L'économie Politique de La Décentralisation en Afrique Subsaharienne

Lconomie politique de la dcentralisation dans quatre pays d Afrique subsaharienne
Burkina Faso, Sngal, Ghana et Kenya

tudes rassembles sous la direction de
Bernard DAFFLON et Thierry MADIS
Lconomie politique de la dcentralisation dans quatre pays dAfrique subsaharienne

Etudes rassembles sous la direction de
Bernard DAFFLON et Thierry MADIS
Recherches
Cre en 2010 par le dpartement de la Recherche de lAFD, cette srie prsente des travaux de recherche initis et pilots par lAFD. Ils tmoignent du rle important quentend jouer lAFD dans les dbats scientifiques et publics sur le dveloppement.
Retrouvez toutes nos publications sur http://recherche.afd.fr Prcdentes publications de la collection :
Le financement de lenseignement suprieur en Mditerrane Cas de lgypte, du Liban et de la Tunisie Financing Higher Education in the Mediterranean Region The Case of Egypt, Lebanon and Tunisia Services deau et secteur priv dans les pays en dveloppement Perceptions croises et dynamique des rflexions
[ Avertissement ]
Les analyses et conclusions de ce document sont formules sous la responsabilit de ses auteurs. Elles ne refltent pas ncessairement le point de vue de lAFD ou de ses institutions partenaires.
Directeur de la publication :
Dov ZERAH
Directeur de la rdaction :
Robert PECCOUD
Conception et ralisation : Ferrari /Corporate Tl . : 01 42 96 05 50 J. Rouy /Coquelicot Imprim en France par : STIN
LAfrique en dveloppement
La version anglaise de cet ouvrage sera disponible dans le cadre de la srie LAfrique en dveloppement , cre conjointement par la Banque mondiale et lAFD en 2009. Cette srie sintresse aux grands enjeux sociaux et conomiques du dveloppement en Afrique subsaharienne. Chaque numro de cette collection dresse ltat des lieux dune problmatique et contribue alimenter la rflexion sur llaboration des politiques locales, rgionales et mondiales. Dcideurs, chercheurs et tudiants y trouveront les rsultats des travaux de recherche les plus rcents, mettant en vidence les difficults et les opportunits de dveloppement du continent. Cette collection est dirige par lAgence Franaise de Dveloppement et la Banque mondiale. Les manuscrits slectionns manent des travaux de recherche pluridisciplinaires et des activits de terrain des deux institutions. Ils sont choisis pour leur pertinence au regard de lactualit du dveloppement. En travaillant ensemble sur cette collection, lAgence Franaise de Dveloppement et la Banque mondiale entendent renouveler les faons danalyser et de comprendre le dveloppement de lAfrique subsaharienne. Membres du comit consultatif : Agence Franaise de Dveloppement Pierre Jacquet, chef conomiste Robert Peccoud, directeur de la Recherche Banque mondiale Jorge Arbache, conomiste principal Shantayanan Devarajan, chef conomiste, Rgion Afrique Ouvrages dj parus dans la srie LAfrique en dveloppement : Infrastructures africaines. Une transformation imprative, sous la direction de Vivien F OSTER et Cecilia B RICENO -G ARMENDIA , 2009.
Gender disparities in Africas Labor Market , sous la direction de Jorge A RBACHE , Alexandre KOLEV et Ewa F ILIPIAK , 2010. Challenges for African Agricuture , sous la direction de Jean-Claude DEVZE , 2010 Contemporary Migration to South Africa. A Regional Development Issue, sous la direction de Aurelia S EGATTI et Loren B. L ANDAU ( paratre, juillet 2011).
Lconomie politique de la dcentralisation dans quatre pays dAfrique subsaharienne : Burkina Faso, Sngal, Ghana et Kenya
Sommaire
Introduction gnrale
Bernard DAFFLON, Rjane HUGOUNENQ et Thierry MADIS
Bibliographie Remerciements
9
14 15
Chapitre 1 :
Dcentralisations institutionnelle et budgtaire : proposition dune grille de lecture
Bernard DAFFLON
1.1. Lapproche institutionnelle de la dcentralisation 1.2. 1.3. 1.4. 1.5. 1.6. 1.7. Le budget dcentralis La rpartition des responsabilits entre niveaux de gouvernement Le partage des ressources financires Les transferts financiers Les donnes statistiques En guise de conclusion
19
23 30 34 42 49 52 55 57
Bibliographie
Chapitre 2 :
Les finances publiques locales des collectivits territoriales au Burkina Faso
Bernard DAFFLON et Thierry MADIS avec la collaboration d Abraham KY
2.1. Histoire de la dcentralisation au Burkina Faso : 1991-2009 2.2. Organisation des collectivits territoriales dcentralises et de la dconcentration en 2009 2.2.1. La dcentralisation 2.2.2. Les circonscriptions administratives 2.2.3. Structure politico-administrative de la commune 2.2.4. Problmatiques institutionnelles 2.3. Le budget dcentralis 2.4. Le transfert des tches 2.4.1. Les domaines des tches transfres 2.4.2. La rgle de la progressivit 2.4.3. Les problmatiques de la dvolution
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61 66 67 68 70 74 76 80 80 85 89
2.5. La fiscalit locale 2.5.1. Les catgories de recettes fiscales 2.5.2. La marge de manuvre locale en matire de fiscalit 2.5.3. Le partage des impts 2.5.4. Les problmatiques 2.6. Les dotations et les subventions de ltat 2.6.1. Les aides financires de ltat aux CT (2009) 2.6.2. Les parts aux recettes 2.6.3. Limportance des aides financires de ltat (2009) 2.7. Les donnes statistiques des dpenses et des recettes 2.7.1. Les dpenses 2.7.2. Les recettes 2.7.3. Problmatique des donnes statistiques Bibliographie
90 92 95 100 101 102 102 1 11 112 113 114 115 117 119
Chapitre 3 :
Le systme de financement des collectivits locales au Sngal 121
Guy GILBERT et Emmanuelle TAUGOURDEAU
3.1. Histoire de la dcentralisation au Sngal 3.2.
3.3. 3.4.
3.5.
123 Organisation des collectivits territoriales dcentralises et de la dconcentration en 2009 126 3.2.1. Structure des collectivits dcentralises 126 3.2.2. Dconcentration et circonscriptions administratives 131 3.2.3. Tutelle et services de ltat central 132 3.2.4. Questions relatives aux institutions locales et au contrle 136 Le budget dcentralis 136 Le transfert des tches 140 3.4.1. Comptences dfinies par la loi 140 3.4.2. Comptences rellement exerces 145 3.4.3. Des comptences rellement exerces aux dpenses locales 147 3.4.4. Questions relatives lexercice des comptences transfres 151 La fiscalit locale 152 3.5.1. Les ressources des communes 156 3.5.2. Les ressources des communes darrondissement 159 3.5.3. Les ressources des communauts rurales 160 3.5.4. Marges de manuvre des CL en matire de fiscalit locale : effets-base et effets-taux 160 3.5.5. Questions relatives la fiscalit locale 162 164 164 168 170 170
3.6. Les dotations et les subventions de ltat 3.6.1. Le Fonds de dotation de la dcentralisation 3.6.2. Le Fonds dquipement des collectivits locales 3.6.3. Le budget consolid dinvestissement 3.6.4. Questions relatives aux transferts financiers de ltat aux CL
3.7. quilibre budgtaire local et endettement 3.7.1. quilibre budgtaire 3.7.2. Phnomne du budget glissant 3.7.3. Encadrement et limitation du recours lemprunt 3.7.4. quilibre financier et trsorerie 3.7.5. Questions relatives lquilibre budgtaire et financier 3.8. Les donnes statistiques des dpenses et des recettes 3.8.1. Les dpenses des collectivits locales 3.8.2. volution et structure des recettes communales 3.8.3. Donnes sur les transferts et sur lquilibre financier Bibliographie
172 172 173 174 175 176 177 177 179 181 184
Chapitre 4 :
Les finances publiques des collectivits territoriales au Ghana 185
Guy GILBERT, Rjane HUGOUNENQ et Franois VAILLANCOURT
187 4.2. Organisation des collectivits territoriales dcentralises et de la dconcentration en 2010 194 4.2.1. La dcentralisation 194 4.2.2. Structure des institutions publiques territorialises 199 4.2.3. Les rgions 201 4.2.4. Les districts 202 4.2.5. Problmes observs et questions relatives au cadre institutionnel 207 4.3. Le budget dcentralis 208 4.3 .1 . Le cadre lgislatif et rglementaire 208 4.3.2. Budgets et comptes des MMDA 210 4.3.3. Emprunts et dette des MMDA 213
4.1. Histoire de la dcentralisation au Ghana : de lindpendance 2010 4.3.4. Problmes relatifs lautonomie financire, lquilibre des budgets et des comptes, aux arrirs et lendettement 4.4. Le transfert des tches 4.4.1. Les tches transfres 4.4.2. Problmes relatifs aux comptences transfres aux MMDA 4.5. La fiscalit locale 4.5.1. Les ressources financires internes (IGF) 4.5.2. Questions relatives la fiscalit locale et lautonomie fiscale des MMDA 4.6. Les dotations et subventions de ltat aux collectivits locales 4.6.1. Transferts indirects 4.6.2. Transferts financiers directs : DACF et DDF 4.6.3. Questions relatives aux transferts financiers de ltat aux MMDA 4.7. Les donnes statistiques de dpenses et recettes locales Bibliographie
214 216 216 220

221
221 226
228
228 229 237 240 246
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Chapitre 5 :
Les finances locales des collectivits territoriales au Kenya
Rjane HUGOUNENQ, Yvon ROCABOY et Franois VAILLANCOURT
5.1. Histoire de la centralisation au Kenya, 1963-2010 5.2. Organisation des collectivits territoriales dcentralises et de la dconcentration en 2009/2010 5.2.1. La dcentralisation 5.2.2. Les circonscriptions administratives 5.2.3. Les circonscriptions lectorales 5.2.4. La structure politico-administrative des Local Authorities 5.2.5. Problmatiques institutionnelles 5.3. Le budget dcentralis 5.4. Le transfert des tches 5.5. La fiscalit locale 5.5.1. Les catgories de recettes fiscales 5.5.2. Problmatique fiscale 5.6. Les dotations et les subventions de ltat 5.6.1. Les aides financires de ltat aux communes 5.6.2. Les aides financires de ltat aux Constituencies 5.6.3. Questions relatives aux transferts 5.7. Les donnes statistiques des dpenses et des recettes 5.7.1 . Les dpenses et recettes du gouvernement central 5.7.2. Les dpenses des collectivits locales 5.7.3. Les recettes des collectivits locales 5.7.4. Observations sur les donnes statistiques des dpenses et recettes locales 5.8. La dcentralisation, la nouvelle Constitution de 2010 et les propositions de rforme du LGA : quelques observations 5.8.1. Le projet de rforme du Local Government Act (CAP 265) 5.8.2. La Constitution du Kenya (4 aot 2010) 5.8.3. Observations Bibliographie
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251 257 258 259 261 263 265 265 271 276 276 280 280 280 282 284 285 285 287 291 294 295 296 296 300 302
Chapitre 6 :
Les processus de dcentralisation : comparaison et lecture transversale des enjeux
Thierry MADIS
6.1. La grille danalyse : une grammaire permettant de faire des comparaisons transversales 307 6.2. Une dcentralisation qui nen est pas vraiment une : quelques traits communs au-del des diffrences institutionnelles 6.3. Conclusions et leons tirer 6.4. En guise de rsum
305
309 315 317
Chapitre 7 :
Commentaires et pistes oprationnelles
7.1. Commentaires Grard CHAMBAS 7.1 .1 . La mthode retenue 7.1 .2. Les rsultats obtenus 7.1 .3. Les perspectives 7.2. Pistes oprationnelles Frdric AUDRAS Bibliographie
331
333 334 335 337
33 8
347
Liste des tableaux et graphiques Liste des auteurs Liste des sigles et abrviations
349 353 354
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Introduction
Bernard DAFFLON, Rjane HUGOUNENQ, Thierry MADIS
Depuis deux dcennies en fait, la suite de lclatement de lancien bloc communiste les expriences de dcentralisation et de fdralisation se sont dveloppes dans de trs nombreux pays. Ce phnomne touche non seulement lancienne Europe de lEst mais aussi lA sie et lAfrique. chaque fois, ces initiatives soulvent les mmes questions : quelles comptences relles attribuer aux niveaux dcentraliss de gouvernement ? Quelles ressources propres concomitantes, quels transferts, quels dispositifs redistributifs prserver ou mettre en place ? Les processus de dcentralisation mis en uvre dans les pays en dveloppement (PED) depuis une vingtaine danne participent cette dmarche. Ils ont modifi et modifient encore le paysage institutionnel de ces pays. Nombre de comptences autrefois aux mains de ltat central ou de leurs structures dconcentres sont transfres aux niveaux dcentraliss. En outre, mme sil sagit dune dmarche plus rcente mais qui tend se gnraliser, les collectivits locales mergent progressivement comme des acteurs du dveloppement et se voient attribuer des responsabilits damnagement du territoire. Quelles que soient les raisons ayant prsid au processus de dcentralisation, ces attributions de nouvelles tches locales peuvent tre massives, tout au moins dans les intentions. Cela soulve une deuxime srie de questions : quelles sont les origines et les causes des mouvements allant vers davantage de dcentralisation ? Les ralisations sur le terrain concident-elles avec les desseins dcentralisateurs ? Comment lcart entre les deux peut-il tre expliqu ? Lorganisation institutionnelle freine-t-elle la dcentralisation ou bien, au contraire, lorganisation institutionnelle peut-elle tre repense et rforme pour appeler toujours davantage de dcentralisation ?
En Afrique, la phase actuelle dinstallation de la dcentralisation dbute dans les annes 1990, avec llaboration de diffrents textes de loi marquant la volont politique de dcentralisation et visant redessiner les contours institutionnels ncessaires [ 1 ]. Mais ds la fin de cette dcennie, la mise en uvre se rvle problmatique. Elle le reste aujourdhui encore dans de nombreux pays (Martinez-Vazquez et Vaillancourt, 2011). La plupart dentre eux vivent un dcalage entre lorganisation institutionnelle de la dcentralisation et le maintien dune gestion centralise des affaires publiques, y compris au niveau dconcentr. Ils butent en pratique sur les mcanismes budgtaires et financiers de la dcentralisation dont ils dcouvrent les particularits et les exigences, souvent sans pouvoir se fier un matre dapprentissage . Lexercice effectif des comptences se heurte la fois limprcision des tches dcentralises accomplir et au flou des responsabilits des divers niveaux de gouvernements. Sy ajoutent le plus souvent la mauvaise rpartition des moyens financiers, voire un manque pur et simple de moyens financiers. Cest sur cette toile de fond que lAgence Franaise de Dveloppement (AFD) opre aujourdhui dans les PED dAfrique subsaharienne sous la forme dinterventions directes auprs des collectivits locales, par des appuis aux budgets locaux ou par des financements de projets, ou sous la forme dinterventions indirectes, qui consistent alors aider les gouvernements centraux par des lignes de crdits (ou par abondement de fonds de dveloppement municipaux ou dinstitutions financires spcialises) destines in fine financer les collectivits locales, bnficiaires ultimes. Les gouvernements centraux sont ds lors en charge de la rpartition des transferts aux collectivits locales. Afin de pouvoir resituer ses interventions dans lenvironnement institutionnel des pays et, partant, de mieux en apprhender leur efficacit, lAFD a lanc pour quatre pays africains une tude portant sur larchitecture globale du systme de financement des collectivits locales. Cette tude a t engage par le dpartement de la Recherche de lAFD en lien avec la division des Collectivits locales et du dveloppement urbain, linitiative de Samuel Lefvre. Ce dernier a galement slectionn les pays de rfrence,
[1 ] Cela ne signifie pas bien sr que lenvironnement politique antrieur la lgislation rcente relative la dcentralisation nait pas jou un rle important. Mais notre dmarche ntant pas historique, nous nous sommes abstenus de remonter le temps. Le lecteur pourra se rfrer, par exemple Bayard (2009) qui contient galement une bibliographie abondante sur ce thme. De mme, dans la logique de la grille danalyse dveloppe au chapitre 2, on sest intress lcart entre larchitecture institutionnelle de la dcentralisation et la ralisation sur le terrain dans les Etat considrs. Mais on na pas examin qui ou quelles instances sont lorigine ou ont fortement influenc le design constitutionnel et lgal de la dcentralisation en amont. Cela vaut tant pour les facteurs sociopolitiques nationaux que pour les facteurs externes, notamment le rle de la Banque mondiale, du FMI, des agences nationales trangres apportant une aide financire au dveloppement ou dONG. Une telle analyse historique dpasserait le cadre de cet ouvrage.
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savoir deux pays francophones dAfrique de lOuest le Burkina Faso et le Sngal et deux pays anglophones un en Afrique de lOuest galement, le Ghana, et lautre en Afrique de lEst, le Kenya. Prcisons que ces quatre pays nont pas t choisis comme tant particulirement reprsentatifs des PED dAfrique subsaharienne, mais en raison des activits que lAFD y dploie et ce, afin de valider la pertinence de la grille de lecture en tant que dmarche mthodologique. Ltude a t confie au Dpartement dconomie politique de luniversit de Fribourg (Suisse) sous la responsabilit des professeurs Bernard Dafflon et Thierry Madis (qui en ont assum le pilotage) et de Rjane Hugounenq, membre du dpartement de la Recherche de lAFD. Lquipe de chercheurs tait compose des professeurs Bernard Dafflon et Thierry Madis (universit de Fribourg), Guy Gilbert (cole nationale suprieure de Cachan), Yvon Rocaboy (universit de Rennes I), Franois Vaillancourt (universit de Montral) et Emmanuelle Taugourdeau (charge de recherche au CNRS). Le prsent ouvrage rassemble les rsultats des recherches entreprises en quipe. La dmarche analytique a t organise en quatre tapes : tude des textes de dcentralisation des pays slectionns ; tude en conomie institutionnelle de leur architecture de dcentralisation ; tude en politique conomique des structures de financement des collectivits territoriales (CT) dcentralises ; et vrification sur le terrain. Dans le dtail, chacune de ces tapes sest organise comme suit :
(1) Il sest dabord agi de construire une grille de lecture de la dcentralisation, afin
de produire un format de comparaisons permettant une lecture transversale, pour les quatre pays slectionns, des thmes reconnus comme pertinents pour tout projet de dcentralisation (voir le chapitre 1 pour une prsentation de la grille). En mme temps, une fois valide sur le terrain, cette grille devrait servir de rfrence (benchmark) pour dautres pays pas seulement africains dans lesquels lAFD intervient.
(2) Ltape dite de pupitre a permis dtudier les contours institutionnels de la

dcentralisation dans chacun des quatre pays : ce sont eux en effet qui vont donner le la . Lanalyse en conomie institutionnelle des textes de loi sur lorganisation des collectivits locales, les comptences dvolues, les sources de financement et les formules de transfert montre la dcentralisation telle que voulue idalement non pas au sens optimal du terme, mais selon les prfrences et les choix exprims par les autorits souveraines (pouvoir excutif) et le pouvoir lgislatif de chaque pays.
(3) Ltape suivante sest droule sur le terrain, par quipe de deux, pour confronter
le dessin institutionnel la ralit. Des entrevues avec les reprsentants des ministres affects par la dcentralisation mais aussi avec des associations de
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collectivits territoriales ont t organises, suivies de visites de communes et dentretiens avec des personnalits locales particulirement au fait de lhistoire et des pratiques de dcentralisation. Les chapitres 2 5 restituent pour les quatre PED les constatations rsultant de la confrontation entre lidal souhait et les ralits du terrain telles que nous les avons apprhendes. Afin de renforcer la qualit comparative des chapitres consacrs aux cas nationaux, chaque texte rdig pour un pays par lquipe visiteuse a t soumis la lecture critique et attentive dune autre quipe.
(4) La dernire tape qui fait lobjet du chapitre 6 tire les conclusions gnrales de
la dmarche analytique. Quels sont les points communs, les forces et les faiblesses que lon retrouve dans lexprience de dcentralisation des quatre pays analyss ? Peut-on, partir de ces contextes nationaux, dgager des leons et formuler des propositions permettant de consolider, voire de renforcer la dcentralisation ? Quels sont les risques institutionnels ou financiers encourus par des organismes externes, nationaux, internationaux ou organisations non gouvernementales (ONG), qui concourent une dmarche descendante ( top-down ) de dcentralisation ? Comment contextualiser cette dmarche pour faire en sorte que les acteurs locaux se lapproprient ? Le chemin de la dcentralisation se parcourt en trois grandes tapes. La premire, en amont, consiste identifier quelle est la dcentralisation voulue et choisie par un PED. Il faut tre clair, ce stade, sur la dmarche et la mthode suivies : il ne sagit pas de fixer une norme thorique de dcentralisation pour corseter le pays analys dans la norme annonce. Il est question ici de votre dcentralisation celle du PED analys selon ses propres attentes. Lexpertise rpond la question : dites-nous comment vous dfinissez votre dcentralisation et comment cela se traduit dans les institutions. Nous analyserons si les actes de dcentralisation poss sur le terrain sinscrivent dans cette volont annonce. La deuxime tape se droule en aval : elle concerne la performance. La dcentralisation vise renforcer la gouvernance locale, mieux servir les rsidents locaux selon leurs prfrences exprimes dmocratiquement, rduire les poches de pauvret locales, mais aussi inciter et dynamiser le dveloppement local. Les objectifs peuvent tre multiples. La difficult est de cibler ceux qui ont t retenus, pas toujours explicitement, et de trouver les variables explicatives permettant de quantifier et dapprcier, dfaut de mesurer, le chemin parcouru. On ne peut pas juger du progrs de la dmocratie, de la lutte contre la pauvret ou du dveloppement local sans tablir le lien de causalit entre les fonctions dcentralises, les variables explicatives et les rsultats.
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La troisime tape est celle des financements. Il ne suffit pas pour finaliser la dcentralisation de distribuer des fonds ou des dotations budgtaires. Il faut encore que les ressources attribues aient une base prenne dans un systme budgtaire assurant la soutenabilit long terme des financements locaux et crant les conditions de responsabilit financire des lus locaux. De ce point de vue, la mise en place dune logistique concrte du systme budgtaire, fiscal, comptable et administratif est indispensable, aussi bien dun point de vue technique que de celui de lanalyse conomique qui permet de mesurer et dvaluer les progrs, la performance et les effets de la dcentralisation. Lapproche dveloppe dans les chapitres de cet ouvrage est nouvelle. Le but de lanalyse nest pas dvaluer si le modle de dcentralisation adopt est juste ou non il nexiste dailleurs pas de modle de dcentralisation qui servirait de rfrence puisque les causes sont multiples (Bird et Ebel, 2007) Il est de prendre la mesure de la dcentralisation telle quelle a t ralise ce jour, dans un contexte national particulier, et de la confronter larchitecture institutionnelle annonce. Les divergences qui rsultent de lobservation et de lanalyse permettent alors au pays de dcider les rformes appropries. La mthode prconise, dtaille dans le chapitre 2, tablit clairement ce point : il ny a pas transposition dune analyse occidentale ou europenne [ 2 ] ltat africain. Lapproche est clairement contextualise chaque pays. La grille de lecture servant de rfrence fournit une dmarche analytique incluant des arguments qui ne sont pas quconomiques et budgtaires, mais aussi sociopolitiques. Elle organise un questionnement par squence qui vise forcer la cohrence de rponses, et donc de la dmarche dcentralisatrice. La grille de lecture ne fournit pas de rponse, ni de modle. Il appartient aux partenaires des ngociations de dcentralisation les stakeholders de sapproprier cette grille de lecture et den faire usage dans le contexte et les spcificits de leur propre dmarche dcentralisatrice.
[2] Au sens de lapplication transpose lAfrique subsaharienne de la Charte europenne de l autonomie locale (Conseil de lEurope, 1986).
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Bibliographie
BAYART J.-F., (2009), La dmocratie lpreuve de la tradition en Afrique subsaharienne , Pouvoirs, La dmocratie en Afrique , 2009/2 n o 19, Le Seuil Paris, pages 27 44. B IRD , R.-M. et R.-D. E BEL (dir. pub.) (2007), Fiscal Fragmentation in Decentralized Countries: Subsidiarity, Solidarity and Asymmetry, Edward Elgar Publishing et Banque mondiale, Cheltenham et Washington, DC. CONSEIL DE L E UROPE , (1986), Charte europenne de lautonomie locale et Rapport explicatif , dition 1996, Conseil de lEurope, Strasbourg. MARTINEZ-VAZQUEZ J. et F. VAILLANCOURT (dir. pub.), (2011), Decentralization in Developing Countries: Global Perspectives on the Obstacles to Fiscal Devolution, Edward Elgar, Cheltenham, Studies in Fiscal Federalism and State-local Finance.
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Remerciements
Le prsent ouvrage naurait pas vu le jour sans laide de nombreuses personnes rencontres sur le terrain et qui ont facilit notre tche. Au risque doublier un nom, nous aimerions ici exprimer notre gratitude tous les intervenants. Rjane HUGOUNENQ, du dpartement de la Recherche de l AFD, fut la cheville ouvrire de ce projet. Elle na mnag ni sa peine ni son dynamisme pour initier et co-piloter cette tude. Au Burkina Faso, les personnes suivantes nous ont aids dans nos recherches de terrain et ont partag avec nous leur vision de la dcentralisation in situ : Toussaint Abel COULIBALY, ministre dlgu charg des Collectivits territoriales, ministre de lAdministration territoriale et de la dcentralisation ; Evariste MILLOGO, directeur de lA ppui aux collectivits territoriales la direction gnrale du Budget ; Bnfou TRAORE, inspecteur du trsor DAF au ministre de lEnseignement de base et de lalphabtisation ; Blaise BADO, directeur gnral du Fonds permanent pour le dveloppement des collectivits territoriales ; Patrice NIKIEMA, prsident du conseil rgional du Centre ; Charles NIODOGO, secrtaire gnral de la rgion du Centre ; Somwaya Patrice SYAN, 2 e vice-prsident du conseil rgional du Centre-Nord, Association des rgions du Burkina Faso ; Hlne BOUDA, maire de Bakata pour lA ssociation des maires du Burkina Faso (AMBF) ; Passoalgba Benjamin KAGAMBEGA, maire de Laye (AMBF) ; Nabi NIMAY, maire de Koti (AMBF) ; El Hadj Dramane COMPORE, 2 e adjoint au maire ; Sbastien KIMA, secrtaire gnral ; Mme OUABA directrice des Affaires financires, commune de Ouagadougou ; Julien NONGUIERMA, maire ; Mme TIENDREBEOGO, secrtaire gnrale, commune rurale de Komsilga ; Raogo Antoine SAWADOGO, ancien ministre MAT et scurit ; Peter HOCHET, Labo Citoyennet ; Patrice TRANCHANT, directeur de lA FD au Bukina Faso ; Christophe BARAT, charg de mission, macroconomie, eau et assainissement, AFD ; Olivia DABBOUS et David WILLECOME, AFD Paris ; Jean-Michel BRETEL, conseiller technique AMBF ; Jean-Marc LECOQ, conseiller technique auprs de la direction gnrale des Impts ; Frdric RAYNOUARD, conseiller de la ville de Lyon auprs de Ouagadougou ; Bertrand RIFFIOD, conseiller technique MATD et Pierre Hassan SANON, attach de coopration pour la gouvernance locale. Nos interlocuteurs au Sngal furent : Amadou Moctar GAYE, directeur de la division financire de la direction des Collectivits locales ; Mbaye TOURE, DAF de la ville de
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Dakar ; Ibrahima NDIAGNE, directeur technique de la Communaut des agglomrations de Dakar (CADAK) ; Ibrahima SOKHO, prfet du dpartement de Dakar ; El Hadji Malick GAKOU, prsident du conseil rgional de Dakar ; Alain NDOOR, Mamadou NDIONE et Moctar THIAM, Banque mondiale ; Cheif Macky SALLE, maire de Guediawaye ; Mamadou Moustapha DIOP, secrtaire gnral de la commune de Guediawaye ; Mamadou Oumar BOCOUM, receveur percepteur municipal de Dakar ; Khalifa Ababacar SALL, maire de Dakar ; Rahmatouca SOW, directrice de cabinet adjointe de la mairie de Dakar ; Joseph NDOUR, Boubacar TRAORE et Ahmadou Lamina KEBE, magistrats la Cour des comptes ; Babakar FALL et Mamadou ALHOUSSEYNOU, Agence de la statistique ; Alione NDOYE, maire darrondissement du Plateau ; Kbir SOW, Cheifh T. SENE et Pierre COLY, Agence de dveloppement municipal ; Abdou DIAO et Ariama CISSE, ministre de lEnseignement, direction de lEnseignement lmentaire ; Papa Oumar DIALLO, direction gnrale des Impts ; Gorgui CISSE, prsident de la communaut rurale de Yenn ; Denis CASTAING, directeur de lAFD au Sngal ; Mathieu VASSEUR, Alexandra DIABY et Graldine BARBE, chargs de mission AFD et Franois R. GIL, AFD Paris. Au Ghana, nous avons pu compter sur lappui de : SE Joseph YIELEH CHIREH, ministre des Collectivits locales, du dveloppement rgional et de lenvironnement (MLGRDE) ; D.A. NYANKAMAWU, Chief director du MLGRDE ; Johnson M. ALIFO, LG inspectorate du MLGRDE ; Kwamena AHWOI, conseiller du prsident et professeur au Ghana Institute of Management and Public Administration ; Eva Esselba MENDS, chef du Budget Development Unit au ministre des Finances ; Yaw OKYERE-NYAKO, directeur, ERM-Bilateral au ministre des Finances et de la planification conomique ; Emma Lilian BRUCE-LYLE, ministre de la Chefferie et de la culture ; Alhaji Ibrahim Mohammed SHERIF, prsident de la National Association of Local Authorities of Ghana (NALAG) ; SE Samuel OFOSU-AMPOFO, ministre de la rgion Est ; SE Baba JAMAL, Deputy Regional Minister de la rgion Est ; SE John Kwao SACKEY, Ga East Municipal Assembly ; Kollan K. SEIDU, Ga East Municipal Assembly ; Mawuli V. HEWLETT, GA East Municipal Assembly ; SE Inush Abdulai B. FUSEINI, Chairman Constitutional Legal and Parliamentary Affairs de Tamale Central Constituency ; Lydia Esther NAA ADJELEY SACKEY, directeur du budget de lassemble mtropolitaine dAccra ; Joshua Magnus NICOL, administrateur du District Assembly Common Fund (DACF) ; Dr Isaac F. MENSA-BONSU, Director Plan Coordination de la National Development Planning Commission (NDPC) ; Swanzy George WINFUL, Ghana Audit Service ; Volker MONIKES, GTZ ; Peter WEFERS, KfW ; Martin KNOLL, KfW ; Lars Moller LARSEN, Royal Danish Ambassy ; Barbara MURRAY, CIDA ; Francis HURTUT, ambassadeur de France ; Christian JOLY, attach de coopration lambassade de France ; Bruno DEPRINCE, AFD Accra ; et Anne CHAPALAIN, AFD Paris. Les auteurs
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remercient Augustine ATIAH pour la recherche, difficile, des documents statistiques et des informations chiffres, ainsi que Samuel LEFVRE (chef de projet Ghana lA FD) pour ses commentaires, qui ont permis denrichir le texte initial du chapitre 5 consacr au Ghana. Au Kenya, lquipe de recherche a pu compter sur laide et les apports de : Bernard CALAS, IFRA ; Josphine KANYI, Ministry of Finance, Department of Economic Affairs ; Leah ROTITCH, Ministry of Education ; Ruth KIIRU et David TAMBO, Ministry of Local Government ; Angeline HONGO, Simon LAPPER, Ministry of Local Government, Kenya Local Government Reform Programme ; Murimi MURAGE, LATF Advisory Committee ; Agns ODHIAMBO, CDF Board ; John MUE, Nairobi City Council ; John KITILIT, Pamelah OSANO et Milicent YUGI, Municipal Council of Nakuru ; Jimmy WAITITU, County Council of Kiambu ; Hamisi MBOGA, Association of Local Government Authorities of Kenya (ALGAK) ; Emilie COINDET, Olivier DELEFOSSE, Anthea MANASSEH et Jean-Pierre MARCELLI, de lA FD Nairobi. toutes nos questions, les personnalits rencontres ont essay dapporter des rponses, des voies de solutions, des suggestions damlioration ou encore de livrer leur point de vue. De nombreuses pistes de rflexion ont ainsi t traces. Nos propres notes et analyses ont pu, en consquence, tre compltes, affines et prcises dans la rdaction des chapitres qui suivent. Nous les en remercions vivement. Les analyses et conclusions de cet ouvrage restent videmment de lentire responsabilit des auteurs et, selon lusage, ne reprsentent pas ncessairement le point de vue officiel de lAFD et des institutions partenaires ou visites. Nous osons croire que ces chapitres participeront une meilleure comprhension des processus de dcentralisation dans les PED africains visits et contribueront cette magnifique dmarche qui vise dvelopper mieux encore lautonomie budgtaire des collectivits locales, la dmocratie participative et la bonne gouvernance locale.
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Chapitre 1
1
Bernard DAFFLON
La dmarche propose dans ce chapitre est lapplication dune mthode danalyse procdant de lconomie politique institutionnelle, fonde sur de nombreuses annes de pratique de la dcentralisation (Dafflon, 2009, 2010 et 2011). Elle se dcompose en deux tapes, institutionnelle et sur le terrain. Dans un premier temps, en examinant les objectifs et les moyens de mise en uvre de la dcentralisation tels que dcrits dans les textes constitutifs dun pays, cette dmarche permet danalyser la cohrence des instruments de dcentralisation proposs par rapport aux buts noncs. On mesure dj, ce stade, si la dcentralisation se rsume des effets dannonce ou sil y a volont, en particulier de la part des politiques et des administrations centrales, daboutir une relle dvolution des comptences et des ressources financires. Dans un deuxime temps, la mthode confronte larchitecture institutionnelle la ralit du terrain. Lanalyse de politique conomique institutionnelle permet de mesurer ou, tout le moins, dapprcier le chemin parcouru. Elle met en vidence les acquis de la dcentralisation, quil sagit de consolider, les dficiences, auxquelles il faut remdier, et les dficits encore surmonter. Cette approche prsente au moins deux avantages. Premirement, elle ne se rfre pas une norme thorique, mais elle est positive. La rfrence (Benchmark ) nest pas un tat optimal de ce que devrait tre la dcentralisation selon les thories du fdralisme financier ft-il de seconde gnration (Dafflon et Madis, 2008) mais le design institutionnel du pays analys. En dautres termes, le Benchmark nest pas un modle mais ce quun pays particulier sest donn comme objectifs sous rserve de la cohrence premire entre objectifs et instruments dans le design . Le second avantage de la mthode est quelle fait limpasse sur les donnes
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quantitatives : elle est applicable mme sans donnes quantitatives fiables sur les dpenses et les recettes dcentralises. En fait, labsence ou les lacunes statistiques sont intgres dans lanalyse comme signe dun grave dficit mais elles ne lempchent pas : le chercheur ne reste pas dmuni si un ratio de dcentralisation nest pas calculable ! Cela tant, la mthode est contextualise chaque pays pris individuellement. Chacun des quatre chapitres nationaux qui suivent peut se lire de manire totalement indpendante des autres. Ainsi, la dcentralisation dun pays le Burkina Faso par exemple est analyse dans le seul chapitre qui lui est consacr (chapitre 3) et o lon compare ce que le pays annonce vouloir tre et ce quil pratique sur le terrain. Il nest pas besoin, pour comprendre lenjeu burkinab de la dcentralisation, de sappuyer sur la lecture des trois autres tudes de cas. Rien nempcherait dailleurs de contextualiser cette approche dautres pays que les quatre choisis par lA FD. Dans le mme temps cependant, le fait que les quatre tudes de cas se dclinent selon le mme schma offre une nouvelle ouverture, transversale. Cela permet de comparer entre eux les processus de dcentralisation et de tirer parti de lapprentissage par la pratique ( Learning by Doing ). Cest ce stade de la dmarche quintervient le choix de lA FD, souhaitant un regard transversal sur quatre pays dAfrique subsaharienne. La comparaison transversale est synthtise dans les chapitres 6 et 7 de cet ouvrage. Les quatre chapitres consacrs la dcentralisation des finances publiques au Burkina Faso, au Sngal, au Ghana et au Kenya sont organiss sur la mme grille de lecture, comprenant les squences suivantes :
(i) une approche historique rsume de la dcentralisation dans le pays ; (ii) la description de lorganisation institutionnelle des collectivits territoriales (CT) dcentralises ; (iii) lexamen du budget dcentralis ; (iv) la rpartition des tches et des comptences entre niveaux de gouvernement, entre dconcentration, dlgation et dvolution ; (v) la fiscalit locale propre ou dlgue, exclusive ou partage ; (vi) ltude du design et des formules de transferts financiers de ltat central vers les CT, dotations globales ou spcifiques, incitatives et prquatives ; (vii) la question de lquilibre budgtaire et de lendettement, si des dispositions particulires dtachent cette thmatique de ltape (iii) ci-dessus ; (viii) une apprciation des donnes statistiques des dpenses et des recettes disposition de lanalyste.
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Cette succession de thmes est croise avec un certain nombre dinterrogations et dobjectifs analytiques formant la grille de lecture prsente ici. Larticulation des chapitres selon la mme dclinaison a pour but premier de permettre des comparaisons thmatiques de la dcentralisation pour les quatre pays ce que le chapitre 6 restitue. Lambition est de dcouvrir les convergences, leons et perspectives tires de la mise en uvre de la dcentralisation dans les pays en dveloppement (PED) dAfrique subsaharienne.
1.1. Lapproche institutionnelle de la dcentralisation

Les deux premires tapes de la grille de lecture propose abordent les questions historiques et celles de lorganisation institutionnelle de la dcentralisation dans les contours quen donnent la Constitution nationale ou les lois portant sur la dcentralisation dans chaque pays. La Constitution et les lois dfinissent le cadre institutionnel et les principes normatifs de la dcentralisation : son design non pas en termes didal, mais au vu de ce que souhaite ou envisage le lgislateur national. La mthode danalyse recourt aux enseignements de lconomie institutionnelle et de la thorie conomique des choix collectifs appliqus au fdralisme financier. Comprendre lorganisation institutionnelle de la dcentralisation, puis montrer que lorganisation institutionnelle telle quelle est pratique dans les faits est diffrente, parfois mme bien loigne des schmas dorganisation proposs par la Constitution et dans les textes officiels, est une dmarche pralable indispensable pour analyser la dcentralisation budgtaire et en apprcier la performance. Dans ce cadre, la grille de lecture permet danalyser la cohrence des choix des gouvernements au regard des multiples tapes que suppose la mise en uvre de la dcentralisation. Lhypothse initiale est que ces choix sont assums et sont ceux qui sont explicitement stipuls dans les textes. Mais partout, et pas seulement dans les PED qui souscrivent la dcentralisation, force est de constater des dcalages entre le design et son application sur le terrain. La grille de lecture et lanalyse comparative des pays tudis doivent permettre de prendre la mesure de cet cart et de la comprendre comme dmarche dapprentissage. On y dcouvre des choix implicites, parce que difficiles expliquer ou justifier ouvertement, des rsistances, parce quil faut partager le pouvoir, ainsi que des lenteurs et des incomprhensions, quil faut dbusquer et rectifier. Ainsi, les quatre chapitres suivants tentent de rendre compte des relations informelles qui faonnent et parfois dforment le design institutionnel. La figure 1 illustre la dmarche adopte. Selon les normes traditionnelles du fdralisme financier ( de bas en haut ) ou de la dcentralisation ( de haut en bas ), lorganisation hirarchique est verticale dans un systme trois niveaux de gouvernement avec un tagement centre-rgions-
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collectivits locales . En outre, en ce qui concerne lexercice de la dmocratie, elle sinscrit dans une triple relation du corps lectoral (les votants ) vers la commune, vers la rgion et vers le centre. Mais la ralit est plus complexe. Considrer un modle fdral ou dcentralis, cest admettre et donner un pouvoir de dcision aux CT. Or, le raisonnement conomique (conomie dchelle, effets de dbordement, standardisation de normes de services, raisons macroconomiques ou redistributives), ainsi que les habitudes bureaucratiques tendent centraliser (Dafflon et Madis, 2008, pp. 21 et sqq.). La figure 1 montre quels sont les rseaux de relations possibles entre les collectivits et les chelons de gouvernement dans un systme trois niveaux, tant pour les units gouvernementales que pour les citoyens.
Figure
Rseaux de relations possibles dans un systme dcentralis

Gouvernement fdral/central
R1
R2
R3
...
C 1.4 C n.1
Rn
Niveau rgional
C 1.1
C 1.2
C 1.3
C n.2
...
etc.
Niveau local (communes)
Votant mdian Rsidents Citoyens Contribuables Bnficiaires
Source : Dafflon, 2010a.
Pour les units gouvernementales

G
Relations verticales (traits continus) strictement hirarchiques un niveau, entre les collectivits locales et la rgion laquelle elles appartiennent (entre C 1.1 , C 1.2, C 1.3 et C 1.4 et la rgion R 1) ou entre une rgion et le gouvernement central. Relation verticale qui joue saute-mouton lorsque les collectivits locales peuvent sadresser directement au centre, sans passer par lintermdiation de la rgion (par exemple C 1.1 avec la ligne verticale sa gauche, vers le centre).
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Relations horizontales entre collectivits de mme niveau, par exemple entre C 1.1 et C 1.2 (rectangles horizontaux correspondants) pour les communes appartenant la mme entit rgionale, ou entre R 1 et R 2 pour les rgions. Ce sont les syndicats intercommunaux et toutes les formes analogues de collaboration intercommunale. Relations horizontales entre collectivits locales appartenant des rgions diffrentes (par exemple entre C 1.4 et C n.1), ce qui ne manque pas de crer des problmes si les lgislations diffrent dune rgion lautre (comme dans le cas des cantons suisses ou des Lnder allemands). lintrieur des units gouvernementales, les relations entre lus locaux et fonctionnaires doivent tre lues avec attention. Quel est le lien hirarchique : fonctionnaire nomm (et pay) par lautorit locale elle-mme ou par le niveau suprieur de gouvernement ; fonctionnaire dlgu lautorit locale dans sa capacit fonctionnelle, mais restant fonctionnaire du gouvernement central par rattachement administratif une unit dconcentre ? En cas de divergence ou de situation conflictuelle, quelle autorit le fonctionnaire doit-il rpondre ? Quen est-il du passage du statut de fonctionnaire central, dlgu et exerant des comptences au niveau local, au statut demploy local ? Quen est-il dune situation o le fonctionnaire dtach au local dtient la capacit managriale et technique face un lu qui ne matrise pas forcment les fonctions de production des biens et services locaux ? Les nouvelles thories de la dcentralisation mettent laccent sur la formation des comptences ( capacity building ) qui doit accompagner la dcentralisation ce qui est ncessaire mais nabordent que trs rarement la question des positions hirarchiques, du statut de fonctionnaires et de leur fidlisation au ministre dont ils dpendent versus lautorit locale, sources possibles de conflit. Les tudes de cas devraient prendre en considration ces aspects.
Pour les agents conomiques

