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El papel del Estado y los paradigmas econmicos

en Amrica Latina
Enrique V. Iglesias

ste artculo examina los dos paradigmas de desarrollo que

sucesivamente prevalecieron en Amrica Latina en la segunda mitad del siglo XX, concentrndose en el papel asignado al Estado. En el paradigma cepalino se ve cmo amplias tareas de gua, estimulador y partcipe directo en el desarrollo productivo fueron perdiendo eficacia, a medida que el Estado era capturado por intereses particulares sin que instituciones slidas fueran capaces de ponerle coto. Posteriormente, la extrema debilitacin del Estado experimentada desde la vigencia del Consenso de Washington impidi la adecuada regulacin de las actividades privatizadas e hizo perder la visin de largo plazo y la preocupacin por la concentracin de ingresos. El artculo alude a la demanda social por un nuevo tipo de Estado y analiza los requisitos y objetivos para que, entre otras cosas, este facilite un funcionamiento
Enrique V. Iglesias Secretario General Iberoamericano Secretara General Iberoamericana (segib) Ex Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo (bid) Ex Secretario Ejecutivo de la cepal

eficaz de los mercados y se preocupe por disminuir las desigualdades sociales.

eiglesias@segib.org

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I
Introduccin
Por una amable invitacin que me extendiera mi gran amigo y colega Jos Luis Machinea, particip recientemente en una reunin muy especial de la cepal, convocada para conmemorar a Ral Prebisch, insigne economista de nuestra regin y contemporneo ilustre de muchos de los que se hallaban en ese acto. Su memoria nos evoca la poca de oro del pensamiento econmico del desarrollo en la segunda mitad del siglo pasado, que l lider con tanta sabidura en nuestra Amrica Latina y que proyect al mbito acadmico internacional y de prestigiosas instituciones especializadas, como la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social, y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo. Su vida fue rica en pensamiento y accin, que en el transcurso del tiempo ha inspirado la formacin de nuevas generaciones de profesionales comprometidos con la causa del progreso econmico y social de nuestros pueblos, a la vez que sus ideas son valoradas con debida justicia por numerosos y destacados economistas del mundo acadmico actual. Para m su memoria es verdaderamente emocionante, como el maestro que abri mis ojos al mundo de la economa real latinoamericana y mundial y como el amigo generoso cuyos ejemplos, consejos y apoyo fueron determinantes en mi carrera y dedicacin al desarrollo econmico y social de Amrica Latina y el Caribe. A ello se uni en ese momento mi nostalgia de los aos pasados en la que fue y siento mi casa, la cepal, cuna de ensueos y experiencias compartidas a travs de tantos aos. Mucho agradezco la oportunidad que se me brind para sentir el reencuentro con las memorias que ella encierra y con tan buenos amigos y compaeros de ruta. En esa ocasin compart, con quienes nos acompaaban, algunas reflexiones sobre el papel del Estado en los escenarios orientados por la bsqueda de paradigmas econmicos en nuestra regin, ya por ms de medio siglo. En este artculo hago lo mismo. No pretendo enunciar un ensayo terico, sino ms bien ilustrar la visin de un practicante privilegiado en las tareas de la disquisicin acadmica y en la praxis de las polticas de desarrollo de la gran mayora de los pases en la regin.

II
Los paradigmas econmicos
La bsqueda de paradigmas econmicos ha sido una constante en la regin desde mediados del siglo pasado. Pocas regiones han conocido un debate tan encendido y ensayos tan variados como Amrica Latina. Nuestra regin ha constituido un verdadero laboratorio de ideas y propuestas de poltica impulsadas por las ideologas de turno, en muchos casos siguiendo enseanzas originadas en otras partes del mundo. De esa bsqueda se derivan lecciones diversas. Una primera leccin aprendida en mi experiencia de casi medio siglo es que el subdesarrollo econmico es mucho ms complejo que lo que pensbamos hace cincuenta aos. Y ello a pesar de que en aquella poca se realizaron grandes esfuerzos de reflexin. La cepal fue, en cierta medida, un semillero de ideas impulsadas con tanto brillo por Ral Prebisch. Pero ella fue tambin un centro de investigacin y conocimiento de la realidad econmica de cada pas, en numerosos casos con la cooperacin estrecha de los gobiernos. Como parte de esa vivencia, aprendimos a conocer mejor la complejidad econmica de cada pas y de su entorno internacional. As, una leccin muy importante de esa experiencia de tantos aos es saber evitar los reducimientos o simplificaciones excesivas de la realidad que suelen acompaar la bsqueda de los paradigmas. Esas simplificaciones han estado presentes casi en todas las formulaciones tericas y sus respectivas propuestas de poltica. En mi experiencia personal he observado dos tipos de simplificaciones excesivas: las del mbito econmico y las relativas a los marcos social y poltico.

