Sunteți pe pagina 1din 12

Politica externa si de securitate comuna

1. Inroducere

Conceptul Identitii Europene de Securitate i Aprare s-a dezvoltat n strns coresponden cu alte dou concepte, dezvoltate ulterior. Este vorba, n primul rnd, de Politica Extern i de Securitate Comun PESC (Common Foreign and Security Policy CFSP), ce denumete un capitol distinct (Titlul V) al Tratatului de la Maastricht i care reprezint unul din cei trei piloni ai construciei europene. n al doilea rnd, este vorba de olitica European de Securitate i Aprare PESA (European Security and Defence Policy, ESDP ) sau, respectiv, Politica European de Securitate i Aprare Comun PESAC (Common European Security and Defence Policy, CESDP) concept care a dobndit n ultimii ani tot mai mult substan i care este parte component intrinsec a PESC. remisele dezvoltrii PESC i PESA au fost statuate de Tratatul privind Uniunea European (1992), care stipuleaz la articolul J.4 a Titlului V c Politica extern i de securitate comun nglobeaz toate problemele referitoare la securitatea Uniunii Europene, inclusiv stabilirea, n perspectiv, a unei politici de aprare comune, care ar putea conduce, n iitor, la o aprare comun. PESC a inlocuit conceptul de Cooperare Politica Europeana (CPE) si are ca principal obiectiv trasarea unui cadru pentru o politica de aparare comunitara care sa conduca, in timp, la o aparare comuna. Obiectivele celui de-al doilea pilon al Uniunii sunt stabilite in Articolul 11 din Tratatul UE. Pentru realizarea lor sunt folosite instrumente juridice specifice (actiune comuna, pozitie comuna) care trebuie adoptate in unanimitate de catre Consiliu. De la intrarea in vigoare a Tratatului de la Amsterdam (1999), Uniunea dispune de un nou instrument - strategia comuna, prevazuta in noul articol 12. Tratatul de la Amsterdam face de asemenea referire la situatiile in care se voteaza cu majoritate calificata si, de la semnarea acestuia, PESC s-a dezvoltat cu fiecare Consiliu European.

2. . Politica Extern i de Securitate Comun (Titlul V)1 - istoric Unul dintre obiectivele cele mai rvnite (cel puin de ctre marile curente de opinie) era acela al definirii unei identiti a Uniunii n arena internaional, prin realizarea unei politici externe i de securitate comun care putea conduce, ntr-un moment viitor, la o aprare comun. Noile variabile politice i militare datorate evenimentelor din Europa de Est, fcuser s se piard din fora iniial a alianelor militare i permiteau apariia condiiilor care s duc progresiv la crearea unui sistem european de securitate. Europa se profila ca un viitor centru mondial de putere, al crui dinamism economic trebuia s fie dublat i de un protagonism politic pe msura celui economic. Pentru aceasta trebuia, ns, ca odat dobndit coerena i unitatea aciunii generale a Uniunii aceasta s-i creeze propria politic extern i de securitate. Era ns la fel de evident c n sectorul extern al politicii europene, persistau (i persist) contradicii2. PESC nu era o politic n adevratul sens, ci, mai degrab, un catalog de intenii, avnd un cadru juridico-instituional destul de firav. Aceast politic se proiecta ca fiind comun pentru Uniune i statele sale membre, dar nu comunitar. Ea se gsea, deci, situat ntre cele exclusivcomunitare i cea exclusiv-interguvernamental (JAI). La realizarea PESC se asociau unele instituii - Comisia, Consiliul, Parlamentul European - avnd capacitatea de a decide, prin majoritate calificat, Aciuni Comune. Obiectivele i mecanismele PESC, descrise n art. J al TUE3 erau ns, considerate insuficiente n faa importantelor provocri de la vremea respectiv i, mai ales, viitoare.

dispoziiile referitoare la PESC se regsesc n TUE, art. B; art. G 199, 228A; art. J, J 1-11; Declaraiile 27, 28, 29
2

chiar i astzi, exist uneori impresia c cei 25 nu sunt contieni de o realitate: aceea c mprtesc aceleai interese eseniale i c acestea trebuiesc aprate mpreun. Aceasta face ca, nu arareori, unele state membre s nu vad mai departe de interesele lor manifestate prin expansionism politic i economic fa de fostele lor feude (interese ce coincid cu cele pe care le susineau pn la 1945). i mai grav este c, ceea ce obin, uneori, prin asemenea atitudini este distrugerea unitii altor state i punerea n pericol a stabilitii continentului i, deci, a Comunitii Europene (aici poate fi amintit mult controversata recunoatere unilateral i precipitat a independenei Sloveniei de ctre Germania, care se apreciaz de ctre unii politologi a declanat destrmarea necontrolat a Iugoslaviei) 3 Tratatul Uninunii Europene ;ratatul a fost semnat la 7 februarie 1992, la Maastricht.

