado sobre el crecimiento econmico del ciclo posblico y sobre las polticas econmicas orientadas a la demanda, generando una difcil dinmica de adaptacin permanente de los sindicatos a las transformaciones en curso. La verdadera crisis del sindicato es la crisis del empleo asalariado (Migulez 1999). La desestabilizacin de la relacin salarial cannica del modelo de plena ocupacin posblico no est vinculada slo al dficit estructural de empleo que afecta a las economas avanzadas desde la segunda mitad de los setenta, sino tambin al cambio en el sistema de relaciones que estructuraban el trabajo en el orden industrial y a la transformacin de las conexiones y las dependencias entre la demanda, el salario, la organizacin de la produccin y los mercados (el crculo virtuoso fordista), que garantizaban el funcionamiento estable de la estructura social de acumulacin. En este sentido, la crisis del empleo asalariado es tambin la crisis de la centralidad de determinada comprensin funcional y normativa del trabajo y de la propia sociedad del trabajo (Offe 1992). El desafo para el canon fordista de representatividad e intermediacin sindical proviene, pues, de la alteracin de los rasgos ideal-tpicos de empleo clsico sobre el que aqul se asentaba. El desempleo estructural, la terciarizacin de la economa y la informalizacin del mercado de trabajo, la creciente atipicidad contractual, la desregulacin y la desestabilizacin de los estatutos laborales son algunas de las conocidas transformaciones que marcan la emergencia de una nueva cuestin social de perfiles inditos (Castel 1997) y la correlativa quiebra del principio de mejora continua que inform la tarea del sindicato a lo largo de la vigencia efectiva de aquel modelo. Estas transformaciones son paralelas al surgimiento de diversificadas fuentes y formas de conflictos en el mbito del trabajo, que no pueden ser ya reconducidos a esquemas simples y que generan procesos de diferenciacin de intereses en el seno de la cla-
La crisis de identidad del sindicato de clase es una tendencia generalizada en las sociedades postindustriales de Occidente, estrechamente relacionada con el conjunto de procesos asociados a la crisis del estado del bienestar, es decir, a la desvertebracin del rgimen de acumulacin fordista-keyne-
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se trabajadora, con la consiguiente merma de la conciencia obrera y de la visin tradicional del sindicato unitario. La crisis de identidad del sindicato fordista deriva, por una parte, del debilitamiento que las transformaciones en el trabajo han provocado en la accin sindical tanto en el centro de trabajo como en la esfera poltica, y, por otra, de las contradicciones potenciales que aquella pluralidad interna y la relacin conflictiva y/o competitiva entre grupos de trabajadores ha generado en las organizaciones de trabajadores. En un contexto social complejo y pluriconflictual, la inmigracin laboral constituye un reto aadido para los sindicatos. Los diversificados flujos de trabajadores migrantes incorporan un factor adicional de complejidad vinculado a la diferencia cultural, que reclama una no siempre sencilla reformulacin de los cdigos de la prctica sindical autctona. Aunque volveremos sobre este punto, cabe sealar, preliminarmente, que la crisis de identidad del sindicato en relacin con los trabajadores inmigrantes no est slo relacionada con el pluralismo cultural ya instalado en nuestro paisaje laboral. Son dos las principales caras de la crisis de identidad sindical con relacin al fenmeno migratorio. Si en el plano externo se traduce en una latente crisis de solidaridad, en el plano interno resulta posible hablar de una crisis de representatividad, que no es sustancialmente distinta a la que marca la relacin entre los sindicatos y determinados colectivos de trabajadores autctonos. En el plano externo, los procesos de transnacionalizacin econmica y de deslocalizacin inversora y productiva asociados a la apertura de las economas nacionales han abonado un discurso episdico de rechazo latente a la inmigracin en las organizaciones de trabajadores. El lenguaje oficial de los sindicatos nacionales reafirma el internacionalismo sindical en sintona con las declaraciones y convenios de la OIT y aboga por un orden internacional ms justo que equilibre las desigualdades entre los pases emisores y receptores que estn en el origen de los movimientos migratorios de mano de obra hacia el norte. Sin embargo, la recomposicin de las relaciones econmicas internacionales ha puesto a prueba y ha erosionado la solidaridad internacional de las organizaciones sindicales y la unidad
transnacional de clase. Las formas en que se manifiesta esta crisis de solidaridad son diversas: de la denuncia del dumping al rechazo a las inversiones de capitales del propio pas en espacios de emisin migratoria; de la visin defensiva de los efectos de la deslocalizacin a la negativa a abrir los mercados a productos provenientes de pases en desarrollo; del proteccionismo laboral a las tomas de postura ambivalentes respecto a los trabajadores inmigrantes en situacin de irregularidad administrativa. Incluso puede llegar a darse un cierto cuestionamiento del derecho a la emigracin, unido a reacciones puntuales adversas dentro del sindicato y a la construccin de una imagen de amenaza e invasin ms o menos lenta (Miquel Novajra 2004). En el plano interno o nacional, la crisis del empleo y el ascenso de la vulnerabilidad laboral ha generado una crisis de representatividad del sindicato de clase, enfrentado a la progresiva fragmentacin de estatutos laborales. La creciente heterogeneidad de la base potencial del sindicato y el acceso normalizado al mbito laboral de sujetos y colectivos de sujetos alejados del molde tradicional del sindicalismo fabril/industrial, masculino y nacional torna problemtico el mantenimiento de la influencia del sindicato sobre amplias capas de la poblacin trabajadora. En buena medida, la desidentificacin con el sindicato trae causa de la posicin frgil que estos colectivos de trabajadores ocupan en un mercado de trabajo progresivamente bipolar. La dualizacin, trmino que, al menos como metaconcepto, es apropiado para explicar la situacin del mercado de trabajo resultante de la crisis, hace referencia a la existencia de un ncleo de trabajadores con condiciones de empleo estable y con fuerte poder de negociacin, y una periferia inestable con altos niveles de precariedad y vulnerabilidad y con escaso o nulo poder de negociacin. Precisamente, una de las causas de la crisis de representatividad es que, en la prctica, la accin sindical tiende a conceder menos importancia a los intereses de los trabajadores situados en esa periferia inestable (jvenes, mujeres y, tambin, inmigrantes). Esto se debe, por una parte, a que los delegados y los miembros de los comits de empresa suelen ser trabajadores estables y, por otra, a que la implantacin sindical es menor, o ms problemtica, en los sectores donde mayoritariamente se ocupa la periferia inestable.
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Al plantear cmo incide la crisis de identidad del sindicato en la participacin social de los inmigrantes, es decir, en su integracin cvica y poltica a travs de las organizaciones de trabajadores de la sociedad receptora, la cuestin que surge inmediatamente (y que hemos dejado pendiente) es si la desidentificacin de los inmigrantes con los sindicatos proviene nicamente de la fragilidad de su condicin laboral o si se trata de una cuestin cultural o de identidad. Las dificultades del sindicato para hacerse intrprete de las reivindicaciones polticas de los trabajadores inmigrantes especialmente, de aquellas demandas de la clase obrera que, a lo largo del ciclo keynesiano eran canalizadas en el mbito del Estado a travs de la macroconcertacin tripartita con el Gobierno y las dems organizaciones de intereses no son muy distintas a las dificultades que actualmente tiene el sindicato para representar polticamente a muchos sectores de la poblacin laboral autctona. La crisis de la relacin salarial y la llegada de inmigrantes laborales ha favorecido la aparicin de fenmenos y comportamientos tnicos que encajan difcilmente con el concepto de clase que est en la base del sindicalismo (Cachn 1998). La emergencia en el mbito del empleo de nuevos ejes de identificacin que desbordan el clsico binomio capital/trabajo y la incrustacin de nuevas identidades culturales en la esfera de accin del sindicato clsico es, sin duda, una variable explicativa de las dificultades de los sindicatos para atraer a los trabajadores extranjeros a su campo tradicional de significaciones simblicas. No obstante, el proceso de debilitamiento y prdida de peso social y poltico del sindicato se enmarca en la dinmica de cambio estructural caracterizada por la crisis del Estado social y de sus regulaciones protectoras, la erosin de la fuerza incluyente de la ciudadana social, la nueva inestabilidad en el proceso de integracin social normalizada a travs del empleo y las tendencias abiertamente individualizadoras en las relaciones laborales. En este sentido, el desplazamiento del foco de inters en los actuales debates sobre la ciudadana que se expresa en la tendencia a reenviar todos los problemas de los inmigrantes o de las minoras al terreno de la identidad, el reconocimiento o el multiculturalismo, oscureciendo aquellas cuestiones vinculadas a la desigualdad social o la exclusin, ms propias de la ciudadana social (An
1998; Procacci 1999) puede abonar la idea de que los sindicatos tienen poco que decir sobre la integracin social y poltica de los inmigrantes. ste es un enfoque cuestionable, no slo porque la mayora de los inmigrantes son tambin trabajadores, sino porque es un riesgo para la democracia disociar el debate sobre el multiculturalismo y el debate sobre la desigualdad social y laboral. Como ha sealado Martiniello (2004), la afirmacin de determinadas identidades tnicas y culturales est ntimamente relacionada con los procesos de exclusin y de recomposicin de las desigualdades sociales y econmicas. Las identidades estigmatizadas o percibidas como peligrosas para la cohesin social no lo son tanto por la diferencia de que son portadoras cuanto por su condicin frgil en el plano social o en la esfera laboral. Por ello, las organizaciones de trabajadores nacionales tienen asignado un importantsimo papel con relacin al fenmeno migratorio. La tarea insustituible de promocin y proteccin de los trabajadores inmigrantes es uno ms de los desafos a los que se enfrentan los sindicatos en un marco de crisis de identidad que reclama la adaptacin de su lgica de accin a los cambios en curso, entre ellos, la progresiva diferenciacin interna de su militancia potencial.
5.2.2 EL ROL INSTITUCIONAL DE LOS SINDICATOS MAYORITARIOS Y LA PARTICIPACIN DE LOS INMIGRANTES EN Y DESDE EL SINDICATO
En las dcadas de los setenta y ochenta del siglo XX, es decir, en el apogeo de la crisis y reestructuracin de los estados del bienestar, los pases europeos imprimieron un giro en sus polticas migratorias basado en el cierre y control externo de fronteras, lo que no ha impedido que los inmigrantes hayan seguido llegando a travs de vas diversificadas e indirectas. La segunda oleada migratoria de finales del siglo XX, caracterizada por la voluntad de permanencia de los inmigrantes, ha incorporado ya a la periferia europea tradicionalmente emisora (los pases latino-mediterrneos) como lugares de destino. Como se seal en el captulo tercero, Espaa se ha visto envuelta en estos procesos de cambio de forma paradjica y contradictoria, ya que el desarrollo de unas estructuras de proteccin social homologables a las de los Estados centrales ha coincidido con la crisis y el cuestionamiento del modelo de sociedad
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tomado como referencia para edificar el sistema de bienestar. El contexto en el que Espaa se inserta en el marco de las democracias de la Europa Occidental es tambin el de la construccin (y constitucionalizacin) de un modelo democrtico de relaciones laborales basado en el pleno reconocimiento de la autonoma colectiva y de las organizaciones sindicales libres e independientes y en el abandono del intervencionismo autoritario de la etapa poltica precedente. La polarizacin del sindicalismo espaol de la transicin democrtica, as como los retos que en aquella coyuntura planteaban la crisis econmica y las transformaciones en y del empleo, contribuyeron a la construccin de un modelo de sindicalismo tpico de las sociedades en crisis (Monereo Prez 1996). Si, en los Estados europeos centrales, los sindicatos hicieron frente a la crisis partiendo de un modelo ya construido, en nuestro medio se escenific la construccin del modelo en la crisis. La implantacin y extensin de la figura del sindicato ms representativo o mayoritario durante los primeros aos de la democracia fue un proceso de cooptacin selectiva33 de los sujetos aptos para la institucionalizacin sindical requerida por el marco constitucional que satisfaca los fines perseguidos por el Estado y por las propias organizaciones sindicales. Si el Estado ambicionaba la individualizacin de un interlocutor sindical estable y responsable para la gestin comn y continuada de la crisis econmica, las organizaciones sindicales buscaban la superacin de la atomizacin sindical y su reconocimiento y legitimacin como organizaciones representativas de los trabajadores (Monereo Prez 1996; Guilln 1996; Lapuente y Ortiz de Villacin 2000). El resultado ha sido un sistema con clara tendencia hacia la concentracin en el que se consolidan dos grandes organizaciones, mayoritarias por razn de audiencia electoral y afiliacin, cuya legitimidad social y poltica se sustenta
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en el respaldo de la clase trabajadora, pero tambin en su institucionalizacin o semipublificacin. En contraste con las estrategias de concertacin y con la fortaleza de las organizaciones de trabajadores caractersticas de la etapa fordista clsica, el desarrollo del modelo de relaciones laborales en la crisis se caracterizar por la preeminencia de una concertacin corresponsable de corte neocorporativo y de signo, a menudo, concesivo en la que la posicin a la defensiva del sindicato en un contexto de cambios y reformas estructurales se hace compatible con la atribucin al mismo de un estatus semipblico. Los grandes sindicatos quedan, de este modo, comprometidos o corresponsabilizados en las decisiones del gobierno de la economa, especialmente las que afectan a la poltica laboral, sin sustituir o suplantar el mbito parlamentario, adquiriendo incluso poder gerencial en su realizacin. Las organizaciones sindicales mayoritarias (CC. OO. y UGT) eran las que estaban mejor preparadas para identificar el reto que supona, a mediados de los aos ochenta, la incipiente llegada de inmigrantes econmicos en un contexto de crisis del empleo, y para asumir como una tarea sindical prioritaria el dar respuesta a la situacin de los trabajadores inmigrantes. La temprana articulacin de estructuras sindicales especficas,34 as como la accin diversificada y constante que las organizaciones de trabajadores han desplegado a lo largo de las ltimas dcadas testimonian el compromiso de los sindicatos mayoritarios por la integracin laboral de los inmigrantes, en condiciones de igualdad de derechos. Ahora bien, el rol institucional progresivamente asumido por los sindicatos mayoritarios en relacin con la poltica de inmigracin, est expresado, entre otros aspectos: 1. En la financiacin semipblica de las estructuras sindicales especficas dedicadas a la atencin del inmigrante.
se extienden a partir de finales de los ochenta al resto de comunidades autnomas. En el IV Congreso Confederal de CC. OO. (1987), la Secretara de Emigracin pasa a denominarse Secretara de Emigracin e Inmigracin, que adopta, en el Congreso de 1991, la denominacin Secretara Confederal de Migraciones. Por su parte, los Centros-Gua de la UGT se ponen en marcha en 1991. En 1990, UGT crea la Secretara Confederal de Accin Social, a la que se atribuye la poltica sindical en materia de inmigracin.
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Hay, de hecho, cierto paralelismo entre este proceso de cooptacin selectiva de los sindicatos ms representativos en la transicin a la democracia y el proceso de seleccin institucional de las asociaciones de inmigrantes consideradas ms representativas o mayoritarias en el perodo en el que Espaa se ha consolidado como pas receptor de inmigracin, proceso al que se ha hecho referencia en el captulo 3. En 1986 se crean los Centros de Informacin para Trabajadores Inmigrantes (CITE) de CC. OO. en Catalua, que
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2. En la posicin diferenciada de los sindicatos mayoritarios dentro de la red institucional de actores que intervienen en la definicin de la poltica migratoria y en la tenencia de vocala en el Foro para la integracin social de los inmigrantes y en los distintos Foros autonmicos (Zapata-Barrero 2004b). 3. En su incorporacin a los mecanismos de gestin de los flujos migratorios (contingente)35 y a organismos especficos de reciente creacin como la Comisin Laboral Tripartita de Inmigracin. 4. En la atribucin al sindicato de mrgenes de capacidad codecisora y aun normativa, articulados a travs de acuerdos con las organizaciones empresariales y el Gobierno,36 que ha condicionado, de un lado, la percepcin de las funciones del sindicato por parte de los inmigrantes, y, de otro, los modos de actuacin de las organizaciones sindicales mayoritarias como plataforma de participacin pblica a travs de la cual los trabajadores no nacionales han podido canalizar sus reivindicaciones. En ambas dimensiones, la relacin poltica entre sindicatos e inmigrantes ha estado teida de una casi inevitable ambivalencia. Por lo que respecta a la percepcin del sindicato por parte de los inmigrantes, el estatus institucional de las organizaciones de trabajadores mayoritarias induce, en la prctica, a que el inmigrante vea al sindicato no tanto, o no slo, como una organizacin reivindicativa, sino como una entidad semipblica de representacin, cuando no como una institucin del propio Estado. Esto se traduce en una actitud inicial de prevencin o de desconfianza que tiende a evolucionar hacia una visin de las organizaciones sindicales mayoritarias como gestoras laborales de carcter semipblico que proporcionan servicios a los trabajadores inmigrantes
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en el marco de la poltica laboral vigente (Colectivo IO 2003). Los sindicatos representan, de algn modo, el rostro amable de un Estado regulador, controlador y represor que cuenta con estructuras a las que el inmigrante puede acudir en solicitud de apoyo. El incentivo a la afiliacin es, en este imaginario de expectativas, instrumental. Por una parte, el trabajador inmigrante recala en el sindicato como una estrategia de normalizacin y no por su conciencia de clase. Por otra, y en esto no hay diferencias con la tendencia seguida por los trabajadores autctonos, la afiliacin tiende a ser concebida como una condicin para acceder gratis o a un precio ms asequible a determinados servicios de informacin, asesora jurdica y orientacin laboral cuando stos son necesarios, lo que puede generar en el sindicato una percepcin de los trabajadores inmigrantes como gentes que buscan gestiones, pero que no militan (Miquel Novajra 2004). En todo caso, no existe un patrn de comportamiento homogneo de los inmigrantes, dndose un espectro de posiciones que abarca desde el activismo reivindicativo hasta la hostilidad hacia las organizaciones de trabajadores y la consiguiente actitud pasiva, indiferente y aun refractaria. En relacin con la dimensin poltica del sindicato, es decir, al papel de la organizacin como un movimiento reivindicativo de los asalariados nacionales y extranjeros cuyo eje de identificacin es la condicin salarial, es justo reconocer que, en el plano del discurso y en el de los hechos, los sindicatos han desarrollado una gran tarea de concienciacin y de pedagoga pblica con relacin a la xenofobia y la discriminacin de los extranjeros en el trabajo, han tratado de influir en la poltica y el diseo de las sucesivas leyes de extranjera, se han tomado en serio la necesidad de reformular el vnculo nacionalidad-ciudadana que todava hoy determina la titularidad del ncleo de los derechos
cesidades de puestos a cubrir a travs del contingente por parte de las organizaciones sindicales ha podido estar mediatizada por su actitud temerosa ante una nueva competencia laboral. Un ejemplo de esta capacidad codecisora es el acuerdo de octubre de 2004, alcanzado entre el Gobierno, la patronal y los sindicatos sobre la frmula para normalizar la situacin de los extranjeros irregulares en expectativa de ingresar en el mercado laboral, acuerdo que, incorporado literalmente al nuevo reglamento (Disposicin Transitoria Tercera), dara lugar al denominado proceso de normalizacin entre los meses de febrero y mayo de 2005.
La LO 4/2000 elev a rango de ley la previsin del Reglamento de 1996 de dar audiencia a los sindicatos para la fijacin del contingente. El cambio de orientacin en la convocatoria del contingente operado por la reforma 8/ 2000 y su desarrollo reglamentario (RD 864/2001), luego refrendado por la reforma 14/2003 (artculo 39) y su desarrollo reglamentario (RD 2393/2004, artculo 79.1) no alter esta previsin. La participacin de los sindicatos en la propuesta de contingente a partir de la reforma puede vincularse a la crisis de solidaridad a la que se ha hecho referencia anteriormente. Como han sealado Aparicio y Roig (2006), la invariable estimacin a la baja de las ne-
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polticos tanto CC. OO. como UGT han defendido el reconocimiento del derecho al sufragio activo y pasivo de los inmigrantes en el mbito municipal,37 as como la participacin y consulta mediante la creacin de Consejos de Inmigrantes y, finalmente, se han constituido como plataformas reivindicativas en defensa de los derechos de los inmigrantes actuando conjuntamente con las asociaciones que los representan. Baste recordar, por ejemplo, el abandono, en diciembre de 1999, de la mesa de negociaciones del Foro para la integracin social de los inmigrantes junto a las ONG y las asociaciones de inmigrantes, en protesta por las enmiendas del senado que pretendan restringir el marco de derechos del proyecto de LO 4/2000, o la accin desarrollada en las movilizaciones conjuntas de comienzos de 2001, tras la aprobacin de la reforma (LO 8/2000), en las que anunciaron la intencin de seguir afiliando a todo aqul que lo solicitase con independencia de su situacin administrativa. Sin embargo, este rol de agente impulsor de la integracin cvica y de plataforma articuladora de la participacin pblica de los trabajadores inmigrantes en el trabajo y ms all del trabajo tiene su lmite en el repetidamente sealado carcter semiinstitucional o semipblico de los sindicatos mayoritarios. No slo porque en un contexto de crisis y degradacin del empleo y de debilidad sindical, la organizacin del consenso con las organizaciones intermedias tiende a ser canalizada por el poder pblico en el sentido que interesa a los fines de la realizacin de las polticas gubernamentales en materia de inmigracin, sino porque, en ciertos aspectos, se da una connivencia objetiva de los sindicatos mayoritarios con la lnea poltica oficial. La distancia que esto provoca entre sindicatos y trabajadores inmigrantes se manifiesta en el desbordamiento que para las organizaciones autctonas de trabajadores suponen determinadas reivindica37
ciones de los inmigrantes que se sitan en el margen del consenso poltico. En estos casos, el recurso a otras vas de articulacin de sus demandas laborales y polticas, como las asociaciones de inmigrantes mayoritarias o las plataformas alternativas ubicadas en los mrgenes de la composicin institucional de intereses, cuya eficacia poltica es ms limitada, puede generar dinmicas de competencia entre los sindicatos mayoritarios y aquellas otras instancias representativas. Seguramente, la irregularidad es uno de los aspectos del fenmeno migratorio en el que las limitaciones del rol poltico del sindicato mayoritario se manifiestan de modo ms apremiante, ya que, ms all de que la toma de postura sindical pueda estar basada en argumentos no totalmente coincidentes con la lnea seguida por el Gobierno de turno,38 el discurso de las organizaciones de trabajadores termina finalmente prestando apoyo a las polticas de contencin de los flujos y de evitacin del denominado efecto llamada.
5.2.3 TRABAJADORES INMIGRANTES, ORGANIZACIONES DE TRABAJADORES Y PARTICIPACIN: ALGUNOS CONDICIONANTES
Junto al cambio estructural en Espaa como contexto de recepcin y a los especficos condicionantes de las funciones sociales y polticas de los sindicatos mayoritarios, el anlisis de las interacciones entre los sindicatos autctonos y los trabajadores inmigrantes ha de tomar en consideracin dos dimensiones adicionales, vinculadas a los marcadores empricos de la incorporacin de los flujos migratorios laborales al entramado productivo del pas de establecimiento. A pesar de que, como se ha subrayado oportunamente, el abordaje del fenmeno de la inmigracin desde el prisma exclusivo de su relacin con el mercado de trabajo tiene importantes limitaciones analticas, tericas y polticas (Cachn
fensin laboral de los irregulares y el relajo de la inspeccin laboral. En el trasfondo de este discurso hay una gran preocupacin de las organizaciones sindicales por la integracin correcta a travs de cauces regulares para evitar la creacin de bolsas de marginacin pero, tambin (o sobre todo) para limitar la presin a la baja de las condiciones laborales de los autctonos que provoca la irregularidad. Vase por todos, de forma paradigmtica, Confederacin Sindical de Comisiones Obreras (2003).
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A finales de 2005 (16 de diciembre) Comisiones Obreras de Catalua present el documento El dret a vot de les persones immigrades (http://www.conc.es/immigracio), en el que el sindicato renueva su compromiso por la consecucin del derecho de sufragio de los inmigrantes. A partir de la reforma 8/2000, los sindicatos han apoyado una poltica ms generosa con los inmigrantes (ampliacin del reconocimiento de derechos, mayor flexibilidad en el sistema de concesin de permisos/autorizaciones y visados), denunciando la situacin de explotacin e inde-
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2006), la relevancia de estas dos nuevas dimensiones no puede subestimarse a la hora de analizar las mediaciones sindicales orientadas a facilitar la integracin cvica de los trabajadores inmigrantes. 5.2.3.1 La estructura del mercado de trabajo y la distribucin sectorial de los trabajadores no comunitarios Entre los aos 1999 y 2006, perodo en el que Espaa se ha consolidado definitivamente como pas receptor de inmigracin, se ha prolongado la fase de recuperacin de la crisis de 1992-1994, caracterizada por una tendencia al crecimiento continuado del empleo en unas condiciones econmicas difciles de sostener indefinidamente (Recio 2005). La mejora del empleo, que ha favorecido la llegada de inmigrantes con posibilidad de insercin en el mercado, no ha supuesto, sin embargo, la alteracin de determinados rasgos idiosincrsicos del mercado de trabajo espaol, que contrastan con los del resto de pases de la UE. Algunos de estos rasgos (especialmente, el desempleo y la temporalidad), bien pueden ser considerados problemas endmicos que afectan no slo a los trabajadores inmigrantes, sino tambin a amplias capas de la poblacin activa nacional. Los trabajadores inmigrantes ingresan, pues, en un escenario laboral que es conflictivo y problemtico tambin para los nacionales y que presenta las siguientes caractersticas estructurales: a) Bajos niveles de participacin laboral y elevados niveles de desempleo, sobre todo, en la poblacin femenina y entre los jvenes de ambos sexos. b) Altas tasas de temporalidad y elevados ndices de rotacin en el empleo, el paro y la inactividad, que tambin afectan a los jvenes y a las mujeres. c) Destacables niveles de economa sumergida, irregular o informal, concentrados relativamente ms en algunas actividades y territorios. d) Bajo crecimiento de la productividad del trabajo, como resultado de una estructura productiva dominada por pequeas empresas y en la que siguen siendo relevantes actividades intensivas en mano de obra, cuya ventaja competitiva se
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haba basado, tradicionalmente, en unos costes laborales menores que los de los principales pases de la UE. e) Fuertes diferencias territoriales en los indicadores del mercado de trabajo, combinadas con una baja movilidad de la poblacin activa (CES 2004). Algunos rasgos bsicos de la posicin de los inmigrantes en el mercado de trabajo espaol son los siguientes: 1. Tasa de actividad: los trabajadores inmigrantes presentan una tasa de actividad (proporcin de activos sobre la edad de trabajar) muy superior, en trminos globales, a la de los espaoles. La diferencia se reproduce por sexos. Las tasas de actividad de los varones extranjeros y las mujeres extranjeras no comunitarios son aproximadamente 15 puntos superiores a las de las mujeres y varones espaoles.39 Esto se debe a su incorporacin ms temprana a la actividad laboral. nicamente en las edades ms avanzadas (55 aos y superiores), la tasa de actividad de los espaoles es ms alta. 2. Edad: la poblacin activa extranjera de hombres y de mujeres tiene una estructura de edades mucho ms joven que el conjunto de la poblacin activa espaola. Los trabajadores extranjeros se incorporan tempranamente al mercado de trabajo. La prolongacin de la formacin y el consiguiente retraso en la incorporacin al mercado es un rasgo (por ahora) exclusivo de la insercin en el empleo de los autctonos. 3. Tasa de paro: a pesar de que los trabajadores inmigrantes tienen una tasa de ocupacin (ocupados sobre activos) ms alta, su tasa de paro se sita por encima de la de los espaoles. La mayor tasa de paro femenina en los espaoles se reproduce en las trabajadoras extranjeras. 4. Temporalidad: el porcentaje de asalariados extranjeros con contrato temporal es bastante ms alto que el de los trabajadores espaoles, ya de por s elevado. Esto se debe, en buena medida, a la distribucin sectorial del trabajo de los inmigrantes y a que muchas de las actividades que desarrollan son estacionales. Tambin se explica por la incorporacin ms reciente al mercado
3.4 (captulo 3).
Vanse los datos relativos a la evolucin de las tasas de actividad de la Encuesta de Poblacin Activa del cuadro
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de trabajo y por la consolidacin ms tarda de situaciones de estabilidad laboral. Dos tipos de contrato, los eventuales por circunstancias de la produccin y los de obra o servicio determinado, representan con diferencia el porcentaje ms alto del total de contratos iniciales realizados. 5. Distribucin sectorial: a pesar de que los datos de la distribucin sectorial varan algo en funcin de las fuentes utilizadas (EPA, permisos/ autorizaciones de trabajo, altas en la Seguridad Social), todos los indicadores sealan que la agricultura, la construccin y el servicio domstico son las ramas de actividad que concentran el grueso del empleo inmigrante, junto a algunas actividades encuadradas en el rubro genrico servicios (fundamentalmente, hostelera y comercio al por menor). En comparacin con los trabajadores espaoles (30% aproximadamente), el porcentaje conjunto de trabajadores inmigrantes ocupados en las ramas de actividad sealadas es muy alto (75% aproximadamente), lo que da una idea de la gran concentracin sectorial que caracteriza al empleo de los extranjeros. No obstante, en los ltimos aos se ha producido una tmida aunque progresiva expansin del empleo de los trabajadores extranjeros hacia actividades industriales y de servicios (fuera de la hostelera). Estos datos elementales nos dicen que la inmigracin laboral en constante incremento ha venido a cubrir el vaco de empleo dejado por una poblacin local que ha ascendido a los segmentos altos del mercado de trabajo gracias a la formacin (lo que explicara el alto desempleo asociado a la sobreeducacin) y/o que no est dispuesta a aceptar las condiciones salariales y de trabajo presentes en determinados sectores o actividades. La segregacin ocupacional que caracteriza la distribucin de los trabajadores inmigrantes en el mercado de trabajo es el producto combinado de las polticas migra40
torias, de las estrategias empresariales de segmentacin de la fuerza de trabajo y de la eleccin de las familias (votantes) autctonas. La visin instrumental de la inmigracin favorece la articulacin de mecanismos para generar espacios laborales que son cubiertos por una fuerza de trabajo inmigrada con menos derechos o dispuesta a aceptar peores condiciones de empleo. Sin embargo, del hecho de que la poltica de inmigracin canalice la mano de obra inmigrante hacia determinados sectores y actividades poco deseados o con malas condiciones, no se sigue necesariamente que las condiciones de los trabajadores extranjeros regulares 40 que se ocupan en esos sectores sean, por definicin, peores que las de los trabajadores autctonos ocupados en los mismos mbitos. En realidad, cuando se analiza la situacin de los inmigrantes en el mercado de trabajo no se describen sus condiciones concretas, sino las condiciones generales de las ramas de actividad ocupadas por autctonos ubicados en los estratos ms bajos de la clase obrera (Cachn 2003b). La situacin de contratacin de los trabajadores extranjeros en situacin regular (con autorizacin de residencia y trabajo y, por tanto, con posibilidad de tener un contrato legal) es similar a la situacin de los trabajadores nacionales (Carrasco y Garca Serrano 2004). Ahora bien, en un marco general de precariedad, la desproporcionada concentracin de los inmigrantes en mercados de trabajo secundarios que es, como se ha sugerido anteriormente, el resultado de una discriminacin estructural hace que, en trminos globales, sus condiciones de trabajo y la calidad de sus empleos estn ms prximos a los de la periferia inestable. En este sentido, los marcadores de la posicin de los trabajadores inmigrantes en el mercado de trano puede oscurecer la existencia de una amplia oferta de mano de obra ilegal y sin derechos que, como ya se ha sealado en este estudio, es en buena medida un producto institucional, es decir, una consecuencia de la ratio de las sucesivas reformas de la Ley de Extranjera. El proceso de normalizacin llevado a cabo entre febrero y mayo de 2005 supuso una suerte de puesta a cero en el contador de la irregularidad, pero quizs pueda esperarse, a medio plazo, la generacin de una bolsa de irregularidad formada por la irregularidad residual del proceso de 2005 y las nuevas entradas irregulares.
El matiz es importante, ya que en el mercado de trabajo espaol ha existido y existe una bolsa de irregularidad fluctuante y difcil de cuantificar. Es relevante porque las condiciones de explotacin que padecen los trabajadores ilegales han contribuido a la construccin de una imagen del trabajador extranjero (de todos los trabajadores extranjeros) como un trabajador que empeora las condiciones de trabajo de los autctonos, imagen errnea en el caso de los trabajadores inmigrantes regulares. Y al revs, es relevante porque la tendencial igualacin en derechos y condiciones de trabajo entre los trabajadores extranjeros regulares y los autctonos ocupados en los mismos sectores
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bajo no son favorables para la participacin del trabajador en el sindicato y en la sociedad a travs del sindicato. La mayor juventud de la poblacin laboral inmigrante y las ms altas tasas de desempleo son factores de desidentificacin con las organizaciones de trabajadores. El ndice de precariedad contractual proporcionalmente mayor, es decir, la mayor inestabilidad laboral, es un factor que tambin dificulta la identificacin con los trabajadores estables (y, por tanto, con las organizaciones que representan sus intereses), y que obstaculiza la participacin en la eleccin de representantes del personal. Por otra parte, en los sectores donde se ocupan preferentemente los inmigrantes, la densidad de las relaciones laborales, medida a travs de la participacin en las elecciones sindicales, es inferior a la media. La propia configuracin de la relacin laboral en estos sectores, en los que predominan las pequeas empresas y las empresas familiares, propicia la relacin individualizada con el patrn y la percepcin hostil de la mediacin sindical que, llegado el caso, puede incluso suponer un riesgo para el trabajador. En el otro extremo, el carcter mucho ms dinmico de los trabajadores inmigrantes que se expresa en la mayor tasa de actividad y en su mayor movilidad es un factor que puede favorecer la relacin con los sindicatos locales. La tmida e incipiente tendencia a la desconcentracin sectorial y la consolidacin de situaciones de empleo estable son tambin factores positivos en esa direccin. En todo caso, la idea de que los inmigrantes y la periferia precaria local deben alcanzar la condicin de trabajadores estables para que su relacin con el sindicato dentro y fuera del centro de trabajo llegue a ser fluida, no es coherente con los retos que la situacin actual del mercado de trabajo plantea al sindicalismo, entre ellos acomodar sus estructuras y sus estrategias de actuacin a las necesidades y expectativas de amplios colectivos de trabajadores cada vez ms diferenciados. 5.2.3.2 Las estrategias de insercin laboral de los trabajadores inmigrantes La ltima dimensin relevante de la relacin inmigrantes/sindicatos es la que atae a las estrategias de insercin del inmigrante qua inmigrante en el mercado laboral. La expresin estrategias de insercin no hace referencia a las caractersticas que marcan el acceso y la permanencia en el mercado
laboral del trabajador inmigrante (tasa de actividad, tipo de contrato, sector ocupacional, etc.), sino a los modos en que el trabajador inmigrante plantea y realiza el objetivo genrico de integracin en la sociedad receptora en y a travs del trabajo. El proyecto de integracin laboral puede llevarse a cabo a travs diversas estrategias que vienen condicionadas no slo por determinantes econmicos e institucionales, sino tambin por un complejo de factores de origen diverso como la autopercepcin del trabajador inmigrante, el modo de comprender el contexto social de llegada, la mayor o menor interiorizacin de los valores hegemnicos de la sociedad receptora, los ciclos vitales y familiares (especialmente en el caso de las trabajadoras inmigrantes), el origen rural o urbano del trabajador y la cultura poltica y sindical del pas de origen. Las estrategias de insercin laboral involucran, por tanto, aspectos esenciales del proceso de integracin del inmigrante en el pas de recepcin no ya slo como trabajador, sino como sujeto inserto en la red de relaciones sociales de la sociedad de acogida. Es oportuno sealar que estos canales de acceso al mundo del trabajo no son siempre elegidos por el inmigrante como una estrategia deliberada, dado que muchas veces constituyen adaptaciones a las circunstancias concretas de los proyectos migratorios y al mayor o menor margen de autonoma de que dispone el inmigrante trabajador. De acuerdo con una tipologa propuesta por el Colectivo IO (2003), las estrategias de insercin laboral pueden reducirse a cuatro posiciones bsicas que presentan unos rasgos tpicos o ideales, con frecuencia solapados en la prctica. A pesar de que las estrategias de insercin presentan fuertes marcadores de carcter nacional o etnocultural, resulta errneo identificar cada una de ellas con un grupo o conjunto de grupos nacionales. La primera estrategia, de carcter grupal (familiar o tnico), es el repliegue protector, que se concreta ya en la adopcin de una posicin de sumisin y dependencia en el caso de ser contratado por un empresario autctono, ya en la asuncin de la lgica del gueto si el empleador es tambin extranjero (frecuentemente de la misma nacionalidad que el trabajador). El primer caso es propio de las empresas autctonas de tipo familiar. El inmigrante asu-
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me una actitud de conformidad, docilidad y fidelidad como estrategia para ganarse un lugar en el mercado laboral. En el segundo, el inmigrante ingresa en una suerte de microsociedad laboral separada de la poblacin autctona, regida por la costumbre y la jerarqua y con un marcado sesgo identitario. La segunda estrategia, la insercin laboral como igualdad de derechos, la ms frecuente entre los inmigrantes, tiene como objetivo acogerse a las ventajas de la regulacin laboral existente en Espaa a travs de la igualacin con los trabajadores nativos. La meta final de la estrategia es la obtencin de una autorizacin permanente o la naturalizacin y el acceso a un estatus legal ms seguro a travs del que utilizar normalizadamente los resortes legales y sindicales de la poltica laboral. En tercer lugar, la insercin laboral como competencia individual o la estrategia del valor aadido implica la asuncin de las coordenadas ideolgicas del individualismo competitivo por parte del trabajador inmigrante con el fin de aprovechar las ventajas comparativas que puede ofrecer en el mercado frente a los dems candidatos y asegurarse el puesto de trabajo y la posterior promocin. Esta estrategia puede generar reacciones adversas en los autctonos situados en los mismos parmetros ideolgicos, debido a que las principales ventajas laborales que el inmigrante puede ofrecer son la movilidad geogrfica y la disposicin a aceptar salarios inferiores. Finalmente, la insercin laboral como militancia obrera es aquella estrategia basada en la unidad de accin con los trabajadores autctonos que adopta actitud crtica ante la organizacin econmica y laboral existente en Espaa y propone una militancia unitaria orientada a trabajar por una sociedad ms igualitaria y participativa. Este modo de comprender la insercin laboral no siempre es constante y muchas veces se asume slo en coyunturas puntuales. Las cuatro estrategias descritas tienen un fuerte poder modulador de la relacin que los trabajadores extranjeros establecen con los sindicatos nacionales, y condicionan, en gran medida, las posibilidades de integracin cvica del inmigrante a travs de las organizaciones de trabajadores.
1) En los casos de repliegue protector y de competencia individual, la relacin entre los trabajadores inmigrantes y los sindicatos es distante y, frecuentemente, inexistente. No se trata slo de una cuestin de desconfianza hacia el sindicato, sino tambin de la percepcin del sindicato como un obstculo o, incluso, un peligro para la realizacin del proyecto migratorio. a) En los supuestos de repliegue protector, los espacios laborales (pequeas empresas familiares autctonas y negocios tnicos) son casi cotos vedados a la presencia sindical. Por una parte, la relacin de confianza de tipo casifamiliar del inmigrante con el pequeo empresario local y la actitud de sumisin y de conformismo adoptada por el inmigrante, sea sta instrumental o no refuerza la percepcin, frecuentemente asociada al miedo a las represalias y al escaso poder de negociacin del empleado, de que la mediacin sindical no es necesaria para los intereses del trabajador. Por otra parte, en los llamados negocios tnicos, las caractersticas definitorias de los mismos, as como las relaciones de lealtad establecidas entre el etnoempresariado y sus trabajadores, por lo general, del mismo origen nacional o cultural, inhiben la presencia sindical. A pesar de su heterogeneidad y variedad, un rasgo comn a los negocios tnicos es su encaje en la denominada economa informal, integrada por actividades intensivas en fuerza de trabajo, con escasos requisitos tecnolgicos, desarrollada en mercados no regulados y con una fuerte competencia interna (Sol y Parella 2005). Buena parte de los negocios tnicos se nutren de los trabajadores con menos oportunidades laborales en la economa formal, es decir, trabajadores en situacin de irregularidad administrativa cuya nica alternativa es la insercin laboral a travs de canales informales alejados de la regulacin y los mecanismos de intermediacin sindical institucionalizados. b) Si en los dos supuestos de repliegue protector, la problemtica relacin entre el trabajador inmigrante y los sindicatos viene dada por una combinacin de elementos subjetivos y objetivos, en la estrategia de competencia individual prima el elemento subjetivo, es decir, la adopcin del trabajador inmigrante de
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una actitud individualista, competitiva y autocentrada, tpicamente free rider. La adopcin de esta estrategia es, a menudo, un reflejo especular del individualismo de los trabajadores autctonos mejor cualificados o mejor adaptados a las condiciones de la nueva flexibilidad laboral. Slo que stos hacen valer su posicin prevaleciente a travs de estrategias neoelitistas de defensa de los mercados internos a espaldas de los mercados secundarios, mientras que el inmigrante free rider, alejado del sindicato y de cualquier planteamiento de lucha por los intereses colectivos de los trabajadores, sustenta su estrategia en el valor aadido que su disposicin a adaptarse a los requerimientos del mercado competitivo (rompiendo, incluso, las reglas) puede tener para el xito de su proyecto laboral individual. 2) La relacin de los trabajadores inmigrantes con los sindicatos y su compromiso con la organizacin a travs de la participacin en sus estructuras internas es ms regular y fluida en los supuestos de insercin laboral como igualdad de derechos y como militancia obrera. En ambas estrategias hay una cierta connotacin normativa, relativa a la concepcin del trabajo y al modo
de entender la solidaridad laboral y la defensa colectiva de los derechos y las condiciones de trabajo sin distinciones. Pero igualmente, tambin la articulacin efectiva de estas estrategias viene modulada por el efecto acumulativo de fenmenos heterogneos que han disminuido la capacidad del sindicato para actuar como un verdadero contrapoder (Boltanski y Chiapello 2002). Entre ellos, es claro, est la crisis del Estado social entendida como crisis civilizatoria y, especialmente, el estatuto declinante de valores e ideas asociados a la lucha obrera clsica. As, la adopcin mayoritaria de la estrategia de igualdad de derechos por parte de los inmigrantes implica, en los hechos, la aceptacin del papel regulador del Estado y de las instituciones y la valoracin positiva del rol semipblico del sindicato, concebido no tanto como una plataforma de lucha, sino como un subsistema diferenciado dentro de las instituciones al que se han delegado funciones de gobierno poltico del fenmeno migratorio. En la medida en que el objetivo de esta estrategia de insercin laboral es la normalizacin e igualacin en derechos (al menos en derechos laborales) con los trabajadores autctonos, la participacin en y a travs del sindicato autctono de los inmigrantes tender a ser funcional a la consecucin de ese fin.
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Un anlisis comparado de las experiencias de participacin cvica y poltica de los inmigrantes
6.1 INTRODUCCIN: LA ASIMETRA EUROPEA
La movilizacin y participacin de los inmigrantes no ha sido tenida en cuenta en la arena poltica europea debido a que la inmigracin ha sido tradicionalmente percibida desde una perspectiva econmica y laboral. En las ltimas dcadas, los inmigrantes han reclamado un papel poltico en los pases europeos, una reivindicacin ligada al asentamiento estable en las sociedades de acogida. La concrecin institucional y normativa del rol de los inmigrantes en el mbito de la poltica interna ha sido desigual, especialmente en lo que atae a la participacin electoral. En efecto, la situacin del reconocimiento de derechos polticos a los no nacionales por parte de los Estados europeos se puede calificar como asimtrica. A excepcin del caso de Blgica, que en 2004 aprob una ley que reconoce el derecho de voto (aunque no la elegibilidad) a los extranjeros residentes en los comicios locales, no se han producido avances significativos en la materia desde que, en 1985, los Pases Bajos concedieran el sufragio activo y pasivo en el mbito local a los extranjeros. Previamente lo haban hecho Suecia (1975), Dinamarca (1981), Finlandia (para ciudadanos procedentes de pases escandinavos), Irlanda (1983) y Gran Bretaa (para residentes que fueran ciudadanos de pases de la Commonwealth), as como otros dos pases no comunitarios (Noruega y dos cantones de Suiza). Entre los nuevos miembros de la UE, la Repblica Checa, Estonia, Hungra, Lituania, Eslovaquia y
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Eslovenia, conceden el derecho a voto en el mbito municipal a los inmigrantes extracomunitarios. La cuestin del sufragio de los extranjeros no comunitarios es un debate abierto en los Estados que no lo han reconocido todava (especialmente, en Francia y en Italia y, en menor medida, en Alemania). Son cinco las variables para considerar en relacin con el reconocimiento del derecho de sufragio de los extranjeros no comunitarios en Europa: a) El mbito territorial (local o regional) para el que se reconoce el derecho. b) La extensin del derecho, es decir, si se trata slo del derecho a elegir o tambin a ser elegido. c) La regulacin estatal del derecho o la atribucin autnoma por la propia Administracin territorial (generalmente, local) donde se va a ejercer. d) El perodo de residencia legal en el pas de acogida exigido para el reconocimiento del sufragio. e) La posibilidad de que los extranjeros formen partidos polticos para concurrir a las elecciones. La nica iniciativa europea que intenta el reconocimiento de un mnimo sustrato se ha desarrollado en el seno del Consejo de Europa a travs del Convenio sobre la participacin de los extranjeros en la vida pblica local (Estrasburgo, 5 de febrero de 1992). Sin embargo, aunque el Convenio est en vigor desde el 1 de mayo de 1997, tras cuatro ratificaciones, su adopcin ha sido escasa.1
do ocho la ratificacin (http://conventions.coe.int).
Si tomamos los datos a fecha de abril de 2007, el Convenio ha sido firmado por 12 pases, aunque slo han segui-
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El Convenio se estructura en tres partes: 1. La primera reconoce diversos derechos de participacin para los extranjeros, uniendo, a la ratificacin del convenio, el reconocimiento de dichos derechos por los ordenamientos jurdicos nacionales. 2. La segunda establece la obligacin de los Estados de proporcionar a los residentes extranjeros informacin sobre sus derechos y deberes respecto a la vida local, implantando algunas restricciones a los derechos que se consagran en la primera parte. 3. La ltima parte recoge las cuestiones formales y procedimentales relativas a su firma, ratificacin y vigencia. En lo relativo a los derechos de participacin, la primera parte del convenio resulta de especial inters, en concreto el captulo tercero (C), de los tres que la integran: El Captulo A otorga a los extranjeros residentes los derechos de libertad de expresin, reunin y asociacin, incluyendo en este ltimo el de fundar sindicatos o afiliarse a ellos y el de crear asociaciones locales para la ayuda mutua, conservando la identidad cultural y defensa de intereses comunes. El Captulo B, por su parte, obliga a los Estados a crear organizaciones consultivas o facilitar otras medidas institucionales para los colectivos locales que alcancen un nmero significativo de residentes, asegurando que stos se relacionan con las organizaciones existentes y potenciando espacios de encuentro para la discusin de los problemas locales que afectan especialmente a dichos colectivos, promoviendo la integracin en la vida de la comunidad. Los diferentes Estados se comprometen con la ratificacin del convenio a que los representantes de los extranjeros residentes sean elegidos por sus colectividades o nombrados por las respectivas asociaciones.
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En el Captulo C, el artculo 6 establece que cada parte se compromete (aunque con reservas) a conceder el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones locales a todo extranjero residente, que ste cumpla las mismas condiciones que se aplican a los nacionales y, adems, haya residido legal y habitualmente en el Estado en cuestin durante los cinco aos anteriores a las elecciones. Esta ltima previsin fue recogida en el Tratado de Maastricht (1992), en su artculo 8 B para los nacionales de los Estados miembros. El precepto citado dispone que todo ciudadano de la Unin, que resida en un Estado miembro del que no sea nacional, tendr derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales del Estado miembro en el que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado. Asimismo, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea, aprobada en el 2000 en Niza, incluye los derechos de los ciudadanos de la Unin a elegir y ser elegidos en las elecciones al Parlamento Europeo, as como en los comicios municipales, en las mismas condiciones que los nacionales del Estado de residencia. Tambin el Tratado por el que se instituye una Constitucin para Europa se pronuncia en estos trminos. En las disposiciones, la Unin Europea no prev, por tanto, la extensin de estos derechos para los ciudadanos de terceros pases, aunque, como hemos tratado de mostrar, dicha previsin estara ms que justificada. Si realizamos una clasificacin, tomando los 27 pases de la Unin Europea, podemos dividirlos en cuatro grupos (cuadro 6.1):2 1. Pases que han seguido estrictamente las regulaciones de la Unin Europea: garantizan el derecho a voto en las elecciones locales y europeas nicamente a los ciudadanos europeos. ste es el caso de Alemania,3 Austria,4 Francia, BulgaTribunal Constitucional, el 31 de octubre de 1990, declar esta norma inconstitucional por contravenir el artculo 28.2. Lo mismo ocurri en el caso de Hamburgo que utilizaba slo el criterio de residencia y no el de reciprocidad. A pesar de los resultados electorales en el programa del SPD-Los verdes, se incluye desde 1998 el derecho al voto en las elecciones locales de los residentes extranjeros. En Austria, como en Alemania, se permite a los Lnder la
Se ha utilizado y actualizado la clasificacin de Bousetta (2005) y la informacin del Proyecto Sufragio Universal de Pierre-Yves Lambert (http://www.suffrage-universel.be). El Parlamento del Land de Schleswig-Holstein otorg, en febrero de 1989, el derecho al voto en las elecciones locales, con ciertas condiciones, a los extranjeros residentes en el Land y originarios de los seis pases europeos en los que los alemanes podan participar en las elecciones locales. El
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UN ANLISIS COMPARADO DE LAS EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIN CVICA Y POLTICA DE LOS INMIGRANTES
CUADRO 6.1: Derechos polticos de los nacionales de terceros pases en los 27 pases de la Unin Europea
mbito local Sufragio activo/pasivo Alemania Austria Blgica Bulgaria Chipre Dinamarca Eslovaquia Eslovenia Espaa Estonia No No 5 aos No No 3 aos. Sin restriccin para pases nrdicos Residentes permanentes (3 aos para obtener RP) Residentes permanentes (8 aos para obtener RP) R (Noruega, 3 aos) Residentes permanentes (3 aos para obtener RP) y 5 aos de residencia en municipio 3 aos. Sin restriccin para pases nrdicos No No S, sin residencia mnima No No No No mbito regional Sufragio activo/pasivo No No No No 3 aos. Sin restriccin para pases nrdicos Residentes permanentes (3 aos para obtener RP) No No mbito nacional Sufragio activo/pasivo No No No No No No No No No No
Finlandia Francia Grecia Hungra Irlanda Italia Letonia Lituania Luxemburgo Malta Pases Bajos Polonia Portugal
No S, sin residencia mnima No No No R: algunos pases: 4 o 5 aos R: Brasil, nacionales con estatus especial y 2 aos residencia No
No No No
S, sin residencia mnima No No Residentes permanentes (3 aos para obtener RP) Residencia de 5 aos R: Estados del Consejo de Europa; 6 meses residencia 5 aos No R: algunos pases: 2 o 3 aos
Parlamento: britnicos No No No No No No No R: Brasil, nacionales con estatus especial y 2 aos residencia
No
No
Reino Unido Repblica Checa Rumania Suecia
Ciudadanos de Irlanda y de la Commonwealth R No 3 aos. Sin restriccin para pases nrdicos
Ciudadanos de Irlanda y de la Commonwealth No No 3 aos. Sin restriccin para pases nrdicos
Ciudadanos de Irlanda y de la Commonwealth No No
Nota: : No existen elecciones de este tipo; RP: residencia permanente; R: derechos electorales en condicin de reciprocidad. Fuente: Elaboracin propia a partir de www.suffrage-universel.be; www.immigrantvoting.org, Waldrauch (2005) y Baubck (2006).
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ria, Grecia, Italia, Polonia, Chipre, Rumania5 y Letonia.6 2. Pases que garantizan el derecho al voto en las elecciones locales tanto a ciudadanos europeos, como a los que no lo son, sin necesidad de reciprocidad: Irlanda (1963), Suecia (1976), Dinamarca (1981), Pases Bajos (1986), Estonia (1993), Finlandia (1996), Eslovaquia (2002), Eslovenia (2002), Lituania (2002), Luxemburgo (2003)7 y Blgica (2004). 3. El Reino Unido permite el derecho al voto local a los ciudadanos europeos y, adems, garantiza el derecho al voto en todos los mbitos a los ciudadanos de la Commonwealth. 4. Pases que se aproximan a lo que recoge el artculo 17 del Tratado de msterdam, ya que ofrecen derechos especficos para categoras especficas de ciudadanos a travs del principio de reciprocidad: Espaa, Portugal, Repblica Checa y Malta. En el caso de Espaa, se utiliza la reciprocidad exigiendo expresamente un tratado bilateral, como sucede en relacin con los ciudadanos de Noruega.8 Por otra parte, Portugal utiliza la reciprocidad sin necesidad de un tratado bilateral en relacin con algunos pases que no pertenecen a la Unin Europea. En concreto, para el caso de las elecciones municipales tienen el derecho al voto con reciprocidad y dos aos de residencia los ciudadanos de pases lusfonos como Brasil y Cabo Verde; y tres aos los de Argentina, Chile, Israel, Noruega, Per, Uruguay y Venezuela. Tienen deposibilidad de ampliar el electorado ya sea bajando la edad para votar a los 16 aos o permitiendo el voto a los residentes extranjeros. Tan slo la ciudad-Land de Viena, gobernada por el partido socialdemcrata, ha decidido, con el apoyo de los Verdes, extender el derecho a los residentes extranjeros pero con la oposicin de los partidos de derecha, que son mayora en el mbito federal y que interpusieron un recurso de inconstitucionalidad el 8 de septiembre de 2003. La Ley 67/2004 de Elecciones Locales limita el derecho al voto al requisito de la ciudadana y la residencia. La Comisin Europea para la Democracia a travs del Derecho del Consejo de Europa (Comisin Venecia) en su comentario sobre la Ley (Opinion 300/2004, CDLAD(2004)040, 4 de enero 2005, http://www.venice.coe.int/ docs/2004/CDL-AD(2004)040-e.pdf) recomend, tal y como se establece en su Cdigo de Buenas Prcticas en Materia Electoral, que el derecho al voto en las elecciones locales tiene que ser garantizado tambin a los no ciudadanos despus de un cierto perodo de residencia y, en
recho a ser elegibles, los nacionales de Brasil y Cabo Verde tras cuatro aos de residencia y los de Per y Uruguay, tras cinco aos. En el caso de los brasileos que tengan un estatuto especial, el derecho al voto se extiende a las elecciones a la Asamblea de la Repblica y a las Asambleas legislativas regionales con dos aos de residencia. Si no tienen concedido este estatuto especial slo pueden votar en las elecciones locales. En el caso de la Repblica Checa se permite el derecho al voto en las elecciones locales tambin para los ciudadanos extranjeros mayores de 18 aos, si tienen residencia permanente y registro en el municipio, as como si existe un tratado internacional de reciprocidad relevante, aunque en estos momentos no existe tratado internacional alguno con pases que no son de la Unin Europea.9 En este captulo se va a hacer un tratamiento individualizado de algunos pases en los que se ha realizado un reconocimiento normativo del sufragio como los Pases Bajos, Blgica, Suecia o como una expectativa, como en Italia que habiendo suscrito el Convenio no ha sido desarrollado desde el punto de vista normativo. El caso del Reino Unido resulta significativo debido a que por sus circunstancias al formar parte de la Commonwealth tiene un rgimen especfico. Tambin tiene inters aludir previamente a la situacin del debate en pases como Francia o Alemania que puede servir para compararlos con la situacin espaola, ya tratada en el captulo 3.
ese sentido, se deberan modificar los artculos 2, 3, y 4. El Comit para la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin Racial de Naciones Unidas recomend, en un informe del ao 2003, que se permitiera a las personas pertenecientes a las minoras rusas residentes participar en las elecciones locales as como que se ampliase el perodo de educacin bilinge. La ley electoral que entr en vigor en febrero de 2003 permite el derecho al voto y a ser elegible en las elecciones municipales de octubre de 2005, sin perder el derecho al voto en el municipio del pas de origen a aquellos que, en el momento de la inscripcin, hayan residido al menos durante cinco aos. Los ciudadanos noruegos deben estar en posesin del permiso de residencia, haber residido ininterrumpidamente ms de tres aos, estar domiciliados en el municipio en el que les corresponde votar y figurar inscritos en su padrn municipal. Ley de Municipalidad de 12 de abril de 2000, 16; Ley 491/2001 de elecciones de las autoridades locales, 4.
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Los Pases Bajos, en su tradicin de promocin de la democracia desde el mbito local, constituyen un buen ejemplo de cmo la idea de favorecer la participacin en los asuntos pblicos para los inmigrantes se incluye en la agenda poltica y se lleva cabo con polticas impulsadas desde el mbito municipal.10 En este caso, adems de conceder el derecho al voto en las elecciones locales para los extranjeros, se han articulado interesantes instrumentos de consulta, como las agencias locales para la inmigracin. Teniendo en cuenta que el proceso de reconocimiento de los derechos polticos debe ser gradual y que debe comenzar por el voto local, puede optarse por frmulas intermedias como paso previo al reconocimiento al derecho al voto, pero no sustituirlo por stas, como el caso de Blgica. Otros Estados miembros de la Unin, como Alemania, han articulado distintas vas de participacin de la poblacin inmigrante, desde equipos de trabajo y coordinacin nombrados por los ayuntamientos y organizaciones sociales, hasta comits consultivos de extranjeros electos y comisiones municipales para temas de extranjeros, compuestos por poblacin alemana y extranjera. El Estado alemn ha optado por flexibilizar la va de naturalizacin antes que reconocer derechos de participacin poltica a los extranjeros residentes. An as, para acceder a la nacionalidad alemana se exigen determinadas condiciones como la estancia legal en Alemania durante ocho aos (que vienen a sustituir los quince que se exiga anteriormente), prestar juramento o promesa de fidelidad a la Constitucin, tener un conocimiento suficiente del alemn, ser capaz de asegurar su subsistencia y no tener antecedentes penales. Las circunstancias varan para los nios nacidos en el extranjero de progenitor alemn y para aquellos que perdieron su nacionalidad alemana al adquirir otra extranjera.11
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En Francia, aunque han existido movimientos para promover el voto de los inmigrantes, especialmente en el mbito municipal, no se ha conseguido una modificacin legislativa. Los argumentos que se han esgrimido para hacer frente a la posibilidad de reconocer el derecho al voto y la elegibilidad en las elecciones locales pueden sintetizarse en tres. Por una parte, la idea, mantenida durante mucho tiempo por los partidos polticos ms reticentes al reconocimiento de este derecho, segn la cual la opinin pblica no est preparada y la reforma podra favorecer al Frente Nacional. En segundo lugar, el argumento en virtud del cual el acceso a la naturalizacin es ms abierto en Francia que en otros pases europeos, de forma que permite a los extranjeros adquirir una ciudadana plena asumiendo su eleccin. Por ltimo, el obstculo constitucional, del artculo 3 de la Constitucin de 1958, relativo a la designacin de los senadores (Withol de Wenden 2003). La iniciativa que en 2000 llev a la Asamblea Nacional a votar una proposicin de ley sobre el derecho al sufragio de los residentes en las elecciones municipales, no se concret en el Senado, probablemente por la ausencia de una verdadera voluntad del Gobierno socialista. Tampoco las proposiciones de ley presentadas por tres diputados del partido Verde, en julio de 2002, y la propuesta por un diputado socialista en noviembre de ese mismo ao no dieron resultado alguno.12 Los tres argumentos pueden rebatirse si existe una verdadera voluntad poltica de reconocimiento del derecho al voto local para los residentes. El primero, que pretende evidenciar la falta de predisposicin de la opinin pblica, no siempre responde a resultados reales contrastados. As, por ejemplo, en Francia, los sondeos ms recientes realizados por La Lettre de la Citoyennet 13 muestran cmo una ligera mayora se pronuncia a favor de estos
ro de 2006, fue presentada por el grupo socialista y apoyada por miembros del grupo comunista. Bsicamente implicaba aadir un apartado al artculo 72.1: Art. 72-1A. - Le droit de vote et dligibilit aux lections municipales est accord aux trangers. Ces derniers ne peuvent exercer la fonction de maire ou dadjoint et participer la dsignation des lecteurs snatoriaux et llection des snateurs. Une loi organique vote dans les mmes termes par les deux assembles dtermine les conditions dapplication du prsent article . Cfr. La Lettre de la Citoyennet (2005a y 2005b).
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Sobre el voto local en los Pases Bajos y el entorno nrdico puede verse Aubarell (2001). El mencionado Cdigo de Nacionalidad que entr en vigor el 1 de enero de 2000 ha conseguido frenar, mnimamente, las naturalizaciones, pasando de 186.000 en el 2000, a 140.700 en el 2003 (Statistisches Bundesamt). En cualquier caso, aunque las naturalizaciones pueden ser vistas como testimonio de una integracin creciente, puede que en la prctica estas personas sean las menos integradas. Vase La Lettre de la Citoyennet (2005b). La ltima propuesta, rechazada en el senado el 24 de ene-
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derechos. En la segunda operacin votation citoyenne,14 que se realiz entre el 5 y el 11 de diciembre de 2005, unas 60.000 personas en ms de 120 ciudades en Francia depositaron su papeleta respondiendo a la pregunta Estis a favor del reconocimiento del derecho al voto y la elegibilidad de los residentes extranjeros en las elecciones locales?. Un total de 55.634, es decir, el 91,2% respondieron afirmativamente, frente a 5058 personas (el 8,3%) que no se mostraron partidarios de dicha propuesta (con un margen de 298 votos, el 0,5% nulos o en blanco). Como se ha sealado desde distintas asociaciones francesas, esta movilizacin es importante porque evidencia el gran inters que los militantes, la poblacin francesa y los residentes extranjeros, tienen en esta reivindicacin. As se confirma en todos los sondeos, que sealan que hoy la poblacin es mayoritariamente favorable al derecho al voto de los residentes extranjeros. Despus de los sucesos acaecidos en Francia en noviembre de 2005, la instauracin del derecho de voto en las elecciones locales (ante las prximas elecciones municipales) demostrara que los polticos apuestan por el fin de la exclusin poltica y ciudadana de una parte de la poblacin. En realidad, parece que es la clase poltica y no la opinin pblica la que progresivamente debe convencerse de que una forma de hacer frente a la extrema derecha es reconocer el voto a los residentes.
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El argumento en virtud del cual el acceso a la naturalizacin es ms abierto en Francia no se corresponde con la realidad. Como seala Wihtol de Wenden (2003), en Francia no existe una complementariedad entre reconocimiento o rechazo del derecho al voto y el de la nacionalidad, no funcionan como compartimentos comunicados, complementarios o sustituibles. Adems, legtimamente podramos admitir que las primeras generaciones, que estuvieron directamente implicadas en la lucha por la independencia en sus pases (teniendo en cuenta el pasado colonialista francs), no deseen solicitar la nacionalidad francesa. Por otra parte, cuando no se admiten dobles nacionalidades, la va de la naturalizacin supone la exigencia de una lealtad exclusiva, propia de la versin hobbesiana de las relaciones internacionales, que no tiene en cuenta ni la realidad social y poltica del transnacionalismo inmigrante, ni los mltiples problemas legales que surgen del nmero cada vez mayor de dobles nacionalidades por nacimiento.15 En tercer lugar, el argumento constitucional relativo al proceso de eleccin de los senadores (designados en segundo nivel por los alcaldes, los consejeros municipales y generales, y los delegados de los consejos municipales) permitira la intervencin de los extranjeros si se les reconociera el voto local. A pesar de la modificacin de la definicin constitucional consecuencia de la aprobacin del
un Autre Monde), LDH (Ligue des droits de lHomme), Lettre de la citoyennet, La Ligue de lEnseignement, MJS (Mouvement des Jeunes Socialistes), Mouvement pour une Citoyennet active, MRAP (Mouvement contre le Racisme et pour lAmiti entre les peuples), Observatoire des liberts publiques, Pastorale des migrants, Plate-forme Cojpienne dEurope, RACORT (Rassemblement des Associations Citoyennes des Originaires de Turquie), Rouge Vif, SGEN CFDT, UEC (Union des tudiants communistes), Territoires, UFCS (Union Fminine Civique et Sociale), UTIT Pidf (Union des travailleurs immigrs Tunisiens Paris et Ile de France), Union syndicale Solidaires, UNSA (Union nationale des syndicats autonomes), UNE; Partidos Polticos: Les Alternatifs, les Jeunes Radicaux de Gauche, LCR (Ligue communiste rvolutionnaire), PC, PRG (Parti Radical de Gauche), PS (Parti Socialiste), Les Verts y numerosas organizaciones locales. Los resultados ciudad por ciudad pueden consultase en: www.ldh-france.org. As lo mantiene Baubck (2004a), aadiendo que puesto que normalmente los individuos no tienen vnculos autnticos con ms de dos Estados, una tolerancia de la doble nacionalidad no implica admitir una proliferacin ilimitada de nacionalidades mltiples.
Este llamamiento Votation citoyenne lo firmaron las siguientes asociaciones, sindicatos y organizaciones: ACER (Amis des Combattants en Espagne Rpublicaine), ACORT (LAssemble Citoyenne des Originaires de Turquie), Accueil Goutte dOr, ADELS, AGISIT Association, ASLC (Association dAssistance Scolaire Linguistique et Culturelle), Association Deux Rives, Association des Tunisiens en France, ASTTu (Association de Solidarit avec les Travailleurs Turcs), ATMF (Association des Travailleurs Maghrbins de France), ATTAC (Asociacin por la Tasacin de las Transacciones y por la Ayuda a los Ciudadanos), Autremonde, CECEDEF (Collectif Europen Contre lextrme Droite et le Fascisme), CEDETIM (Centre dtudes et dInitiatives de Solidarit Internationale), Collectif fministe Ruptures, Confdration syndicale des familles, Dlgation intgration et droits citoyens, Demain le monde Les migrations pour vivre ensemble, Echanges et Partenariat, Fac Verte lcologie universitaire, FCPE (Fdration des conseils de parents dlves), Fdration Lo Lagrange, FEDACH (Fdration des associations Chiliennes en France), FSU, FTCR (Fdration des Tunisiens Citoyens des deux Rives), GLMU (Grande Loge Mixte Universelle), IFAFE (Initiatives des Femmes Africaines de France et dEurope), IPAM (Initiatives Pour
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Tratado de Maastricht para reconocer el derecho de voto y la elegibilidad local a los ciudadanos de los pases miembros de la UE (como ha ocurrido tambin en el caso espaol), las interpretaciones en el mismo sentido para conceder ese voto a los residentes han sido, de momento, rechazadas en Francia. Un caso significativo lo constituye Italia, que aun siendo uno de los pocos Estados en el mbito europeo, no necesariamente comunitario (junto a Dinamarca, Noruega, los Pases Bajos y Suecia) que ha suscrito el Convenio europeo sobre la participacin de los extranjeros en la vida pblica de mbito local,16 es el nico que no ha adaptado su legislacin al mismo (Solanes 2001a). Con continuas discusiones internas acerca de la necesidad de reformar o no la Constitucin italiana para introducir el voto de los extranjeros residentes, en una lnea muy semejante a la planteada en alguna ocasin en Espaa, no han dejado de proliferar las iniciativas municipales para potenciar la participacin de los inmigrantes aprovechando el margen constitucional de maniobra que tienen los entes locales. Con la evidencia de que los pases que han optado por conceder el voto local a los residentes extranjeros no han sufrido ninguna desestabilizacin en la poltica local, sino que han permitido que emergieran elites ciudadanas incluso, como seala Wihtol de Wenden (2003) en una cantidad ms significativa que en el modelo meritocrtico, no parece que las crticas al mismo sean sostenibles. Ms bien al contrario, como se ha mantenido desde las instituciones de la Unin, el derecho al voto local no debera derivarse de la nacionalidad sino de la residencia permanente.17 Como ya se ha apuntado, la situacin de los Estados europeos resulta asimtrica y existen pocos elementos comunes ms all de la iniciativa del Consejo de Europa y de los empujes aislados de algunos Estados. La todava reciente trayectoria de participacin de los extranjeros no comunitarios en el subsistema
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electoral a travs del ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en los mbitos regional y local no impide evaluar las experiencias puestas en prctica en determinados Estados europeos, especialmente las de los pases que ms pronto reconocieron aquel derecho a los extranjeros. A pesar de las diferencias existentes entre ellas, estas experiencias han desmentido las objeciones a la participacin poltica basadas en argumentos relativos a las eventuales consecuencias del comportamiento electoral de los no comunitarios. Los temores a una desestabilizacin no proporcional entre partidos, a que los inmigrantes pudieran seguir consignas provenientes de sus pases de origen, a un eventual voto consensuado hacia opciones tnicas o religiosas o, en fin, a la posibilidad de que los inmigrantes pudieran instrumentalizar sus problemticas mediante su voto, no se han confirmado en la mayora de los pases donde se ha establecido algn tipo de sufragio. En ellos, los extranjeros no comunitarios han adoptado unas pautas de comportamiento electoral convencionales (entre otras razones, porque en la mayora de los Estados el reconocimiento del derecho al sufragio no implica necesariamente el derecho de fundar partidos polticos y concurrir a las elecciones). En todo caso, las formaciones polticas tnicas formadas por inmigrantes naturalizados tienen, en general, poca audiencia electoral. La mayora de los inmigrantes vota a los partidos nacionales mayoritarios, preferentemente a las formaciones socialdemcratas. El balance que, en lneas generales, arroja el proceso de paulatino reconocimiento del derecho de sufragio a los inmigrantes residentes en la mayor parte de los pases que han dado este paso no es del todo positivo, considerando los niveles de abstencin de los extranjeros en comparacin con los de la poblacin nativa. En algunos casos, la participacin electoral de los extranjeros disminuye de manera progresiva. En Suecia, por ejemplo, el ndice de participacin de los no nacionales era, a mediados de la dcada de los setenta, del 60% y, en las elecciones de 2002, haba descendido al 34%. La tendencia es similar en otros pases como
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El 15 de enero de 2001, el Parlamento Europeo adopt una resolucin sobre la situacin de los derechos fundamentales en la Unin Europea en la que se recomienda a Austria, Blgica, Alemania, Espaa, Francia, Grecia, Irlanda, Luxemburgo y Portugal la firma y ratificacin del Convenio.
La mencionada COM (2003) evidencia (punto 3.3), que el Tratado podra constituir la base para conceder derechos polticos a los inmigrantes residentes de larga duracin. Cfr. Directiva 2003/19/CE del Consejo, de 25 de noviembre de 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros pases residentes de larga duracin.
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los Pases Bajos o Dinamarca. Sin duda, el reconocimiento del derecho de sufragio a los extranjeros no comunitarios en estos pases contribuye, aun en el limitado mbito de las regiones y los municipios, a dotar de mayor legitimidad democrtica a las instituciones surgidas de las urnas. Sin embargo, la apata o el desinters electoral de las comunidades de inmigrantes (que responde a causas endgenas pero tambin al hecho de que los dispositivos de interlocucin o participacin se basan en criterios de representatividad que pueden no reflejar los intereses plurales de y en los distintos colectivos de inmigrantes) constituye un obstculo para la integracin cvica, que debe ser tomado en consideracin no slo por los pases que ya reconocen el voto a los extranjeros, sino tambin por aqullos en los que es previsible, a medio plazo, una reforma legal en tal sentido. A continuacin se expondr la experiencia de los Pases Bajos, Blgica, Suecia, Italia y el Reino Unido18 siguiendo un esquema expositivo que recoge los antecedentes histricos y el tipo de inmigracin, los modelos de regulacin de la inmigracin y las polticas de integracin vigentes, y las principales caractersticas del proceso de integracin cvica de los inmigrantes en cada pas.
6.2 POLTICAS DE INTEGRACIN Y PARTICIPACIN DE LOS INMIGRANTES EN LOS PASES BAJOS
peculiaridades en las polticas de integracin de los residentes de origen extranjero. No obstante, la mayora de analistas coinciden en sealar que los Pases Bajos constituan en la Unin Europea, hasta 2004, un modelo aparte de integracin de la poblacin de origen extranjero caracterizado por la tolerancia y el multiculturalismo. El asesinato del cineasta Theo Van Gogh, el 2 de noviembre de 2004, supuso un punto de inflexin en la poltica holandesa y en la percepcin que tienen los Pases Bajos de s mismos. Antes del asesinato, el modelo holands se presentaba como el ms comprensivo y abierto a la diversidad, al pluralismo y a la migracin, incluso a pesar del asesinato del populista Pim Fortuny en 2002. Como seala Buruma (2006) lo que diferenciaba a Fortuny de la extrema derecha europea (Le Penn o Haider) era que su poltica o sus propuestas antiinmigrantes las haca desde la posible amenaza al consenso liberal representada por los migrantes; como si integrarse en los Pases Bajos tuviera que significar ser tolerante y liberal, aunque las mismas propuestas de Fortuny no lo fueran. El asesinato de Theo Van Gogh, sin embargo, tuvo otro significado y otro impacto. El cineasta fue asesinado por un joven holands de origen marroqu que clav en el pecho del muerto una declaracin de guerra santa y una amenaza de muerte para Hirsi Ali (refugiada somal que haba escrito el guin del vdeo que caus el asesinato del director). La lectura inmediata fue que el modelo holands de integracin haba fracasado y necesitaba de alguna reflexin. El giro hacia unas polticas de endurecimiento de las condiciones de integracin de los inmigrantes se hizo evidente y, de hecho, en parte, este endurecimiento est en el origen de la disolucin del parlamento holands en junio de 2006 y la convocatoria de elecciones anticipadas. En ese sentido, nos encontramos en un momento de cambio decisivo para los Pases Bajos. Si bien es cierto que la presencia de migrantes provenientes de Marruecos y Turqua empez en la dcada de los sesenta, la mayora de personas de
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Tras ms de 40 aos de recepcin de poblacin migrante, fundamentalmente proveniente de las ex colonias (Surinam, Indonesia y las Antillas), aproximadamente el 14% de la poblacin de los Pases Bajos es de origen extranjero, o tiene, al menos, un progenitor de origen extranjero.19 El modelo holands de gestin de la diferencia cultural y religiosa interna, es decir, el reconocimiento de la diversidad en el seno de la sociedad holandesa y el modo en que la sociedad holandesa organiza la vida social y poltica (la pilarizacin) ha supuesto ciertas
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Se han realizado informes sobre todos los pases europeos en el proyecto Politis: Building Europe with New Citizens? An Inquiry into the Civic Participation of Naturalised Citizens and Foreign Residents in 25 Countries (http:// www.uni-oldenburg.de/politis-europe/index.html); o en Baubck (2006).
En 2003, el porcentaje de personas residentes nacidas en el extranjero era del 10,6% (Borkert; Bosswick, Heckmann y Lken-Klassen 2007). Segn los datos estadsticos de 2006, el 80,7% de la poblacin holandesa es nativa, mientras el 19,27% es de origen extranjero, de los cuales slo el 14,2% provienen de pases extracomunitarios.
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origen extranjero o migrantes en los Pases Bajos hasta prcticamente la dcada de los noventa provenan de antiguas colonias y de los territorios de ultramar: Indonesia, Surinam (que se independiz en 1975 y mantuvo un rgimen especial de 5 aos), Aruba, Las Antillas Holandesas, etc. En los aos sesenta y setenta se inici la migracin de trabajadores mediterrneos y, hacia 1975, los trabajadores marroques y turcos iniciaron los procesos de reagrupacin familiar (Borkert, Bosswick, Heckmann y Lken-Klassen 2007). Se considera poblacin de origen extranjero a toda persona que tenga padre y/o madre nacidos en el extranjero. Para la primera generacin, se considera que el pas de origen es el de nacimiento; para la segunda generacin, se considera el pas de nacimiento de la madre, salvo si sta es holandesa. Es decir, personas de nacionalidad holandesa pueden aparecer en las estadsticas como personas de origen extranjero. Los datos disponibles de 2003 indican que la poblacin de origen extranjero constitua el 10,6% del total de la poblacin y que la mayora de los migrantes eran de origen europeo (35,8%). No obstante, si nos fijamos en los pases de origen, la poblacin ms numerosa era la turca (14,3%) y la marroqu (14%), seguida de la alemana (8%) y la britnica (6,3%)20 y estos porcentajes son bastante semejantes en las dos ltimas dcadas (entre 1996 y 2006 los cambios no han sido significativos: tanto en 1996 como en 2006 la poblacin de origen extranjero constitua alrededor del 14% de la poblacin). Sin embargo, a pesar de esta continuidad, en 2006 el nmero de emigrantes fue, por tercer ao consecutivo, mayor que el nmero de inmigrantes y los Pases Bajos empiezan a pensarse como pas de emigracin a pesar de que el nmero de inmigrantes creci en 6000 personas en 2006 respecto del ao anterior y la mayora provena de Polonia, Alemania y Estados Unidos.21 La mayora de la poblacin de origen extranjero se concentra en cuatro ciudades: La Haya, Rterdam, msterdam y Utrecht: el 60% de las personas provenientes de Surinam, el 50% de la poblacin de origen turco y marroqu habita en esas cuatro ciudades (Aubarell y Aragall 2003). Este dato es importante puesto que los responsables de las polti20
cas de integracin son los municipios y puesto que, desde 1985, las personas de origen extranjero tienen derecho a voto en las elecciones municipales/ locales, de modo que la participacin institucional e institucionalizada de los migrantes a escala local ha sido uno de los elementos principales de las polticas de integracin. A principios de la dcada de los setenta, la poltica de reclutamiento activo de trabajadores poco cualificados de los pases mediterrneos hacia los pases del norte de Europa se modific y empez a considerarse que el ideal era alcanzar una poltica de inmigracin cero. En ese sentido, como ha reconocido la Comisin Europea, el asilo, la reagrupacin y formacin familiar se convirtieron en las nicas vas de entrada y residencia legal en pases de las comunidades econmicas. Actualmente, las polticas migratorias son, como en el resto de Europa, muy restrictivas en relacin con trabajadores poco cualificados y se han impuesto medidas transicionales para trabajadores procedentes de los pases de Europa del Este. El sistema de visados (comn a Schengen aunque con algunas excepciones) se utiliza para restringir los flujos migratorios, pero puede tener efectos perversos. Por ejemplo, para los ciudadanos procedentes de Ucrania que, con anterioridad, iban y venan se ha sealado que este sistema de visados afecta de tres formas a la migracin irregular: el precio para conseguir un visado y organizar la migracin se ha incrementado considerablemente; como consecuencia de este incremento los migrantes en situacin irregular deben permanecer ms tiempo en el pas de destino para pagar la deuda y, tercero, el sello de salida en el pasaporte impedira la entrada regular posterior de modo que permanecen en situacin irregular en lugar de ir y venir. El permiso de residencia y trabajo ms comn es el MVV (Machtiging tot Voorlopig Verblijf). Se trata de un visado (o permiso) de tres meses a un ao como mximo (renovable) y es necesario para obtener un permiso de residencia o un permiso de trabajo. En la mayora de los casos se exige hacer un Examen de Inmigracin y Ciudadana (Basisexamen inburgering) en la embajada holandesa del pas de origen. Los
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Datos extrados de Borkert, Bosswick, Heckmann y LkenKlassen (2007).
Statistics Netherlands, Voorburg/Heerlen 2/21/07 en http: //statline.cbs.nl
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ciudadanos de determinados pases extracomunitarios por ejemplo, Australia, Canad, Estados Unidos, Japn o Nueva Zelanda estn exentos de visado y de examen. Una vez obtenido el visado, los requisitos para obtener un permiso de residencia dependen del motivo de la estancia: trabajo, educacin, familia, etc. El IND (Immigratie- en Naturalisatiedienst) decide y autoriza las estancias, pero el trmite se hace a travs de las oficinas municipales (Gemeentehuis). Las personas que quieren regularizar su situacin deben presentar su visado y hacer una solicitud de permiso de residencia tras abonar una tasa. Para solicitar el permiso de residencia se necesita pasaporte vlido, certificado de antecedentes penales, recursos econmicos suficientes (por trabajo o familia), pasar la prueba de la tuberculosis y tener un seguro mdico que cubra cualquier coste mdico en los Pases Bajos. La oficina municipal enva la solicitud al IND, ste la estudia y, si concede el permiso, lo enva al municipio, donde la persona interesada podr recogerlo. El IND dispone de seis meses para resolver y si la resolucin es negativa, es decir, si rechaza la solicitud, la persona interesada dispone de cuatro semanas desde la notificacin para apelar la decisin. Un inmigrante con el visado MVV conseguido en origen puede conseguir un permiso de trabajo a travs de un empleador autorizado para contratar. El permiso de trabajo se otorga a empleadores y les autoriza a contratar a determinadas personas para determinadas actividades laborales para las que se ha probado que no existen ciudadanos en situacin de desempleo que podran cubrirlas. Tras tres aos de residencia y trabajo regular en los Pases Bajos, ya no es necesario obtener un permiso de trabajo. En los ltimos aos, el endurecimiento de las polticas migratorias ha incrementado los controles y las sanciones por la contratacin de personas en situacin irregular. A partir de la dcada de los ochenta, se evidencia que la poblacin de origen marroqu y turco va a permanecer y comienzan las polticas de integracin hacia los descendientes de estos migrantes, que son ya ciudadanos holandeses.22 En ese senti22
do, se inician polticas dirigidas a grupos y colectivos particulares, ms en la lnea de polticas dirigidas a minoras tnicas que se ha constatado que permanecen all. Se trataba de polticas dirigidas a las comunidades o ms orientadas al tratamiento comunitario, siguiendo la tradicin holandesa de la pilarizacin. La pilarizacin (Verzuilling) es un modelo de gestin de la diversidad desarrollado desde el siglo XIX y basado en el reconocimiento institucional de diferentes comunidades religiosas e ideolgicas (Aubarell y Aragall 2003; Gil Araujo 2002; Torres 2004b). Bsicamente, las comunidades reconocidas eran catlicas, protestantes, liberales y socialistas. Los grupos religiosos y los no religiosos se constituyeron en comunidades independientes dentro de las cuales se organizaba la vida social y desde las que se impulsaba el desarrollo del estado de bienestar a partir de la distribucin de servicios dependientes de las comunidades (educacin, vivienda, servicios sociales, sanidad, medios de comunicacin) pero con financiacin estatal. La pilarizacin implicaba as que cada comunidad tena el derecho a crear sus propias instituciones (escuelas, hospitales, universidades, servicios sociales) con igual soporte o financiacin estatal y este mecanismo fue el que se extendi a las nuevas comunidades religiosas y a las minoras tnicas. En ese sentido, se ha sealado que las primeras polticas holandesas de minoras tnicas pretendan, fundamentalmente, promover la autonoma de las comunidades y minoras tnicas y, por tanto, no a todos los grupos o a toda la poblacin migrante. Estas minoras y comunidades tnicas, religiosas, culturales y polticas se consideraban parte integrante por igual de la sociedad holandesa y tenan un rol activo en la formulacin de polticas pblicas. Las minoras tnicas (al igual que haba sucedido con los catlicos y protestantes en el XIX) tenan derecho a crear sus propias escuelas y a tener rganos consultivos especiales en relacin con el Gobierno holands. Gil Araujo (2002) afirma que las medidas se encaminaron a equiparar la situacin legal de las minoras con la poblacin local, haciendo hincapi en los mecanismos de participacin social para contrarrestar o combatir las deslos hijos de soldados molucos que haban luchado en las guerras coloniales (Gil Araujo 2002).
En realidad, las primeras polticas de integracin se ponen en marcha en la dcada de los setenta, destinadas a
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igualdades sociales y econmicas. Se trataba de garantizar el acceso igual a la educacin, la vivienda, el trabajo, etc. En los aos noventa las polticas de minoras tnicas fueron reemplazadas por las polticas de integracin. El acento se desplaz de las comunidades (minoras tnicas identificadas) a los individuos y en los planes de formacin y acceso al empleo de las personas de origen extranjero. La finalidad de las polticas de integracin es conseguir que las personas recin llegadas sean autnomas en el menor tiempo posible, fundamentalmente en el mercado laboral. Eso supuso la puesta en marcha de iniciativas locales para el reclutamiento, formacin y bsqueda de empleo puesto que son los municipios los principales responsables de las polticas con independencia de que sea el Estado quien marca el contenido de los programas y la financiacin para cada municipio. En 1998 se promulg la Wet Inburguering Nieukomers (Ley para la integracin de los recin llegados) que estableca un programa de integracin obligatorio para los migrantes regulares y los refugiados que deba iniciarse dentro de las seis primeras semanas desde la llegada de la persona. Los inmigrantes que cumplen con los requisitos para beneficiarse de las prestaciones derivadas de la poltica de integracin local, firman una especie de acuerdo/contrato de integracin con el municipio, con derecho a prestacin econmica y, como sealan Aubarell y Aragall (2003), el contrato se ha convertido en un instrumento clave para la integracin. No obstante, parte de una idea de alta responsabilizacin de los inmigrantes y sus descendientes en el proceso de integracin: los inmigrantes tienen que aprender a encontrar su lugar en la sociedad. Los municipios facilitan cursos de lengua y cultura holandesa y sobre el mercado de trabajo, pero el proceso es un proceso individual. En el 2004, el Consejo de Ministros aprob en el mes de abril una serie de medidas relacionadas con este programa de integracin (por ejemplo, a los seis meses de estancia regular, los inmigrantes deben pasar por la oficina municipal de integracin para evaluar su proceso de integracin). A pesar de esta poltica ms individualizada que desplaz a las comunidades o minoras tnicas, a
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los inmigrantes no se les pide que abandonen su identidad cultural o religiosa siempre que se respeten los lmites impuestos, grosso modo, por los derechos humanos. Como hemos sealado, las polticas de integracin y participacin son responsabilidad de los entes locales en un contexto en que las cuatro ciudades ms grandes de los Pases Bajos (msterdam, Rterdam, Utrecht y La Haya) acogen a ms del 60% de los residentes de origen extranjero. msterdam, de hecho, muestra porcentajes de residentes extranjeros (47%) muy superiores a Londres (27%), por ejemplo. A partir de la Ley de rgimen local de 1993, los municipios que cuenten con minoras tnicas entre sus habitantes tienen la obligacin de crear las agencias y mecanismos de participacin real de las minoras en los asuntos que las afecten, siguiendo el modelo de los rganos consultivos o integrando en los rganos existentes como consecuencia de la pilarizacin de los nuevos grupos. Pero los ayuntamientos disponen de gran autonoma as que hay grandes diferencias de gestin y organizacin. En 1998 se cre un Ministerio de poltica urbana e integracin de las minoras tnicas que coordinaba las polticas locales en el mbito estatal y, en 2001, se cre una poltica local coordinada que incluye a treinta ciudades.23 En este sentido, habra que diferenciar dos tipos de actores institucionales de la integracin: de un lado, las instituciones con funciones consultivas y de informacin junto con las agencias locales para la inmigracin y, de otro, las instituciones de mbito estatal (Aubarell y Aragall 2003). Las polticas locales se estructuran a travs de la participacin y actuacin por barrios en los que participan las diferentes comunidades o grupos. Los ejes de las polticas de integracin locales son cuatro: 1. Integracin social: estructurada a su vez en torno a tres grandes bloques: a) Programas de formacin y empleo. b) Relaciones intertnicas y sensibilizacin. c) Participacin en la poltica local y la administracin, vigilando que la administracin en su conjunto sea sensible a la diversidad.
estas polticas es el de Integracin y Vivienda.
Tras las elecciones de 2006, el Ministerio que coordinar
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2. Acogida: mediante el contrato y el curso de lengua y cultura holandesas del que ya hemos hablado. 3. Insercin laboral: en 1994 se aprob la Ley para la Igualdad de Oportunidades que persigue la discriminacin directa e indirecta en el empleo, la educacin, acceso a la salud o a otros bienes y servicios por razn de origen, etnia, nacionalidad, gnero, opcin sexual, estado civil y horas de trabajo. Por otro lado, se introdujo una cuota para el empleo en la Administracin Pblica para personas de origen extranjero. Esto se hizo en el mbito estatal. Pero de algn modo, las polticas de integracin locales son instrumentos para la lucha contra la discriminacin y para asegurar la igualdad de oportunidades en el empleo, la escuela, la vivienda, etc. La Ley Samen introdujo la obligacin de contratacin de personas de origen extranjero para las empresas de ms de 35 trabajadores, que estarn obligadas a presentar informes anuales sobre el cumplimiento de esta medida. 4. Retorno voluntario: programas de ayuda para las personas que deseen regresar a sus pases de origen. Los entes locales disponen de gran autonoma y a pesar de la coordinacin pueden existir diferencias. En msterdam, las tareas de integracin y participacin estn distribuidas entre diferentes agencias locales de planificacin y ejecucin de polticas de igualdad de oportunidades entre las que destaca el Departamento de Diversidad que se encarga de llevar a cabo planes de multicultural mainstreaming, es decir, de transversalidad multicultural de las polticas pblicas sectoriales y de revisar las propuestas de otras agencias con el fin de introducir los intereses de las minoras. El debate acerca de los lmites inunda la poltica holandesa de los ltimos aos. Como se ha sealado, el asesinato del poltico populista Pim Fortuny, que propugnaba limitar la inmigracin, inici un debate en torno al modelo holands de integracin y multiculturalismo que se increment con el asesinato, en 2004, del cineasta Theo Van Gogh. Las polticas restrictivas de inmigracin e integracin no se hicieron esperar y, en estos ltimos aos, el eje de la poltica holandesa ha adquirido una lnea de endurecimiento claro y firmeza en la inmigracin y las polticas de integracin.
De hecho, la ministra de migracin, Rita Verdonk provoc la crisis del parlamento en mayo de 2006 al retirar el pasaporte holands a la parlamentaria Hirsi Ali (de su mismo partido) por haber mentido en su solicitud de asilo en 1992, quien tuvo que renunciar a su escao. Hirsi Ali, de origen somal y nacionalizada holandesa, fue la guionista del corto Submission Part I que le cost la vida a Van Gogh. El parlamento, 24 horas despus del anuncio de la ministra, le pidi que reconsiderara la decisin pero Verdonk anunci que, inmediatamente despus de serle retirado el pasaporte, admitira una nueva solicitud de ciudadana. Esta cerrazn caus la retirada de la confianza de uno de los partidos que componan la coalicin del Gobierno y la necesidad de disolver el parlamento y convocar elecciones anticipadas para noviembre de 2006. Los resultados de las elecciones situaron a los democristianos (41 escaos) como partido mayoritario, seguidos de los socialdemcratas (33) y los socialistas radicales (25). Un partido de extrema derecha (el partido de la libertad) consigui 9 escaos y la Unin Cristiana, 6. La lectura que se hace de estos resultados electorales es que los Pases Bajos ha optado por regresar a una poltica menos restrictiva, ms abierta y ms consciente de la necesidad de remover los obstculos y desigualdades socioeconmicas y de otro tipo que afectan a la poblacin de origen extranjero. Durante la campaa electoral pareca que el endurecimiento de las polticas de migracin era un punto compartido por todos los partidos, pero, de hecho, los partidos de izquierdas proponan la regularizacin de entre 23.000 y 30.000 personas en situacin irregular. La crisis definitiva del Gobierno anterior surgi de la negativa del ejecutivo, a peticin de la ministra Verdonk, de conceder la amnista. El 30 de noviembre, 75 votos a favor y 74 en contra decidieron que los demandantes de asilo que llegaron a los Pases Bajos antes de abril de 2001 podan permanecer, y la ministra Verdonk fue retirada de su cargo. Este hecho, es decir, la regularizacin de las personas de origen extranjero, facilit la formacin de una nueva coalicin de centro-izquierda en febrero de 2007 que ha separado las carteras de inmigracin e integracin. La secretaria de Estado de Justicia, Nabahat Albayrak, originaria de Turqua, lle-
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var la poltica de inmigracin separada del nuevo ministerio de integracin.24 Las polticas de integracin van a tender a romper las barreras del club de exclusividad de la ciudadana holandesa. Como han sealado entre otros Buruma o Vargas Llosa, la sociedad holandesa se parece a un club exclusivo con sus normas y cdigos tcitos, comprendidos nicamente por sus socios. Dice Buruma:
La diferencia con el republicanismo francs o estadounidense es que todo esto es cultural, tcito y no est codificado en leyes. En teora es fcil para cualquier ciudadano francs o estadounidense ser miembro de la repblica. A un ciudadano holands de origen extranjero le resulta mucho ms difcil que lo acepten como miembro del club.
basa en la comunidad, la lengua, la etnia y el territorio. En cambio, el concepto francfono, siguiendo el modelo de ciudadana francs, se fundamenta en la voluntad de la comunidad de vivir juntos: compartiendo una lengua, historia y tradiciones comunes. Por otra parte, las instituciones federales reconocen los derechos y obligaciones que van unidos a la idea de ciudadana. Aunque la Constitucin se fragu en un cierto consenso, la integracin de los ciudadanos a travs de los derechos polticos se realiz en el mbito regional y local, y no tanto en la unidad alrededor de la nacin. Esto es as porque la integracin a travs del consenso se realiza de forma vertical en cada una de las dos subculturas lingsticas. La federacin es el resultado de un largo proceso en el que las lenguas en conflicto llegan a territorializarse de forma gradual, lo que permite, en ese sentido, el desarrollo de un Estado federal. Los derechos de los ciudadanos belgas se garantizan a partir de la Constitucin de 1831. Sin embargo, el problema lingstico entre los flamencos y el reconocimiento del francs como lengua oficial en Blgica cre una divisin que no ha sido superada. Blgica est organizada adems en pilares (polticos, ideolgico-religiosos, etc.), que las dos comunidades, flamenca y francfona, han utilizado de forma separada siguiendo cada lnea lingstica. Al principio, la construccin de las instituciones federales fue la respuesta a la cuestin lingstica. La expectativa era que las instituciones federales tuvieran un mayor control y contencin del problema lingstico. As, la federacin es el resultado de un proceso de transferencia de poderes desde el Estado central a los nuevos territorios; pero las reformas que se han sucedido provienen de los conflictos y las percepciones entre los dos grupos lingsticos mayoritarios. Sin embargo, esta subdivisin no lleva a una clara divisin entre territorios ya que, por ejemplo, la propia Bruselas es una zona francfona rodeada por flamencos. Esto hace que la federacin belga se duplique en sus comunidades y regiones con distintos poderes constitucionales que se superponen tan slo parcialmente. De esta manera se puede decir que la federacin funEstado de Asuntos Sociales es Ahmed Aboutaleb, de origen marroqu.
Por eso, los hijos de los emigrantes, los holandeses de origen extranjero, se siguen sintiendo ajenos y extranjeros y esto es lo que hay que revisar. Las crticas al modelo de integracin han ido dirigidas al hecho de que se hiciera poco hincapi en los procesos individuales y se reprodujera el modelo de las comunidades y los pilares en unas condiciones de desigualdad demasiado grandes como para que funcionara el sistema de comunidades separadas. El problema, seala Buruma, es que los holandeses, como muchos europeos, han credo que la integracin era una cosa de la cultura y no de las leyes.
6.3 BLGICA: LA CIUDADANA SOSTENIDA POR DISTINTOS PILARES
Blgica forma parte de los pases de la Unin Europea que garantizan el derecho al voto en las elecciones locales tanto a los ciudadanos europeos como a los que no lo son. La historia de la ciudadana nacional belga se forja a partir del momento en que se convierte en Estado nacional a partir de la Constitucin de 1831. La ciudadana belga tiene, desde entonces y por su origen, dos niveles, el regional y el federal. En el mbito regional hay dos maneras de entender la ciudadana: la flamenca y la valona. El concepto flamenco de ciudadana se
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Albayrak no es la nica persona de origen extranjero con cargo de responsabilidad en el Gobierno. El secretario de
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CUADRO 6.2: Poblacin de Blgica por sexo (2000-2006)