Este artculo recoge la conferencia magistral dictada por el autor en la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Santiago de Chile, 28 de agosto de 2006), en el marco de la Sexta Ctedra Ral Prebisch.

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Cmo superar las simplificaciones de la teora? El avance del anlisis macroeconmico ha hecho una enorme contribucin al mejoramiento de la formulacin de polticas. Los modelos macroeconmicos han progresado extraordinariamente en su capacidad de anlisis y de prescripcin de polticas. Tres reas en las que ese avance ha sido notable y til corresponden al campo monetario y financiero; al de formacin de los precios, inclusive la inflacin, y al de comercio exterior. Sin embargo, me parece que en muchos casos se ha sacrificado la realidad en beneficio de la elegancia formal y matemtica de los modelos. No es cuestin de menospreciar la contribucin de los modelos macroeconmicos al conocimiento y la praxis de la poltica, pero a veces se tiende a anteponer su elegancia formal a la complejidad de la realidad econmica, social y poltica. Talvez, para fines ilustrativos, podamos hacer un smil con la construccin de una casa. Para esto se requiere el aporte de un buen ingeniero que asegure la idoneidad de sus cimientos e infraestructura. Simplemente no habr casa segura sin ello. Pero, adems, se requiere la contribucin del arquitecto que aporte el diseo apropiado a las aspiraciones y necesidades de sus moradores. Pienso que en la bsqueda de paradigmas econmicos ocurre algo semejante. Se necesitan buenos ingenieros econmicos para asegurar la coherencia de los modelos econmicos y formular sus condiciones de ptimo. Pero tambin se necesitan arquitectos econmicos que aseguren la correspondencia entre la racionalidad de la ingeniera econmica y las exigencias de la realidad social y poltica. Considero que el avance en la ingeniera econmica ha superado lejos a la arquitectura de los paradigmas econmicos. Las experiencias de los aos pasados muestran a menudo que ha habido dficit en cuanto al diseo de la casa, mientras abund la elegancia formal de su estructura. Cul ha sido la experiencia con relacin a los paradigmas sociopolticos? En los empeos por conocer y aprehender la realidad se ha recurrido a ideas y categoras de anlisis sociolgico y poltico. Por ah nos acercamos a una visin integral de la realidad. Sin embargo, esa comprensin de los factores sociales o polticos condicionantes ha sido en muchos casos seducida inevitablemente por ideologas o concepciones apriorsticas, que siendo tiles para entender los fenmenos sociales, corren el riesgo de colocar las ideologas delante de las realidades. Y esto conlleva una simplificacin tan peligrosa como la anterior. Por lo tanto, una de las lecciones ms valiosas de los aos pasados es la necesidad de evitar uno u otro tipo de simplificacin. En un caso arriesgamos el quedarnos

con economas sin sociedad. Y en el otro, quedarnos con sociedad sin economa. Los paradigmas encierran uno u otro riesgo, por lo que debemos cuidarnos de las simplificaciones excesivas si queremos tener una visin integral de la realidad sobre la cual aplicar polticas econmicas y sociales relevantes y viables. Lo anterior no significa ignorar el papel de las ideas y de las ideologas, que han probado ser tan valiosas a lo largo de la historia. Lo que reconozco en mi experiencia personal es que en la bsqueda de los paradigmas econmicos y sociales es preciso aprehender las realidades nacionales e internacionales, y en ellas identificar los obstculos y condiciones impuestos por la aplicacin de las distintas propuestas de poltica. Entre los factores condicionantes de las realidades econmicas, polticas y sociales, las instituciones tienen un papel crucial, como se ha venido reconociendo cada vez ms. Y entre ellas se destaca el Estado. En Amrica Latina un factor fundamental de los grandes paradigmas de desarrollo ha sido el papel asignado al Estado. Este tema no es nuevo, pero me propongo abordarlo aqu porque puede ser de inters mirarlo a la luz de mi experiencia personal, aprovechando especialmente los resultados de los trabajos que realizamos en el Banco Interamericano de Desarrollo (bid) en aos recientes. All montamos una unidad dedicada especialmente al anlisis de los problemas polticos en el desarrollo latinoamericano y, en particular, del papel del Estado. Con ello simplemente nos sumamos a la corriente institucionalista de los ltimos aos, que ha venido poniendo de relieve el rol fundamental de las instituciones en lo que se refiere a explicar y combatir los problemas del desarrollo. Quisiera discurrir aqu sobre el papel del Estado en cada uno de los dos principales paradigmas de poltica econmica de los ltimos 50 aos en Amrica Latina: el paradigma de la cepal y el del Consenso de Washington. De ese examen y de las lecciones aprendidas surge la necesidad de repensar el rol del Estado en el marco de las nuevas realidades de Amrica Latina y de las estrategias econmicas que se estn aplicando en la regin.
1. El paradigma cepalino