La figure 1 utilise les termes de votant mdian , rsidents , citoyens , contribuables et bnficiaires parce que ces termes ne sont pas synonymes. Chaque catgorie ainsi dsigne peut tre touche de manire spcifique par la dcentralisation des tches ou des ressources. La thorie traditionnelle ne se proccupe pas de cette distinction : elle simplifie en disant quelle sadresse un votant mdian , rationnel et inform, nadoptant pas de comportement stratgique. En rfrence au principe dquivalence dOlson (1969) sur la rpartition des responsabilits entre les niveaux de gouvernement, selon lequel le cercle des dcideurs, celui des payeurs et celui des bnficiaires devraient autant que possible concider, lanalogie serait que les citoyens dcident, les contribuables paient, tandis que les rsidents, voire les utilisateurs bnficient. Or, la ralit est autre. Les primtres de ces groupes ne
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concident pas : au niveau local par exemple, les rsidents trangers nont le plus souvent pas le droit de vote ils ne dcident donc pas mais ils sont contribuables donc ils paient. Sils sont rsidents, ils peuvent ou non bnficier, ntant pas utilisateurs (ainsi, tous les contribuables contribuent au financement de lcole obligatoire, mme sils nont pas denfants en ge dtre scolariss). Dans la mesure o les rsidents ont des droits civiques, ils peuvent sadresser la commune, mais aussi sauter cet chelon pour sadresser directement la rgion, voire ltat central. Certes, sauter un niveau de gouvernement devient sans doute plus coteux pour exercer un droit de participation dmocratique, mais la voie nest pas bouche systmatiquement. Loin dpuiser toutes les subtilits des relations entre collectivits publiques ou entre agents conomiques appartenant lune et lautre collectivit, la figure 1 montre simplement quavec la dcentralisation, la thorie conomique saventure dans un rseau de relations fort complexe et, sans aucun doute, bien plus compliqu que la simple relation tat-agent conomique prvalant en finances publiques. Le fait dajouter un ou deux niveaux de gouvernement (local, rgional) entre le citoyen et ltat central ne revient pas simplement ajouter une ou deux relations verticales, mais tisser une toile sur une trame institutionnelle plus subtile. linstar de Lockwood (2006, p. 33), on peut accepter que, sils sont pris en considration, les institutions dmocratiques (lections, votations, referendum) et les processus institutionnels par lesquels sexercent ces relations vont jouer un rle dterminant sur les rsultats, ici de la dcentralisation. Quant aux contenus des relations ainsi tisses, on comprendra immdiatement quils ne sauraient se restreindre aux seules questions de nature conomique. Force est de constater que le trs fort mouvement de fdralisation et de dcentralisation travers le monde nest pas uniquement dtermin par des considrations defficacit conomique (Bird et Ebel, 2007). Dautres facteurs relvent de la lutte contre la pauvret (Afrique, Amrique latine, Balkans), de la raction la mondialisation et la concurrence (Europe, Amrique latine), dune meilleure gouvernance (Afrique, Balkans, Europe de lEst), defforts pour rsoudre des problmes de minorits ou de socits fragmentes (Balkans) ou encore de la volont de restituer au niveau local la matrise du dveloppement (Afrique, Amrique latine, Inde). Ainsi, lanalyste fait face une double proccupation : prendre en compte la fois (i) le rseau des liens institutionnels possibles ; et (ii) un argumentaire bas non pas seulement sur des critres purement budgtaires et conomiques, mais tenant compte des dimensions historiques, sociales et institutionnelles spcifiques chaque pays. Cette approche binomiale fonde et caractrise une vision europenne du fdralisme financier et de la dcentralisation. Lapproche positive lance par les chercheurs
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europens [ 3 ] sest dveloppe pour devenir un mouvement global qui caractrise aujourdhui une grande partie de la recherche sur les systmes dcentraliss [ 4 ]. Il consiste en un dialogue mondial et un partage des expriences et des meilleures pratiques du fdralisme. Ses fondements peuvent tre rsums en quatre points (Blindenbacher et Koller, 2003 ; Tth, 2007) : variation dans le temps, variation dans lespace, conflits entre les objectifs conomiques et conflits avec les objectifs non conomiques.
Variation dans le temps

Tout systme intergouvernemental volue de manire dynamique, comme consquence ou en fonction de changements dans lenvironnement politique et socioconomique. Des facteurs exognes tels que louverture des marchs nationaux et internationaux, la concurrence des nouvelles conomies et la mondialisation multiplient et renforcent les externalits financires entre pays, influencent les flux de recettes fiscales et largissent le cercle des bnficiaires potentiels de services publics. Les progrs de la technologie augmentent la demande pour des dpenses publiques supplmentaires (dans le domaine des soins par exemple). La dmographie ou des changements de comportement sur le march du travail modifient les politiques publiques qui se centralisent (la scurit sociale ou la prise en charge des personnes ges dpendantes) ou se renforcent au niveau local (les structures daccueil de la petite enfance permettant de concilier travail et famille). Les rgles de discipline budgtaire et de limite lendettement mettent la pression sur les gouvernements nationaux pour contrler les budgets publics et laccumulation de la dette tous les niveaux de gouvernement. De mme, des facteurs endognes comme lvolution des prfrences des citoyens (par rapport au choix entre efficacit et quit, par exemple) influencent les arbitrages politiques concernant la redistribution interrgionale ou encore les modles de financement des services publics.
[3] On qualifie cette vision d europenne dans la mesure o cest en Europe que sont apparus les premiers doutes tant thoriques que pratiques sur les noncs et conclusions du modle traditionnel. [4] Dans une contribution pour discussion parue en 2006, Weingast rejoint le point de vue avanc par lcole europenne et relve galement que le fdralisme financier de deuxime gnration doit inverser la rflexion. Ainsi peut-on lire dans son introduction : Much fiscal analysis of developing countries is on the following pattern: the academic literature is drawn on to construct a model fiscal system; the existing situation in a particular country is examined to determine how it diverges from the model; and a fiscal reform is then proposed to transform what is into what ought to be. This approach is deficient because it does not require sufficient detailed examination of existing reality to ensure that the assumptions postulated in the model are congruent with reality, that the recommended changes can in fact be implemented, or that, if implemented, they will in fact produce the desired results. In contrast, my approach is first to study in detail exactly how the existing system works, and why it works that way, in order to have a firm basis for understanding what changes may be both desirable and feasible. My emphasis has thus always been more on what can be done than on what should be done. (Weingast, 2006).
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Variation dans lespace

Consquence directe du premier point, les feuilles de route et les chemins parcourus par les diffrents pays prsentent une grande diversit, ce qui explique une partie des disparits dans les relations intergouvernementales dun pays lautre. Les variations dans le degr de dcentralisation des comptences et des ressources expliquent pour une bonne part les diffrences dans les objectifs et normes choisis concernant le rle des transferts prquatifs. La perception de lautonomie locale ou le degr de mobilit des contribuables expliquent les diffrences dattitude politique envers la concurrence fiscale, considre ici vertueuse et l dommageable. La dimension spatiale dans loffre de services publics dcentraliss peut prendre plusieurs formes : mobilit territoriale, concurrence fiscale, mais aussi comparaison des prestations et des cots fiscaux dun lieu lautre (ou Yardstick Competition ). Dans les PED, la mobilit individuelle, le plus souvent vers les centres urbains, est due des motifs de survie conomique plutt qu des choix budgtaires conscients. La dcentralisation est alors considre comme un instrument de matrise de la croissance urbaine. La concurrence fiscale est rduite, voire inexistante, car la mobilit des bases est de fait limite par labsence dopportunit de trouver des alternatives (sauf sparer le domicile fiscal du lieu de production ce qui pose de gros problmes de rpartition dimpts). Ce nest donc plus le dplacement dans lespace qui importe, mais la comparaison entre collectivits dcentralises qui peut servir dincitation amliorer le rapport qualit/prix (fiscal) des prestations fournies. Encore faut-il que la gestion de production et lorganisation comptable des CT soient adquates et fournissent les informations ncessaires pour que des comparaisons soient possibles ce qui plutt rare dans les PED.
Conflits entre les objectifs conomiques

La dcentralisation ne se limite pas au seul domaine defficacit conomique dans la production des services locaux. Disposant dun certain degr dautonomie, les rgions et les communes ont souvent un point de vue diffrent de celui du gouvernement central quant aux politiques de redistribution et aux politiques macroconomiques (stabilisation et croissance locales et rgionales par opposition la croissance nationale, utilisation des ressources naturelles, protection de lenvironnement). De plus, la mobilit individuelle interrgionale tant loin dtre un fait choisi et pratiqu, comme cest le cas aux tats-Unis, et tant sans doute bien moins intense en Europe, dans les conomies en transition et, pour ce qui concerne cet ouvrage, dans les PED, les politiques de redistribution menes par les gouvernements dcentraliss ne risquent pas dentraner une distorsion dans lallocation des facteurs de production ou une implosion du systme redistributif.
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Conflits avec les objectifs non conomiques

Les politiques publiques fondes sur les objectifs purement conomiques (efficacit allocative et productive, stabilit macroconomique, etc.) peuvent entrer en conflit avec des objectifs non conomiques de dcentralisation tels que lautonomie, la solidarit ou encore la protection des intrts des minorits. Les politiciens sont souvent appels procder des arbitrages ( Trade-off ), le scnario le plus connu tant le fait de devoir choisir entre efficacit et quit. Les choix sont le plus souvent normatifs, guids par des jugements de valeur plutt que bass sur des critres de rationalit purement conomique. Cela ne veut pas dire que les uns soient meilleurs que les autres : cela renforce simplement la ncessit de mettre en place une grille de lecture (et ensuite un algorithme de dcision) qui intgre les critres non conomiques et conomiques dans une approche multicritres transversale, pour assurer la cohrence et la coordination de choix pleinement assums (Dafflon, 2006, p. 301). La mme grille de lecture doit pouvoir servir mesurer ultrieurement la performance des dispositifs mis en place au regard des objectifs et des instruments choisis et, le cas chant, diagnostiquer les faiblesses corriger. Face la diversit des approches que nous venons dvoquer, une difficult majeure rencontre en pratique dans lexercice de la dcentralisation provient du vocabulaire : les mots sont chargs de valeurs symboliques ou motives ; ils ont aussi une paisseur historique . Ainsi en est-il du terme dcentralisation , qui se dcline en trois modalits (Gauthier et Vaillancourt, 2002) : la dconcentration, la dlgation et la dvolution.
La dconcentration
Ltat central conserve ses responsabilits et comptences pour certaines fonctions spcifiques mais les fait excuter par des antennes rgionales ou locales, sortes de succursales du centre. Ces bureaux dconcentrs respectent une organisation hirarchique verticale, parfois appele organisation ministrielle en ligne (Line Ministries selon la terminologie anglaise).
La dlgation
Les collectivits locales sont des agents directs agissant sur mandat en lieu et la place du centre. Elles sont rcipiendaires des comptences et des ressources dlgues. La relation est proprement parler celle du principal-agent, le centre prenant le rle de principal, la collectivit locale excutant comme agent, selon les termes du contrat . Les normes et standards fixs pour les tches dlgues devraient ltre de manire limite et raisonnable, en particulier au regard des ressources alloues. Si les seuils
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minimaux dapprovisionnement en services et biens locaux sont levs tandis que les ressources manquent, les CT nont pas les moyens de faire plus et/ou mieux . La dlgation rsulte alors de facto en une forme de dconcentration.
La dvolution
Cest le transfert effectif de responsabilits et de comptences aux collectivits locales. Ces dernires deviennent (en partie ou en totalit) responsables de la dfinition des politiques, de leur mise en uvre et de leur financement. Ainsi, pour conclure provisoirement, il est rducteur de penser que les institutions dcentralises sorganisent selon des critres de rationalit conomique. La toile des relations verticales et horizontales accommode galement les volutions historiques et les donnes socioculturelles, voire ethno-dmographiques dun pays. Cest ce qui fait la fois le gnie propre chaque pays et la difficult de la dcentralisation. On comprend alors quil est indispensable de jeter un regard rtroactif sur les vnements historiques qui ont form le moule institutionnel de la dcentralisation dans chaque pays et que cette histoire aboutit une architecture institutionnelle, une Constitution et des lois de dcentralisation qui leur sont propres. Cette double vision correspond aux deux premires sections des chapitres suivants, consacres lhistoire rcente de la dcentralisation et lorganisation de la dcentralisation. Il sagit ainsi de reprer les carts entre la norme institutionnelle et la ralit du terrain, ce qui revient aussi apprcier le risque institutionnel li aux faiblesses et aux retards du processus de dcentralisation.
1.2. Le budget dcentralis

Lautonomie des collectivits publiques dcentralises qui est lexpression mme de leur capacit de dcider et dagir en termes de dvolution des comptences pose de srieux problmes conceptuels. Les dfinitions sont diverses et renvoient souvent un aspect particulier de lautonomie. Lautonomie [ 5 ] ne peut tre que relative. Un effort de clarification est donc ncessaire. Lautonomie a deux volets : lautonomie financire, qui concerne les ressources des gouvernements locaux, et lautonomie budgtaire, qui concerne les dpenses. La relation entre autonomie financire et autonomie budgtaire nest pas univoque. Dun ct, lautonomie financire conditionne lautonomie budgtaire, en vertu du
[5] On ne mentionnera ici que la plus connue des dfinitions politiques de lautonomie, largement accepte par les pays dvelopps et les conomies en transition : il sagit de la Charte europenne de lautonomie locale et de son rapport explicatif (Conseil de lEurope, 1996).
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principe de responsabilit budgtaire. Cela signifie quune collectivit publique doit assumer les consquences onreuses (fiscales) de ses dcisions ou, alternativement, quelle ne peut financer des tches que si elle en a les moyens. Dun autre ct, il est clair que la nature des tches assures par les collectivits publiques dcentralises dtermine aussi la nature des recettes qui les financent, la squence logique tant dabord de dfinir les comptences dvolues aux gouvernements locaux puis et aussi de leur donner les moyens de les assumer. La figure 2, qui prsente le cadre budgtaire dcentralis, illustre cette logique : elle se situe dans les deux quadrants suprieurs mettant en vidence la rpartition des comptences et celle des ressources. Au-del de la rpartition des tches et des comptences, traite dans la section suivante, la rfrence un budget dcentralis a pour objet de fournir un talon (Benchmark) dans la comparaison des systmes de financement des quatre pays considrs. Cela permet de prciser les catgories de recettes dont ils disposent, dapprcier leur autonomie financire (ct recettes), distincte de lautonomie budgtaire (qui concerne les dpenses).
Figure
Le budget dcentralis : comptences et dsquilibres

Dpenses
Rpartition des tches et des comptences [1] Biens collectifs locaux (BCL) choisis en propre (Choice) = comptences dvolues [2] Tches spcifiques (dvolues ou dlgues) [3] Tches dlgues (Agency) - en gnral - incitatives Dsquilibres de loffre - discordance entre tches et ressources = dsquilibre vertical - uniformit du systme fiscal - impasse budgtaire Dsquilibres de production - effets de dbordement, dencombrement - disparits des cots Dsquilibre des ressources financires
Recettes
Rpartition des ressources [A] Fiscalit propre (3) - impt(s) partag(s) - impt(s) exclusif(s) - choix entre impts et redevances dutilisation [B] Redevances dutilisation [C ] Dotations et subventions - dotations non affectes ou parts aux impts - subventions spcifiques dincitation
- dotations supplmentaires
- idem - idem ou systme de coefficients
- subventions de correction - prquation des charges - prquation des ressources
Source : auteur, 2010a ; adapt de Dafflon et Madis, 2008, page 65.
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La confrontation de la ralit des finances des collectivits locales avec cette reprsentation du budget devrait aussi permettre dapprhender la problmatique du dsquilibre vertical (Vertical Gap) possible entre laffectation de ressources propres aux CT et les tches qui leur sont confies (la discordance entre tches et ressources de la figure 2). La question du dsquilibre vertical nest pas sans effet sur :
G
lautonomie budgtaire effective des CT, cest--dire leur capacit dcisionnelle propre et, en mme temps, celle de smanciper de la tutelle verticale normative, de type principal-agent ou ligne ministrielle qui traduit avant tout des tats de dconcentration et de dlgation plutt quune relle dvolution ; larticulation entre risque du gouvernement central et celui des CT puisque, selon limportance du dsquilibre budgtaire et la nature des transferts verticaux pour le combler, les bailleurs de fonds assimileront ou non le risque des CT celui de ltat central.
Dans la mthode comparative, il faut galement examiner si le budget dcentralis est global (fonctionnement et investissements) ou sil est ddoubl, avec un budget pour le fonctionnement et un autre pour les investissements, les procdures de dcision et de comptabilisation, ainsi que les responsabilits budgtaires tant distinctes pour lun et lautre. Dans les PED, ce dcouplage est trs souvent d la faiblesse des ressources financires propres ou transfres, dj juste suffisantes pour les dpenses courantes. Mais on trouve galement dautres bonnes explications : citons le non-accs (voulu ?) des CT au march des capitaux (pas demprunt), le manque de comptences locales de management pour mener bien des investissements importants, la technicit de ces derniers, mais plus encore la mainmise des ministres en ligne rticents lcher du lest et des prrogatives en faveur des CT. Toutes ces justifications pourraient, lexception de la problmatique des emprunts et du dbat sur la discipline budgtaire, trouver une solution. Dans la logique du budget dcentralis, les tches dvolues doivent bnficier dune rpartition concomitante des ressources, lidal tant que [A] = [1] dans les quadrants suprieurs de la figure 2. Certaines tches spcifiques, telles que la distribution deau potable, lenlvement des ordures mnagres ou lvacuation des eaux uses, pourraient faire lobjet de redevances dutilisation insuffisamment mobilises dans la pratique (Dafflon et Madis, 2008, pp. 56-60). Les tches dlgues devraient bnficier dun support financier adquat par des dotations budgtaires, de prfrence non affectes. Les transferts spcifiques, affects, devraient tre rservs des mesures incitatives ou correctrices. La question de lquilibre budgtaire est cruciale. Quel est lquilibre requis : celui du budget courant, de fonctionnement, ou celui du budget global comprenant fonc-
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tionnement et investissements ? La question semble trouver une rponse allant de soi dans les PED : compte tenu des moyens financiers insuffisants, il est impensable dexiger un quilibre global puisquil est quasiment impossible de dgager lautofinancement suffisant pour des investissements une situation qui nest dailleurs pas propre aux PED ! Mais lessentiel nest pas l : la distinction entre fonctionnement et investissements exige une dfinition claire de ces derniers ainsi que la mise en place dune politique damortissement et de gestion de la dette [ 6 ]. Ces lments sont au cur du dispositif financier, dlimitent la porte de la contrainte budgtaire et, au final, le contenu de lautonomie budgtaire (Dafflon, 1998 ; Dafflon et Beer-Tth, 2009). On remarquera enfin que lemprunt nest pas inscrit dans la figure 2 comme ressource financire : cest un moyen de paiement des investissements, selon le principe du Pay-as-you-use (selon lutilisation relle) mais il faudra bien un jour dgager par limpt les vrais moyens financiers qui seront affects au service de la dette et au remboursement. Les deux quadrants infrieurs de la figure 2 illustrent des situations de dsquilibres provoquant un dficit dans le budget ou dans le compte de fonctionnement ralis (excdent de dpenses compares aux recettes). Sil sagit dune situation permanente, la solution privilgier est le rexamen de la rpartition des comptences et/ou des ressources entre les niveaux de gouvernement : cest le sens donner la flche (4) dans la figure 2. Les transferts financiers ne sont quun moyen subsidiaire pour combler les carts enregistrs. Dans les PED, limpasse budgtaire rsulte le plus souvent dune insuffisance des dotations budgtaires globales au regard des tches dlgues, de sorte que les CT doivent puiser dans leurs maigres ressources fiscales propres ou partages pour combler le dficit. Une deuxime raison est lexigence de normes trop leves fixes par le centre pour les biens collectifs locaux (BCL) : dans ce cas, la dlgation de comptences absorbe la capacit financire des CT, qui ne disposent plus de moyens pour les comptences dvolues. Le budget dcentralis est le rsultat dune logique itrative et squentielle que lon peut rsumer ainsi : rpartition des responsabilits entre les niveaux de gouvernement / inventaire des responsabilits dlgues et dvolues / valuation des dpenses rsultant de ces comptences / attribution des ressources concomitantes / exercice des comptences et de limposition / rsultat : quilibre ou impasse budgtaire / en cas dimpasse, rinitialisation du processus / les normes des tches dlgues sont-elles trop leves / les dotations budgtaires sont-elles adquates / les ressources propres
[6] La distinction entre fonctionnement et investissement nest pas seulement comptable et oprationnelle en regard de la dcentralisation des tches. La proprit des quipements publics qui permettent la production des services locaux est concomitante la dcentralisation des responsabilits : si lautorit locale doit fournir une prestation, elle devrait aussi tre propritaire de linfrastructure (btiment et quipement) qui permet la fourniture.
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sont-elles suffisantes ou puises par les normes ? / les tches sont-elles rellement dvolues ou bien est-ce le seul financement qui est dcentralis ? Ce questionnement forme larticulation des sections suivantes. Il est un point essentiel, juste mentionn plus haut, sur lequel il faut insister : il concerne la logistique concrte du systme budgtaire, fiscal, comptable et administratif qui permet de classer les oprations financires dcoulant des dpenses publiques locales, reflets des services fournis, et des recettes. Le pilotage de la dcentralisation ne peut se faire que si le systme comptable est correctement organis, fournit des informations vrifies et vrifiables, permet une dclinaison correcte des dpenses et des recettes la fois selon les responsabilits dlgues et dvolues et selon la nature mme des oprations comptables. Le systme comptable doit galement dboucher sur une statistique permettant de mesurer les progrs de la dcentralisation. Enfin, le systme comptable doit tre institutionnalis de manire suffisamment simple pour permettre la participation dmocratique au niveau local et assoir la responsabilit budgtaire ce nest donc pas quun exercice de technique comptable. (Voir galement la soussection 1.6 ci-aprs). Ces exigences sont primordiales et sinscrivent en amont de la dmarche dcentralisatrice.
1.3. La rpartition des responsabilits entre niveaux de gouvernement

Une vraie dcentralisation nest ralise que si les collectivits territoriales dcentralises ont au moins la marge un espace de dcision pour des biens et services collectifs locaux choisis et dcids selon leurs propres prfrences. Cest alors que la distinction entre responsabilits dvolues ou comptences dlgues prend tout son sens. La dmarche propose ici repose sur un inventaire des tches dcentralises et une analyse en conomie institutionnelle de leur dcentralisation [ 7 ] :
(1) Quelles sont les tches dcentralises ? En existe-t-il une numration dans la
Constitution ou un texte lgal de dcentralisation ou bien la dlgation/dvolution sont-elles prcises tche par tche dans des lois spcifiques ?
(2) Quels sont les critres qui servent la distribution verticale des tches ? (3) Peut-on distinguer dlgation et dvolution ? (4) Les termes utiliss pour dfinir responsabilits dlgues/dvolues sont-ils
prcis, explicites, communs aux acteurs parties prenantes la dcentralisation (les Stakeholders ) ?
[7] Les questions 7 10 concernent aussi directement lorganisation budgtaire traite dans la section 1.2 prcdente.
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(5) Quelle est la nature de chaque responsabilit dcentralise : exclusive, concurrente,

partage dans quel sens ?
(6) Les CT ont-elles t associes la dmarche de dcentralisation ou mises

devant le fait accompli ?
(7) Comment la dcentralisation se manifeste-t-elle dans les budgets et les comptes ?

En dautres termes, les comptes permettent-ils, par une classification fonctionnelle des centres de charges, de mesurer le degr de dcentralisation des responsabilits dlgues/dvolues aux CT ?
(8) Quelle information statistique sur les fonctions dcentralises est disponible
pour comprendre, mesurer et piloter la dcentralisation ?
(9) La distinction entre dpenses courantes et dpenses dinvestissement est-elle

usuelle, pour quelles tches ?
(10) Quelles sont les fonctions qui pourraient tre finances par des redevances
dutilisation ?
(11) Peut-on reprer dventuels transferts cachs , cest--dire des dispositifs qui,
loccasion de la fourniture dun BCL, donneraient lieu des transferts en nature (sous la forme de mise disposition dun intrant de production par exemple, du personnel de ladministration centrale dtach la CT mais restant pay par le centre) ? Le tableau 1 doit tre considr comme une aide linventaire. Il vise rassembler deux informations :
G
en ligne, la dclinaison dans une classification fonctionnelle des domaines de responsabilit dcentraliss ; en colonne, la carte territoriale du dcoupage institutionnel.
La classification fonctionnelle
Nous utilisons en ligne, titre dexemple, la classification fonctionnelle prvalant pour les CT en Suisse depuis une trentaine dannes et qui forment le Plan comptable harmonis (version 2008) [ 8 ]. Mais, cest une vidence, une telle nomenclature varie dun PED lautre et doit tre adapte au contexte national tudi. Nous avons simplement voulu dmontrer ici quil devrait y avoir une logique par domaine dans la dclinaison des responsabilits dcentralises. Cette logique aide non seulement tudier lconomie politique de la dcentralisation, mais encore elle permet lorgani[8] On peut aussi se rfrer la classification des fonctions des administrations publiques (COFOG) utilise par le Systme europen des comptes nationaux et rgionaux 1995 (SEC 95) (Conseil de lEurope, 2009, pp. 126-127).
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sation comptable des budgets et des comptes. Elle facilite le transfert des rsultats en sries statistiques cohrentes permettant la fois le pilotage macroconomique des politiques de dcentralisation et la mesure de la performance de dcentralisation. Au niveau local, elle garantit la transparence et linformation en ce qui concerne les dpenses, qualits essentielles dune bonne gouvernance locale (Accountability ) et dune dmocratie participative ( Acceptability ).
Tableau
Fonctions
Matrice de la dcentralisation fonctionnelle

Central Rgional Local
1 0
01 02 03 04
ADMINISTRATION
Assemble communale (lgislatif) Conseil communal (excutif) Commissions permanentes Administration gnrale
1
10 11 12 14 15 16
ORDRE PUBLIC
Protection juridique Police Justice Police du feu Militaire Protection civile
2
20 210 212 217 22 23 29
ENSEIGNEMENT ET FORMATION
cole enfantine cole primaire cole secondaire Transports scolaires coles spcialises Formation professionnelle Administration scolaire
3
30 31 32 33 34 35 39
CULTE, CULTURE ET LOISIRS

Culture Protection des monuments et des sites Mass Media Parcs publics et chemins pdestres Sport Autres loisirs Culte, glises
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Fonctions
Central
Rgional
Local
1 4
40 41 42 44 45 46 47
SANT
Hpitaux Homes mdicaliss Hpitaux psychiatriques Soins ambulatoires Prophylaxie Service mdical des coles Contrle des denres alimentaires
5
50 52 53 54 55 56 57 58
AFFAIRES SOCIALES
Scurit sociale, retraites Maladie et accidents Autres assurances sociales Protection de la jeunesse Invalidit Construction de logements sociaux Home pour personnes ges Aides individuelles, assistance
TRANSPORTS ET COMMUNICATIONS
61 Routes 62 Gnie civil routier 620 Trottoirs, zones pitonnes 621 Places de stationnement 622 Centre dentretien 65 Trafic rgional 650 Transports en commun 652 Trafic touristique 66 Navigation 67 Place daviation 68 Communications
7
70 71 72 73 74 75 78 79
ENVIRONNEMENT
Approvisionnement en eau Assainissement Ordures mnagres Abattoirs Cimetires Correction des eaux et endiguements Protection de la nature Amnagement du territoire [ 9 ]
[9] La dcentralisation de lamnagement du territoire local pose la question de la matrise du foncier. Cette matrise a deux faces. Dune part, il sagit de la proprit ou de laccs la proprit du foncier servant mettre en place les infrastructures indispensables en btiment (proprit du terrain sur lequel le btiment dcole ou la mairie sont construits) et en gnie civil (routes, droit de passage des canalisations de distribution deau ou dvacuation des eaux uses, par exemple). Dautre part, cette matrise concerne le cadastre des proprits : si la dfinition des droits de proprit appartient au niveau national, la dlimitation cadastrale doit tre inscrite et connue au niveau local avec certitude : il en va de la politique de dveloppement (Rochegude et Planon, 2009) et de lassise de la fiscalit locale. Lconomie politique de la dcentralisation dans quatre pays dAfrique subsaharienne : Burkina Faso, Sngal, Ghana et Kenya
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Fonctions
Central
Rgional
Local
1 8
80 81 82 83 84
CONOMIE
Agriculture Forts et vignes Chasse et pche Tourisme Industrie, artisanat et commerce
FINANCES ET IMPTS
90 Impts 92 Prquation financire 93 Quotes-parts aux recettes 94 Grance de la fortune et des dettes 942 Grance du patrimoine financier
Sources : Dafflon (1998, pp. 46-47) ; Confrence des directeurs cantonaux des Finances, Berne (Plan comptable harmonis 2008).
Le dcoupage territorial institutionnel

Les primtres doivent tre dfinis au pralable de manire explicite. La proposition de base est de reprendre les niveaux de gouvernement dfinis dans la Constitution nationale ou la lgislation [ 10 ]. Ici, par simplification, nous avons repris les trois niveaux traditionnels de dcentralisation. Mais il peut y avoir des positionnements intermdiaires : par exemple, la collaboration intercommunale pourrait tre reconnue comme espace fonctionnel de rfrence lorsque les communes sont trop petites pour fournir seules une tche, mais que cette dernire est locale. Dans ce cas, on aurait insrer une colonne supplmentaire de collaboration intercommunale , dans une forme juridique prciser, entre les colonnes 3 et 4 du tableau 1. Un aspect important et dlicat du tableau est la distinction entre une organisation territoriale dcentralise et une organisation dconcentre. Elle doit tre dpiste et mentionne de manire explicite. Ainsi, dans maints PED, la rgion est tantt lchelon intermdiaire de la dcentralisation, tantt le rsultat dun dcoupage
[10] Il sagit ici dune position de dpart. Cela ne signifie pas que la carte territoriale soit immuable : la lgislation dterminant le dcoupage territorial peut sans doute prvoir non pas seulement des formes de collaboration intercommunale, mais galement des fusions de communes. Lenjeu du dcoupage territorial, sil nest pas abord ici en dtail, doit tre considr en pratique. Sagit-il dun dcoupage administratif (dconcentration) ou institutionnel (politique : la commune, la rgion) ? Les critres dfinissant zones mtropolitaines, urbaines et rurales sont-ils explicites et stables dans le temps ? Les modes de peuplement (pour viter la confusion entre densit et dispersion de lhabitat), les distances entre rsidences et laccs aux services publics locaux (cole, centre de soins mdico-hospitalier, par exemple) sont-ils pris en compte ? Enfin, reste les dimensions claniques, ethniques, linguistiques qui, si elles existent, ne peuvent tre ignores dans le dcoupage administratif ou institutionnel.
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territorial administratif dconcentr : il faut donc lindiquer. Une situation embrouille peut survenir lorsque, dans un pays, le mme terme dsigne la fois une CT dcentralise et une entit dconcentre. On prcisera alors chaque fois le type de CT dont il est question.
Mthode danalyse
Lobjectif de cette partie de ltude est de dresser un tat des lieux de la dcentralisation, institutionnelle et en pratique. Le processus se dcompose en trois tapes. Dans un premier temps, il sagit de remplir le tableau 1 en se rfrant strictement aux textes lgaux qui prsident la dcentralisation. Cela permet de procder ensuite une analyse en conomie institutionnelle de la cohrence du processus, de vrifier labsence de confusion sur les mots et descriptifs utiliss, de contrler lutilisation des critres de dcentralisation et de sassurer de ladquation entre les objectifs noncs et la dmarche institutionnelle prconise. Le deuxime temps est celui de la confrontation de la matrice institutionnelle ainsi obtenue avec son application sur le terrain. La mthode utilise est celle de linterview et de lanalyse des documents, en particulier comptables et statistiques, qui permettent la vrification. On peut alors mesurer la convergence entre les intentions reportes dans la matrice institutionnelle, leur perception par les acteurs de la dcentralisation et les ralisations effectives. Dans un troisime temps (discut sous le point 1.6 infra), il sagit de rcolter les donnes statistiques des dpenses selon une classification fonctionnelle, afin de pouvoir mesurer le degr de dcentralisation par tche. Des sries temporelles, si elles sont disponibles, permettent de suivre et danalyser les dveloppements du processus de dcentralisation.
Les comptences partages

Un des grands problmes de la dcentralisation concerne les comptences partages . Le terme nest pas clair et mrite dtre explicit, dautant que cette situation est frquente dans les PED. Dabord, ce mot peut couvrir plusieurs ralits quil faudra prciser : le partage concerne-t-il la codcision dans la dfinition du service offrir ou bien la responsabilit mutuelle de la mise en uvre ou encore le cofinancement ? Dire dune fonction lenseignement primaire public par exemple quelle est une responsabilit partage entre le niveau local et le niveau central, via la tutelle du ministre de lducation, mais sans autre prcision conduit des situations difficiles et, en fin de compte, conflictuelles. Si la responsabilit est partage , chaque niveau de gouvernement peut attendre que lautre prenne linitiative, assume la mise en uvre
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et le financement. Rien ne se fait ou tout est finalement pris en main par le centre, ce qui aboutit de facto une tche dconcentre, ou alors chaque niveau agit de mme, crant des doublons et des gaspillages. Pour sortir de cette situation, il convient de considrer la tche non pas simplement globalement, mais en dsagrgeant la fonction de production pour identifier les intrants et en attribuant pour chacun deux la responsabilit exclusive un niveau de gouvernement. On obtient ainsi une responsabilit partage, non pas brouillonne et indtermine, mais prcise par intrant. Cette dmarche analytique permet aussi de faire ressortir les ventuels transferts implicites qui pourraient tre lis lune ou lautre fonction. Par transfert implicite, on entend la mise disposition des CT par le centre de moyens (humains, matriels) qui sont financs par le centre. Cela se traduit par des services en nature, sans trace financire dans les budgets allant aux CT. Dans le tableau 2, les colonnes 3, 5 6 et 7 sont potentiellement des domaines de transferts implicites. Pour ltude de cas, lobjectif nest pas de dresser un inventaire complet des transferts implicites, mais de rendre attentive lautorit budgtaire au fait que les transferts financiers explicites ne couvrent pas toute ltendue des relations financires verticales entre ltat central et les CT. Le tableau 2 prend lexemple de lenseignement primaire obligatoire. Suivant la mme logique danalyse conomique institutionnelle dcrite auparavant avec la matrice du tableau 1, la matrice du tableau 2 utilise deux entres : en ligne, les niveaux de gouvernement reconnus institutionnellement et en colonne, les intrants de la fonction de production pour une tche spcifique. Cette manire de procder permet de reproduire lanalyse pour pratiquement toutes les tches candidates la dlgation ou la dvolution. Nous avons ajout, en plus des niveaux central, rgional et local utiliss prcdemment, une ligne intitule groupement de communes . Le but est de rappeler que si des communes sont trop petites pour certaines tches attribues au niveau local ou sil y a des conomies dchelle raliser, il existe des solutions institutionnelles sous la forme de cration de syndicats intercommunaux. Il ne sagit pas dajouter un tage lorganisation institutionnelle dcentralise, mais de rationaliser loffre de services au niveau local. Il nest alors pas ncessaire, ni judicieux, de transfrer cette responsabilit au niveau de gouvernement immdiatement suprieur.
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Tableau
Les responsabilits partages
Exemple de lcole primaire publique

Salaire et statut professionnel des enseignants Matriel denseignement Formation des enseignants Management et organisation de lcole Attribution des responsabilits : niveau de gouvernement Btiment dcole - entretien - construction Contenu des programmes scolaires
1
Central Rgional Groupement de communes Local Transferts implicites identifis
quipement technique
Source : Dafflon (2006, pp. 296-298).
La fonction de production de lenseignement obligatoire (au sens strict) peut tre reprsente par une srie de sept composantes, chacune se caractrisant par un degr propre de dcentralisation qualifi, soit de dlgation, soit de dvolution. Si cette responsabilit est partage , elle ne lest pas globalement : elle devrait tre exclusive pour chaque composante cest la combinaison des responsabilits exclusives qui permet de dire ensuite que les deux niveaux de gouvernement (ici, central et local) copartagent la responsabilit de la tche. Cela exige deux de mettre en place des processus de codcision et de coordination. Ainsi, le gouvernement central peut conserver dans ses prrogatives la formation des enseignants, pour des raisons la fois dunit nationale, de mobilit ultrieure des enseignants et dhomognit des cursus, tandis que les autres composantes pourraient tre dcentralises. Mais on peut galement trouver des arguments tant centriptes que centrifuges pour chacun deux, le rsultat final et le degr de dcentralisation dpendant des pondrations attribues chaque argument de la fonction de production. Ainsi, la fonction de production cole peut tre totalement dcentralise sauf en ce qui concerne le statut professionnel et les salaires des enseignants, maintenus au niveau central et pays par le centre, pour des raisons dgalit de traitement, de rpartition homogne des comptences denseignement ou afin dviter des comportements stratgiques des CT (les plus aises pouvant attirer les enseignants les plus performants par des supplments salariaux).
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Dcentralisation budgtaire versus souverainet dcisionnelle

Lexemple qui prcde permet de prciser dans le budget dcentralis la distinction entre la mesure de la dcentralisation budgtaire et la souverainet budgtaire ou dcisionnelle des CT. En matire de dpenses, la mesure de dcentralisation budgtaire revient tablir la proportion des dpenses totales ou par fonction de chaque niveau de gouvernement par rapport aux dpenses publiques agrges de tous les chelons gouvernementaux. dpenses des communes ] Ainsi le rapport [ dpenses totales du secteur public reprsente la part des dpenses de lensemble des communes dans le secteur public total (centre, rgions et communes). La souverainet dcisionnelle des CT en matire de dpenses est mesure par la proportion des fonctions propres par rapport aux fonctions dlgues. [1 ] + [ 2 en partie ] Soit, dans le budget dcentralis, la proportion dans la figure 2. [ 3] + [ 2 solde ] On peut ainsi tre en prsence dune forte dcentralisation des dpenses, en ce sens que la part des budgets locaux dans le budget public total (tat central + CT) va en augmentant. Mais il se peut trs bien que les dpenses faites au niveau local suivent des normes et standards fixs par les ministres centraux (Line Ministries ). Les CT deviennent des excutants dans une relation principal-agent sans dcider pour autant des politiques quelles entendent mener (la section suivante traite par analogie la distinction entre souverainet fiscale et autonomie financire). En distinguant la dcentralisation budgtaire de la souverainet dcisionnelle, lanalyse procde en deux tapes. La premire consisterait en une valuation, parfois mme assez sommaire cause de lacunes statistiques, de la part des dpenses locales sur laquelle les CT des PED ont une marge de manuvre. La seconde, idale et de loin non encore ralise (mme dans les conomies avances), reviendrait prciser selon les tches les comptences rsiduelles qui appartiennent rellement aux CT, en valuant la densit lgale normative qui leur pose des obligations.
1.4. Le partage des ressources financires

Le principe de concomitance
En matire de finances publiques, les deux maximes du fdralisme financier et de la dcentralisation, servant de principe de base, sont [1] les finances suivent les fonctions et [2] qui dcide doit galement assumer le financement . Le sens de
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la premire maxime devrait tre limpide au moins au niveau de la comprhension, si ce nest celui de lapplication : encaisser des impts nest pas un but en soi, mais sert financer des BCL. Il faut donc tout dabord dcider quelles tches sont attribues aux CT, puis ajuster les ressources financires en consquence. Cela est particulirement vrai pour les PED : compte tenu de la faiblesse des bases fiscales et donc de limportance cruciale des transferts financiers la dcentralisation serait un vu pieux si lon inversait la maxime pour dcentraliser dans la mesure des ressources locales propres disponibles. Les lois de dcentralisation qui numrent les responsabilits transfrer aux CT mentionnent souvent un transfert concomitant des ressources financires. La tche sera alors de vrifier si et dans quelle mesure ce principe est respect dans larchitecture institutionnelle et dans les faits. La seconde maxime est double sens. Dune part, les CT qui choisissent de fournir des BCL propres doivent assumer les consquences financires de leurs dcisions en clair, dcider aussi les impts qui les financeront. Dautre part, si un niveau de gouvernement impose en tutelle verticale des normes et standards de production pour certains services locaux ( Mandated Functions ), alors ce mme niveau de gouvernement doit en assumer les cots par des transferts financiers quivalents. Dans le budget dcentralis (figure 2), cela revient mettre en parallle dpenses et recettes ainsi : [1 ] [A] pour les dpenses de type Choice , au niveau des impts ; [2] [B] pour certaines tches spcifiques finances par des redevances dutilisation ; et surtout [3] [C] en ce qui concerne les transferts financiers. Un problme frquemment rencontr dans les PED et directement li ce principe provient du fait que, trs souvent, les exigences de dpenses normalises [3] sont (trop ?) leves au regard des moyens transfrs [C], de sorte que les CT ne peuvent pas fournir ces biens collectifs locaux en quantit et la qualit requises, ou bien doivent encore puiser dans leur propres ressources [A], ce qui les prive de moyens pour financer leurs propres choix. La difficult rside dans ce double quilibre respecter : les normes de tutelle ne doivent pas tre trop leves tandis que les transferts correspondants doivent tre la hauteur des cots engendrs par la tutelle. Le principe de concomitance est lexpression de cet quilibre. Il est donc essentiel den vrifier le respect dans lanalyse de cas.
Les impts locaux

En ce qui concerne les impts, la nomenclature suivie est reprise de Dafflon et Madis (2008, p. 44), que lon rappelle dans lencadr 1.
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Encadr
Un peu de terminologie ne fait pas de mal !
Les dfinitions prsentes ici ne sont pas exclusives dautres dfinitions et doivent donc tre considres davantage comme des conventions permettant de savoir de quoi on parle. Impt exclusif Impt pour lequel un seul niveau de gouvernement peut exploiter lassiette fiscale et dont il peroit lintgralit du produit fiscal. Impt partag (Shared Tax) Plusieurs chelons de gouvernement ont accs la mme assiette (ou mme base). Si chaque gouvernement a la pleine souverainet fiscale, cela veut dire quil peut dfinir la base : il y a autant de dfinitions que de juridictions, avec dvidents problmes de coordination et dharmonisation. Un gouvernement dispose dune souverainet fiscale partielle sil ne peut fixer une partie des critres dimposition (entre bases, exemptions, dductions et dpenses fiscales et barme des taux). Les impts dont lassiette est identique mais partage par plusieurs chelons de gouvernement, chaque CT choisit librement le taux dimposition entrant dans cette catgorie ( Shared Tax Base). La flexibilit fiscale signifie quun gouvernement ne dcide que le coefficient dimpt (base, dduction et barme tant identiques). Entrent aussi dans cette catgorie les systmes appliquant les centimes additionnels (Piggyback Tax ). Enfin, la fiscalit obligatoire signifie quun gouvernement ne peut pas faire un choix et quil doit lever un impt conformment des rgles fixes par lchelon suprieur. Part aux recettes ou partage de limpt (Revenue Sharing) Gnralement, lassiette fiscale et le taux dimposition sont dtermins par lchelon suprieur qui encaisse limpt, mais une proportion fixe des recettes fiscales est alloue aux collectivits appartenant lchelon de gouvernement infrieur. Deux mthodes de partage existent, en fonction : (1) du produit fiscal qui a t peru dans la collectivit en question selon le critre dorigine (quon appelle aussi principe de drivation ) ; (2) dune cl de rpartition qui inclut diffrents lments (comme la population) ou qui vise rduire les diffrences de potentiel fiscal (dans ce dernier cas, on parle alors de prquation des ressources ).
Linventaire des ressources

