3 novembre 1922 - Dame Cachet - Rec. Lebon p.

790 Conseil d'Etat statuant au contentieux N 74010 Publi au Recueil Lebon

M. Sligman, Rapporteur M. Rivet, Commissaire du gouvernement M. Romieu, Prsident

Lecture du 3 novembre 1922

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS Vu la requte prsente par la dame Cachet, demeurant Lyon 3 rue du Jardin des Plantes, ladite requte enregistre au Secrtariat du Contentieux du Conseil d'Etat le 2 juillet 1921 et tendant ce qu'il plaise au Conseil annuler une dcision, en date du 25 mai 1921, par laquelle le ministre des Finances a rejet son recours contre une dcision du directeur de l'enregistrement du dpartement du Rhne qui lui avait accord une indemnit de 121 fr. 50 pour pertes de loyers, et lui a prescrit de reverser ladite somme ; Vu la loi du 9 mars 1918 ; Considrant que, le directeur de l'enregistrement du Rhne ayant accord la dame Cachet une indemnit pour pertes de loyers de 121 fr. 50, celle-ci, regardant cette indemnit comme insuffisante, s'est adresse au ministre des finances l'effet d'obtenir une somme plus leve ; que sur cette rclamation, le ministre, estimant que la proprit de la dame Cachet avait le caractre d'un bien rural, et ne saurait, ds lors, donner lieu aux indemnits prvues par la loi du 9 mars 1918, a cru pouvoir par ce motif, non seulement rejeter la demande d'augmentation d'indemnit dont il tait saisi, mais encore supprimer d'office l'indemnit de 121 fr. 50 alloue par le directeur ; En ce qui concerne la suppression par le ministre des finances de l'indemnit de 121 fr. 50 accorde par le directeur de l'enregistrement : Considrant que, d'une manire gnrale, s'il appartient aux ministres, lorsqu'une dcision administrative ayant cr des droits est entache d'une illgalit de nature en entraner l'annulation par la voie contentieuse, de prononcer eux-mmes d'office cette annulation, ils ne peuvent le faire que tant que les dlais du recours contentieux ne sont pas expirs ; que, dans le cas o un recours contentieux a t form, le ministre peut encore, mme aprs l'expiration de ces dlais et tant que le Conseil d'Etat n'a pas statu, annuler lui-mme l'acte attaqu dans la mesure o il

a fait l'objet dudit recours, et en vue d'y donner satisfaction, mais qu'il ne saurait le faire que dans les limites o l'annulation a t demande par le requrant et sans pouvoir porter atteinte aux droits dfinitivement acquis par la partie de la dcision qui n'a dans les dlais t ni attaque ni rapporte ; Considrant qu'il y a lieu de faire application de ces principes gnraux la procdure toute spciale institue par la loi du 9 mars 1918 ; Considrant qu'en vertu de l'article 30, paragraphe 4 de la loi du 9 mars 1918, les demandes en indemnits formes par les propritaires dsigns cet article doivent tre adresses dans chaque dpartement au directeur de l'enregistrement, et qu'aux termes du paragraphe 8 dudit article ce fonctionnaire fixe le montant de l'indemnit "par dlgation du ministre" ; que dans la quinzaine de la notification de cette dcision au propritaire intress, celui-ci pourra adresser un recours au ministre qui statuera dans le mois, sauf recours au Conseil d'Etat ; Considrant que la dcision du directeur de l'enregistrement ayant un caractre de dcision excutoire et ayant cr des droits ne pouvait tre, par application des principes gnraux rappels ci-dessus, modifie d'office par le ministre que pour un motif de droit et seulement dans le dlai de quinze jours susmentionn ; Considrant qu'il rsulte de l'instruction que la dcision du directeur de l'enregistrement du 30 novembre 1920, accordant la dame Cachet une indemnit de 121 fr. 50, avait t notifie cette propritaire depuis plus de quinze jours lorsqu'est intervenue, la date du 25 mai 1921, la dcision du ministre des finances ; que, par suite, la dame Cachet avait un droit dfinitivement acquis au bnfice de l'indemnit de 121 fr. 50 elle alloue par le directeur de l'enregistrement et que le ministre des finances n'a pu lgalement lui prescrire d'en oprer le remboursement ; Sur les conclusions de la dame Cachet tendant l'obtention d'une indemnit plus leve : Considrant qu'il rsulte de l'instruction que la proprit de la dame Cachet constitue dans son ensemble un bien rural ; que, par suite, la convention intervenue entre la dame Cachet et le sieur Bramas, son locataire, avait le caractre non d'un bail loyer, mais d'un bail ferme non vis par les dispositions de la loi du 9 mars 1918 ; qu'ainsi c'est avec raison que le ministre des finances a, par ce motif, refus de faire droit aux conclusions de la demande dont il tait saisi ;

DECIDE :

DECIDE : Article 1er : La dcision du Ministre des Finances en date du 25 mai 1921 est annule en tant qu'elle a ordonn le reversement de la somme de 121 fr. 50. Article 2 : Le surplus des conclusions de la requte de la dame Cachet est rejet. Article 3 : Expdition ... Finances.