El primer gran encuentro entre Estado y paradigma que nuestra generacin observ en Amrica Latina surgi de la propuesta cepalina. Como bien sabemos, el marco de este paradigma incluy un conjunto de ideas fuerza, entre las que se destacan: i) el encuadre del paradigma en la relacin centro-periferia; ii) la orientacin del desarrollo hacia adentro; iii) el papel de la tecnologa;

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iv) la industrializacin sustitutiva, y v) el rol activo del Estado. A su vez, la implementacin de esa estrategia de desarrollo descansaba en un conjunto de instrumentos y polticas especficas de carcter arancelario, tributario, cambiario, crediticio y de incentivos fiscales al desarrollo industrial, y en la atencin del crecimiento explosivo de las demandas sociales generadas por las migraciones del campo a las ciudades. En ese contexto corresponda al Estado cumplir un papel protagnico, para lo cual se crearon ministerios especializados, oficinas de planificacin, y bancos de desarrollo destinados a movilizar recursos financieros y tecnologas. La ampliacin y fortalecimiento del aparato estatal fue el instrumento bsico de la poltica econmica. El desarrollo impulsado por esta estrategia transform profundamente el perfil econmico y social latinoamericano. Un aspecto destacado de la transformacin social lo constituy el intenso proceso de urbanizacin. En el plano econmico, el sector manufacturero aument su gravitacin en el producto global y en el empleo, mientras declinaba o se estancaba la produccin agrcola, se aceleraba la expansin de los servicios e inclusive el aumento del empleo en el sector pblico, y adquiran una ponderacin cada vez mayor las burocracias y la absorcin de recursos por parte del Estado. La poblacin urbana alcanz niveles de ingreso crecientes y sensiblemente ms altos que los del mbito rural, aunque su dinmica expansiva se debilit marcadamente entre la dcada de 1960 y la de 1970. Por qu ese agotamiento progresivo del desarrollo latinoamericano? No fueron esos mismos postulados de las polticas de desarrollo los aplicados exitosamente por los tigres asiticos? Por qu entonces Amrica Latina no consigui hacer viable una economa industrial progresiva y, en cambio, perdi posiciones significativas frente a pases que iniciaron su industrializacin desde bases ms dbiles? Ciertamente las causas fueron muchas, pero hubo factores que tuvieron una incidencia nefasta importante en los resultados. El Estado asitico disfrut de mayor autonoma que el latinoamericano, y estuvo precedido por tradiciones burocrticas eficientes y libres de la influencia de intereses particulares. En cambio, la experiencia en Amrica Latina fue muy distinta, no tanto por la naturaleza de las polticas, sino ms bien por su implementacin. Las bases fiscales fueron insuficientes, debido en gran medida a la ausencia de un autntico pacto social y poltico redistributivo. El Estado fue facilmente dominado por intereses particulares, entre otros, los de las agrupaciones o partidos polticos, grupos econmicos, lderes militares, caudillos o dictadores, los cuales fortalecieron su