2000 TOTAL Hombres Mujeres 10.239.085 5.006.014 5.233.071 2001 10.263.414 5.018.019 5.245.395 2002 10.309.725 5.042.288 5.267.437 2003 10.355.844 5.066.885 5.288.959 2004 10.396.421 5.087.176 5.309.245 2005 10.445.852 5.111.325 5.334.527 2006 10.511.382 5.143.821 5.367.561
Fuente: SPF conomie. Direccin General de Estadstica e Informacin Econmica, Servicio de Demografa del Instituto Nacional de la Estadstica de Blgica (http://statbel.fgov.be/figures/d21_fr.asp).
ciona de manera asimtrica, no tanto en el sentido que las entidades del mismo nivel no tengan las mismas competencias, sino porque los grupos lingsticos organizan el grado de solapamiento entre la lgica regional y comunitaria de forma diferente (Lefebvre 2003). Despus de la Segunda Guerra Mundial, Blgica atrae la inmigracin de trabajadores de los pases vecinos, de Italia y Polonia por el creciente proceso de industrializacin, sobre todo, del acero, la construccin y el sector minero. Posteriormente, el sistema de recepcin se fragu en acuerdos con los pases europeos del Mediterrneo y, despus, con otros pases: Marruecos (1964), Turqua (1964), Tnez (1969) y Argelia (1970). En menor medida, los inmigrantes han sido los trabajadores de las antiguas colonias belgas: Congo, Ruanda o Burundi. La inmigracin de trabajadores inclua el traslado de sus familias que se asentaron alrededor de las grandes ciudades, principalmente, de Bruselas. Tras las crisis del carbn y el petrleo en los aos setenta, se restringi la inmigracin imponiendo controles estrictos a partir de 1974. Sin embargo, Blgica sigui recibiendo inmigracin porque, entre otros instrumentos, se sigui permitiendo la reagrupacin familiar. A 1 de enero de 2006 haba 900.473 extranjeros residiendo legalmente en Blgica (8,56% de la poblacin; en el ao 2000 era el 8,76%). De ellos, 273.693 vivan en la zona de Bruselas, que es la que tiene una mayor concentracin; esto es, el 30,39% de la poblacin extranjera (cuadros 6.2 y 6.3). A partir de los aos noventa, Blgica ampli el acceso a la ciudadana, a pesar de las normas restrictivas basadas en el jus sanguinis. Desde su origen en el siglo XIX, las leyes sobre la nacionalidad eran extremadamente restrictivas basadas principalmen-
te en el concepto de jus sanguinis, la paternidad y la unidad familiar nacional. Las normas belgas diferan tanto de las francesas como de las alemanas en que la nacionalidad materna no podra ser transferida. La mujer que se casaba con un extranjero perda la nacionalidad belga y una madre que no estuviera casada no podra transmitir la nacionalidad belga a su hijo. En 1984, el cdigo de nacionalidad supuso una reformulacin de la ciudadana belga por influencia de las leyes, los tratados y convenciones internacionales. Se termin con el principio de unidad familiar nacional, reconociendo la igualdad entre sexos, eliminando la discriminacin entre hijos legtimos e ilegtimos, e integrando a la tercera generacin de inmigrantes, incorporando tanto el principio de jus sanguinis como el de jus soli en la ciudadana cuando se permiti que quien fuera ciudadano belga y la madre de un hijo cuyo padre no tuviera la ciudadana, podra reclamarse la ciudadana para el hijo. De esta manera, Blgica se acercaba ms al modelo francs. La poltica de inmigracin, relacionada con la regulacin de entrada y residencia, siempre ha sido una competencia nacional, mientras que la poltica de integracin es competencia de las regiones. Sin embargo, se seala que, dependiendo del mbito (trabajo, educacin, vivienda, lucha contra la pobreza, etc.) o de la regin que se trate (Flandes, Valonia o Bruselas), las autoridades polticas de todos los niveles comparten, de forma directa o indirecta, las polticas relacionadas con la participacin de los inmigrantes y las minoras tnicas en la sociedad. Sin embargo, en 1989 se cre el Comisariado Real de Polticas de Inmigracin dependiente de la administracin de la Presidencia del Gobierno. Con l se pretenda desarrollar y controlar las polticas de integracin de los extranjeros y las minoras tnicas. Posteriormente, en 1993, este
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CUADRO 6.3: Poblacin extranjera por sexo y por regin (2000-2006)*