Se poate afirma c PESC era (i este) nc un proiect n curs de definire i realizare. 4 ntre interferenele ce existau ntre interguvernamental (confederal) i comunitar (federal), trebuie semnalat i dualitatea ce persista n planul relaiilor externe ale UE: - pe de o parte, componenta comunitar extern a CE; - pe de alta, componenta interguvernamental a UE (PESC). Altfel spus, Uniunea veghea pentru meninerea coerenei aciunii externe (art. C) astfel nct: - relaiile externe comunitare s in cont de obiectivele Uniunii (componenta comunitar); - dar i de orientrile generale ale Consiliului European (componenta interguvernamental). Se observ aici o subordonare a aciunii externe comunitare5 fa de Politica Extern i de Securitate Comun 6. Adevrul este c aceast organizare nu era chiar nou, fiind suficient s privim Sistemul de Cooperare Politic care obliga ca orice decizii normative ale CEE s in cont de deciziile politice ale acesteia. Altfel spus, Consiliul CEE putea adopta decizia de suspendare a unor Acorduri cu tere ri doar dac exista o decizie n acest sens a Consiliului de Cooperare Politic. Avnd n vedere toate acestea, atunci cnd vorbim despre politica extern putem interpreta c asistam la o subordonare a juridicului fa de politic ct i la excluderea controlului juridic asupra deciziilor Consiliului (luate n conformitate cu art. J), ceea ce punea la ndoial noiunea de Comunitate de Drept (att de drag UE). Este evident c n aceste condiii era exclus i posibilitatea existenei, din partea Curii de Justiie, a Avizelor sale n materie de PESC.
4

de pild, PESC nu avea un cadru juridico-instituional care s exprime voina politic real a statelor membre de a-l transforma n expresia unei Uniuni Politice coerente. Aceasta i este una dintre cauzele pentru care UE nu este nc o Uniune Politic European ci doar o Uniune politico-economic 5 prin componenta sa extern economic instrumentalizat la nivelul Comisiei Europene
6

a carei coordonare se afla la nivelul Consiliului

Politica Extern i de Securitate Comun este succesoarea Cooperrii Politice Europene (CPE)7. Cum terenul n care urma s se mite PESC era foarte sensibil i afecta direct suveranitatea statelor, rezultatul la care s-a ajuns n 1992 nu reprezenta o real politic extern i de securitate comun i, cu att mai puin, una de aprare. Era doar un pas nainte n aceast direcie, urmtor CPE i parte a procesului de integrare ce urma a fi revizuit n 1996. PESC se configura, astfel, de la nceput ca o politic global i progresiv: - global, pentru c aspira s acopere toate sectoarele de politic extern i de securitate (Art. J.1.1.); - progresiv, pentru c ncepea cu sectoarele n care statele membre aveau interese comune importante, urmnd apoi a se dezvolta gradual n funcie de necesitile fiecrui moment (Art. J 10). Inovaiile cele mai relevante n acest sector erau: a). ncorporarea deplin a noiunii de securitate 8 i includerea incipient i evolutiv, dar nc neclar a celei de aprare910, conform Art. J.4. b). Implementarea unui nou cadru instituional subordonat principiilor unitii 11 i coeziunii12. n acest sens, PESC urma s foloseasc n favoarea sa importana atins la nivel mondial de ctre Comunitate prin dimensiunea sa economico-comercial. Din punct de vedere funcional, de data aceasta Consiliul era cel care decidea i nu statele membre. n ceea ce o privea,
7