Analyse du Conseil d'Etat Ladministration ne peut retirer un acte individuel crateur de droits que sil est illgal et pendant la dure du recours pour excs de pouvoir, cest--dire, en rgle gnral, pendant les deux mois qui suivent sa notification ou sa publication.

Une loi du 9 mars 1918 avait, sous certaines conditions, exonr les locataires modestes du paiement de leurs loyers, les propritaires tant indemniss par ltat. Sur le fondement de ces dispositions, Mme Cachet, dont le locataire avait t exonr du paiement de ses loyers, demanda le versement de lindemnit. Ladministration ne lui accorda quune indemnit partielle et elle fit alors un recours hirarchique devant le ministre ; ce dernier, estimant que Mme Cachet nentrait pas dans le champ de la loi du 9 mars 1918, non seulement refusa daccorder lintresse le taux plein quelle demandait mais dcida de supprimer purement et simplement lindemnit qui lui avait t initialement accorde. Mme Cachet attaqua cette dcision devant le Conseil dtat, qui annula la dcision ministrielle, non pas en donnant raison lintresse sur le fond de laffaire, mais au motif que la dcision du ministre portait illgalement atteinte aux droits que Mme Cachet tirait de la dcision initiale. A loccasion de cette affaire, le Conseil dtat adopta une position de principe sur le problme du retrait des actes crateurs de droits, qui reste, aujourdhui encore, la base du droit applicable en la matire. Dans un considrant de principe particulirement dvelopp, le Conseil dtat a jug que "de manire gnrale, sil appartient aux ministres, lorsquune dcision administrative ayant cr des droits est entache dune illgalit de nature en entraner lannulation par la voie contentieuse, de prononcer eux-mmes doffice cette annulation, ils ne peuvent le faire que tant que les dlais du recours contentieux ne sont pas expirs ; que, dans le cas o un recours contentieux a t form, le ministre peut encore, mme aprs lexpiration de ces dlais et tant que le Conseil dtat na pas statu, annuler luimme lacte attaqu dans la mesure o il a fait lobjet dudit recours, et en vue dy donner satisfaction, mais quil ne saurait le faire que dans les limites o lannulation a t demande par le requrant et sans pouvoir porter atteinte aux droits dfinitivement acquis par la partie de la dcision qui na, dans les dlais, t ni attaque ni rapporte". La question du retrait des actes crateurs de droits est une question difficile car elle est domine par deux exigences contradictoires : la ncessit de permettre ladministration, lorsquelle saperoit que la dcision quelle a prise est illgale, de la retirer et le souci dassurer la stabilit des dcisions individuelles. La jurisprudence Dame Cachet sest efforce de concilier ces deux exigences contradictoires dans un sens qui, initialement au moins, a t peru comme favorisant le souci de stabilit des situations individuelles. Ladministration ne peut procder au retrait dun acte crateur de droit que sil est illgal. Lorsquelle procde ce retrait, elle doit respecter les conditions de comptence et de forme qui prvalent la date laquelle elle opre ce retrait (Sect. 4 octobre 1994, Joly, p. 428). Elle ne peut procder au retrait que pendant une priode de temps limite au cours de laquelle lacte na pas encore acquis de caractre dfinitif : pendant la priode au cours de laquelle lacte peut tre contest devant le juge de lexcs de pouvoir et, lorsque le juge a t saisi, tant quil ne sest pas prononc. Cette solution pouvait paratre encadrer trs strictement le pouvoir de retrait de ladministration. Mais elle comportait en ralit une ambigut tire de la notion de "dlais du recours pour excs de pouvoir". En effet si, en principe, ce dlai est de deux mois, les conditions de son dclenchement peuvent varier. Si lacte nest pas publi, ce qui est frquent pour les dcisions individuelles, mais seulement notifi son destinataire, le dlai de recours contentieux naura pas commenc courir lgard des tiers qui pourront donc, tout moment, lorsquils en auront connaissance, saisir le juge dune demande dannulation de lacte. Ainsi, lorsque lacte na pas t publi, le dlai de recours na pas commenc courir lgard des tiers et lacte, qui na pas acquis de caractre dfinitif, peut tre retir, sil est illgal, tout moment (Ass. 6 mai 1966, Ville de Bagneux, p. 303). Cette dernire dcision