La dmarche dinventaire des ressources se fonde sur trois matrices organises chacune sur le modle du tableau 3, proposes de manire squentielle : G matrice 1 : inventaire des bases institutionnelles et lgales ; G matrice 2 : restitution des pratiques du terrain ; G matrice 3 : donnes chiffres et informations statistiques disponibles.
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La premire matrice vise dresser linventaire des bases lgales et institutionnelles de chaque ressource Constitution, lois, ordonnances et rglements dapplication avec, ventuellement, un historique si des changements ont t introduits rcemment ou sont continuels. Linventaire juridique doit permettre de trouver le fondement de chaque ressource locale et de construire ensuite lanalyse conomique institutionnelle, notamment ladquation entre les buts noncs et linstrument choisi.
Tableau
Fonctions
Ressources financires (matrice 1 : inventaire)

Central Rgional Local
1 Ressources fiscales
1. 1.1. 1.2. 1.3. ... 2. 2.1. 2.2. ... 3. 3.1. 3.2. Impts
Impt foncier [ 1 1] (1 G impt dans lquation 2 infra) Taxes et redevances dutilisation
(G+1 K dans lquation 3 infra) Produits du patrimoine et des proprits Location, rentes Vente (recette unique) (K+1 P dans lquation 4 infra)
Transferts financiers internes

4. 4.1. 4.2. 4.3. Transferts et subventions internes En bloc, sans condition Spcifiques, lis une tche Prquatifs ( prciser : en propre ; en supplment de 4.1. ou 4.2) (P+1 Z dans lquation 5 infra)
5.
5.1. 5.2. 5.3. 5.4.
Transferts externes
Aides internationales ONG Pool daides financires Dons des expatris, ex-rsidents (P+1 Z dans lquation 5 infra)
Source : Dafflon, 2010a, chapitre 4.
[11] Voir note 9 prcdemment.
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La deuxime matrice restitue les pratiques en terrain. Cest ltat des lieux : (i) application au niveau local des dispositifs lgaux recenss supra ; et (ii) examen de lapplication des mesures financires au niveau local. Comment les ressources attribues aux CT sont-elles effectivement perues ? Il sagit de dceler les carts entre les situations factuelles des CT et les pratiques en matire de fiscalit et de transferts. Ces carts permettent une premire apprciation des risques de financement, notamment en ce qui concerne les consquences sur la solvabilit durable des CT et, donc, leur capacit dcisionnelle. La troisime matrice contient des informations statistiques simples, linstar de la rpartition des dpenses entre les fonctions, sur deux ou trois niveaux de gouvernement ; respectivement sur lorigine des ressources propres, transfres, partages et externes. Lanalyse doit contrler par sondage si lanne slectionne est reprsentative. Dans la mesure o les donnes fiscales et les transferts se caractrisent par des fluctuations annuelles importantes, lanalyse devrait sefforcer de considrer une priode pluriannuelle, dfinir selon le contexte. Linventaire des ressources doit tout dabord distinguer entre ressources fiscales et transferts financiers reus. Dans les ressources fiscales, on distinguera les ressources propres, exclusives, et les impts partags. Dans les ressources propres, on distinguera dans la mesure du possible trois catgories : impts, redevances dutilisation et produits de lactivit commerciale et du patrimoine communal. Dans les transferts, sagissant de PED, il est indispensable de sparer les transferts internes au pays, provenant du gouvernement, et les transferts externes . Le tableau 3 des ressources sert de cadre gnral pour dresser cet inventaire. La qualification des transferts de dotation gnrale ou lis des projets, conditionnels, spcifiques, est significative et doit tre prcise. On notera expressment que les emprunts ne sont pas des recettes mais simplement des moyens financiers permettant de couvrir les investissements ou bien des moyens de trsorerie permettant dassurer momentanment une insuffisance de financement. Lemprunt doit tre rembours ultrieurement par des ressources fiscales qui, elles, sont les vraies recettes. Dans le mme registre, il faut noter que chaque investissement financ par emprunt va ncessiter non seulement le service de la dette (intrt et remboursement), mais aussi des dpenses rcurrentes lies lexploitation de linfrastructure mme (nergie, entretien ou conciergerie, par exemple) ainsi qu la prestation nouvelle ou additionnelle quil permet (Dafflon et Beer-Tth, 2009). Cette observation vaut galement pour les investissements locaux financs par des transferts provenant du centre (section 2.5, paragraphe relatif au risque).
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Mesure de lautonomie financire

Une rclamation est souvent formule par les autorits locales dans les PED, qui est lgitime dans le contexte de la dvolution de comptences aux CT : il sagit de labsence dautonomie financire. Les mmes acteurs sont en revanche beaucoup moins prcis et souvent en dsaccord sur la dfinition de cette autonomie. Une fois encore, que des divergences dfinitionnelles existent nest pas en soi surprenant ; ce qui importe, cest que les parties prenantes de la dcentralisation commencent par se mettre daccord sur ce quelles veulent signifier par ce terme et sur la manire de mesurer cette autonomie, afin de parler ensuite le mme langage. Soit la srie dquations suivantes, reprsentant les (Z) ressources (R) dune CT, savoir les impts (IMP) , les redevances dutilisation (RU) , les revenus du patrimoine financier (PAT) et les transferts financiers (TRANS) : (1) R = IMP + RU + PAT + TRANS i
G
(2) IMP = IMPi

I=1 K
(3) RU = RU i
i = G+1 P
(4) PAT = PATi

i = K+1 Z
(5) TRANS = TRANS i

i = P+1
o, pour chaque impt, n (6) IMP i = t i x [B i - D i j] x K i

j=1
i t B Dj K
limpt concern dans les 1 G impts attribus aux CT ; le barme des taux ; la base ou assiette de limpt ; les j ajustements, dductions et dpenses fiscales possibles ; le coefficient annuel dimpt ncessaire pour quilibre le budget.
Cette formulation donne lieu une srie de questions qui permettent de comprendre larchitecture des ressources dcentralises et leur porte effective. Ce questionnement est au cur de la dcentralisation puisque, sans moyens adquats, les CT sont dmunies face au pouvoir central et que la dcentralisation sapparente alors plutt une dconcentration . On peut ainsi se demander si les ressources propres attribues au niveau local sont appropries . En dautres termes, est-ce que TRANS permet de financer le socle des fonctions normes exiges par le centre, tandis que IMP finance les dcisions dpensires propres des CT ? Les recettes RUi sont des ressources disponibilit limite puisquelles devraient tre affectes au financement exclusif des services pour lesquels elles sont
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prleves. Cela signifie quune RU prleve sur la consommation deau potable, par exemple, doit servir financer le rseau mais ne peut pas dgager un bnfice tombant dans le budget gnral de la commune. Sinon, cela deviendrait un impt dguis, qui fausserait le signal prix voulu par lutilisation du principe de lutilisateur-payeur ou du pollueur-payeur (Dafflon et Madis, 2008, pp. 56-60). De mme, les ressources PAT devraient dabord servir lentretien du patrimoine qui les gnre avant quun ventuel surplus ne soit attribu au budget gnral de la commune. Comment la base dimpt ( B i ) volue-t-elle ? En fonction du dveloppement de lconomie locale ou en fonction des tches assignes aux CT ? La thorie du fdralisme financier avance que limpt immobilier est un bon impt, parce que sa base est fixe et promet donc un rendement rgulier et quelle ne peut, ni svanouir, ni tre exporte. Indpendamment des exigences techniques permettant la gestion de cet impt (Dafflon et Madis, 2008, p. 54), force est de reconnatre que, du point de vue du rendement et de la dynamique des recettes dimpt, ce nest de loin pas le bon candidat espr : une fois les valeurs cadastrales fixes, il ny a gure dvolution de la base (sauf modifier les affectations des terres et ajuster la valeur la nouvelle utilisation). Quels sont les paramtres qui entrent dans le champ de la souverainet locale ? Les mesures de souverainet fiscale et d autonomie financire ne doivent pas tre confondues :
G
la souverainet fiscale est la capacit des CT de dessiner larchitecture de leur fiscalit en dcidant de manire indpendante les paramtres de la formule donne. Ce qui revient examiner dans lquation (6) quelles variables t , B , D ou K peuvent tre dcides et ajustes par la CT mais aussi quelle combinaison des divers impts (de 1 G dans IMP ) et des redevances dutilisation (de G +1 K dans RU ) une commune peut dcider ; la mesure de lautonomie financire est apprhende par la proportion de ressources propres dans les ressources totales des CT, cest--dire la proportion des quations (2), (3) et (4) dans les ressources totales, soit :
(2) IMP + (3) RU + (4) PAT (1) R Ainsi, les CT peuvent-elles tre largement souveraines dans la dtermination de limpt immobilier local. Mais on sait que cet impt, une fois introduit, ne rapporte pas beaucoup et que la croissance annuelle de cette ressource est faible compare au rythme de croissance de lconomie locale ou des fonctions dcentralises. Do une forte souverainet fiscale qui ne dbouche pas sur une forte autonomie financire. La dynamique des recettes locales doit tre observe attentivement
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parce quelle constitue une pice importante du puzzle fiscal : quelle est cette dynamique par rapport celle des ressources dimpts attribues au centre et par rapport aux variations du PIB ?
1.5. Les transferts financiers

Dans les PED, les transferts financiers forment la colonne vertbrale de la dcentralisation. Dans la phase initiale, les CT nont que des moyens financiers propres restreints. La mise en uvre de la dcentralisation ne peut intervenir que si le transfert des responsabilits se double de dotations budgtaires adquates, tant pour les dpenses courantes rcurrentes que pour les dpenses dinvestissements et dquipement. Do limportance accorde cette partie de lanalyse. La dmarche analytique se fonde sur trois matrices organises chacune sur le modle du tableau 3, dont la squence est inchange :
G G G
matrice 1 : inventaire des bases institutionnelles et lgales ; matrice 2 : restitution des pratiques du terrain ; matrice 1 : donnes chiffres et informations statistiques disponibles.
tat des lieux

Dresser linventaire des transferts financiers consiste dabord reprer quels sont les bases lgales et les systmes de transferts existants, puis les rpertorier selon leur justification conomique ou en recourant une typologie combinant cinq critres (Dafflon et Madis, 2008, pp. 74-78 et tableau 7 pp. 79-85 et figure 5). Ces informations sont contenues dans les colonnes 2 (design) et 3 (benchmark) de la matrice danalyse du tableau 4 ( infra ). La premire forme de classement, selon (i) la justification conomique, doit expliciter lobjectif du transfert, analyser ladquation de la mesure lobjectif et prendre la mesure de la performance. Selon la typologie, on distingue dabord (ii) les transferts de fonctionnement et ceux lis linvestissement, puis successivement, selon lutilisation, ( iii ) le mode de calcul (examiner et si possible crire les formules spcifiques et la mesure des indicateurs des diverses formes de transferts), (iv) la disponibilit des fonds et (v) le rsultat attendu.
Analyse en conomie institutionnelle

Les informations rassembles sont ensuite examines du point de vue de lconomie politique puis confrontes la ralit du terrain.
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Pour simplifier et cadrer lanalyse institutionnelle, nous avons tabli une squence dcider-excuter-contrler-sanctionner : qui dcide quoi, comment et quand ? Qui excute quoi, comment et quand ? Qui contrle quoi, comment et quand ? Qui sanctionne quoi, comment et quand ? Lanalyse de terrain ajoute des proccupations de capacits et de contraintes managriales : les CT ont-elles particip au design des objectifs et des moyens, sont-elles en mesure de les comprendre (cest--dire de confronter les objectifs macroconomiques leurs intrts locaux) ; ont-elles les ressources permettant de grer la bote outils ?
Tableau
Type de transfert
Matrice danalyse des transferts financiers

Rfrence (Benchmark) cart col. 2 et 3 Autre type dintervention, cot dopportunit Analyse de terrain cart entre objectif et ralit du terrain
Disposition lgale (Design)
1 Central 1
- dcider - excuter - contrler - sanctionner
Transfert 2
- dcider - excuter - contrler - sanctionner ...
Source : Dafflon, 2010a, chapitre 5.
Les colonnes 4 et 7 renferment les conclusions de lanalyse institutionnelle et de la vrification sur le terrain. Lcart entre le design des transferts financiers et la grille de lecture de rfrence sert avant tout tablir si lorganisation matrielle des transferts financiers (montant disposition, formule de rpartition, modalits de mise en uvre) est en adquation par rapport aux objectifs et instruments figurant dans les dispositions lgales. En bref, la loi est-elle bien ou mal conue compte tenu de lobjectif vis ? Il ne sagit pas dune mesure montaire, mais dune apprciation fonde sur un argumentaire conomique de rfrence repris de Dafflon et Madis (2008, pp. 74-85).
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La rfrence tant la mme pour les quatre pays tudis, il faut encore contextualiser les situations particulires, ce que prvoit explicitement la colonne 5 de la matrice. La colonne 7 tablit les divergences entre design et pratiques : en clair, lapplication de la loi sur le terrain est-elle effective ? Dans quelle mesure les ralisations rpondentelles aux attentes ? Comment les CT se rapproprient-elles objectifs et instruments selon leurs prfrences ? Les buts et moyens sont-ils dtourns par des stratgies locales ?
Asymtrie dinformation, ala moral, valuation du risque

Lapprciation donne dans la colonne 7 du tableau 4 doit tre coordonne et harmonise pour les quatre pays soumis examen. Trois questions devraient alors tre traites information, ala moral et risque sous quatre angles : dcision, mise en uvre, contrle de performance et sanction. Cette nomenclature nest pas exhaustive : elle peut tre revue, complte ou corrige pour chaque tude de cas au fur et mesure de lexprience acquise sur le terrain. Le tableau 5 sert de cadre de travail.
Tableau
Matrice de transfert financier n o X

Information Ala moral Risque
( spcifier selon le tableau 4)
Dcision Mise en uvre Contrle Sanction
Par information, on entend les informations requises et disponibles pour la mise en uvre des transferts et les stratgies dployes cet effet. Lexprience acquise dans dautres expertises de dcentralisation montre par exemple que :
(i) les objectifs des transferts financiers ne sont que vaguement explicits par le lgislateur, un flou qui laisse une marge de manuvre dans les applications ultrieures ; (ii) lobjectif nest pas forcment nonc mais a t ajust (et justifi a posteriori ) de manire plus ou moins adquate par rapport aux moyens et formules de rpartition mises en place ; (iii) les transferts se font non pas sur la base de formules rpondant des critres explicits et non manipulables, mais sur des bases de calculs ad hoc .
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Par ala moral , on entend les incitations des diffrents niveaux de collectivits profiter rationnellement de lignorance dans laquelle se trouvent les autres niveaux de gouvernement relativement leur comportement. Il est vident quil existe une relation directe et proportionnelle entre linformation disponible et lala moral. Lala moral est fortement rduit si le design est clairement explicit et repose sur des donnes vrifiables et non manipulables par le donneur ou les CT bnficiaires. Inversement, plus le design est flou, mieux son application est ouverte des comportements stratgiques. L encore, lexprience montre que, dans les situations floues, ce sont les bureaux (ministres et dpartements en ligne) qui tirent avantage de la situation, avec un rsultat qui est plus proche de la dconcentration que de la dvolution. Par risque, on entend la variabilit constate et prvisible des montants des transferts financiers (risques lis au mauvais design du transfert, risques lis lactivit conomique, risques lis la capture par les chelons suprieurs, risque politique, etc.). titre dexemple, un design risqu de transfert est celui dune subvention dinvestissement qui participe largement au financement de lquipement, mais ignore ensuite les cots rcurrents qui naissent de linvestissement (cots dentretien de lquipement et cots du BCL que ce nouvel investissement permet). En prsence de transferts financiers relatifs aux oprations dinvestissement, un rflexe danalyste consiste vrifier sils sont coordonns avec des transferts de fonctionnement, sur le long terme, ces derniers transferts tant directement lis aux cots rcurrents qui sensuivent. Sans coordination, deux situations peuvent survenir : soit une CT ne sengage pas, sachant quelle naura pas les moyens ultrieurs dexploiter lquipement et cest lchec de la politique incitative voulue ; soit la CT sengage les yeux ferms, sachant quelle peut ensuite forcer le gouvernement central couvrir limpasse budgtaire qui rsultera (bail-out), ce qui est la ngation de toute responsabilit budgtaire allant de pair avec la dcentralisation.
1.6. Les donnes statistiques

La question de la fiabilit des statistiques, donnant en sries temporelles la mesure de la dcentralisation des responsabilits et celle des ressources, est un vritable cassette dans les PED. Quand les donnes statistiques existent, voire mme lorsquelles sont abondantes, elles sont peu aisment exploitables parce que trs mal organises du point de vue de la dcentralisation. Il est difficile ce stade davoir une image plus ou moins prcise de la part relle de la dcentralisation des comptences ou de mesurer la performance du processus institutionnel de dvolution ou la relative autonomie financire des CT. Les raisons de cette situation sont multiples : elles seront mentionnes par la suite dans les tudes de cas.
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La base de linformation statistique est une comptabilit publique en bonne et due forme. Elle doit satisfaire au moins quatre exigences :
G
intgrer et classer dans un budget, puis dans le compte, toutes les oprations financires dune collectivit publique, tant en classification fonctionnelle quen classification par nature ; permettre le calcul des cots des prestations publiques pour les besoins de gestion et, le cas chant, dterminer les recettes affectes ; permettre la prvision et la planification ; fournir les informations ncessaires aux dcisions politiques dans un systme dmocratique.
G G
Au niveau central, la statistique issue des comptabilits des CT permet :

G G
un pilotage macroconomique coordonn des politiques publiques locales ; le pilotage de la dcentralisation par la rpartition des tches entre niveaux de gouvernement et la rpartition des ressources, ainsi que la mesure de performance de la dcentralisation en processus tal sur plusieurs annes ; la correction des dsquilibres budgtaires par des rarrangements institutionnels ; la correction des ingalits par la prquation.
G G
La classification fonctionnelle
La classification fonctionnelle met en vidence les domaines dactivit et les tches des CT. Elle devrait permettre de distinguer non seulement une tche dune autre, mais encore les catgories que pourrait contenir chacune delles, si ncessaire en les subdivisant en centres de charges. La rfrence pour cette tude est le tableau 1, qui indique la classification fonctionnelle des dpenses pour les niveaux de gouvernement sur une anne : cest limage ponctuelle de la dcentralisation. Si la dcentralisation est rcente ou en cours, il est indispensable dobtenir un suivi en srie temporelle donnant les situations AVANT et APRS le dbut de la dcentralisation puis, par la suite, les volutions annuelles. Notons que les tableaux statistiques des dpenses par fonction et par niveau de gouvernement, mme en sries temporelles, ne renseignent que sur le degr de dcentralisation, mais ne disent rien sur la souverainet dcisionnelle des CT. Une des difficults majeures cet gard est la distinction entre les tches dlgues et dvolues ou, pour les tches partages, la part de responsabilit exclusive attribue un niveau ou lautre. Lautre difficult est le non-respect du principe duniversalit. Dans les PED, il est frquent que les dpenses locales finances par des transferts
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venant du centre soient inscrites dans la ligne budgtaire du ministre ou du dpartement central concern et non dans la comptabilit communale o ne figure pas non plus la recette transfre. On a alors beaucoup de mal retracer et reconstruire les flux financiers globaux touchant la commune.
La classification par nature

La classification comptable sert prciser le contenu des oprations budgtaires inscrites dans la comptabilit publique : les charges ou les produits, les critures relatives aux comptes courants ou dinvestissement et celles qui concernent le bouclement ou le bilan. Elle doit aussi fournir les informations permettant de savoir si les critures enregistrent des mouvements purement comptables, cest--dire sans encaissement ou sortie dargent (comme les imputations internes) ou bien des mouvements financiers. Bien organise, la classification par nature donne aussi le contenu conomique des dpenses et des recettes (tableau 6).
Tableau
Dpenses
Classification conomique des dpenses et des recettes

Recettes
De fonctionnement
30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. Charges de personnel Biens, services et marchandises Intrts passifs Amortissements Contributions sans affectations Remboursements et participations Subventions accordes Subventions redistribues Attributions aux rserves Imputations internes 40. Impts 42. Revenus des biens 43. Redevances dutilisation, produits des ventes 44. Parts des recettes sans affectation 45. Remboursements de collectivits publiques 46. Subventions acquises 47. Subventions redistribuer 48. Prlvement sur des rserves 49. Imputations internes
Dinvestissement
50. Investissements propres 52. Prts et participations permanentes 57. Subventions redistribues 60. 61. 62. 63. 66. 67. Vente de biens Participations de tiers Remboursements de prts Facturation des tiers Subventions acquises Subventions redistribuer
Source : Dafflon (1998, pp. 50-51) ; Plan comptable harmonis des collectivits publiques dcentralises en Suisse.
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La classification par nature est celle que lon retrouve le plus communment au niveau local dans les PED. Elle est partiellement utile, en ce sens quelle donne des informations sur la nature des dpenses : en particulier, la mesure des dpenses pour le personnel fait ressortir la nature de la dcentralisation avant tout, de consommation et non de projet et, si cette catgorie de dpenses domine, bureaucratique et non pas fonctionnelle. Croise avec la classification fonctionnelle, elle devient trs utile pour apprcier la dcentralisation. On peut alors en double lecture avec une approche institutionnelle affiner la question de la responsabilit partage (par exemple dans le cas de lenseignement public ; voir tableau 2). Cela permet galement de mettre en relation les redevances dutilisation perues pour une tche et lutilisation de ces ressources dans laffectation.
Les ressources
Les besoins statistiques concernant les ressources sont entirement explicits dans le tableau 3, qui dcline la nomenclature des recettes. Cette nomenclature correspond aussi la classification par nature reprise au tableau 6, mais de manire plus dtaille. Ces informations sont indispensables pour analyser le budget dcentralis, mesurer la part dautonomie financire des CT et valuer la performance de la dcentralisation. Bien que la logique conomique place la rpartition des responsabilits entre niveaux de gouvernement avant la rpartition des ressources, on voit bien en pratique que les contraintes budgtaires ct ressources sont un lment cl du succs des politiques de dlgation et de dvolution des comptences. Il est essentiel pour le pilotage et la russite de la dcentralisation dtre parfaitement inform sur ces grandeurs.
1.7. En guise de conclusion

Les six sections abordes dans ce chapitre lapproche institutionnelle de la dcentralisation, le budget dcentralis, la rpartition des responsabilits entre niveaux de gouvernement, le partage des ressources financires, les transferts financiers et les donnes statistiques forment lossature des tudes de cas prsentes dans les chapitres suivants pour le Burkina Faso, le Sngal, le Ghana et le Kenya. Les dveloppements et commentaires que nous avons proposs dans ce chapitre pour servir de grille de lecture sont loin dtre exhaustifs. Ltude de Dafflon et Madis (2008) sur ces mmes problmatiques traite la question de manire plus approfondie. Les choix oprs ici ont t guids par le mandat dtude reu de lA FD pour ces quatre pays dAfrique subsaharienne et, en bonne partie galement, par les premiers chos des missions sur place. Les auteurs des chapitres qui suivent sen sont largement inspirs, mais pas exclusivement. Lambition est de fournir au lecteur une comparaison
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raisonnablement organise des problmes rencontrs dans ces pays, tout en laissant chaque groupe dauteurs suffisamment despace pour dcrire et analyser larchitecture institutionnelle et les pratiques spcifiques des pays visits, puisque le fdralisme est dabord le respect des diffrences.
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Chapitre 2
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Bernard DAFFLON et Thierry MADIS avec la collaboration dAbraham KY
2.1. Histoire de la dcentralisation au Burkina Faso : 1991-2009

Dans lhistoire du Burkina Faso, le processus de nouvelle dcentralisation dbute dans les annes 1990 (Champagne et Ouegraogou, 2011), comme dans la plupart des pays africains ayant engag de telles reformes. Le contexte est celui dune double crise (Mback, 2003, p. 32) : (i) une crise sociopolitique marque par la contestation ouverte des systmes de parti unique ou des rgimes autoritaires de mme que par le rejet de la centralisation politique et administrative ; et (ii) une crise conomique ayant entran la mise en uvre de programmes dajustement structurel (PAS) comme solution correctrice. La nouveaut du processus sexplique galement par ses enjeux, qui se dclinent sous deux angles :
G
linstauration dune dmocratie locale pluraliste afin de rompre avec les pratiques antrieures, travers llection des organes de gestion des collectivits dcentralises, autorits lues au suffrage universel ; le dveloppement local, li un constat largement partag la fin des annes 1980 selon lequel ltat africain serait en faillite (Sawadogo, 2001, p. 15).
Pour certains, cette faillite du centre et lignorance du rle local sont des causes essentielles du retard de dveloppement du continent (Mback, 2003, p. 37). Dans cette perspective, la dcentralisation en tant que processus favorisant la participation des communauts locales la formulation et la mise en uvre des programmes
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publics dont lesdites communauts sont les bnficiaires directes est cense tre un facteur dcisif de ce dveloppement local. En dautres termes, les fondements de la nouvelle dcentralisation burkinab sont de deux ordres : la promotion du dveloppement la base et le renforcement de la gouvernance locale. Un autre aspect de la nouveaut du processus rside dans le fait que, pour la premire fois, la reforme dcentralisatrice a acquis une valeur constitutionnelle. En effet, travers ses articles 143, 144 et 145, la Constitution de la IVe Rpublique consacre lexistence des collectivits territoriales (CT) dotes de la personnalit morale, de lautonomie financire et gres par des organes lus. Toutefois, il faut noter avec Mback (2003, p. 65) que cette avance est le rsultat dun consensus de lopinion nationale qui sest fdre, ds le dpart, autour de la ncessit de la rforme. Tant et si bien quaprs le referendum constitutionnel du 11 juin 1991, un paquet de cinq lois est adopt par lAssemble des dputs du peuple (ADP) [ 12 ] dans le courant de lanne 1993, afin de donner un cadre juridique stable au processus. Il sagit, entre autres, des lois relatives lorganisation municipale, aux statuts particuliers des communes de Bobo-Dioulasso et Ouagadougou et au rgime lectoral des conseillers. En outre, dans la mme anne et dans le but de donner une impulsion au processus, une Commission nationale de la dcentralisation (CND) est cre afin de conseiller le gouvernement tout en lui proposant des dispositions institutionnelles ralistes et consensuelles pour la mise en uvre de la reforme. Enfin, ce processus est concrtis par llection, en 1995, des organes dlibrants et excutifs des 33 premires communes de plein exercice. En aot 1998, quatre autres lois sont adoptes en remplacement des lois de 1993. Leur objectif principal est de donner une orientation plus cohrente la dcentralisation (loi 040/98/AN) tout en lassortissant dune stratgie programmatique de mise en uvre (loi 043/98/AN). Cest dans ce nouveau cadre institutionnel que les deuximes lections communales sont organises en mai 2000. Les annes 2001 et 2004 sont marques par des avances supplmentaires en matire de dcentralisation. Ainsi en juillet 2001, le maillage administratif du pays est modifi : avec la cration des rgions, il passe de deux niveaux de collectivits locales (provinces et communes) trois. Mais alors que provinces et rgions nont pas encore mis en place leurs organes lus, le lgislateur adopte en dcembre 2004 le Code gnral des collectivits territoriales (CGCT) qui ramne les CT deux niveaux (communes et rgions) tout en consacrant la communalisation intgrale du pays. Cest donc sous le rgime de ce code et de la loi lectorale de 2001 que des lections
[12] Actuelle Assemble nationale (AN).
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locales sont organises en 2006 pour lire les tout premiers conseillers des 13 rgions (il sagit l des rgions collectivits territoriales ) et des communes rurales de mme que la deuxime gnration de conseillers des communes urbaines (CU), sauf pour les conseillers des 33 premires communes laboratoires qui en taient leur troisime lection. Au total, le processus de dcentralisation enclench depuis le dbut de la dcennie 1990 tranche avec les tentatives prcdentes pour un certain nombre de raisons :
G
laboration de dispositions institutionnelles et dun cadre stratgique de la dcentralisation ; communalisation intgrale du pays ; organisation de trois lections locales (1995, 2000, 2006) ; transfert formel des tches et des ressources aux communes urbaines ; fonctionnement plus ou moins rgulier des organes de gestion des communes et des rgions.
G G G G
Les raisons pour lesquelles le Burkina Faso sest engag, dans les annes 1990, dans un processus de dcentralisation mritent aussi dtre soulignes. La premire tient sans doute au fait que ce pays ne voulait pas se voir imposer par les bailleurs de fonds extrieurs (principalement la Banque mondiale et lUnion europenne) une dcentralisation qui aurait constitu une conditionnalit de laide. En second lieu, le Burkina Faso sest inspir des expriences de pays voisins, en particulier du Mali. Enfin, la dcentralisation est aussi un moyen dassocier les forces vives du pays au processus lectoral. Quelles que soient les raisons ultimes (par exemple le verrouillage des lections lgislatives), il est indniable que les premires lections locales ont trouv un cho chez les femmes (10 % dlues lors des premires lections, 20 % lors des deuximes lections et 30 % aux dernires lections municipales) mais aussi chez les jeunes et parmi ceux qui ne matrisent pas le franais. Le tableau 7 propose un rsum chronologique de cette priode.
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Tableau
Chronologie des principaux textes de loi relatifs la dcentralisation, 1991-2009
1991
Adoption par rfrendum le 2 juin et promulgation le 11 juin de la Constitution de la IV e Rpublique. Ce texte dcline les grands principes de la dcentralisation travers trois articles : Art. 143 : Le Burkina Faso est organis en collectivits territoriales ; Art. 144 : La cration, la suppression, le dcoupage des collectivits territoriales sont du ressort de la loi ; Art. 145 : La loi organise la participation dmocratique des populations la libre administration des collectivits territoriales . Ordonnance 91-0048/PRES du 7 aot relative lorganisation du territoire pendant la priode transitoire. Premire lection prsidentielle de la IVe Rpublique, 1er dcembre 1991.
1992 1993
Premires lections lgislatives de la IVe Rpublique et mise en place de lADP le 24 mai. Loi 03 du 7 mai relative lorganisation de ladministration du territoire. Loi 04 du 12 mai relative lorganisation municipale. Loi 05 du 12 mai relative au statut particulier de la province du Kadiogo et de la ville de Ouagadougou. Loi 06 du 12 mai relative au statut particulier de la ville de Bobo-Dioulasso. Loi 07 du 12 mai relative au rgime lectoral des conseillers de village, de secteur communal, de dpartement et de province. Ainsi quil rsulte des lois 04, 05 et 06, il existe trois catgories de communes : les communes de plein exercice, les communes de moyen exercice et les communes statut particulier avec possibilit, pour les communes de moyen exercice, de devenir des communes de plein exercice. Cration de la CND suivant le dcret 93-350/PRES/PM du 16 novembre.
1995
Organisation le 12 fvrier des premires lections municipales dans les 33 communes de plein exercice. Cration de lAssociation des maires [ 13] du Burkina Faso (AMBF) suivant le dcret 95-0364/MATS/SG/DGAT/DELPAJ du 2 dcembre.
1996
3 avril : cration du Fonds dappui au dmarrage et au dveloppement des communes (FODECOM) et du Service dappui la gestion et au dveloppement des communes (SAGEDECOM). Loi 040 du 3 aot relative lorientation de la dcentralisation. Loi 041 du 6 aot relative ladministration du territoire. Loi 042 du 6 aot relative lorganisation et au fonctionnement des collectivits locales. Loi 043 du 6 aot portant programmation de la mise en uvre de la dcentralisation.
1998
[13] Actuellement des municipalits .
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2000
Dcret 163-2000/PRES/PM/MEF du 28 avril portant modalit et condition doctroi des avances de trsorerie aux collectivits locales. Mai : deuximes lections municipales de la IVe Rpublique dans 49 communes urbaines.
2001
Modification du maillage administratif suivant la loi 13-2001 du 2 juillet relative la cration des rgions. Loi 014-2001/AN du 3 juillet relative au code lectoral : articles 236 et suivants relatifs llection des conseillers municipaux et des organes des communes.
2004
Adoption de la loi 055-2004 du 21 dcembre portant CGCT en tant que principale norme de rfrence en matire de dcentralisation. Cration de deux niveaux de collectivits locales : la commune (urbaine et rurale) et la rgion. Dcret 045-2005/PRES/PM/MATD du 3 fvrier relatif aux attributions du gouverneur de rgion, du haut-commissaire de province et du prfet de dpartement. Loi 024-2005/AN du 25 mai relative la modification de la loi lectorale (014-2001/AN) afin de prendre en compte llection des organes de la rgion collectivit territoriale.
2005
2006
23 avril : troisimes lections municipales de la IVe Rpublique et premires lections dans les communes rurales. Loi 014-2006/AN du 9 mai relative la dtermination des ressources et des charges descollectivits territoriales au Burkina Faso. Dcret 204-2006/PRES/PM/MFB/MATD du 15 mai relatif au rgime financier et comptable des collectivits territoriales du Burkina Faso Dcret 208-2006/PRES/PM/MFB/MATD du 15 mai relatif au rglement intrieur type des conseils de collectivits territoriales. Dcret 209-2006/PRES/PM/MFB/MATD du 15 mai portant transfert de comptences aux communes urbaines dans les domaines du prscolaire, de lenseignement primaire, de la sant, de la culture, des sports, des loisirs et de la jeunesse. Loi 021-2006/AN du 14 novembre relative la modification de la loi 055-2004 (CGCT) et lextension de linstitution des Conseils villageois de dveloppement (CVD) aux villages rattachs aux communes urbaines. Loi 027-2006/AN du 5 dcembre relative au rgime juridique applicable aux emplois et aux agents des collectivits territoriales.
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2007
Dcret 032-2007/PRES/PM/MATD du 22 janvier portant organisation, composition et fonctionnement des CVD. Dcret 069-2007/PRES/PM/MFB/MATD du 9 fvrier portant nomenclature budgtaire des collectivits territoriales du Burkina Faso. Dcret 095-2007/PRES/PM/MATD/MFB du 1er mars relatif ladoption du Cadre stratgique de mise en uvre de la dcentralisation (2006-2015). Dcret 254-2007/PRES/PM/MATD/MFB du 11 avril portant approbation des statuts particuliers du Fonds permanent pour le dveloppement des collectivits territoriales (FPDCT). Dcret 287-2007/PRES/PM/MFB/MATD du 18 mai portant fixation des modalits de rpartition des impts et taxes entre les communes et les rgions.
2009
Dcret 105-2009/PRES/PM/MATD/MCTC/MJE/MSL/MEF/MFPRE du 3 mars portant transfert des comptences et des ressources de ltat aux communes dans les domaines de la culture, des sports, des loisirs et de la jeunesse Dcret 106-2009/PRES/PM/MATD/MEBA/MASSN/MEF/MFPRE du 3 mars portant transfert des comptences et des ressources de ltat aux communes dans les domaines du prscolaire, de lenseignement primaire et de lalphabtisation Dcret 107-2009/PRES/PM/MATD/MAHRH/MEF/MFPRE du 3 mars portant transfert des comptences et des ressources de ltat aux communes dans les domaines de lapprovisionnement en eau potable et de lassainissement Dcret 108-2009/PRES/PM/MATD/MS/MEF/MFPRE du 3 mars portant transfert des comptences et des ressources de ltat aux communes dans le domaine de la sant.
Source : labor par Ky (2010) et complt par les auteurs. tat fin 2009.
2.2. Organisation des collectivits territoriales dcentralises et de la dconcentration en 2009

Selon le chapitre premier du CGCT (2004) intitul De lorganisation du territoire , le Burkina Faso est organis en collectivits territoriales (CGCT, art. 7). En ralit, le maillage administratif du territoire nest pas constitu que de CT. Entendue au sens large, lorganisation territoriale comprend non seulement ces dernires mais galement des circonscriptions administratives. Elle comporte donc deux volets : un volet dcentralisation correspondant aux collectivits territoriales, rgionales et locales et un volet dconcentration form des circonscriptions administratives. La figure 3 rsume cette situation, mais pas seulement [ 14 ]. Elle fait aussi apparatre la tension qui habite
[14] En conomie institutionnelle, le dessin technique conomique (dont lun des auteurs est linitiateur) nest pas seulement une mthode pratique de prsentation des institutions de ltat. Certes, le but premier est de simplifier la lecture parfois difficile des textes de loi rgissant lorganisation des collectivits territoriales. Mais cette mthode a deux autres vertus importantes : premirement, elle exige la cohrence du texte par comparaison, en mettant immdiatement en vidence les hirarchies, les circuits de commandement et de subordination ; et, deuximement, elle seule oblige et permet de comparer le design formel et la ralit sur le terrain, de confronter ce qui devrait tre et ce qui est. AFD /Juillet 2011
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tout processus de dcentralisation dans un contexte national particulier. Le cadran de gauche illustre le volet de la dcentralisation telle que promue par le design institutionnel ; il est mis en regard avec le cadran de droite qui contient le volet de la dconcentration. Ainsi, les rsistances la dcentralisation ne sont pas et ne peuvent pas tre considres ici comme des garements quil suffirait de corriger : cest une tension entre deux conceptions, dconcentration et dvolution, dont il faut tirer le meilleur parti et un quilibre soutenable long terme. Sy ajoute dans le cas du Burkina Faso le rle des chefferies dans lorganisation coutumire des pouvoirs dcentraliss. Certes, on peut ignorer ce rle et accrotre le risque dchouer ou bien intgrer lorganisation coutumire dans le processus de participation (les stakeholders) : il ne sert rien de prner la participation de la socit civile dans la dcentralisation et den ignorer une des composantes influentes.
2.2.1. La dcentralisation
La rgion
Elle est la collectivit territoriale intermdiaire. Son espace institutionnel est constitu de lensemble des territoires des communes qui la composent et se confond avec celui de la rgion circonscription administrative . fin 2009, les collectivits territoriales rgionales sont au nombre de 13.
La commune
La commune constitue la collectivit territoriale de base dont le territoire est organis en arrondissements, secteurs et/ou villages. Il existe trois types de communes : les communes rurales, les communes urbaines statut ordinaire et les deux communes urbaines statut particulier, Ouagadougou et Bobo-Dioulasso. La commune rurale est un regroupement de villages ayant une population rsidente dau moins 5 000 habitants et des activits conomiques permettant de gnrer des ressources propres annuelles dau moins 5 millions de FCFA. Le territoire de la commune rurale comprend trois espaces distincts (CGCT, art. 28-31) : un espace dhabitation correspondant un tablissement humain permanent destin principalement lhabitat, au commerce, lindustrie, lartisanat, linstallation des services publics ; un espace de production destin principalement lagriculture, llevage, la foresterie, la pisciculture et plus gnralement toutes les activits lies la vie rurale ; et un espace de conservation que constituent les zones de protection des ressources naturelles. [Elles] prennent notamment en compte les aires de protection de la flore et de la faune . Le nombre de communes rurales fin 2009 est de 302, dont chacune compte en moyenne 25 villages.
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La commune urbaine statut ordinaire est une entit territoriale comprenant une agglomration permanente dau moins 25 000 habitants sans atteindre 200 000 et dont les ressources propres annuelles atteignent au moins 25 millions de FCFA. Elle est organise en secteurs et peut comprendre ventuellement des villages. fin 2009, le nombre de communes urbaines statut ordinaire est de 47. La commune urbaine statut particulier est lespace territorial dans lequel lagglomration principale compte au moins 200 000 habitants et dont les activits conomiques permettent de gnrer des ressources propres annuelles dau moins 500 millions de FCFA. Elle est organise en arrondissements regroupant plusieurs secteurs et comprenant des villages le cas chant. Ouagadougou (la capitale politique) et Bobo-Dioulasso (la capitale conomique) constituent les deux communes urbaines statut particulier. fin 2009, Ouagadougou compte cinq arrondissements, 30 secteurs et 17 villages contre respectivement trois, 25 et 35 pour Bobo-Dioulasso.
2.2.2. Les circonscriptions administratives

Les circonscriptions administratives sont des entits territoriales dconcentres dont lensemble constitue la reprsentation de ltat central sur le territoire national. Dpourvues de personnalit morale, ces entits ne sont que des cadres territoriaux de coordination des activits des agences locales du gouvernement central. Elles comprennent trois niveaux : la rgion, la province et le dpartement. La rgion correspond au niveau suprieur du maillage administratif dconcentr. Son espace territorial comprend une ou plusieurs provinces. Tout comme les rgions collectivits territoriales, le pays compte 13 rgions circonscriptions administratives. Les limites territoriales des unes et des autres concident parfaitement. La rgion dconcentre est administre par un gouverneur. Celui-ci est le dlgu du gouvernement et le reprsentant de chaque ministre dans la rgion (dcret 2005-045, art. 2). En outre, il est officier de police judiciaire et administrateur des crdits budgtaires allous par le gouvernement central la rgion. Le gouverneur est charg des tches de tutelle rapproche sur la rgion collectivit territoriale. Ces tches consistent en lapprobation et lautorisation pralable pour des actes et dcisions du conseil rgional et de son prsident, ainsi quen des contrles de lgalit des dcisions et des activits de la rgion. Devraient aussi sy ajouter des interventions dappui-conseil au profit des organes de gestion de la rgion collectivit territoriale. La province est le deuxime niveau de circonscription administrative. Il en existe au total 45. Lespace territorial provincial est constitu, soit de communes, soit de dpartements. La province du Kadiogo est la seule dont le territoire concide avec celui dune commune savoir la capitale Ouagadougou. Les provinces sont galement les cercles lectoraux pour les lections lgislatives au parlement national.
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Figure
Organisation des collectivits territoriales dcentralises et de la dconcentration (2009)

tat central
Collectivits territoriales
Circonscriptions administratives
Rgions (13)
Tutelle rapproche
Rgions (13) (gouverneur)
Communes (351)
Tutelle rapproche
Provinces (45) (haut-commissaire)
Communes urbaines statut particulier (2) : Ouagadougou Bobo-Dioulasso
Communes urbaines statut ordinaire (47)
Communes rurales (302)
Dpartements (350) (prfet)
Agglo 200 000 H Agglo 25 000 H 5 000 H population rsidente 500 mio CFA 25 mio CFA 5 mio CFA ressources au budget
...
...
...
Chefferies
Note : agglo = agglomration ; H = habitant ; mio = million ; A = arrondissement ; S = secteur ; V = village.
Source : labor par les auteurs sur la base des textes lgaux en vigueur en 2009.
Volet dconcentration
Volet dcentralisation
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La province est dirige par un haut-commissaire dsign par le gouvernement central. En tant que dpositaire de lautorit gouvernementale dans la province, le hautcommissaire est charg de lexcution des dcisions du centre dans sa sphre territoriale de mme que de la coordination des activits de lensemble de ladministration publique dconcentre provinciale. En outre, le haut-commissaire est officier de police judiciaire, officier dtat civil et administrateur dlgu des crdits budgtaires allous par le gouvernement central la province. Enfin, le haut-commissaire est charg de la tutelle rapproche sur les communes urbaines et rurales de sa sphre territoriale, cela par dlgation des ministres chargs de ladministration du territoire et des finances. De ce fait, il prononce lapprobation des budgets et des comptes administratifs des communes urbaines et rurales. Enfin, il est comptent pour accorder les autorisations pralables portant sur certains actes desdites communes (art. 54 du dcret 045-2005). Le dpartement est le niveau de base des collectivits dconcentres. Chacun des 350 dpartements du pays est administr par un prfet nomm par le gouvernement central. La tche du prfet consiste veiller lexcution des lois, rglements et dcisions du centre dans la sphre territoriale dpartementale. En outre, le prfet est officier dtat civil et officier de police judiciaire. Le suprieur hirarchique immdiat du prfet est le haut-commissaire dont il est le reprsentant dans le dpartement.
2.2.3. Structure politico-administrative de la commune