poder poltico y econmico por la va del Estado. Eso explica tambin el carcter clientelista del empleo y de la gestin del gasto pblico por los regmenes autoritarios o semidemocrticos. En suma, el Estado que acompa al paradigma cepalino fue omnipresente, centralista y cautivo. Adems, en pocos pases de Amrica Latina se consigui avanzar en la construccin de un slido Estado democrtico, condicin indispensable para asegurar la autonoma frente a los intereses particulares y la confianza en el imperio de la ley. Estas deficiencias condujeron a la inestabilidad poltica y al dficit democrtico. En los estudios hechos en el bid se analiz ese dficit democrtico a partir de dos relaciones: las del Estado con el mercado y las del Estado con la sociedad. Los vacos o fallas en esas relaciones erosionaron la viabilidad de un desarrollo sustentable y equitativo. La usurpacin del Estado por los intereses privados condujo a intervenciones estatales que entorpecieron el funcionamiento eficiente del mercado y promovieron el rentalismo, la especulacin y la corrupcin. A su vez, las polticas pblicas capturadas por intereses particulares no pudieron responder a las demandas de la mayora de los ciudadanos, contribuyendo as a excluir de los beneficios del crecimiento a amplios sectores de la poblacin y a la prdida de legitimidad del Estado. El agotamiento del modelo heterodoxo de la cepal precipit la crisis del Estado. No es esta la oportunidad de examinar las causas del agotamiento de ese modelo. Lo cierto es que la crisis sufrida en la dcada de 1980, que tuvo su mxima expresin en la crisis de la deuda, aceler los procesos inflacionarios, acentu la prdida de competitividad de la economa y aument las distancias sociales. En el plano institucional, se destruyeron los bancos centrales, los ministerios de planificacin y las instituciones financieras y de fomento. Pero igualmente grave, o aun peor, fue que en la formulacin de la poltica de desarrollo se perdieron las perspectivas de largo plazo. Los problemas de la sobrevivencia econmica y las crisis de corto plazo acapararon la atencin de las polticas en la mayora de los pases. Esto y, en especial, los problemas derivados de la crisis de la deuda, nos llamaron a principios del decenio de 1980 a alertar desde la cepal sobre la inminencia de una dcada perdida, la que de hecho y lamentablemente ocurri y cuyos graves efectos adversos se proyectaron a los mbitos econmico y social de nuestros pases. La gravedad de la crisis llev al abandono del modelo heterodoxo y al retorno del modelo ortodoxo y la adopcin del Consenso de Washington.

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2.

El Consenso de Washington

El retorno de la ortodoxia signific la adopcin de las reglas de juego del mercado, la vigencia del sistema de precios como principal mecanismo de asignacin de recursos, la aplicacin de fuertes programas de estabilizacin, la apertura al comercio internacional, el ingreso de recursos financieros y de la inversin privada extranjera, y una poltica generalizada de privatizaciones. Las reformas econmicas fueron alentadas en buena medida por los organismos financieros en Washington, en particular los surgidos de la Conferencia de Bretton Woods. Estos constituyeron un instrumento importante para impulsar la realizacin de las reformas. La concepcin del Estado liberal patrocinado por el Consenso de Washington estuvo dominada por una actitud antiestatista generalizada, que bas su justificacin en la crisis enfrentada por el Estado heterodoxo, as como en su ineficiencia, el peso de la burocracia y especialmente la corrupcin. Asimismo, no dej de tener influencia la expansin generalizada del mercado en un creciente nmero de economas emergentes, tanto entre los pases en desarrollo como en la esfera socialista. El nuevo concepto de Estado lo caracteriz como minimalista y prescindente. Se estim que abundaban los argumentos para descalificar al Estado como mecanismo de asignacin de recursos, principalmente los relativos a su ineficiencia, la corrupcin, el clientelismo y su desborde burocrtico. Esto llev a patrocinar un Estado minimizado, lo cual signific el cierre de instituciones, la eliminacin de instrumentos de poltica y el recorte de su intervencionismo excesivo. Por ejemplo, las polticas industriales y agrcolas fueron eliminadas. Y, sobre todo, se perdi la visin de largo plazo. As, las reformas cayeron en un grave error, el de dar la espalda al Estado. La prescindencia del Estado en la realizacin de las reformas hizo que estas experimentaran una prdida generalizada de credibilidad. Segn las encuestas de Latinobarmetro, solamente un tercio de la poblacin latinoamericana cree en las reformas. Esto condujo a una creciente prdida de legitimidad de las reformas y del mercado en las grandes mayoras de la poblacin. Esa crisis de credibilidad se sum al sentimiento generalizado de frustracin y de fatiga debido a la insuficiencia del progreso y la dureza de los sacrificios hechos en la aplicacin de las reformas. Ahora bien, cmo se relaciona el Estado con el mercado y con los ciudadanos en este nuevo paradigma? En cuanto a su relacin con el mercado, hubo cambios importantes en las polticas econmicas, como:

i) las privatizaciones y la apertura al mercado de sectores completos de la economa; ii) el debilitamiento o la ausencia de los marcos de regulacin requeridos para fomentar la competencia y proteger el inters de los consumidores; iii) la oposicin continuada de los intereses corporativos a los procesos de reforma; iv) la falta de mecanismos adecuados de concertacin entre ganadores y perdedores de la aplicacin de las reformas; v) el abandono de las medidas de promocin de sectores productivos especficos; vi) el escaso avance en la realizacin de reformas fiscales autnticas, y vii) una baja y decreciente inversin pblica en infraestructura. Respecto a la relacin del Estado con los ciudadanos resaltan algunos aspectos importantes. En muchos pases siguen ausentes las condiciones necesarias para un autntico imperio de la ley y la justicia. Por una parte, los sistemas judiciales son poco confiables, lo cual acenta la falta de seguridad jurdica. A su vez, el Estado carece de la capacidad necesaria para promover pactos sociales redistributivos. Analicemos ahora cul ha sido la atencin prestada por las nuevas estrategias del desarrollo a la definicin del papel del Estado. En general, en los ltimos aos del siglo XX y primeros aos del siglo XXI ha resurgido una marcada preocupacin por el desarrollo social. De una manera u otra, tambin se han sentido en todo el mundo los efectos de los trgicos acontecimientos del 11 de septiembre de 2001, destacndose entre ellos el nfasis en las medidas de seguridad impulsadas por el Estado. La relacin del Estado con el mercado y los ciudadanos en este nuevo paradigma conllev una baja capacidad de la administracin pblica para elaborar e implementar las polticas, debido en gran medida a las crisis fiscales sufridas. Las reformas de la administracin pblica derivaron ms en reformas fiscales que en ejercicios especficos de reorganizacin. En los procesos de reforma de la administracin pblica se privilegi su orientacin tecnocrtica y se descuid la realizacin de un autntico cambio de estructura del Estado. Por ello, en los ltimos aos ha surgido el inters por redefinir el papel del Estado en el contexto de las nuevas estrategias de desarrollo y, como lo sealamos anteriormente, se ha hecho hincapi en la preocupacin por el desarrollo social y, desde el ao 2001, en las medidas de seguridad nacional. Esto coincide con tendencias favorables en el plano econmico internacional, un crecimiento significativo del producto y del comercio mundial, el mejoramiento de los precios de las materias primas y la expansin de los flujos financieros y de la inversin privada extranjera. Por

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cierto, este clima de bonanza econmica internacional ha tenido efectos favorables para Amrica Latina, a lo cual se suma la buena gestin macroeconmica que hoy prevalece en la mayora de nuestros pases. En ellos tanto la gestin de la deuda externa como el desempeo exportador han enfrentado condiciones externas favorables. Las nuevas estrategias econmicas se proyectan en un marco general en que prevalecen, en el plano externo, condiciones de balanza de pagos ms favorables que en el pasado y la presencia de nuevos actores en el escenario internacional, como China e India, que ofrecen grandes oportunidades a la regin y a la vez plantean grandes desafos; y en el orden interno, la consolidacin de una buena gestin macroeconmica, una renovada atencin a los problemas macroeconmicos, y la revindicacin

tanto de las polticas pblicas especialmente orientadas a corregir fallas de mercado como de la accin del Estado. En todos estos temas la cepal ha venido trabajando desde su misma creacin. Estamos acaso en presencia de un nuevo paradigma? Sinceramente no lo creo y prefiero entenderlo como un paradigma incremental. En la regin hay un alto pragmatismo aprendido de las experiencias propias y ajenas, as como existe tambin una mayor conciencia de las limitaciones que las relaciones internacionales imponen en el mundo moderno. En el acercamiento en la relacin entre el Estado y el mercado prevalece lo expresado en esta ciudad por el Presidente Ricardo Lagos: ms mercado y mejor Estado. Por cierto, a cada pas le corresponde definir apropiadamente las relaciones entre el mercado y el Estado.