2000 Blgica Hombres Mujeres Bruselas (capital) Hombres Mujeres Flandes Hombres Mujeres Valonia Hombres Mujeres 897.110 465.903 431.207 273.613 138.434 135.179 293.650 154.632 139.018 329.847 172.837 157.010 2001 861.685 445.908 415.777 262.771 132.443 130.328 280.962 147.556 133.406 317.952 165.909 152.043 2002 846.734 438.115 408.619 260.040 130.954 129.086 275.223 144.761 130.462 311.471 162.400 149.071 2003 850.077 439.652 410.425 260.269 131.370 128.899 280.743 147.660 133.083 309.065 160.622 148.443 2004 860.287 442.639 417.648 263.451 132.195 131.256 288.375 150.693 137.682 308.461 159.751 148.710 2005 870.862 445.710 425.152 265.211 132.172 133.039 297.289 154.419 142.870 308.362 159.119 149.243 2006 900.473 459.070 441.403 273.693 135.869 137.824 314.202 162.576 151.626 312.578 160.625 151.953 2005/2006 +3,4% +3,0% +3,8% +3,2% +2,8% +3,6% +5,7% +5,3% +6,1% +1,4% +0,9% +1,8%
* Los datos expresan la situacin a 1 de enero de cada ao segn el Registro Nacional. Fuente: SPF conomie. Direccin General de Estadstica e Informacin Econmica, Servicio de Demografa del Instituto Nacional de la Estadstica de Blgica (http://statbel.fgov.be/figures/d21_fr.asp).
organismo fue reemplazado por el Centro para la Igualdad de Oportunidades y la Lucha contra el Racismo (Bousetta, Gsir y Jacobs 2005; Borkert, Bosswick, Heckmann y Lken-Klassen 2007). Las polticas de integracin definidas por estos dos organismos han sido las guas utilizadas por las polticas flamencas y francfonas. En concreto, por una parte, la integracin se percibe como la incorporacin de los inmigrantes en la sociedad belga segn tres principios: 1. Asimilacin, cuando lo exija el orden pblico. 2. Promocin de los posibles ajustes, segn los principios de orientacin social que apoyan la cultura del Estado receptor y que estn relacionadas con la modernidad, emancipacin y el verdadero pluralismo, tal como es entendido por un Estado moderno occidental. 3. Respeto a la diversidad cultural como enriquecimiento mutuo en las dems reas. Por otra parte, la integracin en Blgica incluye la promocin del compromiso estructural de la implicacin de las minoras en las actividades y en los objetivos del Gobierno. Sin embargo, la particularidad de las regiones se ha plasmado tambin en las polticas de integracin. La comunidad flamenca parece influida por las ideas multiculturalistas holandesas y angloamericanas. La comunidad
francfona, en cambio, adopta el modelo francs de asimilacin. Entre estos dos se sita la regin de Bruselas que adopta una tercera va de integracin de los inmigrantes. Debido a la alta concentracin de minoras tnicas en la ciudad, se produce una especie de multiculturalismo pragmtico. Con esto se quiere decir que, en la prctica, al reclutar empleados en los servicios pblicos locales, se utiliza el criterio de que los trabajadores tengan su origen en la inmigracin. Sin embargo, no existe una poltica oficial de reconocimiento de la diversidad (Bousetta, Gsir y Jacobs 2005; Borkert, Bosswick, Heckmann y Lken-Klassen 2007). En 1997, el Tratado de la Unin Europea estableci el derecho al voto en las elecciones locales a los extranjeros residentes que fueran miembros de la UE y se imponan sanciones en el caso de que esto no fuera cumplido. Hasta despus de las elecciones del ao 2000, debido a la influencia de los grupos de extrema derecha y xenfobos del norte y en parte en la regin de Bruselas, Blgica ha preferido pagar las sanciones en vez de extender los derechos de voto a los extranjeros residentes. El voto es obligatorio para los belgas, pero esta obligacin no puede ser impuesta a los residentes de la UE que deben inscribirse en el censo de electores. En el caso de que no se inscriban, no tienen el derecho al voto y, si se inscriben, tienen la obligacin de votar.
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Los liberales flamencos, los socialistas y ecologistas que estaban en la coalicin gubernamental en el ao 2003, teman que si las elecciones se celebraban en el ao 2004, la extrema derecha prohibira el voto de los que no eran ciudadanos belgas en las elecciones locales de 2006. As, aunque ellos tienen el derecho a participar en los consejos de trabajo y en las elecciones sindicales, los no ciudadanos son excluidos de las elecciones locales y Blgica debe continuar pagando las multas. En la legislatura 1999-2003 se presentaron hasta cuatro propuestas para reconocer la participacin poltica de los inmigrantes (PS, Ecolo-Agalev, PSC y SP, socialistas flamencos).25 Diferan en los requisitos exigidos de duracin de la residencia (tres aos para el SP y cinco aos para los dems) o en las instituciones permitidas (el PS inclua el mbito provincial). La coalicin PRL-FDF-MCC propuso el derecho al voto en las elecciones locales sin el derecho a ser elegible y condicionada por la firma de una declaracin de respeto a algunas convenciones internacionales relacionadas con los derechos humanos (Jacobs 1999; Lambert 1999). En febrero de 2004, el Parlamento belga aprob una ley que modificaba la de 1932, que concede el derecho de voto a los extranjeros que no son miembros de la Unin Europea en las elecciones municipales.26 Estos ciudadanos no sern, sin embargo, elegibles. La ley, aplicable partir de las elecciones municipales en el 2006, establece que para votar en Blgica los ciudadanos extranjeros debern ser residentes desde al menos cinco aos, inscribirse en una lista de electores y, adems, debern firmar un documento por el que declaran adherirse a los principios de la democracia. En relacin con las principales caractersticas del proceso de integracin cvica de los inmigrantes en Blgica, es conveniente hacer una breve referencia a las actitudes hacia stos. Blgica ha adoptado un discurso nacional multiculturalista como elemento retrico hacia las demandas nacionalistas y se ha
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aceptado ampliamente que el Estado se ha formado por diferentes culturas y que esto requiere una estructura federal. En investigaciones realizadas sobre las actitudes hacia los inmigrantes se muestra que los ciudadanos con una fuerte identidad belga tienen una actitud positiva hacia los inmigrantes turcos y marroques, mientras que es negativa para los ciudadanos con una identidad flamenca. La existencia en Flandes de un partido separatista y de extrema derecha, el Vlaams Blok, ensalza el nacionalismo en esa regin, con componentes xenfobos, y seala la amenaza del fenmeno multicultural. Esto podra explicar tambin por qu el impacto del nacionalismo es inferior en Valonia. En esta regin existe una relacin inversa entre identidad nacional y la actitud hacia los extranjeros. Los que se identifican como belgas tienden a tener una predisposicin ms negativa hacia los extranjeros, y los que se identifican como valones ms positiva. Esto, en parte, se debe al hecho de que la nacin valona se define en trminos multiculturales por los nacionalistas valones. Pero, al mismo tiempo, esta presentacin oficial de Blgica se frustra hasta cierto punto por el nacionalismo etnocultural belga, aunque marginal, de la extrema derecha (Maddens, Beerten y Billiet 1998, 2000; Maddens y Vanden Berghe 2003). Blgica ha contado, desde finales de los aos sesenta, con consejos consultivos de inmigrantes, designados por las autoridades locales, por la poblacin inmigrada o por representacin de asociaciones de inmigrantes. El caso belga es un ejemplo bastante significativo, segn Martiniello, de cmo los consejos consultivos locales (Conseils Consultatifs Communaux pour les immigrs) pueden utilizarse como escalones estratgicos por los inmigrantes en su carrera poltica y en la participacin ms directa en el proceso electoral local. Esto no es necesariamente as cuando nos encontramos con polticos de origen inmigrante que, por disfrutar de la nacionalidad belga, ya tienen expectativas de promocin (Martiniello 1992, 1998).
Belgique, 12 dcembre 2003, projet de loi visant octroyer le droit de vote aux lections communales des trangers (projet transmis par le Snat); DOC 51 0578/006, Chambre des reprsentants de Belgique, 19 fvrier 2004, projet de loi visant octroyer le droit de vote aux lections communales des trangers (texte adopt en sance plnire et soumis la sanction royale).
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Las primeras proposiciones de ley, que se referan nicamente a los europeos, datan de 1971, mientras que la de 1972 haca referencia ya a todos los extranjeros. Como se ha sealado, la revisin constitucional de 1998, tras el Tratado de Maastricht permiti esta reforma legislativa. Vase La Lettre de la Citoyennet (2004b). Cfr. DOC 51 0578/001, Chambre des reprsentants de
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En las elecciones municipales y provinciales del 2000 participaron, por primera vez, los residentes no belgas procedentes de los pases de la Unin Europea. En investigaciones realizadas sobre la participacin de los extranjeros, por ejemplo en Bruselas en estas elecciones de 2000 y tambin antes, se pone de manifiesto un debate y se plasma la preocupacin en el caso de que se diera el derecho de voto a los ciudadanos europeos:
Eso puede comportar un cambio en la balanza de poderes entre las dos grandes comunidades, la francfona y la flamenca. Existe el miedo, por parte del establishment flamenco, de que la concesin de derecho de voto pueda favorecer a la comunidad francfona y ello pueda perturbar la representacin poltica de la comunidad flamenca en la ciudad de Bruselas.
CUADRO 6.4: Elecciones regionales (Parlamento de la regin de Bruselas)

Elecciones Escaos Francfonos Flamencos 1989 1995 1999 2004 64 65 64 72 11 10 11 17 Electos no europeos Francfonos Flamencos 0 4 9 18 0 0 1 1
Fuente: Lambert (2006).
Sin embargo, el grado de participacin fue muy bajo. De un total del 18% del electorado de Bruselas y sus 19 municipios, tan slo se registr el 9,6% de participacin. Tambin se han elegido pocos europeos:
La participacin en el voto se mantiene por lo tanto en ndices modestos, lo que hace surgir la cuestin sobre la capacidad de la ciudadana europea para crear realmente un sentimiento de integracin (Bousseta 2005).
tunecino (PS), 1 congoleo (CDH), 1 guineano (PS) y 1 de Israel (Ecolo). De los 17 electos flamencos, slo uno tena origen no europeo (Fouad Ahidar del Sp.A-Spirit). Esto muestra un gran incremento de la presencia de electos de origen no europeo en relacin con anteriores procesos electorales, como se puede apreciar en el cuadro 6.4. Los resultados de los partidos musulmanes se quedaron sin representacin. El PJM (Parti Jeunes Musulmans) obtuvo 4.214 votos (1,08%) y el PCP (Parti Citoyennet Prosperit) obtuvo 3.281 votos (0,84%). Las siguientes elecciones locales y provinciales se celebraron seis aos despus, el 8 de octubre de 2006, en las que participaban por primera vez los extranjeros extracomunitarios (Lambert 2006; MTAS 2006). Los resultados muestran un incremento de elegidos extranjeros en la regin de Bruselas y en Valonia aunque, en este ltimo caso, en menor medida. En la regin de Bruselas-capital el incremento fue de un 30%, habiendo pasado de 91 elegidos en el 2000 a 145 elegidos, mientras que, en el ao 1994, fueron 14 solamente. De los 19 municipios de la ciudad de Bruselas, en 17 se ha elegido al menos uno procedente de la inmigracin. Los cristiano-demcratas del CDH, triplicaron sus escaos con un 21% de los votos. El incremento, debido a la fuerza de Jolle Milquet, sobre todo en la ciudad de Bruselas, se debe a que su campaa electoral se ha centrado en temas controvertidos como la libertad de culto, la defensa del mantenimiento del velo islmico o el nacionalismo turco. Al mismo
le Changement), CDH (Centre Dmocrate Humaniste, anterior Parti Social-Chrtien).
Paralelamente a las elecciones europeas, se celebraron el 8 de junio de 2004 las elecciones regionales para los Parlamentos de las entidades federales: el de Bruselas, el flamenco, el valn y el germanfono (Lambert 2006). En el Parlamento valn tan slo hay una consejera comunal elegida de origen ruands, aunque nacida en el Congo. En el Parlamento flamenco han sido elegidos dos. En el Parlamento germanfono nunca se ha elegido un candidato de origen no europeo. Hay que resaltar que, en el caso de Bruselas, haba 89 escaos. De ellos, 72 puestos electos francfonos, 18 fueron de origen no europeo. De ellos, 12 de los electos fueron de origen marroqu (10 PS, 1 MR-FDF, 1 CDH);27 2 de origen turco (PS), 1
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PS (Parti Socialiste), MR (Mouvement Rformateur, formado por el Parti Rformateur Libral, el Front Dmocratique des Francophones, y el Mouvement des Citoyens pour
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tiempo, algunos de los electos son marroques, turcos y congoleos lo que obligar al CDH a incluirlos en cargos y puestos de gestin. En la regin de Bruselas, a diferencia de las otras regiones, su ministro presidente Charles Piqu, estableci instrucciones en las que se prohiba a los asesores y los presidentes de los centros electorales toda manifestacin exterior de cualquier forma de expresin poltica, filosfica o religiosa, con el fin de mantener al elector su derecho a elegir democrticamente. Estas instrucciones a los presidentes de las mesas electorales se haban inspirado en una recomendacin de 2004 del ministro del interior, Patrick Dewael al presidente del Tribunal de 1. Instancia de Bruselas, en el que prohbe a los miembros de centros electorales toda representacin religiosa como el chador musulmn, la cruz cristiana, el solideo judo o el turbante hind. Dos municipios de esta regin excluyeron de las mesas electorales a asesoras marroques que haban llevado el velo islmico. Sin embargo, los presidentes de otros centros electorales toleraron esta vestimenta. Asesoras y otras ciudadanas que llevan el velo presentaron una denuncia ante el Movimiento contra el Racismo, el Antisemitismo y la Xenofobia (MRAX) que pide la anulacin de las instrucciones del ministro presidente de la regin de Bruselas.
migratorias, si bien presenta algunas especificidades remarcables. Entre la segunda mitad del siglo XIX y las primeras dcadas del XX, un cuarto de la poblacin sueca emigr a Norteamrica y otros pases del mundo. A partir de 1930, Suecia pas a ser receptor neto de inmigrantes. Actualmente hay, aproximadamente, un milln de inmigrantes sobre una poblacin total de 8,9 millones de habitantes, lo que representa el 11-12% del total. Hay, adems, unas 800.000 personas nacidas en Suecia de al menos un progenitor nacido en otro pas, de modo que, conjuntamente con sus hijos, los inmigrantes representan el 18-20% de la poblacin. Los principales marcadores de los flujos migratorios recibidos por Suecia en este prolongado perodo son tres. En primer lugar, la llegada de extranjeros est estrechamente vinculada a la tradicionalmente generosa poltica de asilo y refugio practicada por Suecia en cooperacin con las instituciones de Naciones Unidas. Prueba de ello son los contingentes de poblaciones que han ido asentndose en territorio sueco, a lo largo del siglo XX, a raz de la ocurrencia de conflictos blicos y crisis polticas en sus lugares de origen. En segundo lugar, la afluencia de inmigrantes se encuadra en la dinmica de reclutamiento laboral iniciada tras la Segunda Guerra Mundial en el marco de la expansin de la industria sueca y el fuerte aumento de la demanda de trabajo, un proceso frenado a partir de comienzos de la dcada de los setenta, precisamente cuando se sentaron las bases de la poltica de inmigracin/integracin.28 Por ltimo, la inmigracin hacia Suecia explica los vnculos histricos entre los pases nrdicos, plasmados en el Convenio sobre mercado interno y libre circulacin de personas, suscrito en 1954, que ha alentado el establecimiento en territorio sueco de amplios contingentes de trabajadores noruegos, daneses y, muy especialmente, finlandeses. A mediados de la dcada de los setenta, cerca de un milln de finlandeses residan en Suecia. Actualmente, de los aproximadamente 280.000 residentes originarios de los pases nrdicos que viven en Suecia, 200.000 son originarios de Finlandia.
decenio de los aos sesenta, Suecia recibi dos grandes oleadas de inmigrantes, la primera a mediados de la dcada, formada en su mayora por obreros de Yugoslavia, Grecia y Turqua, y, la segunda, en el perodo compredido entre 1968 y 1970.
6.4 SUECIA Y LA INCLUSIN POLTICA DE LOS EXTRANJEROS ENTRE DOS MODELOS DE INTEGRACIN
Suecia es el pas pionero dentro de la Europa Occidental en la incorporacin de los inmigrantes residentes a los procesos electorales subestatales. Es tambin un ejemplo paradigmtico de la dinmica de emigracin/inmigracin seguida por otros Estados europeos que han sido histricamente espacios de emisin de flujos migratorios y que, especialmente tras la Segunda Guerra Mundial, se consolidaron como contextos de recepcin de corrientes
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El reclutamiento de mano de obra fornea fue llevado a cabo conjuntamente por los empleadores y la oficina gubernamental de empleo en distintos pases, especialmente en Italia y Yugoslavia, si bien los acuerdos con otros Estados (y con pases intermedios, como Alemania) se ampliaron durante las dos dcadas siguientes. Durante el
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La poltica sueca de inmigracin ha consistido en un prolongado esfuerzo por mantener el equilibrio entre el reconocimiento de los derechos bsicos de los extranjeros y la restriccin de la llegada de flujos migratorios (Geddes y Niessen 2006). Con excepciones puntuales, la regulacin de la inmigracin nunca ha sido una cuestin que haya capitalizado el debate poltico y tampoco ha sido una herramienta de lucha electoral ni de movilizacin de votantes. Tradicionalmente ha existido un amplio consenso entre las elites polticas y los gobiernos de turno ms all de su filiacin ideolgica en aquello relativo a la poltica de acceso de los extranjeros al territorio y a la idea de integracin de los inmigrantes, de ah que la formacin y el posterior desarrollo de la poltica de inmigracin sueca haya sido caracterizada como la tradicin apoltica (Hammar 1999). La inmigracin y las polticas migratorias no fueron consideradas importantes hasta la dcada de los sesenta. Las agencias gubernamentales haban asumido que la mayora de los inmigrantes permaneceran en Suecia un corto perodo. Con el establecimiento del permiso de trabajo en origen para los trabajadores no nrdicos (1967) y la puesta en marcha de los primeros programas de integracin, la inmigracin ingres en la agenda poltica. En 1968 se aprob la Ley que contena el diseo bsico de las polticas de inmigracin estatales y, en 1969, se cre la Direccin Nacional de Inmigracin (Statens Invandraverk), organismo que tiene a su cargo los asuntos relativos a extranjera y naturalizacin.29 Desde entonces se han sucedido una serie de reformas, algunas puntuales, otras de mayor alcance, que han afectado a los dos polos de la poltica migratoria, el acceso y la integracin.
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Durante el perodo de posguerra, Suecia recibi inmigrantes laborales y refugiados, pero, desde 1970, la inmigracin de trabajadores no nrdicos prcticamente ha cesado. Suecia ha practicado, desde entonces, una poltica muy restrictiva por lo que se refiere a la inmigracin laboral. Slo a un nmero muy limitado de ciudadanos de pases de fuera del Espacio Econmico Europeo30 le son concedidos permisos permanentes de residencia por razones de trabajo, si bien es ms habitual la concesin de permisos de residencia y trabajo temporales con el fin de realizar trabajos especficos. En las ltimas dos dcadas, el mercado de trabajo sueco ha experimentado una reestructuracin y una racionalizacin que ha afectado a aquellos empleos a los que anteriormente tenan acceso los inmigrantes recin llegados. El decreciente ritmo de expansin del sector pblico ha influido tambin en las posibilidades de empleo de los inmigrantes (Garrido 1999). Por ello, los principales canales de acceso han sido, en las ltimas dcadas, el asilo y refugio, la reagrupacin familiar o los matrimonios con ciudadanos suecos.31 La situacin de las personas solicitantes del estatuto de asilado o refugiado tambin ha cambiado sustancialmente en los ltimos aos, hasta el punto de que puede hablarse de una inflexin en la poltica sueca de asilo y refugio. La llegada al margen de los procedimientos establecidos de solicitantes que exceden la cuota de refugiados asignada cuyos casos son reenviados al rgimen de extranjera unida a algunos cambios en la prctica de la concesin del estatuto de refugiado y equiparados ha alimentado una tendencia restrictiva32 en un mbito que ya empez a ser percibido como un problema a partir de los aos ochenta. No parece que las recientes reformas de los procedimientos de impugnacin frente a decisiones negativas
hoy da, sobre todo, refugiados y familiares de los ya residentes en Suecia tienen derecho a buscar empleo, sin que sea necesario permiso de trabajo. En el caso de los solicitantes de asilo que no hayan obtenido el permiso de residencia y cuyo expediente precise, segn la Direccin Nacional de Migracin, un perodo de espera superior a cuatro meses, una Ley de 1992 les faculta a obtener un permiso de trabajo, si bien estos permisos han resultado en los hechos poco efectivos. Como dato ilustrativo, en 1993 (coincidiendo con las crisis de Irak, Somalia y los inicios del conflicto que dara origen a la guerra en la antigua Yugoslavia) hubo 37.581 solicitantes de asilo (y equiparados) y se concedieron 36.482 permisos. En 2004, las solicitudes fueron 23.161 y los permisos concedidos 3.399 (Benito 2005).
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En 2000 cambi su denominacin por la de Direccin Nacional de Migracin. Desde 1994, un ciudadano de un pas del Espacio Econmico Europeo (EEE) puede entrar en Suecia y trabajar sin permiso por un perodo de tres meses. Despus, tiene que solicitar permiso de residencia. Los ciudadanos de otros pases tienen que obtener un permiso de trabajo antes de entrar en el pas. La tramitacin de la solicitud del permiso de residencia (tres aos, renovable) debe realizarse desde fuera de Suecia, tambin en los casos de reagrupacin familiar. En el caso de matrimonios con ciudadanos suecos, el permiso de residencia permanente no se hace efectivo hasta transcurridos dos aos de residencia en Suecia. Las personas a quienes se concede permiso de residencia permanente
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de las autoridades administrativas vayan a variar esta tendencia. La adquisicin de la ciudadana sueca tras un perodo prolongado de residencia ha sido la opcin del 50% de los nacidos en el extranjero.33 A pesar de que la legislacin sueca ha tratado de evitar la doble nacionalidad, el nmero de ciudadanos extranjeros solicitantes de la naturalizacin ha aumentado durante la dcada de los noventa. La nueva Ley de ciudadana de 1 de julio 2001 hace posible el acceso a la doble ciudadana. Se espera, por ello, que el nmero de solicitantes se incrementar a corto y medio plazo. Las polticas de integracin de los inmigrantes se iniciaron a mediados de los aos sesenta, paralelamente al establecimiento de un marco regulativo comprensivo de la inmigracin. La Ley de 1968 aprobada por el parlamento y los primeros programas iniciados con anterioridad a la misma han experimentado desde entonces variaciones y se han agregado nuevos programas, aunque tambin se han producido reformulaciones en el planteamiento institucional de las polticas de integracin. Entre ellas, la aprobacin, en 1975, de las nuevas directrices polticas en la materia bajo el eslogan Igualdad, libertad de eleccin y cooperacin (Jmlikhet, valfrihet och samverkan), o la ms reciente Ley de 1997 por la que el Riksdag el parlamento unicameral aprob la nueva poltica de integracin. La idea de integracin de los inmigrantes en Suecia ha estado marcada por el ya mencionado consenso en materia de poltica migratoria, pero tambin por el peso relativo que en las etapas de su concrecin institucional han tenido los dos modelos de integracin alternativos presentes en el debate moral y poltico subyacente a ese consenso: por una parte, el modelo de sociedad de cultura mezclada o mixta
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(blandkultursamhlle), de acuerdo con el cual el Estado slo debe hacerse responsable de la comunidad cvica y no de las diferentes comunidades tnicas, las polticas deben ser universales y el individuo es el titular de los derechos, ideas, estas ltimas, muy arraigadas en el imaginario normativo del estado del bienestar nrdico y, por otra, el modelo de sociedad multicultural (flerkultursamhlle), de acuerdo con el cual el Estado debe asumir una responsabilidad para preservar la cultura de origen de los inmigrantes, implementando polticas especficas dirigidas a la proteccin de los grupos, y no slo de los individuos.
A juicio de Dahlstrm (2004), la poltica sueca de inmigracin/integracin se ha desarrollado de manera diferente en el mbito retrico, es decir, en el plano del debate poltico y moral, y en el mbito prctico, es decir, en el plano del diseo, la implementacin y la evaluacin de los programas. Los cambios en los distintos niveles institucionales pueden, por ello, ser interpretados como respuestas diferentes a cuestiones diferentes: cuestiones morales y polticas en el plano de la retrica y cuestiones de eficiencia en el plano prctico. La primaca de la perspectiva pragmtica y del criterio de eficiencia explicara la gran estabilidad que, con alguna excepcin, ha caracterizado los programas de integracin puestos en marcha a lo largo de las ltimas dcadas. Las variaciones en los principios inspiradores de la poltica de integracin de los inmigrantes y refugiados no han comportado cambios sistemticos en la estructura de los programas afianzados, si bien los reajustes para hacerlos ms eficientes sin alterar las premisas integracionistas, multiculturalistas, mixtas sobre las que se haba basado su puesta en marcha34 se han realizado en sintona con la orientacin normativa de la integracin vigente en cada momento. Precisamente, en la ltima dcada, la orientacin general de las polticas de acomodacin de los inmigrantes ha
inmigrantes, iniciado en 1974, y el sufragio activo y pasivo de los inmigrantes (1975) presentan los rasgos puros del modelo de sociedad de cultura mezclada (base cvica, carcter universal e individual). El resto de programas, entre los que cabe citar la enseanza del sueco, la informacin a inmigrantes, la insercin laboral, la traduccin e interpretacin, el apoyo a reas urbanas problemticas y la subvencin de medios de comunicacin en lenguas distintas al sueco este ltimo interrumpido en 1986 adoptan perfiles mixtos. Cfr. estas referencias en Dahlstrm (2004).
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La adquisicin de la nacionalidad sueca exige dos aos de residencia para los ciudadanos de pases nrdicos, cuatro para aquellas personas con estatus de refugiado o similar, y cinco para los inmigrantes nacidos en otros pases El programa de apoyo a iglesias y otras organizaciones de inmigrantes (1966), el apoyo a la cultura nativa (1966) y la enseanza de la lengua de origen, iniciado en 1971 y reforzado en 1977, presentan las caractersticas del modelo multicultural (base tnica, carcter selectivo y grupal), mientras que el programa de educacin adulta dirigida a
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experimentado una evolucin remarcable. Las polticas afines al modelo de sociedad multicultural de los primeros aos setenta, as como el espritu de 1975 (especialmente, el principio de libertad de eleccin) y de las reformas puestas en marcha desde entonces en relacin con los derechos culturales de los inmigrantes con el apoyo de la Direccin Nacional de Cultura (creada en 1974), comenzaron a cosechar crticas en los aos ochenta. En la dcada de los noventa, los discursos pblicos en torno a la integracin de los inmigrantes afianzaron la crtica hacia las polticas especficas basadas en la relevancia de las comunidades tnicas y de los grupos como sujetos de atribucin de derechos, percibidas en el nuevo clima de debate como estigmatizadoras, contraproducentes y separadoras (Lpez Sala 1998). La reconstitucin de la comunidad cvica pareca exigir la reformulacin de los objetivos polticos, la moderacin en las expectativas de proteccin de la diferencia cultural o la limitacin de la libertad cultural de eleccin por las leyes fundamentales del pas y la diferenciacin, hasta entonces no realizada, de la poltica de integracin y la poltica de minoras. La nueva poltica de integracin aprobada por el Parlamento sueco en diciembre de 1997 fue, en buena medida, una traduccin institucional y normativa de este ambiente social y poltico. La poltica de inmigracin fue reemplazada por una poltica de integracin dirigida a la totalidad de la poblacin. Algunas competencias de la Direccin Nacional de Inmigracin fueron transferidas a la Oficina Nacional de Integracin (Intergrationsverket), organismo creado expresamente para gestionar los asuntos de la integracin. La nueva Ley mantiene programtica y atenuadamente los objetivos de 1975, pero su nfasis en los valores fundamentales de la sociedad sueca y la primaca otorgada a la incorporacin de los grupos tnicos y las comunidades de inmigrantes al sistema de polticas universales y al principio de igualdad de oportunidades con independencia del origen tnico y cultural, la sitan en un camino de retorno hacia los discursos integracionistas/asimilacionistas que animaron las primeras polticas de inmigracin (Dahlstrm
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2004). Estas oscilaciones evidencian que el tradicional consenso que ha caracterizado la poltica de inmigracin/integracin sueca ha empezado a erosionarse y que, al igual que ha ocurrido con otros pases, especialmente desde el inicio de la dcada de dos mil, tambin Suecia se encuentra actualmente a la bsqueda de un modelo de acomodacin de los inmigrantes. Una dimensin del proceso de integracin en el que estos dilemas tambin han estado presentes es el de la participacin cvica y poltica de los inmigrantes. Distinguiremos, a efectos analticos: a) Los mecanismos de participacin cvica no electorales. Los gobiernos suecos han realizado un esfuerzo por incorporar a los inmigrantes a la sociedad y a la comunidad cvica, facilitando la articulacin de instancias de dilogo e interlocucin con las instituciones, la organizacin de los extranjeros como parte de la sociedad civil, as como su inclusin en las organizaciones de inters nacionales. Desde 1972 se inici la prctica de invitar a grupos de inmigrantes y sus representantes a encuentros regulares con las autoridades estatales y, en 1976, se cre un Consejo Consultivo de mbito estatal formado por representantes de las organizaciones de inmigrantes por nacionalidades. En el mbito local, los municipios suecos, especialmente las ciudades grandes, pusieron tempranamente en marcha los Consejos de Inmigracin,35 cuyos rasgos son heterogneos, dada la libertad de los municipios para su configuracin. En algunos casos tienen estatus consultivo, mientras que, en otros, el consejo es una organizacin que da cobertura a representantes de asociaciones de inmigrantes para promover el dilogo con los ayuntamientos y otros actores de la poblacin local sobre asuntos culturales y sociales. Los consejos municipales de inmigracin conocieron, en los aos setenta, una gran expansin con el apoyo de subvenciones estatales. A partir de mediados de los ochenta, especialmente cuando la Direccin Nacional de Inmigracin asumi las competencias en materia de refugiados (1984), las agencias
para la participacin de los inmigrantes, aunque existe un dilogo institucionalizado con la poblacin inmigrante y sus representantes a travs de encuentros peridicos sobre cuestiones municipales especficas.
Algunas de las ciudades grandes que cuentan con consejo local de inmigracin de carcter consultivo son Lund, Umea, Boras, Helsingborg y Uppsala. Los ayuntamientos de Gotemburgo y Estocolmo no han creado una plataforma
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estatales en materia de inmigracin han dedicado menos esfuerzo financiero a los consejos. En el marco de los consejos municipales y otras instancias consultivas, los inmigrantes se han constituido como actores cvicos a travs de sus propias asociaciones. Todos los grupos inmigrantes se organizaron muy pronto en torno a asociaciones, beneficindose de la ausencia de restricciones estatales para el ejercicio de la libertad de asociacin y de la amplitud con que sta es reconocida en la Constitucin de 1975.36 Muchas de las organizaciones de inmigrantes de mbito nacional fueron, de hecho, creadas con el apoyo directo de la Direccin Nacional de Inmigracin, aunque el alcance y las asimetras del dilogo institucionalizado con las asociaciones han dependido del tamao de la organizacin, del estatus social del grupo y de la composicin de las organizaciones (refugiados o trabajadores inmigrantes). El mbito en el que la accin de las organizaciones de inmigrantes tiene mayor incidencia es el municipal. Las asociaciones locales suelen estar integradas por redes nacionales de organizaciones de inmigrantes que se articulan en torno a dos ejes de identificacin: por una parte, el origen nacional o cultural, y por otra, la afinidad ideolgica y poltica, si bien hay que sealar que la agrupacin en iglesias u organizaciones confesionales ha constituido tambin un cauce para la integracin cvica de los inmigrantes.37 Actualmente, unas 1.630 organizaciones locales de inmigrantes reciben financiacin de la Oficina Nacional de Integracin, lo que da una idea de la implantacin del asociacionismo en los municipios suecos. A pesar de ello, slo el 20% de la poblacin de inmigrantes es parte activa de las organizaciones de inmigrantes. Las asociaciones desarrollan una actividad heterognea y juegan un importante papel para sus
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miembros en cuestiones de asesora, apoyo, asistencia y mediacin con las autoridades. Su rol poltico en los consejos de inmigracin municipales ha sido episdicamente discutido por la influencia excesiva que pueden alcanzar las asociaciones en el seno de un dispositivo de participacin que algunos sectores siguen percibiendo como una desviacin de los canales convencionales de la poltica municipal. Sin embargo, es generalmente aceptado que las asociaciones constituyen el vehculo ms adecuado para canalizar la participacin de las comunidades de inmigrantes en el plano municipal y que los consejos son un instrumento til para compulsar la opinin de los inmigrantes, adems de una alternativa al derecho de sufragio y un primer paso para el acceso a los derechos polticos en el caso de los inmigrantes que no cumplen todava los requisitos para participar en el subsistema electoral. La participacin en (y con) la sociedad civil sueca de las asociaciones de inmigrantes ha sido menos relevante, circunstancia que no slo es responsabilidad de las organizaciones de extranjeros. En el caso de las ONG suecas y de los movimientos sociales, la participacin de los inmigrantes ha sido muy escasa hasta hace poco tiempo. A partir de la dcada de los noventa, la aparicin de nuevas redes y movimientos sociales en la vida poltica y cultural sueca ligadas a la nueva sensibilidad crtica generada por la globalizacin, ha atrado a un nmero creciente de inmigrantes hacia las organizaciones suecas, colocando a las asociaciones de inmigrantes ante el siguiente dilema: o bien trabajar para la integracin de sus miembros en las organizaciones suecas a costa de la prdida de militancia e influencia, o bien trabajar por y desde s mismas a costa de su aislamiento. Un nuevo contexto de
comunidades de creyentes. Las subvenciones estatales a las organizaciones confesionales no hacen distinciones entre la iglesia sueca y las iglesias dirigidas y formadas por inmigrantes. Existen comits de cooperacin entre diferentes confesiones religiosas en el mbito nacional y tambin en algunas regiones. La comunicacin interreligiosa se ha visto ltimamente enturbiada por algunos episodios de rechazo popular hacia la confesin religiosa de determinados grupos de inmigrantes (especialmente los musulmanes) en aspectos como el emplazamiento de lugares de culto. Este tipo de hechos traduce la relativa erosin del consenso en torno a la integracin que caracteriza el reciente debate pblico sobre las polticas de inmigracin.
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La Ley sobre la Forma de Gobierno, en vigor desde el 1 de enero de 1975, sustituy a la Ley de 1809. Adems de la Ley sobre la Forma de Gobierno, la Constitucin incluye la Ley de Sucesin de 1810, la Ley de Libertad de Prensa de 1949, y la Ley de Libertad de Expresin de 1991. En 1976 y en 1979, la Ley de 1975 fue enmendada para reforzar los derechos y libertades fundamentales y, en 1994, para hacer posible la incorporacin de Suecia a la UE. La iglesia luterana sueca mantiene todava algunos privilegios fiscales. Sin embargo, no existe ningn tipo de discriminacin institucional hacia otras religiones. La libertad religiosa garantizada constitucionalmente confiere el derecho a crear organizaciones y trabajar por las distintas
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interrelacin entre los diferentes actores cvicos y de construccin de nuevas vas de participacin y movilizacin social parece estar abrindose camino, si bien los resultados de este proceso son todava inciertos (Benito 2005). Por otra parte, la participacin de los trabajadores inmigrantes en los sindicatos suecos y en la sociedad a travs de los sindicatos ha sido un importante factor de integracin, especialmente a lo largo de las dcadas de inmigracin laboral, que coincidieron con la expansin del modelo universalista de estado del bienestar sueco, la hegemona poltica de la socialdemocracia,38 y la consolidacin de la macroconcertacin tripartita, en la que los sindicatos suecos adquirieron gran fuerza e influencia. La afiliacin de los inmigrantes a los sindicatos se produca casi automticamente, desde el ingreso en el mercado de trabajo, sin que existieran diferenciaciones entre los inmigrantes y los trabajadores autctonos. En algunas ciudades, los propios sindicatos eran los responsables de gestionar la inmigracin laboral. La incorporacin al sindicato ha sido importante para los inmigrantes, no slo por el hecho de que la afiliacin ha sido tradicionalmente percibida como una garanta de seguridad en el empleo, sino tambin porque la estructura de la negociacin colectiva incentivaba la afiliacin para todos los trabajadores con independencia de su origen.39 En las ltimas dos dcadas, este escenario ha variado. A raz de los procesos de redefinicin de las polticas econmicas y de reestructuracin del tejido productivo, los sindicatos suecos han perdido protagonismo e importancia como instancias de integracin. Muchos inmigrantes, especialmente los que estn ocupados en determinados segmentos laborales, no se sienten totalmente integrados en los sindicatos, e incluso algunos trabajadores inmigrantes activos en las organizaciones de trabaja38
dores han creado sus propias redes para tratar especficamente los temas de inmigracin independientemente de la organizacin. Se ha apuntado tambin la emergencia de ciertas diferenciaciones de trato en funcin de los orgenes culturales dentro de las organizaciones sindicales, si bien la discriminacin no es una tendencia generalizada y se presenta de forma sutil. En el proceso de debilitamiento de los sindicatos como agentes de integracin confluyen factores heterogneos, entre los cuales tambin se cuenta la progresiva dificultad de incorporar las problemticas de los inmigrantes a la accin sindical, especialmente desde que los flujos migratorios se nutren en menor medida de trabajadores. b) La participacin de los inmigrantes en las elecciones. Una de las medidas en materia de poltica de inmigracin/integracin que ms atencin ha concitado internacionalmente fue la reforma del sufragio adoptada en 1975 por el Riksdag. La regulacin del derecho a votar y a ser elegido de los extranjeros en el mbito municipal y regional (condados) no ha cambiado desde su aprobacin, excepcin hecha de la reforma introducida en 1997 para adaptar la legislacin sueca al establecimiento de la ciudadana europea y reconocer el derecho de sufragio local activo y pasivo a los nacionales de los dems pases de la UE, de Islandia y de Noruega desde el momento en que se encuentren en Suecia. Para obtener el derecho a elegir y ser elegido, los extranjeros no comunitarios mayores de 18 aos deben haber residido legalmente durante tres aos en territorio sueco y deben estar inscritos en el registro electoral. La participacin en los comicios locales y regionales no es la nica posibilidad que tienen los inmigrantes y refugiados no nacionalizados para intervenir en la toma de decisiones colectivas, dado que el parlamento sueco tiene la facultad de ampliar el derecho
reses restringidos se tradujeran en intereses nacionales (Esping-Andersen 1993). La autonoma organizativa consensuada y la baja densidad de la regulacin pblica del mercado de trabajo se hacan compatibles con una alta tasa de cobertura de los convenios y con una estructura de concertacin muy centralizada. Esto explica, por una parte, la gran fuerza del sindicato (y su necesidad de atraer afiliados, incluyendo a los trabajadores inmigrantes), y, por otra, el inters de los trabajadores extranjeros por pertenecer a unas organizaciones que desempeaban un papel nada desdeable en la determinacin de la poltica salarial.
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La socialdemocracia gobern de manera ininterrumpida desde 1932 hasta 1976. A partir de entonces, se han alternado en el Gobierno coaliciones de centro-derecha (1976-1982 y 1991-1994) y la socialdemocracia (19821991 y 1994-2006). Durante las dcadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial, la poltica activa de empleo sueca se dise para canalizar el poder de negociacin hacia el pleno empleo, construyendo entornos institucionales donde el trabajo y el capital disponan de un fuerte consenso organizativo interno y eran capaces de realizar intercambios polticos previsores de acuerdo con el Gobierno, haciendo que inte-
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de voto de los extranjeros en los referendos nacionales, cosa que hizo en las consultas sobre la energa atmica de 1980 y sobre la adopcin de la moneda europea, pero no en el referndum de 1994 sobre la incorporacin de Suecia a la UE. Por otra parte, al hacer posible el acceso a la doble nacionalidad, la nueva Ley de ciudadana sueca de 2001 puede ser vista como una ampliacin indirecta del sufragio. Desde que en 1976 se hiciera efectiva la incorporacin de los extranjeros residentes a las elecciones en el mbito subestatal, han tenido lugar diez procesos electorales, incluyendo el de 2006, que arrojan, en conjunto, un balance paradjico. En Suecia, la representatividad de las comunidades de inmigrantes dentro de las organizaciones polticas es relativamente aceptable. Por su parte, la representatividad formal de los inmigrantes (en relacin con el porcentaje de poblacin extranjera) en los cargos electos surgidos de las elecciones es desigual. Pero la principal caracterstica de la inclusin de los inmigrantes en el subsistema electoral infraestatal es su progresivamente baja participacin poltica. Si bien la afiliacin a los partidos polticos es mayor entre la poblacin autctona, existe un considerable grado de participacin de los grupos de inmigrantes en las organizaciones polticas, favorecido por la ausencia de restricciones legales para la afiliacin en el caso de los inmigrantes regulares y por la tendencia consolidada de los partidos a crear grupos o secciones especficas por pases y lenguas de origen que funcionan como instancias consultivas internas en materia de poltica de inmigracin. Asimismo, los inmigrantes tienen representacin en los rganos de direccin y en las organizaciones juveniles y de mujeres de los partidos nacionales, si bien en desigual grado. Por lo que respecta a los cargos electos, hay una gran diversidad entre los ayuntamientos de las ciudades y pueblos suecos. En algunos municipios la representacin de los inmigrantes es prcticamente proporcional al nmero de inmigrantes residentes, si bien uno de los ejes de variacin es el del grupo nacional representado, factor vinculado al mayor activis40
CUADRO 6.5: Participacin en las elecciones municipales de Suecia