Toute commune, quel que soit son statut, est dote dun conseil municipal (organe dlibrant) dsign au suffrage universel direct par les citoyens/lecteurs, dun maire (organe excutif) dsign au suffrage indirect par le conseil municipal et dune administration (figure 4).
Le conseil municipal
Les conseils municipaux des communes urbaines statut ordinaire et des communes rurales sont constitus des conseillers communaux lus au suffrage universel direct pour un mandat non rmunr de cinq ans. En tant quorgane dlibrant, la tche principale du conseil est de dbattre, dcider et faire raliser toutes les affaires de la commune : dfinir les grandes orientations du dveloppement communal, discuter et adopter les plans de dveloppement communaux, contrler lexcution des plans, donner mandat au maire et aux commissions techniques et contrler leurs actions respectives. Le conseil est explicitement tenu de mettre en place trois commissions permanentes (loi 055-2004, art. 221) :
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affaires gnrales, sociales et culturelles ; affaires conomiques et financires ; environnement et dveloppement local.
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Les conseils municipaux sont tenus de superviser la mise en place des CVD [ 15 ]. Au pralable prvus uniquement pour les villages des communes rurales par le CGCT, les CVD ont t tendus ds 2007 aux villages des communes urbaines la suite de la modification du CGCT par la loi 021-2006/AN du 14 novembre 2006. Le CVD est un regroupement de lensemble des forces vives du village dot dune instance dlibrative quest lassemble gnrale et dun organe de direction, savoir le bureau (dcret 032-2007 du 22 janvier 2007).
Figure
Structure politico-administrative de la commune rurale ou urbaine statut ordinaire (2009)

Tutelle centrale (MATD)
Tutelle rapproche
Maire de commune (+ 2 adjoints) Secrtaire gnral 3 commissions permanentes Administration communale Conseil municipal
3 conseillers 3 conseillers 3 conseillers
i) affaires gnrales, sociales et culturelles ii) affaires conomiques et financires iii) environnement et dveloppement local
CVD
(Assemble gnrale ; Bureau)
EPCD Conseil dadministration Directeur
Secteurs 1 2 3 .......... Citoyens/lecteurs de la commune Administration
Relation rsultant du suffrage direct Relation rsultant du suffrage indirect Relation de tutelle prvue par la loi Relation de tutelle informelle Relation hirarchique Note : MATD : ministre de lAdministration territoriale et de la dcentralisation. EPCD : tablissements publics communaux pour le dveloppement.
Source : labor par les auteurs sur les bases lgales valables en 2009.
[15] Dans la plupart des villages des communes rurales, les CVD viennent en remplacement des Commissions villageoises de gestion des terroirs (CVGT) qui avaient t mises en place dans le cadre du Programme national de gestion des terroirs (PNGT). Le dcret 032-2007 relatif au fonctionnement des CVD prcise dans ses dispositions finales que les patrimoines des CVGT devront tre transfrs aux CVD aussitt que ceux-ci seront mis en place.
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Figure
Structure politico-administrative de la commune urbaine statut particulier (2009)

Tutelle centrale (MATD)
Tutelle rapproche
Maire de commune (+ 2 adjoints) Secrtaire gnral
Administration communale
Conseil municipal
3 commissions permanentes CVD (Assemble gnrale) Bureau EPCD
Maire darrondissement (+ 2 adjoints)
Secrtaire gnral
Conseil darrondissement
(mandat non rmunr, liste de parti, pas de candidature indpendante)
Commissions permanentes
3 conseillers
3 conseillers
Secteurs 1 2 3 .......... Citoyens/lecteurs de la commune
Relation rsultant du suffrage direct Relation rsultant du suffrage indirect Relation de tutelle prvue par la loi Relation de tutelle informelle Relation hirarchique Valable pour Bogodogo (arrondissement de Ouagadougou Note : MATD : ministre de lAdministration territoriale et de la dcentralisation. EPCD : tablissements publics communaux pour le dveloppement.
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3 conseillers
Administration darrondissement
Les conseils municipaux ont la possibilit de crer, avec laccord de ltat central, des services publics ayant une personnalit juridique distincte tels que les tablissements publics communaux pour le dveloppement (EPCD). Au plan administratif et fonctionnel, lEPCD dispose dun conseil dadministration prsid par le maire et comprenant, entre autres, des conseillers municipaux de mme que des reprsentants de certaines associations professionnelles fatires. Le conseil adopte le programme dactivits de lEPCD et contrle son excution qui est assure par un directeur recrut par la commune. Mais, sur le plan administratif, lEPCD est directement rattach au cabinet du maire de la commune.
Le maire
Organe excutif de la commune, le maire est charg de lexcution des dcisions du conseil municipal dont il prside les sances de dlibrations. En outre, il est lordonnateur du budget de la commune et le chef de ladministration communale. Il est galement officier dtat civil et officier de police judiciaire. Mais il excute ces deux dernires tches par dlgation du centre. Le maire est assist dans sa fonction par deux adjoints auxquels il est tenu de dlguer, sous sa responsabilit, une partie de ses tches (CGCT, art. 265). Il est galement le patron de ladministration communale. Cependant, ladite administration est dirige par un secrtaire gnral, fonctionnaire nomm par ltat. La tutelle centrale sur la commune rsulte en grande partie de cette situation ambigu. Les secrtaires gnraux fournissent la commune un vritable appui technique et logistique. Ils sont souvent issus de la catgorie B, voire C, rarement A, du corps des administrateurs civils dont les comptences sont de pure excution.
Le conseil darrondissement
Les deux communes statut particulier, Ouagadougou et Bobo-Dioulasso, ont un rgime politico-administratif spcial avec leurs conseils darrondissement (figure 5). Ces conseils regroupent lensemble des conseillers darrondissement lus au suffrage universel direct pour un mandat quinquennal non rmunr. Toute personne rsidant dans larrondissement ayant la qualit dlecteur est ligible comme conseiller darrondissement. Les candidatures indpendantes ne sont pas autorises ; le candidat doit tre prsent par un parti politique ou un regroupement de partis. Llection a lieu au scrutin de liste un tour, avec dpt de liste complte, la reprsentation proportionnelle et au plus fort reste, sans panachage ni vote prfrentiel (loi lectorale 014-2001 du 3 juillet 2001, art. 239). Le nombre de conseillers varie en fonction du nombre de secteurs darrondissement, chaque secteur tant une circonscription lectorale dans laquelle trois conseillers sont lus.
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Le conseil darrondissement est comptent pour (...) toutes les affaires particulires ou spcifiques larrondissement, lexclusion de toute matire ayant un intrt gnral pour tout ou partie de la commune statut particulier (CGCT, art. 325). Il peut dlibrer sur toutes les affaires de larrondissement mais les dlibrations ne peuvent en aucun cas tre contraires aux dlibrations du conseil municipal, sous peine de nullit constate par le maire de la commune statut particulier (CGCT, art. 330). Ainsi, le conseil darrondissement dlibre sur le budget de larrondissement avant quil ne soit repris et intgr dans le budget de la commune. Enfin, lavis du conseil darrondissement doit tre requis par la commune pour tout projet dont lexcution est prvue, en tout ou partie, dans les limites territoriales de larrondissement. Une fois install, le conseil lit en son sein un maire darrondissement et deux adjoints et peut mettre en place des commissions permanentes. Le maire darrondissement prside les sances du conseil darrondissement tout en tant galement charg de lexcution des dlibrations dudit conseil. En outre, il est ladministrateur des crdits de la partie du budget de la commune qui concerne larrondissement et est le chef de ladministration de larrondissement. Enfin, le maire darrondissement peut recevoir dlgation de pouvoirs du maire de la commune statut particulier, aprs dlibration du conseil municipal pour excuter des tches intressant larrondissement mais qui relvent lgalement de la comptence du maire de la commune (CGCT, art. 321 et 333). Ainsi quil rsulte de larticle 324 de la loi 055-2004/AN relative au CGCT, chaque arrondissement est tenu de mettre en place un minimum de services administratifs. De faon indicative la loi voque ltat civil , les services sociaux et les rgies de recettes .
2.2.4. Problmatiques institutionnelles

Une lecture attentive en conomie institutionnelle des textes rgissant lorganisation des CT du Burkina Faso et la confrontation de larchitecture lgale aux ralits de terrain amnent identifier au moins huit problmatiques, dclines ci-aprs.
G
La question du lien quentretiennent dcentralisation et dconcentration est primordiale. Cela est particulirement vrai au niveau des rgions qui sont, en parallle, un dmembrement de ltat central (autrement dit, une entit dconcentre) et une collectivit territoriale. Les fonctions de la rgion dcentralise ne semblent pas trs claires malgr la liste dvolue. En fait, selon nos interlocuteurs, aucune tche na t pour linstant formellement dvolue aux rgions dcentralises.
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Les assembles rgionales tant composes de conseillers municipaux lus par leurs pairs (lections indirectes), elles manquent de lgitimit dmocratique. Il existe ds lors le risque que la rgion soit considre comme une simple manation des communes, alors que les deux niveaux de collectivits locales sont constitutionnellement spars. Ce risque est renforc, comme on le verra plus tard, par le fait que les six principaux impts locaux sont partags avec les communes, ces dernires collectant limpt quelles reversent aux rgions en trs faibles parts (1,5 et 3 %). Le rle des dpartements, des provinces et des rgions dans la dcentralisation : au niveau des dpartements, le rle des prfets est devenu de lavis de tous caduc. Se pose ds lors la question de la suppression de cette fonction et du dpartement ; les avis diffrent concernant le reste de larchitecture institutionnelle. Les provinces ne jouent semble-t-il pas de rle dans la dcentralisation (dlgation ou dvolution), mais elles constituent les circonscriptions lectorales pour les lections lgislatives. On voit donc mal leur abandon, mme si cela pose un problme dans le schma institutionnel ; faut-il supprimer les rgions comme autorit dconcentre ? Cela semble difficilement possible, notamment en raison de la position politique des gouverneurs et de la fonction coordinatrice quon attribue aux rgions dconcentres, souligne par les dotations budgtaires qui leur sont affectes. Mais, en contrepoint, le rle des rgions dcentralises est compltement ignor ce jour. On devrait terme envisager une seule forme de rgion, dcentralise, reprenant en les groupant les fonctions de la rgion dconcentre et celles qui doivent tre dvolues. Cela permettrait dviter des doublons administratifs tout en augmentant lefficacit de la fonction coordinatrice. Le rle du gouverneur serait alors prciser. Le classement des communes rurales et urbaines sur la base de la population et des ressources au budget est-il pertinent ? Au niveau des communes urbaines statut particulier se pose en outre la question de leur organisation en arrondissements. Dune part, le poids dcisionnel des arrondissements dans la mise en uvre de la dcentralisation nest pas inform ; dautre part, il semblerait que les arrondissements peuvent tre soumis redcoupage en fonction de critres lectoraux ce qui introduirait, si tel est le cas, des nuisances dans le dessin institutionnel dune relle dvolution. La question des chefferies (figure 3) et du lien quelles entretiennent avec les lus mrite dtre pose. Les chefs coutumiers ne se sont visiblement pas investis massivement dans les lections municipales tout en tant, comme lont soulign nos interlocuteurs, reprsents dans les conseils municipaux. Dans tous les cas, il existe deux lgitimits : celle de llection et celle de la succession. Le maire est oblig de
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composer avec les chefs coutumiers. Le projet de loi sur le foncier viendrait entriner ce constat.
G
Lorganisation en ligne des ministres et dpartements favorise la dconcentration plutt que la dvolution. Dans cette situation, le ministre transversal quest le ministre de lAdministration territoriale et de la dcentralisation (MATD) devrait coordonner laction gouvernementale de dvolution. Mais il se heurte aux autres ministres, dont il dpend tant pour les comptences techniques lies la mise en uvre de politiques publiques dcentralises que pour les lignes budgtaires dfendre pour chaque tche dvolue. Cette situation fait quil a du mal asseoir sa lgitimit et donc jouer vritablement un rle pilote pour la politique gouvernementale de dcentralisation. Se pose galement la question du secrtaire gnral de la commune et, plus gnralement, des fonctionnaires communaux. Pour construire la capacit administrative et gestionnaire quune vraie dvolution requiert, une priorit devrait tre de crer un corps de fonctionnaires territoriaux. Cette tche de formation pourrait tre confie une haute cole nationale dans une forme prciser en accord avec les partenaires (tat, CT et direction de lcole). Mais dans un premier temps, peut-tre faudrait-il reverser des fonctionnaires dtat dans la fonction publique territoriale, tout en leur garantissant leur statut actuel de salaire et dengagement. Enfin, en rfrence aux figures 4 et surtout 5, on constate une multiplication des institutions communales parallles, avec des relations de nomination, de responsabilit et de contrle qui ne sont pas prcises, voire se superposent. La figure 4 montre bien que le conseil municipal nomme les commissions, mais que le maire peut aussi intervenir auprs desdites commissions et des CVD qui se trouvent dans la ligne hirarchique la fois du lgislatif et de lexcutif communal. La figure 5 ajoute des complications relationnelles pour les communes statut particulier. Il y a ici un risque rel de dilution des comptences et de la responsabilit politiques.

La loi 014-2006 du 9 mai 2006 dtermine les ressources et les charges des CT. La figure 6 rsume les dispositions principales de ladite loi en ce qui concerne lnumration des dpenses et celles des recettes. Le budget et le compte comprennent deux sections, de fonctionnement et dinvestissement. La figure 6 tant lisible sans commentaire additionnel, lanalyse se limite ici quelques points essentiels controverss.
(1) La loi prescrit une contrainte dquilibre budgtaire (art. 8 ; voir encadr 2) mais
celle-ci doit tre qualifie dans la mesure o le texte est ambigu et certainement pas comprhensible premire lecture, pour au moins cinq raisons :
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(i) le compte de fonctionnement est exprim en dpenses et recettes et non en charges et produits ; ce sont donc les mouvements montaires effectifs qui comptent, lexclusion des critures comptables ventuelles ; (ii) les dpenses de fonctionnement comprennent les amortissements, au sens de remboursement des emprunts ( ce jour, les CT nont pas accs lemprunt) ; (iii) l quilibre est asymtrique et se comprend seulement comme une interdiction de dficit courant. En ralit, le compte de fonctionnement doit dgager un surplus, puisque 20 % des recettes propres de fonctionnement doivent alimenter le compte des investissements. Mais la pratique diffre de la rgle : si le prlvement est inscrit au moment de lapprobation des budgets (et beaucoup de CT font un effort pour respecter ce ratio), il est rarement respect lorsquon examine les comptes aprs lexcution [ 16 ] ; (iv) le principe de lannualit nest pas respect puisque le compte de fonctionnement peut reprendre un excdent ; (v) les recettes propres ne sont pas qualifies comme telles dans la loi. Il faut se rfrer un autre texte du ministre de lconomie et des finances (MEF) [ 17 ] sur les oprations financires des CT pour interprter le qualificatif propre comme concernant les groupes A, B et C de la figure 6.
Encadr
Larticle 8 de la loi 014-2006 du 9 mai 2006
Le budget est vot en quilibre rel par le Conseil de la collectivit territoriale. Le budget est en quilibre rel lorsque la section fonctionnement et la section investissement sont respectivement votes en quilibre, les recettes et les dpenses ayant t values de faon sincre, et lorsque le prlvement des recettes de la section fonctionnement au profit de la section investissement ajout aux recettes propres de cette section, lexclusion du produit des emprunts et ventuellement des dotations des comptes damortissement et de provision, fournit des ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des annuits demprunt choir au cours de lexercice. Le prlvement sur les recettes de fonctionnement au profit de la section investissement doit reprsenter au moins 20 % des recettes budgtaires propres de la collectivit. Toutefois, nest pas considr comme tant en dsquilibre le budget dont la section de fonctionnement comporte ou reprend un excdent et dont la section dinvestissement est en quilibre rel, aprs reprise par chacune des sectiowwwns des rsultats apparaissant au compte administratif de lexercice prcdent.
[16] Lanalyse des comptes administratifs de 2007 montre que sur les 351 communes, seules 95 ont fait un prlvement. Parmi ces 95, 32 seulement ont effectu un prlvement dau moins 20 % comme prvu par les textes (information communique par la Direction gnrale du budget le 9 dcembre 2009). [17] Ministre de lconomie et des finances (2009), page 20.
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Figure
6
Budget des investissements
Dpenses relles
Dpenses obligatoires
Ralisation des programmes dinvestissement. Actions de dveloppement.
Budget dcentralis du Burkina Faso

Budget de fonctionnement
Dpenses relles
1. Frais des conseillers et du conseil 2. Personnel communal 3. Pensions 4. Entretien du sige de ladministration territoriale 5. Frais administratifs 6. nergie, tlcommunications 7. tat civil 8. Frais de justice 9. Participation au Service national de protection contre lincendie 10. Bibliothque 11. Services locaux et hygine 12. Rues, voiries, places publiques 13. Cimetires 14. Plans dalignement et de nivellement 15. Perception des impts et taxes 16. Frais de dettes, intrts et amortissement 17. Prlvement sur les biens et revenus des CT 18. Entretien des immeubles 19. Services locaux lgalement dvolus 20. Dpenses induites par les transferts de comptences
Recettes
A. Impts et taxes
les six impts a. Patente b. Rsidence c. Biens de mainmorte d. Sur les armes e. Jouissance f. Secteur informel les autres taxes g. Sur les spectacles h. Sur les jeux i. Sur la publicit j. Sur les charrettes
Recettes
I. Recettes propres
Produits des ventes (meubles, immeubles, titres) Animaux en fourrire non rclams Autres recettes propres Dotation globale dquipement (DGE) Prlvement de la section fonctionnement
II. Autres financements

Subventions reues de ltat Subventions reues des autres CT nationales ou trangres Aides, dons, legs Art. 23 : Les dpenses dinvestissement des CT doivent prsenter au moins le tiers du montant total des prvisions de dpenses.
B. Recettes dexploitation des services communaux

Location du matriel Droits dexpdition des actes administratifs Taxe des visites sanitaires Produits des maternits et dispensaires Redevances de balayage Enlvement des ordures Taxe funraire Taxe dabattage Prestations de service Ventes de produits
III. Emprunts
Les emprunts sont soumis autorisation pralable de lautorit de tutelle.
C. Recettes du domaine communal

Droits de place : marchs, foires, parcs bestiaux Locations Redevance doccupation du domaine public Concession dans les cimetires Droits de stationnement Taxe sur les dgradations Autres produits
Dpenses facultatives
...
Prlvements au profit de la section investissement = au moins 20 % des recettes propres
D. Revenus divers
Amendes de police Remboursement de frais Produits des services concds ou afferms Bnfices non rinvestis des exploitations caractre industriel ou commercial Contributions aux oprations de lotissement Produits financiers Qutes et contributions volontaires DGF (dotation globale de fonctionnement) Produits de la fiscalit partage
Source : Loi 014-2006 du 9 mai 2006 portant sur la dtermination des ressources et des charges des collectivits territoriales au Burkina Faso. Extraits en particulier des articles 8 (rgle du 20 %), 15 (recettes de fonctionnement), 17 (recettes dinvestissement), 20 (dpenses) et 23 (rgles du tiers pour les investissements). Compilation des auteurs.
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(2) Les dpenses dinvestissement doivent reprsenter au moins le tiers du montant

total des prvisions de dpenses. Le texte ne prcise pas si ce total comprend les deux sections fonctionnement et investissement ou seulement la section fonctionnement . Dans un premier calcul, si seules les dpenses de fonctionnement servent de rfrence, cela quivaut 33 1/3 % du fonctionnement. Dans un second calcul, si la rfrence est aux deux sections, cela quivaudrait 50 % des dpenses de fonctionnement [ 18 ]. Ce ratio nous semble une exigence dmesure dans un pays en voie de dcentralisation : mme des systmes fdralistes ou dcentraliss bien tablis narrivent pas le respecter. Cela pose en outre la question de la soutenabilit des dcisions dinvestissement au regard des dpenses de fonctionnement qui sont induites par la dcision dinvestir (Dafflon et Beer-Tth, 2009) : qui les supportera et par quels moyens financiers ?
(3) Les aides financires extrieures ne sont pas comprises dans le budget de fonctionnement, tandis quelles apparaissent dans le budget des investissements la rubrique II. Autres financements . Chaque anne toutefois, la circulaire budgtaire des CT (Arrt interministriel du MATD et du MEF) attire lattention des ordonnateurs des CT sur lobligation dinscrire toutes les ressources, quelles soient de fonctionnement ou dinvestissement, dans un document unique le budget. La nomenclature budgtaire des CT dispose dune ligne en fonctionnement pour linscription de cette catgorie de recettes en fonctionnement. Il sagit du chapitre 73 Recouvrements et participations , article 734 Subvention [ 19 ].
(4) La nomenclature des dpenses repose sur une classification comptable de

lnumration des types de dpenses. Toutefois, on y retrouve des lments qui pourraient tre lbauche dune classification fonctionnelle (par exemple, les catgories 10, 16 et 17 en dpenses de fonctionnement de la figure 6). Cette absence de classification fonctionnelle des dpenses pose un vritable problme puisque, comme nous le verrons, le texte de loi dvolue des tches aux CT et non pas des dpenses. Or, ce jour, aucune statistique de finances publiques locales ne donne une classification fonctionnelle des dpenses [ 20 ]. Comment ds lors piloter la dcentralisation et en mesurer les progrs ?
[18 ] Si la section investissement reprsente le tiers du montant total des deux sections, la section fonctionnement correspond alors 2/3 de 100 % = 66 2/3 %. Ce qui revient dire que la proportion [investissement/ fonctionnement] = 33 1/3 sur 66 2/3 = 50 %. [19 ] Dans la pratique, il est trs difficile de contrler ces financements et nombreuses sont les CT qui ne les inscrivent pas. Il sagit par exemple des ressources issues de la coopration dcentralise (jumelages et autres relations). Ces ressources sont gres par des Comits locaux de jumelage. fin 2009, les textes organisant ces comits taient en relecture. On devrait sacheminer vers une fongibilit des ressources dans le budget des CT (information communique par la Direction gnrale du budget le 9 dcembre 2009). [20] Notons toutefois que la commune de Ouagadougou innove avec son budget 2010 en prsentant une classification fonctionnelle des dpenses de fonctionnement. Dans une commune visite, le comptable tenait, de manire informelle il est vrai, une comptabilit fonctionnelle sous la forme dune matrice Excel : chaque rubrique comptable de dpense (en horizontal) tait classe sous une fonction (en colonne). Cest dire quun rel besoin fait son apparition au moins au niveau de lautorit communale afin de disposer dun instrument de pilotage des politiques locales. Dans les deux cas, la commune possde galement la capacit technique ncessaire rpondre ce besoin. En outre, le budget fonctionnel servait informer et expliquer les liens entre ressources fiscales demandes et tches communales.
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(5) Enfin, et sans entrer ici dans les dtails, la nomenclature prsente dans la loi
014-2006 contient quelques dispositions qui mriteraient une rvision car elles peuvent recevoir diverses interprtations. En voici quelques exemples :
G G
si le budget est vot en quilibre rel, quen est-il du compte ? les recettes budgtaires propres ne sont pas dfinies ;
G le produit de certaines taxes tombe dans les recettes gnrales alors que ce sont des redevances de type utilisateur-payeur , normalement soumises des rgles prcises de couverture des cots et daffectation (taxe denlvement des ordures, par exemple) ; G
les revenus courants numrs ne sont pas toujours des revenus ni toujours courants au sens du budget annuel : ainsi, lexcdent ordinaire de clture des exercices prcdents dj comptabilis comme revenus dans un exercice prcdent ne peut ltre une seconde fois ; ce sont des reports, et non des revenus qui, de plus, contredisent le principe dannualit fix par la loi ; les contributions aux oprations de lotissement sont classes comme recettes ordinaires alors quelles devraient figurer comme recettes extraordinaires : une fois le lotissement achev, ces recettes disparaissent (sauf avoir une succession de lotissements amnager dans une grande commune urbaine) ; en investissement, les prlvements sur la section fonctionnement ou les excdents dinvestissement reports sont des reports et non des recettes en tant que telles ; comme dailleurs les emprunts numrs comme recettes, qui sont des ressources financires sans doute, mais pas des recettes puisquil faudra demain dgager de vraies recettes pour rembourser le capital emprunt.
2.4. Le transfert des tches

Nous commencerons par rsumer les dix domaines des tches transfres selon la loi de 2004. Les critres qui ont prvalu pour ce transfert aux rgions et aux collectivits locales ne sont pas explicits dans les textes lgaux ou les documents les accompagnant, lexception du principe de subsidiarit et de la rgle dite de la progressivit . Cette rgle tant spcifique au Burkina Faso, nous y reviendrons dans un deuxime temps (dfinition et mise en uvre) avant daborder la problmatique de la dvolution travers le prisme de lconomie institutionnelle.
2.4.1. Les domaines des tches transfres

Les tches transfres aux CT sont numres dans les articles 85 105 de la loi 0552004 du 21 dcembre 2004 sur le CGCT en tant que principale norme de rfrence
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en matire de dcentralisation. Le tableau 8 rcapitule les tches vises et le niveau de CT qui les reoit. Sont concerns :
(1a) la gestion du domaine foncier [ 21 ] ; (1b) lamnagement du territoire et lamnagement urbain ; (2) lenvironnement et la gestion des ressources naturelles ; (3) le dveloppement conomique et la planification ; (4) la sant et lhygine ; (5) lducation, lemploi, la formation professionnelle et lalphabtisation ; (6) la culture, les sports, les loisirs et la jeunesse ; (7) la protection civile, lassistance et les secours ; (8) les pompes funbres et les cimetires ; (9) leau et llectricit ; (10) les marchs, les foires et les abattoirs.
[21] Nous sparons la gestion du domaine foncier de lamnagement du territoire car, si effectivement dix groupes de tches ont t transfrs aux CT, certains parlent de onze domaines, en rfrence 1a et 1b qui sont alors considrs comme distincts.
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Tableau
Domaine
Les tches dcentralises (loi 005-2004, art. 85 105)

Tches dvolues [A] Rgion [B] Commune urbaine
1) Avis sur le SDAU. 2) tablissement et excution des plans de lotissement. 3) Attribution de parcelles, livrance de titres doccupation du domaine foncier. 4) Permis de construire. 5) Certificat de conformit. 6) Adressage et dnomination des rues. 7) Participation la gestion des terres du foncier national. 8) Permis doccupation du domaine public. 9) Police de la circulation. 10) Cration, entretien des rues et signalisation. 11) Dsignation des sites des gares et des aires de stationnement. 12) Construction et entretien des caniveaux, des gares et des aires de stationnement. 13) Initiative et soutien aux transports en commun. 14) Initiative et soutien au ramassage scolaire.
[C] Commune rurale

1) Avis sur les schmas damnagement de lespace dhabitation (SAEDH). 2) tablissement et excution de plans de lotissement. 3) Participation llaboration des schmas damnagement de lespace de production et de conservation (SAEPC). 4) Participation la construction et lentretien des pistes rurales. 5) Attribution de parcelles, dlivrance de titres doccupation du domaine foncier. 6) Permis de construire. 7) Certificat de conformit. 8) Adressage et dnomination des rues. 9) Participation la gestion des terres du foncier national. 10) Permis doccupation du domaine public. 11) Police de la circulation. 12) Cration, entretien des rues et signalisation. 13) Dsignation des sites des gares et des aires de stationnement. 14) Construction et entretien des caniveaux, des gares et des aires de stationnement. 15) Initiative et soutien aux transports en commun. 16) Initiative et soutien au ramassage scolaire. 17) laboration de plans communaux daction pour lenvironnement. 18) Participation la protection et la gestion des eaux souterraines, de surface et des ressources halieutiques. 19) Assainissement. 20) Lutte contre linsalubrit, les pollutions et nuisances diverses. 21) Cration, gestion des espaces verts et parcs communaux. 22) Lutte contre la divagation es animaux et rglementation de llevage. 23) Gestion des dchets. 24) Participation la conservation et la gestion des ressources renouvelables. 25) Lutte contre les feux de brousse et la coupe abusive du bois. 26) Participation la protection t la gestion de la faune des forts classes. 27) Protection et gestion de la faune des forts protges.
1a. Amnagement du territoire. 1b. Gestion du domaine foncier et amnagement urbain.
1) Avis sur le schma rgional damnagement (SRA) et le schma directeur damnagement urbain (SDAU). 2) Soutien aux transports en commun rgionaux. 3) Permis doccupation du domaine foncier. 4) Construction et entretien des pistes rurales.
2. Environnement et gestion des ressources naturelles
5) Cration de bois et de forts. 6) Participation la protection, gestion, mise en dfens des forts classes et des forts protges. 7) Participation la protection des cours deau. 8) Prvention et lutte contre les feux de brousse et la coupe abusive du bois. 9) Protection de la faune et des ressources halieutiques. 10) Participation la gestion, lexploitation des primtres aquacoles dintrt conomique (PAIE). 11) laboration, mise en uvre des plans daction pour lenvironnement. 12) Permis de coupe de bois. 13) Participation ltablissement des schmas et plans denlvement et dlimination des dchets.
15) laboration de plans communaux daction pour lenvironnement. 16) Participation la protection et la gestion des eaux souterraines, de surface et des ressources halieutiques. 17) Assainissement. 18) Lutte contre linsalubrit, les pollutions et nuisances diverses. 19) Cration, gestion des espaces erts et parcs communaux. 20) Lutte contre la divagation des animaux et rglementation de llevage. 21) Gestion des dchets. 22) Permis de coupe de bois. 23) Participation la conservation et la gestion des ressources renouvelables. 24) Lutte contre les feux de brousse et la coupe abusive du bois. 25) Participation la protection et la gestion de la faune des forts classes. 26) Protection et gestion de la faune des forts protges.
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Domaine [A] Rgion
Tches dvolues [B] Commune urbaine

27) Avis sur linstallation des tablissements insalubres, dangereux et incommodes de premire et deuxime classes.
[C] Commune rurale

28) Avis sur linstallation des tablissements insalubres, dangereux et incommodes de premire et deuxime classes. 29) Gestion de la zone de production amnage par la commune. 30) Participation la gestion de zone de production amnage par des tiers sur le territoire communal. 31) Cration de zones de conservation. 32) Participation la protection et la gestion des ressources naturelles. 33) Participation la protection et la gestion des forts naturelles, de la faune sauvage, des ressources en eau et des ressources halieutiques. 34) Permis de coupe de bois. 35) Permis de petite chasse en zone de conservation. 36) Permis de pche sportive. 37) laboration et excution de politiques et plans de dveloppement dans le respect des grandes orientations de ltat. 38) Passation des contrats plans ou des contrats programmes avec ltat ou des personnes morales pour la ralisation dobjectifs de dveloppement. 39) Construction et gestion des formations sanitaires de base. 40) Organisation de lapprovisionnement pharmaceutique et prise de mesures de prvention des maladies. 41) Prise de mesures dhygine et de salubrit. 42) Contrle de lapplication des rglements sanitaires. 43) Participation la rsolution des problmes de sant. 44) Participation ltablissement de la tranche communale de la carte sanitaire nationale.
3. Dveloppement conomique et planification
14) laboration et excution de politiques et plans de dveloppement dans le respect des grandes orientations de ltat. 15) Passation des contrats plans ou des contrats programmes avec ltat ou des personnes morales pour la ralisation dobjectifs de dveloppement. 16) Participation la construction et la gestion des formations sanitaires de base. 17) Construction et gestion des formations sanitaires intermdiaires. 18) Organisation de lapprovisionnement pharmaceutique. 19) Rglementation et prise de mesures relatives lhygine, la salubrit et la prvention des maladies. 20) Valorisation de la pharmacope traditionnelle. 21) Participation la rsolution des problmes de sant. 22) Participation ltablissement de la tranche rgionale de la carte sanitaire nationale. 23) Participation la prise en charge de lenseignement prscolaire. 24) Participation la prise en charge du dveloppement de lenseignement primaire.
28) laboration et excution de politiques et plans de dveloppement dans le respect des grandes orientations de ltat. 29) Passation des contrats plans ou des contrats programmes avec ltat ou des personnes morales pour la ralisation dobjectifs de dveloppement. 30) Construction et gestion des formations sanitaires de base. 31) Organisation de lapprovisionnement pharmaceutique et prise de mesures de prvention des maladies. 32) Prise de mesures dhygine et de salubrit. 33) Contrle de lapplication des rglements sanitaires. 34) Pparticipation la rsolution des problmes de sant. 35) Participation ltablissement de la tranche communale de la carte sanitaire nationale.
4. Sant et hygine
5. ducation, emploi, formation professionnelle et alphabtisation.
36) Prise en charge du dveloppement de lenseignement prscolaire : acquisition, construction et gestion des coles.
45) Prise en charge du dveloppement de lenseignement prscolaire : acquisition, construction et gestion des coles.
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Domaine [A] Rgion

25) Participation la construction et la gestion des tablissements secondaires. 26) Prise en charge du dveloppement de lenseignement de suprieur. 27) Prise en charge de la promotion de lemploi, de la formation professionnelle et de lalphabtisation. 28) Participation ltablissement de la tranche rgionale de la carte ducative nationale.
[B] Commune urbaine

37) Prise en charge du dveloppement de lenseignement primaire : acquisition, construction et gestion des coles. 38) Contribution au dveloppement de lenseignement secondaire : acquisition, construction et gestion des tablissements. 39) Prise en charge du dveloppement de la formation professionnelle et de lalphabtisation. 40) Participation ltablissement de la tranche communale de la carte ducative. 41) Construction et gestion des infrastructures sociales, culturelles, sportives et de jeunesse. 42) Promotion dactivits culturelles, sportives et de jeunesse. 43) Construction et gestion de muses et bibliothques communaux. 44) Promotion du tourisme et de lartisanat. 45) Valorisation des potentiels culturels et artistiques traditionnels de la commune. 46) Gestion et conservation des archives communales. 47) Cration et gestion des sites et monuments. 48) Suivi de la restauration et de la rhabilitation des sites et monuments historiques. 49) Participation la protection et la promotion des droits humains. 50) Participation la promotion sociale des individus et des droits. 51) Participation lorganisation et la gestion des secours au profit des groupes vulnrables et des sinistrs. 52) Participation lorganisation de la protection civile et de la lutte contre lincendie : cration et gestion des units de sapeurs-pompiers.
[C] Commune rurale

46) Prise en charge du dveloppement de lenseignement primaire : acquisition, construction t gestion des coles. 47) Contribution au dveloppement de lenseignement secondaire : acquisition, construction et gestion des tablissements. 48) Prise en charge du dveloppement de la formation professionnelle et de lalphabtisation. 49) Participation ltablissement de la tranche communale de la carte ducative. 50) Construction et gestion des infrastructures sociales, culturelles, sportives et de jeunesse. 51) Promotion dactivits culturelles, sportives et de jeunesse. 52) Construction et gestion de muses et bibliothques communaux. 53) Promotion du tourisme et de lartisanat. 54) Valorisation des potentiels culturels et artistiques traditionnels de la commune. 55) Gestion et conservation des archives communales. 56) Cration et gestion des sites et monuments. 57) Suivi de la restauration et de la rhabilitation des sites et monuments historiques. 58) Participation la protection et la promotion des droits humains. 59) Participation la promotion sociale des individus et des droits. 60) Participation lorganisation et la gestion des secours au profit des groupes vulnrables et des sinistrs. 61) Participation lorganisation de la protection civile et de la lutte contre lincendie : cration et gestion des units de sapeurs-pompiers.
6. Culture, sports, loisirs et jeunesse.
29) Construction et gestion des infrastructures culturelles, sportives et de jeunesse. 30) Promotion dactivits culturelles, sportives et de jeunesse. 31) Construction et gestion de muses et bibliothques. 32) Promotion du tourisme et de lartisanat. 33) Valorisation des potentiels culturels et artistiques traditionnels. 34) Gestion et conservation des archives.
7. Protection civile, assistance et secours.
35) Participation la protection et la promotion des droits. 36) Participation la promotion et la protection sociale es individus et des groupes. 37) Participation lorganisation et la gestion des secours au profit des groupes vulnrables et des sinistrs. 38) Participation lorganisation de la protection civile et de la lutte contre lincendie : cration et gestion des units de sapeurs-pompiers. 39) Participation la lutte contre les calamits.
8. Pompes funbres et cimetires.
53) Rglementation en matire de pompes funbres et cimetires. 54) Amnagement et gestion des cimetires.
62) Rglementation en matire de pompes funbres et cimetires. 63) Amnagement et gestion des cimetires.
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AFD /Juillet 2011
Domaine [A] Rgion [B] Commune urbaine

55) Dlivrance des permis dinhumer ou dautorisations de transfert des restes mortels. 56) Contrle du respect de la rglementation en matire doprations funraires et de transfert des restes mortels. 57) Cration et gestion des pompes funbres. 58) Construction, entretien et gestion des morgues. 9. Eau et lectricit. 40) Avis sur les programmes nationaux dapprovisionnement en eau. 41) Participation llaboration du schma directeur rgional dapprovisionnement en eau. 42) Participation lentretien et la conservation des cours deau. 43) Participation la ralisation et lentretien des retenues, des barrages, des puits et forages. 44) Avis sur les plans dlectrification dans la rgion. 45) Participation llaboration du schma directeur rgional dlectrification. 46) Participation llaboration du schma national dlectrification. 47) Cration, amnagement et gestion des aires de foires. 48) Organisation des foires rgionales. 49) Participation la construction et la gestion des abattoirs rgionaux. 59) Avis sur le schma directeur dapprovisionnement en eau. 60) laboration et mise en uvre des plans locaux de production de distribution et de matrise dnergie. 61) Cration et gestion des infrastructures nergtiques. 62) Production et distribution de leau potable. 63) Ralisation et gestion de puits, de forages et de bornes-fontaines. 64) Participation llaboration du schma rgional dlectrification. 65) Ralisation et gestion de lclairage public.
[C] Commune rurale

64) Dlivrance des permis dinhumer ou dautorisations de transfert des restes mortels. 65) Contrle du respect de la rglementation en matire doprations funraires et de transfert des restes mortels. 66) Cration et gestion des pompes funbres. 67) Construction, entretien et gestion des morgues. 68) avis sur le schma directeur dapprovisionnement en eau. 69) laboration et mise en uvre des plans locaux de production de distribution et de matrise dnergie. 70) Cration et gestion des infrastructures nergtiques. 71) Production et distribution de leau potable. 72) Ralisation et gestion de puits, de forages et de bornes-fontaines. 73) Participation llaboration du schma rgional dlectrification. 74) Ralisation et gestion de lclairage public.
10. Marchs, foires et abattoirs.
66) Cration, amnagement et gestion des marchs. 67) Construction et gestion des abattoirs et aires dabattage
75) Cration, amnagement et gestion des marchs. 76) Construction et gestion des abattoirs et aires dabattage.
2.4.2. La rgle de la progressivit

Larticle 5 du CGCT de 2004 dispose que la mise en uvre de la dcentralisation se fait selon la rgle de la progressivit (...) , mais sans prcision sur ce terme, la mthode, le contenu ou la chronologie. En thorie, la progressivit guidant une stratgie de mise en uvre de la dcentralisation recoupe trois dimensions : une dimension fonctionnelle, une dimension territoriale et une dimension managriale.
Dimension fonctionnelle
La mise en uvre de la dcentralisation se fait par transfert successif des tches ; cela revient constituer des paniers de tches dcentraliser en autant dtapes.
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Dimension territoriale
Le processus est exprimental : en slectionnant les CT dans lesquelles, selon le modle de ngociation, les freins aux changements sont les moins forts, on peut enclencher un effet de dmonstration. Il sagit l de communes laboratoires (respectivement de rgions).
Dimension managriale
La mise en uvre est progressive pour tenir compte de la capacit politique dabsorption de la dcentralisation (piloter loffre de biens et services publics locaux) et de la capacit de gestion ncessaire la mise en uvre des politiques dcentralises (grer la fonction de production des biens et services collectifs locaux). dfaut dtre explicite dans la loi, la rgle de la progressivit dans le contexte burkinab a t prcise dans le Cadre stratgique de mise en uvre de la dcentralisation (CSMOD) adopt par le gouvernement central en mars 2007 (dcret 095-2007 du 1 er mars). Selon ce document, la rgle de la progressivit signifie que le transfert des comptences aux collectivits locales sopre graduellement en fonction du niveau dappropriation des collectivits locales et des capacits de mise en uvre par ltat (central) . Le gouvernement central explique dans le mme document que la notion dappropriation se dcline de deux manires : lappropriation sociale qui consiste faire en sorte que les populations et les organisations de la socit civile simpliquent avec responsabilit citoyenne dans la gestion des affaires locales et lappropriation politique qui (... ) porte sur le rle minent que les partis politiques sont appels jouer pour le respect strict des rgles du jeu dmocratique et pour amener les populations participer de faon consciente au jeu politique . En revanche, en ce qui concerne les capacits de mise en uvre par ltat central, aucune autre prcision particulire na t apporte. Ces prcisions sur la progressivit par appropriation politique des parties prenantes la dcentralisation (collectivits locales, socit civile, partis politiques) ne donnent gure dinformations concrtes sur la mise en uvre et la pratique de la dvolution. Il a fallu ds lors quitter la mthode de lanalyse en conomie institutionnelle pour passer la mthode de linterview. De facto, nos visites de terrain et nos changes sur cette question nous permettent davancer que la rgle de la progressivit sapplique comme suit dans les trois dimensions voques.
Les tches dcentralises