III
Un nuevo concepto del Estado: sus objetivos y los requisitos para alcanzarlos
El tema sobre el que debemos reflexionar es, por tanto, la nocin del nuevo concepto del Estado, aprovechando las buenas y malas lecciones dejadas por su papel en los dos paradigmas precedentes. A partir de esas experiencias, quisiera identificar ahora algunos objetivos que me parecen relevantes en la bsqueda de ese nuevo Estado.
1. Objetivos

Un primer objetivo es el de lograr un Estado capaz de hacer viable la eficiencia del mercado. El Estado es importante, si acaso no indispensable, para la consecucin de un mercado eficiente. Esto supone la existencia de un sistema legal y judicial cierto y creble en su desempeo, que garantice la efectividad de los derechos de propiedad e individuales. A ello se suma la necesidad de marcos de regulacin que aseguren el equilibrio entre los intereses pblicos y privados. Tambin es necesaria la creacin y defensa de una competencia que garantice la eficiencia del mercado. La experiencia nos ensea cun nefastos son los resultados de la privatizacin de empresas estatales cuando, por la falta de las condiciones antes sealadas, se reemplaza el monopolio pblico por el privado. En suma, para que el mercado funcione con eficiencia, en trminos de crecimiento y de generacin de oportunidades para toda la poblacin, se necesita un Estado capaz de

intervenir eficazmente donde le corresponde, aunque no debe hacerlo donde no le corresponde. Segundo, se necesita un Estado impulsor de la capacidad productiva, con lo cual no abogamos por una propuesta apriorstica de un Estado productor, aunque tampoco se excluye esta opcin. En este concepto del papel del Estado se destaca la aplicacin de polticas pblicas orientadas a fortalecer la capacidad productiva en los sectores de mayor prioridad para el desarrollo, como es el caso, por ejemplo, de aquellos vinculados a la innovacin tecnolgica y productiva. Proponemos intervenciones inteligentes por parte del Estado, pero no contra el mercado, y evitar la exclusin dogmtica del Estado como la que hicimos en aos anteriores. Tercero, se necesita un Estado que tenga la responsabilidad de disminuir las desigualdades sociales. El Estado cumple un papel indispensable en la defensa activa de la cohesin social y la lucha contra la pobreza. La eficiencia de los derechos polticos y civiles depende de un aparato estatal que garantice la observancia de la legalidad y condiciones materiales de vida dignas para la poblacin, por la va del reconocimiento y la cobertura de sus derechos econmicos y sociales. Esto implica que el Estado asume dos funciones fundamentales: la de habilitador y la de compensador. Habilitador del ciudadano para que este acceda a una mayor igualdad de

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oportunidades a travs de la educacin, y compensador porque debe velar por el bienestar de los desamparados de la sociedad. Esto no significa asignar al Estado un papel protagnico en el crecimiento econmico como va para resolver los problemas de pobreza, lo que suplantara las responsabilidades del sector privado en la esfera econmica. Cuarto, la experiencia moderna pone de relieve un nuevo relacionamiento del Estado con la empresa privada, del cual se han derivado importantes dividendos econmicos y sociales. En ese campo cabe identificar nuevas modalidades de cooperacin, como, por ejemplo, la coparticipacin del Estado y la empresa privada en el financiamiento de la infraestructura, que sin duda ser uno de los mayores retos para la economa regional en los prximos aos. Quinto, con relacin al papel del Estado frente a la sociedad civil, se entiende hoy claramente que el fortalecimiento de la sociedad civil es algo estrechamente asociado a la reforma del Estado. Desde el bid sostuvimos repetidamente que no hay Estado capaz con una sociedad civil dbil ni viceversa. Esto es, que no existe una sociedad civil fuerte sin el amparo de un Estado fuerte y eficiente. Sin embargo, no debe confundirse tamao con fuerza ni grasa con msculo, como Prebisch lo seal a menudo. El desarrollo requiere ms Estado, ms mercado y ms sociedad civil, pero de manera coherente, que permita la convivencia y el refuerzo mutuo de las potencialidades mximas de cada una de las partes. Debe reforzarse creativamente esa relacin, fomentando mecanismos de participacin de la sociedad civil en las funciones del Estado. Esto es sin duda un gran desafo, que debe enfrentarse empezando por la eliminacin de las sospechas recprocas comunes en esta relacin. Sexto, el Estado tiene un papel fundamental en la orientacin y formulacin de las polticas de insercin internacional. Corresponde al Estado, en consulta y colaboracin con el sector privado, adoptar las grandes decisiones que permitan desarrollar las relaciones de insercin internacional de los pases. Esa tarea tiene importancia crtica en las actuales condiciones de creciente complejidad de las relaciones internacionales, tanto en el plano regional como a nivel mundial. El rol del Estado es de particular relevancia en el proceso de integracin regional. Las solidaridades de hecho sobre las que se construye la integracin econmica y poltica dependen de un proceso de convergencia de intereses, valores y culturas, cuya columna vertebral depende de las capacidades institucionales de los pases y, en particular, del papel del Estado. La integracin es un