tirait toutes les consquences de la jurisprudence Dame Cachet, au point de paratre remettre en cause lquilibre auquel elle semblait tre parvenu. Aussi, le Conseil dtat a pos certaines limites lapplication de la jurisprudence Ville de Bagneux. Il a ainsi t jug que lorsque lacte crateur de droits tait une autorisation tacite ne du silence de ladministration, cette dernire se trouvait dessaisie et quil ne lui tait plus possible de procder son retrait, mme dans le dlai du recours contentieux (Sect. 14 novembre 1969, Eve, p. 498). Par ailleurs, ladministration ne peut se fonder sur la circonstance que la notification dune dcision cratrice de droits ne portait pas mention des voies et dlais de recours, et quelle pouvait ainsi faire encore lobjet dun recours de lagent concern en vertu des dispositions du dcret du 28 novembre 1983, pour retirer cette dcision plus de deux mois aprs sa notification lintress (Ass., 24 octobre 1997, Mme de Laubier, p. 371). 30 novembre 1923 - Couitas - Rec. Lebon p. 789 Conseil d'Etat statuant au contentieux N 38284 48688 Publi au Recueil Lebon

M. Riboulet, Rapporteur M. Rivet, Commissaire du gouvernement M. Colson, Prsident

Lecture du 30 novembre 1923

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS Vu 1/ la requte sommaire et le mmoire ampliatif prsents pour le sieur Basilio Couitas, demeurant Tunis, rue de Russie n 14, ladite requte et ledit mmoire enregistrs au secrtariat du contentieux du Conseil d'Etat les 6 aot 1909 et 11 mai 1910, sous le numro 38284, et tendant ce qu'il plaise au Conseil annuler une dcision en date du 7 juin 1909 par laquelle le ministre des affaires trangres a rejet la demande d'indemnit qu'il avait form contre l'Etat franais raison du refus par l'autorit franaise en Tunisie de mettre excution deux jugements rendus par le tribunal civil de premire instance de l'arrondissement judiciaire de Sousse ordonnant l'expulsion du domaine du requrant des indignes qui s'y taient installs sans droit ; Vu 2 sous le n 48.688, la requte du sieur Couitas tendant ce qu'il plaise au Conseil