(en porcentaje) AO 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1998 2002 Suecos 90,4 89,0 89,6 87,8 84,0 84,3 84,4 78,6 77,9 Extranjeros 59,9 52,0 50,6 46,8 41,0 38,7 38,4 34,5 34,4 Diferencia 30,5 37,0 39,0 41,0 43,0 45,6 46,0 44,1 43,5
Fuente: Oficina Central de Estadstica (Medborgarinflytande Valunderskningar: http://www.scb.se), Benito (2005).
mo y la ms numerosa participacin poltica de unas comunidades de inmigrantes sobre otras. Un buen baremo para medir la representatividad poltica de los inmigrantes es la presencia en el parlamento nacional de diputados de origen extranjero que han adoptado la nacionalidad sueca (cuadro 6.5). 40 La integracin poltica de los inmigrantes no es, sin embargo, plena. Como se ha sealado, su influencia en las elecciones es bastante limitada, y la participacin de los extranjeros es baja. Algunos autores han sealado que, en trminos generales, el reconocimiento del derecho del sufragio a los extranjeros residentes ha resultado descorazonador a largo plazo (Lpez Sala 1998, 2005). La evaluacin de las virtualidades y los lmites de la inclusin de los inmigrantes en el circuito electoral sueco debe partir, pues, de la muy desigual participacin de suecos y extranjeros en las elecciones. Hay algunos datos adicionales que son importantes para este anlisis. Por ejemplo, que no hay apenas diferencias en los niveles de participacin electoral de los ciudadanos suecos y los extranjeros naturalizados y que, en el caso de los inmigrantes residentes, cuanto ms prolongado es el perodo de residencia, mayor es el ndice de participacin en las elecciones y tama la cifra de ms de 25 diputados de origen inmigrante, que representan el mismo porcentaje que los inmigrantes naturalizados con derecho de sufragio en las elecciones al Riksdag.
En las elecciones de 1979 slo dos inmigrantes naturalizados obtuvieron acta de diputado, situacin que se prolong hasta finales de los ochenta. A partir de ese momento se ha producido un crecimiento progresivo, llegndose
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bin en la sociedad. La participacin vara, asimismo, entre los grupos nacionales y dentro de ellos. Los extranjeros polticamente ms participativos son los nacionales de pases miembros de la UE y los latinoamericanos, mientras que los nacionales de los pases de la Europa del Este y de fuera de Europa participan menos. Por otra parte, dentro de todos los grupos nacionales, con alguna excepcin puntual, las mujeres votan en las elecciones ms que los hombres, una diferencia que, en algunos casos, es muy significativa. Las preferencias ideolgicas de los votantes extranjeros oscilan entre las opciones de centro y de derecha caso de los europeos del Este y las de izquierda caso de los latinoamericanos de modo que los inmigrantes residentes polticamente ms activos y ms involucrados en los asuntos de inters pblico suelen decantarse por la socialdemocracia o por otras formaciones de la izquierda (Benito 2005). A la hora de diagnosticar las causas de la baja participacin de los extranjeros residentes en las elecciones no estatales, se han apuntado diferentes explicaciones, algunas de ellas centradas en la regulacin y organizacin de los procesos electorales y del sufragio inmigrante. En Suecia, todas las elecciones (al parlamento nacional, regionales y locales) se celebran el mismo da. El debate poltico tiende a focalizar su atencin en cuestiones nacionales o estatales, eclipsando los asuntos locales y generando indirectamente cierta confusin, incluso el desinters y la apata, en los inmigrantes. Otros sectores han sealado que el plazo de tres aos de residencia que impone la legislacin sueca para obtener el derecho de sufragio activo y pasivo en el mbito infraestatal puede repercutir negativamente en la motivacin del extranjero para asumir compromisos con la comunidad cvica y poltica de acogida. En todo caso, la cuestin de la baja participacin electoral de los inmigrantes debe situarse tambin en un mbito de anlisis ms general, el relativo al significado de la integracin (social, cultural, espacial) y sus implicaciones polticas. La experiencia sueca muestra que informar sobre los mecanismos de voto a los inmigrantes, promover la enseanza sobre la sociedad de acogida y sobre sus instituciones polticas, debatir sobre el modo de atraer a los extranjeros a los partidos e incrementar la repre-
sentatividad en los cargos electos son medios adecuados y necesarios, pero quizs no suficientes para lograr la integracin de los inmigrantes en un sistema jurdico-poltico que, en muchos aspectos, sigue siendo monocultural. La representatividad poltica puede solapar el hecho de que muchos inmigrantes elegidos para cargos pblicos no participan en la vida social de los grupos a los que, en principio, representan. Por s misma, la mayor representacin no ha cambiado la situacin de los inmigrantes ni ha incidido significativamente sobre las tendencias que, especialmente en los ltimos aos, han caracterizado a las polticas de integracin. Es en la divergencia entre el patrn monocultural en materia de igualdad e integracin asumido en los ltimos aos por las polticas de inmigracin y la realidad multicultural de la sociedad sueca donde pueden encontrarse algunas de las claves explicativas de la baja participacin electoral de los inmigrantes; un anlisis que resulta tanto ms oportuno desde la perspectiva de un marco poltico y social como el espaol, en el que apenas ha empezado a plantearse el debate sobre un posible escenario de futuro como el que est establecido hace ya tres dcadas en Suecia.
6.5 ITALIA: EXPECTATIVAS (LIMITADAS) DE CIUDADANA EN EL MEDITERRNEO
Como se ha apuntado, Italia supone un caso significativo ya que, an siendo uno de los pocos Estados en el mbito europeo que ha suscrito el Convenio europeo sobre la participacin de los extranjeros en la vida pblica de mbito local (1992), es el nico que no ha adaptado su legislacin al mismo (Solanes 2001a). Con continuas discusiones internas acerca de la necesidad de reformar o no la Constitucin italiana para introducir el voto de los extranjeros residentes, en una lnea muy semejante a la planteada en alguna ocasin en Espaa, no han dejado de proliferar las iniciativas municipales para potenciar la participacin de los inmigrantes aprovechando el margen constitucional de maniobra que tienen los entes locales. En principio, la participacin en la vida poltica para el extranjero residente comprende, adems del derecho al voto, otras formas de actuacin, esen-
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cialmente de caracter asociativo (Vicentini-Fava 2001) y sindical. La existencia de estos canales de participacin poltica indirecta es, en principio, pacfica y legtima segn la doctrina (Corsi 1999; Giupponi 2004b), pero no ocurre lo mismo con el acceso al voto por parte de los extranjeros. De hecho, an siendo significativas tales formas de intervencin poltica no son suficientes para superar la idea de exclusin o invisibilidad de los extranjeros inmigrantes en la vida poltica de la comunidad (Solanes 2001a). Es ms, slo el voto puede realmente favorecer su integracin social y poltica porque, como afirma Grosso (1999), permite una relacin equilibrada entre disfrute de derechos y cumplimiento de deberes constitucionales. Desde la segunda mitad de los aos noventa hasta hoy, el debate poltico y doctrinal en torno al reconocimiento de un derecho al voto para los inmigrantes residentes, lejos de cesar se ha activado vivamente en Italia, creando un verdadero conflicto poltico, institucional y jurdico. Por ello, la exigencia de una reforma de la disciplina legislativa ordinaria reconociendo el derecho de sufragio activo y pasivo es cada vez ms apremiante, incluso se ha calificado como una cuestin de democracia (Zincone 1992; Cuniberti 1997), sobre todo ante el aumento significativo de la poblacin extranjera residente en Italia.41 A diferencia de lo que ocurre en otros pases europeos que conocen una fuerte afluencia de inmigrantes como Blgica, Pases Bajos, Espaa y Suecia la extensin de ciertos derechos polticos, como el derecho al voto de los extranjeros residentes, ha quedado, en cierto modo, resuelta (Zincone y Ardovino 2005). Sin embargo, en el pas trasalpino sigue siendo una cuestin abierta e inconclusa quizs como bien apunta Scarselli (2004) por cuestiones ms tcticas que jurdicas. De hecho, si bien su extensin mxima no es discutida, las controversias se reducen a dos aspectos. De un lado, sobre cmo y sobre la base de qu ttulo se legitima la capacidad electoral, es decir, si con una ley ordinaria o constitucional y, de otro, sobre las even41
tuales condiciones exigibles para la concesin de tal derecho (Giupponi 2004a). Centrndonos en el plano normativo, un falso indicio de la extensin de la participacin y el derecho de sufragio de los inmigrantes se encuentra en el artculo 9, apartado 4 del vigente Testo unico disciplina sullimmigrazione, Decreto Legislativo de 25 de julio de 1998, n. 286, de acuerdo con el cual el extranjero regularmente residente en el territorio del Estado, puede:
[...] participar en la vida pblica local, ejerciendo el electorado cuando est previsto en el ordenamiento jurdico de acuerdo con lo establecido en la Convencin de Estrasburgo sobre la participacin de los extranjeros en la vida pblica en el mbito local.42
Sin embargo, la ambigua frmula utilizada por el legislador esconde dos limitaciones para la efectividad de tal reconocimiento. Por un lado, dicho artculo, en realidad no posibilita su intervencin en las elecciones, sobre todo si se consideran las diversas interpretaciones y discusiones doctrinales sobre la literalidad de la Constitucin italiana. En este sentido, la norma suprema italiana reconoce como titulares de los derechos polticos tan slo a los ciudadanos italianos, por lo que el reconocimiento del derecho al voto de los extranjeros en las elecciones locales, en principio requiere una reforma constitucional de los artculos 48 y 51. sta es la tesis sostenida por algunos autores, entre ellos Orazio (1992) y defendida tambin por Giupponi (2004a). Ahora bien, existe un buen nmero de constitucionalistas (Piraino 1984; Corsi 2001; Luciani 1992; Melica 1996), que defienden una interpretacin extensiva del artculo 48, argumentando la inexistencia de una prohibicin explcita en el ordenamiento constitucional mxime si el voto local no integrara el ejercicio de la soberana. Por ejemplo, recientemente, Bettinelli (2005: 39) ha sealado con acierto que:
centro del 7,2% y en el norte del 6,8% con diferencias significativas entre cada regin y cada provincia. Legge n. 203, de 8 marzo 2004 Ratifica ed esclusione della convenzione sulla participazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale, hecha en Estrasburgo, el 5 de febrero de 1992.
Dossier Statistico Immigrazione Caritas/Migrantes (2006). Dicho informe seala que, en el ao 2005, la presencia de extranjeros en situacin de regularidad en Italia era de 3.035.144, esto es un 5,2%. El informe tambin seala que los datos varan mucho de norte a sur, siendo la incidencia de la poblacin extranjera en el sur del 2,1%, en el
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Una interpretacin restrictiva del artculo 48 no habra permitido aplicar la Directiva 94/80/CE sobre el derecho al sufragio activo y pasivo de los ciudadanos comunitarios D. Lgs. 12 aprile 1996, n. 197 y la proclamacin legal del derecho de electorado en la vida pblica local para los extranjeros con permiso de residencia.
As se explica cmo la mayor parte de las propuestas presentadas se centran en la integracin de dicho precepto constitucional.43 Otras, en cambio con poco xito, apuntan a completar la ratificacin de la Convencin de Estrasburgo44 o a reducir los plazos para la adquisicin de la nacionalidad italiana.45 Ahora bien, hasta ahora, la nica modificacin del artculo 48 de la Constitucin realizada se ha ceido al ejercicio del derecho de voto de los ciudadanos italianos residentes en el extranjero.46 Por otro lado, la remisin intencionada del legislador a la Convencin de Estrasburgo, lejos de reconocer una participacin poltica directa en la vida local para los extranjeros inmigrantes, niega tal posibilidad por falta de contenido legal (Solanes 2001a) o bien, como seala Corsi (2001), se reduce a una norma-volantino porque, precisamente, el Captulo C de la Convencin ha sido el nico no ratificado por Italia. Sin embargo, desde la segunda mitad del 2003, las controversias y la inercia del legislador estatal en materia de extensin del derecho al voto para los extranjeros extracomunitarios, han dado paso a diversas reivindicaciones locales en la materia (Giupponi 2004b). Este activismo de los entes locales, segn Rodano movimiento dal basso (2006) tras el reconocimiento de poderes de autogobierno con la aprobacin del Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267, se ha articulado en cinco tipos
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de iniciativas. As, entre las iniciativas conjuntas de municipios, provincias y regiones, destaca la proposta di legge de ANCI.47 La misma trata de promover una ley nacional que extienda el derecho al voto a los inmigrantes junto a la articulacin de formas de representacin y participacin poltica como consejeros adjuntos, foros para la integracin y consultas. En cambio, entre las iniciativas individuales de dichas entidades regionales y locales,48 el objetivo comn ha sido la reforma de sus estatutos para extender el derecho de sufragio a los inmigrantes en cada una de sus circunscripciones. En cualquier caso, de momento slo existen otras estructuras y cauces de participacin que no implican el derecho de sufragio. As, por ejemplo, en marzo de 2004 se celebraron, en el Ayuntamiento de Roma, una especie de elecciones a representantes de extranjeros municipales, con cuatro puestos (uno por cada continente, salvo Europa). Estas personas pueden presentar propuestas y demandas, pero no tienen derecho al voto.49 Tambin en Merano, en diciembre de ese ao, se organizaron elecciones para configurar la Comisin consultiva de extranjeros, cuya principal funcin es hacer frente a las necesidades del colectivo inmigrante ponindolas en conocimiento de la Administracin municipal.50 Estos rganos de participacin no forman parte del pleno municipal, por tanto, no suponen una verdadera representacin poltica para los inmigrantes, puesto que su capacidad de incidir en la toma de decisiones es bastante limitada. Adems, estn llamados a ocuparse tan slo de cuestiones relacionadas con la extranjera y la inmigracin en el mbito municipal. Actualmente, tras el pulso del Gobierno y del Consiglio di Stato frente a las exigencias de las entidades locales y regionales en numerosas ocasiotiva e per il diritto di elettorato senza discriminacin di cittadinanza e di nacionalita disponible en www.anolf.it/ proposte_leggi_cost._diritti_politici_htm Un estudio de las diversas iniciativas Emilia Romagna, Toscana, Abbruzzo, Calabria, Lazio, Liguria, Marche, Piemonte, Puglia, Umbria, en FIERI, ASGI: La partecipazione politica degli stranieri a livello locale in www.piemonteimmigrazione.it, 2005, p. 1-24. Dossier informativo Il diritto di elettorato attivo e passivo degli extracomunitari nelle elezioni amministrative CISL ed ANOLF Toscana 2006 www.anolf.it/ proposte_leggi_cost._diritti_politici_htm. p. 1-31. Vase La Lettre de la Citoyennet (2004b). Vase La Lettre de la Citoyennet (2005a).
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P. d. l. Cost. AC 696, 1464, 1616, 2374, 2540, 4326, 4397, 4406, 4510; P. d. l. Cost. AS 2540. P. d. l. Cost. AC 2409, 4327; P. d. l. Cost. AS 2541. P. d. l. Cost. AC 974, 1463, 4327, 4388; P. d. l. Cost. AS 220, 325, 1273. Vase Legge costituzionale 17 gennaio 2000, n. 1 Modifica allarticolo 48 della Costituzione concernete listituzione della circoscrizione estera per lesercizio del diritto di voto dei cittadini italiani residenti allestero, publicada en la Gazzetta Ufficiale n. 15, de 20 de gennaio de 2000. Progetto di Legge dellANCI del 19/09/2005 concernete le Norme per la partecipazione politica ed administra-
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nes impugnadas,51 el resultado final provisionalmente queda zanjado para el voto amministrativo e circoscrizionale en el mbito municipal pero an no est dicha la ltima palabra para el voto en la va regional (Rodano 2006). De hecho, el voto en los municipios ya se establece y ser posible en un futuro proyecto de ley sobre las autonomas locales,52 que reconoce, en su artculo 4.2, la competencia de tales entes para atribuir a los titulares de carta di soggiorno el electorado activo y pasivo en las municipales. Resulta difcil prever cmo y, sobre todo, cundo se concluir este lento y arduo proceso de reconocimiento del derecho al voto de los inmigrantes residentes en Italia (Bettinelli 2005). Por el momento, la normativa del Testo Unico sullimmigrazione cuenta, desde mediados de febrero, con dos importantes reformas que incorporan la normativa comunitaria en materia de reagrupacin familiar53 y los permisos de residencia de los nacionales de terceros pases de larga duracin.54 Pero no son las nicas iniciativas. Ya est en fase embrionaria una nueva reforma del Testo Unico sullimmigrazione; el 24 de abril de 2007 fue aprobado el Disegno di legge di delega al governo, per la modifica della disciplina dellimmigrazione e delle norme sulla condizione dello straniero (esssame preliminare). Dicha reforma, entre algunas de sus novedades, pretende incorporar la normativa de la Unin Europea en materia del derecho al voto de los inmigrantes de larga duracin.55 La propuesta ser presentada en el Parlamento en forma de legge delega,
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esto es, el Parlamento fijar las lneas directrices de la reforma, para que, en la aplicacin de la ley, el Gobierno adopte un decreto legislativo. Sera, pues, deseable que en esta nueva reforma del Testo Unico sullimmigrazione, el legislador encuentre el espacio necesario para concretar el derecho al voto, activo y pasivo, para los extracomunitarios, al igual que lo han hecho otros pases del entorno europeo. En cambio, no lo sera tanto, si la pretensin del legislador con esta propuesta fuera reformular la misma invitacin contenida en la Legge Turco-Napolitano, dado que nuevamente quedara entorpecida la posibilidad de intervencin y decisin en las elecciones de los extranjeros extracomunitarios como miembros de facto de la comunidad en la que se encuentran. Obviamente, para encontrar respuesta a tales interrogantes, habr que confiar que una propuesta de ley con el ambicioso ttulo de Carta dei diritti degli immigrati, anunciada como superamento della Legge Bossi-Fini, sea tal y no defraude los retos normativos actuales de la inmigracin en Italia. En especial, la necesidad de una regulacin especfica de los derechos y libertades fundamentales del extranjero (Solanes 2001a).
6.6 LA INTEGRACIN POLTICA DE LAS MINORAS TNICAS EN EL REINO UNIDO
El Reino Unido tiene una larga historia de inmigracin que data de antes del siglo XVIII. El boom
www.anolf.it/proposte_leggi_cost._diritti_politici_htm Decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 5 Attuazione della Direttiva 2003/86/CE relativo al diritto di ricongiungimento familiare, Gazzetta Ufficiale n. 25, 31 gennaio 2007, in vigore dal 15 febbraio 2007. Decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3 Attuazione della Direttiva 2003/109/CE relativo allo status di cittadini di paesi terzi soggiornanti di lungo periodo, Gazzetta Ufficiale n 24, 30 gennaio 2007, in vigore dal 15 febbraio 2007. En el artculo 1, letra d) del citado Disegno di Legge aprobado por el Consejo de Ministros se recoge el derecho al voto en las elecciones locales para los extranjeros con residencia regular durante cinco aos: prevedere in conformit al capitolo C della Convenzione sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale, fatta a Strasburgo il 5 febbraio 1992, lelettorato attivo e passivo per le elezioni amministrative a favore degli stranieri titolari del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo alle modalit di esercizio e alle condzioni previste per i cittadini dellaUnione europea.
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Las ltimas iniciativas truncadas por el Consejo de Ministros han sido las de Perugia, La Spezia y Cesena, con fundamento en la decisin del Consiglio di Stato Adunanza del Consiglio di Stato del 06/07/2005 inerente il quesito, proposto dal Ministero dellInterno, sullammissibilit degli stranieri non comunitari allelettorato attivo e passivo nelle elezioni degli organi delle circoscrizioni comunali. Vanse Decreto del Presidente della Repubblica del 17/08/2005, pubblicato sulla G.U. n. 205 del 3/09/2005. Annullamento straordinario a tutela dellunit dellordinamento, a norma dellarticolo 2, comma 3, lettera p) della legge 23 agosoto 1988, n. 400, della deliberazione del consiglio comunale di Genova, n. 105 del 27 luglio 2004, in materia di elettorato attivo e passivo per gli immigrati ambos disponibles en www.anolf.it/proposte_leggi_cost._diritti_politici_htm Schema di disegno di legge delega varato dal Governo il 19/01/2007 relativo ai poteri ed alle funzioni degli Enti locali compresa la possibilit di attribuire ai cittadini di Stati non appartenenti all Unione Europea, che siano titolari della carta di soggiorno, lelettorato attivo e passivo nelle elezioni degli organi delle circoscrizioni comunali, disponible en
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econmico posterior a la Segunda Guerra Mundial perodo en el que los refugiados alemanes y polacos comenzaron a asentarse en el pas coincidi con la demanda de trabajo barato por parte del mercado nacional y las polticas migratorias liberalizadoras entre los Estados de la Commonwealth. Hasta hoy, el pasado colonial del Reino Unido y los vnculos con los Estados de la Commonwealth han determinado el tipo de inmigracin en este territorio. La inmensa mayora de inmigrantes proviene de naciones con lazos histricos, culturales, lingsticos y/o econmicos con el Reino Unido (Dvell 2005). En el ao 2001, la poblacin migrante (nacidos fuera del Reino Unido), sumaba 4,9 millones, el 8,3% de la poblacin. El incremento de los no nacionales en la dcada 1991-2001 fue mayor que en la segunda posguerra mundial: hubo casi 1,1 millones de inmigrantes en el Reino Unido durante este decenio. Los europeos ocupaban el primer lugar del ranking de poblacin migrante, y la Repblica de Irlanda era el pas de origen ms importante. La gran mayora de los inmigrantes en 2001 53% (2,6 millones) se identificaban a s mismos como blancos, mientras que los grupos tnicos ms importantes, a continuacin, eran los extranjeros provenientes de la India (569.800) y Pakistn (336.400) ( National Statistics On Line 2006, Dvell 2005). En relacin con la inmigracin no europea, hay tres aspectos que se han de tener en cuenta para interpretar su desarrollo en el Reino Unido. El primer elemento es la llegada del barco de vapor Empire Windrush en 1948, considerada el punto de partida de la inmigracin procedente del Caribe, desde donde llegaron aproximadamente 500.000 personas entre 1948 y 1976. A finales de la dcada de los cincuenta empez la migracin asitica. Los nacionales de la India, Pakistn y Bangladesh constituyeron un grupo alrededor de un milln de extranjeros a finales de la dcada de los setenta. El tercer factor est relacionado con el xodo de poblacin de origen asitico desde pases africanos de ms reciente independencia como Uganda, Kenia, Malawi y Tanzania, los cuales fueron la causa de la entrada de 155.000 asiticos africanos hacia el Reino Unido, despus de 1981. Otros importantes grupos migratorios provienen de China (a menudo, aunque no slo, desde Hong
Kong), y de frica (Nigeria, Gambia, Sierra Leona, Somalia y otros). De acuerdo con Dvell (2005), muchos de los inmigrantes britnicos de posguerra seran actualmente refugiados, vctimas de una temprana limpieza tnica o religiosa (indios en Pakistn, pakistanes en India, musulmanes en la India e hindes en Pakistn), expulsados a raz de decisiones polticas posblicas (pakistanes e indios) o de medidas panafricanistas (indios de Uganda), mientras el Reino Unido aceptaba y, particularmente, reclutaba migrantes como fuerza de trabajo para sostener la floreciente economa de posguerra. Estos ltimos aos de inmigracin hacia el Reino Unido han estado caracterizados por la reagrupacin familiar y la solicitud de asilo pidiendo la residencia permanente por una parte, y el desplazamiento temporal de estudiantes y trabajadores de todas las categoras, por otra. Los movimientos migratorios mencionados llevaron a un restablecimiento de restricciones a la inmigracin. La primera limitacin databa de 1905 cuando las Alien Restriction Acts fueron dirigidas hacia el control de entrada de los judos de la Europa del Este. En 1948, la British Nationality Act volvi a conceder la libertad de movimiento a los ciudadanos de la Commomwealth. Esta disposicin fue modificada en 1962, cuando los permisos de trabajo (work voucher quotas) fueron introducidos a travs de la Commonwealth Inmigration Act, los cuales fueron contrariamente recortados en 1968, dificultando la entrada de los africanos de origen asitico. La entrada a travs de la propia Commonwealth fue interrumpida en 1971 con la introduccin de la Immigration Act, y las condiciones de vida de los inmigrantes afectados se agravaron al rescindirse su convenio (right to settlement) en 1981 (Nationality Act). Varias reformas fueron introducidas a travs de requisitos en el visado en 1986, y reguladas por normas sobre el asilo en 1993 o al ocuparse del empleo ilegal en 1996 (Dvell 2005). Al igual que muchos otros pases del norte de Europa, Gran Bretaa fue y contina siendo un pas de destino de la inmigracin de un nmero muy amplio de Estados. Identificar el tipo de poblacin inmigrada al Reino Unido no es una tarea fcil. Existen diferentes fuentes que pueden ser consideradas pero que presentan, entre ellas, grandes discrepancias: el censo poblacional del ao 2001;
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el control anual de la inmigracin por parte de la Home Office; el informe anual de la Labour Force Survey; y el del Departamento de Seguridad Social. La interpretacin de sus estadsticas es inconsistente, pues cada una de estas instituciones establece unos tems distintos para evaluar el ndice poblacional. En lneas generales, se podra afirmar que la poblacin inmigrante representa aproximadamente un 7,9% del total de la poblacin, con datos del ao 2001. En trminos demogrficos, el Reino Unido aparece como el nico en Europa que demuestra un crecimiento del 2,9% en el perodo entre 1991 y 2001 (Dvell 2005). La mayor parte de la actual poblacin inmigrada es temporal (estudiantes, trabajadores), pero los asentamientos permanentes han aumentado constantemente desde los aos noventa. Aunque el nmero de entradas internacionales en el Reino Unido alcanz en 2002 los 89,3 millones de personas, es decir, 1,2 millones ms que en 2001, el nmero de visitantes extranjeros admitidos ese ao fue de 7,8 millones, un 4% menos que en 2001 y un 12% menos que en el 2000. De las diversas categoras de extranjeros admitidos en condicin de visitantes, slo los estudiantes de corta y larga duracin consolidaron su crecimiento en 2002, aumentado un 9% hasta cerca de 369.000; este aumento es significativo en el caso de los estudiantes procedentes de Asia (19.335 ms que en 2001), del subcontinente indio (5.925 ms), de frica (2.455 ms) y de Amrica (2.055 sobre el ao anterior) (Juss 2005). Entre los aos 1992 y 2001, el Reino Unido registr un incremento positivo neto de migracin de 944.000 personas, de las cuales 446.7000 provienen de la Commonwealth, 433.100 de otros Estados, y 64.000 de la Unin Europea.56 Evidentemente, estos datos no estiman la poblacin que reside de forma ilegal, que trabajan en el mercado de la economa sumergida. Los datos estadsticos de los aos 2001 y 2002 relativos a las solicitudes de entrada y residencia muestran un incremento significativo de las solici56
tudes presentadas en frica (un 25% ms que en el perodo anterior), Asia (con un incremento del 7%) y Oceana (un 14% ms que en el pasado); por el contrario, las solicitudes de ciudadanos europeos (excluido el Espacio Econmico Europeo) y de Amrica descendieron en un 15% y un 2% respectivamente. Frente a las solicitudes, en el ao 2002 las autorizaciones concedidas a los ciudadanos de pases de frica constituyeron el 33% del total de autorizaciones otorgadas, obteniendo los ciudadanos del subcontinente indio un 21% del total, el resto de pases de Asia un 19%, los ciudadanos de Europa un 12%, los ciudadanos de Amrica un 10% y los de Oceana un 5%. Debe tenerse presente, no obstante, que en las cifras de autorizaciones concedidas se incluyen aquellas otorgadas a inmigrantes que guardan vnculos con el Reino Unido (secondary migration) (Juss 2005). El Gobierno britnico tambin puede autorizar la permanencia de extranjeros en su territorio sobre la base de criterios de apreciacin discrecional, entre los que se incluye la concesin de autorizaciones por residencia continuada en el Reino Unido, generalmente tras un largo perodo de permanencia en el mismo. En esta categora, al igual que en las anteriores, se produjo un incremento del 41% en el ao 2002, a raz de la aplicacin de un procedimiento de regularizacin de personas en situacin irregular por caducidad de su autorizacin de estancia. Estos cambios, que entraron en vigor el 2 de octubre de 2000, protegan el derecho de las personas en situacin de irregularidad a permanecer legalmente en el Reino Unido, siempre que antes del 2 de octubre de 2000 hubieran presentado una solicitud de reconsideracin bajo el procedimiento discrecional que ser descrito con posterioridad. En el ao 2002, las autorizaciones de residencia laboral crecieron un 30% (Juss 2005). De estos datos parece deducirse que el Reino Unido est privilegiando la inmigracin econmica o laboral, por delante incluso de la tradicional poltica de concesin de autorizaciones por asilo. El vnculo en la poltica britnica entre la inmigracin a larga escala que en los aos ochenta y noventa invariablemente tom la forma de personas que entraban con la intencin de obtener el estatuto de asilado y la bsqueda de una poltica de migraof last on next residence, Londres, ONS (Office for National Statistics), 2003.
Datos extrados de la Office for Nacional Stadistics, Total International Migration: time series 1992 to 2001. Country
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cin organizada no es sorprendente en un momento en el que el Reino Unido ha empezado a sufrir la escasez de mano de obra en sectores crticos del mercado laboral. Eso se saba desde hace ms de una dcada. De acuerdo con el Social Trends, el boletn de anlisis estadstico anual del Gobierno, el envejecimiento de la voluminosa generacin nacida tras la Segunda Guerra Mundial comportara un exceso de muertes sobre nacimientos alrededor del ao 2030, fecha en la que la poblacin empezara a disminuir en Gran Bretaa salvo que la inmigracin actuara como factor de equilibrio. La Organizacin Internacional del Trabajo ha determinado tambin que, aunque las economas industrializadas del mundo occidental son reacias a recibir nuevos inmigrantes, sern necesarios ms trabajadores capacitados en el futuro si se desea mantener un crecimiento econmico sostenido.
El Reino Unido requiere claramente trabajadores, necesidad que no se puede considerar exclusiva de este pas sino, en general, de toda la Unin Europea. El Reino Unido est reconociendo que, en el amplio contexto de una inmigracin ordenada, aquellos que buscan asilo pueden realizar una contribucin a largo plazo a la sociedad britnica; as se explica el aumento de las autorizaciones de estancia tanto para solicitantes de asilo como para el resto de categoras. La base legal del control migratorio en el Reino Unido es la Ley de Extranjera de 1971, con las diversas y sucesivas reformas operadas sobre la misma, de las cuales la ms reciente es la Ley de Nacionalidad, Extranjera y Asilo de 2002. Junto a las leyes y las disposiciones reglamentarias de desarrollo de las mismas (rules), la Administracin dispone de un amplio margen de discrecionalidad para ajustar las normas sobre inmigracin y asilo en su aplicacin a casos concretos. Por eso, la discrecionalidad del Ministerio del Interior en el mbito de derecho de inmigracin y asilo es una cuestin bastante compleja. El Secretario de Interior puede adoptar, en primer lugar, polticas concretas, que pueden ser actua57
ciones especficamente dirigidas a algunos colectivos. Frente a stas, y en segundo lugar, puede dar un paso ms y formalizar una prctica existente en lo que puede calificarse de concesin de un trato privilegiado. En tercer lugar, el Secretario de Interior puede utilizar su poder discrecional para adoptar decisiones que excepcionalmente se aparten de las disposiciones reglamentarias vigentes basndose en razones de inters nacional o razones compasivas y/o humanitarias. Finalmente, existen las simples prcticas administrativas, por ejemplo, la exencin de la autorizacin de entrada cuando el caso que se plantea presenta elementos extraordinarios que justifican tal exencin. La Ley de 1971 puso fin al derecho de entrada en el Reino Unido del que disfrutaban todos los ciudadanos de la Commonwealth, tal y como ya fue indicado. Tras su entrada en vigor se fue restringiendo progresivamente la entrada de descendientes de los antiguos sbditos britnicos, de modo que pasaron a estar sujetos al sistema de control migratorio, de la misma manera como estn el resto de extranjeros que no tienen el derecho de residencia en el Reino Unido. As pues, en la actualidad, la mayor parte de los extranjeros que solicitan la entrada en el Reino Unido deben obtener una autorizacin de entrada en el pas de origen o residencia.57 La obtencin de la nacionalidad britnica est regulada por la Ley de la Nacionalidad Britnica de 1981, que entr en vigor el 1 de enero de 1983. El objetivo de la norma era reducir drsticamente el nmero de personas legitimadas para solicitar la ciudadana britnica, tras un perodo transitorio que se alarg hasta el 31 de diciembre de 1987; transcurrido este perodo, la obtencin de la ciudadana britnica incorpora elementos de apreciacin discrecional por la Administracin. Posteriormente, la Ley de Nacionalidad, Extranjera y Asilo de 2002 introdujo en el procedimiento de obtencin de la ciudadana una serie de tests para evaluar los conocimientos de la lengua inglesa, as como de los derechos y obligaciones inherentes a la ciudadana britnica.
sito Comn; por el otro, y de forma parecida, los nacionales del Espacio Econmico Europeo tambin pueden entrar y permanecer libremente en el Reino Unido.
Dos importantes excepciones pueden hacerse a esta regla general: por un lado, los ciudadanos de la Repblica de Irlanda que, sin ser ciudadanos britnicos, pueden generalmente viajar libremente por el interior del rea de Trn-
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De especial importancia para las cuestiones actuales sobre la gestin de la inmigracin y la integracin en el Reino Unido son los recientes desarrollos de los derechos civiles y la comentada legislacin sobre inmigracin. Hasta 1996, las solicitudes de asilo, por ejemplo, no establecan restricciones para elegir el lugar de residencia; se tena acceso a los beneficios sociales y derecho al trabajo. La Immigration and Asylum Act de 1999 introdujo un modelo disperso de refugiado para todo el pas bajo unas mnimas protecciones de la NASS (National Asylum Support Scheme), mientras que negaron, simultneamente, el apoyo a las comunidades migrantes concentradas principalmente en el rea metropolitana de Londres (Dvell 2005). Igualmente determinante de las condiciones de vida de los extranjeros en el Reino Unido es la igualdad racial y la legislacin antidiscriminatoria, as como su fuerte tradicin de derechos civiles. Ni siquiera la primera Race Relations Act de 1965 demostr tener un nico sentido declarativo; sus exitosas modificaciones en 1968 y 1976 le dieron un nuevo significado. En 1968, la Comission for Racial Equality (CRE) fue establecida y gradualmente dotada de poderes estatutarios. El fracaso del marco legal e institucional fue consecuencia de la promulgacin de la Race Relations Act de 1976, la cual estableca la discriminacin por motivo del color, raza, nacionalidad o etnia o nacionalidad ilcita, pero no sobre la base de la confesin o creencia religiosa. Debera recordarse que las comunidades religiosas del Reino Unido pueden confiar en la aplicacin de la Race Relations Act slo porque constituyen una comunidad tnica. Esta ltima norma cubri todas las reas de empleo, vivienda y planificacin urbanstica e introdujo la distincin entre discriminacin directa e indirecta, y las soluciones (compensaciones) legales, dando a la gente acceso individual a los tribunales ingleses. La ltima modificacin de la Race Relations Act se hizo en el ao 2000, cuando la Race Relations Amendment Act entr en vigor, obligando a las autoridades pblicas a promocionar la igualdad racial. Las autoridades pblicas en el Reino Unido no tienen un deber genrico de suprimir la discriminacin racial y de promover la igualdad de oportunidades y las buenas relaciones entre miembros de grupos raciales diferentes. Adems, esta norma otorg competencias al Secretario de Estado para
imponer deberes especficos sobre las autoridades de la Administracin Pblica. Las autoridades relevantes estn obligadas a hacer pblica e implementar un Race Equality Scheme con funciones que efectivamente sirvan como estrategia y plan de accin, disponiendo las directrices importantes y las acciones para promocionar la igualdad racial (Dvell 2005). El contexto de las polticas de inmigracin en el Reino Unido ha cambiado a partir del programa de los laboristas para modernizar Gran Bretaa. Sus prioridades podran resumirse en la inclusin dentro del mercado laboral, la creacin de industrias que no daen el medio ambiente, y el establecimiento de un efectivo y flexible sector pblico. El proceso de modernizacin de Gran Bretaa est siendo acompaado por cambios culturales, que afectan al mbito de la inmigracin. Los debates pblicos sobre la inmigracin en la Gran Bretaa actual, despus de los sucesos terroristas, estn dominados por discusiones sobre la inmigracin ilegal, el asilo y las deficiencias en su control. La anterior percepcin positiva de los efectos econmicos de la inmigracin ha sido cuestionada. En cambio, la necesidad de fuertes controles est presionando sobre las polticas liberales. El Reino Unido, en resumen, se orienta hacia un modelo de integracin multicultural y pluralista. En comparacin con otros pases que han seguido vas pluralistas, como Suecia o los Pases Bajos, el principal problema est en la propia y autnoma organizacin cvica de los grupos de migrantes y en el cumplimiento de sus principios de justicia (fairness), mientras el sector pblico asume un rol secundario en la obtencin del bienestar y el apoyo directo a las minoras. En general, el Reino Unido aparece tnicamente ms diversificado que nunca: 54 etnias distintas o grupos nacionales (national grups) cuyo nmero sobrepasa las 10.000 personas, que pueden ser identificadas y situadas de forma concentrada en ciertas zonas de Inglaterra (9% de la poblacin) y Londres (19%) (Dvell 2005). Puede resultar un problema para tener en cuenta la proliferacin de microterritorios en los cuales ciertos derechos o poderes polticos se encuentran, o bien en suspenso, o bien readaptados de otras escalas; por ejemplo esto sucede con las corpora-
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ciones de desarrollo urbano, unas instituciones semipblicas en las que la autoridad gubernamental local qued suspendida en favor de una junta designada por el Gobierno central. Tanto las disputas como la democracia pueden organizarse por parte del Estado a travs de la llamada gestin de escala y no resulta tan obvio que la descentralizacin y la atomizacin en unidades cuantitativamente menores conlleve un mayor grado de democracia; por ejemplo, en el barrio londinense de Tower Hamlets, la descentralizacin de la gestin de la vivienda pblica para cederla a las comunidades de vecinos aument las tensiones entre las comunidades blancas y de inmigrantes procedentes de Bangladesh. Por ello, la segregacin y exclusin social (aparicin de guetos) en el sistema britnico tiene el riesgo de ser muy alta y puede dificultar seriamente los procesos de articulacin social y de convivencia intercultural; por ejemplo, como sucede en los barrios de poblacin inmigrante de Birmingham, si hay una inadecuada gestin de la multiculturalidad (Rex y Samad 1996). El marco legal, institucional y poltico que asienta las condiciones para la participacin cvica de los inmigrantes es muy complejo y actualmente est experimentando muchos cambios. Desde finales de 1990, el Reino Unido reforma continuamente el sistema democrtico. Los poderes son descentralizados durante el proceso de devolucin (asambleas regionales en Scotland, Wales y Greater London), y el poder y responsabilidad de los gobiernos locales ha aumentado. Adems, la Cmara de los Lores fue reformada. La situacin legal de las minoras tnicas e inmigrantes viene siendo alterada; durante estas recientes reformas, la competencia sobre estas materias se extendi al deber de no discriminacin en los sectores pblicos o instituciones, con la nica excepcin de la Home Offices Inmmigration Service. Como resultado, cualquier ley, regulacin o
su implementacin ha de reflejar la igualdad de oportunidades para minoras tnicas e inmigrantes. En el ao 2002, un nuevo acercamiento hacia las organizaciones voluntarias y comunitarias signific un mayor esfuerzo para incrementar la participacin de la poblacin negra y asitica en los partidos polticos u otros grupos organizados (Dvell 2005). En principio, no hay restricciones legales a la participacin cvica de los extranjeros, inmigrantes o refugiados o de cualquier otro tipo. Quizs, lo que no ha sido suficientemente estudiado son los obstculos en su nivel de implementacin, como instancia de relacin con la poltica en orden para negociar acuerdos para reuniones o demostraciones. En el Reino Unido, el 75% de los individuos pertenecientes a minoras tnicas estn nacionalizados o naturalizados con plenitud de derecho de voto. Se acta a travs de los Consejos de Igualdad Racial (que sustituyen a los anteriores Consejos de Relaciones Comunitarias), vinculados a la Comisin para la Igualdad Racial (CRE) de mbito nacional. Tambin hay unidades de relaciones raciales y comits o grupos de asesoramiento de los ayuntamientos que, a veces, incorporan a amplios consejos de igualdad de oportunidades o se integran en ellos, o foros y federaciones de asociaciones tnicas, departamentos municipales de servicios sociales y centros comunitarios financiados por el Gobierno local. Aunque la representacin poltica en la mayora de estas instituciones creadas para promover la participacin de los inmigrantes ha sido concebida desde las ms significativas asociaciones de minoras tnicas, resulta necesario que los representantes sean elegidos sobre una base ms amplia de participantes en vez de reforzar los poderes de unos lderes comunitarios que suelen estar autoelegidos (Vertovec 2001).
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Inmigracin y ciudadana en Canad y en la Unin Europea
7.1 ALGUNAS LECCIONES DEL MODELO CANADIENSE SOBRE INMIGRACIN Y CIUDADANA
La acomodacin de la diferencia es la esencia de la verdadera igualdad. Esta afirmacin del Tribunal Supremo de Canad1 contiene, al decir de muchos, la clave del proyecto desarrollado en este pas para conjugar dos exigencias bsicas en toda democracia multicultural, pluralismo e igualdad. Un proyecto que responde al lugar central que ocupa en la tradicin, en la vida, en las instituciones y en la prctica poltica de Canad es el fenmeno de la diversidad cultural y nacional. Una diversidad particularmente profunda que es la caracterstica distintiva de este pas. En efecto, como ha subrayado Laczko (1994) en su estudio comparativo acerca de la diversidad cultural en las sociedades occidentales, Canad se escapa a las medias estadsticas que podemos encontrar en esos pases, porque contiene distintas formas de diversidad y todas ellas estn presentes en el ncleo mismo de la vida poltica y social del pas. En este sentido, y sin desconocer otras experiencias exitosas, ni tampoco las aportaciones que se han hecho en el orden del reconocimiento jurdico y aun constitucional en otros pases (Guatemala o Brasil, por ejemplo, o Hungra en el mbito europeo, ms que Australia, que suele citarse como ejemplo ignorando el serio problema histrico que deriva del dficit del reconocimiento jurdico y po1
ltico de sus aborgenes), parece fuera de toda duda que Canad constituye el ejemplo ms avanzado en la gestin de las relaciones etnoculturales, en los tres mbitos de la diversidad cultural: los flujos de la inmigracin, los grupos nacionales y los aborgenes o pueblos autctonos. Canad puede proporcionar, desde luego, una experiencia ampliamente contrastada acerca de las dificultades que implica el proyecto de nation building, cuando ste ha de enfrentarse con los desafos que supone construir una democracia multicultural (multinacional, multitnica) y an ms cuando la propia multiculturalidad es particularmente compleja, como es su caso. En efecto, se trata de una sociedad que, desde su origen, se caracteriza por la copresencia de al menos tres incluso cuatro factores de diversidad cultural. Ya en la primera etapa fundacional del moderno Canad debemos hablar de tres grupos culturales.2 De un lado, los amerindios que habitaban esos inmensos territorios (a su vez, un grupo ampliamente plural) y, de otro, los colonos franceses y los britnicos, raz del alma binacional canadiense. De esos tres grupos (en realidad dos, pues sera ms exacto contraponer de un lado a los aborgenes y, de otro, a los canadienses de origen europeo, los old timers), slo uno es tout court nativo, el primero, del que hoy subsisten, a su vez, lo que se denominan las Primeras Naciones. Pero pronto, incluso en esa primera etapa, comenzaron a llegar los que ya fueron considerados como newcomers, los inmigrantes.
dad y ciudadana en Canad. Puede encontrarse una buena exposicin de la compleja historia de construccin nacional de Canad en Lacoursire, Provencher y Vaugeois (2000).
Accomodation of difference is the essence of true equality , Andrews vs Law Society British Columbia , (1989), I0 CHRR D/5719 (SCC). Kymlicka (2003) comienza con esta referencia su trabajo reasuntivo sobre identi-
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Estos fueron predominantemente europeos (la gran inmigracin irlandesa constituye el primer ejemplo) hasta la ltima etapa de olas migratorias, en la que empieza a dominar la inmigracin asitica y del mismo continente americano.3 La cuestin nacional y la inmigracin son dos ingredientes fundamentales de Canad y ello sin duda explica la atencin que se le presta, el inters sostenidamente creciente con el que se estudia su experiencia desde otros pases como los europeos y, en particular, Espaa, que comienzan a ser considerados pases de inmigracin y que, al mismo tiempo, han visto cmo su realidad interna, de carcter plural, se traduce cada vez ms en exigencias de reconocimiento jurdico y poltico. Esa es la razn de que, en Europa, la mayora de los expertos vuelvan sus ojos hacia Canad, tras un primer perodo de deslumbramiento ante la respuesta de Estados Unidos frente a las manifestaciones de multiculturalidad (lo que Olivier Mongin criticara en un monogrfico de la revista Esprit 4 como el espectro del multiculturalismo norteamericano). Es evidente el fracaso de esa propuesta y la incapacidad o la ausencia de voluntad poltica mostrada por las autoridades de Estados Unidos para gestionar adecuadamente, en trminos de eficacia, desde luego, pero tambin de legitimidad, la nueva multiculturalidad y los nuevos flujos migratorios.
7.1.1 EL MOSAICO CANADIENSE
saico, recuperado por l de la herencia artstica que dejara en nuestro pas la civilizacin musulmana; una frmula que permite analizar tambin algunas de las ventajas y dificultades del particular proyecto social y poltico de Canad. Todos los estudios acerca de la experiencia de Canad en la gestin de las diferentes manifestaciones de la multiculturalidad incluyen una referencia al denominado mosaico canadiense, una expresin que se contrapone a la frmula que describe metafricamente el modelo de sus vecinos del Sur, el supuesto melting pot. Lo cierto es que la expresin, desde su origen mismo, contiene una dosis de ambigedad que no siempre es tenida en cuenta. Quiz lo primero que habra que destacar es que la expresin mosaico no nace como una propuesta conceptual para subrayar la especificidad de la construccin de una nacin, del modelo nacional canadiense, sino como una referencia accidental en un diario de viajes, aunque obviamente no exenta de connotaciones. En efecto, el uso de ese trmino para describir la peculiaridad del proceso que se vive en Canad aparece en una obra de 1922, Romantic Canada, un libro de viajes escrito por Victoria Hayward, como consecuencia de su recorrido por una parte importante del pas, acompaada por Edith Warton. En su encuentro con las grandes praderas canadienses y con los nuevos canadienses que las pueblan (polacos, hngaros, rusos y suecos), describe las arquitecturas, las casas, la decoracin abigarrada y cmo en domingo uno puede asistir a una mezcla de ritos religiosos, una composicin armnica en medio de los arces de Manitoba: it is indeed a mosaic of vast dimensions and great breath, essayed on the prairie.5 La canadiense Kate Foster (1926) public muy poco despus Our Canadian Mosaic, un ensayo especficamente consagrado a esta frmula como explicacin del proyecto canadiense. Su libro fue el primero en utiliLaban (2003) y de Abu-Laban y Gabriel (2002). Esprit, 1995, cuyo monogrfico tena por ttulo Le spectre du multiculturalisme amricain. Se trata de uno de los primeros anlisis en Europa acerca del modelo de gestin de la multiculturalidad en Estados Unidos, con contribuciones de Mongin, Todorov, Walzer, Fher, Barber y Roman, anterior al debate sobre polticas de reconocimiento y multiculturalismo, en el que la huella de Taylor y Kymlicka, desde el punto de vista acadmico y de la prctica poltica canadiense, se ha hecho ms evidente. La referencia est tomada de Day (2002).
Al escribir sobre el modelo canadiense y su utilidad para los desafos a los que se enfrentan los pases de la UE y, en concreto, Espaa, que no hace mucho celebr el ao Gaud, resulta difcil evitar la tentacin de continuar utilizando una metfora que constituye, al mismo tiempo, una de las grandes aportaciones del genial arquitecto cataln, el mo3
Cfr. la presentacin crtica que ofrece uno de los mayores expertos en la poltica de inmigracin de Canad, Peter Li (2003), en su esplndido trabajo sobre la historia de las inmigraciones, que destaca el trato subalterno (un proceso de discriminacin racial que, en su opinin, caracteriza buena parte de la poltica de inmigracin del pas) que vivieron las primeras oleadas de inmigracin asitica, bsicamente chinos, que fueron empleados para la construccin de los ferrocarriles canadienses, en analoga con la historia de Estados Unidos. Volveremos ms tarde sobre esta cuestin. Tambin crticos son los trabajos de Abu-
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INMIGRACIN Y CIUDADANA EN CANAD Y EN LA UNIN EUROPEA
zar esa tesis en el marco de anlisis que nos interesa, es decir, las condiciones y las propuestas de la construccin de Canad como nacin. La nocin de mosaico se presenta como equivalente a la amalgama y fusin de razas, y se justifica tambin precisamente por la Mosaics capacity to endure, a quality essential nation-building. Foster se refiere, asimismo, a la capacidad del mosaico para ordenar, unificar y aprovechar todas las aportaciones diversas. Tenemos, as, tres rasgos: a) Amalgama o unin de la diversidad. b) Fortaleza o duracin. c) Enriquecimiento o beneficio derivado del mismo. La primera, la amalgama, parece evocar la idea de fusin, que sera similar aparentemente a la metfora del puchero de Estados Unidos, el melting pot pero, en realidad, es muy diferente, porque en el puchero hay realmente fusin, pero en el mosaico las piezas permanecen, es decir, quedan unidas, pero no desaparecen. Por eso, bien podramos predicar de Canad la frmula propuesta por el Tratado Constitucional Europeo como lema, strength in diversity, un leitmotiv que es muy distinto, como tratamos de explicar, del que preside a Estados Unidos, e pluribus unum. Mientras que la unidad surge de la desaparicin de las partes, de la superacin de la diversidad, que es sustituida por algo nuevo (que ciertamente las implica), la unin respeta la diversidad, la mantiene e, incluso, se fortalece en la diversidad. Pero no todo es tan sencillo, pues la armona del mosaico necesita un diseo, lo que tambin supone capacidad de separar, distinguir y reunir a las partes. Y es que la metfora del mosaico es engaosa en su traduccin a la realidad social a la que se aplica, sobre todo si se toma como ejemplo de una armona espontnea, sencilla, sin conflictos y, en particular, sin patologas en la aparicin e, incluso, en el tratamiento y en la resolucin de esos conflictos. Lo cierto es que quien compone el mosaico sabe que ajustar las piezas implica inevitablemente un grado de limitacin y reduccin, lo que en trminos sociales significa un elemento indefectible de coaccin. Lo que distinguir, pues, el modelo del