proceso complejo y dinmico, que avanza mediante la superacin de conflictos de adaptacin de las estructuras econmicas, polticas y sociales de los pases. Todo ello difcilmente puede lograrse sin el liderazgo de las instituciones del Estado. Jean Monet sola decir que nada es posible sin las personas, pero que nada es duradero sin las instituciones. La integracin regional, que en s misma es un proceso de reforma del Estado, difcilmente puede avanzar sin la presencia de Estados capaces de enfrentar eficazmente los problemas de adaptacin que ella trae consigo. Sptimo, el Estado desempea un papel de suma importancia en la innovacin tecnolgica. En las primeras etapas de la formacin de las naciones, el Estado tuvo un rol fundamental en la educacin del ciudadano. Hoy en da, la nueva frontera que se abre a la responsabilidad primaria del Estado es el apoyo al desarrollo de la tecnologa y de la innovacin tecnolgica. Lo que ayer era la educacin hoy es la extensin y la calidad de la educacin. Lo de hoy es, adems, la promocin de la investigacin cientfica y la innovacin tecnolgica. Esto no desconoce el papel fundamental de la actividad privada en este campo, pero las distancias que nos separan del mundo desarrollado pueden aumentar si dejamos de hacer un esfuerzo masivo de desarrollo tecnolgico, el cual requiere inevitablemente una accin efectiva del Estado. Octavo, en el mundo cada vez ms complejo en que vivimos es menester fortalecer la capacidad de anlisis de las tendencias fundamentales de la economa, la sociedad y la poltica en el mbito internacional. Vivimos en un mundo que avanza en todos los campos a ritmos sin precedente, dominados por las fuerzas de la globalizacin y el desarrollo vertiginoso de las tecnologas de la informacin y de las comunicaciones. Frente a ello debemos mantener, como condicin de la ms alta prioridad, la mayor capacidad de observacin y seguimiento que nos sea posible. En esta tarea el Estado moderno debe promover un proceso permanente de reflexin por los sectores pblico y privado, que nos permita enfrentar los retos y aprovechar las oportunidades que nos plantean las distintas vertientes de la globalizacin. Noveno, un componente institucional de probada idoneidad en el desarrollo de la capacidad de anlisis de las grandes tendencias econmicas, sociales y polticas en el mbito nacional e internacional, lo constituyen las oficinas de planificacin. Debemos corregir pasados abandonos de las tareas de anlisis y de reflexin sobre el futuro. El pensamiento a largo plazo debe volver a ser un objetivo importante del Estado contemporneo. No estamos abogando por el tipo de planificacin

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centralizada, sino por la capacidad para proyectar tendencias a largo plazo sobre las cuales fundar las estrategias de desarrollo. Dcimo, otra funcin prioritaria del Estado moderno es la de promover los grandes consensos nacionales. Como sabemos, la concertacin a distintos niveles entre Estado, empresa privada, sindicatos y sociedad civil ha sido una valiosa experiencia de muchos pases desarrollados. Sin pretender diluir las responsabilidades propias de cada estamento, es til apuntar a mecanismos que contribuyan a grandes consensos nacionales, que en las condiciones actuales de la regin parecen tan tiles y necesarios. Considero que la formacin y el fortalecimiento de los consejos econmicos y sociales deberan ser merecedores de especial atencin por parte del Estado. Este verdadero declogo de objetivos del nuevo Estado debera ser complementado con la definicin o identificacin de los requisitos e instrumentos idneos y necesarios para lograrlos.
2. Requisitos