Le transfert des tches na pas t prvu lentre en vigueur de ladite loi, en 2006, mais progressivement. Un premier panier de tches a t slectionn dans quatre des dix domaines soumis dcentralisation mme si la mise en uvre nest pas
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AFD /Juillet 2011
encore totalement oprationnelle en raison de linsuffisance des moyens financiers transfrs, qui ne correspondent pas tant sen faut aux besoins. Ainsi, fin 2009, la mise en uvre de la dcentralisation concerne quatre domaines et une partie seulement des communes, les rgions nayant pas encore t incluses. Les quatre domaines sont :
(i) la culture, les sports, les loisirs et la jeunesse (domaine 6 du tableau 8) ; (ii) le prscolaire, lenseignement primaire et lalphabtisation (une partie du domaine 5) ; (iii) lapprovisionnement en eau potable et lassainissement (domaines 2, 4 et 9) ; (iv) la sant (une partie du domaine 4) [ 22 ].
On na toutefois pas dindication, hormis la subsidiarit et la progressivit, quant aux critres retenus pour dcentraliser des tches de ltat central, ni sur ceux qui ont prvalu pour le choix des tches dans les quatre domaines du premier panier.
Les communes concernes

La dcentralisation est ralise de manire slective sur une partie des communes seulement. Cependant, la slection ne sest pas faite selon un concept de dcentralisation exprimentale ou selon la rgle de moindre rsistance, mais selon une dmarche institutionnelle : dans un premier temps 33 puis 49 communes urbaines sont mentionnes, suivies ensuite par les 13 communes chefs-lieux de rgions. Les autres communes rurales font leur apparition au rythme des conventions de transfert des tches quelles signent avec lautorit de tutelle. Les rgions dcentralises sont pour linstant absentes de ce processus. Toutefois, le transfert des ressources cens aller de pair avec celui des tches na pas suivi. Ainsi pour lanne 2009, seuls deux ministres ducation de base et alphabtisation (MEBA) et Agriculture (MA) ont identifi les crdits affects aux quipements transfrs et ont effectu le versement correspondant au compte ouvert par le MATD [ 23 ] :
[22] Les rfrences lgales de mise en uvre sont les dcrets 209-2006 du 15 mai 2006 pour les communes urbaines, ainsi que les dcrets 105-, 106-, 107-, 108-2009 du 3 mars 2009 pour les quatre tches et les autres communes. Pour le dtail, voir le tableau 7. [23] La dcentralisation ne se fait pas directement du ministre concern vers les collectivits territoriales, mais passe par le MATD comme organisme de coordination et dimpulsion la dcentralisation. Cette situation cre des problmes transversaux dj mentionns dans la section 2.2.4. Ainsi, cest en matire de sant que les obstacles sont les plus forts, en particulier compte tenu du poids du ministre de la Sant par rapport au MATD.
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par le MEBA : un montant de 2 814 millions de FCFA, en faveur des 49 communes urbaines pour les charges rcurrentes des coles primaires ; dans 13 communes chefs-lieux des rgions pour les crdits affects chaque cole existante ou projete sur son territoire ; par le MA : un montant de 200 millions de FCFA pour la rhabilitation des forages deau sis dans un premier groupe de 100 communes rurales, hauteur de 2 millions de FCFA par commune (Dlgation de la Commission europenne au Burkina Faso, 2009, p. 56).
Capacit managriale : dconcentration puis dvolution

La question de la capacit de gestion a pris un chemin particulier dans le contexte burkinab puisquil y a eu une tape de dconcentration des tches dsignes la dcentralisation dans les niveaux dconcentrs de ltat pour des raisons dapprentissage. Ici toutefois, lapprentissage ne consiste pas construire les capacits managriales des CT mais prend la forme dun dtour dont il est difficile de dire sil est sincre ou sil sapparente plutt une forme de rsistance la dvolution : lapprentissage conduit les agents publics dconcentrs acqurir les connaissances et la matrise des dossiers dcentraliss avant de les transfrer aux CT de mme niveau. Le transfert des comptences du niveau dconcentr au niveau dcentralis, notamment par le biais des ressources humaines, est un enjeu loin dtre rsolu, en particulier parce que la dfinition, le contenu et la porte de la rgle de la progressivit nont visiblement pas t labors en commun par les partenaires de la dcentralisation. Trois approches au moins expliquent ce cheminement. Lapproche prconise et promue par le centre se rsume dconcentrer dabord, de manire former par un processus dapprentissage des comptences managriales et techniques les agents dconcentrs ne matrisant pas actuellement et de loin les problmes lis la mise en uvre des tches dvolues. La dvolution est cense suivre, une fois construite la capacit dconcentre, et les forces dconcentres doivent alors servir dappui aux CT. Une deuxime approche reprend cette forme de progressivit dconcentration puis dvolution mais en transfrant les agents dconcentrs dans les CT. Reste alors dfinir sous quel statut professionnel et salarial et sous quelles conditions dengagement. Ce systme pourrait viter la double dotation en personnel que provoquerait sans doute la premire approche et la question des besoins en personnel au niveau des petites communes serait pose. Enfin, la troisime approche soutient que lon pourrait se passer de ltape dconcentration si lon donnait aux CT les moyens financiers dengager et de rmunrer des fonctionnaires forms pour les fonctions dvolues.
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2.4.3. Les problmatiques de la dvolution

Quatre problmatiques de la dvolution sont soulignes ce stade de lanalyse : (1) la cohrence dans le classement des tches par domaine ; (2) limprcision des intituls des tches ; (3) la confusion entre transferts de tches et transferts financiers ; et (4) la ncessit de dsagrger des tches dvolues dsignes trop globalement.
(1) Cohrence dans le classement des tches par domaine

chacune des fonctions de la premire colonne de gauche du tableau 8 devraient correspondre, horizontalement, des tches locales ordonnes de nature identique. Il nen est pas toujours ainsi. Ainsi, la mise en uvre des tches B14 et C16 ( initiative et soutien au ramassage scolaire ) met en jeu une fonction de production (lorganisation de lcole) qui nest pas du tout en cohrence avec le domaine 1 relatif lamnagement du territoire, la gestion foncire et lamnagement urbain. En effet, le ramassage scolaire est compris comme un facteur de production de lenseignement (amener les enfants lcole en dpit des distances entre leur domicile et le lieu denseignement) et devrait de ce fait figurer sous le domaine 5. Une mise en cohrence permettrait de reprer les tches exclusives sous chaque CT, mais aussi de percevoir du mme coup les tches partages entre rgions, communes urbaines et communes rurales.
(2) I mprcision des intituls de certaines tches

Les intituls de certaines tches sont imprcis et quivoques, ce qui peut tre source de confusion. Ainsi, lintitul de la tche C4 ( participation la construction et lentretien des pistes rurales ) pour les communes rurales se juxtapose la tche A4 ( construction, entretien des pistes rurales ) pour la rgion. Quel est le sens de ladjonction participation ? Sagit-il dune participation la dcision sur loffre, de cogestion de la fonction de production ou dune pure contribution financire sans voix au chapitre ? Selon la rponse donne, les implications en termes de responsabilits des CT attributaires ne sont pas les mmes. Du reste, si le terme participation implique une simple contribution financire (voir le point suivant), ces deux intituls ne devraient pas figurer dans le transfert des tches mais plutt dans le transfert des ressources. Les mmes observations sappliquent aux termes initiative et soutien au ramassage scolaire voqus prcdemment. Enfin, un simple avis peut-il tre considr comme une tche dvolue ? Ainsi, les tches A1 ( avis sur le SRA/SDAU ), B1 ( avis sur le SDAU ) et C1 ( avis sur les SAEDH ) ne seraient-elles pas de simples procdures administratives ? En tout cas, ces intituls interdisent dapprhender les offres et les fonctions de production de ces tches.
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(3) Confusion entre transferts de tches et transferts financiers

Certaines comptences rpertories dans le tableau 8 ne peuvent tre raisonnablement que des transferts financiers et non des transferts de tches. Il en est ainsi notamment des tches de la rgion A16, A23, A24 et A25. En ce qui concerne par exemple la tche A25 ( participation la construction et la gestion des tablissements secondaires ), tant donn que lacquisition, la construction et la gestion des tablissements sont de la comptence exclusive de la commune urbaine (tche B38), la participation dont il est question ici ne peut qutre quune participation aux cots.
(4) Besoin de dsagrger des tches dvolues dsignes trop globalement

La quatrime problmatique provient de la dsignation trop large de tches dvolues. On ne peut pas noncer la dvolution dune tche sans entrer dans le dtail de sa fonction de production. Lexemple le plus traditionnel, et qui sert de test la dvolution, est celui de lenseignement obligatoire. Dans le domaine 5, le champ dvolu aux communes est la prise en charge du dveloppement de lenseignement prscolaire : acquisition, construction et gestion des coles (respectivement B36 et C45) et la prise en charge du dveloppement de lenseignement primaire : acquisition, construction et gestion des coles (respectivement B37 et C46). Or, comme nous lavons vu (chapitre 2, section 2.3, tableau 4), la fonction de production de lenseignement scolaire primaire peut tre dsagrge en plusieurs facteurs (Dafflon, 2006, pp. 271-305) : (i) formation des enseignants au sens du diplme reconnu initialement et de la formation continue ; (ii) statut dengagement de lenseignant (salaire, conditions sociales) ; (iii) contenus des programmes scolaires ; (iv) matriel scolaire denseignement ; (v) quipement et matriel technique didactique ; (vi) btiments scolaires, construction et entretien ; et (vii) organisation de lcole (dure de lanne scolaire, dcoupage en trimestres, horaires hebdomadaire et journalier, transports scolaires, ventuellement repas lcole). On voit immdiatement dans cette division simple en sept facteurs de production que les combinaisons et degrs de dconcentration, dlgation ou dvolution ne sont sans doute pas uniformes. Il faut une grille de lecture pour prciser les critres de choix et expliciter les pondrations attribues chacun deux par les parties prenantes de la dcentralisation. Parler alors de dvolution de lenseignement de base obligatoire est quelque peu abusif. Lexercice peut sans doute tre ritr pour dautres tches.
2.5. La fiscalit locale

La colonne recettes du budget de fonctionnement (figure 6) considre quatre sources de revenus pour les CT dcentralises :
A. la fiscalit ; B. les recettes dexploitation des services communaux ;
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C. les recettes du domaine communal ; D. les revenus divers.

Cela correspond la nomenclature de la loi 014-2006 du 9 mai 2006 portant sur la dtermination des ressources et des charges des CT burkinabs. Il faut toutefois considrer quil y a un certain nombre de faux-frres dans cette numration et que la dotation globale de fonctionnement (DGF) comme le produit de la fiscalit partage relvent des transferts (section 2.6) et ne sont pas des ressources fiscales propres des CT (tableau 9). Le tableau 10 dtaille les six impts communaux principaux (en italiques dans la colonne A du tableau 9) dont le produit est partag avec les rgions.
Tableau
Impts
Classification des recettes propres des CT (2009)

Recettes dexploitation des services communaux Recettes du domaine communal C
Droit de place : marchs, foires, parcs bestiaux. Location de proprits. Autres produits domaniaux.
Revenus divers
A
Contribution des patentes. Taxe de rsidence. Taxe des biens de mainmorte. Taxe sur les armes. Taxe de jouissance. Contribution du secteur informel.
Taxe sur les spectacles. Taxe sur les jeux. Taxe sur la publicit. Taxe sur les charrettes. Taxe communale de dveloppement.
B
Taxe dabattage. Produit de vente de prestation. Taxe pour service rendu. Produit maternits et centres mdicaux. Location de matriel. Taxe de visites sanitaires. Autres produits dexploitation.
Droit dexpdition des actes administratifs et dtat civil. Taxe funraire. Redevance de balayage et denlvement des ordures.
D
Remboursement de frais. Produits de laffermage et des services concds ou afferms. Bnfices non rinvestis des exploitations caractre industriel ou commercial. Produits financiers. Produits, qutes et contributions volontaires. Recettes accidentelles ou exceptionnelles.
Produit des amendes de police. Contribution aux oprations de lotissement.
Redevance doccupation du domaine public. Concessions dans les cimetires. Droit de stationnement. Taxe sur la dgradation du domaine communal.
Source : Loi 014-2006, art. 13 pour les rgions et art. 15 pour les communes. En italiques, les sources de revenu identiques pour les rgions et pour les communes dcentralises ; en caractres romains, les recettes des seules communes.
La lecture du tableau 9 peut amener des confusions car, dune part, les appellations des recettes de nature fiscale ne correspondent pas la nomenclature habituelle des finances publiques et, dautre part, le classement dans les quatre catgories A D provient de lorigine des recettes. On a alors une lecture croise difficile et peu cohrente du point de vue de la gestion des finances publiques locales. Compte tenu de limportance de la contrainte budgtaire rsultant des ressources disponibles
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et donc de la marge de manuvre financire des CT en fonction de leur propre capacit lever des impts il est indispensable dans un premier temps de dfinir correctement les ressources fiscales et, dans un second temps, de redistribuer les recettes propres dcentralises dans les bonnes catgories. Les deux premires sous-sections suivantes sattellent cette tche. La troisime analyse la situation fin 2009 du point de vue de la statistique financire.
2.5.1. Les catgories de recettes fiscales

La premire problmatique est lie la distinction entre impts, taxes et redevances dutilisation.
(1) Limpt
Limpt correspond un prlvement :
G G
obligatoire en vertu du pouvoir rgalien de ltat ; sans contrepartie pour le contribuable, cest--dire sans que celui-ci puisse revendiquer une prestation particulire en sa faveur ; sans affectation, cest--dire tombant dans le compte gnral de la CT pour le financement gnral des politiques publiques locales.
Du point de vue des finances publiques, les appellations contribution ou taxes sont de fausses dsignations.
(2) La taxe
La taxe est un prlvement obligatoire que la CT peroit en vertu de sa position monopolistique en change dun service rendu . Le produit de la taxe va au budget gnral de la CT, sans obligation daffectation. En dautres termes, pour bnficier dun service, lagent conomique ne peut que sadresser la CT, laquelle fournit le service contre paiement. Contrairement limpt, la taxe nest due que par celui qui utilise un service. Elle nest pas paye si le service nest pas demand : cela signifie trs concrtement que lagent conomique peut sexclure du service (sil nen a pas lutilit ou sil trouve une solution prive). Dans ce cas, il ne paie pas. Mais, comme limpt, la taxe est fixe souverainement par la collectivit qui octroie le droit dutiliser : elle nest pas fonction de la prestation fournie, ni des cots oprationnels.
(3) La redevance dutilisation

La redevance dutilisation est le prix dun service rendu lagent conomique qui utilise un service, dont le montant du paiement est proportionn lavantage que
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lagent retire du service rendu. Il y a donc une relation dquivalence entre prestation et paiement. Cela signifie trs concrtement que la redevance dutilisation :
G
est affecte : son produit doit tre attribu la tche pour laquelle elle est prleve (ce qui ncessite aussi dans la comptabilit locale une classification fonctionnelle des tches, au moins pour celles qui sont finances selon le principe dquivalence) ;
doit respecter le principe de la couverture des cots : puisquil devrait y avoir quivalence entre service rendu et paiement, la somme des paiements ne peut pas dpasser le cot total de la tche ainsi finance [ 24 ]. Un excdent de recette est considr comme un impt dguis. Cela implique deux mesures comptables prcises : dune part, il faut sassurer que tous les cots figurent bien sous le chapeau fonctionnel (intrt et amortissement de linvestissement servant produire le service, cots dentretien de loutil de production et cots rcurrents du service) ; dautre part, en cas dexcdent de recettes, il faut constituer une rserve pour cette tche hauteur de lexcdent (les excdents annuels augmentent la rserve, les dcouverts peuvent tre financs par prlvement sur la rserve). Cependant, si les dsquilibres persistent, ils doivent tre corrigs par lajustement du tarif des redevances.
Lintersection de ces deux caractristiques (affectation et couverture des cots) fait que la redevance dutilisation est une source de financement par tche. Elle ne peut pas servir augmenter la capacit financire ou la marge de manuvre financire globale de la CT. Il faut prciser quune CT ne peut prlever des redevances dutilisation que si un certain nombre de conditions techniques sont respectes (Dafflon et Madis, 2008, pp. 56-59) : (i) possibilit didentifier les bnficiaires sans risque de confusion ; (ii) possibilit dexclusion par le prix (celui qui ne consomme pas ne paie pas et, symtriquement, celui qui ne paie pas na pas accs ... ) ; (iii) limites de capacit prendre en considration dans la tarification ; et ( iv) faibles externalits ou effets de dbordement (ce qui revient chercher la concidence entre les trois cercles des dcideurs, des utilisateurs et des payeurs).
(4) En pratique
Dans le tableau 9, les recettes figurant dans la colonne A appartiennent toutes la catgorie impts . Elles remplissent les trois conditions : obligation de payer, pas de
[24] Dans certains pays, la jurisprudence admet que la redevance soit infrieure au cot moyen de production du service. On a alors une situation asymtrique : la redevance ne peut pas dpasser le cot, mais elle peut tre infrieure pas de bnfice ou dimpt dguis, mais un dficit possible et donc un besoin de financement par une autre source. On a affaire une subvention croise allant du contribuable lutilisateur si la diffrence est paye par limpt et une subvention redistributive en faveur de lutilisateur qui paie un prix infrieur au cot. Cette situation ne respecte pas la rgle utilisateur = payeur et pose des problmes defficacit de production, la redevance ne donnant plus le bon signal prix .
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droit une contrepartie individualise et pas daffectation de la recette une tche particulire. Les autres colonnes du tableau 9 (B, C et D) ne comportent pas dimpts. Notons quune base individualise dun impt nen fait pas une taxe. Ainsi, la taxe sur les charrettes est bel et bien un impt. Certes, seuls les dtenteurs dune charrette paient cet impt ; cest donc une base slective. Mais le paiement de limpt ne leur donne aucun droit de revendiquer une prestation particulire ; il ny pas de contrepartie [ 25 ]. Le produit de limpt va dans la caisse communale, il nest pas affect une tche spcifique. La distribution des recettes de la colonne B doit se faire entre taxes et redevances dutilisation. Mais une lecture directe nest pas possible sans un examen dtaill des bases de calcul laiss en suspens ici, mais qui peut faire lobjet dune tape ultrieure. premire vue, les rubriques numres semblent correspondre une redevance dutilisation (ou un prix ) si les caractristiques suivantes sont respectes :
G G G G
prestation reue en contrepartie du paiement ; quivalence ou proportion entre le paiement et le service rendu ; affectation de la recette au financement exclusif de la tche ; facturation qui ne va pas au-del du respect de la couverture des cots.
En rfrence aux pratiques europennes, lexemple le plus probant est sans doute la redevance denlvement des ordures : elle est perue en contrepartie dun service rendu ; elle devrait tre proportionne au volume des dchets (dautant plus leve que le volume des dchets enlevs est important) ; elle doit tre comptabilise sous un centre de charge fonctionnel ( enlvement des ordures ) afin de garantir lquivalence entre service et paiement et, finalement, respecter au mieux la couverture des cots. Les recettes de la catgorie C sapparentent plutt des taxes. On voit bien lnonc du prlvement que ce dernier nintervient que sil y a contreprestation, cest--dire service rendu. Mais cela sarrte sans doute l. Il est difficile de dire comment et dans quelle mesure le prlvement est proportionn au service rendu et, dans la majorit des cas, la recette tombe dans le budget gnral de la CT sans affectation une tche particulire. Toutefois, comme dans lnumration de la colonne B du tableau 9, la frontire entre les deux catgories nest pas une ligne troite. Il en va ainsi du droit de stationnement : sil sagit de payer le droit de parquer un vhicule sur
[25] On a malheureusement la mme confusion avec la taxe sur la valeur ajoute (TVA). En dpit de son nom, cest un impt sur la consommation de biens et de services. Certes, il faut consommer pour devoir payer la TVA et on peut lviter en ne consommant pas ou uniquement des biens et des services exonrs. Mais cest par nature un impt : obligatoire, sans contrepartie et alimentant la caisse gnrale du trsor public.
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lespace public et que les recettes tombent dans le compte gnral, on a affaire une taxe ; si le stationnement se fait dans une espace dlimit (un silo voitures, une place clture et amnage, voire surveille) et que la recette sert payer exclusivement les cots de fonctionnement de linfrastructure mise en place (frais de capital et frais dexploitation), on a affaire un prix, respectivement une redevance dutilisation. Mais on lit bien ici la diffrence : la taxe va rpondre une politique dutilisation de lespace public par exemple, devenant dautant plus leve quon se rapproche du centre urbain sans contrepartie autre que celle du droit de stationner, tandis que la redevance varie dun espace de stationnement lautre selon la qualit de la prestation, afin de financer individuellement chaque structure (considre ici comme un bien immobilier appropri et non comme un espace public ouvert). Quant la taxe sur la dgradation du domaine communal , elle nous semble de nature sanctionner un dgt ou une infraction ; on ne paie pas ex ante pour dgrader mais si on est identifi ex post comme auteur dune dgradation, il faut en payer la rparation. On est l dans la notion damende plutt que de taxe.
2.5.2. La marge de manuvre locale en matire de fiscalit

Deux des questions essentielles de la dvolution concernent (1) lattribution aux collectivits dcentralises de comptences fiscales ; et (2) la pleine capacit dajuster les impts dvolus aux besoins locaux dans le budget dcentralis (soit pour financer les dcisions dpensires propres, soit pour complter les dotations budgtaires insuffisantes). Il ne sagit bien videmment pas dune souverainet totale en matire dimpt, mais dune flexibilit de manuvre la marge.
Le concept thorique
La dfinition conceptuelle de la souverainet fiscale est la capacit dun gouvernement (ici, la CT) inventer un impt, le dcider et le prlever. La formule synthtique suivante permet de prsenter larrangement gnral utilis pour un prlvement direct, comme limpt sur la contribution des patentes :
(1) T = t x [ B D j ] x + K CTi
o
T t B D [B-D] K
rendement de limpt barme de limpt base brute de limpt dductions ou ajustements possibles (ici j possibilits) base nette imposable coefficient annuel dimpt au niveau de la CT i .
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La pleine souverainet fiscale consiste pouvoir dcider B , D et t . La souverainet fiscale partielle se limite une ou deux des trois composantes. La flexibilit fiscale est reprsente par la possibilit de varier K , tandis que t , B et D sont donns, fixs par le centre (Dafflon et Madis, 2008, p. 44). Dans la thorie du fdralisme financier et de la dcentralisation, une CT devrait bnficier dune marge de manuvre afin dquilibrer son budget de fonctionnement et de financer ses propres choix. Cette marge de manuvre peut tre obtenue de deux manires, par une rpartition quilibre des sources fiscales ou par la flexibilit fiscale :
G
r partition quilibre des sources fiscales : les CT ont accs plusieurs sources dimpts dont certaines sont laisses leur entire discrtion. Elles peuvent les prlever ou non en fonction de leurs besoins. Encore faut-il que le rendement de ces impts reprsente une proportion convenable des ressources fiscales des CT et non pas un rendement insignifiant. Il faut aussi que la base de limpt volue avec les conditions conomiques afin de lui donner une dynamique temporelle ; f lexibilit fiscale : les CT reoivent la capacit dajuster le coefficient K (formule 1).
Remarquons galement que la territorialit de la base B nest que rarement discute dans le modle thorique. Celui-ci part de lhypothse que la base impose lest au lieu de production de la valeur produite. Il y a unit entre lieu de production, sige lgal de lentit productrice et imposition. Or, les pratiques nationales du droit de limpt divergent de cette option idale. Il peut exister un dcouplage juridique entre le lieu de production et le sige lgal dune entreprise. Se pose ds lors la question du droit limposition : quelle CT faut-il rattacher la ressource dimpt, le domicile lgal ou le site de production ? Ou bien encore, comment se fait la rpartition du droit imposer entre les CT de domicile et de production ? Ces questions ne sont pas anodines en termes daccaparement de la ressource fiscale pour diverses raisons ou situations :
G
les ressources naturelles se trouvent en zone rurale, tandis que les socits exploitantes ont leur sige dans la capitale ; le dcalage entre les lieux de production et la commune du domicile lgal de la socit ; la disparit des besoins entre la CT o se situe la production, qui doit supporter les cots des infrastructures des zones dactivit et de protection de lenvironnement, alors quelle nencaisserait pas limpt sil est attribu la CT du sige lgal ; la concurrence fiscale, plus facile entre communes du domicile lgal quentre communes des lieux de production, parce que la mobilit dun sige social est plus forte, en principe, que celle des infrastructures de production.
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En pratique
Quen est-il en pratique au Burkina Faso ? La fiscalit territoriale distingue six impts (donns en tte de liste dans la colonne A du tableau 9) attribus aux communes, mais avec une rgle de partage du produit de limpt entre communes et rgions (section 2.5.3), et cinq autres impts uniquement communaux (leur produit nest pas partag avec les rgions). Le tableau 10 dtaille les six impts communaux principaux dont le produit est partag ( revenue sharing ) avec les rgions.
Les six impts partags
Contribution des patentes Taxe de rsidence Taxe des biens de mainmorte Taxe sur les armes Taxe de jouissance Contribution du secteur informel
Les autres impts locaux

Taxe sur les spectacles Taxe sur les jeux Taxe sur la publicit Taxe sur les charrettes Taxe communale de dveloppement
Pour les six impts du tableau 10, les communes nont aucune souverainet : t , B et D sont fixs par le centre. K = 1, ce qui quivaut labsence de flexibilit fiscale. Il ny a donc pas de marge de manuvre institutionnelle [ 26 ]. Cela signifie que les communes doivent recourir dautres expdients si elles veulent augmenter leurs ressources fiscales. Elles nont que deux voies :
G
mobiliser les autres impts locaux , dans la mesure o des bases suffisantes existent ; vrifier que les bases estimes et imposes par ltat soient correctement identifies et quantifies, puisque les communes burkinab ne grent pas elles-mmes lencaissement et le contentieux de limpt. Cette option nest pas vidente pour linstant puisque les communes ne reoivent pas la liste nominale des dbiteurs impts sis sur leur territoire.
[26] Dans limmdiat ( fin 2009), la Direction gnrale des impts considre que lassiette actuelle des diffrents impts locaux est insuffisamment exploite et quil convient, droit constant, de rflchir aux modalits doptimisation des ressources. Cest lobjet dune tude mene actuellement par un cabinet priv, partir dune enqute de terrain sur trois communes.
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Encadr
Les services territoriaux de la Direction gnrale des impts
Les services territoriaux de la Direction gnrale des impts (DGI) sont organiss en directions rgionales (DRI) au niveau des 13 rgions (six DRI restent encore implanter) et en divisions fiscales (DF) au niveau des provinces. Lassiette et le recouvrement des impts locaux sont assurs au niveau de chaque DF. Un service spcialis des impts locaux a t cr au niveau de la DRI Ouagadougou et Bobo. Les communes apportent une aide financire aux DF. Cette aide est variable selon les capacits financires de la commune et limplication des lus. Le plus souvent, elle prend la forme de moyens de locomotion mis disposition (motos) et dallocation de bons de carburant. Dans certains cas, les communes affectent aussi des agents communaux en renfort. Beaucoup plus rarement, les communes acceptent dapporter une collaboration active dans les tches dlargissement de lassiette. La mutualisation des fichiers et le croisement des informations sont pourtant un gisement exploiter. Lors de nos entretiens, nous avons t informs que la commune de Ouagadougou avait sign une convention avec le ministre des Finances pour quune liste des dbiteurs vis--vis des impts (patentes surtout) lui soit dsormais transmise. La commune envisage sur son territoire dappuyer par ses propres moyens administratifs la gestion de limpt par le receveur de ltat central. Pour limpt sur lconomie informelle, le rgisseur communal accompagne le collecteur dimpt, fonctionnaire de ladministration centrale, dune part parce quil connat mieux lenvironnement conomique informel, dautre part pour sassurer que toutes les bases soient bel et bien imposes. Il en allait de mme dans une autre commune pour limpt sur les charrettes.
noter galement que la pratique actuelle dimposer la base dans la commune du domicile lgal de lentreprise et non dans la commune du lieu de production pour la contribution des patentes conduit videmment concentrer les bases Ouagadougou o se situent les principaux siges sociaux.
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Tableau
Impts
Contribution des patentes
10 Les six principaux impts locaux

Base
Impt professionnel assis sur le chiffre daffaires (CA) de lentreprise ou dune profession indpendante (lment fixe) et sur la valeur locative (VL) des immobilisations professionnelles (part variable). Toute personne titulaire dun revenu, raison de loccupation dun local usage dhabitation ou tout mnage habitant en zone urbaine amnage.
Taux, barme
lment fixe : tarif par tranche de CA, diffrenci par activit Part variable : 8 % de la VL.
Exonration
Observations
Existence dune patente proportionnelle sur les marchs publics, applicable aux entreprises ne disposant pas dun tablissement stable au Burkina.
Rfrence
Articles 238 253 du Code des impts (CI).
Taxe de rsidence (TR)
Tarif diffrenci par catgorie en fonction de critres gographiques et de confort (branchement leau et amprage du compteur lectrique) ; minimum : 2 000 FCFA. Pourcentage de la VL des constructions : 10 % btiments en dur et 2,5 % btiments en semi-dur ou banco (pis). Tarif selon nature de larme, de 600 5 000 FCFA. Taux variable en fonction de la localit et de la destination de la terre. Minimum : 2 %, maximum : 25 % de la valeur cadastrale.
Femme marie sous le toit de son mari ; tat et collectivits locales ; agents diplomatiques et consulaires ; personnes ges, infirmes, indigentes.
Articles 219 236 du CI.
Taxe des biens de mainmorte (TBM)
VL des sols, btiments et terrains des personnes morales longvit illimite.
tat, collectivits rurales, communes Socits HLM, de crdit agricole ou dassistance mdicale.
Abattement de 40 ou 50 % sur la VL.
Taxe sur les armes
Dtention de toute arme feu ou air comprim. Toute occupation et jouissance de terre ou apport de socit ou mutation.
Armes es forces armes et dhonneur.
Taxe annuelle sur base dclarative.
Taxe de jouissance
Ds le 1.1.2009, une partie non prcise des produits de cet impt est attribue au gouvernement central et affecte un compte pcial du Trsor, dit fonds opration lotissements . Recouvr par la DGI depuis 2007 : dispositif de taxation particulier pour les professions ambulantes.
Non mentionne dans le CI.
Contribution du secteur informel (CSI)
Impt professionnel d par les personnes physiques ou morales exerant une activit informelle ambulante ou demeure, dont le CA annuel nexcde pas : achat-revente : 30 M FCFA autres : 15 M FCFA.
8 catgories rparties selon un barme forfaitaire : par zone (par localit) et suivant le moyen dexercice de lactivit, par tranche de CA.
Article 371 ter du CI.
Source : Ky (2010, p. 189). Informations transmises le 16 dcembre 2009 par M. Lecoq, Conseiller technique auprs du Directeur gnral des impts du Burkina Faso.
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2.5.3. Le partage des impts

Les six impts directs dcentraliss sont communaux mais leur produit est partag selon les proportions donnes au tableau 11. Rappelons auparavant les deux dfinitions qui distinguent l impt partag du partage de limpt.
G
Impt partag (shared tax) : plusieurs chelons de gouvernement ont accs la mme assiette ou la mme base. Si chaque gouvernement a la pleine souverainet fiscale, cela veut dire quil peut dfinir la base : il y a autant de dfinitions que de juridictions, avec dvidents problmes de coordination et dharmonisation. Les impts dont lassiette est identique mais partage par plusieurs chelons de gouvernement qui, chacun, choisissent librement le taux dimposition entrent dans cette catgorie ( shared tax base ). Part aux recettes ou partage de limpt (revenue sharing) : gnralement, lassiette fiscale et le taux dimposition sont dtermins par lchelon suprieur. On peut avoir un partage vertical si le niveau suprieur de gouvernement encaisse limpt, mais une proportion fixe des recettes fiscales est alloue aux collectivits appartenant lchelon de gouvernement infrieur. Lorsquune CT encaisse limpt mais doit en partager le produit avec une autre CT de mme niveau, on a un partage horizontal. Deux mthodes de partage existent en fonction (1) du produit fiscal qui a t peru dans la collectivit en question selon le critre dorigine (quon appelle aussi principe de drivation ) ; ou (2) dune cl de rpartition qui inclut diffrents lments comme la population ou qui vise rduire les diffrences de potentiel fiscal (dans ce dernier cas, on parle alors de prquation des ressources ).
Tableau
Impt concern
11 Le partage des impts

Part attribue la commune statut particulier 98,5 % 75 % Part attribue la commune Part attribue la rgion
Contribution des patentes Taxe de rsidence Taxe des biens de mainmorte Taxe sur les armes Contribution du secteur informel Taxe de jouissance
97 % 75 %
1,5 % 3% 25 % 25 %
Source : labor par les auteurs sur la base des donnes fiscales valables en 2009.
Dans le cas des CT du Burkina Faso, le partage se fait selon le principe de la drivation. En dautres termes, la rgion reoit 1,5 % du produit des cinq premiers impts et
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100
25 % du produit du dernier impt peru par toutes les communes sises dans le primtre de la rgion. Pour les rgions qui embrassent les deux communes urbaines statut particulier, ces dernires ne transfrent que 1,5 % du produit des cinq premiers impts de la liste du tableau 10, premire partie. Il ny a pas de rpartition prquative.
2.5.4. Les problmatiques

Face cet tat des lieux, plusieurs problmatiques doivent tre abordes.
G
La rpartition des impts entre le centre et les CT est-elle satisfaisante ? En dautres termes, les bases des six impts obligatoires actuels plus celles des autres impts sont-elles suffisamment dynamiques en rponse au dveloppement conomique local ? Le sont-elles aussi en fonction de la croissance des besoins budgtaires des CT dans le contexte dune dcentralisation progressive ? Pour la contribution des patentes : le lieu de limposition est-il remis en question ? Quen est-il de la rpartition du produit de limpt entre commune du sige et commune de production, et selon quelle cl ? Faut-il moyen terme envisager une rpartition prquative du produit de cet impt entre commune du sige lgal dune entreprise et communes o se trouvent les tablissements de production ? Si, pour tre efficace, un agent communal doit accompagner le percepteur dimpt (fonctionnaire du centre), ne vaut-il pas mieux transfrer la gestion de ces impts (les six) aux collectivits locales ? Ce transfert peut-il se faire dans le respect de la rgle de la progressivit, commune par commune, selon un contrat pass entre elles et le gouvernement central, dans la mesure o des garanties de capacit de gestion de limpt (facturation, encaissement, contentieux) sont suffisantes ? Quelle flexibilit fiscale faut-il accorder aux CT ? Quelle place faut-il accorder aux redevances dutilisation et pour quelles tches ? Le taux de recouvrement de limpt est calcul sur la base de la prvision budgtaire et non pas en fonction des rles mis. On est ici face un double problme. Premirement, la prvision dune anne tant incrmentale par rapport la prvision prcdente, lomission possible des bases (par manque dinformation ou par manque dincitation) est en quelque sorte englobe dans une faible prvision ; un taux lev de recouvrement est alors assez facilement obtenu. Mais, deuximement, tandis que le taux de recouvrement doit tre calcul par rapport aux rles mis, il faudrait sassurer que chaque rle contient la liste exhaustive de tous les contribuables, ce qui ne semble pas aller de soi. Ainsi, selon la DGI, les prvisions tablies par les diffrentes communes ne prsentent aucune garantie dhomognit. Leur consolidation est donc pour le moins alatoire. Les taux de recouvrement constats sont souvent proches de 100 % et les dpassent parfois. Mais cela nest
G G G
101
pas significatif en soi dune relle performance du recouvrement, ds lors quil nest pas tabli que lensemble de lassiette fiscale a t apprhend.
G
Comment mettre en place un systme comptable des CT de telle manire que budgets et comptes refltent les dpenses non seulement selon les catgories comptables et conomiques, mais aussi selon les fonctions et les recettes selon leur nature de manire individualise ? Sachant que pour les redevances dutilisation, lorganisation comptable doit permettre la traabilit, savoir la relation dquivalence entre dpenses et recettes pour la fonction de rfrence.
2.6. Les dotations et les subventions de ltat

Les transferts financiers sont une source indispensable de finances communales, non seulement en raison de la faiblesse des ressources propres dimpt, mais aussi pour mettre en place et assurer des politiques incitatives ou correctrices dans la production des biens et services locaux dlgus. Sans transferts, les communes urbaines et rurales narriveraient pas faire face leurs obligations dpensires et la dcentralisation serait rduite nant. Pour bien comprendre la situation actuelle, nous avons tabli le dessin technique conomique du systme des aides financires verses par ltat central aux collectivits dcentralises, hors sources externes provenant de laide internationale et des organisations non gouvernementales (ONG). On exclut aussi les lignes budgtaires attribues aux niveaux dconcentrs de ltat, mme si comme nous lavons vu la dconcentration entre dans la logique de la dcentralisation en premire phase dapplication de la rgle de la progressivit. Ce dessin est expliqu dans la section 2.6.1 et repris la figure 7. La section 2.6.2 tablit les montants des aides financires selon le budget administratif 2009, titre indicatif uniquement. La section 2.6.3 met en vidence les problmatiques en suspens dans le systme actuel.
2.6.1. Les aides financires de ltat aux CT (2009)

Les aides financires de ltat aux CT prsentes la figure 7 se lisent en trois niveaux :
(1) les aides se classent en trois grandes catgories : les subventions aux investissements verses par le FPDCT, les subventions et les parts aux recettes ;
(2) les subventions elles-mmes sont de trois sortes : (i) les dotations non affectes,
deux composantes (la DGF et la DGE [dotation globale dquipement]) ; (ii) les subventions affectes ; et (iii) les lignes budgtaires spcifiques attribues via le MATD par les ministres concerns pour la dcentralisation des tches ;
(3) le troisime niveau ne concerne que les seules dotations globales : rpartition
entre catgories DGF et DGE, rpartition entre rgions et communes et formules de distribution des fonds.
102
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Aides financires de ltat aux CT dcentralises
Figure
Subventions
Parts aux recettes
FPDCT
Non affectes : DGF et DGE Affectes Ministres en ligne
Parts structures CTR.
DGF : 1 529,5 mio 23 %
DGE : 5 120,5 mio 77 %
Rmunration des ex-agents des provinces (1 007 mis disposition des communes et rgions).
Agriculture : rhabilitation des forages (2 mio par commune pour 100 communes).
Rgions 1 0 %
Communes 90 %
R 20 %
C 80 %
7 Aides financires de ltat aux CT dcentralises
Note : CTR = commission technique rgionale. R = rgion. C = commune. Source : compilation des auteurs sur la base des informations reues des diffrents ministres et services visits.
Lconomie politique de la dcentralisation dans quatre pays dAfrique subsaharienne : Burkina Faso, Sngal, Ghana et Kenya Rpartition : 60 % forfaitaire = 1/nombre de communes (toutes). 40 % selon le chiffre de la population (communes rurales). Rpartition : selon le chiffre de la population min. 5 mio pour la commune la plus dfavorise. Structures dappui la dcentralisation : divers comits et conseils nationaux, associations des municipalits et des conseils rgionaux, FPDCT. Subventions aux investissements : inscription budgtaire conjoncturelle. Elle a contribu la construction des siges des communes rurales (1 milliard par an). Mise disposition des secrtaires gnraux des mairies ducation et alphabtisation : charges rcurrentes des coles primaires dans 49 communes urbaines et construction de nouvelles infrastructures dans les 13 communes chefs-lieux des rgions (2 814 mio).
Dotation tat : 10 mio fonctionnement + 5 milliards en 2008-2010 ; les donateurs externes doivent prendre le relais. Distribution : subventions des investissements structurants. Cl : 40 % selon le chiffre de population des communes 60 % en fonction du niveau de pauvret. (Voir figure 8).
Rpartition : selon le chiffre de la population
10 % de la taxe sur les produits ptroliers : pour couvrir les dpenses obligatoires En fait, complte la dotation de ltat central pour la construction des mairies locales et des centres administratifs rgionaux (2007-2010).
Montant : dcision annuelle Formule : annuelle Minimum de ce qui est ncessaire la plus petite commune, en FCFA, puis on remonte la formule en %.
103
Le FPDCT
Cr par dcret (254) en 2007 [ 27 ], le Fonds permanent pour le dveloppement des CT est une entit autonome, distincte de ltat central (mme si elle en est une manation), avec sa propre personnalit juridique et un budget autonome. Dans la figure 7, le Fonds est reli en traits discontinus au cadre titre pour souligner que, malgr son statut juridique, il dpend encore pour linstant dun financement provenant pour lessentiel du budget de ltat central. Le FPDCT a pour mission de mobiliser des ressources pour concourir au financement des programmes de dveloppement des collectivits territoriales et contribuer au renforcement de leurs capacits oprationnelles. Laide financire quil dlivre peut tre de trois sortes (toutefois, fin 2009, les options (ii) et (iii) ne sont pas oprationnelles) :
(i) subventions aux investissements au sens strict ; (ii) prts ; (iii) garantie des emprunts.
Les moyens disponibles sont de deux types : une enveloppe budgtaire annuelle pour une somme maximale de 10 millions de FCFA afin de couvrir les frais de gestion et dadministration du Fonds, ainsi quune dotation de 5 milliards par an (garantie actuellement pour les annes 2008 2010) servant linvestissement des CT. Pour linstant, les ressources financires du Fonds proviennent du budget de ltat mais sans garantie de prennit. Tant que cette situation perdure, le Fonds est sous la tutelle technique du MATD et sous la tutelle financire de la Direction des finances. Au final, lobjectif est de rassembler sous un seul toit les aides financires externes et celles des ONG afin dviter la multiplication et la superposition de projets semblables, de coordonner laide externe dans un souci defficacit (mesure de la performance) et dquit territoriales. Laide de ltat devrait alors disparatre petit petit. terme, la logique de sparation du FPDCT et de la DGE sinscrit dans la poursuite dun double objectif :
G
ne pas mlanger les investissements de diverses natures en ne soutenant travers le Fonds que les investissements structurels nouveaux ; ne pas dcourager les donateurs externes en donnant limpression que leurs dons se substituent au financement de la DGE par ltat.
[27] Article 141 du CGCT adopt par lAssemble nationale en dcembre 2004, promulgu en avril 2005 (voir tableau 7) : 1) Dans le cadre de lappui technique et financier aux collectivits territoriales, il est cr un Fonds permanent pour le dveloppement des collectivits territoriales. 2) Les missions, lorganisation et le fonctionnement du Fonds sont fixs par dcret en Conseil des ministres .
104
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Les CT peuvent mettre en uvre trois sortes dinvestissements : (i) les investissements de remplacement, destins maintenir le capital de production des CT (par exemple, une rnovation lourde dun btiment dcole existant) ; (ii) les investissements destins assurer les conditions conomiques cadres des CT (par exemple, la construction dune piste ou dune route communale facilitant les communications entre les hameaux dune commune) ; et (iii) des investissements nouveaux, qui visent un potentiel de dveloppement conomique. Le FPDCT porte uniquement sur le troisime type dinvestissement. Les investissements des catgories (i) et (ii) devraient, dans cette logique, tre financs par la DGE. Les projets annoncs doivent faire lobjet, par la commune, dune tude de faisabilit technique et financire et de rentabilit. Ltude est finance par le FPDCT, qui peut aussi apporter un support technique. Les communes dcident souverainement de leurs priorits. Le Fonds a lintention de pratiquer un systme de bonus/malus aprs 3-4 annes de mise en fonction de linvestissement, en tenant compte de son utilisation et de son entretien. Pour tre quitable selon le sens qui nous a t rapport la rpartition des aides linvestissement structurel se fait hauteur de 40 % selon le nombre dhabitants des communes et hauteur de 60 % selon un critre prenant en compte le niveau de pauvret dfini et calcul par la statistique officielle. Lalgorithme de rpartition tel quenvisag terme est donn la figure 8 ( fin 2009, la rserve pour bonus nest pas alimente : le droit de tirage de base est donc de 100 %).
105
Figure
Fonds permanent pour le dveloppement des CT