mosaico sern, sobre todo, las caractersticas del artesano que realiza la operacin y el tipo y uso de la argamasa. En efecto, el artesano del mosaico sabe arrancar de una cierta nocin previa del modelo al que debe ajustarse el resultado, para evitar dos peligros. El primero, que el mosaico se convierta simplemente en patchwork (idea simplista y casi exclusivamente retrica del mestizaje, hoy en boga). El segundo, que slo una de las piezas del mosaico parezca perfecta. Por eso, al trasladar la metfora a la realidad social, es obvio que la poltica social del mosaico supone una visin que, adems de inevitablemente marcada por la dimensin de autoridad (pero no necesariamente por un modelo autoritario), habr de afrontar el riesgo paternalista al trabajar en su diseo. Es muy fcil que el diseo incurra en uno de los dos riesgos sealados y se pase de la idea de mosaico a la de homogeneidad o, al menos, hegemona de una de las piezas; aquella que responde al proyecto dominante. Como sealaron crticamente Park y la escuela de Chicago (antes lo haba hecho Tocqueville), se es precisamente el riesgo que subyace a la metfora del melting pot. No hay simetra entre los ingredientes y, en realidad, es uno de ellos el que impone a los dems su asimilacin. El mosaico social exige negociacin, flexibilidad, acomodacin razonable. sa es siempre una tarea ms difcil y ms cara que la de la uniformidad, el caf para todos que hizo clebre a un ministro de Administraciones Pblicas en la transicin espaola a la hora de resolver el complejo entramado del sistema autonmico diseado en la Constitucin de 1978. En todo caso, es imposible dejar de reconocer que, aunque no exento de sombras y dificultades, ese modelo constituye un buen campo de pruebas en el que aprender respecto a los retos a los que nos enfrentamos hoy los viejos europeos. Problemas que, como en el caso de Canad, son, simultneamente, problemas relacionados con las nuevas caractersticas de los procesos que desencadenan los nuevos flujos migratorios que tienen su destino en el viejo continente, pero tambin los nacidos de la nueva sensibilidad de las minoras de diverso tipo (nacionales, sobre todo, pero tambin culturales, religiosas y lingsticas) que emergen al perder su fortaleza los viejos Estados nacionales europeos, sobre todo, en el centro y este de Europa.
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Ese modelo de Canad se presenta como conjugacin de unin social o convivencia social armnica, a la par que consagracin jurdico-poltica de la diferencia, hasta hablar incluso de ciudadana diferenciada, aunque no en el sentido tcnico que propone Young (1990). Sobre todo, resultan interesantes para nuestro propsito, como clave jurdico-poltica de esta propuesta, dos elementos. El primero, la clusula de multiculturalidad que nace del artculo 27 de la Carta Canadiense de Derechos Fundamentales (CCFR 1975) y de la Ley Canadiense de Multiculturalismo (1988), que configuran un modelo de acomodacin razonable e igualdad compleja que se ha producido en estos veinticinco aos, hasta configurar una suerte de canon de flexibilidad constitucional que, a juicio de muchos, es el mayor activo del modelo canadiense. En rigor, se trata de un desarrollo en el que tan importantes como las decisiones de la Suprema Corte Federal lo son las de las autoridades judiciales provinciales y tambin las decisiones de rganos administrativos con competencias especficas en estas materias como, por ejemplo, las decisiones del Tribunal Superior de Ontario y de la Comission pour les Droits de la Personne de Qubec.6 La solucin de un supuesto concreto, el caso Grant, que enfrent a un canadiense sikh con una de las instituciones canadienses por excelencia, la Real Polica Montada del Canad, constituye un buen ejemplo de la mencionada acomodacin razonable.7 Como hemos tratado de mostrar a lo largo de este estudio, la defensa del pluralismo es una exigencia que trastorna los presupuestos jurdicos monistas (al menos de homogeneidad impuesta) de la mayor parte de los Estados-naciones, comenzando por su legislacin, pero tambin desafa la prctica de las Administraciones Pblicas y de la propia sociedad civil. En el caso canadiense, la sociedad civil es constitutivamente pluralista, por lo que el choque resulta ms fcil en el mbito de la Administracin Pblica. El caso Grant tiene su origen en un grupo
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de oficiales jubilados de la Polica Montada que emprende una campaa contra la fractura de la uniformidad por parte de los oficiales sikhs, que incorporan el turbante (un distintivo religioso) al uniforme, algo muy diferente del gorro clsico. El argumento es particularmente interesante: la Polica Montada es un emblema del pas, y si se interfiere otro smbolo de carcter religioso, ya no puede ser vista como imparcial. La primera decisin judicial8 fue favorable a los sikhs, y fue ratificada por la suprema instancia jurisdiccional, pues sostiene que, precisamente, el hecho de portar turbante y de prestar servicio a toda la comunidad es una muestra de la pluralidad constitutiva del pas. Que la Polica Montada admita el turbante sikh es una prueba de que se facilita la incorporacin de las minoras a esta institucin clave del pas, al tiempo que ejemplifica cmo se garantiza la libertad religiosa, de forma que es plenamente con la naturaleza multicultural de Canad. Comentando esta decisin, Parekh (2002) escribe que la transformacin del demos canadiense, el incremento y fortalecimiento de su carcter multicultural, obliga a cambiar incluso la presentacin tradicional de esta institucin nacional, para que, tal y como sostiene Kymlicka (2001) sea de verdad representativa, y tambin para que todos puedan entender que responde adecuadamente a la manifiesta voluntad de participacin que muestran los individuos de esa minora. Esta doctrina puede contrastarse con la que formula el Tribunal Europeo de Derechos Humanos de Estrasburgo y que es, en gran medida, coincidente, sobre todo, al fijar los elementos de lo que se denomina sociedad democrtica; el punto de partida se apoyara en cuatro principios: pluralismo, tolerancia, espritu de apertura y libre expresin de todas las ideas. Un futuro en el que se hace necesario revisar y reestructurar nuestro orden simblico, comenzando con lo que con Parekh (2002) podemos denominar
de esa aportacin jurisprudencial en sentido amplio, resultan de inters los dos ltimos libros citados, que ponen en relacin las decisiones de rganos jurisdiccionales y administrativos canadienses con las del TEDH (Tribunal Europeo de Derechos Humanos) de Estrasburgo y, en el caso espaol, con las del Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo. La referencia est tomada del anlisis del caso realizado por Seglers (2004). Grant et al. (1996).
Existe una considerable literatura cientfica sobre esas contribuciones. En Espaa, junto a las ms conocidas aportaciones en el mbito del derecho constitucional y administrativo y de la ciencia poltica, cabra destacar tres aportaciones recientes, que proceden de la filosofa jurdica y poltica y del Derecho pblico eclesistico. Nos referimos a los trabajos de Torbisco (2000) de un lado, y a los de Mara Eugenia Relao (2001), Beatriz Gonzlez Moreno (2003) y Alex Seglers (2004) del otro. Desde el punto de vista comparado
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valores pblicos operativos, es decir, el depsito del consenso pretendidamente neutral caracterstico de la propuesta liberal, y que se revela, sin embargo, partidista en el momento en el que el pluralismo en serio comparece. Las denominadas premisas ticas de la convivencia multicultural, consideradas como la condicin sine qua non de la gestin intercultural, clave a su vez de un modelo respetuoso con la democracia y los derechos humanos, estn muy lejos de constituir evidencias, ni aun cuando se recurre a pretendidas obviedades como la remisin a un supuesto depsito inalterable de valores constituido por los derechos humanos como coto vedado.
La dificultad estriba precisamente ah, en el hecho de que, detrs de la pretendida neutralidad (laicidad), hay, en realidad, unos presupuestos que cabra calificar como laicocristianos, una identidad etnocultural singular que entra en pugna con las nuevas identidades que se hacen visibles en nuestras sociedades multiculturales. Quiz, la va de respuesta ms adecuada se encuentre en el modelo canadiense, interpretado a su vez desde la perspectiva que conjugue las crticas formuladas por Taylor con una aproximacin cercana a la del liberal-comunitarismo de Kymlicka.9 No se trata de formular un juicio global y exhaustivo sobre la aplicabilidad de este modelo a la situacin concreta de Espaa, ni tampoco a la Unin Europea. No tratamos de sostener que nuestra solucin pase por mimetizar la poltica de multiculturalismo que conocemos en Canad. Del mismo modo que no se puede hablar de la sociedad multicultural, porque los factores de multiculturalidad no son idnticos en los diferentes pases en que aparecen, ni an en el mismo pas a lo largo de su historia, tampoco es posible encontrar una poltica verdadera de gestin de las diferentes formas de multiculturalidad. Pese a ello, obviamente, los criterios de eficacia y legitimidad democrtica en la
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respuesta a las manifestaciones de multiculturalidad (flujos migratorios, minoras nacionales y culturales, pueblos indgenas) reducen el abanico de lo aceptable mucho ms de lo que un relativismo tout court pueda pretender. Por lo dems, la experiencia es siempre una fuente bsica de conocimiento y aprendizaje, de forma que no resulta superfluo ni estril plantear algunos elementos de la poltica de inmigracin construida por Canad.
7.1.2 CANAD, PAS DE INMIGRACIN
En la primera pgina de un documento de divulgacin elaborado por el departamento canadiense sobre Ciudadana e Inmigracin significativamente titulado Ensemble vers lAvenir/Growing Together (CIC, Citizenship and Immigration Canada 1995), se afirma, textualmente, al presentar la historia del pas: Todos somos inmigrantes en Canad. La tesis oficial es efectivamente sta: la historia misma de Canad es la historia de movimientos migratorios, puesto que los primeros pobladores fueron inmigrantes asiticos que llegaron a travs del estrecho de Bering o de las islas Aleutianas. Por eso se afirma textualmente: Estas primeras naciones fueron los primeros inmigrantes. Desde entonces, por nacimiento o por descendencia, todos nosotros somos inmigrantes, ya que todos nosotros hemos venido de otra parte. a) Las etapas migratorias de Canad Las primeras olas migratorias despus de esos primeros pobladores son las de los primeros europeos que pisaron Canad, los exploradores franceses y britnicos que abren paso a los colonos europeos (bsicamente franceses e ingleses). Tras la victoria britnica frente a los franceses en 1759, se produjo la llegada masiva de inmigrantes britnicos a Canad (reforzada casi de inmediato por la llegada de los lealistas ingleses que huan de la derrota en los nuevos Estados Unidos). Particularmente masivas son las llegaen la posicin actual del Bloc Quebecois fundado en 1990 ms radicalmente que en el PQ, el Parti Quebecois original formado en 1968. Su denuncia es que gana terreno la angloconformidad que transforma, a su vez, el federalismo, devenido en un instrumento homogeneizador y se aducen como ejemplo los episodios de la imposicin de la Constitucin a Qubec y la resistencia al bilingismo profundo y a las tesis de los otros canadienses no anglfonos. Por eso habra que resistir a lo que se entiende como americanizacin de Canad.
Desde el punto de vista acadmico y desde la prctica poltico-jurdica estas dos posiciones no pueden equipararse totalmente. Por otra parte, se han formulado crticas importantes a la conjugacin de las dimensiones de gestin del multiculturalismo en Canad, al insistir en el hecho de que la poltica especfica en relacin con los inmigrantes y con las Primeras Naciones tiene una incidencia (y, segn estas crticas, una intencionalidad) sobre la degradacin de la cuestin francfona como un asunto de minoras, argumento que, en su extremo, parece presente
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das de inmigrantes irlandeses, por ejemplo, la de 1845, a consecuencia de las hambrunas. El perodo siguiente abarca convencionalmente desde 1867 a 1967, una fase marcada por una poltica de seleccin etnocultural racial de fuerte jerarquizacin bajo el paradigma del inmigrante blanco, anglosajn y protestante. La primera gran etapa migratoria de este perodo se produce tras la aprobacin de la Ley Constitucional de 1867, hasta 1895, y es cuando se abren las puertas a la inmigracin de Inglaterra y de Estados Unidos. Desde 1896 (el ao de la gran emigracin hacia el oro de Klondyke) a 1914 se alcanza el momento lgido de los flujos migratorios hacia Canad. La apertura se produce hacia los pases del centro y este de Europa. Entre 1915 y 1945 llegan desplazados de la Primera Gran Guerra y se reclutan europeos para el desarrollo agrcola. Entre 1945 y 1960, como seala Satzewich (1991), comienzan los cambios que darn lugar a un segundo perodo de carcter universalista, en el que se abandona ese modelo. En realidad, el momento decisivo de este perodo comprendido entre 1867 y 1967 se produce con el proyecto de construccin del ferrocarril transocenico, que se vea al mismo tiempo como un elemento de desarrollo y de atraccin de otros territorios (bsicamente la Columbia Britnica al Canad). Se cumple en este momento, con toda claridad, aquello que sostiene Li (2003) para explicar hasta qu punto la inmigracin es clave en la historia de Canad: es, al mismo tiempo, un factor decisivo del proceso de nation building y del desarrollo social (econmico y cultural) del pas. La aportacin de la inmigracin a la construccin del ferrocarril es una metfora perfecta de esta tesis. En efecto, el proyecto del ferrocarril, como en el caso de Estados Unidos, requiri, adems de tcnicos europeos especializados, el reclutamiento de una mano de obra barata que supuso la llamada a miles de inmigrantes irlandeses y chinos, que se aadieron a los britnicos y escoceses (predominantes hasta entonces). Con la apertura de la va frrea fue posible el desarrollo interior de las grandes praderas y la agricultura
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(y, en otra medida, la ganadera), para lo que se reclut una nueva leva de inmigrantes europeos, en este caso, del centro y del este de Europa. Slo entre 1901 y 1911 llegaron un milln y medio de inmigrantes, el 28,9% de la poblacin que exista en ese decenio en Canad, con un pico de 400.878 inmigrantes en 1913. En este perodo, que incluye variaciones en funcin de la coyuntura econmica (durante la crisis de 1935 apenas 11.000 inmigrantes fueron admitidos), el modelo de inmigracin es, en gran medida, un modelo etnorracial (Li 2003; AbuLaban y Gabriel 2002), un proyecto fuertemente jerarquizado desde la raza y la identidad cultural, que supuso la exclusin de hecho y las crecientes dificultades para el acceso de los orientales (significativamente, los chinos) y culmin en la Ley sobre inmigracin chino-canadiense de 1923 (modificada en sentido an ms restrictivo en 1930), que exclua casi completamente a ese tipo de inmigrantes.10 El cambio comienza a abrirse paso a partir de la Segunda Guerra Mundial, aunque la apertura a la inmigracin que sigue al fin de la guerra es concebida por el primer ministro Mackenzie King todava como una inmigracin que debe ser exclusivamente europea e, incluso, se produce una cierta seleccin basada en criterios ideolgicopolticos.11 Cuando se hace patente el cambio es en 1967, el momento en que se aprueba un sistema universal de puntos para reclutar a los inmigrantes, con expresa prohibicin de discriminacin en razn del pas de origen, raza o religin.12 El nuevo modelo de poltica migratoria arranca de las necesidades y aptitudes de los inmigrantes y, en particular, de su adecuacin al mercado de trabajo interno y de sus conocimientos y formacin. Incluye pruebas de lengua (ingls o francs) y valora los estudios, la formacin profesional y la edad. Este sistema contina vigente hasta hoy, con variaciones en los baremos del sistema de puntos. A partir de 1990, el impacto del fenmeno de la globalizacin incide en la poltica de inmigracin canadiense, abriendo una inflexin, una nueva etapa en la que se vive hoy. Nueva, hasta el pun12
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No fue derogada hasta 1947. Durante su vigencia, slo fueron admitidos en Canad ocho inmigrantes chinos. Cfr. la reveladora cita de King que ofrecen Abu-Laban y Gabriel (2002).
Sin embargo, Abu-Laban (2003) argumenta que la aplicacin del sistema de puntos tiende a favorecer a los aplicantes que provienen de pases prximos a Canad.
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to de que algunos estudiosos crticos hablan de la adopcin de criterios neoliberales que transforman la poltica canadiense de inmigracin, en el sentido de orientarse hacia mecanismos que aseguren el reclutamiento de un modelo de inmigrante (y de ciudadano) deseables, que correspondera a otra categora, ms prxima al europeo Gastarbeiter o guestworker, es decir, una orientacin para identificar al inmigrante como trabajador (o como agente econmico) beneficioso para el pas (Abu Laban y Gabriel 2002). Es en 1994, al cumplirse 125 aos de la creacin del Servicio de Inmigracin, que dependi de diferentes ministerios (hubo brevemente incluso un Ministerio de Inmigracin y Ciudadana que dio paso enseguida a un Ministerio de Empleo e Inmigracin), cuando se da el paso al sistema administrativo que contina vigente. En las elecciones de noviembre de ese ao, formaba parte del programa del partido liberal la reagrupacin de todos los programas y recursos humanos y materiales de la Administracin Pblica en materia de inmigracin en un nico departamento, unido a los programas de registro y promocin de la ciudadana (que estaban incardinados en el Ministerio Patrimonio de Canad, Canadian Heritage). Se crea, as, un Ministerio de ciudadana e inmigracin, lo que supuso, entre otras consecuencias, la retirada de la cuestin de la ciudadana del mbito jurdico (legal) del multiculturalismo.13 El objetivo de este nuevo Ministerio es la promocin de la adquisicin de la ciudadana y del civismo. Desde 1996 se aprecia el inters por reclutar inmigrantes econmicos, que respondan a los perfiles de trabajadores cualificados, trabajadores autnomos, empresarios e inversores con la intencin de que se establezcan, de modo permanente, en Canad. En el documento en el que el Gobierno canadiense presentaba los objetivos de su poltica de inmigracin para los aos 2001 y 2002, Planning now for Canadas future.
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Introducing a multi-year planning process and the Immigration Plan for 2001-2002- Planifier ds maintenant lavenir du Canada. Prsentation dun processus de planification pluriannuelle et du Plan dInmigration pour 2001 et 2002 (CIC), se ratifica esa lnea, aunque se insiste en sostener que la inmigracin es componente esencial de la sociedad canadiense. El objetivo es atraer la inmigracin de trabajadores especializados y de empresarios e inversores como un elemento que ayuda a competir en la economa de la globalizacin, que contribuye al crecimiento demogrfico y de la poblacin activa y, por tanto, se reformula el sistema de puntos para primar a quienes muestren experiencia profesional y competencia. Otra novedad es que se trata de reforzar la captacin de inmigrantes temporales. Con todo, se insiste en algunos criterios que siguen ofreciendo diferencias fundamentales respecto al modelo de los pases de la Unin Europea: la necesidad de facilitar el trnsito del estatuto de inmigrante temporal al de permanente y la promocin de la reagrupacin familiar son los ms destacados.
b) Algunos datos de la inmigracin en Canad hoy Tras el rpido repaso por la evolucin de los flujos migratorios y del modelo mismo de gestin, quiz sea oportuno facilitar algunos elementos acerca de la situacin de la inmigracin en Canad hoy. Para dar cuenta, de forma sumaria, de la realidad de la presencia actual de los inmigrantes14 en el pas, los datos del CIC constituyen una fuente imprescindible. Si la poblacin de Canad15 en 2002 se aproximaba a los 31.324.000 habitantes, los datos disponibles sobre flujos de inmigracin correspondientes a 2002 ofrecen una cifra de 229.091 nuevos inmigrantes.16 El total de inmigrantes en Canad en 2001 era de 5.400.000, es decir, que suponan el 18,45% de la poblacin. Ms de un tercio de esos casi
especiales razones humanitarias se mantiene casi estable en torno a los 25.000, con ligera tendencia al descenso y con la nica excepcin del ao 2000 (30.072). Cfr. Census of Canada. Statistics Canada . Cfr www. statcan.ca Cfr. www.cic.gc.ca Desde 1990 (216 398), la cifra siempre ha rebasado los 200.000, con la nica excepcin de 1998 (174.191) y 1999 (189.922). En 2001 se alcanz el mximo, 250.484.
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Decisin criticada como un exceso de federalismo orientado a reducir la presencia binacional en Canad: se tratara de diluir la francofona en el mosaico canadiense. Hablamos de los inmigrantes y no de los refugiados. En 1989 se alcanz la cifra ms importante, 37.361, slo superada en los ltimos cuarenta aos en 1980, cuando se admitieron 40.368. Desde hace diez aos (1993: 24.835 refugiados admitidos), el nmero de refugiados admitidos que no incluye el de personas admitidas por
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cinco millones y medio de inmigrantes haba llegado a Canad en el decenio de 1981 a 1991 y, de ellos, casi el 80% se han convertido en ciudadanos canadienses. El peso de los inmigrantes en el total de la poblacin se hace progresivamente ms importante, incluso imprescindible. Hoy, el CIC estima que, de continuar la tasa de fecundidad (1,5 en 2002, muy por debajo del nivel de reposicin, el 2,1), a partir de 2006 el nico incremento de la poblacin canadiense proceder de la inmigracin. Probablemente, el cambio ms importante en la evolucin reciente de los flujos migratorios que se dirigen hacia Canad es el del origen de esos flujos. Mientras que a finales de los cincuenta ms del 85% de los inmigrantes canadienses eran de origen europeo (el 30% britnicos y franceses), diez aos despus ya slo representaban el 50%. En 1989, los europeos eran el 27,2% frente al 39,8% de los asiticos. Hoy, el nmero ms importante de inmigrantes llegados a Canad procede de Asia (118.899, incluye Oceana), seguido de frica (46.113, incluye desde 2001 el Medio Oriente), Europa (38.841) y Sudamrica (19.417, incluye desde 2001 el Caribe). La importancia de los inmigrantes asiticos respecto a los europeos la fuente tradicionalmente mayor se asienta a partir de comienzos de los ochenta: es en el ao 1979 cuando por primera vez su nmero (50.450) supera al de stos (32.858). Hoy representan el 60% de la inmigracin llegada en el ltimo decenio.17 Por lo que se refiere a los inmigrantes procedentes de pases africanos, su nmero experimenta un primer salto a finales de los ochenta (1989: 12.199) y, un segundo, en el ao 2001, cuando superan por primera vez a los europeos (48.278 frente a 43.204). La mayora de los inmigrantes, tambin en trminos absolutos (58,34%) tienen como destino la provincia de Ontario (133.641 en 2002), a muy larga distancia de la Columbia Britnica (34.000, que suponen el 14,84%), Qubec (37.627, 16,43%), Alberta (14.729, 6,43%) y Manitoba
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(4621, 2,01%).18 Entre las ciudades, Toronto ocupa el primer lugar (115.580, el 48,71% en 2002), seguida por Montreal (33.004, el 14,41%) y Vancouver (29.922, el 13,60%). Entre las tres suman el 80% del total.19 Hay que tener en cuenta que la tendencia de los flujos migratorios a Canad es fuertemente urbana: el 94% de los inmigrantes llegados en el decenio de los noventa se asientan en reas urbanas, frente al 64% de los canadienses. En cuanto a la relacin de los inmigrantes econmicos (inmigrantes tout court) e inmigracin familiar (reagrupacin), es evidente la tendencia a primar aqulla y reducir sta. En 1994, la primera supona el 43% por el 51% de la segunda. A partir de 1996, se invierte la relacin: 50% y 46%. En 1999, 52% y 44%. La complejidad estructural de Canad se refleja, asimismo, en la competencia en poltica de inmigracin. Desde 1968, Qubec consigui el reconocimiento de una de sus reivindicaciones permanentes (la seleccin de sus inmigrantes) y ejerce un papel consultivo que culmina en el Accord Canada-Qubec relatif a linmigration et ladmission temporaire des aubains, aprobado en 1991, que supone la plena y exclusiva competencia de la belle province en materia de seleccin de inmigrantes (excepto por lo que se refiere a la reagrupacin familiar y a los refugiados). No hay que olvidar que, precisamente, la Ley federal de reagrupacin familiar que incluye a los padres y abuelos, aprobada en 1978, supuso un cambio radical en la composicin de la inmigracin con destino a Canad.
7.1.3 LA PECULIARIDAD DE LA POLTICA DE INMIGRACIN DE CANAD: LA VINCULACIN ENTRE INMIGRACIN Y CIUDADANA
De todo lo anterior ya cabe desprender algunos argumentos sobre los que sostener la tesis de la especificidad del modelo de poltica de inmigracin seguido por Canad. Vamos a referirnos a ello con algo ms de detenimiento:
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En 2001, el 61% de los inmigrantes hablaban en su hogar un idioma distinto al ingls o francs y, de ellos, ms de un tercio hablaban chino. En el perodo de 1991-2001, el nmero de inmigrantes que se confiesan de religiones diferentes al cristianismo musulmanes hindes, sikhs y budistas se ha duplicado.
Las estadsticas examinadas ofrecen como resultado que Columbia Britnica y Qubec reciben casi idntica cantidad de inmigrantes, con pequeas variaciones. 19 La poblacin total de esas ciudades, en trminos de rea Metropolitana (censo de 2001) es de 4.682.897 en Toronto, 3.426.650 en Montreal y 1.986.965 en Vancouver.
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a) Rasgos especficos de la poltica migratoria de Canad En el ao 2004 se cumplieron 135 aos desde la creacin del servicio de inmigracin de este pas. se es el primer rasgo de los que, a nuestro juicio, singularizan la poltica de inmigracin canadiense, la dilatada experiencia en la gestin de los diferentes tipos de flujos migratorios. De suyo, esta nota no llevara consigo un aumento de preferencia por ese modelo, aunque indiscutiblemente constituye un punto de referencia que parece obligado conocer, mxime en pases como Espaa que afrontan una situacin de acelerada transformacin en pas de destino de los nuevos flujos migratorios. Si a ello aadimos que la poltica de multiculturalismo fue oficialmente adoptada en 1971, lo que sorprende es que no se haya establecido hasta hoy un mecanismo de intercambio e, incluso, una va especfica que permita a los responsables y gestores de la poltica espaola de inmigracin aprovechar esa experiencia. El segundo rasgo definitorio del modelo canadiense es, precisamente, la importancia de la gestin de la poltica de inmigracin. No slo por el rango ministerial, sino por el desarrollo de todo un sistema administrativo en relacin con la inmigracin y la ciudadana, que supone, por ejemplo, la fuerte presencia del servicio canadiense de inmigracin en las representaciones diplomticas de Canad en el exterior, la existencia de un Comit Permanente en el Parlamento federal (SCCI, Standing Committee on Citizenship and Immigration) que ha elaborado un buen nmero de informes (a los que, a su vez, debe responder el Gobierno) sobre diferentes aspectos de la poltica de inmigracin canadiense y que constituyen un material de mximo inters en materia de inmigracin, adems de un marco normativo con leyes especficas sobre inmigracin y ciudadana.20 Los elementos fundamentales del modo de gestin de la poltica de inmigracin canadiense son el sistema de puntos, el multiculturalismo como base de la integracin y el acceso a la ciudadana canadiense. El tercero es el enfoque positivo y abierto de la poltica de inmigracin, conforme a la tradicin canadiense reforzada a partir de 1967 y que se manifiesta en dos elementos:
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1. El esfuerzo por la integracin desde un punto de vista que reconoce la asimetra en la posicin de los inmigrantes. Desde luego, se trata de que los inmigrantes sean iguales en derechos y en deberes pero, a diferencia de lo que sucede en la Unin Europea (en particular, en Espaa), en lugar de insistir obsesivamente en el cumplimiento prioritario de los deberes (que es el correlato de la presuncin de sospecha: el inmigrante como amenaza, comenzando por la presentacin como delincuente potencial), se pone el acento en la poltica positiva, promocional, de proporcionar a los inmigrantes los medios necesarios para que puedan integrarse con la poblacin canadiense, admitiendo, adems, como punto de partida que no existe nada parecido a una cultura homognea en la sociedad de acogida, tambin a diferencia de lo que sucede entre nosotros. A partir de la aprobacin de la Immigration and Refugee Protection Act en 2002, se pone en funcionamiento un abanico de programas que tienen ese objetivo. La garanta de servicios a los newcomers incumbe al poder federal y provincial, pero los servicios no los presta el CIC, sino los organismos fournisseurs de services en su nombre, mediante contrato. De ah la existencia de programas y, en primer lugar, el programa sobre aprendizaje de las lenguas oficiales, entendido como requisito sine qua non: el CLIC, Cours de Langue pour les Inmigrants au Canada. Junto a ello, otros tres programas, el PEAL, Programme detablissement et dadaptation des inmigrs, el PA, Programme dAccueil, y el Par, Programme dAide au Reetablissement. En el plan de prioridades de poltica de inmigracin de 20032004 se destinaron 396 millones de dlares canadienses a estos programas. Es un documento de gran inters al respecto el Rapport del SCCI 5/2003 (Settlement and Integration: a sense of belonging. Feeling al home/ Etablissement et Integration. Un sentiment dappartenance. Se sentir chez soi). Todo eso no es bice para que se plantee una poltica de aprendizaje de la ciudadana, como sealaremos ms adelante.
Sobre su evolucin, Cfr. Young (1990).
La primera Ley de ciudadana canadiense data de 1947. La actual es una revisin profunda de la Ley de 1977.
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2. En la orientacin predominante de la poltica de inmigracin hacia el objetivo de asegurar la pertenencia, es decir, hacia la adquisicin de la ciudadana, tal como aparece en algunos de los Rapports del SCCI a los que hacamos referencia.21 ste es, en definitiva, el argumento ms importante y, por ello, parece aconsejable que le prestemos una atencin an ms especfica. b) La ciudadana como elemento de integracin Como hemos apuntado, ese principio de orientacin de la poltica de inmigracin que sostiene como horizonte deseable la ciudadana, es decir, que apunta hacia la pertenencia, hacia el sentimiento de formar parte del pas que se ayuda a construir, es el elemento diferencial respecto a la visin de los inmigrantes que postula la poltica oficial de inmigracin en Canad y que ha desarrollado la jurisprudencia.22 Resulta significativo que en el propio nombre del departamento administrativo (con rango de Ministerio) que gestiona esta poltica de inmigracin se renan ambas competencias: ciudadana e inmigracin.23 Ese es, a nuestro juicio, el testimonio ms claro de lo que significa integracin. Porque apunta hacia la plena integracin, que no puede ser otra cosa que integracin poltica, la participacin de pleno derecho en el pas que se contribuye a construir. Dicho de otro modo y sta es la diferencia ms importante la ciudadana no es el fin del proceso de integracin, sino un medio, un instrumento de integracin.
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Una propuesta de ciudadana que no supone una concepcin monista, hobbesiana, de la lealtad poltica, sino coherentemente pluralista (multicultural), hasta el punto de que la doble ciudadana simultnea est explcitamente reconocida como un estatus posible. Y aqu alcanzamos el ncleo de la cuestin. La inmigracin constituye todo un desafo poltico, porque interpela nuestras respuestas a las cuestiones polticas fundamentales: quin tiene derecho a pertenecer y por qu a la comunidad poltica; cul es la relacin entre comunidad etnocultural o nacional (etnos), y comunidad poltica (demos); hasta dnde se puede mantener la exclusin del mbito pblico de aquellos que no son originariamente miembros de nuestra comunidad. La soberana y la ciudadana son, as, sometidas a examen. Li (2003) lo ha formulado de una manera coincidente: la inmigracin plantea la discusin entre old-timers, a propsito de cmo se identifican a s mismos (es decir, frente a) y los newcomers, teniendo en cuenta que la particularidad de Canad es que no se construye ni desde el punto de partida ni aun con el objetivo explcito de homogeneidad social y uniformidad cultural caractersticos de los Estadosnacin europeos. Es cierto que, pese a esa especificidad, la poltica de inmigracin del perodo 1867-1967 contribuye al refuerzo de esa funcin de teodicea social (Bourdieu), de segmentacin social a partir de la capacidad de jerarquizacin otorgada a la diferencia etnocultural, racial. En este sentisentiment dappartenance), particularmente significativo del modelo canadiense de ciudadana e inmigracin. 22 Tan importante como el citado caso Grant, desde el punto de vista de la poltica de inmigracin y de la exigencia de igualdad de reconocimiento de derechos como requisito de integracin, es el caso Singh, una resolucin de la Corte Suprema de Canad cfr. Armadale Communications (1991) en el que el Tribunal Supremo canadiense decidi que la Carta canadiense de derechos fundamentales se aplica a todas las personas que se encuentran en Canad, sean o no ciudadanos, y arranca del artculo 15, que consagra la igualdad y la no discriminacin. 23 El CIC proporciona la documentacin imprescindible para los inmigrantes a Canad, pero tambin para los estudiosos de la poltica canadiense de inmigracin. Puede encontrarse en la pgina web del CIC, ya citada, por ejemplo, el libro A look to Canada/Regard sur le Canada www.cic.gc.ca, que es la referencia para el examen de ciudadana al que nos referiremos despus.
Entre estos Rapports del SCCI, que mereceran por su inters un estudio pormenorizado, cabe destacar al menos cuatro. En primer lugar, tres de los ms recientes: 1. Attirer les inmigrants, de junio de 2002, que insiste en la decisiva funcin de las provincias y de los municipios y propone reconocerles competencias en los programas de reclutamiento de inmigrantes (recomendaciones 39, 40 y 42), algo de lo que debiera aprender nuestro pas. No menos interesante es la respuesta del Gobierno (CIC, 2002). 2. El Rapport titulado Btir un pays, relativo al reglamento de la nueva Ley sobre inmigracin y proteccin de los refugiados, de marzo de 2002, que examina la nueva prioridad acerca de los trabajadores especializados y cualificados y propone revisiones de la reforma del nuevo sistema de puntos. 3. El Rapport de 2003, de ttulo no menos significativo, Settlement and Integration: a sense of belonging, feeling at home. 4. Rapport de 1994 (La citoyennet canadienne. Un
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do, de acuerdo con el planteamiento de Li (2003), los old-timers (a su vez inmigrantes respecto a las Primeras Naciones, a quienes ignoran), refuerzan su posicin respecto a los newcomers. La poltica de inmigracin provee una funcin de aduana, de barrera a la hora de establecer quin es un inmigrante deseable y cumple dos funciones capitales: en primer lugar, asegurar la eficacia en el desarrollo econmico y la satisfaccin de las necesidades, comenzando por los puestos de trabajo. Adems, regular las fronteras sociales, culturales y simblicas de la nacin. Por eso hay una clara distincin entre dos grupos: charter-status e immigrant status. Los que llegaron antes afirman su posicin de hegemona casi exclusivamente desde la base de su prioridad temporal, y el atributo principal, el ms visible, es precisamente su competencia exclusiva a la hora de determinar las condiciones de admisin de los otros. La nocin de ciudadana, en todo caso, es ms compleja de lo que su presentacin tcnico-jurdica sugiere. La ciudadana, adems de un ttulo formal de derechos y deberes, implica las nociones de pertenencia, identidad y lealtad. El SCCI ha prestado atencin en dos importantes rapports a la cuestin de la ciudadana en esa compleja relacin. Por ejemplo, en el ya citado Rapport La citoyennet canadienne. Un sentiment du pertenence lo subraya as:
Entre nuestras responsabilidades como ciudadanos, hay una que aparece en primer lugar: la participacin individual en la vida de la nacin. Esta participacin adopta diversas formas y no se limita al derecho al voto. Algunos participan en la vida colectiva mediante el voluntariado y beneficencia, o como miembros de organismos, o trabajando para el bien comn, o comportndose como vecinos. Tenemos la firme conviccin de que es la participacin en la vida de la colectividad y del pas lo que crea el sentimiento de pertenencia.
Y tambin en un segundo Rapport ms reciente (5/2003), ya mencionado, el titulado Settlement and Integration: a sense of Belonging. Feeling
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at Home (Etablissement et Integration. Un sentiment dappartenance. Se sentir chez soi). sta es la nocin de integracin y pertenencia que se trata de estimular, la que supone sentirse en casa. Las recomendaciones de este rapport muestran el grado de concrecin y extensin de los derechos, de los servicios y prestaciones (a la formacin lingstica, a la salud mental, a la prevencin del llamado sndrome de Ulises) y una meticulosa atencin a la prevencin y eliminacin de todas las manifestaciones de discriminacin, que incluye campaas de sensibilizacin de los ciudadanos canadienses para ensearles la aportacin en todos los rdenes (no slo en el econmico) de los inmigrantes. Son, asimismo, destacables las recomendaciones del Comit Permanente del Parlamento acerca de la necesidad de implicar a la Administracin provincial y municipal y de fomentar la participacin activa de los miembros de la colectividad local de acogida a los inmigrantes que llegan a esos municipios canadienses en el proceso de estabilizacin y de integracin, sugirindose la tcnica de jumelage entre los newcomers y los ciudadanos. Todo ello explica que se conceda una notable importancia a las dimensiones simblicas, a los signos comunes en los que se muestra la comn pertenencia y la lealtad a lo que une desde la diversidad. Eso se explica tambin por otro factor. Aludimos a la conveniencia de tener en cuenta respecto al modelo canadiense de ciudadana (y de acceso a la misma) el carcter reciente de Canad como pas. Se trata, desde luego, del hecho de que el proceso de repatriacin de la Constitucin, que supone de derecho la autonoma absoluta de Canad (aunque la reina permanezca como cabeza del Estado) data de 1982.24 Por lo que se refiere a los signos de identidad canadiense, parte relevante del test de acceso a la ciudadana, la adopcin de la bandera oficial data de 1964 (en vigor desde 1965), mientras que la adopcin del himno oficial del O Canada! se remonta slo a 1980. Estos smbolos comunes (y, con ellos, la historia comn, las lenguas oficiales) son en buena medida el cemento visible de la unin de la diversidad. Por
provincias que reconoca la sociedad distinta y las condiciones exigidas por Qubec. Pero el acuerdo no obtuvo la ratificacin posterior por parte de todas las legislaturas provinciales: Manitoba y Terranova no lo hicieron.
La Ley constitucional de Canad es de 1982 (adoptada con la oposicin de Qubec) y fue enmendada en 1984 para reconocer derechos a los autctonos. En 1987 se adopt el acuerdo del lago Meech entre el Gobierno federal y el de las
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eso, el acceso a la ciudadana se cifra, en buena medida, en su conocimiento. Y por eso tambin la solemnidad que se pretende para la ceremonia de juramento de la ciudadana.
7.2 UNIN EUROPEA Y CIUDADANA CVICA: UN MARCO COMN PARA LA INTEGRACIN POLTICA DE LOS INMIGRANTES?
7.2.1 EL INCIERTO DEMOS EUROPEO
La metfora del mosaico canadiense tiene su contraimagen especular en la Unin Europea, inacabado rompecabezas poltico cuya formacin ha sido un work in progress peculiar caracterizado por la agregacin sucesiva de las piezas que lo conforman (1957, 1971, 1973, 1980, 1986, 1994, 2004 y 2007) y por la secuenciacin al revs del itinerario de su constitucin como organizacin poltica. Durante dcadas, el vnculo de unin de la Comunidad Europea fue esencialmente econmico, mientras que la idea de la ciudadana europea se asoci, hasta bien entrada la segunda mitad del siglo XX, a la libre circulacin de trabajadores en un mercado comn emergente. Slo tras la refundacin operada por el Tratado de Maastricht, la Unin Europea se ha hecho tangible como entidad propiamente poltica. Desde entonces, la compleja estructura de la UE a la que bien podra serle aplicada la descripcin que Pufendorf hiciera del Imperio Germnico: irregulare aliquod corpus et monstro simile ha dado lugar a intensos debates sobre la naturaleza y las formas de la autoridad poltica en los que el futuro de la categora de ciudadana ocupa un lugar destacado (Preuss, Everson, Koenig-Archibugi y Lefebvre 2003). El establecimiento formal de la ciudadana europea dio un nuevo impulso al proyecto originario de crear un marco jurdico-poltico transnacional capaz de unir a Europa. Si bien la integracin poltica es un
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avance de indudable importancia que permite hablar de una ciudadana desvinculada de la nacionalidad, la determinacin de la pertenencia a la nueva comunidad de ciudadanos que se solapa a las comunidades nacionales que la conforman ha permanecido en manos de los Estados. El artculo 8B del Tratado de Maastricht (renumerado en las sucesivas versiones consolidadas del Tratado de la Unin y ahora receptado en el Tratado Constitucional) estableci, por una parte, que es ciudadano de la Unin toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro, y, por otra, que la ciudadana de la Unin es complementaria y no sustitutiva de la ciudadana nacional. Los Estados miembros preservaron su autoridad para definir las reglas de adquisicin y la prdida de su ciudadana, es decir, para fijar por ley interna cundo un individuo posee la nacionalidad de un Estado miembro, de modo que son los propios Estados (y no la UE) los que determinan el modo en que los individuos adquieren la ciudadana europea. Aun con estas limitaciones, desde 1992 resulta posible caracterizar a la UE como una comunidad poltica de nueva planta que no es equiparable a una mera agregacin de soberanas estatales ni a un Estado-nacin en el sentido tradicional. Queda por saber si detrs del logro poltico hay un demos transnacional llamado a encarnar la nueva ciudadana y a hacer viable un proyecto realmente inclusivo (Balibar 1994). Los dilemas que ha planteado la construccin de la UE como proyecto poltico y los debates sobre cul debe ser el vnculo de unin entre los europeos25 no pueden disociarse, actualmente, de una cuestin vinculada a la limitacin sealada que la UE slo ha abordado de una manera parcial e incompleta, a saber, cmo integrar en el naciente demos europeo a los sujetos que no pertenecen a pieza alguna del rompecabezas (lase, a ningn Estado miembro), es decir, los llamados nacionales de terceros pases.26 La inmigracin ha evidenciado las limitaciones de los dos caminos complementarios y entrelazados a
ignora, de modo casi sistemtico en sus documentos normativos, a los inmigrantes en situacin de irregularidad. El planteamiento sobre el lugar de la inmigracin en las perspectivas demogrficas de la UE ha sido expuesto recientemente por la COM (2006) 571, de 12 de octubre de 2006, Comunicacin de la Comisin sobre el tema El futuro demogrfico de Europa: del desafo a la oportunidad.
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Al respecto, el dilogo filosfico-poltico entre Habermas ([1992] 2000) y Taylor (1997) resulta todava hoy clarificador. Con la expresin nacionales de terceros pases, la UE designa a los inmigrantes en situacin de regularidad administrativa, cuyo nmero total representa en volumen de poblacin aproximado el sptimo pas de la UE. La UE
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travs de los que Europa trata de construirse gradualmente a s misma como un marco poltico que, si bien no puede ya fundar su razn de ser en una mitopoyesis nacional de corte decimonnico, aspira a establecer un vnculo de unin comprensivo equiparable al estatus de pertenencia a una comunidad poltica. Estos dos caminos son, por una parte, la senda clida de la afiliacin a una identidad europea pensada como un prius cultural y axiolgico, y, por otra, la senda fra de la creacin artificial de la unin poltica y la nueva ciudadana mediante reglas de derecho. La delimitacin de la identidad europea tropieza, en primer lugar, con la diversidad interna de la UE. Pero hay razones adicionales por las que resulta problemtico confiar la unidad del incierto demos europeo a la argamasa de una identidad predefinida. La historia, los valores, el patrimonio y la herencia cultural de Europa no estn acotados por las fronteras de los Estados miembros ahora, las nuevas fronteras. La herencia europea comprende todo el territorio del continente, incluyendo el de algunos pases que llaman a las puertas de la UE por ejemplo, Turqua y comprometen el imaginario de identidad, la verdadera Europa, en cuya construccin suele anteponerse una visin implcita o explcitamente culturalista de la identidad europea que conduce a un callejn sin salida (Lucas 2005a). Tanto en el paradjico caso de los europeos aspirantes a europeos, como en el de los inmigrantes de pases no europeos residentes en los Estados miembros, el arraigo de un sentido de pertenencia compartido con los ciudadanos de la UE no depender de la adhesin automtica y acrtica de los primeros a un principio de identidad colectiva ligado a determinados presupuestos abarcativos, sino de la capacidad de las instituciones polticas y jurdicas que encarnan el proyecto de unin poltica para crear puentes identitarios bajo los cuales se favorezcan formas de cooperacin y solidaridad entre todas las comunidades que sean respetuosas con sus diversas identidades (Bousetta 2005). Si slo puede construirse un demos realmente plural e inclusivo desechando ciertas precomprensiones que reenvan a un etnos europeo inexistente, parece entonces ms til anclar la construccin del vnculo de pertenencia en el artificialismo cartesiano de las normas jurdicas y las nuevas institucio-
nes, es decir, en el cemento de la poltica y el derecho. Pero tambin el camino del derecho y de la poltica exhibe algunas inercias histricas asociadas a la comprensin nacional del Estado moderno, paradigmticamente reflejadas en la resistencia de las piezas del rompecabezas al ver erosionada su base tradicional de legitimacin simblica. La divisa de la Unin es unida en la diversidad, dice el artculo I-8 del Tratado Constitucional Europeo (TCE); un lema prometedor aplicable, como ya se seal, al mosaico canadiense que es reiterado en el artculo II-82 (La Unin respeta la diversidad cultural, religiosa y lingstica). Esta declaracin de principios se ve ampliamente matizada por la definicin ensimismada de la diversidad que hace el artculo I-3-3 (La Unin respetar la riqueza de su diversidad cultural y lingstica y velar por la conservacin y el desarrollo del patrimonio cultural europeo) y, sobre todo, por el refrendo que el artculo I-10-1 hace del marcador exclusgeno de los inmigrantes establecido ya en Maastricht respecto a la incorporacin a la ciudadana de la Unin. No slo las dificultades del proceso de ratificacin del Tratado Constitucional revelan los lmites del camino falible y modificable del derecho para construir el nuevo demos y acomodar en l a los inmigrantes. En trminos materiales, el derecho comunitario de la inmigracin desarrollado bajo el mandato de comunitarizacin del Tratado de msterdam y las directrices de Tampere no ha tenido la necesaria y esperada fuerza incluyente, a pesar de los avances que se han producido (Garca An 2004c). Desde el punto de vista tcnico-formal, y atenindonos a la definicin que hace el propio derecho comunitario de las polticas comunes, ni siquiera puede decirse que la llamada poltica comn de inmigracin sea tal, dado que se limita a establecer unas competencias de naturaleza compartida entre la UE y sus Estados miembros con un significativo protagonismo de las carteras ministeriales de justicia e interior y que es esencialmente una poltica de mnimos orientada en la prctica a favorecer la coordinacin de la UE con los Estados o a incentivar concretas actuaciones de estos ltimos, cuya competencia exclusiva para regular aspectos centrales en la materia no es cuestionada (Gonzlez Vega 2006). La persistente renuencia de los Estados a ceder terreno en el mbito
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de la inmigracin y la transferencia al mbito comunitario de las tendencias restrictivas de las polticas domsticas marcan los desarrollos recientes de la poltica comn de inmigracin, presidida por una lgica fundamentalista estatal (Zapata-Barrero 2001c) con repercusiones claramente negativas para la incorporacin de los inmigrantes al demos europeo. Estas dificultades no han impedido a la UE disear en los documentos principalmente, en documentos de carcter no normativo un autntico modelo europeo de ciudadana e integracin para (y con) los nacionales de terceros pases en muchos aspectos equiparable a la poltica de inmigracin canadiense. Ahora bien, los elementos principales del modelo europeo de ciudadana e inmigracin, articulado en torno al concepto de ciudadana cvica, han tenido una muy escasa concrecin en las normas y las polticas de la propia UE y de los Estados miembros. Trayendo a este tema el conocido marco conceptual propuesto por Habermas, podra decirse que la accin comunicativa de las instituciones que han contribuido a construir el modelo ha sido ignorada por la accin estratgica de las instancias con autntico poder decisorio en la definicin de la poltica comn de inmigracin. La paradoja de Europa es que, habindose dotado de un modelo terico de integracin atendible, ella misma se ha encargado de apartarlo de la primera plana de su agenda poltica.
7.2.2 LA CONSTRUCCIN INSTITUCIONAL DE LA CIUDADANA CVICA: UN MISMO DISCURSO INCLUSIVO Y DOS INTERPRETACIONES
Carta de los Derechos Fundamentales de la UE,27 pero tambin como una propuesta de policy making que alentaba la reflexin institucional en torno a los posibles modos de incorporacin a los nacionales de terceros pases a la ciudadana de la Unin. La integracin fue ya definida en esta Comunicacin como un proceso bidireccional basado en derechos mutuos y obligaciones correspondientes a los ciudadanos de terceros pases y de la sociedad de acogida, que permite la plena participacin de los inmigrantes, una propuesta conceptual que anunciaba un cambio de planteamiento en relacin con la integracin de los inmigrantes y que receptaba algunas aportaciones del debate filosfico-poltico de la dcada de los aos noventa sobre las transformaciones en la comprensin tradicional de la ciudadana (Lucas 2001c). No en vano, la Comunicacin contemplaba la concesin a largo plazo de derechos cvicos y polticos a los migrantes residentes. El dilogo entre los principales actores institucionales involucrados en el desarrollo de la categora (Comisin, Parlamento Europeo, Comit de las Regiones y Comit Econmico y Social Europeo) contribuy, desde entonces, a la especificacin de un nuevo planteamiento europeo que buscaba incluir a los inmigrantes como sujetos de derecho y tambin como sujetos polticos en la UE, aunque hay que precisar que el estatus de denizen a escala europea (Hammar 2003; Zapata-Barrero 2005b) definido por la ciudadana cvica se refiere, en lo esencial, a los nacionales de terceros pases residentes de larga duracin. Conviene detenerse a analizar el proceso de concrecin conceptual de la ciudadana cvica, dado que las instituciones participantes en el mismo interpretaron la categora de una forma no totalmente convergente. Es precisamente en los dos aspectos sobre los que este estudio centra su atencin, el acceso a la ciudadana europea y, en menor medida, los derechos polticos, donde se encuentran algunas de estas divergencias. Recogiendo los principios de la COM (2000) 757 y de otros documentos,28 la Comisin desarroll de