d'Etat annuler une dcision en date du 11 mars 1912, par laquelle le ministre des Affaires trangres a rejet la demande d'indemnit forme par le requrant contre l'Etat franais raison de l'expropriation de son domaine de Tabia et Houbira, expropriation rsultant en fait d'une srie d'actes et de mesures qui engageraient la responsabilit de l'Etat franais ; Vu la loi du 24 mai 1872 ; Considrant que les deux requtes susvises tendaient faire condamner l'Etat franais payer au sieur Couitas diverses indemnits pour le prjudice que lui aurait caus une srie d'actes et de mesures ayant eu pour effet de le priver tant de la proprit que de la jouissance du domaine de Tabia et Houbira ; que, raison de la connexit existant entre les faits qui leur servaient de base, il y a lieu de les joindre pour y tre statu par une seule dcision ; Sur l'intervention du Crdit foncier et agricole d'Algrie et de Tunisie : Considrant que cette Socit, raison de l'ouverture de crdit qu'elle a consentie au sieur Couitas, a intrt l'annulation des dcisions dfres qui ont contest le droit indemnit de son dbiteur ; que, ds lors, son intervention doit tre admise ; Sur les requtes du sieur Couitas : Considrant que, dans ses dernires productions et notamment dans son mmoire du 10 fvrier 1914, le sieur Couitas, abandonnant une partie des demandes antrieurement formules par lui, rclame l'Etat franais une indemnit de 4.600.000 francs, en fondant cette prtention exclusivement sur le prjudice qu'il aurait subi jusqu'au 31 dcembre 1917 du fait, par le gouvernement, d'avoir refus de prter mainforte l'excution de jugements rendus son profit par le tribunal civil de Sousse le 13 fvrier 1908, prjudice consistant dans la privation du droit de jouissance que ces dcisions lui reconnaissaient sur le domaine de Tabia et Houbira et dans la ruine conscutive de sa situation commerciale ; qu'il y a lieu, par suite, de ne statuer que sur lesdites conclusions ; Considrant, il est vrai, que le Crdit foncier et agricole d'Algrie et de Tunisie a dclar, dans son mmoire du 20 juillet 1914, maintenir aux dbats et vouloir faire juger les demandes primitivement introduites par son dbiteur et retires par ce dernier ; Mais considrant que ladite socit, simple intervenante aux pourvois, n'est pas recevable reprendre les conclusions auxquelles la partie principale a expressment renonc ; Considrant qu'il rsulte de l'instruction que, par jugements en date du 13 fvrier 1908, le tribunal civil de Sousse a ordonn "le maintien en possession du sieur Couitas des parcelles de terrain du domaine de Tabia et Houbira dont la possession lui avait t reconnue par l'Etat" et lui a confr "le droit d'en faire expulser tous occupants" ; que le requrant a demand, plusieurs reprises, aux autorits comptentes, l'excution de ces dcisions ; mais que, le gouvernement franais s'est toujours refus autoriser le concours de la force militaire d'occupation reconnu indispensable pour raliser cette opration de justice, raison des troubles graves que susciterait l'expulsion de nombreux indignes de territoires dont ils s'estimaient lgitimes occupants, depuis un temps immmorial ; Considrant qu'en prenant, pour les motifs et dans les circonstances ci-dessus rappeles, la dcision dont se plaint le sieur Couitas, ledit gouvernement n'a fait qu'user des pouvoirs qui lui sont confrs en vue du maintien de l'ordre et de la scurit publique dans un pays de protectorat ; Mais considrant que le justiciable nanti d'une sentence judiciaire dment revtue de la formule excutoire est en droit de compter sur l'appui de la force publique pour assurer l'excution du titre qui lui a t ainsi dlivr ; que si, comme il a t dit ci-dessus, le gouvernement a le devoir d'apprcier les conditions de cette excution et le droit de refuser le concours de la force arme, tant qu'il estime qu'il y a danger pour l'ordre et la scurit, le prjudice qui peut rsulter de ce refus ne saurait, s'il excde une certaine dure, tre regard

comme une charge incombant normalement l'intress, et qu'il appartient au juge de dterminer la limite partir de laquelle il doit tre support par la collectivit ; Considrant que la privation de jouissance totale et sans limitation de dure rsultant, pour le requrant, de la mesure prise son gard, lui a impos, dans l'intrt gnral, un prjudice pour lequel il est fond demander une rparation pcuniaire ; que, ds lors, c'est tort que le ministre des Affaires trangres lui a dni tout droit indemnit ; qu'il y a lieu de le renvoyer devant ledit ministre pour y tre procd, dfaut d'accord amiable et en tenant compte de toutes les circonstances de droit et de fait, la fixation des dommagesintrts qui lui sont dus ;

DECIDE :

DECIDE : Article 1er : L'intervention du Crdit foncier et agricole d'Algrie et de Tunisie est dclare recevable. Article 2 : Les dcisions du ministre des Affaires trangres en date des 7 juin 1909 et 11 mars 1912 sont annules. Article 3 : Le sieur Couitas est renvoy devant ledit ministre pour y tre procd, dfaut d'accord amiable la liquidation, en capital et intrts, de l'indemnit laquelle il a droit, raison de la privation de jouissance qu'il a d subir jusqu'au 31 dcembre 1917 par suite du refus du Gouvernement franais de prter le concours de la force arme pour l'excution des jugements susrappels. Article 4 : Les conclusions du Crdit foncier et agricole d'Algrie et de Tunisie tendant reprendre les conclusions auxquelles la partie principale a renonc, sont rejetes. Article 5 : Les dpens sont mis la charge de l'Etat. Article 6 : Expdition au ministre des Affaires trangres.