A mi juicio, la primera condicin es la de contar con un sistema democrtico robusto. Sin duda este es el requisito ms importante y quizs su mencin resulte algo novedosa. Talvez sea novedoso ligar el sostenimiento y profundizacin de la democracia con las capacidades del Estado. Pero es relativamente comn vincular el mal funcionamiento de la democracia al desarrollo de su componente liberal, relacionando este con la debilidad de los mecanismos de limitacin y divisin efectiva del poder que aseguran la proteccin de los derechos y libertades civiles y polticas. Sin embargo, se ha resaltado menos la debilidad causada por el dficit del llamado componente republicano de la democracia, segn el cual el ejercicio de cargos pblicos debe ser una actividad virtuosa, que supone una estricta sujecin a la ley y obediencia al inters pblico, sacrificando muchas veces el inters privado. Una segunda condicin es la de crear un servicio civil profesional, con una slida posicin institucional y sentido del deber, amparado por un marco normativo apropiado. La autonoma institucional del servicio civil, cubierto por estrictos criterios de igualdad, mrito y capacidad en el acceso y en el ordenamiento de la carrera, funciona en las democracias avanzadas como un contrapeso a la discrecionalidad poltica y del gobierno y como un freno a la arbitrariedad, salvaguardando los valores de la legalidad sin los cuales sera difcil la proteccin efectiva de los derechos y libertades de los ciudadanos.

La democracia no se consolidar sin una reforma del Estado que apueste por la instituciolizacin de un servicio civil profesional. El progreso de la democracia poltica, econmica y social en los pases desarrollados no se puede entender sin reconocer la fortaleza de sus instituciones administrativas. Como tampoco cabe extraarse de que los pases de la regin con los mejores indicadores de cohesin social sean aquellos de mayor tradicin institucional pblica, inclusive con un servicio civil de carrera. Por tanto, se debe superar la politizacin de la administracin pblica y evitar su captura por intereses particulares que llevan al clientelismo y la influencia de las amistades. Este es un paso fundamental en el camino hacia el Estado que la democracia de Amrica Latina necesita hoy en da. Existe, asimismo, la necesidad de aumentar y mejorar la capacidad de gestin del gasto pblico. Un crecimiento sostenible y equitativo depende tambin de la calidad y la eficiencia de las polticas y de la gestin pblica. Es indispensable entonces elevar la capacidad fiscal de los gobiernos, a la vez que su responsabilidad. En particular, es prioritario adaptar los sistemas de asignacin de recursos para que respondan a las necesidades de los ms pobres, y acomodar los sistemas de prestacin a sus circunstancias especficas, permitindoles la participacin y el compromiso directo. Para lograr todo ello, es imprescindible superar la politizacin de la administracin pblica y su captura por intereses particulares, como ya se seal. La administracin pblica est llamada a constituir la plataforma institucional bsica para el diseo e implementacin de polticas pblicas que respondan a los intereses generales de la sociedad. Finalmente, cualquier planteamiento relativo a la reforma del Estado tendr que superar tanto las hipotecas ideolgicas relacionadas con ella, como la lgica que las reduce a simples problemas tcnicos. La reforma del Estado es realizable solo a travs de ajustes incrementales, que sean concebidos desde la economa poltica de lo posible. La realidad demuestra que son las ideas y no las ideologas las que permiten avanzar paulatinamente en la solucin de los problemas. Eso afecta tambin el diseo del Estado, en que no hay muchas opciones viables unidas a banderas de diverso color, sino espacios de cambios graduales, normalmente transversales, que requieren grandes consensos y apoyos de la sociedad en su conjunto Del mismo modo, concebir la reforma del Estado como un problema exclusivamente tcnico, separado de la poltica, significa desconocer una realidad que reaparece con el tiempo bajo formas insospechadas. Es cada vez ms evidente que los pases que han sido

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capaces de progresar en forma sostenible no son los que han subordinado la lgica poltica a criterios puramente tcnicos. Solo cuando la racionalidad tcnica y poltica ha encontrado su acomodo armnico, donde las reformas se han presentado y discutido con transparencia y sin miedo a sus costos polticos, donde se ha invertido de forma transversal en conocimiento local y apropiacin colectiva de planes y proyectos, solo en esos casos constatamos avances, quizs ms lentos, pero tambin ms sostenibles y equitativos.

Es importante destacar que, ms all de algunos consensos bsicos en los equilibrios a nivel macro, los pases con mayor xito presentan una combinacin muy diversa de modelos institucionales y polticos de reforma. Pero a la vez coinciden en haber desarrollado procesos innovadores en la bsqueda de respuesta a sus problemas, que representan equilibrios peculiares entre la racionalidad poltica y la tcnica. Esta es quiz la leccin ms importante del proceso de reformas en pases como Chile y Brasil.

El papel del Estado y los paradigmas econmicos en Amrica Latina Enrique V. Iglesias