la poltica comunitaria en materia de inmigracin. COM (2003) 336 final, de 3 de junio, Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social Europeo y al Comit de la Regiones, sobre inmigracin, integracin y empleo.
La Comisin Europea (COM (2000) 757, de 22 de noviembre) introdujo la nocin de ciudadana cvica en el marco de las recomendaciones de Tampere (1999) con el fin de estimular el debate en torno a la poltica europea de inmigracin en ciernes. La categora se present como el eje de una poltica de integracin de los inmigrantes basada en un conjunto comn de derechos cuya referencia era la
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Carta de los derechos fundamentales de la Unin Europea (2000/C 364/01 de 7 de diciembre). Por ejemplo, COM (2001) 387 final, de 11 de julio, Comunicacin de la Comisin al Consejo y al Parlamento Europeo relativa a un mtodo abierto de coordinacin de
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un modo ms acabado en la COM (2003) 33629 la perspectiva bidireccional de la integracin en la que la ciudadana cvica se inscribe, (a), y precis la definicin de la ciudadana cvica como estatus, (b). a) La Comisin aboga en el documento por un planteamiento holstico y multidimensional en materia de poltica de integracin que tome en consideracin los diversos elementos y agentes que intervienen en el proceso. Por una parte, la Comisin subraya que la integracin no slo atae a las dimensiones econmico-laborales y sociales de la incorporacin del inmigrante a la sociedad de acogida, sino tambin a las cuestiones vinculadas a la diversidad cultural y religiosa, la ciudadana, la participacin y los derechos cvicos y polticos. La concrecin de los elementos necesarios para desarrollar e implementar polticas de integracin debe, por ello, incluir la insercin en el mercado laboral, el acceso a derechos sociales, la educacin, los conocimientos lingsticos, los problemas urbanos y de vivienda, la sanidad, los servicios sociales y la participacin cvica y poltica (apartados 3.1 y 3.2). En relacin con los derechos polticos, la Comisin seala que el derecho de voto de los inmigrantes no debera derivarse de la nacionalidad, sino de la residencia permanente, y que el Tratado Constitucional entonces en fase de discusin podra constituir la base para conceder derechos polticos a los inmigrantes residentes de larga duracin (apartado 3.3). Por otra parte, los agentes o actores a quienes corresponde la puesta en marcha de las polticas de integracin son los Estados, si bien la aplicacin adecuada del planteamiento multidimensional de la integracin depende, segn la Comisin, de la introduccin de mejoras de coordinacin entre las polticas de integracin a todos los niveles, en todas las disciplinas, en los pases de origen cuya colaboracin resulta vital en la definicin de la situacin de sus nacionales que residan en otro Estado y en los de acogida, as como de la incorporacin de los interlocutores sociales, entre ellos los inmigrantes y sus representantes, a los procesos de defi30
nicin y puesta en prctica de las polticas (apartado 3.4). b) En segundo lugar, la Comisin profundiza en la definicin de la ciudadana cvica como un estatus de pertenencia intermedio, situado entre el estatus del inmigrante y el del ciudadano europeo de pleno derecho. La Comisin tena aqu en mira la gestacin de la que a la postre sera la Directiva 2003/109/CE del Consejo, relativa al estatuto de los nacionales de terceros pases residentes de larga duracin, cuyo planteamiento general sera acogido favorablemente por el Consejo de Salnica apenas unos das despus de publicada la COM (2003) 336.30 Como ha sealado Zapata-Barrero (2005b) en la especificacin de este estatus, la Comisin muestra un doble rostro. Por una parte, el objetivo declarado es que los inmigrantes adquieran un conjunto de derechos y obligaciones bsicos en un perodo de varios aos la Carta de los Derechos Fundamentales sera el marco de referencia para ello, de manera que reciban el mismo trato que los ciudadanos de su Estado de acogida aunque no hayan sido naturalizados. Sin embargo, en el texto de la Comunicacin, la adquisicin de la ciudadana cvica se concibe, al mismo tiempo, como un primer paso en el proceso de obtencin de la nacionalidad del Estado miembro de acogida. A juicio del autor citado, aunque la apelacin constante al vnculo entre integracin y obtencin de la nacionalidad aparece de un modo sutil en la Comunicacin, el texto revela una lgica estatal que equipara integracin y acceso a la ciudadana con adquisicin de nacionalidad.31 El Parlamento Europeo, el Comit de las Regiones y el CESE (Comit Econmico y Social Europeo) se unieron al impulso de la Comisin. Todos los documentos de estas instituciones posteriores a la COM (2003) 336 apoyaron la perspectiva bidireccional y holstica de la integracin y la nocin de ciudadana cvica en los trminos expuestos anteriormente, aunque con los matices que se vern a continuacin. El Parlamento Europeo acogi favorablemente la incorporacin de la categora como un estatuto que otorgaba a los inmigrantes derechos bsicos, incluyendo el delidad cvicas: herramientas para facilitar la integracin) de la COM (2003) 336.
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Vase Conclusiones del Consejo de Salnica (19-20 de junio de 2003), pargrafo 28. Vanse los apartados 3.3.6 y 4.3 (Ciudadana y naciona-
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recho de voto en las elecciones locales y al Parlamento Europeo.32 Por su parte, el Comit de las Regiones tambin reaccion positivamente ante la Comunicacin de la Comisin,33 subrayando la relevancia de entes locales y las regiones como espacios de integracin de los inmigrantes y reclamando el desarrollo de directrices para el reconocimiento de los derechos cvicos como requisito para la integracin efectiva. Pero fue el CESE el que, en sendos Dictmenes, propuso la interpretacin ms audaz de la ciudadana cvica. En el primer Dictamen, centrado en la COM (2003) 336 de la Comisin,34 hizo hincapi en la idea de que la integracin debe comportar la equiparacin de los inmigrantes con el resto de la poblacin en derechos y deberes y en el acceso a bienes, servicios y a los cauces de participacin ciudadana en condiciones de igualdad de oportunidades y de trato (apartados 1.3 y 5.1). Asimismo, avanz la propuesta de definicin de la ciudadana de la UE como ciudadana extensa, basada en la igualdad de derechos y deberes para los nacionales de terceros Estados de larga duracin (apartados 5.2/5.2.1 y 3.4). En el segundo Dictamen, enmarcado ya en los debates de la Convencin Europea,35 profundiz en esta interpretacin de la ciudadana cvica la ciudadana extensa situando el debate en el terreno de la igualdad de trato y la no discriminacin (apartados 1.2 y 2.3). El CESE defendi, de manera explcita, un nuevo criterio de atribucin a la ciudadana europea de los nacionales de terceros pases basado en la residencia permanente (apartado 2.8) y solicitaba a la Convencin la concesin de la ciudadana europea a los inmigrantes residentes de larga duracin, y expona un elenco de pautas para el desarrollo de una ciudadana europea plural, inclusiva y participativa coherente con los principios y valores expresados en el texto del Tratado Constitucional (apartado 4). Finalmente, el
CESE defendi el reconocimiento del derecho de sufragio como un factor imprescindible para la integracin de los inmigrantes y retom el concepto de integracin cvica, definida ya en dictmenes previos36 como la progresiva equiparacin de los inmigrantes con el resto de la poblacin, en derechos y deberes, as como su acceso a bienes, servicios y cauces de participacin ciudadana en condiciones de igualdad de oportunidades y de trato (apartado 5.3). A pesar del acento inclusivo de todos los documentos citados y ms all del acuerdo genrico expresado por los participantes en el dilogo institucional sobre la perspectiva que deberan adoptar las polticas de integracin de la UE, en este debate se perfilaron dos concepciones o dos interpretaciones alternativas de la ciudadana cvica con relacin a la inclusin de los inmigrantes en la ciudadana europea. Desde la perspectiva de la Comisin, la nocin de ciudadana cvica responde, en este aspecto especfico, a la intencin de armonizar el estatuto de la residencia permanente para que adquiera dimensin europea, pero tambin como un paso intermedio para la adquisicin de la ciudadana nacional (la nacionalidad de un Estado miembro). Se trata de una propuesta para dar solucin a la asimetra actualmente existente en la adquisicin de la ciudadana europea a travs de la afiliacin formal a los Estados miembros, puesto que cada Estado regula de forma distinta la ciudadana permanente (es decir, los requisitos para adquirir la ciudadana-nacionalidad). La ciudadana cvica sera, por tanto, una suerte de estatus de denizen cualificado, pero no equiparado a la ciudadana de la Unin. La Comisin defendi la incorporacin del derecho de voto al estatuto de residente de larga duracin, una demanda finalmente desatendida. Hoy por hoy, no slo la adquisicin de la ciudadana europea, sino tambin el reconocimiento de los derechos
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Resolucin del Parlamento Europeo sobre la Comunicacin de la Comisin sobre inmigracin, integracin y empleo (COM [2003]) 336 2003/2147(INI). Dictamen del Comit de las Regiones (2004/C 109/08) sobre la Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social y al Comit de las Regiones sobre inmigracin, integracin y empleo. Dictamen del Comit Econmico y Social Europeo (2003/C 80/25) sobre la Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social
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Europeo y al Comit de las Regiones sobre inmigracin, integracin y empleo (COM (2003) 336 final). Dictamen del Comit Econmico y Social Europeo (2003/C 2008/19) sobre el tema incorporacin a la ciudadana de la Unin Europea. Dictamen del Comit Econmico y Social Europeo (365/ 2002), de 21 de marzo de 2002, sobre el tema La inmigracin, la integracin y el papel sobre la sociedad civil organizada, en relacin con el establecimiento del Programa Marco Comunitario para promover la integracin
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de sufragio activo y pasivo en el mbito local, que gozan los ciudadanos de la UE, siguen estando condicionados a la adquisicin de la nacionalidad del Estado miembro por parte del inmigrante. En definitiva, en la interpretacin de la Comisin, la ciudadana cvica es un elemento esencial del proceso de integracin y un estatuto asociado a un conjunto de derechos comunes entre los inmigrantes y los ciudadanos europeos. Sin embargo, se mantiene la brecha entre la ciudadana cvica y la ciudadana europea (cuya adquisicin depende de la adquisicin de la nacionalidad de un Estado miembro). La segunda interpretacin de la ciudadana cvica, la ciudadana extensa propuesta por el Comit Econmico y Social Europeo, se inserta, en cambio, en una lgica posnacional ms innovadora, dado que el ttulo para la adquisicin de la ciudadana europea y de los derechos asociados a la misma, incluyendo el sufragio local, es, en esta segunda aproximacin, la residencia continuada del inmigrante en un Estado miembro (y no la nacionalidad). Se trata de un modelo defendible en la medida en que toma en serio la idea de que la integracin de los inmigrantes no puede reputarse como tal si no incorpora la garanta de la igualdad jurdica y poltica, y porque vincula expresamente las polticas de integracin a la ciudadana (Lucas 2005b, 2006c). En efecto, esta interpretacin propone el cierre de la brecha entre ciudadana cvica y ciudadana europea a travs de una tendencial equiparacin de estatutos que salva los recurrentes obstculos de la lgica estadocntrica, de modo que la desvinculacin entre la participacin cvica y poltica en el mbito local y la nacionalidad se extienda a los inmigrantes residentes en los Estados miembros, en los mismos trminos que para los ciudadanos europeos de pleno derecho.
7.2.3 LAS PALABRAS Y LOS HECHOS: EUROPA Y LAS OPORTUNIDADES PERDIDAS
terceros pases no puede calificarse como un mero intercambio de frmulas retricas entre instituciones que, excepcin hecha de la Comisin y, en menor medida, el Parlamento, carecen de poder decisorio real. Sin embargo, tampoco puede decirse que este dilogo institucional haya sido una parte fundamental en el proceso de construccin poltica de la Unin Europea y en la creacin, a partir de la celebracin de la cumbre de Tampere, de un espacio de libertad, seguridad y justicia, mbito en el que la poltica comn de inmigracin se incardina. La divergencia entre el modelo holstico de integracin y la realidad comienza en el hecho de que los tmidos progresos que se han producido hacia una regulacin armonizadora en relacin con determinados colectivos de sujetos se reducen, desde la perspectiva jurdica, a la aprobacin de Directivas. Algunas de ellas, ms recientes y ms detalladas, pretenden facilitar una inmigracin cualificada.37 Otras, las ms relevantes para nuestro tema, contemplan, en cambio, un derecho de mnimos para no obligar a los Estados a realizar importantes modificaciones en las legislaciones internas a la hora de llevar a cabo la transposicin. Junto a las Directivas 2000/43 y 2000/78 relativas a la aplicacin del principio de igualdad de trato y no discriminacin, instrumentos de clara incidencia en el mbito de la integracin de los inmigrantes, dos de los principales documentos normativos aprobados en el perodo 1999-2004 han sido la Directiva sobre reagrupacin familiar,38 que establece una regulacin muy restrictiva, cuestionada en su da por el Parlamento Europeo por su eventual colisin con Tratados de derechos humanos, y la Directiva 2003/109, del Consejo de 25 de noviembre de 2003, sobre la definicin del estatuto de nacionales de terceros pases residentes de larga duracin. A pesar de que esta ltima constituye un importante avance, tambin puede ser caracterizada como una oportunidad perdida en la concrecin normativa de la ciudadana cvica. En ella se sanciona la brecha entre sta y la ciudada-
El debate sobre la construccin de un modelo de poltica comn de integracin de los nacionales de
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social de los inmigrantes. Directiva 2004/114/CE del Consejo, de 13 de diciembre de 2004, relativa a los requisitos de admisin de los nacionales de terceros pases a efectos de estudios, intercambio de alumnos, prcticas no remuneradas o servicios
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de voluntariado; y Directiva 2005/71/CE del Consejo, de 12 de octubre de 2005, sobre admisin de investigadores nacionales de terceros Estados. Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de septiembre de 2003, sobre el derecho a la reagrupacin familiar.
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na europea, excluyendo los derechos polticos previstos en la ciudadana de la UE del estatus configurado por la Directiva para aquellos inmigrantes con residencia legal e ininterrumpida durante un perodo de cinco aos aunque incorpora derechos de participacin como la libre sindicacin y la asociacin. Dos de los elementos esenciales para la incorporacin de los inmigrantes al incierto demos europeo (el acceso a la ciudadana europea y el reconocimiento del derecho de sufragio) quedan, por tanto, fuera del umbral comunitario y son confiados a la regulacin fragmentaria y asimtrica de los Estados miembros en materia de nacionalidad y acceso al subsistema electoral. La divergencia entre los discursos inclusivos del CESE y de las otras instituciones participantes en el debate sobre la ciudadana cvica y el espritu de los principales instrumentos legislativos y polticos aprobados por la UE en el contexto de la comunitarizacin de las polticas de integracin fijada por el Tratado de msterdam para mayo de 2004, se hizo evidente a lo largo del proceso de elaboracin del Tratado Constitucional Europeo,39 otro claro ejemplo de oportunidad perdida para dar una respuesta adecuada a los desafos que plantea el fenmeno migratorio. Ni la Convencin (hasta el ao 2003) ni la Conferencia Intergubernamental atendieron los argumentos del debate sobre la ciudadana cvica y la integracin, por no hablar ya de la cuestin de los derechos polticos. El texto final del TCE apenas hizo una interpretacin marginal sobre el tema, consagrando, por el contrario, la lgica estadocntrica en materia de polticas de integracin, al prever en su artculo III-267.4 la posibilidad de que una ley o una ley marco europea pueda establecer medidas para el fomento y el apoyo de la accin de los Estados miembros destinada
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a propiciar la integracin de los nacionales de terceros pases que residan legalmente en su territorio, con exclusin de toda armonizacin de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros. Lejos de recuperar la breve inflexin que supuso en nuestra mirada sobre la inmigracin las recomendaciones de Tampere, que apuntaban a una nueva concepcin de los flujos migratorios como un fenmeno estructural que deba gestionarse en clave de democracia, codesarrollo y derechos humanos, el TCE se limita a profundizar en los dogmas y prejuicios que nutren nuestra mirada sobre la inmigracin y que inspiran nuestra respuesta, nuestra mal llamada poltica migratoria y la doble reduccin que la informa. Por un lado, la reduccin de la inmigracin a su dimensin econmicolaboral e instrumental.40 Por otro, la reduccin de la poltica de inmigracin al control y el blindaje de fronteras ampliado al mbito de la seguridad. El ncleo de la poltica de inmigracin en el TCE se incluye en el Captulo IV, dentro de la Seccin 2., que lleva por ttulo Polticas sobre controles en las fronteras, asilo e inmigracin,41 lo que da una idea de la perspectiva desde la que la UE enfoca el fenmeno migratorio (Lucas 2006a). Los ambiciosos objetivos propuestos en el programa de Tampere contrastan con los escasos resultados cosechados en materia de poltica comn de inmigracin a lo largo del quinquenio 1999-2004 (Niessen 2004). La Comisin admiti la existencia de obstculos para el cumplimiento eficaz y transparente de algunos de los objetivos previstos al hacer balance del programa de Tampere en 2004.42 Aun con los habituales eufemismos y perfrasis, tambin el Consejo Europeo de Bruselas (4 y 5 de
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Conferencia de los Representantes de los Gobiernos de los Estados Miembros; Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa, Bruselas, 13 de octubre de 2004. CIG 87/1/04 REV 1. El TCE reconoce la libertad profesional y derecho a trabajar de los inmigrantes regulares (equiparable a los ciudadanos de la Unin) (art. II-75), aunque la libertad de circulacin y residencia (art. II-105) no se reconoce explcitamente. Asimismo, en el apartado sobre Poltica Social, el art. III-210 epgrafe 1 seala que la Unin apoyar y complementar la accin de los Estados miembros en los siguientes mbitos: [...] Las condiciones de empleo de los nacionales de terceros pases que residan legalmente en el territorio de la Unin.
Si bien la poltica de inmigracin est incluida en el Captulo IV del TCE (Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia), el tratamiento convencional de las cuestiones migratorias desborda los lmites del TCE. La obsesin por la inmigracin ilegal que caracteriza a la UE se plasma, adems, en los Acuerdos de dilogo poltico y cooperacin entre la UE y sus Estados miembros y los Estados de otras comunidades regionales (por ejemplo, la Comunidad Andina y la Comunidad centroamericana) relativos a cooperacin en materia de migracin. Sobre esto, vase Gonzlez Vega (2006). 42 COM (2004) 401 final, de 2 de junio, Comunicacin de la Comisin al Consejo y al Parlamento Europeo: Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia: balance del programa de Tampere y futuras orientaciones.
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noviembre de 2004) reconoci este extremo en el documento de presentacin del nuevo programa plurianual que prosigue la construccin de espacio de libertad, seguridad y justicia: el Programa de La Haya.43 Las dificultades con las que ha tropezado el fragmentario desarrollo de la agenda comn de inmigracin se solapan, en todo caso, con el cambio de prioridades y con la inflexin securitaria que se detectan en la letra y los primeros desarrollos del Programa de La Haya, en continuidad con el giro preventivo que los atentados del 11-S imprimieron a la poltica comn de inmigracin a partir de 2001. El resurgimiento del terrorismo internacional y el debate sobre la seguridad de l derivado se ha aadido con cierto oportunismo al antiguo discurso de la amenaza relacionada con la inmigracin, estableciendo un vnculo entre migracin, terrorismo internacional y nuestro sentimiento de seguridad (Triandafyllidou 2005). A partir del punto de inflexin marcado por el 11-S y sus secuelas en Europa, cuestiones como la eficacia en el control policial de los flujos, la lucha contra la inmigracin ilegal o la poltica comn de repatriaciones se han convertido en un eje fundamental de la poltica europea (Solanes 2005; Gil Araujo 2005), mientras que los Estados miembros han ido apartndose de la concepcin bidireccional y holstica de la integracin. Las novedades ms destacables de la poltica comn se enmarcan en la bsqueda de mayor eficacia del control fronterizo como pieza clave del emergente discurso eurodefensivo (regulacin/control de los flujos, control de las fronteras exteriores y prevencin del terrorismo, asociacin con terceros pases con fines de control de sus fronteras, repatriacin y readmisin), mientras que la integracin de los inmigrantes y la ciudadana europea presentan un perfil claramente atenuado aunque compatible con la reiteracin inercial en el nuevo Programa de algunos de los principios surgidos del debate institucional sobre la integracin cvica.
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Las nuevas claves defensivas de la poltica comn de inmigracin no invitan, por tanto, al optimismo en relacin con la integracin cvica de los inmigrantes, aunque esto no significa que las iniciativas en el mbito de la integracin de los inmigrantes se hayan evaporado de la agenda. En noviembre de 2004, la Comisin public la primera edicin del Handbook on Integration for policy-makers and practitioners elaborado por Migration Policy Group. El Consejo de Ministros de Justicia e Interior adopt, el 19 de noviembre de 2004, los Principios Bsicos Comunes destinados a fundamentar un marco europeo en materia de integracin de los nacionales de terceros pases,44 que fueron objeto de un anlisis detallado por la Comisin con el doble objetivo de fijar los componentes principales de las polticas de integracin nacionales y comunitarias y establecer propuestas de medidas concretas destinadas a poner en prctica los principios bsicos comunes.45 Previamente, siguiendo el mandato del Programa de La Haya de elaborar una estrategia poltica sobre las migraciones legales, la Comisin present el Libro Verde, que contiene las lneas esenciales del planteamiento de la UE sobre la gestin de la inmigracin econmica,46 reabriendo una cuestin la armonizacin de una normativa comn relativa a la entrada por motivos de trabajo, que hasta hoy no ha podido plasmarse en una Directiva. Por otra parte, en las perspectivas financieras 20072013, la Comisin propuso la creacin de nuevos instrumentos de solidaridad y, en particular, de un Fondo europeo para la integracin de los nacionales de terceros pases, asentado en los principios bsicos comunes. El propsito es reforzar las acciones INTI, cuyos objetivos deben complementarse con los del Fondo Social Europeo (FSE) sobre la base de las experiencias de la iniciativa EQUAL, que apoya los programas en materia de prevencin de la discriminacin contra los inmigrantes en el mercado laboral.
cin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social y al Comit de las Regiones, Programa Comn para la Integracin. Marco para la integracin de los nacionales de terceros pases en la Unin Europea. COM (2004) 811 final, de 11 de enero de 2005, Comisin Europea, Libro Verde. El planteamiento de la UE sobre la gestin de la inmigracin econmica.
Conclusiones de la Presidencia. Consejo Europeo de Bruselas, 4 y 5 de noviembre de 2004. Anexo 1: Programa de La Haya. Asimismo se puede consultar Comunicacin del Consejo (2005/C 53/ 01): El Programa de La Haya: consolidacin de la libertad, la seguridad y la justicia en la Unin Europea. 44 Documento del Consejo n. 14615/ 04, de 19 de noviembre de 2004. 45 COM (2005) 389 final, de 1 de septiembre, Comunica-
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Ahora bien, stas y otras previsiones por ejemplo, y ms all de su carcter simblico, la celebracin en 2008 del ao europeo del dilogo intercultural se inscriben en un nuevo escenario caracterizado por dos notas bsicas. La primera, el freno por parte del TCE y las Directivas del Consejo a las expectativas que haban despertado las interpretaciones ms avanzadas de la ciudadana cvica como un nuevo marco de inclusin (tambin poltica) de los inmigrantes. La segunda, el replanteamiento a la baja de la armonizacin de las polticas nacionales de integracin. El derecho de sufragio local de los inmigrantes se menciona de una manera slo tangencial en las medidas vinculadas al Principio Bsico n. 9 de la COM (2005) 389 sobre el Programa Comn para la Integracin,47 relativo a la participacin cvica y social. La Comisin alude a la necesidad de reforzar la participacin de los nacionales de terceros pases en el proceso democrtico y de reducir los obstculos al ejercicio de los derechos de voto, como los impuestos administrativos o los trmites burocrticos en el mbito interno de los Estados, pero omite cualquier alusin al derecho de sufragio en las directrices referidas a la participacin en el mbito institucional de la Unin Europea. El anlisis de la COM (2006) 735 de la Comisin sobre el planteamiento global de la inmigracin de la UE48 revela, por su parte, que la integracin de los inmigrantes como tema de la poltica de inmigracin europea ocupa un espacio menguante (apartado 3.3), claramente superado por las nuevas prioridades vinculadas al control de fronteras y a la dimensin exterior. El Libro Verde de la Comisin puede ser interpretado como un intento de incorporar a los trabajadores inmigrantes a la
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Agenda de Lisboa 2000, pero sus planteamientos resultan decepcionantes, dada la estrecha asociacin que el documento establece entre los criterios de admisin y las necesidades de nuestras coyunturas de mercado, siempre dentro del principio de preferencia por el mercado laboral nacional (apartado 2.2.1). Ha habido, es cierto, nuevos pronunciamientos de las instancias participantes en el proceso de discusin sobre la ciudadana cvica, entre los que cabe destacar un Dictamen del CESE sobre la dimensin local de la integracin49 y sendos informes del Parlamento Europeo el primero, el Informe Catania, adoptado por el Comit de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior, en diciembre de 2005,50 y el Informe de la Comisin de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior, de mayo de 2006, en relacin con la COM (2005) 38951 que retomaban las cuestiones de la ampliacin de la ciudadana de la UE, el fomento de la participacin poltica de los inmigrantes y el derecho de sufragio. Resulta, en todo caso sintomtico, que el Parlamento Europeo rechazara, en enero de 2006, una recomendacin a favor de la concesin del sufragio a los inmigrantes residentes de larga duracin en las elecciones locales y europeas (en los trminos propuestos por el Informe Catania), siendo as que en la anterior legislatura, cuando el peso de los grupos no era muy diferente al actual, la cmara europea se haba pronunciado tres veces a favor (octubre de 2001, junio de 2003 y enero de 2004). Por ltimo, no puede obviarse que la decepcionante realidad de las polticas comunes de integracin en el mbito de la UE es tambin responsabilidad de los propios Estados miembros, por la parte que les
polticas de integracin: colaboracin entre los gobiernos regionales y locales y las organizaciones de la sociedad civil. Informe Catania ([2005/2060 INI] final A6-0411/2005), en relacin con el 4. Informe sobre la ciudadana de la Unin (1 de mayo de 2001/30, de abril de 2005). Parlamento Europeo. Informe de la Comisin de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior, de 17 de mayo de 2006, sobre integracin de los inmigrantes: (Informe sobre las estrategias y los medios para la integracin de los inmigrantes en la UE (2006/2056 [INI]), en relacin con la Comunicacin de la Comisin (COM [2005] 389). Vase la Resolucin del Parlamento Europeo sobre las estrategias y medios para la integracin de los inmigrantes en la Unin Europea (2006/2056 INI), de 6 de julio de 2006.
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Vase COM (2005) 389 final, Principio Bsico Comn 9: La participacin de los inmigrantes en el proceso democrtico y en la formulacin de las polticas y medidas de integracin, especialmente a nivel local, favorece su integracin. COM (2006) 735 final, de 30 de noviembre de 2006, Comunicacin de la Comisin al Consejo y al Parlamento Europeo, sobre el tema El Planteamiento global sobre la migracin un ao despus: Hacia una poltica global europea en materia de migracin. El grueso de la Comunicacin est dedicado a la migracin legal (apartado 3.2), la lucha contra la inmigracin ilegal (apartado 3.4) y el apoyo a la dimensin exterior (apartado 4). Dictamen del Comit Econmico y Social Europeo (2006/C 318/24) sobre La inmigracin en la Unin Europea y las
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corresponde en relacin con la armonizacin de sus polticas internas.52 A pesar de los tmidos progresos, la integracin sigue siendo un principio escasamente operativo en su aplicacin prctica, con pocas medidas estatales para hacerlo efectivo. La falta de consenso para articular medidas comunitarias relativas a la integracin de los inmigrantes y la escasa voluntad europea de incidir en las decisiones estatales que se adoptan sobre esta cuestin, deja al libre albedro de los Estados miembros uno de los principios fundamentales en la gestin de la inmigracin. La aparente concepcin graciable de elementos imprescindibles para conseguir la integracin la acerca ms a una recompensa por la capacidad del extranjero de adaptarse a las imposiciones estatales que al proceso bidireccional que la propia UE haba propuesto como horizonte (Solanes 2005). La armonizacin a la baja en el plano de la integracin no es sino un reflejo de la convergencia condi-
cionada que caracteriza la construccin de la llamada poltica comn de inmigracin y de la permanente tentacin estadocntrica que la atraviesa y la condiciona. Las oportunidades perdidas para una verdadera incorporacin de los inmigrantes al incierto demos europeo parecen agravar la incomunicacin entre las dos aproximaciones de la UE al fenmeno migratorio y a la integracin de los inmigrantes: la de las palabras y los documentos programticos, y la de los hechos y las normas jurdicas. En realidad, slo la primera aproximacin puede suministrar respuestas a la cuestin radicalmente poltica que plantea la inmigracin. Pues son justamente las condiciones de asimetra que configuran el estatus jurdico que ofrecemos a los inmigrantes las que interpelan a los pases europeos y a la UE sobre la necesidad de reformular el vnculo social y poltico nuestro modelo de ciudadana para acomodarlo a las exigencias de una gestin democrtica de las sociedades multiculturales (Lucas 2006a).
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Vase COM (2004) 508 final, de 16 de julio. Primer Informe Anual sobre Migracin e Integracin, especialmente los anexos, en los que se observa la asimetra en las medi-
das adoptadas por los Estados miembros. Vase asimismo, Comisin Europea (2006): Segundo Informe Anual sobre Migracin e Integracin, SEC (2006) 892.
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Sntesis de contenidos, conclusiones y propuestas
La reflexin sobre la necesidad de integrar tambin polticamente a las personas que nutren los flujos migratorios en los Estados de establecimiento se ha incorporado recientemente a la agenda pblica de los pases europeos y de la UE. A diferencia de aquellos Estados en los que la inmigracin es un elemento constitutivo de la nation building, Europa ha sido histricamente un espacio de emisin de flujos migratorios. Tras la Segunda Guerra Mundial, en el marco de la reconstruccin y la expansin econmica, los pases centrales de la Europa continental y Gran Bretaa se consolidaron como contexto de recepcin de corrientes migratorias procedentes de las antiguas colonias, de los pases con los que mantenan lazos histricos y del sur de Europa. Ms tarde, cuando apenas han culminado el proceso de cierre de sus ciclos polticos autoritarios, los Estados del sur de Europa (Portugal, Grecia y Espaa), tambin Italia, han dejado de ser pases de emisin hacia la Europa Central y se convierten en pases receptores de inmigrantes de una periferia progresivamente diversificada. Si bien la inmediatez de nuestra experiencia como pas receptor puede distorsionar la mirada sobre el fenmeno migratorio, es preciso subrayar que tambin la trayectoria de los pases europeos centrales y nrdicos como espacios de recepcin de corrientes migratorias y, sobre todo, como espacios de integracin poltica de los inmigrantes es relativamente breve. La ausencia de mecanismos de integracin poltica de los inmigrantes en los pases centrales de Europa durante las dcadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial se explica, fundamentalmente, por
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el modelo de gestin de la inmigracin (y la comprensin implcita del fenmeno migratorio) vigente en aquel contexto, as como por las caractersticas de los propios flujos migratorios. En aquella coyuntura, el reclutamiento de mano de obra fornea con fines laborales se presuma temporal y segua el patrn del modelo de trabajador invitado que retornaba al pas de origen una vez transcurrido el perodo de estancia predeterminado. En el caso de que los inmigrantes permanecieran en el pas de destino, la asimilacin constitua la nica posibilidad de integracin social. La inmigracin, en cualquier caso, era considerada un fenmeno exclusivamente econmico sin relevancia en el mbito poltico (vase el apartado 2.1.2).1 Actualmente, se da un desajuste entre las inercias de este modelo de gestin que experiment cambios a raz de la crisis econmica de la dcada de los setenta y la transformacin de las condiciones estructurales que favorecieron la reproduccin del modelo de desarrollo posblico y la modificacin sustancial del fenmeno migratorio, asociada a las transformaciones en los movimientos internacionales de poblacin verificadas en las ltimas dcadas. Las migraciones se producen a un ritmo ms rpido, se amplan los pases de emisin y de destino, se produce una extensin, multiplicacin y diversificacin de las motivaciones que impulsan las corrientes migratorias, muchas de ellas vinculadas al proceso de globalizacin, los contextos de recepcin no presentan necesariamente condiciones de boom econmico, los proyectos migratorios se diversifican y el perfil del inmigrante es mucho
tas expuestas en este informe se citan entre parntesis y aluden a su numeracin en pginas precedentes.
En este ltimo captulo se hace referencia a cuestiones planteadas en captulos precedentes. Por tanto, los diferentes apartados relacionados con conclusiones y propues-
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ms heterogneo. Pero, si hay una caracterstica que distingue la actual inmigracin hacia Europa de aquella que tuvo lugar en el ciclo econmico posblico, es la vocacin de permanencia de la poblacin inmigrante reciente. Mientras la oleada inmigratoria de las dcadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial fue (y as se consider) un fenmeno econmico y coyuntural, en la actualidad existe el convencimiento de que se trata de una poblacin llegada para permanecer en el pas de destino.
8.1 CONCLUSIONES AL CAPTULO 1
La progresiva toma de conciencia de la complejidad del fenmeno migratorio y de la necesidad de dar respuesta a los desafos sociales y polticos que plantea convive, en los pases europeos, con la herencia de una comprensin de la gestin de la inmigracin que impide o, al menos dificulta, la incorporacin del extranjero inmigrante a la comunidad poltica de la sociedad de acogida. En este esquema (1.1.1), la divisin del trabajo institucional en la poltica migratoria se concreta en la prevalencia de las polticas de acceso (entrada y permanencia) sobre las polticas de integracin/acomodacin. El Estado se aferra a una de las ltimas prerrogativas de su soberana para definir quin entra de acuerdo a unos criterios cuantitativos y cualitativos ligados al nmero y la funcin (econmica) de los candidatos. Por su parte, la integracin en las sociedades receptoras tiende a estar modulada por la finalidad que la regulacin legal asigna implcita o explcitamente al proyecto migratorio. Se sobreentiende que el diseo de las reglas de acceso es lo que garantiza que los flujos migratorios reporten beneficios y que los inmigrantes puedan ser integrados en la sociedad de acogida. Al extranjero inmigrante que ingresa de acuerdo con los cauces legales preestablecidos se le ofrece un contrato de extranjera que contempla un elenco de derechos y deberes ligados a la esfera productivo-laboral y un conjunto de medidas sociales orientadas a la integracin. Pero este contrato, que en contradiccin con las tendencias verificadas en los actuales movimientos de poblacin presume que la inmigracin es un fenmeno temporal, no contiene clusulas relativas a su constitucin como actor poltico pleno en la sociedad de acogida.
La exclusin del inmigrante del contrato de ciudadana tiende as a limitar el debate sobre el fenmeno migratorio a la evaluacin de su funcionalidad econmica y sociodemogrfica. Hay una reticencia genrica a admitir que la inmigracin, especialmente la inmigracin de establecimiento, impone tambin la reflexin y el debate sobre las condiciones de pertenencia a la comunidad poltica, los requisitos para intervenir en los procesos de deliberacin y decisin pblica, la participacin en la distribucin de recursos y oportunidades y la redefinicin de los lmites del pluralismo cultural en las sociedades de acogida. A pesar de ello, la inmigracin est transformando la concepcin tradicional de la ciudadana (1.1.3; 2.1.2), es decir, la condicin de pertenencia a la comunidad poltica basada en el vnculo de la nacionalidad. No es casual que la inmigracin sea uno de los procesos que han motivado la eclosin de los debates sobre la redescripcin de la categora. Los flujos migratorios interpelan directamente a los dos elementos centrales que conformaron el perfil excluyente de la categora en su acepcin moderna: la negacin de determinados derechos a determinadas clases de sujetos y el anclaje de la categora en el marco territorial del Estado-nacin, asumido como culturalmente homogneo (2.1.1). Si bien es cierto que en distintos pases se han dado pasos muy importantes para incorporar a los inmigrantes al demos y que la integracin es ya parte constitutiva del lxico institucional, la respuesta de los Estados (y las sociedades) frente a las implicaciones polticas derivadas de la llegada y el asentamiento de comunidades de inmigrantes es an limitada e incide slo tangencialmente en los elementos definitorios del vnculo poltico articulado alrededor del Estado-nacin. La pertenencia sin ciudadana que define el horizonte de integracin ofrecido a los extranjeros inmigrantes est, en buena parte de los pases europeos (entre ellos Espaa), todava lejos de la equiparacin en derechos.
El estudio se ha estructurado en torno al concepto de integracin cvica. Se trata de una nocin coherente, en el plano fctico, con la complejidad que caracteriza la incorporacin de los colectivos in-
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SNTESIS DE CONTENIDOS, CONCLUSIONES Y PROPUESTAS
migrantes a las sociedades de acogida, entendida como relacin y como proceso (1.1.2). En su acepcin normativa, la integracin cvica tiene, como ncleo central, la tesis de que la titularidad y el ejercicio de los derechos de participacin y la inclusin del inmigrante en los espacios de deliberacin y decisin poltica deben formar parte de las condiciones de la integracin (1.1.3). En diferentes dictmenes, el Comit Econmico y Social Europeo (CESE) ha caracterizado la integracin cvica (una concepcin de la que esta investigacin es en buena medida deudora) como la progresiva equiparacin de los inmigrantes con el resto de la poblacin, en derechos y deberes, as como en su acceso a bienes y servicios y cauces de participacin ciudadana en condiciones de igualdad de oportunidades y de trato. Desde los parmetros normativos de la integracin cvica, el acceso a las condiciones que definen la pertenencia a la comunidad poltica se concibe como un proceso gradual y no basado en la nacionalidad, sino en la residencia, el arraigo o la vecindad. Su marco territorial de referencia no es, en este sentido, nico (tpicamente, el estatal), sino plural o multilateral (local, regional, estatal y supraestatal). Entre todos estos mbitos, la participacin de los inmigrantes en el espacio pblico municipal (la ciudadana local) tiene una importancia primordial para el proceso de integracin (2.2.2). Partiendo de este marco propositivo, en los captulos 3, 4 y 5 se ha analizado la relacin entre la participacin cvica y poltica y la integracin social de los inmigrantes en Espaa, tanto en los mbitos estatal y autonmico como local, as como los diversos instrumentos con los que cuentan las comunidades de inmigrantes para intervenir en la vida pblica y articular la expresin de sus intereses, demandas y reivindicaciones.
elementos que han definido la regulacin jurdica de la inmigracin en las ltimas dos dcadas (3.1.2). La inmigracin se ha convertido en un fenmeno estructural a raz de la llegada a nuestro pas de un importante volumen de flujos en los aos noventa y, especialmente, en la primera mitad de la dcada del dos mil. La transformacin y consolidacin de Espaa como contexto de recepcin ha generado, desde la aprobacin de la primera Ley de extranjera de 1985, una intensa actividad legislativa que no ha logrado establecer un adecuado equilibrio entre los tres ejes que estructuran la poltica migratoria: ordenacin de flujos, control de la inmigracin ilegal e integracin social de los inmigrantes. La legislacin vigente (LO 4/2000, con las modificaciones operadas por las LO 8/2000, 11/ 2003 y 14/2003; y RD 2393/2004 por el que se aprueba el Reglamento de ejecucin, el cuarto que se dicta desde 1986) es resultado del prolongado intento de construccin de un paradigma regulador de corte restrictivo basado en el rgido control de fronteras, la promocin de la inmigracin legal y la canalizacin ordenada de los flujos migratorios hacia determinados segmentos del mercado laboral en funcin de la demanda interna, un designio en gran medida frustrado no slo por la magnitud y el dinamismo del fenmeno migratorio, sino tambin por la inexperiencia planificadora y gestora y por las insuficiencias del planteamiento del derecho regulador de la inmigracin en trminos de eficacia y de legitimidad. El contexto en el que Espaa se ha convertido en un pas de inmigracin no ha sido propicio para pensar al inmigrante como actor cvico y poltico. Las dificultades con las que han tropezado las sucesivas regulaciones, la percepcin social de la inmigracin como problema y la tendencia de los actores polticos a instrumentalizar la inmigracin especialmente la cuestin de la irregularidad han situado el debate poltico y social en un terreno poco favorable para plantear avances en la incorporacin de los inmigrantes a la ciudadana y a los distintos circuitos de la poltica (3.2.1). El desarrollo de los derechos constitucionales de naturaleza participativa en el texto integrado de la LOEX (3.2.2) excluye a los extranjeros no comunitarios de la titularidad del derecho de sufragio activo y pasivo en el mbito local, en coherencia con la
El anlisis de los instrumentos jurdicos y polticos previstos para canalizar los procesos de integracin cvica en los mbitos estatal y autonmico ha partido del examen conjunto de la evolucin y las caractersticas de la inmigracin en Espaa (3.1.1) y de los
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restriccin constitucional, as como del acceso a la funcin pblica. Los derechos constitucionales de participacin (asociacin, reunin, manifestacin, libre sindicacin y huelga), y los derechos relativos a la intervencin en la vida pblica municipal recogidos en la legislacin estatal del rgimen local, se reconocen nicamente a los extranjeros en situacin administrativa regular, una cuestionada exclusin en el ejercicio de derechos fundamentales que no puede ser soslayada a la hora de plantear lneas de reforma. Aunque la divisin competencial se ha estructurado en dos mbitos (la Administracin Central regula y gestiona el acceso y la permanencia de los extranjeros en Espaa, mientras que las comunidades autnomas y los ayuntamientos asumen la mayor parte de las polticas de integracin social), la Administracin Central ha adoptado, en el marco de sus competencias, iniciativas en materia de integracin con incidencia en el mbito del estudio. Por una parte, la articulacin de un rgano de participacin y consulta de mbito estatal en el que participan las asociaciones de inmigrantes, el Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes (3.2.3). Por otra, la aprobacin de distintos planes gubernamentales de integracin social (3.2.4). El Foro ha estado sometido en la dcada 1995-2005 a los avatares de la poltica migratoria, circunstancia que ha tenido una incidencia negativa en su actividad. La aprobacin de una nueva regulacin (RD 3/2006, de 16 de enero) debe ser valorada positivamente, dado que las reformas introducidas pueden mejorar su funcionamiento. Por su parte, los tres planes de integracin de mbito estatal aprobados hasta hoy (el Plan para la Integracin de 1994, el Programa GRECO 2001-2004 y el recientemente aprobado Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin 20072010) han abordado la participacin social y poltica de los inmigrantes de modo muy desigual. En el ltimo de los programas citados, la Administracin Central se ha hecho cargo de que la participacin social y poltica de los inmigrantes y su incorporacin a la ciudadana es una condicin necesaria para que la integracin pueda producirse. Las comunidades autnomas han asumido un papel decisivo en el proceso de integracin social de los inmigrantes (3.2.5), si bien el desarrollo de una poltica de inmigracin descentralizada se ha visto condicionado por la limitada participacin de las
Administraciones subestatales en la polticas de gestin de los flujos. Las diferencias existentes entre las comunidades autnomas como espacios de recepcin han determinado el diseo de los planes autonmicos de inmigracin que empezaron a ponerse en marcha a partir de 2001, con el fin de planificar y organizar la ejecucin de las polticas sociales sectoriales que entran dentro de sus competencias normativas y de gestin (sanidad, educacin, asistencia social, mediacin cultural y vivienda). El enfoque terico y los contenidos especficos de los planes autonmicos relacionados con la integracin cvica de los inmigrantes han experimentado una evolucin en los ltimos aos. Los planes se centraron inicialmente en la sensibilizacin social y la promocin del movimiento asociativo de los inmigrantes y de los dispositivos de participacin en el mbito vecinal y municipal. Los nuevos programas plurianuales han empezado a plantear la necesidad de conectar la integracin, la participacin social y la ciudadana. El Pla de ciutadania i immigraci 2005-2008 de Catalua presenta, en este aspecto, un enfoque cualitativamente innovador. El examen de los contenidos referidos a la participacin social se ha complementado con el anlisis de la intervencin de los inmigrantes constituidos como actores cvicos en los espacios de interlocucin que forman parte del marco institucional autonmico (especialmente, los Foros de integracin) y en los procesos de elaboracin y ejecucin de las polticas sociales sectoriales contempladas en los programas autonmicos.
8.3.1 LNEAS PROPOSITIVAS
En relacin con la participacin social y poltica de los inmigrantes en los mbitos estatal y autonmico, se sugieren las siguientes lneas de actuacin: 1) Firma y ratificacin del Convenio Europeo sobre la Participacin de los Extranjeros en la Vida Pblica Local (Consejo de Europa, Estrasburgo 1992), en vigor desde el 1 de mayo de 1997. Este texto multilateral prev, en su artculo 6 (Captulo C) el compromiso de los Estados signatarios de conceder el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones locales a todo extranjero residente que cumpla las mismas condiciones que se aplican a los nacionales y haya residido legal y habitualmente en el Estado en cuestin durante los cinco aos anteriores a las
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elecciones, sin que el ejercicio del derecho quede sometido a condicin de reciprocidad. La firma y ratificacin del Convenio de 1992 puede contribuir a que Espaa refuerce el desarrollo de las materias contempladas en los Captulos A y B de su primera parte, que hacen referencia, respectivamente, a los derechos de participacin no electoral y a la creacin de organismos consultivos y otras medidas institucionales dirigidas a impulsar la integracin cvica de los colectivos de extranjeros residentes. Se plantea, en todo caso, la cuestin de si la ratificacin por Espaa del Captulo C que recoge el compromiso de los Estados de reconocer el sufragio realmente extendera el derecho a todos los inmigrantes que cumplieran las condiciones estipuladas por el mismo. Los nacionales de los pases miembros del Consejo de Europa (tambin los que no son miembros de la UE y hayan ratificado el Convenio) podran acceder al subsistema electoral espaol en el mbito municipal, quedando, por tanto, ampliado el espectro de extranjeros con derecho al voto, pero no es tan claro que pudieran hacerlo los nacionales de los pases que no son miembros del Consejo de Europa (a los que tambin se refiere el Convenio). El artculo 13.2 de la Constitucin espaola plantea dificultades en este punto concreto. En virtud de la ratificacin del Convenio, todos los extranjeros residentes legales durante cinco aos deberan poder votar en los comicios locales, pero la exigencia constitucional de reciprocidad restringira el reconocimiento del derecho a los nacionales de los pases del Consejo de Europa que hubieran ratificado el Captulo C. La ratificacin espaola del Captulo C del Convenio sera poco relevante para la ampliacin efectiva del sufragio a extranjeros no comunitarios, dado que hasta hoy han sido escasas las ratificaciones de pases del Consejo de Europa no miembros de la UE. 2) Reconocimiento del sufragio activo y pasivo a los extranjeros no comunitarios en las elecciones locales. Sin perjuicio de que Espaa: Firme y ratifique el Convenio de 1992. Potencie la firma de convenios bilaterales con los pases de origen de la inmigracin, a fin de cumplir con la condicin de la reciprocidad que establece la Constitucin (planteamiento que actualmente se baraja en el de-
bate poltico), y al margen de que se mejoren las vas de adquisicin de la nacionalidad espaola o la doble nacionalidad; en los captulos 2 y 3 se ha planteado que la participacin de los inmigrantes no comunitarios en las elecciones locales debera estar basada en la residencia estable. El reconocimiento del derecho de sufragio local en estos trminos plantea dos cuestiones: a) La necesidad de reformar la Constitucin. El constituyente no pudo prever las dimensiones que con los aos iba a adquirir la inmigracin. De hecho, el criterio de reciprocidad del artculo 13.2 CE no se introdujo pensando en los inmigrantes, sino en los espaoles emigrantes. La reciprocidad se ha convertido en un obstculo que imposibilita de hecho el acceso al sufragio local de inmigrantes procedentes de un nmero considerable de Estados (emisores de inmigrantes) con los que no es previsible que Espaa firme acuerdos y convenios de desarrollo a corto plazo. Los trminos en los que est redactado el artculo 13.2 de la Constitucin (solamente los espaoles sern titulares de los derechos del artculo 23, salvo lo que, atendiendo a criterios de reciprocidad []) hacen que la ampliacin del sufragio a los no comunitarios sobre la base de la residencia legal en Espaa (y no en virtud de un convenio que reconozca a los espaoles el sufragio en el pas de origen del inmigrante) difcilmente pueda llevarse a cabo si no es mediante una reforma de la Constitucin. La modificacin debera limitarse al artculo 13.2 CE, suprimiendo la alusin a la reciprocidad y dejando la cuestin en manos de los tratados y las leyes. A pesar de la remisin que el artculo 13.2 hace al artculo 23, la reforma del artculo 13.2 con esta redaccin: solamente los espaoles sern titulares de los derechos reconocidos en el artculo 23, salvo lo que pueda establecerse por tratado o por ley para el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales, hara innecesaria la reforma del artculo 23, que reconoce el derecho de sufragio a los ciudadanos. Atendiendo a la ubicacin del artculo 13.2 en la sistemtica del texto constitucional, el procedimiento para llevar a cabo la reforma es el que establece el artculo 167