Ressources annuelles
25 % rserve pour bonus
75 % droits de tirage de base
10 % rgions
90 % communes
5% Ouagadougou Bobo
95 % 349 autres communes rurales et urbaines
Indice synthtique
10 millions (forfait par commune)
Reliquat : indice synthtique
Source : compilation des auteurs sur la base des informations reues du FPDCT.
Lindice synthtique (IS) de la commune j se calcule selon la formule suivante :

Hj IPj
(2) IS j = 0.60 x + 0.40 x 349 349

Hi i=1 IPi i=1
savoir 60 % au prorata du chiffre de population H de la commune j dans le total des habitants des 349 communes et 40 % au prorata dun indice de profondeur de la pauvret (IP) prdfini (tableau 12).
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Tableau 12 Indices de profondeur de la pauvret

Rgion Nombre de communes 47 17 6 30 28 38 19 IP Rgion Nombre de communes 27 32 31 20 26 28 IP
Boucle du Mouhon Cascade Centre Centre-Est Centre-Nord Centre-Ouest Centre-Sud
21, 3 14, 6 7, 1 19, 97 8, 2 14, 1 26, 0
Est Hauts-Bassins Nord Plateau central Sahel Sud-Ouest
12,3 10,6 24,7 20,3 12,6 17,5
Source : compilation des auteurs sur la base des informations reues du FPDCT.
Les montants M reus par chaque commune j sont calculs ainsi : (3) M j = 10 millions F CFA + x Re liquat 349
IS i i=1 IS j
Les dotations globales

Les dotations globales sont distribues en trois parts ingales :
G G G
les dotations aux structures dappui technique aux communes ; les dotations de fonctionnement ; les dotations dquipement.
La premire dotation (la plus faible) sert financer les frais de fonctionnement des commissions techniques rgionales (CTR) charges, sous la prsidence du gouverneur, dexaminer les budgets locaux en vue de leur approbation (voir figure 3 on est ici dans la rgion dconcentre ). Les modalits de rpartition de la DGF et de la DGE sont fixes par arrts conjoints du MATD et du ministre des Finances. En 2008 par exemple, 23 % de la dotation sont alls la DGF et 77 % la DGE [ 28 ]. Ensuite, les rgions reoivent 10 % de la DGF
[28] Source : Le Territorial no 00, octobre 2008, page 4. Un arrt conjoint MEF-MATD a fix initialement le taux de rpartition de la dotation annuelle raison de 20 % pour le fonctionnement et de 80 % pour linvestissement. Il sagit de taux arbitraires. Au dpart, on pensait que lappui de ltat devrait servir en priorit faire des ralisations visibles que les populations peuvent constater, tant attendu que toutes les recettes collectes au niveau local servent alimenter le budget de fonctionnement. Le groupe qui a travaill sur le dossier a donc propos ces taux en soulignant que ltat pouvait les rviser dune anne une autre selon les ralits sur le terrain. Cest ainsi quen 2008, la suite des plaintes de deux communes qui avaient des difficults faire face aux salaires de leurs agents, les MEF-MATD ont procd un ajustement (23 et 77 %) (information communique par la Direction gnrale du budget le 9 dcembre 2009).
107
et 20 % de la DGE, tandis que les communes obtiennent respectivement 90 et 80 % [ 29 ]. Les formules de rpartition des dotations varient selon quelles concernent les rgions ou les communes et selon la nature de la dotation. Pour les rgions , la rgle est celle dune rpartition en fonction du chiffre de leur population respective, soit : o le montant rpartir est M = (0,10 x DGF) + (0,20 x DGE). (4) ( DGF + DGE ) rgion i = x [M ] 13
Hr r=1 H rgion i
La rpartition de la DGE entre les communes a la mme forme que lquation (2) : elle se fait en proportion du chiffre de la population. (5) ( DGE ) commune j = x [ 0,8 DGE ] 151
Hc c=1 H commune j
Le montant minimal de DGE attribu une commune est de 5 millions de FCFA. Il a t retenu comme base de calcul parce que le CGCT dfinit en son article 27 que : La commune rurale est un regroupement de villages qui a une population dau moins 5 000 habitants et dont les activits conomiques permettent de gnrer des ressources budgtaires propres annuelles d au moins 5 millions (5 000 000) de FCFA . [loi 055-2004/AN du 21 dcembre 2004 portant Code gnral des collectivits territoriales au Burkina Faso]. En revanche, la rpartition de la DGF a deux composantes : lune, forfaitaire, pour 60 % du montant et lautre qui est fonction de la population de chaque commune. La formule est la suivante :
x 0,4 x 0,9 x DGF (6) ( DGF) commune j = ( x 0,6 x 0,9 x DGF) + 351
c=1
1 351
H commune j
Hc
[29] Il existe deux arrts : lun portant rpartition de la DGF aux communes et aux rgions et lautre portant rpartition de la DGE aux communes et aux rgions. Les taux ont t fixs de faon arbitraire tout en faisant en sorte que le fonctionnement soit marginal. Une premire proposition de 30 et 70 % a t faite. Mais dans la rpartition (par itrations), les parts des rgions taient trs leves par rapport celles des communes, do un ajustement jusqu obtenir une rpartition 20/80 qui semble acceptable. Cest de cette manire que les arrts ont t rdigs. La mme gymnastique a t faite avec la DGF pour parvenir une rpartition 10/90. Notons qu partir de 2011, un comit proposera, en collaboration avec lInstitut national de la statistique et de la dmographie (INSD), une rpartition qui tiendra compte de lindice de pauvret de chaque collectivit, de la capacit dabsorption de chaque CT et de la population.
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Les montants des dotations et les pourcentages des formules (2) (4) ci-avant sont dcids dans le cadre des procdures budgtaires annuelles par les deux ministres concerns, compte tenu des moyens financiers disposition. Ils ont chang dune anne lautre ds 2007. Il ne faut cependant pas y voir un ajustement ad hoc : ces taux sont susceptibles dajustement pour tenir compte de la situation relle des collectivits. Le calcul part de la commune avec la moindre capacit fiscale et financire pour valuer quelle devrait tre la dotation minimale pour atteindre un seuil minimal satisfaisant dans sa gestion administrative. Les dotations des autres communes sont ensuite ajustes en consquence [ 30 ].
Les aides financires affectes

Les aides financires affectes sont au nombre de quatre (Dlgation de la Commission europenne au Burkina Faso, 2009, p. 56). Deux [a et c] sont de nature provisoire. Laide [b] ne devrait pas tre comptabilise comme aide dcentralise pour les CT, mais comme aide du MATD la dcentralisation. Enfin, laide [d] devrait finalement appartenir la DGF puisque la dpense en salaires et charges sociales est rcurrente et appartient au budget de fonctionnement des CT. Aide [a] : pour la rmunration dun certain nombre dagents de ltat employs dans les anciennes provinces et qui ont t mis disposition des rgions et des communes. Ltat central assume leur salaire jusqu la retraite. Aide [b] : pour le financement des structures dappui la dcentralisation (six comits ou commissions nationales ou interministrielles, lassociation des municipalits et celle des conseils rgionaux, ainsi que le FPDCT pour la part administrative). On peut se demander dailleurs pourquoi les aides financires de ces structures dappui qui margent au MATD sont comptes comme des ressources transfres aux CT alors quelles concernent videmment le pilotage et la mise en uvre de la dcentralisation dont le MATD et non les rgions ou les communes est responsable. Aide [c] : pour la construction des mairies et des siges des rgions. Un programme de construction est en cours sur la priode 2006-2010 afin que chacune des 351 communes et des 13 rgions soient dotes dun centre administratif communal avec toutes les facilits. La dotation est de 1 milliard de FCFA par an. Sy ajoutent les montants dgags par les parts des communes au produit de la taxe sur les produits ptroliers (PTPP) (voir infra ).
[30] Cette manire de faire correspond au critre de Rawl. Il faut simplement viter de crer un effet saut-de-mouton , dans lequel la collectivit la plus faible en capacit dpasse celle qui la prcde, faute de quoi leffet de dcouragement (disincentive effect) perturbe le systme.
109
Aide [d] : pour les secrtaires gnraux mis disposition des mairies par le gouvernement central. En 2009, les 49 communes urbaines, les arrondissements de BoboDioulasso et Ouagadougou ainsi que 282 des 302 communes rurales ont un secrtaire gnral. Vingt communes doivent encore tre dotes.
Les transferts de ressources associs aux transferts de comptence

Quatre tches ont t transfres aux CT en 2009 (section 2.4.2). Les communes devraient ds lors bnficier galement de transferts des ressources associes lexercice de ces comptences. Ces transferts ont trois caractristiques :
G
budgtairement, ils ne devraient pas tre lis, mais venir en augmentation des dotations budgtaires ; techniquement, ils devraient correspondre au transfert des quipements (frais rcurrents ou quipements encore construire), la mise disposition des personnels qui sont affects aux tches transfres (principalement pour les agents de sant, les enseignants et les directeurs dcoles, dont la rmunration continuera dtre assume par ltat mais dont il faut attribuer la valeur la dcentralisation) ; oprationnellement, ils sont progressifs, selon le rythme de mise en uvre (sur trois ans).
Les montants prvus dans le budget de la premire anne de mise en uvre soulvent plusieurs problmes : (i) ils ne couvrent que trs partiellement les mesures de dcentralisation prises en 2009 ; (ii) ils ne sont pas et de loin concomitants aux besoins lis aux tches transfres ; et ( iii) ils sont en partie lis des orientations de dpenses que ne dcident pas les CT mais les ministres en ligne. Ainsi :
G
le ministre de lA griculture a prvu un budget de 200 millions de FCFA pour la rhabilitation des forages dalimentation en eau pour un premier groupe de 100 communes, raison de 2 millions par commune ; le ministre de lducation de base et de lalphabtisation a prvu 2 814 millions de FCFA pour couvrir les charges rcurrentes des coles primaires des 49 communes urbaines et les infrastructures scolaires dans les 13 communes chefs-lieux des rgions. Les transferts dans les communes individuelles ne correspondent pas la dfinition dune subvention globale non lie (voir infra ).
Il existe une controverse au sujet de laffectation ou non de ces transferts financiers. Nous avons inscrit les ministres en ligne (pour linstant, MEBA et MA) du ct des dotations affectes. Mais selon la Dlgation de la Commission europenne au Burkina Faso (2009, p. 55), bien que ces transferts financiers soient lis lexercice de nouvelles comptences, ils ne sont pas juridiquement affects : ils viennent abonder le budget des communes . Cependant, compte tenu de la prcision de leur affectation
110
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notamment ce qui nous a t rapport lors de notre visite la commune de Ouagadougou ces transferts paraissent plus proches de dotations affectes que non affectes. Ainsi dans la capitale, les transferts sont spcifis en quatre rubriques pour 2009 : (i) fournitures scolaires pour les coles transfres (position budgtaire 605) ; (ii) autres fournitures pour les coles transfres (608) ; (iii) entretien des coles transfres (631) ; et (iv) construction de classes (232) [ 31 ]. Les montants des quatre rubriques doivent respecter les critres de spcialit qualitative et quantitative (Dafflon, 1998, p. 52). Ils ne sont pas substituables : un franc non dpens sous une rubrique ne pourrait pas ltre sous une autre. En outre, une circulaire interministrielle du 4 juin 2009 (381-2009/MEF/MATD) stipule clairement les dpenses ligibles aux ressources transfres. Ces conditions lies aux transferts fixent les orientations voulues par les ministres et restreignent donc les choix des CT. En 2009, les dotations budgtaires lies aux transferts de comptences ont t transfres directement par chaque ministre (MA et MEBA) au profit du compte Trsor de chaque commune, suivant un arrt de rpartition desdites dotations aux communes bnficiaires. Pour 2010, une ligne budgtaire spciale a t cre dans la loi de finances pour hberger les crdits des ministres dont les comptences ont t transfres (section 98). Cette section est gre par la Direction gnrale du budget, qui en est ladministrateur de crdit et qui doit dbloquer et alimenter les comptes des CT. Elle devra galement suivre et valuer lexcution desdites ressources et proposer, la lumire des constats de terrain, les ajustements ncessaires pour les annes suivantes.
2.6.2. Les parts aux recettes

La part au produit de la taxe sur les produits ptroliers
Les communes et les rgions reoivent 10 % du PTPP peru lanne prcdente. Ce montant est mis disposition du MATD. Cest un partage dit vertical , puisque ltat central est le dtenteur de la souverainet fiscale ; seul le produit de limpt est partag. Rappelons quil y a galement un partage de limpt horizontal , entre communes et rgions (section 2.5.3). La rpartition entre les communes est plutt floue. Initialement, elle se faisait au prorata des voitures immatricules (principe de drivation) parce que la taxe se substituait la vignette sur les vhicules moteur. Mais la suppression de la vignette ne
[31] Note remise lors de notre entretien du 5 novembre 2009 par la Direction des affaires financires et du budget de la commune de Ouagadougou.
111
permettait plus de recenser lesdits vhicules, de sorte que cette cl de rpartition, tenue pour invrifiable et inquitable, a d tre abandonne. La nouvelle distribution devait permettre toutes les communes de couvrir au moins leurs dpenses obligatoires sans que ltendue de lobligation soit vraiment cerne en termes de tches dvolues. Pour linstant, le montant inscrit ce titre au budget de ltat sert financer la construction des mairies et des siges des rgions selon un programme qui devait sachever en 2010. Ensuite, la part du PTPP deviendra une dotation effectivement verse aux CT mais la formule de distribution nest pas arrte.
2.6.3. Limportance des aides financires de ltat (2009)

Lappui financier du budget de ltat la dcentralisation, dans le budget prvisionnel 2009, devrait correspondre 17 995 millions de FCFA, selon la distribution indique dans le tableau 13. Il ressort de ce tableau que les dotations reprsentent 30,4 % de lappui financier aux communes, devant les montants du FPDCT (27,8 %). Sy ajoutent 5,6 % pour la construction des mairies et, pour linstant, 14,4 % du PTPP. La rpartition des aides financires entre le fonctionnement et les dpenses dquipement soulve la question des cots induits et, partant, suscite quelques inquitudes. En effet, comme on la vu dans la figure 7, 77 % des dotations globales aux communes doivent aller aux investissements (soit 0,77 x 30,4 % = 23 %). cela sajoute le fait que 20 % des ressources propres des budgets des CT doivent aller au budget des investissements (figure 6 relative au budget dcentralis). En dautres termes, dans cette premire phase progressive de dvolution, un volume extraordinairement important des dpenses locales est consacr aux quipements et aux investissements. Les budgets communaux futurs supporteront-ils les frais dentretien inhrents ces quipements et les frais de fonctionnement des tches dcentralises qui les concernent ?
112
AFD /Juillet 2011
Tableau
Rubrique
13 Appui financier du budget de ltat la dcentralisation (2009)

En millions FCFA en %
1 Fonds permanent pour le dveloppement des CT Dotations globales Dotations aux structures dappui technique aux communes Dotations aux communes Dotations aux rgions Rmunrations des ex-agents des provinces Structures dappui la dcentralisation
2 5 000
3 27,8
170 5 473 1 177 310 254
0,9 30,4 6,5 1,7 1,4
Comit national de jumelage Commission technique interministrielle Comit national de coopration dcentralise Conseil national de la dcentralisation Comit national des finances locales Association des municipalits du Burkina Faso Association des conseils rgionaux du Burkina Faso Comit national du suivi-valuation Fonds permanent pour le dveloppement des CT
Construction des siges des collectivits territoriales Rhabilitation des forages Infrastructures et frais scolaires rcurrents Parts au produit de la taxe sur les produits ptroliers Total
Source : Dlgation de la Commission europenne au Burkina Faso (2009, pp. 53 et 56). Corrections dans les totaux apportes par les auteurs.
4 40 4 31 10 50 15 15 85
1 000 200 1 814 2 597 17 995 5,6 1,1 10,1 14,4 100,0
2.7. Les donnes statistiques des dpenses et des recettes

Bien que les donnes statistiques sur les dpenses et les recettes des CT burkinab soient relativement abondantes, elles sont trs mal organises du point de vue de la mesure de la dcentralisation [ 32 ]. Il nest pas possible ce jour davoir une image prcise
[32] Nous nous appuyons dans cette section sur deux documents rcents, savoir : ministre de lconomie et des finances (2009) et Dlgation de la Commission europenne au Burkina Faso (2009).
113
de la part relle de la dcentralisation des comptences, de mesurer la performance du processus institutionnel de dvolution ou dapprcier la relative autonomie financire des CT. Les raisons de cette situation lacunaire sont multiples. Nous y reviendrons dans la suite dans cette section.
2.7.1. Les dpenses

Des sries statistiques des dpenses existent pour la priode 1996-2006 et sont publies. Le tableau 14 rcapitule les donnes pour les annes 2004 2006. Plusieurs commentaires simposent :
G
les donnes sont tires des comptes administratifs et reprsentent donc des donnes budgtaires et non pas les rsultats des comptes bass sur les dpenses effectives ; la classification des rubriques des dpenses par ligne correspond une classification comptable. Il nexiste pas, notre connaissance, de classification fonctionnelle des dpenses. Autant dire ds lors que la mesure de la dcentralisation des tches est impossible ; la dcentralisation tant progressive ds 2006, les donnes actuelles ne permettent pas non plus dapprcier les changements intervenus depuis 2006, une anne pourtant charnire dans le processus voulu au Burkina Faso.
Ces rserves tant faites, on peut remarquer que tant les dpenses de fonctionnement que les dpenses dinvestissement sont ralises hauteur de pratiquement 70 % dans les deux communes statut particulier et hauteur de 25 % dans les 49 communes urbaines. Pour 2006 (dernire colonne du tableau 14), cette proportion est de 93,55 % pour les dpenses de fonctionnement (ligne 10) et de 96,52 % pour les dpenses dinvestissement (ligne 11). Les mmes informations sont donnes sparment pour Ouagadougou, Bobo-Dioulasso et les autres 49 communes urbaines. Le pouvoir dpensier des communes rurales est pratiquement absent. Les ratios entre dpenses dinvestissement et dpenses de fonctionnement sont levs, avec respectivement 64, 56 et 87 % pour les trois annes de rfrence. La capitale se distingue mme, avec un ratio de 110 % en 2006. Cette situation renforce linquitude sur la prise en charge des dpenses rcurrentes induites par le volume des investissements (section 2.6.3).
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Tableau
14 Dpenses des communes (20042006)

2006
Dpenses (en milliards de FCFA)
2004
2005
2006
Ouaga
Bobo
49 CU
Ouaga + Bobo + 49 CU
Dpenses de fonctionnement 1 Personnel 2 Gestion gnrale et transports 3 Denres et fournitures 4 Travaux et services extrieurs 5 Frais financiers 6 Allocations et subventions 7 Autres dpenses 8 Total I 2,549 1,267 1,377 1,633 0,258 0,635 0,326 8,043 5,217 2,828 1,214 1,417 2,064 0,281 0,736 0,338 3,151 1,610 1,825 2,570 0,315 0,814 0,499 1,336 0,696 0,826 1,685 0,092 0,537 0102 5,273 5,843 11,116 48,90 62,03 64,87 56,61 87,340 110,80 0,609 0,279 0,380 0,462 0,051 0,076 0,106 1,963 1,018 2,981 18,20 10,80 51,84 1,036 0,496 0,449 0,357 0,125 0,152 0,236 2,981 1,471 1,655 2,504 0,268 0,765 0,444
8,878 10,784 5,026 9,419
2,852 10,089 2,231 5,083 26,45 23,68 78,21 9,091 19,180 93,55 96,52 90,11
9 Dpenses dinvestissement Total II 10 Ratio commune(s) / total fonctionnement (%) 11 Ratio commune(s) / total fonctionnement (%) 12 Ratio investissement / fonctionnement (%)
13,261 13,903 20,203
Source : ministre de lconomie et des finances (2009, pp. 49, 110-112).
2.7.2. Les recettes

La statistique des recettes des CT, disponible sur la priode 1996-2006, souffre galement dune incohrence entre lnumration des ressources des CT telle quelle apparat dans la lgislation (section 2.5), puisque les tableaux disponibles ne respectent pas les catgories numres dans la loi. En outre, les termes utiliss ne se recoupent pas. Le tableau 15 numre cinq catgories de recette, donnes dans les lignes 11 15.
115
Tableau
15 Recettes des communes et ratios budgtaires (2004-2006)

2004 2005 2006
Dpenses (en milliards de FCFA)
Recettes en milliards de FCFA 1 Recettes propres du budget de ltat 2 Recettes propres des CT 3 dont communes 4 dont provinces 5 6 Ratio 2/3 (%) 7 PIB aux prix courants 8 Ratio 5/7 (%) 9 Ratio 1/7 (%) 10 Ratio 3/7 (%) Total secteur public 344,8 13,5 9,7 4,0 358,3 3,9 2 698,0 13,3 12,8 0,4 365,2 14,0 11,0 3,0 379,2 3,8 2 961,0 12,8 12,3 0,4 391,9 16,6 13,8 2,5 408,5 4,2 3 017,6 13,5 13,0 0,5
2006 Ouaga 2006 Bobo
Les recettes propres des communes sobtiennent ainsi : 11 Impts, taxes et contributions directes 12 Impt et taxes indirectes 13 Produits dexploitation 14 Produits domaniaux 15 Produits divers 16 Total recettes propres communales 17 Autres recettes (sources externes , aides internationales, ONG) 18 Recettes communales totales 19 Ratio impts/total des recettes propres 20 Ratio impts/total des recettes totales 21 Ratio ligne 16 Ouaga et Bobo / total des communes (%)
Source : ministre de lconomie et des Finances (2009, tableau 6, p. 26 et tableau 30, p. 53).
5,588 0,320 1,060 1,791 0,929 9,688 4,419 14,107 0,610 0,419
6,822 0,370 1,097 1,606 1,020 10,915 4,232 15,147 0,659 0,475
7,966 0,459 1,317 2,266 1,741 13,749 6,946 20,695 0,613 0,407
4,877 0,197 0,617 0,430 1,173 7,293 4,002 11,295 0,696 0,449 53,050
1,419 0,073 0,130 0,630 0,067 2,319 0,761 3,080 0,644 0,485 16,860
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Le texte du ministre de lconomie et des finances (2009, p. 20) donne les catgories suivantes :
G G
les impts et les taxes vots par lA ssemble nationale ; les taxes votes par les organes dlibrants des CT et comprenant : - les produits de lexploitation du domaine ou des infrastructures (marchs, abattoirs, - les produits des services locaux (tablissements des actes dtat civil, dlivrance de permis, etc.) ; les subventions de ltat : toute forme daides financires apportes parltat aux CT ; les autres recettes : emprunts, dons et legs, aides provenant de la coopration dcentralise (ONG, collectivits trangres, etc.).
G G
On est ici en prsence dune relle difficult dinterprtation des donnes :

G
si lon compare les catgories et les dfinitions du tableau 9 (section 3.5), qui reprennent les dispositions lgales, aux dfinitions donnes plus haut ; si lon compare tant les catgories de recettes du tableau 9 que les dfinitions donnes aux lignes 11 15 du tableau 15 ; les explications donnes dans le document du ministre de lconomie et des Finances (2009, p. 2025) sont tout aussi floues et napportent pas les prcisions voulues.
Au-del de linterprtation ponctuelle du tableau 15, il ny a donc aucune possibilit de mettre en perspective les donnes statistiques des recettes dans le mouvement de dcentralisation. Comme pour les dpenses, il y a l sans aucun doute un travail urgent faire : il faudrait que la classification statistique respecte au minimum les catgories prvues par la loi dans le dtail de chaque source de recettes.
2.7.3. Problmatique des donnes statistiques

La problmatique des donnes statistiques est relativement simple : elle se rsume la mise en place dun systme de comptabilit locale permettant, au niveau des CT, de matriser les budgets et les prvisions de dpenses de manire suffisante et, au niveau central, de constituer des statistiques fonctionnelles pour assurer un pilotage des politiques publiques locales.
117
Du ct des dpenses, il ny a pas de classification fonctionnelle : on est donc dans limpossibilit pour le moment dvaluer la performance de la dcentralisation. La forme adquate devrait adopter une classification de type
FFF.CCC
o FFF correspond une classification fonctionnelle, avec F la fonction donne par les domaines des tches dcentralises selon le tableau 8. Les autres valeurs FF permettent de prciser des centres de charge. CCC correspond la classification comptable selon les lignes du tableau 14. Du ct des recettes, il faut des informations fondes sur des dfinitions prcises distinguant les impts proprement dits des taxes et autres recettes du patrimoine administratif et du patrimoine financier. Le systme comptable doit aussi permettre de prciser les centres de charge financs par le produit des redevances dutilisation, cela afin dassurer la transparence dans lapplication du principe de lutilisateurpayeur. On ne peut pas se contenter, comme dans le tableau 15, de libells approximatifs (lignes 11 et 12) et de donnes globales. Il faut une nomenclature qui dtaille les types dimpts et autres ressources en cohrence avec la dclinaison du tableau 9, ce dernier devant lui-mme tre ajust comme nous lavons vu dans la section 2.5.1 pour les ressources propres et dans la section 2.6.1 pour les transferts financiers.
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Bibliographie
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Chapitre 3
Le systme de financement des collectivits locales au Sngal
3
Le systme de financement des collectivits locales au Sngal
Guy GILBERT et Emmanuelle TAUGOURDEAU
3.1. Histoire de la dcentralisation au Sngal

Le Sngal a hrit depuis la fin du XIX e sicle dun embryon de systme de collectivits locales (CL), copi sur celui de la France, la puissance coloniale dalors. En 1873, le pays compte quatre communes de plein exercice, Saint-Louis, Dakar, Gore et Rufisque. En 1903, 20 communes mixtes (o la fonction de maire est assure par un administrateur municipal nomm par le pouvoir central) sont cres. Avec lindpendance en 1960, la dcentralisation saffirme : le nombre de communes passe progressivement 37 puis 48, tandis que les communes statut spcial (les communes mixtes ) disparaissent. Par ailleurs, une loi de 1972 institue des communauts rurales (CR) dans le but de crer de vritables centres de dveloppement. Leur administration est cependant confie un sous-prfet. Enfin, une communaut urbaine (CU) de Dakar est cre en 1983, qui sera dissoute en 2001. La dcentralisation se poursuit avec des rformes successives jusquau tournant dcisif de 1996, marqu par la cration de 12 nouvelles communes et, surtout, par ladoption de plusieurs textes importants, dont la loi 96-06 du 5 fvrier 1996 portant Code des collectivits locales et la loi 96-07 relative aux comptences transfres ces dernires. La Constitution de 2001 consacre les avances de 1996 en renforant leur base constitutionnelle. Elle stipule notamment (titre XI, art. 102) que les collectivits locales constituent le cadre institutionnel de la participation des citoyens la gestion des affaires publiques , quelles sadministrent librement par des assembles lues et que leur organisation, leur composition, leur fonctionnement sont dtermins par la loi . Le tableau 16 dresse la liste des textes marquants de la production lgislative et rglementaire en matire de dcentralisation.
123
Paralllement linstauration de ces collectivits locales, ltat se dote de structures territoriales de dconcentration : les rgions, les dpartements et les arrondissements.
Tableau
16 Chronologie des principaux textes relatifs la dcentralisation, 1972-1973 et 1992-2009
1972
Loi 72-02 du 1er fvrier relative lorganisation de ladministration territoriale. Loi 72-59 du 12 juin instituant une taxe rurale.
1973 1988 1992 1993 1996
Arrt 3853/DCPT/PM du 2 mai fixant les modalits de recouvrement de la taxe rurale institue par la loi 72-59 du 12 juin 197. Arrt 12248 du 15 octobre fixant les rgles dorganisation et de fonctionnement du Fonds dquipement des collectivits locales, un compte daffectation spciale. Loi 92-40 du 9 juillet portant Code gnral des impts. Arrt interministriel 10830 MEFP/M.INT du 1er dcembre relatif la nomenclature du budget des collectivits locales. Loi 96-06 du 22 mars portant Code des collectivits locales. Loi 96-07 du 22 mars portant transfert de comptences aux rgions, aux communes et aux communauts rurales. Loi 96-09 du 22 mars fixant lorganisation administrative et financire de la commune darrondissement et ses rapports avec la ville. Loi 96-11 du 22 mars relative la limitation du cumul des mandats lectoraux et de certaines fonctions. Dcret 96-458 du 17 juin organisant la comptabilit publique. Dcret 96-510 du 4 juillet portant rgime financier des collectivits locales. Dcret 96-1118 du 27 dcembre instituant le Conseil national de dveloppement des collectivits locales. Dcret 96-1121 du 27 dcembre instituant le Comit interministriel de ladministration territoriale. Dcret 96-1122 du 27 dcembre relatif la convention type fixant les conditions et les modalits dutilisation des services extrieurs de ltat. Dcret 96-1123 du 27 dcembre 1996 relatif lutilisation par les collectivits locales des services extrieurs de ltat dans la rgion. Dcret 96-1124 du 27 dcembre fixant le montant des marchs des collectivits locales soumis lapprobation pralable du reprsentant de ltat. Dcret 96-1135 du 27 dcembre portant application de la loi de transfert des comptences aux rgions, aux communes et aux communauts rurales en matire de sant et daction sociale
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1997 1999 2002
Arrt interministriel 62 du 30 janvier relatif la nomenclature budgtaire des collectivits locales. Loi organique 99-70 du 17 fvrier sur la Cour des comptes. Loi 2002-02 du 15 fvrier modifiant la loi 72-02 du 1er fvrier 1972 relative lorganisation de ladministration territoriale. Dcret 2002-550 du 30 mai portant Code des marchs publics.
2003
Dcret 2003-101 du 13 mars 2003 relatif la Comptabilit publique. Dcret 2003-701 du 26 septembre modifiant le dcret 2002-550 du 30 mai 2002 portant Code des marchs publics. Loi 2003-20 du 23 juillet fixant les rgles dorganisation et de fonctionnement du Fonds de dveloppement des transports urbains. Circulaire 01191/MINT/CAB du 29 janvier relative lexercice du contrle budgtaire des collectivits locales.
2004
Dcret 2004-1093 du 4 aot portant cration de la Communaut des agglomrations de Dakar (CADAK). Dcret 2004-1094 du 4 aot portant cration de la Communaut des agglomrations de Rufisque (CAR). Loi 2004-12 du 6 fvrier portant rforme de la fiscalit locale (enrlement systmatique des contribuables, limitations des exonrations au foncier, cration de la contribution globale unique.
2005
Dcret 2005-876 du 3 octobre modifiant le dcret 2004-1093 du 4 aot 2004 portant cration de la Communaut des agglomrations de Dakar. Dcret 2005-877 du 3 octobre 2005 modifiant le dcret 2004-1094 du 4 aot 2004 portant cration de la Communaut des agglomrations de Rufisque.
2007
Dcret 2007-545 du 25 avril portant Code des marchs publics. Dcret 2007-546 du 25 avril portant organisation et fonctionnement de lAutorit de rgulation des marchs publics. Dcret 2007-547 du 25 avril portant cration de la Direction centrale des marchs publics.
2008
Dcret 2008-517 du 20 mai fixant les modalits dorganisation et de fonctionnement des Agences rgionales de dveloppement. Loi 2008-14 du 18 mars modifiant la loi 72-02 du 1er fvrier 1972 portant lorganisation de lAdministration territoriale (cration de trois nouvelles rgions).
Source : auteurs sur la base de la situation la fin 2009.
125

Le Sngal comporte simultanment un maillage de collectivits dcentralises et de circonscriptions territorialises de laction de ltat central. La distinction opre ici entre dcentralisation et dconcentration obit aux dfinitions et critres prsents dans Dafflon et Madis (2008, pp. 15-16).
3.2.1. Structure des collectivits dcentralises

Le Code des collectivits locales (loi 96-06) et la loi 96-07 sur le transfert des comptences aux rgions, aux communes et aux CR (appeles globalement les collectivits locales ) encadrent les modalits de la libre administration des CL. Ces textes dfinissent les missions et les comptences des CL, leur organisation, leur fonctionnement et leur contrle. Larticle 3 du Code des CL tablit les principes fondamentaux de la libre administration des CL et prcise leur mission les collectivits locales ont pour mission la conception, la programmation et la mise en uvre des actions de dveloppement conomique, ducatif, social et culturel dintrt rgional, communal ou rural et leur autonomie de gestion : les collectivits locales sont seules responsables, dans le respect des lois et rglements, de lopportunit de leurs dcisions . Des comptences leur sont transfres dans neuf secteurs : affaires domaniales ; environnement et gestion des ressources naturelles ; sant, population et action sociale ; jeunesse, sports et loisirs ; culture ; ducation ; planification ; amnagement du territoire ; urbanisme et habitat. Tout transfert des comptences une collectivit doit tre accompagn du transfert concomitant par ltat des ressources et moyens ncessaires lexercice normal de ces comptences (loi 96-06, art. 6). Les ressources ncessaires lexercice de leurs comptences leur sont dvolues soit par transfert de fiscalit, soit par dotations, ou par les deux la fois ( ibid. ). Ltat doit compenser financirement toute charge nouvelle du fait de la modification par voie rglementaire des rgles relatives lexercice des comptences, y compris par dotations spciales certaines collectivits si linsuffisance de ressources risque de compromettre lexercice des missions de service public ( ibid. ). Toute collectivit est dote dun organe excutif, dfini par la loi et lu au sein du conseil. Elle dispose dun budget propre (tabli selon les rgles de la comptabilit publique) et de ressources propres. Elle dispose de personnels dont le statut est dfini par la loi. Les actes de la collectivit sont soumis au contrle de lgalit exerc par les reprsentants de ltat (Code des CL, art. 12).
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Si les collectivits sont libres de cooprer entre elles, aucune ne dispose dun pouvoir de tutelle sur lautre ( ibid ., art. 13). Les cooprations peuvent se traduire par la constitution de groupements, par la ralisation de programmes communs avec ltat, par la signature de conventions avec des collectivits locales de pays trangers ou des organismes internationaux publics ou privs de dveloppement (ibid. , art. 17). Enfin, ltat garantit et organise le principe de solidarit entre les collectivits locales. Il cre cet effet un fonds de dotation aliment par son budget ( ibid. ). Le Sngal comporte trois types de CL : les rgions, les communes et les CR. En zone urbaine, les communes prennent le nom de villes si leur territoire est divis en arrondissements auxquels correspondent des communes darrondissement. ces collectivits locales sajoutent des intercommunalits. Les collectivits sont cres par dcret, qui leur affecte un statut rural ou non.
La rgion
La rgion est le premier niveau de collectivit locale. Son territoire englobe ceux de deux autres types de collectivits, les communes et les CR, et se confond avec celui de la circonscription administrative ponyme. Depuis 2008, il existe 14 rgions au Sngal (tableau 17).
La commune
La commune constitue la collectivit locale de base. Elle regroupe les habitants du primtre dune mme localit unis par une solidarit de voisinage, dsireux de traiter de leurs propres intrts et capables de trouver les ressources ncessaires (Code des CL, art. 77). Ne peuvent tre constitues en communes que les localits ayant un dveloppement suffisant pour pouvoir disposer de ressources propres ncessaires lquilibre de leur budget et dont la population groupe est dau moins mille habitants ( ibid. , art. 79). Aucun critre relatif un budget minimal nest impos par la loi pour la cration des communes. Les grandes communes peuvent tre divises (par dcret) en communes darrondissement. Elles prennent alors la dnomination de villes . Quinze communes seulement ont une population suprieure 50 000 habitants et moins de 60 une population suprieure 20 000 habitants. Les communes statut spcial ont disparu.
127
Tableau
Rgions
17 Liste et rpartition des collectivits locales, 2009

Communes Communauts rurales (CR) Population (recensement 2002)
Dakar
50 (dont 5 villes avec CA : Dakar : 19 Pikine : 16 Gudiawaye : 5 Rufisque : 3 This : 3) 3 7 7 9 5 10 15 7 15 5 9 5 3 150
2 411 528 (16,26 %)
Diourbel Fatick Kaolack Kolda Louga Matam Saint-Louis Tambacounda This Ziguinchor Sdhiou Kaffrine Kdougou Total
34 32 27 31 47 14 8 36 31 25 29 21 16 353
930 008 (6,27 %) 639 075 (4,31 %) 5 128 128 (34,56 %) 444 753 (2,997 %) 559 268 (3,77 %) 423 041 (2,85 %) 863 440 (5,82 %) 430 332 (2,90 %) 1 348 637 (9,089 %) 557 606 (3,76 %) 390 000 * (2,63 %) 600 000 * (4,04 %) 111 207 * (0,75 %) 14 837 023 (100 %)
* Chiffres estims la suite de la cration de trois nouvelles rgions en 2008 : Sdhiou, Kaffrine et Kdougou. Source : DGCL.
La commune darrondissement
Les communes darrondissement (CA), cres en 1996 par la loi 96-09 du 22 mars, sont dotes dorganes identiques ceux de la commune (un conseil lu, comportant cependant moins de membres), un maire lu en son sein et des maires-adjoints (moins nombreux). Les prrogatives du maire dune CA sont un peu moins tendues que celles du maire dune commune. Leurs comptences sont limitativement dfinies par la loi et leurs ressources moins diversifies. Une coordination est installe en
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matire de projets dinvestissement : le maire de la ville informe celui de la CA des projets de la ville sur le territoire de la CA, et vice versa . Les CA sont dotes de lautonomie de gestion au sens de larticle 3 du Code des CL. On dnombre au total 150 communes au Sngal. Cest dans la rgion de Dakar que le pourcentage de population vivant dans des communes (ou villes) est le plus lev (97 % en 2006) tandis quailleurs ( lexception de la rgion de Fatick), la population se rpartit en parts approximativement gales entre communes et CR. Le pays compte aujourdhui cinq villes : Dakar (19 CA), Pikine (16 CA), Gudiawaye (5 CA), Rufisque (3 CA) et This (3 CA).
La communaut rurale
La communaut rurale se situe au mme chelon que la commune, mais diffre par ses critres conomiques et dmographiques. Elle se compose de plusieurs villages appartenant au mme terroir, unis par une solidarit de voisinage, possdant des intrts communs et capables ensemble de trouver des ressources ncessaires (Code des CL, art. 192). Le village est constitu par la runion de plusieurs familles, carrs ou quartiers en une seule agglomration (dcret 76-63 de 1973). On dnombre 353 CR en 2009. Cest dans la rgion de Fatick que la population vit majoritairement dans le cadre de CR (87 % en 2006). Les CL sont administres par des conseillers lus au suffrage universel direct pour cinq ans (conseillers rgionaux ou conseillers municipaux). Chaque conseil lit un bureau compos dun prsident, dun premier et second vice-prsidents et de deux secrtaires. Un secrtaire gnral est nomm par le prsident aprs avis du reprsentant de ltat. Il est recrut parmi les fonctionnaires de ltat, de catgorie A ou assimils. Dans les communes, le maire est lu par les conseillers municipaux (tableau 18). Daprs le Code des CL, les mandats lectifs sont de cinq ans. Dans les faits cependant, la dure des mandats peut tre allonge de faon discrtionnaire. titre dexemple, les maires des communes et des CR ont effectu un mandat de sept ans entre 2002 et 2009.
129
Tableau
18 Les organes des collectivits locales

Rgions Communes Communauts rurales
Organe dlibrant Mandat Composition
Conseil rgional lu pour 5 ans au suffrage universel Un bureau : - prsident - premier vice-prsident - second vice-prsident - deux secrtaires Conseillers rgionaux : nombre variant de 50 70 selon la population de la rgion
Conseil municipal lu pour 5 ans au suffrage universel Un bureau : - maire - un ou plusieurs adjoints lus [ 34 ] Conseillers municipaux : nombre variant de 26 100 selon la population de la commune Majorit des votants (art. 154) Le maire
Conseil rural lu pour 5 ans au suffrage universel Un bureau : - prsident - deux vice-prsidents
Conseillers ruraux : nombre variant de 30 80 selon la population de la CR Majorit des votants (art. 224) Le prsident
Dlibration Organe excutif Commissions
Majorit des votants (art. 47l) Le prsident 4 commissions de droit (art. 44)
Source : daprs le Code des collectivits locales.
Les intercommunalits
Elles ont t reconnues par une loi de 1983 sur lamnagement du territoire. Le Code des CL dfinit quatre types de regroupements communautaires selon la nature des collectivits concernes :
G G G G
les communauts urbaines, qui regroupent des communes ; les groupements dintrt communautaire (GIC), qui regroupent communes et CR ; les ententes, qui regroupent plusieurs collectivits autour dun ou plusieurs services ; les groupements mixtes, qui regroupent ltat et des CL.
[34] Un adjoint pour les communes de 1 000 2 500 habitants, deux adjoints pour les communes de 2 501 10 000 habitants et, pour les communes de plus de 10 000 habitants, un adjoint supplmentaire par tranche de 20 000 habitants, sans dpasser 18 adjoints.
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Un groupement de collectivits est cr ou dissous par dcret aprs dlibration unanime des conseils des collectivits concernes. En 2004, deux communauts dagglomrations ont t cres sur le territoire de lagglomration dakaroise : la CADAK qui regroupe les villes de Dakar, de Pikine et de Gudiawaye et la CAR qui regroupe la ville de Rufisque, les communes de Bargny et Diamnadio et les CR de Sangalkam et Yene.
3.2.2. Dconcentration et circonscriptions administratives

Les circonscriptions daction administrative dconcentre sont des entits territoriales dont lensemble constitue la reprsentation de ltat central sur le territoire national. Elles ne disposent pas de la personnalit morale et sont les cadres territoriaux de laction publique. Elles comportent trois niveaux : les rgions, les dpartements et les arrondissements (figure 9). On retrouve ici une caractristique voisine de la situation franaise, o la carte des circonscriptions administratives concide avec celle des CL ( lexception du dpartement qui, au Sngal, est une circonscription administrative et non une collectivit). Les structures dconcentres de ltat ne semblent pas avoir dimpact trs notable sur le financement des structures dcentralises et notamment sur les transferts financiers de ltat aux CL. Ainsi, le contrle a priori des budgets des CL par le gouverneur (pour la rgion), le prfet (pour la commune) et la commune darrondissement ou le sous-prfet (pour la CR), nest jamais apparu dans nos entretiens comme un lment dterminant du systme de financement des CL. En revanche, les reprsentants de ltat dconcentr disposent dun pouvoir sur la mise disposition des services de ltat au bnfice des CL, donc sur certains transferts implicites .
131
Figure
Organisation territoriale
Niveaux de dconcentration Organes dconcentrs de tutelle Gouvernance Gouverneur Dcoupage territorial Niveaux de dcentralisation Organes dlibrants et excutifs Conseil rgional Prsident
Rgion
Prfecture Prfet
Dpartement
Commune
Conseil municipal Maire
Sous-prfecture Sous-prfet
Arrondissement
Communaut rurale
Conseil rural Prsident
Les flches correspondent lexercice du pouvoir de tutelle.
Source : daprs Badiane (2004).
3.2.3. Tutelle et services de ltat central