Cooperarea Politic European era un sistem de consultri i coordonare a aspectelor concrete de politic extern a statelor membre nscut cu 30 de ani n urm, dar care s-a generalizat doar odat cu AUE i care a contribuit la apropierea poziiei statelor membre pe scena internaional. Noul context internaional determinat de sfritul Rzboiului Rece, a pus n eviden unele dintre deficienele CPE: caracterul interguvernamental (decizii prin consens ale statelor membre i nu ale Consiliului, lipsa dreptului de iniiativ al Comisiei); caracterul voluntar; accentul pe declaraii i nu pe aciuni; tratarea insuficient a aspectelor legate de securitate i absena n totalitate a celor de aprare. Pentru a face fa acestor limitri, dar i necesitii ca UE s poat aciona ca o singur voce n viaa internaional, Tratatul a creat PESC neles ca unul dintre cei trei pilieri de baz ai UE (Titlul V, Art. J1-11) 8 referiri la securitate, TUE, art. G 222-225
9

referiri la aprare, TUE, art. B; art. J 4; Declaraia 30


10

prin formulari de genul ,,definirea viitoare a unei politici de aprare comun care, ar putea s se converteasc, ntr-un anume moment, ntr-o aprare comun"
11

cadru instituional unic


12

integrarea instrumentelor diplomatice i a panopliei mijloacelor comerciale ale UE

Comisia mprtea dreptul su de iniiativ cu statele membre, iar Secretariatul PESC i desfura activitatea n cadrul Secretariatului Consiliului. c). Realizarea reformei mecanicii decizionale, prin trecerea de la consens la unanimitate13 pentru deciziile de caracter general i introducerea posibilitii de a se lua decizii prin majoritate calificat, n unele aspecte (gestionarea problematicii PESC, de ex.). d). Impunerea unei mai mari discipline naionale, PESC urmnd a avea un caracter mai obligatoriu pentru statele ce participau la Cooperarea Politic European (CPE). Se ncuraja abandonarea veto-ului i recurgerea la abinere. Declaraia 2714 prevedea chiar ca, atunci cnd exista garantat majoritatea calificat n favoarea unei decizii, Statele membre s evite (n msura posibilului) utilizarea unanimitii n luarea respectivei decizii pentru a se ncuraja, astfel, politizarea, comunitarizarea PESC; e). Elaborarea unor mecanisme comune de aciune. Fiind un instrument progresiv, PESC era susceptibil extinderii competenelor. ntr-un prim moment, era prevzut cooperarea sistematic, adic ceva similar unei CPE ntrite atribundu-i-se i aciuni comune. Ulterior, urma s se consolideze gradual numrul i sfera aciunilor comune, stabilite de ctre Consiliul European de la Lisabona15. Astfel, atunci cnd se decidea o aciune comun, poziia i aciunea colectiv a membrilor UE (sub conducerea Preediniei) urmau a se converti n principale, n timp ce aciunea naional, rmnea subsidiar. Consilului European i revenea s fixeze, prin consens, orientrile generale ale aciunilor comune, iar Consiliului de Minitri s determine, prin unanimitate, mijloacele, procedurile, limitele i durata fiecrei aciuni comune. Consiliul putea decide, prin unanimitate, care era sfera de cuprindere - aprobat ulterior prin majoritate calificat a fiecrei aciuni comune (art. J.3). 3 AMSTERDAM: DEZVOLTAREA PESC

13

abinerile nu mpiedicau decizia, ca nainte


14

Declaraia asupra votului n sectorul Politicii de Externe i Securitate Comun


15

CONSEJO EUROPEO DE LISBOA, Informe al Consejo Europeo de Lisboa sobre el posible desarrollo de la politica exterior y de seguridad comun, Anexo 1, Boletin de la Comunidad Europea, n.6, 1992

POLITICA EXTERN I DE SECURITATE COMUN I RELAIILE ECONOMICE INTERNAIONALE16 Nici n materie de PESC progresele nu au fost semnificative fiind vorba, mai degrab, de o serie de schimbri redacionale. Nu a fost realizat sistematizarea normelor referitoare la relaiile internaionale, PESC fiind meninut n cadrul interguvernamental chiar dac se preciza expres obligativitatea cooperrii dintre Consiliu i Comisie, n scopul garantrii coerenei actului de decizie n dubla sa alteritate comunitarinterguvernamental. Una dintre marile deziluzii ale CIG '96 a constituit-o abandonarea ideii de a acorda personalitate juridic internaional Uniunii Europene. ntre inovaiile mai relevante la capitolul principii, putem numi clauzele solidaritii politice sau a loialitii statelor fa de PESC ct i considerarea aprrii integritii Uniunii i a frontierelor sale externe, dar i a meninerii pcii i securitii internaionale drept valori comune i interese fundamentale, n conformitate cu principiile Cartei ONU, Actului Final de la Helsinki i Cartei de la Paris. A fost realizat o ierarhizare i clarificare a instrumentelor cu care opera PESC. Se stabilea, astfel, c instrumentele PESC sunt: - principiile; - orientrile generale; - strategiile comune. Acestea formau mpreun cadrul de cooperare sistematic a statelor membre. Se meninea unanimitatea pentru deciziile importante, dar se atenua efectul acesteia prin adugarea posibilitii abinerii constructive. Se excludea trecerea generalizat la cooperarea consolidat n cazul Pilierului II. Pentru aciunile, poziiile i deciziile care se bazau pe o
16