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de la CE, es decir, el menos gravoso de los dos que existen. La necesidad de reformar la Constitucin para ampliar el sufragio municipal a los inmigrantes no comunitarios es un obstculo que hay que ponderar de manera realista. Como ha sealado una parte significativa de la doctrina constitucional, las dificultades para reformar la CE no provienen slo de la rigidez del texto constitucional, sino tambin de la reticencia poltica a reabrir determinadas cuestiones que, para amplios sectores sociales y polticos, quedaron canceladas en la coyuntura histrica en que la CE fue aprobada. Aunque la inmigracin no forma parte de aquellos debates (vinculados, en esencia, a la vertebracin territorial del Estado), las resistencias a la reforma se extienden a todos los temas considerados sensibles. b) Las reformas legales. El reconocimiento del derecho de sufragio activo y pasivo en el mbito local exigira, adems, la reforma/adaptacin de al menos dos leyes orgnicas, la LOEX y la LO 5/1985, de 19 de junio, del Rgimen Electoral General: En relacin con la Ley de extranjera, bastara con la modificacin ntegra del artculo 6, inciso 1. Sera suficiente recuperar la primera versin de la redaccin de la LOEX 4/2000, previa a la reforma 8/2000, aclarando el alcance semntico del trmino residentes. A diferencia del vigente artculo 6.1 LOEX, que hace una alusin expresa al criterio de reciprocidad, aquella primera redaccin resulta plenamente coherente con el planteamiento expuesto anteriormente (los extranjeros residentes podrn ser titulares del derecho poltico de sufragio en las elecciones municipales en los trminos que establezcan las leyes y los tratados). En cuanto a las condiciones de ejercicio del derecho de sufragio, sera necesario, en primer trmino, adicionar en el articulado de la LO 5/1985, del Rgimen Electoral General, la titularidad del derecho de voto (artculo 2) y de elegibilidad (artculo 6) de los extranjeros en el mbito municipal: Sufragio activo: sera preciso modificar tambin el artculo 176.2 de la citada Ley. Una propuesta de requisitos razonable podra ser la siguiente: sern titulares del derecho al
voto en las elecciones locales las personas extranjeras empadronadas en un municipio que acrediten la residencia legal en Espaa durante tres aos en virtud de una o sucesivas autorizaciones de estancia y/o residencia temporal en los trminos establecidos legal y reglamentariamente o que gocen del estatuto de residente permanente en los trminos establecidos por el artculo 32 LOEX (texto integrado) y los artculos 71 y siguientes del RD 2393/2004. Los extranjeros deberan tambin solicitar su inscripcin en el Censo electoral. El resto de requisitos exigibles para ser electores seran los mismos que la Ley determina para los espaoles. Elegibilidad: sera preciso adicionar un apartado al artculo 177 en el que se reconociera a los extranjeros el derecho a ser elegible en las elecciones municipales. Los requisitos relativos al tiempo de residencia seran los mismos que los que se han sealado para el sufragio activo, adems de los que las leyes establecen para los espaoles. 3) Elecciones autonmicas. La inclusin poltica de los inmigrantes no comunitarios en el mbito municipal ha sido asumida como un paso necesario por amplios sectores sociales y polticos, pero el impulso a la incorporacin gradual de los extranjeros (comunitarios y no comunitarios) a las distintas esferas de la ciudadana poltica (entendida como ciudadana multilateral) impone tambin una reflexin y un debate a ms largo plazo sobre la oportunidad de plantear la ampliacin del reconocimiento del derecho de sufragio de los extranjeros a los procesos electorales autonmicos, en los que se deciden aspectos fundamentales de la poltica de integracin social. 4) Derechos fundamentales de participacin de los extranjeros en situacin de irregularidad administrativa. En ruptura con la lnea seguida por la legislacin de extranjera desde 1985, los derechos de participacin no electoral (asociacin, reunin, manifestacin, sindicacin y huelga) fueron reconocidos por la LO 4/2000, de 11 de enero, a los extranjeros en situacin administrativa irregular. La reforma operada por la LO 8/ 2000, de 22 de diciembre, supuso, entre otros cambios sustanciales, la restriccin subjetiva de estos derechos, cuyo ejercicio qued (de nuevo)
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reservado a los extranjeros con autorizacin de estancia o residencia en Espaa, ahora reinterpretada a partir del control de constitucionalidad ejercido por parte del Tribunal Constitucional que ha ampliado el catlogo de derecho considerados inherentes a la dignidad humana al configurar de este modo los derechos de reunin, manifestacin y asociacin, entre los derechos de carcter participativo. Asimismo ha considerado injustificada e irrelevante la situacin administrativa de los extranjeros ni en la titularidad ni en el ejercicio de los derechos, y ha solicitado del legislador que de nuevo disponga una nueva normativa en este sentido, salvo en algn caso como el derecho de huelga, el de educacin no obligatoria y la asistencia jurdica gratuita en los que, con anlogos argumentos, la jurisdiccin constitucional ha procedido a declarar inconstitucional y nula la situacin de una persona extranjera sin autorizacin de residencia o estancia para ser titular y ejercer un derecho fundamental. El debate sobre el reconocimiento de estos derechos a los irregulares no puede limitarse a la reclamacin de la reforma de los artculos 7, 8 y 11 de la LOEX en trminos incluyentes y debe tomar en consideracin la transformacin que la legislacin de extranjera ha experimentado tras los cambios introducidos por la LO 8/2000 y la LO 14/2003. El ejercicio de estos derechos por parte de los irregulares sera aun si estuvieran reconocidos difcil o, incluso, contraproducente, ya que las sucesivas reformas de la legislacin de extranjera han introducido una serie de mecanismos que desincentivan la visibilidad pblica de los extranjeros en situacin administrativa irregular. Es, por tanto, todo el marco legislativo y reglamentario el que resulta interpelado por esta cuestin. El reconocimiento de los derechos de participacin no electoral una exigencia coherente con los compromisos internacionales adquiridos por Espaa en materia de derechos humanos se plantea aqu como una va para dotar a los inmigrantes en situacin irregular de unos mnimos mecanismos de proteccin frente a los abusos, la explotacin y la indefensin que genera la irregularidad. Este objetivo a corto plazo (evitar que la irregularidad signifique en los hechos una suerte de inexistencia civil, administrativa, social y tambin poltica del inmigrante) debe, en todo caso, hacer-
se compatible con la puesta en marcha de reformas que corrijan la persistente tendencia de la legislacin de extranjera espaola a provocar la inmigracin irregular al tratar de organizar una inmigracin legal y ordenada. Por ejemplo, la adaptacin de la legislacin (en particular, la articulacin del nexo entre el contrato de trabajo y las autorizaciones) a las circunstancias reales del mercado laboral, la flexibilizacin de los dispositivos de regularizacin permanente, la mejora de la gestin de los flujos y la participacin de las Administraciones infraestatales en la poltica estatal. La prioridad del extranjero en situacin irregular no es la participacin poltica, social o sindical en la sociedad de acogida, sino la obtencin del estatus legal, que es el prerrequisito de la integracin cvica. Se trata, por tanto, de reconocer los derechos de participacin a la persona al margen de su situacin legal, pero tambin o, sobre todo, de facilitar la inmigracin legal mediante estrategias distintas a las ensayadas hasta ahora, y de mejorar las vas de acceso a la regularidad cuando el inmigrante se encuentra en situacin irregular. Ello terminara con el actual sistema de doble puerta de entrada que condena intilmente a los irregulares a permanecer en la penumbra civil hasta que llegue el (inevitable) nuevo proceso de regularizacin extraordinaria. La cuestin de la inmigracin irregular reenva, en ltima instancia, a las causas estructurales de las migraciones contemporneas, un tema que excede de este guin de propuestas. Cabe, en todo caso, sealar, por una parte, que la primera causa de los desplazamientos de poblacin al margen de los canales prescritos por las legislaciones de los Estados receptores es la clamorosa injusticia a escala planetaria en la distribucin de los recursos y de las oportunidades de crear riqueza injusticia sancionada y legitimada por los propios Estados que niegan, restringen, condicionan o limitan el derecho a emigrar y, por otra, que slo una decidida apuesta multilateral y concertada por el desarrollo a largo plazo hoy inexistente puede frenar la inmigracin irregular hacia los pases ricos, evitando, al mismo tiempo, los procesos de descapitalizacin humana en los pases emisores y las nuevas formas de dependencia sur-norte generadas por la inmigracin.
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5) Derechos de participacin en el mbito municipal reconocidos por la legislacin estatal del rgimen local. El artculo 6.2 LOEX 4/2000, en su primera redaccin, estableca la posibilidad de que los extranjeros residentes empadronados que no pudieran participar en las elecciones locales pudieran elegir democrticamente a sus representantes con el fin de tomar parte en los debates y decisiones municipales que les afecten conforme a la legislacin de rgimen local. La redaccin actual del artculo 6.2 (introducida por la LO 8/2000) ha eliminado esta alusin a la eleccin de representantes de los inmigrantes y establece una remisin general a los derechos que el artculo 18.1 de la Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Rgimen Local reconoce a los vecinos (trmino que, en el caso de los extranjeros, se refiere a los empadronados con residencia legal, como aclara el propio artculo 6.2 de la LOEX). a) Respecto a la eleccin democrtica de representantes de los extranjeros residentes y empadronados sin derecho de sufragio aquellos que, de acuerdo con la propuesta que se ha avanzado en el punto 3.2-b), lleven menos de tres aos en Espaa sera conveniente recuperar la redaccin original del artculo 6.2 de la LOEX 4/2000. Este mecanismo no es redundante con aquellos canales de participacin cvica contemplados en el artculo 18.1 LBRL. Se tratara, por el contrario, de dar cobertura jurdica a los incentivos en la participacin de los inmigrantes en la vida local y en la consolidacin de los rganos de participacin y consulta que los municipios pueden crear en el mbito de su autoorganizacin. b) En relacin con los extranjeros en situacin de irregularidad administrativa, su acceso a los derechos de participacin del 18.1 de la LBRL est vedado por la propia LBRL (18.2) y por la LOEX (6.2), incluso si se encuentran empadronados en el municipio. En este punto, sera preciso alentar la reflexin y el debate sobre la autonoma municipal y sobre las frmulas de incorporacin a la participacin cvica en el mbito local a travs del empadronamiento. Por otra parte, resulta necesario redefinir el cambio de funcin del padrn introducido por la LO 14/2003 y, de nuevo, explorar las vas de flexibilizacin de la regu-
larizacin permanente, especialmente en el supuesto (el arraigo acreditado) en el que los ayuntamientos pueden desempear un papel decisivo (4.1, 4.2 y 4.3). 6) El impulso de la actividad de los rganos de participacin y consulta de mbito estatal (Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes) y autonmico en los que las asociaciones de inmigrantes estn representadas as como el fomento de su creacin en aquellas comunidades autnomas donde todava no se han articulado puede contribuir a reforzar la implicacin de los inmigrantes en el diseo de las polticas que les afectan, consolidando el sentido de pertenencia a la comunidad cvica. A tal fin, resulta oportuno establecer mecanismos para diagnosticar los problemas que inciden negativamente en el adecuado desarrollo de las funciones de los foros, y potenciar el dilogo, la cooperacin y el intercambio de informacin y experiencias entre el Foro para la Integracin y los rganos anlogos de las comunidades autnomas. 7) La mejora de la colaboracin y la coordinacin vertical entre las Administraciones Pblicas puede contribuir a que el importante papel que tienen asignado las comunidades autnomas en el mbito de la integracin social de los inmigrantes se desarrolle de modo ms eficaz. En el plano funcional, estas mejoras podran articularse en tres lneas de actuacin. En primer lugar, mediante la sistematizacin, ordenacin y el encuadramiento en la poltica de inmigracin (como planes y programas coordinados) de los convenios (bilaterales) suscritos entre las comunidades autnomas y el Estado para garantizar las aportaciones financieras del Estado dirigidas a hacer frente a los gastos sobrevenidos de la atencin social a los inmigrantes. En segundo, redefiniendo la actividad, el funcionamiento y la regulacin del organismo especficamente creado para canalizar la coordinacin vertical en materia de polticas de inmigracin, el Consejo Superior de Poltica de Inmigracin. En tercer lugar, planteando mejoras de coordinacin entre las comunidades autnomas (en el diseo y la ejecucin de los planes autonmicos de integracin) y el Estado (en los aspectos de poltica estatal de inmigracin con incidencia en ese mbito), y entre las propias comunidades autno-
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mas (especialmente, las comunidades autnomas limtrofes) en la puesta en prctica de sus programas de integracin. Estas mejoras funcionales deben plantearse en el marco de una reflexin ms amplia sobre la redefinicin de dos dimensiones esenciales de la actuacin de las comunidades autnomas. Primero, la delimitacin de las competencias normativas de las comunidades autnomas en materia de polticas sociales sectoriales, es decir, en el desarrollo de los contenidos de los derechos sociales en las que el Estado establece la legislacin bsica y, especialmente, en el reconocimiento de derechos sociales adicionales a los inmigrantes. Segundo, la coparticipacin ampliada de las comunidades autnomas en la poltica de inmigracin estatal (a travs del Consejo Superior de Poltica de Inmigracin y otros organismos de cooperacin interadministrativa). La estrecha relacin entre la regulacin de la situacin jurdica de extranjeros (entradas, autorizaciones, renovaciones, infracciones, etc.) y las polticas de integracin social, hace que la incorporacin de las comunidades autnomas a los dispositivos decisionales y de gestin en estas materias concretas sea una reivindicacin coherente con el rol que las administraciones autonmicas han asumido en el mbito de la inmigracin. El marco legal que limita la participacin de las comunidades autnomas en la poltica estatal a la intervencin no vinculante en el proceso de determinacin del contingente, no satisface adecuadamente esta aspiracin. 8) La cooperacin entre las comunidades autnomas y las corporaciones locales en la elaboracin y ejecucin de los planes autonmicos es una condicin necesaria para que el proceso de integracin de la poblacin inmigrante en los territorios de las comunidades autnomas sea viable. La garanta de la prestacin por parte de los municipios de aquellos servicios que comportan una participacin de los ayuntamientos en los presupuestos de las comunidades autnomas y la adecuada evaluacin de las necesidades de los consistorios exige el mantenimiento y el refuerzo de la colaboracin entre los entes locales y las Administraciones autonmicas. Resulta oportuno, adems, plantear la posibilidad de dotar a los ayuntamientos de una mayor capacidad de gestin en determinados
campos de actuacin. El desarrollo coordinado de las medidas previstas en los programas autonmicos sobre la participacin de los inmigrantes en el mbito municipal, y el fomento y apoyo de las comunidades autnomas a las iniciativas municipales dirigidas a incorporar a los nuevos vecinos a la comunidad local, pueden contribuir decisivamente al proceso de integracin cvica.
A lo largo del estudio se ha hecho repetida referencia a la importancia del mbito local como marco especialmente idneo para la integracin cvica de los inmigrantes. En el captulo 4 se ha analizado la incorporacin de los inmigrantes a la ciudadana local desde una doble perspectiva. En primer lugar (4.1.1, 4.1.2) se hizo una referencia introductoria al marco legislativo estatal que delimita la relacin de los extranjeros con los entes locales, haciendo especial hincapi en dos instrumentos (el padrn y el arraigo) cuya regulacin modula indirectamente las posibilidades de acceso al ejercicio de determinados derechos de participacin cvica contemplados en la legislacin de bases del rgimen local. En la segunda seccin del captulo (4.2) hemos propuesto un anlisis de las experiencias concretas de institucionalizacin de la participacin cvica y social de los inmigrantes en diversos municipios de nuestra geografa, as como una reflexin de fondo en torno a la importancia de la gestin local de la inmigracin en el proceso de integracin social de las personas inmigrantes.
En relacin con la participacin social y poltica de los inmigrantes en el mbito local se proponen siete lneas de actuacin. Marco legal (padrn y arraigo): 1) Reforzar la conexin entre el empadronamiento y la participacin cvica en el mbito local. El empadronamiento no confiere, por s slo, los derechos a los que hace referencia el artculo 18.1 de la Ley 7/1985 Reguladora del las Bases
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del Rgimen Local, cuya titularidad y ejercicio estn supeditados a que el extranjero se encuentre en situacin de regularidad administrativa. No se trata de proponer la modificacin del criterio establecido en la primera parte del artculo 18.2 LRBRL (la inscripcin de los extranjeros en el padrn municipal no constituir prueba de su residencia legal en Espaa), sino de incitar al debate sobre su segunda parte (y no les conferir ningn derecho que no les confiera la legislacin vigente, especialmente en materia de derechos y libertades de los extranjeros en Espaa) y sobre la necesidad de redefinir la exclusin del artculo 6.2 LOEX con el fin de que los extranjeros, en situacin irregular, puedan ejercitar al menos algunos de los derechos del 18.1 LBRL (por ejemplo, ser informado, ser odo, dirigir solicitudes). 2) Las modificaciones introducidas por la LO 14/ 2003 en los artculos 16.1, 16.2.f), 16.3 y 17.2 y 3 de la Ley 7/1985, LRBRL especialmente, la adicin de la Disposicin Adicional Sptima pueden convertir al padrn en un mecanismo de control del extranjero y desincentivar la inscripcin padronal de los inmigrantes en situacin irregular. La reforma tiene efectos negativos en un triple nivel: a) Puede privar al padrn de su carcter integrador e inclusivo, y obstaculizar el acceso a determinados derechos y servicios para los que la propia LOEX no exige la regularidad administrativa, sino nicamente la inscripcin. b) Puede frenar los procesos de insercin en el mbito municipal. c) Si el inmigrante irregular no se inscribe, pierde una de las principales vas para acreditar el tiempo de su permanencia en Espaa (el padrn es, de hecho, el nico registro pblico donde figuran los irregulares) de cara a una posible regularizacin de su situacin. En este punto, resulta necesario replantear la reforma operada por la LO 14/2003 en todo aquello que afecta al padrn municipal y, en todo caso, exigir que las actuaciones de los rganos de la Administracin Central competentes en los procedimientos contemplados en la LOEX (en particular, la Direccin General de la Polica) que comporten el acceso a los datos del padrn sin el consentimiento de los
interesados se cia a los supuestos tasados, y que el padrn sea utilizado para los fines del mbito municipal. 3) A efectos de que el inmigrante empadronado en un municipio pueda acogerse al mecanismo de regularizacin permanente del artculo 45.2.b) del RD 2393/2004 (arraigo acreditado), sera til abrir una reflexin acerca de la oportunidad de suprimir el requisito de presentar junto a la solicitud (de autorizacin de residencia temporal) un contrato de trabajo firmado por el trabajador y el empresario de duracin no inferior a un ao (artculos 45.2.b y 46.1.a), dando mayor protagonismo a la actuacin de los ayuntamientos. La prueba de la integracin social del inmigrante en el municipio en que se basa este mecanismo de regularizacin puede ser sobradamente satisfecha mediante la observancia de uno de los requisitos que contempla el Reglamento (artculos 45.2.b y 46.2.c): la presentacin del informe exhaustivo emitido por el ayuntamiento en el que acredite su insercin social. Si los servicios sociales municipales pueden avalar al inmigrante y dar fe de su integracin social (lo que, de un modo u otro, implica tambin alguna forma de insercin laboral), parece excesivo que se imponga el requisito adicional de presentar un contrato de una duracin tan extensa, ms an si se tiene presente que los sectores productivos en los que desarrollan su actividad laboral muchos inmigrantes se caracterizan por la estacionalidad y la discontinuidad. El propio Reglamento faculta a los ayuntamientos para recomendar la exencin de este requisito. Por lo que hace al mecanismo de arraigo laboral (45.2.a), en el que se debe acreditar la existencia de una relacin laboral previa no inferior a un ao, la eficacia del dispositivo de regularizacin sera mayor si el artculo 46.2.b) (medios de prueba de la relacin laboral) fuera interpretado en consonancia con la clusula abierta que contena la redaccin del proyecto de Reglamento. Estos cambios no exigiran la reforma del artculo 31.3 del texto integrado de la LOEX. Propuestas para avanzar en la participacin en el mbito local: Las propuestas de actuacin para avanzar hacia una ciudadana inclusiva en el mbito local se
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ordenan en tres bloques, referidos a las diversas concreciones que materializan la participacin de los inmigrantes: participacin poltica, participacin cvica (consejos consultivos y asociacionismo inmigrante) y participacin social: 4) La participacin poltica de los nuevos vecinos en la ciudad est vinculada al debate ms amplio sobre la vieja concepcin de la ciudadana, puesta en cuestin por la globalizacin, el nmero creciente de residentes inmigrantes, y la existencia de organismos supranacionales como la Unin Europea. Cada vez parece ms evidente la contradiccin entre un mundo ms globalizado, el discurso universalista de los derechos y la ciudadana como frontera de exclusin de los inmigrantes, que reserva los derechos polticos a los nacionales, los nicos ciudadanos en sentido estricto. La reconsideracin de la ciudadana es un tema complejo, en discusin, sin frmulas que conciten un amplio consenso. Complementando lo que se ha sealado en el punto 3 del apartado 8.3.1 sobre las reformas legales, se remarca aqu que el mbito local aparece como el ms propicio para que puedan darse pasos adelante en el campo de la participacin electoral de los inmigrantes. Por un lado, se cuenta con una opinin pblica favorable al reconocimiento del voto municipal para los vecinos extranjeros residentes. Adems de sus ventajas desde el punto de vista de la insercin urbana, el reconocimiento del sufragio local de los inmigrantes residentes puede constituir una valiosa experiencia prctica y una buena base para el necesario debate sobre la ciudadana del siglo XXI. La igualdad poltica en el mbito local, concretada en el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales para los residentes, es una medida que, en el plano sociolgico, tiene implicaciones clave en tres grandes aspectos. Al conceder el sufragio local se rompe con una discriminacin injusta, base de una potencial divisin vecinal y que refuerza y/o consolida otras desigualdades y conforma al inmigrante como vecino de segunda. En segundo lugar, el reconocimiento del voto supondra impulsar una participacin de los nuevos vecinos ms plena y decidida en la ciudad, en la medida que sus necesidades y propuestas pueden adquirir mayor relevancia para otros sectores de vecinos, para los partidos polticos y para los propios con-
sistorios. En tercer lugar, participar como uno ms en la eleccin de los cargos pblicos y en la orientacin del consistorio de la ciudad puede hacer posible una situacin menos desigual para negociar los necesarios ajustes entre todos los grupos, vecinos autctonos e inmigrantes, y fomentar una cohesin social ms democrtica y ms respetuosa de la diferencia. 5) Respecto a los consejos consultivos parece necesaria la existencia de rganos con funciones de conocimiento, debate y coordinacin de la situacin local de la inmigracin y las acciones que se realizan. A pesar de la opinin favorable que parecen suscitar, los consejos no parecen haber cubierto las expectativas iniciales. Como se ha comentado, en trminos generales, el dinamismo, el inters y el funcionamiento real de este tipo de organismos dependen de factores heterogneos: la voluntad poltica y social de alentar un organismo de este tipo, los medios y recursos con que cuenta el consejo, la existencia o no de algn proyecto o proyectos comunes que dinamicen el consejo, la existencia o no de organizaciones de inmigrantes, etc. Esto nos indica posibles lneas de mejora en el dinamismo y utilidad de los consejos de inmigracin. 6) En relacin con el asociacionismo inmigrante, la promocin activa del asociacionismo entre la poblacin inmigrante y su apoyo continuo y sensible puede, sin duda, contribuir a una mejor planificacin y gestin de las actuaciones sociales en el mbito local. La accin municipal debera ser ms multilateral y compleja y contemplar el asociacionismo propio de los inmigrantes, y el asociacionismo compartido, comn a los vecinos de diferentes orgenes. Las distintas medidas de fomento, apoyo y reconocimiento a organizaciones inmigrantes desde los consistorios deberan mantenerse y ampliarse a otros municipios, pero el fomento de las organizaciones de inmigrantes no debera agotar el elenco de actuaciones ligadas a la promocin del asociacionismo inmigrante, como sucede, en buena medida, en el presente. Otra lnea para trabajar, complementaria de la anterior, es el impulso del asociacionismo inmigrante en las organizaciones vecinales (asociaciones de vecinos y AMPA), sociales y festivas que conforman el tejido asociativo de la ciudad. Junto a las medidas dirigidas a los vecinos
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inmigrantes (informacin, sensibilizacin, programas especficos de intervencin), el avance en esta lnea supone implicar a las asociaciones y organizaciones autctonas en una lnea de apertura y acogida. Aqu, la incidencia de la actuacin de los municipios puede ser clave. 7) En relacin con la participacin social en el mbito municipal, avanzar en esta lnea supone normalizar la participacin del residente inmigrante en el conjunto de relaciones, instituciones y espacios que conforman la vecindad en una ciudad o municipio, asumiendo como premisa que las condiciones materiales que constituyen la base material de la integracin y son las que hacen posible una participacin vecinal positiva. De esta dimensin de la participacin se han destacado las polticas de convivencia y la participacin de los inmigrantes como usuarios de los servicios y espacios pblicos. Las polticas de convivencia se centran en las relaciones vecinales y en los espacios pblicos, destacando la importancia de la interrelacin normalizada entre vecinos autctonos e inmigrantes. La acumulacin de viviendas con deficiencias, los entornos urbanos degradados y con acumulacin de factores de precariedad social no constituyen el mejor escenario para la convivencia que se propugna, de ah que las polticas de convivencia y de participacin vecinal deban ser complementadas con una accin decidida en materia de vivienda social distribuida en el tejido urbano, a fin de evitar la segregacin espacial y con intervenciones integrales en los barrios populares con situaciones ms deterioradas. Por su parte, la participacin de los inmigrantes en la vida cotidiana de la ciudad como usuarios habituales de los servicios de educacin, sanidad y asistencia social en los centros pblicos tiene indudables efectos de normalizacin social. Los problemas detectados, como la generacin de dinmicas de conflicto por recursos escasos y la huida de los colegios pblicos que concentran ms inmigrantes, responden a causas diversas y reclaman estrategias de actuacin diferenciadas. Sin embargo, un elemento comn es la falta de recursos adecuados para hacer frente a la nueva demanda. El dficit de financiacin puede ser un obstculo para acoger adecuadamente a los recin llegados y consolidar unos subsistemas de bienestar ms plurales y, al mismo tiempo, ms cohesionados.
Se trata de una cuestin que, como la de la vivienda, excede a los consistorios y reenva a la necesidad de mejorar la coordinacin entre las distintas Administraciones Pblicas.
En el marco legal de derechos polticos restringidos, el segundo circuito de la poltica ha sido el escenario privilegiado para la accin cvica de las comunidades de inmigrantes. El anlisis del asociacionismo (5.1) se ha centrado en un mbito geogrfico localizado, la Comunitat Valenciana, donde convergen sus tres formas de articulacin: las asociaciones de inmigrantes extracomunitarios (o de fuera del EEE), las organizaciones autctonas activas en el mbito de la inmigracin (organizaciones de acogida) y las asociaciones de los residentes comunitarios. Una caracterstica compartida de las asociaciones de las dos poblaciones de extranjeros es el carcter autocentrado en el grupo de referencia y la importancia de la recreacin ms o menos adaptada, de la sociabilidad propia. Sin embargo, la situacin social de unos y otros y las necesidades en relacin con la sociedad de recepcin marcan importantes diferencias y dinmicas de accin distintas. Las organizaciones de inmigrantes extracomunitarios (5.1.1) han conocido un rpido desarrollo, en particular a partir de finales de la dcada de los noventa y el inicio del nuevo siglo. Se trata, en su inmensa mayora, de organizaciones muy recientes, modestas y con posibilidades limitadas (aunque se dan excepciones importantes) cuya actividad, a diferencia de lo que ocurre con las asociaciones de comunitarios, est condicionada por el carcter eminentemente laboral de la inmigracin no comunitaria. Los ejes de identificacin ms comunes de las asociaciones son la nacionalidad de origen, la religin y la pertenencia tnica en muchos casos, estos factores se combinan de forma diversa aunque existe tambin una diversidad notable en la ideologa (laica o religiosa, latente o manifiesta), las formas de funcionamiento, el grado de formalidad, el tipo de autoridad y las fuentes de legitimidad. La gran mayora orienta sus lneas de accin y
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actividades hacia el propio colectivo en dos dimensiones bsicas. Por una parte, la recreacin de la sociabilidad y la cultura propias. Por otra, la insercin social y laboral del recin llegado en la sociedad valenciana. En ambas dimensiones, las asociaciones de inmigrantes extracomunitarios constituyen junto a las redes informales un recurso importante para satisfacer necesidades diversas. Las organizaciones valencianas de acogida a inmigrantes extracomunitarios (5.1.2) han conocido un rpido desarrollo en la dcada de los noventa. Al igual que sucede en otras comunidades autnomas, conforman un conjunto bastante heterogneo y diverso, fragmentado y poco coordinado, que comparte, en todo caso, una serie de aspectos comunes como la interrelacin funcional con la Administracin, la dependencia de fondos pblicos y el proceso de consolidacin y profesionalizacin. El modelo de intervencin social con inmigrantes ha cambiado en los ltimos aos: el protagonismo exclusivo de las organizaciones sociales ha dejado paso a una progresiva intervencin de los diferentes subsistemas de bienestar (particularmente, servicios sociales). La cuestin documental y la diferencia que establece entre documentados e indocumentados contina teniendo una importancia clave. Respecto a los inmigrantes documentados, las organizaciones locales asumen un papel auxiliar y de apoyo. Por el contrario, las organizaciones sociales de acogida se constituyen como el espacio propio de los inmigrantes en situacin irregular, con un papel central y protagonista. Los ciudadanos europeos residentes en tierras valencianas (5.1.3) protagonizan una intensa actividad asociativa a partir de la cual configuran un complejo tejido de organizaciones en lo que a las caractersticas y a las funciones se refiere. Se trata, en su gran mayora, de asociaciones autocentradas, es decir, fundadas por y para el grupo, como pequeos espacios que funcionan en paralelo a la sociedad de acogida a travs de los que se recrea una minisociedad cuyo referente es la sociedad de origen. La organizacin de los comunitarios, en buena medida centrada en la ayuda mutua, responde a la necesidad de establecer canales de interlocucin con una Administracin que los identifica como turistas en vez de reconocerles plenamente como residentes y que no puede o no sabe ofrecerle los servicios adecuados. Aunque la pro-
teccin de la propiedad y de las zonas residenciales ha configurado un rea importante de protesta que ha cristalizado incluso en la creacin de formaciones polticas propias, la ayuda a terceros y la proteccin de los animales constituyen ejemplos de la actividad altruista de estos ciudadanos. La gran mayora de los proyectos migratorios se encauzan hacia la esfera productivo-laboral, de ah la relevancia de los sindicatos en el proceso de integracin de los trabajadores extranjeros. La actuacin de los sindicatos mayoritarios (5.2) no se ha limitado a la promocin y proteccin de los derechos de los inmigrantes en su condicin de trabajadores. Los sindicatos han asumido tambin el papel de agentes de integracin cvica, constituyndose como plataformas de accin diversificada (informacin, asesora, formacin, reivindicacin) a travs de las cuales los trabajadores inmigrantes han podido hacer visibles en el espacio pblico algunas de sus demandas no slo laborales, sino tambin ciudadanas. La relacin entre las organizaciones de trabajadores autctonas y los inmigrantes es, en todo caso, compleja y aun ambivalente en muchos aspectos. El anlisis de la participacin cvica de los inmigrantes a travs de los sindicatos nacionales mayoritarios se ha centrado en las dimensiones que estructuran esa relacin: la crisis de identidad del sindicalismo y sus implicaciones en la percepcin sindical del fenmeno migratorio, el rol semiinstitucional asumido por los sindicatos mayoritarios en las ltimas dcadas, la estructura del mercado laboral espaol y la segregacin ocupacional de los trabajadores inmigrantes y, finalmente, las estrategias de insercin en el mundo del trabajo de los colectivos inmigrantes. La inmigracin laboral se enmarca en los heterogneos procesos de cambio social que han obligado a las organizaciones de trabajadores a acomodar sus estructuras y sus estrategias de actuacin a las necesidades y expectativas de colectivos de trabajadores cada vez ms diferenciados. Desde la dcada de los ochenta, los sindicatos han desempeado una importante tarea en los centros de trabajo y en la esfera poltica orientada a la integracin de los trabajadores inmigrantes. Las transformaciones estructurales, productivas y sociales que han minado el modelo clsico de mediacin sindical fabrilindustrial, masculino y nacional, la necesidad de establecer puentes entre la lgica unitaria de clase y las lgicas de accin pautadas por la diferencia
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cultural y las dificultades derivadas de la redefinicin posfordista del mundo del empleo por ejemplo, la fragmentacin de los estatutos laborales y la erosin de la accin tuitiva del derecho laboral y sindical en amplios segmentos del mercado de trabajo han marcado los desarrollos de esa labor integradora.
En relacin con la actividad asociativa desarrollada por los inmigrantes y en el mbito de las relaciones entre las asociaciones de inmigrantes y las entidades de la sociedad civil y las organizaciones de inters autctonas, se proponen las siguientes lneas de actuacin: 1) Promocin del asociacionismo. El asociacionismo cumple un papel relevante como cauce de participacin social. En el marco de derechos de ciudadana restringida con el que se encuentra el inmigrante procedente de pases de fuera de la UE, el asociacionismo emerge no slo como un mecanismo de participacin social de primer orden, sino tambin como un espacio de solidaridad y ayuda mutua. Una apuesta slida hacia la institucionalizacin de las asociaciones contribuir a la consolidacin de las organizaciones, al acceso a ms recursos, a la integracin de propuestas identificadas por los propios inmigrantes en programas especficos, a un mejor diseo de todas las polticas sociales y, por ende, a un mayor xito en las relaciones con la sociedad de recepcin. 2) El asociacionismo contribuye, adems, a establecer mecanismos de dilogo con la Administracin y con la ciudadana en general, legitimados por los propios inmigrantes. Constituye un activo muy importante del arraigo deseado y responsable. Un interlocutor colectivo puede aparecer mucho ms efectivo, a ojos de la sociedad de la recepcin, su Administracin y su ciudadana. 3) Al constituirse como espacio de solidaridad y ayuda mutua, el asociacionismo ejerce de puente entre los cauces de participacin social institucionalizados y los formatos menos etnocntricos de relacin interpersonal propios de sus redes. Ello es particularmente relevante para la convivencia intercultural.
4) El asociacionismo de la poblacin inmigrante ha de permear en las plataformas existentes de la participacin ciudadana y en el resto de organizaciones del tejido social. La Administracin ha de mostrarse particularmente activa en la promocin y coordinacin de estos contactos hacia la interactuacin de las organizaciones y potenciar que el reconocimiento siga la doble direccin, evitando el modelo asimilacionista. Asimismo, el fomento de la incorporacin de la poblacin inmigrante a las organizaciones de carcter general puede contribuir a que la accin de las entidades de la sociedad civil sea ms sensible al pluralismo cultural ligado a la realidad de la inmigracin. 5) La relacin entre las Administraciones (estatal, autonmica y local) y las asociaciones de inmigrantes debe estar guiada por la objetividad y la transparencia en los procesos de concesin de subvenciones y en la delegacin de la prestacin de determinados servicios. La seleccin y designacin de las asociaciones que acceden a los organismos consultivos de los diferentes mbitos territoriales debe ser equitativa y reflejar la pluralidad de comunidades de inmigrantes existente en los contextos de referencia, de forma que la representatividad quede garantizada. Las asociaciones de inmigrantes deben, por su parte, mantener y fomentar la cultura participativa en el desarrollo de las actividades que entran en su campo de actuacin y en los procesos de seleccin de sus liderazgos. 6) En relacin con los sindicatos, su papel como agentes de promocin de los derechos de los trabajadores inmigrantes y como plataformas de integracin social y cvica debe mantenerse y reforzarse en el interior de la organizacin, en la accin sindical dentro de los centros de trabajo y en la negociacin colectiva, as como en la actuacin de los sindicatos como interlocutores institucionalizados en las negociaciones sobre las polticas laborales y sociales que tienen incidencia en el mbito de la inmigracin. 7) En el interior de la organizacin, el incentivo a la afiliacin (estable) y la promocin de la representatividad de los trabajadores inmigrantes en las estructuras sindicales (no slo en los organismos especficos de atencin al inmigran-
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te) son elementos de integracin que refuerzan la identificacin de los trabajadores extranjeros con las organizaciones autctonas. Se trata de evitar situaciones puntuales de discriminacin (interna), pero tambin de articular eventualmente mecanismos de accin positiva o preferencial para garantizar la representatividad de los extranjeros. Para ello, es necesario mejorar las frmulas de seguimiento continuo sobre los ndices de participacin de las personas inmigrantes en el sindicato (no slo como afiliados o como personal contratado, sino como candidatos a elecciones sindicales, delegados sindicales electos, miembros de comits de empresa, delegados o participantes en los congresos). 8) En el mbito del trabajo y de la negociacin colectiva, slo los sindicatos pueden implicar a los trabajadores extranjeros en las reivindicaciones comunes y alentar su incorporacin a los mecanismos de representacin sindical en los centros de trabajo. Es importante tambin que contine la tarea desarrollada contra la discriminacin directa e indirecta de los inmigrantes, en particular, la reivindicacin de la inclusin de clusulas antidiscriminatorias en los convenios colectivos (y la consecucin de un amplio pacto entre sindicatos y patronal contra la discriminacin). Por otra parte, resulta necesario que las organizaciones de trabajadores refuercen e intensifiquen su accin protectora respecto a aquellos colectivos de trabajadoras y trabajadores inmigrantes que, debido a su situacin administrativa o a las especficas caractersticas de su ocupacin, padecen situaciones de explotacin, marginacin o exclusin social. 9) Los sindicatos mayoritarios tienen una posicin especialmente destacada como interlocutores institucionalizados en los marcos de negociacin sobre la poltica de inmigracin y en algunos aspectos de su gestin (contingente). Esta responsabilidad comporta el deber de mantener una actitud vigilante frente a los poderes pblicos y de privilegiar la defensa de los derechos de los inmigrantes tanto en los organismos especficos (Foro para la Integracin, Comisin laboral tripartita, Instituto de Mayores y Servicios Sociales [IMSERSO]) como en las instancias genricas en los que son consultados en materia de poltica de inmigracin, as como en los escena-
rios de negociacin poltica sobre la normativa de extranjera. En otro plano, la colaboracin y la accin concertada entre las organizaciones de trabajadores autctonas y las asociaciones de inmigrantes es un factor de integracin cvica. Los sindicatos, finalmente, deben promover la solidaridad internacional, apoyando a las organizaciones sindicales de los espacios de emisin de inmigracin.
El anlisis comparado de los regmenes de reconocimiento de los derechos polticos de los extranjeros en distintos pases de Europa ha mostrado los modos en que la concepcin tradicional de la pertenencia a la comunidad poltica es puesta en cuestin por los procesos de desnacionalizacin de la ciudadana. La nacionalidad ha dejado de ser un criterio de atribucin exclusivo y excluyente de los derechos de naturaleza participativa, entre ellos, el sufragio, aunque la ampliacin de los espacios de participacin poltica de los inmigrantes presenta un muy desigual grado de concrecin institucional en los Estados europeos y se enmarca, en todo caso, en un contexto caracterizado por el endurecimiento de las legislaciones internas de extranjera y la redescripcin de las polticas de integracin en aquellos pases que haban desarrollado modelos de gestin de la diversidad cultural cercanos al tipo ideal pluralista descrito en el captulo 1. La inclusin de los nacionales de terceros pases en la ciudadana europea y el acceso al sufragio municipal en los Estados miembros han quedado fuera del umbral normativo de la UE, de modo que la incorporacin de los inmigrantes no comunitarios a la participacin poltica queda confiada a la heterognea y asimtrica regulacin interna de los pases miembros en materia de nacionalidad y acceso al subsistema electoral. A pesar de la gran fragmentacin que existe en relacin con los derechos polticos, puede establecerse una clasificacin convencional que distingue los pases que se atienen a las regulaciones de la UE, los que han extendido unilateralmente el derecho de sufragio a los extranjeros no comunitarios, los Estados de la UE que incorporan al subsistema electoral a ciu-
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dadanos de pases pertenecientes a su rea de influencia histrica y los pases miembros que reconocen derechos polticos especficos a categoras especficas, derivados de la actividad convencional bilateral. La modulacin de la titularidad y el ejercicio del derecho depende, a su vez, de diversas variables, entre ellas, el mbito territorial para el que se reconoce el derecho; la extensin del derecho (slo voto, o voto y elegibilidad) y el perodo de residencia legal en el pas de acogida y los requisitos adicionales exigidos para la participacin poltica. El anlisis individualizado de la situacin en diversos pases (Pases Bajos, Blgica, Suecia, Reino Unido e Italia) ha mostrado que la heterogeneidad de los procesos de integracin cvica est estrechamente conectada con la evolucin histrica de los contextos de recepcin y con los factores que han influido en la formacin de las polticas de gestin de flujos y de integracin de los inmigrantes. Suecia, Pases Bajos y el Reino Unido tienen ya una larga trayectoria de integracin poltica de los extranjeros, si bien el Reino Unido presenta algunas especificidades vinculadas de su historia. Blgica ha reformado recientemente su legislacin para reconocer el derecho de sufragio activo a los extranjeros no comunitarios en el mbito municipal. Finalmente, en Italia la cuestin del reconocimiento del sufragio de los extranjeros inmigrantes es un debate abierto, al igual que sucede en Francia y Alemania. Los desarrollos normativos de los pases que han avanzado ms decididamente en la desnacionalizacin de la ciudadana poltica y tambin las dificultades del proceso de integracin cvica de los extranjeros proporcionan una experiencia valiosa para los pases que comienzan ahora a plantear cambios en esta materia.
construido por inmigrantes, con una dilatada experiencia en la gestin de los diferentes tipos de flujos migratorios (7.1). Se trata, adems, de una sociedad caracterizada desde su origen por la copresencia de diversos factores de diversidad cultural. Ms all de las diferencias en la estructura territorial y el diseo constitucional de ambos contextos de recepcin, los pilares del modelo de poltica de inmigracin canadiense la importancia otorgada a la gestin, el esfuerzo por la integracin, la orientacin predominante de la poltica de inmigracin hacia el objetivo de asegurar la pertenencia y la concepcin del acceso a la ciudadana no como un fin, sino como un instrumento de integracin pueden proporcionar algunas claves para que la UE (7.2) avance en la definicin de la poltica comn por una senda distinta a la que ha marcado su agenda en los ltimos aos. En el quinquenio 1999-2004 se desarrollaron de modo fragmentario e incompleto los objetivos fijados en el programa de Tampere (1999), en el marco de los primeros desarrollos de la poltica comn de inmigracin. En el mismo perodo tuvo lugar un amplio debate en el seno de las instituciones de la UE (Comisin, Parlamento, Consejo Econmico y Social, Comit de las Regiones) sobre la ciudadana cvica, nocin lanzada por la Comisin en 2000 con el fin de establecer el eje de las polticas comunitarias de integracin social de los inmigrantes y plantear la incorporacin de los nacionales de terceros pases a la ciudadana europea. En el debate se perfilaron dos interpretaciones del acceso de los nacionales de terceros pases a la ciudadana europea y a los derechos asociados a la misma entre ellos, el sufragio en el mbito local, y las instituciones profundizaron en la concepcin bidireccional y holstica de la integracin propuesta por la Comisin, pero estos planteamientos no han tenido una traduccin plena y efectiva en los desarrollos normativos y polticos de la UE. Las Directivas aprobadas, el Tratado Constitucional Europeo y el nuevo programa plurianual que ha tomado el relevo en la creacin del espacio de libertad, seguridad y justicia (el Programa de La Haya), reflejan el cambio de prioridades de la poltica comn tras el 11-S y sus secuelas en Europa. Las iniciativas en el mbito de la integracin han perdido peso, en contraste con la preocupacin emergente por cuestiones como la eficacia en el control policial de los flujos, la lucha contra la inmigracin
Algunos elementos de la realidad migratoria de Canad y de sus polticas de inmigracin y de gestin de la diversidad constituyen un referente potencial para la poltica de inmigracin espaola, pero tambin para la construccin de una respuesta regional como la que inici la UE con la comunitarizacin de las polticas de inmigracin. Canad es un pas
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ilegal o la poltica comn de repatriaciones. La lgica estadocntrica sigue determinando la convergencia condicionada en la construccin de la poltica comn. Las ampliaciones de 2004 y 2007 han extendido la ciudadana europea a los nacionales de pases actualmente emisores de inmigracin, que podrn incorporarse al naciente demos europeo y participar polticamente en los Estados de establecimiento. Ahora bien, la ampliacin se enmarca en un contexto de crisis y estancamiento institucional en
el que las expectativas despertadas por las interpretaciones ms innovadoras de la ciudadana cvica como un nuevo marco de inclusin (tambin poltica) de los inmigrantes en la UE se han disipado. A pesar de ello o, precisamente por ello, la recuperacin de los discursos inclusivos de aquel debate especialmente, las propuestas desarrolladas por el Comit Econmico y Social Europeo en sus dictmenes de los aos 2002 y 2003 podra ser un punto de partida para construir el proyecto europeo en una clave coherente con la divisa del artculo I-8 del Tratado Constitucional.
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229
ndice de cuadros y grficos
Cuadro 1.1: Cuadro 3.1: Cuadro 3.2: Cuadro 3.3: Cuadro 3.4:
Modelos ideales de integracin poltica de los inmigrantes ............................................. Evolucin de los extranjeros residentes en Espaa, por reas de origen (2000-2007) ....... Principales pases emisores no comunitarios. Evolucin de permisos (1995-2007) .......... Evolucin de los porcentajes de residentes extranjeros comunitarios y no comunitarios ..... Evolucin de las tasas de actividad de los no comunitarios y los espaoles (1996-2006) ............................................................................................................. Trabajadores extranjeros afiliados a la Seguridad Social en 1999 y 2006 ........................ Distribucin relativa de los extranjeros por comunidades autnomas ............................... Evolucin de los extranjeros con autorizacin/permiso por sexos entre 1997 y 2004 ........ Composicin por grupos de edad de espaoles, comunitarios y no comunitarios ............... Planes autonmicos de inmigracin ..............................................................................
30 57 57 57
58 58 59 59 60 87
Cuadro 3.5: Cuadro 3.6: Cuadro 3.7: Cuadro 3.8: Cuadro 3.9: Cuadro 6.1:
Derechos polticos de los nacionales de terceros pases en los 27 pases de la Unin Europea ................................................................................................... 145 Poblacin de Blgica por sexo (2000-2006) ................................................................. 156 Poblacin extranjera por sexo y por regin (2000-2006) ................................................ 157 Elecciones regionales (Parlamento de la regin de Bruselas) ........................................... 159 Participacin en las elecciones municipales de Suecia ................................................... 166
Cuadro 6.2: Cuadro 6.3: Cuadro 6.4: Cuadro 6.5:
Grfico 3.1:
Poblacin extranjera en Espaa ....................................................................................
56
231