Assez classiquement, les relations des services de ltat central avec les CL mobilisent de nombreux ministres et services. Parmi ceux-ci, figurent en tout premier lieu le ministre des Finances, le ministre de lIntrieur et le ministre des Collectivits locales, de cration rcente. La mission de recherche sest limite ces trois ministres plus le ministre de lducation, compte tenu du choix dapprofondir la question de la dcentralisation de la comptence ducation (cole lmentaire) et de son financement. La figure 10 schmatise ces relations. Les rapports des CL avec les ministres de lIntrieur et des Finances sont traits dans la section relative la tutelle.
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Figure 10
Relations entre tat central, ministres, tat dconcentr et CL

tat central Ministre de lintrieur Direction des affaires gnrales de ladministration territoriale Ministre de la Dcentralisation et des collectivits locales Ministre des Finances
Direction des collectivits locales
DCP, Direction du Trsor, DGID
Prfet
Gouverneur
Sous-prfet
Rgion (14) Conseil rgional Prsident Communes (150) Conseil municipal Prsident
Conseil dtat Cour des comptes
Comunauts rurales (353) Conseil rural Prsident
Contrle Tutelles Informations, circulaires, dcrets DCP : Direction de la comptabilit publique. DGID : Direction gnrale des impts et des domaines.
Source : auteurs.
Ministre des collectivits locales

Le dpartement soccupant de la dcentralisation et du dveloppement local a t rattach divers ministres depuis les annes 1970. La Direction des collectivits locales (DCL) est le plus ancien service dans lappareil administratif. Ds 1872, quatre communes (Saint-Louis, Gore, Rufisque et Dakar) taient administres par le Bureau communal rattach au cabinet du gouverneur gnral de Saint-Louis. Le Bureau communal sest appel successivement Direction des affaires communales puis Direction de la tutelle des collectivits locales et enfin Direction des collectivits
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locales. Un secrtariat dtat la dcentralisation tait rattach au ministre de lIntrieur avant 1980. Depuis cette date, plusieurs tentatives dautonomisation ont chou. Il a fallu attendre octobre 2009 pour que soit cr un ministre de plein exercice : le ministre des Collectivits locales. Ces diffrentes tentatives soulignent la relative fragilit de linscription de la dcentralisation dans ldifice institutionnel de ltat central. La DCL comporte quatre divisions : finances, ressources humaines, tudes des structures et de la planification et archives. On notera lexistence dune Direction des affaires gnrales de ladministration territoriale (DAGAT) au ministre de lIntrieur dont la fonction principale, comme en France, est la gestion des relations avec le corps prfectoral.
Tutelle et contrle
Les lois de 1996 (tableau 16) dfinissent pour lessentiel le cadre du fonctionnement des CL, et notamment leurs relations avec ltat. De plus, les CL entrent dans le champ dapplication des lois organiques (et sont donc soumises leurs dispositions), dont celles relatives la Cour des comptes, au Code gnral des impts (CGI) et au Code des marchs publics (CMP).
Contrle de lgalit des actes des collectivits locales

Pralablement la loi 96-06 (Code des CL), tous les actes des collectivits locales taient soumis un contrle pralable et dopportunit de la part des reprsentants de ltat sur le territoire. Depuis les lois de 1996 (titre VI et art. 344 et suivants du Code des CL), tous les actes des CL sont soumis lobligation de publicit et transmis au reprsentant de ltat sur le territoire, qui exerce sur eux un contrle de lgalit (et non dopportunit) ex post (circulaire d01737 de mars 1997). Par drogation, larticle 336 du Code des CL maintient une tutelle ex ante dans six cas, dans lesquels les dlibrations des CL sont soumises lapprobation pralable des autorits de tutelle :
(1) contrle budgtaire (budget primitif, budgets supplmentaires et comptes de

gestion) (Code des CL, art. 344 et 358). Le reprsentant de ltat assiste aux conseils rgionaux, municipaux ou communautaires, mais ne dispose que dun avis consultatif (non dlibratif). Il a le droit de parole et peut sopposer un acte illgal, notamment aux actes de nature budgtaire ou financire en contradiction avec les textes lgaux. Les motifs dintervention donnent lieu injonctions suivies, le cas chant, de ltablissement de budgets ou de mandatements doffice. En gnral, ces motifs sont les suivants :
G G
budget non vot avant le 31 mars ; budget en quilibre apparent (recettes surestimes ou dpenses sous-estimes) ;
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dpenses obligatoires non inscrites (voir infra le dtail des dpenses obligatoires) ; dficit excessif du compte administratif (suprieur 10 % des recettes de fonctionnement).
Les comptables de ladministration dcentralise exercent un contrle a priori sur les engagements de dpenses et procdent aux paiements. Ils sont chargs dtablir les comptes de gestion des CL et sont placs sous la tutelle directe du Trsor public ;
(2) affaires domaniales et urbanisme ; (3) marchs dun montant suprieur 100 millions FCFA (pour les rgions) et
50 millions FCFA (pour les communes chefs-lieux de rgion dun budget suprieur 500 millions FCFA) ou 15 millions FCFA (pour les autres communes ou CR) ;
(4) conventions financires de coopration internationale au-del dun certain

montant (plafonds variables selon le type de collectivits) ;
(5) planification, plans de dveloppement et damnagement du territoire ; (6) emprunts et garanties demprunts.
Si ncessaire, le reprsentant de ltat ou toute personne lse peut saisir le juge administratif. Le Conseil dtat est juge du contentieux n de lexercice du contrle de lgalit. Le refus dapprobation par le reprsentant de ltat peut tre attaqu devant le Conseil dtat, juge de lexcs de pouvoir.
Contrle des comptes

Le contrle des comptes est assur par les reprsentants de ltat, lInspection gnrale de ladministration territoriale, lInspection gnrale dtat, le contrle financier et la Cour des comptes. La Cour des comptes juge lensemble des comptables publics des CL. Le juge instruit aprs audition de lordonnateur de la collectivit et formule des observations auxquelles la collectivit est invite rpondre. Le contrle juridictionnel des comptes relve des articles 342 et 343 du Code des CL. Pour les plus petites communes (de moins de 15 000 habitants et ayant un budget infrieur un montant fix par dcret), lapurement des comptes est effectu par les trsoriers payeurs gnraux, qui donnent dcharge aux comptables ou dfrent la Cour des comptes en cas de mise en dbat. Pour les autres, le contrle de la Cour des comptes seffectue sur pices.
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3.2.4. Questions relatives aux institutions locales et au contrle

Selon nos constats sur le terrain, le contrle de lgalit ne donne pas lieu beaucoup de contentieux. Si les observations des prfets sont nombreuses, il semble que les dfauts de sincrit soient rarement caractriss (selon les dires du prfet de Dakar). Concernant le contrle des comptes, la lettre (proche du systme franais) est apparemment loin dtre effective sur le terrain. La Cour des comptes est aujourdhui compose de sept magistrats, en charge du contrle des comptes des 503 collectivits locales ainsi que de tous les autres services de ltat. La reddition des comptes semble stre amliore mme si, en novembre 2009, la Cour des comptes navait pas encore reu tous les comptes de lanne 2007. Les magistrats de la Cour des comptes ont de plus mis jour plusieurs problmes trs spcifiques :
G
la plupart des CL ne tiennent pas de comptabilit administrative. Elles ne produisent que des comptes de gestion, les comptes administratifs tant des copier/coller des comptes de gestion ; labsence des pices de recettes complique le travail de contrle des magistrats (les CL ne voient pas passer les rles) ; les sanctions en cas dirrgularits sont dfinies de manire imprcise.

Le titre V de la loi 96-06 du 5 fvrier 1996 portant Code des CL dfinit le cadre budgtaire. Le budget est prpar chaque anne par lexcutif de la collectivit puis vot par le conseil et approuv par le reprsentant de ltat (art. 243 245 et art. 346), avant le 31 mars au plus tard. Il doit tre complet et dtaill (sans contraction entre recettes et dpenses) . Sa prsentation obit aux rgles de la comptabilit publique. La loi 96-06 dcrit et dlimite les ressources et les charges budgtaires des CL (voir le tableau 20 pour les postes en dpenses et en recettes). Le budget et les comptes comportent deux sections, une section ordinaire (qui comprend les recettes ordinaires et les dpenses de fonctionnement) et une section extraordinaire (qui comprend les recettes extraordinaires et les dpenses dinvestissement). Les comptes sont exprims en charges et produits, donc en mouvements montaires effectifs, lexception ventuelle des oprations dordre.
Nomenclatures budgtaires
Les arrts interministriels 10830 du 1 er dcembre 1993 et 62 du 30 janvier 1997 fixent le cadre de la nomenclature budgtaire qui simpose toutes les communes
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sngalaises. Celles-ci ne disposent donc daucune marge de libert en matire comptable (cette nomenclature est antrieure, et diffrente, de celle recommande par lUnion conomique et montaire ouest-africaine [UEMOA] laquelle elle na pas t adapte). Les nomenclatures comprennent une classification par services (nomenclature fonctionnelle : tableau 19) et une classification des dpenses et des recettes par nature (tableau 20). La classification par nature reprend toutes les charges traditionnellement prsentes dans les comptabilits publiques au niveau international (classification des statistiques financires publiques [SFP] du Fonds montaire international [FMI] par exemple).
Problmes relatifs la prsentation des budgets et des comptes

La prsentation des budgets et des comptes devrait combiner sans les confondre les centres de charges de la classification fonctionnelle (les services) avec, en deuxime niveau, la classification par nature. Or, les tableaux 19 et 20 montrent une forte confusion entre ces deux formes de classification. Les recettes du tableau 19 suivent une classification par nature, que lon retrouve dans le tableau 20. En fait, elles devraient tre ventiles sous les centres de charges correspondant aux services des CL. Cette confusion se retrouve dans la colonne des dpenses dinvestissement : par exemple, lacquisition de gros matriel (711) caractrise une dpense par nature : selon la destination du matriel, lcriture doit tre mise sous le centre de charges effectif (par exemple dans le chapitre 371, police municipale). La difficult est quil ny a pas toujours cohrence entre les centres de charges de fonctionnement et des investissements. Par ailleurs, les dotations aux amortissements (donc la consommation de capital fixe par les collectivits [ 35 ] ) sont absentes. On notera aussi que la prsentation ne dfinit pas de ressources propres pour les collectivits, mais simplement des recettes ordinaires (de fonctionnement) qui comprennent des recettes fiscales, de lexploitation du domaine et des services locaux, des ristournes accordes par ltat ou dautres collectivits publiques sur le montant des impts et taxes recouvrs leur profit, et de la rpartition annuelle du fonds de dotation des collectivits locales. Il ny a donc pas de dfinition substantielle de lautonomie de ressource locale.
[35] Ce point est examin en dtail dans le rapport PEFA (Giovanni et Chomentowski, 2009) sur le cas particulier de la ville de Dakar, propos de la conformit de la nomenclature comptable utilise avec la classification SFP du FMI.
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Tableau
19 Nomenclature budgtaire par services (nomenclature fonctionnelle)

Dpenses dinvestissement
(classification par services)
Ch 701 - quipements administratifs Ch 702 - Voirie Ch 703 - Protection contre les accidents et les flaux calamiteux Ch 704 - Infrastructure caractre industriel, commercial ou artisanal Ch 705 - Sant, hygine et actions sociales Ch 706 - ducation, jeunesse, culture et sports Ch 707 - Information Ch 708 - Tourisme Ch 709 - Actions de dveloppement Ch 711 - Acquisition de gros matriel Ch 721 - tudes gnrales Ch 731 - Oprations financires Ch 800 - Excdents de dpenses dinvestissement Les dpenses dinvestissement doivent prsenter au moins le tiers du montant total des prvisions de dpenses.
Budget de fonctionnement
Dpenses relles
Ch 100 - Excdent de dpenses de la gestion close Ch 110 - Dettes, redevances, assurances Ch 210 - Contingents et participations Ch 313 - Cabinet du prsident : prsident du Conseil rgional, du maire ou du prsident du Conseil rural Ch 313 Bis - Cabinet du prsident du Conseil conomique et social Ch 321 - Secrtariat et bureaux Ch 322 - Mairies darrondissement Ch 331 - Recette rgionale, municipale ou rurale Ch 341 - Service de perception locale Ch 351 - Abattoirs, halles, marchs, entrepts frigorifiques Ch 361 - Proprits locales Ch 371 - Police municipale et protection des populations contre les accidents et les flaux calamiteux Ch 381 - Voirie, squares et jardins Ch 391 - Nettoiement Ch 401 - Ateliers et garages Ch 411 - Service des eaux Ch 412 - Assainissement Ch 421 - clairage public Ch 431 - Intervention en matire conomique Ch 441 - ducation, jeunesse, culture et sports Ch 451 - Sant, hygine et actions sociales Ch 461 - Cimetires et pompes funbres Ch 508 - Ftes et crmonies publiques Ch 509 - Dpenses diverses Ch 600 - Oprations financires
Recettes
70 - Produits de lexploitation 71 - Produits domaniaux 72 - Impts locaux 720 - Impt du minimum fiscal 721 - Contribution des patentes 722 - Licences 723 - Taxe rurale 724 - Impt foncier bti 725 - Impt foncier non bti 728 - Centimes ordinaires 729 - Ristournes dimpts par ltat 7290 - Taxe sur les vhicules automobiles 7291 - Taxe sur les plus-values immobilires 73 - Taxes locales 730 - Taxes directes 7300 - Taxe complmentaire la contribution des patentes 7301 - Taxe sur les vhicules hippomobiles 7302 - Taxe de dversement lgout 7303 - Taxe sur les licences de dbits de boissons 7304 - Taxe sur les machines coudre 7305 - Taxe sur le btail 731 - Taxes indirectes 7310 - Taxe sur les spectacles 7311 - Taxe sur les tablissements de nuit 7312 - Taxe sur les appareils automatiques 7313 - Taxe sur la publicit 7314 - Taxe sur llectricit consomme 7315 - Taxe sur leau 7316 - Taxe sur les locaux lous en garni 7317 - Taxe sur les appareils de distribution de carburant 74 - Produits divers 75 - Dotations de fonctionnement 754 - Fonds de prquation locale et Fonds intercommunautaire de dveloppement 755 - Fonds de dotation de la dcentralisation 76 - Remboursements, fonds de concours, participations 77 - Intrts et dividendes reus 78 - Travaux dquipement en rgie 79 - Produits exceptionnels
Recettes dinvestissement
10 - Dotation 105 - Fonds de dotation 1050 - Dotation de base 1051 - Fonds de concours de ltat 1052 - Fonds de concours du Fonds dquipement des collectivits locales 1053 - Fonds de concours des collectivits locales 1054 - Fonds national de solidarit des communauts rurales 1055 - Participations des associations et socits dentraide leffort de construction 1056 - Participations des propritaires riverains la construction de trottoirs 1059 - Autres fonds de concours 106 - Dons et legs en capital 107 - Valeur des biens affects 108 - Centimes extraordinaires 11 - Rserves 115 - Excdents de fonctionnement capitaliss 116 - Diffrences sur ralisation de biens meubles et immeubles 12 - Report nouveau 16 - Emprunts ou dettes long terme 160 - Prts de ltat 161 - Prts bancaires 162 - Prts dorganismes trangers ou internationaux
laboration : les auteurs. Source : Arrt interministriel 10830 MEFP/M.INT. du 1er dcembre 1993 relatif la nomenclature du budget des collectivits locales, modifi.
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Tableau 20 Classification par nature

Dpenses Recettes
Dpenses de fonctionnement
60. 61. 62. 63. Dficit report. Matires et fournitures consommes. Transports consomms. Autres services consomms (travaux, fournitures et services extrieurs). 64. Charges et pertes diverses (dont subventions et lus). 65. Frais de personnel. 66. Impts et taxes. 67. Intrts et autres frais financiers (dont intrts verss, charges de services concds ou afferms). 68. Prlvement pour dpense dinvestissement (opration dordre vers la section de fonctionnement). 120. Rsultat de fonctionnement : pargne brute = excdent des recettes de fonctionnement sur les dpenses relles de fonctionnement (dpenses de fonctionnement moins prlvement pour dpenses dinvestissement).
Recettes de fonctionnement
120. Report de lexcdent de fonctionnement de t-1). 70. Produits dexploitation. 71. Produits du domaine (location de souks, loges et tals, restaurants, gargotes, choppes et cantines, droits de place, droits relatifs loccupation du domaine public ... ). 72. Impts locaux. 720. Impt du minimum fiscal. 7202. Taxe denlvement des ordures mnagres. 721. Patente. 722. Licences. 723. Impt foncier bti. 724. Impt foncier non bti. 725. Ristournes (fiscalit partage avec ltat). 7290. Taxe sur les vhicules automobiles. 7291. Taxe sur les plus-values immobilires. 73. Taxes municipales. 74. Produits divers. 75. Dotations de fonctionnement (fonds de concours, Fonds de dotation de la dcentralisation, subventions exceptionnelles ... ). 76. Remboursements et participations. 77. Produits financiers (dont produits des services concds).

Ch. 20 - Frais et valeurs incorporelles immobilises (fonds de concours, tudes ... ) Ch. 21 - Terrains Ch. 22 - Immobilisations corporelles (constructions et immeubles) Ch. 24 - Immobilisations sinistres Ch. 25 - Prts et autres crances long terme Ch. 26 - Titres et valeurs Ch. 27 - Affectations
Source : auteurs sur la base de lArrt interministriel 10830 MEFP/M.INT. du 1er dcembre 1993 relatif la nomenclature du budget des collectivits locales, modifi.
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Enfin, les emprunts sont par nature des moyens de financement, mais pas des recettes dinvestissement, du moins pas des recettes dfinitives. En les inscrivant en recettes du budget dinvestissement, ce qui est conforme la norme comptable sngalaise, on aboutit toujours et forcment lquilibre de la section dquipement du budget. Cette pratique peut masquer le fait que lemprunt, ressource financire daujourdhui, appelle un remboursement, donc des recettes dfinitives demain. Cest prcisment pour cela que la norme dquilibre des budgets requiert que lpargne brute (aprs paiement de la charge dintrts sur emprunts) de la collectivit soit au moins gale au remboursement en capital des emprunts. De cette faon, la souscription des emprunts aujourdhui constitue bien un moyen de financement temporaire assorti dune obligation de lever des recettes dfinitives demain. Une obligation similaire se retrouve au niveau des comptes qui contraint le solde (le dficit) de clture ne pas dpasser une certaine fraction des recettes de fonctionnement.

On distinguera les comptences telles que dfinies par la loi des comptences rellement exerces par les collectivits locales, la loi ne dfinissant pas par ailleurs, sauf cas particuliers, des standards de fourniture de biens et de services.
3.4.1. Comptences dfinies par la loi

Le Code des CL dote les collectivits (hors communauts dagglomrations) dune comptence gnrale dfinie comme la conception, programmation et mise en uvre des actions de dveloppement conomique, ducatif, social et culturel dintrt rgional, communal ou rural (loi 96-06, art. 3). Larticle 5 transfre et rpartit des comptences spcifiques dans neuf domaines. Ces comptences, de droit commun pour les communes, ne sappliquent pas aux communes darrondissement dont les comptences sont fixes de manire extrmement prcise dans la loi 96-09 (art. 8). Les dpenses affrentes aux comptences transfres relvent la fois du fonctionnement et de linvestissement. Le dtail des comptences est dcrit au titre 2 de la loi 96-07 du 22 mars 1996 modifie par les lois du 15 avril 2002 et du 25 aot 2004, articles 16 27 (tableau 21). Lessentiel des comptences transfres aux CL relve de lducation et la sant. Ce transfert des comptences nentrane pas le transfert automatique des personnels employs antrieurement par ltat pour la gestion de ces comptences. Les communes ont pu, antrieurement ou postrieurement aux lois de dcentralisation et de comptences, engager des personnels communaux (par exemple, un mdecin de
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dispensaire communal) et les conserver aprs la loi 96-06. Ceux-ci nont pas le statut de fonctionnaires territoriaux car il nexiste pas de fonction publique territoriale. Cela ne sapplique pas lducation : tout le personnel enseignant est fonctionnaire dtat, les rgions et les communes ne pouvant recruter que des personnels dappoint (gardiens). Enfin, les CR ne peuvent pas payer de salaires. De ce fait, si elles souhaitent recruter un gardien ou un jardinier, elles doivent sous-traiter ce service une entreprise qui leur facturera les prestations dont elles devront sacquitter.
Tableau 21 Comptences transfres aux CL, hors comptences des CA

Comptences Rgions Communes Communauts rurales
Idem.
Gestion et utilisation du domaine priv de ltat, du domaine public et du domaine national
Voirie non classe (domaine public). Gestion des zones du domaine public maritime ou fluvial dotes de plans spciaux damnagement. Art. 28 13 comptences transfres : gestion, protection et entretien des forts, sites protgs, faune et eaux continentales. Ralisation de pare-feu et mise feu prcoce. Rpartition des quotas dexploitation forestire. Cration de brigades volontaires pour la protection de lenvironnement. Art. 31 Comptences obligatoires : gestion, entretien et quipement des hpitaux rgionaux et dpartementaux. Mise en uvre de mesures de prvention et dhygine. Participation lentretien et la gestion de centres de promotion et de rinsertion sociale et de centres de sant situs au niveau des CR.
Idem.
Environnement et gestion des ressources naturelles
Art. 29 (loi 2002) 6 comptences transfres : gestion des coupes, reboisement, dchets, insalubrit, pollutions et nuisances. Protection des ressources et eaux souterraines et superficielles. laboration de plans dactions environnementaux.
Art. 30 12 comptences transfres : gestion des forts, reboisement, dchets et insalubrit. Constitution de comit e vigilance de lutte contre les feux de brousse. Autorisation des coupes, dfrichements et amodiations. Cration et entretien de bois et aires protges et de mares artificielles. Art. 33 Construction, gestion et entretien des quipements des postes de sant, maternits et cases de sant rurales. Participation lentretien et la gestion des centres de promotion et de rinsertion sociale. Gestion de secours au profit des ncessiteux. Appui au financement des projets productifs au profit des populations dshrites.
Sant publique et action sociale
Art. 32 Construction, gestion et entretien des quipements des postes et des centres de sant. Participation lentretien et la gestion des centres de promotion et de rinsertion sociale. Organisation et gestion de secours au profit des ncessiteux. Appui au financement des projets productifs au profit des populations dshrites.
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Comptences
Rgions
Communes
Communauts rurales
Art. 36 Idem communes de niveau rural.
Jeunesse, sports et loisirs (art. 34-36)
Art. 34 7 comptences obligatoires : autorisation douverture des collectivits ducatives. Ralisation dinfrastructures de proximit, socio-ducatives et sportives statut rgional. Contrle des activits physiques et sportives an niveau rgional. Gestion des personnels mis disposition. Art. 37 5 comptences obligatoires : promotion, panouissement et dveloppement des activits culturelles. Suivi des sites et monuments historiques. Organisations de journes culturelles, de manifestations culturelles traditionnelles et de concours littraires et artistiques. Cration dorchestres et densembles lyriques traditionnels, de troupes thtrales, de centres socioculturels et de bibliothques. Art. 40 ducation : 6 comptences dont, carte scolaire rgionale, quipement, entretien et maintenance des lyces et collges, recrutement et salaire du personnel dappoint, bourses, manuels, participation la gestion des lyces et collges. Alphabtisation : 10 comptences dont carte et plan dlimination de lillettrisme, gestion des alphabtiseurs sauf salaire, infrastructures et quipement ducatifs. Promotion langues nationales : 10 comptences ; comptences quasi totales. Formation professionnelle : 10 comptences, dont le recensement des mtiers rgionaux et llaboration dun rpertoire des formations
Art. 35 6 comptences obligatoires : promotion et animation du sport et des activits de jeunesse. Pratiques sociales ducatives, appui aux associations sportives et culturelles (ASC), gestion des stades, centres et parcours sportifs, piscines, arnes ... Organisation de comptitions. Art. 38 Idem rgion except pour les politiques culturelles.
Culture (art. 37-39)
Art. 39 Idem communes + collecte de la tradition orale (contes et mythes) et promotion de la culture nationale et locale.
ducation, promotion des langues nationales et formation professionnelle (art. 40-42)
Art. 41 ducation : 5 comptences dont construction, quipement, entretien et maintenance des coles lmentaires et des tablissements prscolaires ; recrutement et prise en charge du personnel dappoint, bourses et aides, manuels et fourniture, gestion de ladministration. Alphabtisation : idem rgion lchelle communale. Promotion langues nationales : idem rgion lchelle communale Formation professionnelle : idem rgion lchelle communale.
Art. 42 ducation : 3 comptences dont construction, quipement, entretien et maintenance des coles lmentaires et des tablissements prscolaires ; manuels et fourniture, gestion de ladministration. Alphabtisation : idem rgion et communes. Promotion langues nationales : idem rgion et communes lchelle rurale. Formation professionnelle : idem communes lchelle rurale.
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Comptences
Rgions
Communes
Communauts rurales
Art. 46 Idem pour plans locaux de dveloppements ruraux.
Planification (art. 43-46), art. 37 du Code des CL, aide llaboration des plans de dveloppement des CL avec le concours de ltat : Agence rgionale de dveloppent (ARD) (art. 43) Amnagement du territoire (art. 47-49)
Art. 44 Conception, coordination et ngociation avec ltat de contrats de plan de dveloppement conomique, social sanitaire, culturel et scientifique (plans rgionaux de dveloppement intgr PRDI).
Art. 45 Idem rgion pour plans dinvestissement communaux.
Art. 47 laboration dun schma rgional damnagement du territoire (SRAT) cohrent avec le plan national. Art. 50 Approbation schmas directeurs damnagement et durbanisme et soutien aux communes et communauts.
Art. 48 Avis sur le SRAT au niveau communal avant approbation par ltat
Art. 49 Idem communes pour CR.
Urbanisme et habitat (art. 50-53) et coordination des tudes du ressort de lARD (art. 53)
Art. 51 laboration des plans directeurs durbanisme (PDU), des schmas directeurs damnagement et durbanisme (SDAU), du plan durbanisme de dtail pour les ZAC, rnovation urbaine et remembrement ; permis de construire, lotissement, certificat durbanisme, permis de dmolir, de clturer, de coupes et dabattage darbres.
Art. 52 Idem communes.
Source : auteurs sur la base du Code des collectivits locales.
Enfin, dans le cas particulier de la rgion de Dakar, des structures intercommunales (la CADAK et la CAR) disposent de comptences qui leur ont t transfres par les communes membres. La CADAK a choisi la gestion dlgue des socits prives comme mode de gestion principal pour ses comptences, mais elle se rserve la matrise douvrage. La CADAK et la CAR sont comptentes pour le nettoiement des rues et la gestion des ordures mnagres, ainsi que pour la construction et lentretien dune partie de la voirie municipale et de lclairage public sur cette voirie.
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Encadr
Rgion de Dakar
A. Financement du transport urbain

Un Fonds de dveloppement des transports urbains (FDTU) a t cr en 1997 et ses institutions mises en place par la loi 2003-20 du 20 juillet 2003. Il runit ltat, la rgion de Dakar, les villes de Dakar, Gudiawaye, Pikine et Rufisque, les communes de Bargny, Sbikhotane et Diamniado ainsi que des personnes prives. Il entreprend les programmes pluriannuels dquipement et participe leur mise en uvre. Le FDTU est financ annuellement par des contributions (majoritaires) de ltat, des CL (en principe parit avec ltat et en principe de 400 millions de FCFA, mais temporairement rduites) et de personnes prives, des produits financiers de placements et des redevances dexploitation des infrastructures et mobiliers urbains. Les participations des CL sont rparties en proportion de la population et du niveau de leurs produits de fonctionnement. En pratique, le FDTU nest pas vraiment oprationnel.
B. Gestion des dchets

Les comptences de la CADAK, notamment en matire de collecte des ordures mnagres, ont t prises en charge par ltat la suite des problmes rencontrs par la CU de Dakar dans ce domaine. Celle-ci sest trouve dans lincapacit de mener bien efficacement cette comptence, en raison du choix des modalits de partage du financement avec les CA au moment de leur cration ; limpossibilit de financer la collecte des ordures mnagres avait abouti des grves rptition. Ltat ayant dress (aprs intervention de lInspection gnrale de ltat et avis du Conseil dtat) le constat de carence (caractris par des interruptions de service, des problmes de trsorerie rcurrents, laccumulation de dettes ... ), il sest substitu la CU dans lexercice de la comptence. Le contrat de concession que la CU avait sign avec une entreprise italienne (qui sest rvle dfaillante) a t dnonc et la gestion a t scinde en deux parts. Ltat, qui a repris et gre directement le personnel (1 900 employs), a confi le ramassage, le transport et lenfouissement des socits prives locales (une par zone) payes au tonnage par contrat direct. En 2005, la CADAK a form avec la CAR une entente intercommunautaire pour la gestion des dchets (dcret 2006-1021 du 4 octobre 2006 portant acte du transfert de comptences). Le budget allou la gestion des dchets solides urbains de la rgion de Dakar a t plac sur un compte du ministre de lEnvironnement, le dcaissement des sommes tant du ressort exclusif du prsident de lentente CADAK/CAR. Ce dispositif serait actuellement remis en cause.
Source : entretiens raliss par les auteurs.
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3.4.2. Comptences rellement exerces

La loi 96-07 ne fait pas toujours obligation aux CL dexercer effectivement un certain nombre de comptences ou de tches, dfinies pourtant comme telles. Elle ne dfinit que rarement des standards de fourniture de biens et de services ou de livraison de biens, comme cest le cas par exemple en matire dducation ou de sant et dhygine, o il est fait obligation daccueillir les lves ou les malades. Les comptences obligatoires ne sont ainsi pas dfinies en termes de contenu de service, mais de dpenses, qualifies alors de dpenses obligatoires .
Les dpenses obligatoires doivent figurer au budget, soit parce que la loi limpose toutes les CL ou celles dentre elles qui remplissent certaines conditions, soit parce que, tout en leur laissant la facult de doter la collectivit de certains services publics, la loi leur fait obligation, si tel est le cas, dinscrire au budget ces dpenses obligatoires. Les dpenses obligatoires sont limitativement listes par la loi (loi 96-07, art. 257, 258 et 259).
Les dpenses obligatoires doivent tre inscrites au budget de la collectivit sous peine de rejet du projet de budget par la tutelle du reprsentant de ltat. Comme les communes, les CA doivent inscrire dans leurs budgets des dpenses obligatoires, notamment celles rsultant de projets dcids en commun avec la ville, ltat ou tout organisme public. Toutes les autres dpenses sont facultatives.
Encadr
Dpenses obligatoires des communes (loi 96-07)
Frais de bureau, archives, documentation administrative de base. Entretien du sige de la CL ( lexclusion des amnagements somptuaires !). Frais de registres et documents dtat civil, paiement des fonctionnaires chargs de ltat civil dans les CA. Frais de perception des taxes locales. Traitements et salaires du personnel titulaire et rtributions des fonctionnaires appartenant dautres administrations chargs de service local. Pensions et rentes. Conservation des cimetires, des plans durbanisme. Impts et taxes sur les revenus de la CL. Dettes exigibles (notamment dpenses mandates non engages, intrts et remboursements en capital de la dette). Entretien et nettoiement de la voirie classe communale. Fourniture des services publics locaux lgalement ou rglementairement tablis.
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Dsinfection et hygine selon rglementation. Participation obligatoire la protection nationale contre lincendie (entre 2 et 3,5 % des recettes ordinaires). Dpenses et participations aux dpenses de dveloppement inscrites dans les plans de dveloppement vots. Sont galement obligatoires (art. 259) les dpenses induites par les transferts de comptences de ltat dans les conditions prvues par les lois de transfert.
Encadr
Exercice de la comptence enseignement lmentaire
Les comptences transfres aux CL pour lenseignement lmentaire concernent exclusivement les communes et les CR (les rgions tant en charge des lyces et collges). Nos divers entretiens (ministre de lducation, maires, directeurs dcoles) nous ont permis dvaluer les comptences rellement exerces par les communes (ou CA) et CR. Les comptences en matire de personnel enseignant, de matrise de la carte scolaire, de contenu des programmes scolaires et de manuels nont pas t transfres aux CL. Elles sont exerces par linspection dacadmie. En revanche, le recrutement de personnel dappoint non enseignant (gardien ou jardinier) ainsi que la mise disposition de manuels et de fournitures scolaires sont pris en charge par les communes. Pour les CR, une bonne partie des dpenses de fonctionnement des coles est pay par la Caisse des coles qui est finance par les parents ne paient que ceux qui en ont les moyens sur la base dun droit minimum dinscription par enfant et dune contribution supplmentaire facultative. Cette Caisse des coles permet dacheter les manuels et les fournitures scolaires et de rtribuer le personnel dappoint (gardiens notamment). Si la Caisse des coles nest pas en mesure dassurer la mise disposition des manuels et des fournitures scolaires ou lentretien de lcole, cest ltat qui prend en charge ces services. Les manuels scolaires et les fournitures peuvent galement provenir de dons dassociations, internationales par exemple. Lentretien des locaux est peu ou pas assur. En principe, ce sont les transferts reus via le Fonds de dotation de la dcentralisation (FDD) (infra) qui doivent permettre de financer la comptence petit entretien . Cela est inscrit dans le dcret envoy aux CL, dans les dpenses obligatoires de la comptence ducation . Pour ce qui est des dpenses dinvestissement, le ministre nous a confirm par exemple quune construction dcole lmentaire navait pas t entirement prise en charge par une CL. Dans les communes urbaines les plus riches, les engagements les plus importants concernent la construction dune classe supplmentaire dans une cole ou la construction de sanitaires par exemple. Ce sont alors les financements de ltat ou ceux des bailleurs de fonds, via des programmes tels que le Plan dducation dans les banlieues de Dakar (PEBD), qui permettent de construire des coles.
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3.4.3. Des comptences rellement exerces aux dpenses locales

Le schma dorganisation de la dpense publique locale au Sngal obit aux mmes rgles que la dpense de ltat. Il repose sur le principe de la sparation des ordonnateurs et des comptables (engagement par lordonnateur contrle de conformit du receveur mandatement liquidation paiement), qui permet de sassurer que les dpenses obissent la fois aux conditions de rgularit imposes par la loi et sont conformes aux dcisions des assembles locales. Pour autant, le lien entre les comptences exerces et les dpenses telles quelles apparaissent dans les budgets et les comptes est assez lche et ne permet pas de retracer prcisment leffort budgtaire des CL sur chacune des comptences exerces. Il y a plusieurs raisons cela : nous en numrons les cinq principales.
(1) La premire raison tient au fait que les dpenses locales sont souvent rigides,
soit lorsquelles sinspirent directement de la structure des dpenses quengageait ltat dans lexercice des comptences avant transfert, soit lorsque la gestion des budgets de fonctionnement est routinire.
(2) La deuxime raison tient la nature de la comptabilit locale, oriente quasi

exclusivement vers le respect de la contrainte dquilibre des budgets et comptes, et non pas vers la connaissance des cots de fourniture des services collectifs de proximit. Ainsi, dans les comptes fonctionnels, on constate quune large fraction des dpenses nest pas ventile. On peut donc douter que les dpenses figurant au budget des CL permettent dapprcier le cot total de la fourniture des services publics de proximit et cela, sous linfluence de trois facteurs. Le premier facteur tient au fait quune partie des cots de fourniture des services collectifs transfrs de proximit est prise en charge par ltat et que la consolidation des cots des collectivits et de ceux de ltat est loin dtre parfaite. Celle-ci donne lieu indemnisation au travers du FDD pour la mise disposition de moyens matriels et humains au bnfice des collectivits sur les comptences transfres. Le deuxime facteur rsulte de ce que dautres acteurs interviennent dans la fourniture des services collectifs locaux et que leur participation est, linstar de celle de ltat, trs imparfaitement comptabilise, voire totalement ignore. La ville de Dakar en fournit un bon exemple. Ainsi, le rapport sur les dpenses publiques et la responsabilit financire (PEFA) (Giovanni et Chomentowski, 2009, pp. 18 et suivantes) donne la liste des organismes et institutions pour lesquels certaines dpenses sont ignores dans les comptes de la collectivit. Il sagit notamment des coles, des centres socioculturels et des centres de sant qui sont entrs dans le primtre communal par les lois de transfert de comptences. La sous-estimation est sans doute minime dans le
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cas des coles qui, ne disposant pas de budget propre, ni de ressources propres significatives, voient lessentiel de leurs dpenses (hors personnel enseignant) reprises dans le budget communal. Par contre, cela nest pas le cas des centres socioculturels dont la ville prend en charge les btiments et les dpenses en personnel mais pas les subventions aux associations. De mme pour les dpenses des centres de sant et de lhpital, dont une partie seulement est prise en charge par la ville. Les dpenses relatives au Crdit communal, un organisme de crdit aux particuliers, ne sont que partiellement connues, de mme que les dpenses relatives au fonctionnement des services de recette municipale. Le reste des dpenses est pris en charge par ltat ou dautres acteurs (associations, autres collectivits, bailleurs privs publics nationaux ou internationaux). Le troisime facteur tient ce que les dpenses croises entre ville et CA sont partiellement renseignes. Les communes darrondissement, aux comptences limitativement dfinies, jouissent de lautonomie de gestion comme toutes les autres communes. Cependant, elles bnficient pour leur fonctionnement, dune part, de dotations de la ville ( infra ) et, dautre part, de la prise en charge par la ville de certaines dpenses de fonctionnement, notamment en personnel ( Dakar, cette prise en charge reprsente un peu moins de la moiti de leurs dpenses), sans que la ville soit par ailleurs informe prcisment de leurs dpenses. Les modalits de la dotation globale des villes leurs communes darrondissement sont fixes annuellement par dcret prsidentiel contresign par le Premier ministre (dcret 2007-408 du 16 mars 2007 fixant les modalits de rpartition de la dotation globale de la ville aux communes darrondissement). La masse globale rpartir est calcule comme une fraction (10 %) de la moyenne des recettes des trois dernires annes ; 40 % de la somme globale sont rpartis de faon forfaitaire et en parts gales entre les communes darrondissement et 60 % raison de leur population.
Encadr
Relations financires CADAK/villes membres (dont la ville de Dakar)
La loi dispose que les ressources des communauts peuvent provenir de subventions accordes par les bailleurs internationaux, de contributions des villes membres, de subventions de ltat au travers du FDD, du Fonds dquipement des collectivits locales (FECL) ou de tout autre fonds et de dons ou libralits. La contribution de chaque ville est fixe chaque anne par arrt du ministre charg des collectivits locales, en fonction des recettes ordinaires (patente incluse) collectes par les villes sur les trois derniers exercices.
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La CADAK reoit les contributions des villes membres. Ces contributions (250 millions FCFA en 2006) proviennent pour 190 millions FCFA de Dakar, 15 millions de Gudiawaye et 15 millions de Pikine. Les autres ressources courantes de la CADAK proviennent exclusivement de ltat. Ce dernier finance les salaires (environ 75 000 FCFA par mois) des 1 900 salaris du nettoiement, via le compte du Trsor de la CADAK aliment par une ligne budgtaire indpendante ( actions complmentaires de ltat ). Les dpenses dinvestissement de la CADAK, qui napparaissent pas au budget de cette dernire, sont prises en charge par un compte spcial du Trsor (une loi de 1999 tablit le statut spcial de Dakar qui autorise payer via le budget consolid dinvestissement [PCI]). Laide des bailleurs internationaux nest pas directe ; elle transite par ltat (depuis 1999 et la cration du programme dappui aux communes [PAC] puis du Programme de renforcement et dquipement des collectivits locales [PRECOL]). Les aides apportes par ce canal concernent de faon significative les structures intercommunales (38 % du financement du PRECOL va aux intercommunalits, sachant que le PRECOL ne finance que lurbain). On est donc en prsence dun cofinancement de linvestissement (et du fonctionnement) par ltat sngalais (FDD, FECL, fonds divers) et des bailleurs internationaux. Concernant la CADAK, laide linvestissement via le PRECOL porte sur les investissements routiers de la CADAK, exclusivement. Un premier partage est fait entre laide fournie par ltat sngalais (10 % + lapport ncessaire la libration des emprises foncires requises pour le programme routier, valu environ 1 million FCFA en 2009) et les bailleurs internationaux (Banque mondiale et AFD, pour 90 %). Au total, la CADAK et la CAR reoivent respectivement du PRECOL 21 et 5 milliards FCFA. Les 21 milliards reus par la CADAK se partagent entre 20 milliards dinvestissements routiers et 1 milliard d appui institutionnel , soit une dotation accorde la CADAK pour complter les ressources de fonctionnement et, notamment, les frais dtudes stratgiques. Les projets routiers concernent essentiellement la cration des voies rapides (dont des voies page) sur le territoire des trois villes (voirie du port de Dakar, voirie de la zone de laroport, voies rapides vers et dans Gudiawaye, vers Pikine, vers un massif forestier et une ouverture vers Rufisque). Pour ces projets dinvestissements en voirie, la CADAK est matre douvrage, lAgence dexcution des travaux dintrt public (AGETIP) est matre douvrage dlgu et lAgence de dveloppement municipal (ADM), agence dexcution.
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Encadr
Financement des charges de fonctionnement rcurrentes (programme routier)
Un Fonds dentretien routier autonome a t cr le 30 septembre 2007. Il est administr par des reprsentants de ltat, des CL et de la socit civile. Il est aliment par des taxes sur les produits ptroliers. La CADAK nest pas la seule prtendre recevoir des financements de ce Fonds. Elle value actuellement les charges dentretien rcurrentes (nettes des pages) et dit vouloir ajuster ses dpenses dentretien sur le total de la part quelle recevra du Fonds (le partage seffectuerait selon des critres objectifs non encore arrts et en tous cas pas communiqus) et des recettes dexploitation.
Source : entretiens raliss par les auteurs .
(3) Une troisime raison tient aux obligations en matire de dpenses, qui dcoulent
des formules de transferts financiers. Ces obligations ont une incidence sur la structure des dpenses locales [ 36 ]. La dotation chaque collectivit au titre du FDD est globale (loi 96-07, art. 61), donc les fonds sont affectation libre. Cependant, la circulaire 01738 MINT/DCL du 21 mars 1997 prcise que cette dotation a t alloue pour des dpenses lies aux comptences transfres. cet effet, elle en dresse la liste nouveau (ducation nationale, sant publique et affaires sociales, jeunesse et sports, services rgionaux de planification, damnagement du territoire, durbanisme, dhabitat, de lenvironnement et de la gestion des ressources naturelles). Elle prcise comment ltat rpartissait ses dpenses entre ces diffrents domaines lanne prcdant le transfert et invite les prsidents des excutifs locaux sen inspirer a vec lappui des autorits administratives, dans un esprit de collaboration et de concertation. En dautres termes, bien quil ne sagisse pas de dpenses obligatoires, item par item, il tait demand aux lus de veiller minimiser les carts de structure de dpenses avec la situation antrieure. De fait, les dcrets de rpartition prcisent laffectation des ressources aux comptences auxquelles elles sont destines. A priori , seules quatre comptences seraient concernes ; la sant et lducation dabord, reprsentant prs de 80 % des montants dpenss par ltat ; les postes culture, jeunesse et sports ensuite, pour les 20 % restants. Autrement dit, les neuf autres comptences transfres ntaient probablement pas exerces par ltat lui-mme avant mme leur transfert ou alors concentres sur un nombre restreint de CL.
[36] Sur le dtail des dotations et subventions de ltat aux collectivits locales, voir la section 3.6. de ce chapitre.
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Le montant des transferts reus par les CL titre de compensation des domaines transfrs (soit environ 70 % du FDD) reste extrmement faible. Pour lanne 2009, le total slve 14,6 milliards FCFA. De ce fait, il est vident que trs peu de services peuvent tre effectivement fournis par les CL.
(4) Une quatrime raison dcoule de ce que de nombreuses collectivits engagent

automatiquement des dpenses en dbut danne, qui concernent les salaires des employs municipaux et les abonnements comme llectricit, leau, le tlphone. Il sagit en outre des factures concernant les marchs de travaux (avant la rforme intervenue en 2008). Dans le cas de la ville de Dakar, 80 % des dpenses chappent ainsi la procdure classique de lengagement et du contrle sur dpenses engages (Giovanni et Chomentowski, 2009, p. 10).
(5) Enfin, comme on le verra dans la section 4.7 de ce chapitre, la cinquime raison
tient au fait que les dpenses publiques locales sont dun montant modeste, quil sagisse des dpenses de fonctionnement ou des dpenses dinvestissement. Toutes ces raisons font douter de leffectivit de certains transferts de comptences.
3.4.4. Questions relatives lexercice des comptences transfres

G
Trs peu de comptences sont exclusives : beaucoup de comptences sexercent diffrents niveaux embots de collectivits (par exemple, la planification avec les plans locaux de dveloppement et les plans dinvestissements communautaires, les plans locaux ou rgionaux de dveloppement intgr). Dans les villes en revanche, les comptences sont partages de faon un peu plus claire, les CA disposant de comptences limitatives mais exclusives (loi 96-09 du 22 mars 1996) : gestion des marchs de quartier ; petits travaux dassainissement et dhygine ; participation la collecte des ordures mnagres ; surveillance et entretien courant de lclairage public ; dsensablement et entretien des rues, places, espaces verts ; et entretien des quipements scolaires, sanitaires, sportifs et socioculturels. Dans les faits cependant (et dans lesprit des lus des CA, si lon en croit le prfet de Dakar), les choses le sont moins. Comme dans tous les tats dcentraliss, les lus locaux cherchent accrotre leur lgitimit et donc leurs champs de comptences. Le concept de dpenses obligatoires lies aux comptences transfres est dutilit trs relative. Les dpenses sont opres localement la hauteur de ce quelles taient avant la dcentralisation. Les contrles de lgalit en la matire sont de facto peu oprants. Beaucoup de comptences prvues par la loi ne sont pas rellement exerces et, en tous cas, pas finances par les collectivits (police municipale, voirie...). Au travers
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de nos entretiens, il apparat que les comptences rellement exerces localement relvent majoritairement de trois domaines : enseignement ; sant ; et jeunesse et sports. Les autres comptences, mme si elles sont juridiquement transfres, sont exerces grce aux moyens financiers et humains de ltat ou laide des bailleurs trangers au besoin. La dcentralisation des tches est donc incomplte, voire ineffective.
G
Mais, dans le mme temps, la demande pour davantage de dcentralisation se manifeste sous la pression des politiques (comme en attestent nos entretiens avec des reprsentants des rgions ou des CA). Par ailleurs, lcriture des lois de comptences laisse planer des zones dombre. La dlimitation exacte des comptences reste floue dans certains des domaines transfrs, comme par exemple la gestion des eaux fluviales. Des problmes de frontire entre les comptences des CA et celles de la ville apparaissent. Le rapport PEFA le signale en matire dlectrification, de gestion des souks et des marchs (Giovanni et Chomentowski, 2009, pp. 4 et 21).