Analyse du Conseil d'Etat Larrt Couitas marque le point de dpart de la jurisprudence reconnaissant la responsabilit sans faute de ladministration pour rupture de lgalit devant les charges publiques. M. Couitas avait t reconnu propritaire en Tunisie dun domaine de 38 000 hectares et avait obtenu par jugement le droit den faire expulser les occupants. Toutefois, le gouvernement franais, auquel il stait adress plusieurs reprises, lui avait refus le concours de la force militaire doccupation, reconnue indispensable, en raison des troubles graves quaurait entrans lexpulsion de 8 000 autochtones de terres dont ils sestimaient les lgitimes occupants depuis un temps immmorial. Le Conseil dtat, saisi dune requte dirige contre le refus dindemnisation du propritaire pour le prjudice qui en rsultait, jugea que le gouvernement avait pu lgalement refuser le concours de la force arme car il avait le devoir dapprcier les conditions dexcution de la dcision de justice et de la refuser tant quil estimait quil y avait danger pour lordre et la scurit. Toutefois, M. Couitas tait en droit de compter sur la force publique pour lexcution de la dcision rendue son profit, et le prjudice rsultant du refus de concours ne pouvait tre regard, sil excdait une certaine dure, comme une charge lui incombant normalement. En lespce, le prjudice, qui lui tait impos dans lintrt gnral, consistait en une privation de jouissance totale et

sans limitation de dure de sa proprit, et il tait fond en demander une rparation pcuniaire. Ainsi, dans certains cas, le juge considre que la puissance publique peut lgalement faire supporter, au nom de lintrt gnral, des charges particulires certains membres de la collectivit, mais que le principe dgalit devant les charges publiques, tir de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789, justifie quune compensation leur soit accorde. Il convient cependant que le dommage soit anormal et spcial, cest--dire quil atteigne un certain degr dimportance et ne concerne que certains membres de la collectivit. La jurisprudence Couitas trouve souvent sappliquer en cas de dfaut de concours de la force publique pour assurer lexcution dune dcision de justice, quil sagisse de lexpulsion de grvistes dune usine ou de locataires dun appartement quils occupent indment. Lorsque lexcution de la dcision risque de troubler gravement lordre public, le refus de concours est lgal mais le prjudice qui en rsulte est anormal pass un dlai raisonnable - puisquune dcision de justice excutoire doit tre excute - et spcial - puisquil vise son seul bnficiaire. Cette jurisprudence vaut galement dans dautres cas de dcisions administratives individuelles lgales, telles le refus dautoriser le licenciement de personnels en raison des perturbations dans la vie conomique locale qui en seraient rsultes (Section 28 octobre 1949, Socit des Ateliers du Cap Janet, p. 450), le lancement dune procdure dexpropriation ultrieurement abandonne (Section 23 dcembre 1970, E.D.F. c/ Farsat, p. 790) ou encore la dcision dun office dH.L.M. de fermer dix tours dhabitation, entranant pour un pharmacien la perte de sa clientle (Section 31 mars 1995, Lavaud, p. 155). Les dcisions rglementaires peuvent elles aussi donner lieu responsabilit sans faute de ladministration (Section, 22 fvrier 1963, Commune de Gavarnie, p. 113). Le juge administratif considre que la responsabilit de la puissance publique peut galement tre engage sur le fondement de la rupture dgalit devant les charges publiques du fait de lois (voir Ass. 14 janvier 1938, Socit anonyme des produits laitiers "La Fleurette", p. 25) ou de conventions internationales (Ass. 30 mars 1966, Compagnie gnrale dnergie radio- lectrique, p. 257), dans des hypothses limites. Ce mme fondement justifie enfin la responsabilit sans faute de ladministration en cas de dommages permanents, cest--dire dpourvus de caractre accidentel, de travaux publics, quils rsultent de lexcution de travaux publics ou de lexistence douvrages publics (par ex. : Section 16 novembre 1962, Electricit de France c/ Faivre et autres, p. 615). Il est toutefois des cas dans lesquels le juge se refuse considrer quune indemnisation soit possible sur le fondement de la rupture dgalit devant les charges publiques, de crainte de paralyser toute action administrative, dont le cot deviendrait exorbitant. Il en est ainsi pour les modifications apportes la circulation gnrale et rsultant soit de changements effectus dans lassiette ou dans la direction des voies publiques, soit de la cration de voies nouvelles, alors mme quil peut en rsulter des prjudices, notamment commerciaux, importants (Section 2 juin 1972, Socit des bateaux de la cte dEmeraude dite "Les Vedettes blanches", p. 414). Cest pour des raisons similaires que le lgislateur a exclu, par larticle L. 160-5 du code de lurbanisme, lindemnisation des servitudes durbanisme, sauf hypothses trs limites. Ce dernier texte a cependant t interprt plus libralement par le juge, afin den assurer la conformit avec le Premier protocole additionnel la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales, qui reconnat toute personne le droit au respect de ses biens (Section 3 juillet 1998, Bitouzet, p.288).