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Los derechos de participacin como elemento de integracin de los inmigrantes

Los derechos de participacin como elemento de integracin de los inmigrantes

Primera edicin, junio 2008

Printed in Spain Impreso en Espaa

LOS DERECHOS DE PARTICIPACIN COMO ELEMENTO DE INTEGRACIN DE LOS INMIGRANTES

3.2.3. 3.2.4. 3.2.5.

97 98 102 104 105 107 109 110 115 115 116

119 120 124 128 131 132 134 137

143 150 155 160 167 170

NDICE DE CUADROS Y GRFICOS ............................................................................ 231

LOS DERECHOS DE PARTICIPACIN COMO ELEMENTO DE INTEGRACIN DE LOS INMIGRANTES

1.1 INTEGRACIN CVICA: UNA APROXIMACIN CONCEPTUAL

1.1.1 POLTICA DE INMIGRACIN Y POLTICA DE INTEGRACIN

LOS DERECHOS DE PARTICIPACIN COMO ELEMENTO DE INTEGRACIN DE LOS INMIGRANTES

LA INTEGRACIN POLTICA DE LOS INMIGRATES

1.1.2 LA INTEGRACIN COMO CATEGORA PROBLEMTICA Y COMO PROCESO COMPLEJO

Integracin es un trmino polismico e inevitablemente polmico con el que se designan:

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LA INTEGRACIN POLTICA DE LOS INMIGRATES

LOS DERECHOS DE PARTICIPACIN COMO ELEMENTO DE INTEGRACIN DE LOS INMIGRANTES

LA INTEGRACIN POLTICA DE LOS INMIGRATES

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1.2 MODELOS DE INTEGRACIN SOCIAL Y POLTICA DE LOS INMIGRANTES

COM (2000), 757 final, de 22 de noviembre.

LA INTEGRACIN POLTICA DE LOS INMIGRATES

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LA INTEGRACIN POLTICA DE LOS INMIGRATES

LOS DERECHOS DE PARTICIPACIN COMO ELEMENTO DE INTEGRACIN DE LOS INMIGRANTES

CUADRO 1.1: Modelos ideales de integracin poltica de los inmigrantes

LA INTEGRACIN POLTICA DE LOS INMIGRATES

2.1 LA ACTUALIDAD DE LOS DEBATES SOBRE LA CIUDADANA

2.1.1 LA AMBIGEDAD DE LA CIUDADANA

LOS DERECHOS DE PARTICIPACIN COMO ELEMENTO DE INTEGRACIN DE LOS INMIGRANTES

CIUDADANA, INTEGRACIN Y PARTICIPACIN

LOS DERECHOS DE PARTICIPACIN COMO ELEMENTO DE INTEGRACIN DE LOS INMIGRANTES

2.1.2 INMIGRACIN, CIUDADANA Y ESTADO-NACIN

CIUDADANA, INTEGRACIN Y PARTICIPACIN

LOS DERECHOS DE PARTICIPACIN COMO ELEMENTO DE INTEGRACIN DE LOS INMIGRANTES

CIUDADANA, INTEGRACIN Y PARTICIPACIN

2.2 CIUDADANA Y DERECHOS DE PARTICIPACIN DE LOS INMIGRANTES

LOS DERECHOS DE PARTICIPACIN COMO ELEMENTO DE INTEGRACIN DE LOS INMIGRANTES

CIUDADANA, INTEGRACIN Y PARTICIPACIN

LOS DERECHOS DE PARTICIPACIN COMO ELEMENTO DE INTEGRACIN DE LOS INMIGRANTES

CIUDADANA, INTEGRACIN Y PARTICIPACIN

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CIUDADANA, INTEGRACIN Y PARTICIPACIN

LOS DERECHOS DE PARTICIPACIN COMO ELEMENTO DE INTEGRACIN DE LOS INMIGRANTES

Para un anlisis detallado de todas estas cuestiones, se

CIUDADANA, INTEGRACIN Y PARTICIPACIN

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CIUDADANA, INTEGRACIN Y PARTICIPACIN

LOS DERECHOS DE PARTICIPACIN COMO ELEMENTO DE INTEGRACIN DE LOS INMIGRANTES

CIUDADANA, INTEGRACIN Y PARTICIPACIN

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La clasificacin est parcialmente inspirada en el esque-

CIUDADANA, INTEGRACIN Y PARTICIPACIN

3.1 ESPAA COMO PAS RECEPTOR DE INMIGRACIN

3.1.1 UNA APROXIMACIN A LA EVOLUCIN DE LA INMIGRACIN

LOS DERECHOS DE PARTICIPACIN COMO ELEMENTO DE INTEGRACIN DE LOS INMIGRANTES

(e) (f) 2000 2005

Permiso de residencia en vigor Censo 1/11/2001

Grfico 3.1 Poblacin extranjera en Espaa

Fuente: Observatorio Permanente de la Inmigracin. Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin.

CUADRO 3.3: Evolucin de los porcentajes de residentes extranjeros comunitarios y no comunitarios