PESC: art. 26 TUE si art. 207 TCE (naltul Reprezentant); art. 15, 16, 18 si 19 TUE (aspecte institutionale); art. 16 TUE (consultarea PE, coordonarea misiunilor diplomatice si consulare si coordonarea n organizatiile internationale); art. 14 TUE (apararea comuna); art. 21 TUE (finantare); art. 20 TUE (misiuni diplomatice si consulare); art. 11 TUE (obiective); art. 12-13 TUE (pozitii comune si actiuni comune). n privina RELATIILOR EXTERNE, art. 93 si 94 TCECA, art. 302-304 TCE, art. 101-106 si 199-201 TCECA si art. 310 TCE (sanctiuni)

strategie comun se putea, ns, utiliza majoritatea calificat ori de cte ori nu existau state membre ce s-ar fi putut opune acestei modaliti de vot17. n scopul personalizrii PESC ct i al realizrii unei coordonri operative a acesteia, se prevedea ca Secretarul General al Consiliului s ndeplineasc i funcia de nalt Reprezentant al UE pentru PESC (Mister PESC). Interesant i de viitor era decizia cu privire la crearea Unitii de Planificare i Alert Rapid, prevzut ntr-o Declaraie anex la Actul Final. Aceast unitate urma a fi format din reprezentani ai Comisiei, Consiliului, statelor membre i UEO.

Tratatul de la Amsterdam, intrat n vigoare la 1 mai 1999. Este introdus un "nalt Reprezentant pentru PESC" (Javier Solana), care, n sfrit, reuete s contureze imaginea politicii externe europene, dotnd-o cu o unitate de planificare strategic i de alarm imediat, care asigur recunoaterea din timp a situaiilor internaionale relevante pentru PESC i care, astfel, urma s schimbe caracterul reactiv al politicii externe europene.

statul membru care se opunea cel mai serios extinderii cooperarii consolidate n cazul PESC, era Franta
17

n plus, a fost nlesnit procedura decizional, prin faptul c abinerile nu aveau s mai blocheze luarea hotrrilor; trecerea absolut necesar la deciziile majoritare nu s-a nfptuit ns. Remarcabil a fost totui faptul c dup ce acest subiect fusese tabuizat decenii de-a rndul n cadrul cooperrii externe a statelor membre CE - n sfrit, dei, la nceput, destul de ezitant, politica de securitate i de aprare a nceput s joace un rol important. n mod cu totul surprinztor, tocmai acest sector a reuit s se dezvolte cu o rapiditate uluitoare ntre anii 1998-2001 - i anume mai ales n afara marilor revizuiri aduse Tratatului de la Amsterdam i Nisa -, ducnd la apariia Politicii Europene de Securitate i Aprare (PESA), crend aadar braul militar al PESC. O prezentare mai detaliat a acestei dezvoltri este imposibil aici, din pricina spaiului limitat. n plus, ea nu este nici necesar, pentru c pe noi ne intereseaz mai mult felul n care este structurat pilonul al doilea.

4PESC i PESA dup Tratatul de la Nisa Structura instituional a celui de-al doilea pilon este, conform Tratatului de la Nisa, dup cum urmeaz:

Comitetul Politic al CPE se transform, odat cu Tratatul de la Nisa (Articolul 25) n Comitetul Politic i de Securitate (CPS). Acesta se ocup de toate aspectele PESC, urmnd s funcioneze totodat i ca motor al PESC i PESA. CPS ine sub observaie cursul evenimentelor internaionale relevante pentru PESC/PESA (funcie analitic), pentru a putea oferi Consiliului pe Probleme Generale (Consiliul Minitrilor de Externe), pe baza analizei sale, recomandri n ceea ce privete elaborarea politicilor de urmat (pregtirea deciziei). n plus, CPS se asigur c politicile, asupra crora s-a ajuns la un consens, sunt implementate (controlul implementrii) i constituie punctul de legtur n ceea ce privete schimbul de informaii dintre diversele instituii i actorii implicai n structurile PESC/PESA inclusiv NATO (funcie de legtur). Aceast instituie a cunoscut aadar, prin Tratatul de la Nisa, o cretere evident.

18

http://www.dadalos-europe.org/rom/grundkurs4/gasp_esvp.htm#Determinanten_Maastricht

Inc din iunie 2000 exist o alt nou instituie civil a PESC Comitetul pentru aspectele civile ale administrrii situaiilor de criz. Acest Comitet funcioneaz conform noului concept de securitate, ocupndu-se de aspecte privind prevenirea crizelor i elabornd planuri de soluionare a situaiilor de criz prin mijloace civile. Comitetul i nainteaz propunerile CPS-ului. i Comisia este reprezentat n acest Comitet. Astfel este creat legtur cu pilonul UE, unde exist deja poteniale de administrare civil a situaiilor de criz. Declaratia de la Laeken si Conventia pentru Viitorul Europei Un rol deosebit in lansarea discutiei privind rolul UE in lume l-a avut Declaratia de la Laeken (2001), adoptata la Consiliul European din localitatea belgiana cu nume omonim. "Cum sa dezvoltam UE intr-un factor stabilizator si model intr-o lume noua, multipolara?" Declaratia pune problema asumarii de catre UE a responsabilitatii in gestionarea lumii globalizate. De asemenea, pune problema rolului UE in dezvoltarea unei noi ordini mondiale, alternativa la cea existenta, in care modelul european al societatii de bunastare sa-si puna amprenta asupra relatiilor internationale. Liderii europeni si-au exprimat dorinta pentru dezvoltarea unei politici externe comune mai coerente. Declaratia pune sub semnul intrebarii divizarea UE pe pilieri. Si pune problema cooperarii intre Inaltul Reprezentant al PESC (activitate diplomatica a UE) si Comisarul responsabil cu relatiile externe (specializat mai curand pe relatii economice externe). La Consiliul European de la Laeken a fost decisa organizarea unei Conventii pentru Viitorul Europei - pentru reorganizarea celor 4 Tratate europene si pentru a desfasura o dezbatere (inclusiv publica) privind viitorul Europei. Analizand PESC si actiunile UE din ultima decada se remarca dorinta Uniunii de a fi prezenta mai activ pe scena internationala. 19[4] Conceptia de politica externa europeana include urmatoarele elemente: extrapolarea valorilor UE spre exterior prin promovarea pacii, democratiei, drepturilor omului;

19

10

implicarea UE in afaceri internationale cu respectarea dreptului international; adoptarea "cooperarii" , nu a "impunerii"; extinderea spre exterior a modelului economic si social al UE (societatea ramane prioritara in raport cu piata si statul - lupta impotriva saraciei si excluderii sociale).

Conventia pentru Viitorul Europei20[5] a avut o semnificatie deosebita in ce priveste constructia europeana. A fost pentru prima data in istoria CE/UE ca probleme vitale ale Uniunii au fost dezbatute public, cu participarea a zeci de mii de cetateni, cu organizatii neguvernamentale etc. A fost prima data cand problema "deficitului democratic" (a lipsei de acces a cetatenilor europeni la decizia politica de la Bruxelles) a fost solutionata. Rezultatele dezbaterii Conventiei prevedeau reforme importante: atribuirea de personalitate juridica Uniunii; renuntarea la pilieri, fuziunea serviciilor de specialitate ale Consiliului si Comisiei; extinderea majoritatii calificate la domeniul PESC; intarirea politicii de aparare.

5. Concluzie Principiul politicii externe i de securitate comune (PESC) a fost formalizat n Tratatul de la Maastricht din 1992. rile UE au recunoscut ntotdeauna necesitatea unor aciuni comune n probleme care in de politica extern i de aprare, ns acestea au fost greu de realizat. Un prim pas a fost fcut n 1970 prin procesul de cooperare politic european, prin care statele membre au ncercat s-i coordoneze poziiile n ceea ce privete politica extern n cadrul ONU sau al altor instane internaionale. Cu toate acestea, ori de cte ori apreau aspecte deosebit de delicate sau situaii n care rile
20

11

UE aveau un interes special, nu a fost posibil adoptarea unei poziii comune, deoarece deciziile trebuiau s fie unanime. Apariia unei noi ordini mondiale postcomuniste i amploarea pe care a luato terorismul internaional au determinat rile UE s depun eforturi mai mari pentru a exprima o poziie comun n ceea ce privete afacerile internaionale.

12