Hors concours de ltat (sous forme de dotations, fonds de concours, participations et avances), qui sont traits dans la section suivante, les ressources comprennent des impts et taxes, les revenus du patrimoine, les redevances dutilisation ainsi que des revenus divers (tableaux 22, 23 et 24). Le concept de ressources propres des collectivits nest ni dfini dans la loi, ni employ au Sngal. Les communes, les CA et les CR ne disposent pas des mmes ressources, ni dans leur composition, ni dans leur montant. On distingue les ressources ordinaires (de fonctionnement) des ressources dinvestissement. Elles sont ensuite ventiles par nature ou selon la classification fonctionnelle. Comme dans tous les tats unitaires, mme dcentraliss, lorganisation de la fiscalit (locale) est du ressort exclusif de ltat sngalais. Pourtant, en labsence de transferts financiers majoritaires dans les ressources des collectivits locales, ces dernires dpendent de faon dcisive de la fiscalit (ainsi Dakar en 2007, 92 % des recettes fiscales inscrites au compte administratif sont recouvrs par la DGID). Elles ne peuvent donc sen dsintresser. Dans la priode rcente (entre 2004 et 2006), la part de la fiscalit dans les ressources totales des communes sest ainsi accrue de quatre points. Les impts locaux sont lists dans le CGI (loi du 9 juillet 1992, modifie par la loi 2004-12 du 6 fvrier 2004) et les taxes et redevances locales directes et indirectes dans le Code des CL (art. 250 et suivants).
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La fiscalit locale ne concerne que les communes et CR et non pas les rgions, qui ne disposent pas de ressources fiscales mais uniquement de dotations du FDD, de redevances du domaine, de produits de lexploitation du patrimoine et de redevances pour services rendus. La fiscalit des communes et CR est majoritairement gre par ltat. Les taux et lassiette sont en gnral fixs par la loi, ou du moins encadrs par celle-ci (cest le cas par exemple de la taxe rurale). Pour les impts perus par voie de rle, les services fiscaux de ltat (DGID) procdent limmatriculation des contribuables, les services dassiette tablissent limpt dont chaque contribuable est redevable et les services du Trsor procdent son recouvrement. Les procdures de recours et de contentieux sont places sous la responsabilit exclusive de ltat. Ltat consent au dbut des deux premiers trimestres de chaque anne une avance gale 25 % des recouvrements dimpts directs locaux effectus en t-1.
Tableau 22 Recettes de fonctionnement des communes (villes), hors concours de ltat

Impts locaux et taxes locales Redevances dutilisation et revenu du patrimoine communal B
2.1. Revenus du patrimoine communal 2.1.1. Revenus du domaine priv : Location de btiments ou terrains communaux. Retenues de logement et dameublement. Location de souks, loges ou salles de boucherie, restaurants gargotes et cantines.
Revenus divers
A
1.1. Impts directs Impt du minimum fiscal (et taxe reprsentative de limpt du minimum fiscal TRIMF). Contribution des patentes. Contribution foncire sur les proprits bties. Contribution foncire sur les proprits non bties. Surtaxe foncire sur les proprits insuffisamment bties. Contribution des licences.
C
Dons et legs assortis de charges dinvestissements. Fonds de concours. Fonds demprunt. Produit de la vente de biens, de lalination ou dchange dimmeubles. Produit de la vente danimaux ou matriels mis en fourrire et non rclams dans les dlais rglementaires. Produit des centimes additionnels extraordinaires dment autoriss. Pour mmoire, transfert en capital ou fonds de concours de ltat pour raliser des investissements programms par ltat sur le territoire communal. Contributions de partenaires dans le cadre de programmes dappui budgtaire.
D
60 % des produits des amendes prononces par les tribunaux correctionnels ou de simple police pour les contraventions et dlits commis sur le territoire de la commune. Produits des services communaux. Remboursement des frais dhospitalisation du personnel. Produit des expditions des actes administratifs et des actes dtat civil. Droit de lgalisation. Droit de sjour de cercueil au dpositoire. Produit des pompes funbres et tarifs pour llvation de monument au cimetire.
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Impts locaux et taxes locales
Redevances dutilisation et revenu du patrimoine communal B

2.1.2. Revenus du domaine public : Droits de place perus dans les halles, foires, marchs, abattoirs et parcs bestiaux. Droits de voirie. Terrains affects aux inhumations. Concessions dans les cimetires. Droits de fourrire. Taxes sur les terrasses de caf, balcons et constructions en saillie. Produit des permis de stationnement et doccupation de la voie publique.
Revenus divers
A
1.2. Centimes additionnels limpt du minimum fiscal et la TRIMF. la contribution des patentes. Aux droits de licences. 1.3. Taxes communales directes Taxe sur la valeur des locaux servant lexercice dune profession. Taxe denlvement des ordures mnagres. Taxe de balayage. Taxe de dversement lgout. Licences la charge des commerants de boissons en addition au droit de licence. Taxe sur les machines coudre servant usage professionnel. Taxe sur les vhicules hippomobiles. 1.4. Taxes indirectes Taxe dabattage. Taxe sur la distribution dessence, de gazole ou de tout autre carburant. Taxe sur llectricit consomme. Taxe sur leau. Taxe sur la publicit laide, soit de panneaux, soit denseignes. Taxe sur les tablissements de nuit. Taxe de visite sanitaire des hutres et moules. Taxe sur les entres payantes. Taxe sur les spectacles, jeux et divertissements. Taxe sur les locaux en garnis.
D
Taxe de dsinfection et de dsinsectisation. Recettes ventuelles ou imprvues.
Source : auteurs , partir du Code gnral des impts.
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Tableau 23 Recettes des communes darrondissement (hors concours de ltat)

Impts locaux et taxes locales Redevances dutilisation et revenu du patrimoine B
2.1. Revenus du patrimoine communal 2.1.1. Revenus du domaine priv : Location de btiments ou terrains communaux. Retenues de logement et dameublement. Location de souks, loges ou salles de boucherie, restaurants, gargotes et cantines. 2.1.2. Revenus du domaine public : Droits de place perus dans les halles, foires, marchs, abattoirs et parcs bestiau. Taxes sur les terrasses de caf, balcons et constructions en saillie. Produit des permis de stationnement et doccupation de la voie publique.
Revenus divers
A
1.1. Impts directs Impt du minimum fiscal (et TRIMF). Contribution des licences. Contribution des patentes. 1.2. Taxes indirectes Taxe sur la distribution dessence, de gazole ou de tout autre carburant Taxe sur llectricit consomme. Taxe sur leau. Taxe sur les entres payantes. Taxe sur les spectacles, jeux et divertissements. Taxe sur les vhicules hippomobiles.
C
Dons et legs assortis de charges dinvestissements. Fonds de concours. Produit de la vente de biens, de lalination ou dchange dimmeubles.
D
30 % des produits des amendes prononces par les tribunaux correctionnels ou de simple police pour les contraventions et dlits commis sur le territoire de la commune. Produits des services rendus par la CA. Remboursement des frais dhospitalisation du personnel. Produit des expditions des actes administratifs et des actes dtat civil. Droit de lgalisation. Taxe de dsinfection et de dsinsectisation. Recettes ventuelles ou imprvues.
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Tableau 24 Recettes des communes rurales (hors concours de ltat)

Impts locaux et taxes locales Redevances dutilisation et revenu du patrimoine B
2.1. Revenus du patrimoine communal 2.1.1. Revenus du domaine priv : Location de btiments ou terrains communaux. Retenues de logement et dameublement. Location de souks, loges ou salles de boucherie, restaurants, gargotes et cantines.
Revenus divers
A
1.1. Impts directs Impt du minimum fiscal (et TRIMF). Contribution foncire sur les proprits bties Contribution foncire sur les proprits non bties. Contribution des patentes. Contribution des licences. 1.2. Centimes additionnels (limits 50 centimes additionnels) limpt du minimum fiscal et la TRIMF. la contribution des patentes. Aux droits de licences. 1.3. Taxes indirectes Taxe sur la distribution dessence, de gazole ou de tout autre carburant. Taxe dabattage.
C
Dons et legs assortis de charges dinvestissements. Fonds de concours Produit de la vente de biens, de lalination ou dchange dimmeubles.
D
60 % des produits des amendes prononces par les tribunaux correctionnels ou de simple police pour les contraventions et dlits commis sur le territoire de la commune. Produit des expditions des actes administratifs et des actes dtat civil. Droit de lgalisation.
2.1.2. Revenus du domaine public : Droits de place perus dans les halles, foires, marchs, abattoirs et parcs bestiaux. Taxes sur les terrasses de caf, balcons et constructions en saillie. Produit des permis de stationnement et doccupation de la voie publique. Produits des droits de voirie. Produits des droits de fourrire.
3.5.1. Les ressources des communes

(1) Impts directs communaux et centimes additionnels sur impts directs
La contribution des patentes, les licences, la contribution globale unique (CGU), les impts fonciers et la TRIMF constituent les principales ressources fiscales des communes. Les diffrents impts directs communaux et centimes additionnels sur impts directs sont les suivants :
G
l impt du minimum fiscal (et les centimes additionnels affrents) (CGI, art. 201), assimilable une capitation gradue en fonction du revenu ou du patrimoine et
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de la profession ; il est d par toute personne ge de plus de 13 ans rsidant au Sngal et son produit est affect la commune du lieu de rsidence. Il est collect en principe par voie de rle, par ltat, et au profit des CL. Il est de fait non recouvr ;
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la taxe reprsentative de limpt du minimum fiscal (et les centimes additionnels) (CGI, art. 207) est une retenue la source forfaitaire et gradue en fonction du revenu sur les salaires ou pensions ; elle est collecte par ltat au profit des CL. Limpt est effectivement recouvr malgr un problme pratique de domiciliation, puisque les salaris sont supposs tre domicilis au lieu de ltablissement qui les emploie ou du service dbiteur des pensions ou rentes ; la contribution globale unique sapplique tous les contribuables dont les activits conomiques de fourniture de biens et de services relvent des bnfices industriels et commerciaux (BIC). Cre par larticle 74 de la loi 2004-12 du 6 fvrier 2004, la CGU est reprsentative , cest--dire quelle se substitue limpt sur le revenu assis sur les BIC + impt du minimum fiscal + contribution des patentes + taxe sur la valeur ajoute (TVA) + contribution forfaitaire la charge des employeurs + licence des dbits de boissons. Son tarif, forfaitaire, est gradu en fonction du chiffre daffaires estim par le fisc. La CGU est prleve par voie de rle, par tiers provisionnels, au profit de ltat et des CL. Les modalits de son partage sont dfinies annuellement en loi de finances ; la contribution des patentes (CGI, art. 242) (hors contribuables assujettis la CGU) est exigible de toute personne non salarie exerant au Sngal un commerce, une industrie ou une profession. En sont exclus notamment les cultivateurs, le secteur public, les tablissements scolaires ou de formation, les caisses dpargne et les coopratives. Elle est assise sur la valeur locative (cadastrale) des locaux professionnels, y compris ceux passibles de la taxe foncire sur les proprits bties (TFPB). Elle est perue par ltat au profit des CL. Elle comprend un droit fixe et un droit proportionnel. Cest limpt local principal pour les collectivits urbaines (tableau 22) ; les contributions foncires sur les proprits bties et non bties (CGI, art. 215 et 218 respectivement) sont prleves annuellement au profit des CL. En sont exclues notamment les constructions ou terrains servant de rsidence principale, les proprits et terrains publics, diverses infrastructures (ports, aroports, barrages). Elles sont assises sur les valeurs locatives cadastrales. Le taux est, pour les proprits bties, de 5 ou 7,5 % (usines et tablissements industriels) et de 5 % pour les proprits non bties ; une surtaxe sur les terrains non btis ou insuffisamment btis (si la valeur vnale des constructions est infrieure la valeur foncire) est perue au profit des communes de la rgion de Dakar et des chefs-lieux de rgion (CGI, art. 234), selon un barme progressif (de 1 3 %) fix au niveau national ;
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la contribution des licences et ses centimes additionnels (CGI, art. 275) sont perus au profit des CL. Ils sappliquent toute personne physique ou morale vendant des boissons alcoolises ou fermentes et sajoutent la patente. Ils prennent la forme dun impt forfaitaire gradu en fonction de la localisation, de la nature de lactivit conomique (bar, caf, restauration ) et du chiffre daffaires. Les tarifs sont dfinis par la loi, sans possibilit de modulation communale ; les ristournes (fiscales) sont des impts ou taxes prlevs par ltat et dont une part du produi t est reverse aux communes ; la taxe annuelle sur les vhicules moteur est exigible (sauf exonrations) du propritaire du vhicule immatricul au Sngal. Le tarif est gradu en fonction du type de vhicule et de la puissance fiscale. Ses modalits de paiement sont strictes (pnalits, saisie ) , c e qui en assure le rendement ; la taxe sur la plus-value immobilire a pour assiette la diffrence entre la valeur dacquisition (rvalue ventuellement) et la valeur de revente ou dapport. Son taux est de 15 %.
Tous ces impts et taxes sont perus par voie de rle, sauf la TRIMF et la CGU qui font lobjet de versements spontans. Les rles sont mis en deux vagues, la premire (rle principal) en gnral en avril et la seconde (rle supplmentaire) en mai. Une fois les avis dimposition envoys, les contribuables ont deux mois pour en rgler le montant. Dans le cas de la TRIMF et de la CGU, ladministration du Trsor doit localiser (communaliser) lassiette et rtrocder le produit la collectivit concerne.
(2) Taxes communales directes

La plus importante de ces taxes est actuellement la taxe denlvement des ordures mnagres . Elle est tablie par voie de rle par les services de ltat, conjointement la TFPB, et sur peu prs les mmes contribuables et la mme base, dans les communes o le service denlvement des ordures mnagres est effectu. Le taux (6 % pour Dakar, 5 % pour les autres communes) est fix par la loi et la taxe est plafonne pour les non-assujettis limpt sur le revenu (IR). Les autres taxes directes, mineures, sont : la taxe sur la valeur des locaux servant lexercice dune profession, la taxe de balayage, la taxe de dversement lgout, les licences la charge des commerants de boissons en addition au droit de licence et la taxe sur les machines coudre servant usage professionnel.
(3) Taxes locales indirectes

Ces taxes sont de rendement non ngligeable (de lordre de 5 % du total des recettes de fonctionnement des communes en 2006), mais sont lorigine de problmes de
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gestion considrables. Les taxes les plus productives sont la taxe sur llectricit consomme et la taxe sur la publicit :
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la taxe sur la publicit (soit laide de panneaux-rclames, daffiches ou denseignes lumineuses) est une taxe communale facultative ; la taxe sur llectricit consomme pour lclairage et les usages domestiques est une taxe facultative que les conseils communaux peuvent dcider ou non de lever. Elle est perue, au taux maximum de 2,5 %, par les distributeurs dlectricit (Socit nationale dlectricit du Sngal SENELEC) loccasion du rglement des factures dlectricit, puis reverse aux communes ; les autres taxes indirectes locales sont dun rendement, soit nul, soit beaucoup plus modeste. Il sagit de la taxe dabattage, de la taxe sur la distribution dessence, de gazole ou de tout autre carburant, de la taxe sur la consommation deau (taxe perue par la Socit nationale des eaux [SNE] et dont le reversement aux collectivits ne semble pas soulever de problmes), de la taxe sur les tablissements de nuit, de la taxe de visite et de poinonnage des viandes, de la taxe de visite sanitaire des hutres et moules, de la taxe sur les entres payantes, de la taxe sur les spectacles, jeux et divertissements ou de la taxe sur les locaux en garnis ; les taxes sur la consommation dlectricit et sur leau consomme sont partages entre ltat et les CL, la quote-part tant gale 50 % pour les deux parties.
(4) Redevances et droits dutilisation

Ces recettes de fonctionnement sont dtailles aux tableaux 22 24 sous la rubrique globale redevances dutilisation et revenus du patrimoine communal . Le partage entre ces deux types de recettes na pu tre ralis, compte tenu des informations dont on a pu disposer. Par dfinition, une redevance dutilisation doit permettre de couvrir les cots de fourniture du service. Il na pas t possible de vrifier cette proprit pour lensemble des lments lists sous la rubrique. Tout au plus peut-on prciser que les locations de btiments et terrains communaux ou les retenues de logement et dameublement nont en aucun cas le caractre de redevances dutilisation au sens sus-dfini.
3.5.2. Les ressources des communes darrondissement

Comme lillustre la comparaison entre les tableaux 22 et 23 relatifs aux ressources respectives des communes et des CA, les CA naccdent qu un nombre limit de ressources, fiscales ou non (loi 96-09, art. 23). La CA bnficie dune dotation verse par la ville-centre, laquelle constitue une dpense obligatoire pour la ville. Les modalits de la dotation globale des villes leurs CA sont fixes annuellement par dcret
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prsidentiel contresign par le Premier ministre (dcret 2007-408 du 16 mars 2007 fixant les modalits de rpartition de la dotation globale de la ville aux CA). La masse globale rpartir est calcule comme une fraction (10 %) de la moyenne des recettes de la ville sur les trois dernires annes : 40 % de la somme globale est rpartie de faon forfaitaire et en parts gales entre les CA et 60 % raison de leur population.
3.5.3. Les ressources des communauts rurales

Une t axe rurale est prleve par ltat (par lintermdiaire en gnral des chefs de villes) au profit des CR ou des arrondissements, si le territoire nest pas couvert par des CR. Les critres dexigibilit sont ceux de la taxe sur le minimum fiscal. Cet impt forfaitaire est prlev par voie de rle ; son taux est fix par le conseil dpartemental et varie de 500 1 000 FCFA par contribuable. Ltat avance aux CR en dbut danne la moiti du montant des impositions prvues aux rles nominatifs approuvs pour lexercice fiscal. Le quart du produit de la taxe rurale est prlev au profit dun Fonds national de solidarit pour le dveloppement des CR. Les modalits de rpartition du produit de la taxe rurale entre les CR (et les arrondissements) sont fixes par dcret.
3.5.4. Marges de manuvre des CL en matire de fiscalit locale : effets-base et effets-taux

La loi sngalaise ne dfinit pas les ressources propres des collectivits locales sur lesquelles ces dernires auraient la libert de moduler les critres de taxation, les bases et les taux. On ne peut donc pas apprcier globalement le degr dautonomie fiscale locale au sens dfini par Dafflon et Madis (2008). On peut cependant distinguer, en premier lieu, les impts, taxes et redevances dont le produit est exclusivement rserv aux CL (ressources exclusives) de ceux qui sont partags entre ltat et les collectivits. Le tableau 25 en dresse les listes respectives. On peut, en second lieu, tenter dapprcier le degr de libert fiscale dont disposent les collectivits en distinguant les ressources selon le pouvoir de faire varier les bases ou les taux. Dune faon gnrale, les CL sngalaises ne disposent pratiquement pas de pouvoir de fixation des taux ( effet-taux ) sur les impts ou taxes dont elles bnficient. Elles nont, au mieux, que le choix de prlever ou non la taxe. Mais mme dans le cas o elles dcident de lever la taxe, il nest pas sr que les services fiscaux dconcentrs le fassent (DGID), si les moyens dont disposent ces derniers sont insuffisants. Dans ce cas, limpt nest pas recouvr.
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Les CL ne disposent en fait que d effets-base , cest--dire du pouvoir daccrotre la base dimposition. Les effets-base sont de deux natures. Le premier est un effet-base intensif (ou de productivit) : la collectivit peut augmenter le rendement de la machine fiscale en y consacrant des moyens supplmentaires (5 % des dpenses de fonctionnement des communes sont consacres aux services de recette municipale) et des villes comme Dakar recrutent des salaris cette fin. Le second effet-base est, plus classiquement, extensif et indirect . En accueillant des rsidents ou des activits conomiques supplmentaires, la collectivit peut esprer accrotre le produit des impts, taxes et redevances.
Tableau 25 Fiscalit locale exclusive et partage de produits fiscaux

Dpenses Recettes
Impts et taxes exclusifs

Contribution des patentes. Contributions foncires sur les proprits bties et non bties. Surtaxe sur les terrains non btis ou insuffisamment btis Taxe sur la publicit (panneaux-rclames, affiches ou enseignes lumineuses). Taxe denlvement des ordures mnagres. Autres taxes directes (taxe sur la valeur des locaux servant lexercice dune profession, taxe de balayage, taxe de dversement lgout, taxe sur les machines coudre servant usage professionnel). Autres taxes indirectes (taxe dabattage, taxe sur la distribution dessence, de gazole ou de tout autre carburant, taxe sur les tablissements de nuit, taxe de visite et de poinonnage des viandes, taxe de visite sanitaire des hutres et moules, taxe sur les entres payantes, taxe sur les spectacles, jeux et divertissements ou taxe sur les locaux en garnis). Licences la charge des commerants de boissons en addition au droit de licence.
Produits fiscaux partags et ristournes dimpts

Ristournes
Taxe annuelle sur les vhicules moteur. Droits de mutation. Vignette. Taxe sur la plus-value immobilire.
Autres produits fiscaux partags

Taxe sur la consommation deau (50 % pour ltat, 50 % pour les CL). Taxe sur llectricit consomme pour lclairage et les usages domestiques (50/50). Minimum fiscal. TRIMF. CGU.
Taxe rurale (CR).

Source : auteurs partir du Code gnral des impts.
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Diverses indications lors dentretiens laissent penser que le premier de ces effetsbase est effectif ; la mise disposition de moyens humains ou matriels supplmentaires a accru dans certains cas lefficacit du prlvement, grce un meilleur recensement et un meilleur adressage. Le second effet-base apparat plus alatoire, parfois positif. Un cas nous a t cit Yene avec linstauration dune taxe sur les pirogues concomitante au dveloppement des installations portuaires. Un autre cas concerne la ville de Dakar, qui gre elle-mme la taxe sur les publicits et a dcid den tendre le champ et le nombre de redevables et den accrotre le rendement (arrt prfectoral du 13 janvier 2004). En y consacrant 15 agents recenseurs, elle a mis sur pied un fichier de 10 000 redevables. La connexion des fichiers de contribuables de la ville et ceux de la DGID se rvle cependant problmatique (Giovanni et Chomentowski, 2009, p. 33).
3.5.5. Questions relatives la fiscalit locale

Les questions relatives la fiscalit locale sont extrmement nombreuses, comme le relve le catalogue suivant.
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Les oprations fiscales, notamment la confection des rles, sont toujours trs tardives. Les rles primitifs parviennent au receveur percepteur en mai/juin et les rles supplmentaires en aot/septembre, do une perte de produit fiscal. La dtermination des assiettes est souvent imprcise et ladressage alatoire. Si bien que la DGID est amene accorder des dgrvements considrables (de lordre de 10 12 % des produits virtuels). Au total, la recette fiscale est tardive et partielle. Les fonds arrivent aux CL vers les mois de juin/juillet. Il sagit pourtant l dune nette amlioration par rapport aux annes antrieures, o les fonds arrivaient vers le mois de septembre. En attendant ces fonds, les communes fonctionnent partir des avances octroyes par ltat ( supra ). La taxe sur llectricit soulve des problmes considrables, notamment Dakar o la SENELEC refuse de reverser la taxe recouvre au motif que les factures dlectricit pour lclairage public de la voirie ne sont pas honores, ou avec beaucoup de retard, par les CA. La ville de son ct, qui a en charge la comptence clairage public, dplore linsuffisance de la maintenance sur le rseau opre par la SENELEC. Une dernire difficult provient du fait que la loi 96-08 du 5 fvrier 1996 (art. 23, Ib) rend les CA destinataires du reversement de la taxe, alors que la ville est en charge de la comptence. Pour tenter de trouver une solution ce conflit commercial, ltat a cr une enveloppe budgtaire (le Fonds dclairage public) et envisage de lui donner une existence juridique propre. Le Fonds prendrait en charge les factures dlectricit affrentes lclairage public et les dpenses de maintenance et dquipement du rseau.
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La prvisibilit des recettes reste entache dincertitudes. Lcart entre les recettes budgtes et les recettes encaisses est souvent considrable. Sagit-il dune insincrit budgtaire ou de difficults techniques impossibles prvoir ex ante ? Les deux sans doute (Giovanni et Chomentowski, 2009). Le recouvrement des impts de faible montant nest pas effectu, car le cot de prlvement est jug par les services fiscaux ou du Trsor suprieur au rendement. Aux dires de la DGID, les services dassiette sont trop peu nombreux et se concentrent sur les impositions de rendement (notamment les taxes prleves sur les entreprises) et non sur les impositions de masse , dont le nombre de contribuables est lev et le rendement moyen faible. Les communes qui dsirent mobiliser davantage leur potentiel fiscal doivent fournir des agents en renfort au service de ltat pour le recensement des contribuables et ladressage (plus de dix agents Dakar), ce qui les limite de fait aux plus grandes collectivits. Limmatriculation des contribuables est incomplte. Des erreurs dadressage sont trs frquentes (erreurs souvent imputes par la DGID aux services des villes ou communes ) . Ltat octroie des exonrations, notamment aux entreprises, sans en tenir informes les collectivits concernes, et ne les compense pas. Les entreprises retardent le paiement des impts jusquau moment o la somme des arrirs devient suffisamment importante pour obtenir une amnistie totale ou partielle. La domiciliation communale des assujettis la TRIMF et la CGU est imparfaite (ainsi, tous les fonctionnaires se trouvent localiss dans la commune du service de la paie et ce, quel que soit le lieu effectif de leur rsidence). Le paiement des impts est souvent tardif. Le taux de recouvrement de limpt est donc faible et lessentiel des ressources recouvres pour les (grandes) communes proviennent in fine du recouvrement de limpt sur les grandes entreprises ; ainsi Dakar, les 30 premiers contribuables de la ville acquittaient eux seuls 45 % des produits fiscaux recouvrs en 2008. Des demandes de dcentralisation de la chane fiscale sont exprimes par les CL (communes) pour rendre le recouvrement de limpt plus effectif. La dfinition des redevances pour service rendu (ou redevance dutilisation) est prcise en droit sngalais. Il sagit dune somme demande des usagers en vue de couvrir les charges dun service public dtermin ou les frais dtablissement et dentretien dun ouvrage public qui trouve sa contrepartie directe dans les prestations fournies par le service ou dans lutilisation de louvrage . Une corrlation doit ainsi exister entre le montant de la redevance et le cot rel du service rendu, mais
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sans que le montant de la redevance doive tre ncessairement lexact quivalent du service rendu. Si les deux conditions sont remplies, la contribution demande est une redevance pour service rendu. A contrario , il sagit dune imposition.
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Il na pas t possible de vrifier si le montant des redevances et droits dutilisation tait en commune mesure avec la prestation fournie au bnficiaire. Si tel nest pas le cas, il y a dconnection possible entre la base de calcul et le paiement par lutilisateur.

La loi sngalaise dispose que tout transfert de comptences une collectivit fait lobjet dune valuation par ltat des charges nettes transfres ainsi que dun avis du Conseil national de dveloppement des collectivits locales (CNDCL). Il doit tre accompagn du transfert concomitant par ltat des ressources et moyens ncessaires lexercice normal de ces comptences (loi 96-06, art. 6). Les ressources ncessaires lexercice de leurs comptences leur sont dvolues soit par transfert de fiscalit, soit par dotations, ou par les deux la fois (ibid.). Ltat doit compenser financirement toute charge nouvelle du fait de la modification par voie rglementaire des rgles relatives lexercice des comptences, y compris par dotations spciales certaines collectivits si linsuffisance de ressources risque de compromettre lexercice des missions de services publics (ibid.). Ces ressources sont au moins quivalentes aux dpenses effectues par ltat pendant lanne prcdant le transfert. Une partie de ces ressources est affecte aux collectivits locales directement via le FDD. Une autre partie est affecte aux autorits dconcentres de ltat lorsque celles-ci mettent la disposition des collectivits (mais restent placs sous lautorit du reprsentant de ltat) des moyens matriels et humains ncessaires laccomplissement de leurs nouvelles comptences, des biens meubles ou immeubles ncessaires (loi 96-06, art. 8 et 9). Lutilisation de services de ltat par les collectivits est encadre par des conventions. Les transferts reus par les CL sont multiples mme si leur montant total reste modeste au regard des autres ressources locales. Certains sont explicites et rguliers, comme le FDD et le FECL ; dautres sont occasionnels ; et dautres encore sont moins explicites.
3.6.1. Le Fonds de dotation de la dcentralisation

Le FDD est officiellement cr en 1996 par la loi 96-07 (art. 58). Il a comme objectif de couvrir la charge nette des comptences transfres aux CL. Le calcul de son montant rsulte des dispositions de la loi 2007-07 du 12 fvrier 2007, qui prcise larticle 58 de la loi 96-07, en stipulant que la dotation cre par la loi de finances 2007 doit tre quivalente 3,5 % de la TVA, comptences constantes.
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Ce taux peut tre modifi a priori , non en fonction de lvolution des charges lies lexercice des comptences, mais en raison de nouvelles comptences transfres. La dotation ainsi calcule ne peut par ailleurs tre infrieure un pourcentage des recettes totales de ltat, hors emprunt et concours extrieurs. Ces deux pourcentages qui permettent de calculer le montant de la dotation ainsi que les modalits daffectation de ces sommes sont fixs chaque anne par la loi de finances, aprs avis du CNDCL. Le calcul de la dotation minimale a t modifi par rapport aux dispositions de la loi de 1996. Le montant de la dotation doit tre au moins quivalent aux dpenses effectues par ltat pendant lanne prcdant la date du transfert des comptences et ce, pour une dure de deux ans aprs la mise en uvre de la loi de finances. Cela suppose par exemple que ltat transfre aux CL en 2007 et 2008 les dpenses alloues aux comptences transfres en 2006. Dans la pratique, cest par la loi de finances de 2006 (pour un dmarrage en 2007) que les modalits inhrentes au FDD ont rellement t mises en place. Pralablement, la fixation du montant du FDD tait dtermine de faon discrtionnaire par le ministre des Finances ; il sagissait dun montant forfaitaire du budget de ltat. Ainsi, le Plan daction dcentralisation 2003-2005 du ministre de lIntrieur, ministre dlgu en charge des collectivits locales en 2003, mentionne qu il faut prciser que jusquici le mode de dtermination de lenveloppe du FDD na jamais rellement explicit au regard des dispositions de la loi 96-07 de mme que la fixation des taux na jamais fait lobjet dun rel dbat parlementaire . Les bailleurs de fonds ninterviennent pas dans labondement du FDD. Les montants concerns sont donns au tableau 26.
Tableau 26 volution du FDD et du FECL (1997-2008), en FCFA

Anne FDD (section 4.6.1) FECL (section 4.6.2) 12 500 000000 11 500 000 000 10 500 000 000 7 000 000 000 6 000 000 000 4 000 000 000 8 000 000 000 4 000 000 000
2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002
14 933 108 000 16 600 000 000 13 339 537 000 12 339 537 000 12 668 537 000 10 089 537 000 9 089 537 000 8 089 537 360
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Anne
FDD (section 4.6.1)
FECL (section 4.6.2) 3 800 000 000 3 500 000 000 3 500 000 000 3 500 000 000 3 500 000 000
2001 2000 1999 1998 1997

Source : auteurs, partir des donnes DGCL .
7 289 537 001 6 589 529 760 5 889 553 030 4 889 553 030 4 889 553 030
Modalits de rpartition du FDD (loi 2007-07 du 12 fvrier 2007)

Les comptences transfres donnent lieu des dpenses. Ces dpenses sont assumes, soit par les CL elles-mmes, soit par les services de ltat dconcentr mis la disposition des CL par les tutelles. Le FDD finance ces deux types de dpenses. La dotation fait lobjet dune rpartition descendante, les sommes tant partages au moyen de critres successifs. Un dcret annuel fixe les critres de rpartition de la dotation de la dcentralisation. Les montants allous sont prciss par un arrt interministriel annuel entre :
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les CL (rgions, communes, communes darrondissement et CR). Les critres de rpartition entre ces trois entits doivent tre dfinis dans la loi de finances ; les autorits dconcentres de ltat ayant mis leurs services la disposition des CL.
Dans les comptes, ces rpartitions se font en suivant trois critres (figure 11) :
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un critre li aux dpenses de fonctionnement des rgions et indemnits des lus ; un critre compensation aux communes et CR ; un critre appui aux services dconcentrs . Les CL qui utilisent les services de ltat passent cet effet des conventions dites dutilisation avec ltat. Ces appuis ne sont pas utiliss pour des comptences lourdes (comme la tenue des procsverbaux des runions dans les petites CR ou la dlimitation des parcours du btail dans les zones o la rpartition des sols nest pas affecte clairement).
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Figure 11
Fonds de dotation de la dcentralisation

FDD Montants des fonds > plancher des recettes fiscales dfini annuellement = un pourcentage de la TVA Intgr la loi de finances aprs avis du CNDCL 82 % des dotations 18 % des dotations
Critre de fonctionnement ( 25 % du FDD)
Critre de compensation ( 70 % du FDD)
Critre daffectation au services dconcertrs de ltat
Rgions
Communes
Communauts rurales
70 % Rpartition forfaitaire
Critre de compensation : Rpartition en fonction du cot des comptences transfres et fonctionnement des organes locaux. Critre de fonctionnement : Fonctionnement des rgions (pas de fiscalit propre), des ARD et indemnits des excutifs locaux et des assistants communautaires.
30 % En fonction de la taille et de la population de la rgion
Source : auteurs.
Circuit de dcision
Lorsque le montant de la dotation est inscrit dans le budget de ltat et que celui-ci est vot, le CNDCL propose des critres de rpartition. Le CNDCL se runit au mois de janvier. Le circuit de validation, engagement, etc., prend ensuite trois mois. Le compte des CL est crdit aux alentours des mois de mai/juin, voire juillet.
Affectation des dotations

La loi stipule que les fonds du FDD sont affectation libre. Mais les dcrets de rpartition prcisent laffectation des ressources aux comptences auxquelles elles sont destines (voir section 3.4.2).
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Rpartition des transferts financiers courants entre les communes

Selon une tude de lAgence de dveloppement municipal (ADM, 2008), la rpartition des transferts financiers (ristournes fiscales, FDD, autres transferts de fonctionnement) a globalement favoris les petites communes entre 2004 et 2006 (2 700 FCFA par habitant contre 960 FCFA par habitant pour les villes et les communes de la rgion de Dakar et 1 960 FCFA par habitant pour les capitales rgionales). En consquence, la part de ces transferts dans les ressources de fonctionnement est plus importante dans les petites communes (42 %) que dans les capitales rgionales (30 %) et plus encore que dans les villes et communes de la rgion de Dakar (6,7 %). Les transferts ont donc eu un rle apparemment galisateur du potentiel fiscal entre ces diffrentes catgories de collectivits et ce, en dpit de labsence de mcanismes explicites de prquation, notamment pour le FDD. La taxe rurale fait exception, pour laquelle existe un fonds de prquation, de montant dailleurs limit, mais sur lequel on ne dispose pas dinformations. Leffet prquateur rsulte sans doute surtout du fait que les ristournes fiscales sont redistribues en fonction de la population des communes. On peut en revanche sinterroger sur leffet prquateur total de ce dispositif si lon fait lhypothse, vrifie dans bien dautres nations, que le cot et la gamme des services collectifs locaux saccrot avec la taille dmographique de la commune.
3.6.2. Le Fonds dquipement des collectivits locales

Fonctionnement du FECL
Cr en 1977, ce fonds daffectation spciale a pour objectif de renforcer la capacit dinvestissement des CL. Inscrit dans le budget du ministre charg des CL, cogr par la prsidence de la Rpublique, le ministre des Finances, le ministre des CL et lA ssociation des maires, le FECL avait initialement le statut dun fonds de concours qui fonctionnait comme un compte spcial du Trsor. Il permettait dallouer des subventions et des prts. la fin des annes 1980 (1988/1989), ltat avait en outre cr le Crdit communal, dont la vocation tait de devenir la banque des CL et de leur octroyer des prts. Il tait log la Banque de lhabitat du Sngal (BHS). Cette exprience na pas t un succs, la banque ayant priclit en raison des taux prohibitifs quelle pratiquait. Pralablement la cration de lA DM en 1997, dont laction va changer lorientation et la rpartition du FECL, les montants du FECL taient ventils entre un fonds ordinaire et des concours spciaux. Les concours spciaux taient attribus sur projets. Le fonds ordinaire tait allou aux CL sur des critres de performances : G matriser la masse salariale (infrieure 40 % de la moyenne triennale des ressources ordinaires) ; G dgager une capacit de financement suffisante (taux dpargne suprieur 25 %).
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La rforme de ce dispositif a t entreprise avec la cration, en 1997, de lA DM, en charge de la mise en uvre des programmes dappui aux communes (PAC puis PRECOL) par les bailleurs. LA DM a repris les prts accords au pralable par le Crdit communal et peroit les remboursements verss par les communes ce titre (en 2009, cela ne concerne plus que deux communes). Le fonctionnement du FECL est schmatis dans la figure 12.
Figure 12
Fonds dquipement des collectivits locales

FECL Montants des fonds = un pourcentage de la TVA Intgr la loi de finances aprs avis du CNDCL Destin appuyer la capacit dinvestissements publics des CL
Collectivits locales (en 2008, fonds octroys sur la base dune rallonge du FECL)
Programmes spciaux (2008 : 3 programmes > 100 % des ressources du FECL)
Rgions
660 M FCFA
Communes
500 M FCFA
Communauts rural
500 M FCFA
AGETIP
2 Mds FCFA
Programme de contruction des htels communautaires
PNDL
4,2 Mds FCFA
Programme national de dveloppement local
PRECOL
3,4 Mds FCFA
Programme de renforcement et quipement des CL
Source : auteurs.
Affectation des fonds

Depuis la cration de lADM et la mise en place des programmes lis la dcentralisation, la majeure partie des ressources du FECL est utilise pour financer la contrepartie demande par les bailleurs de fonds internationaux. Il permet ainsi de financer trois programmes (chiffres 2009) :
G
le Plan national de dveloppement local (PNDL) pour les CR, hauteur de 4,2 milliards FCFA ;
169
le PRECOL, pour 3,4 milliards FCFA (38 % du PRECOL revient la CADAK pour 21 millions et la CAR pour 5 millions) ; lAGETIP (charg de la construction des htels communautaires) hauteur de 2 milliards FCFA.
Le reliquat, qui est aujourdhui trs faible, est rparti entre les CL de faon forfaitaire et lapprciation du ministre. Il nexiste donc aujourdhui plus de critres de performance dans lallocation de ce reliquat.
Ressources du FECL
Pralablement la loi de 2006, et linstar du FDD, le montant du FECL tait fix de faon discrtionnaire par ltat puis vot dans la loi de finances. Depuis la loi 2007-07 du 12 fvrier 2007, le FECL reoit une dotation gale 2 % du montant de la TVA (tableau 26).
3.6.3. Le budget consolid dinvestissement

Le budget consolid dinvestissement a t introduit titre exprimental depuis 2007 dans la perspective de dvelopper les capacits des CL en matire dinvestissements et dassurer une meilleure efficacit des procdures. Pour acclrer la consommation des crdits dinvestissements prvus en lois de finances et qui relvent des missions des ministres sectoriels, ltat transfre la responsabilit de la matrise douvrage aux CL. Ces dernires reoivent ainsi des crdits budgtaires quelles sont charges de mettre en uvre sur leur territoire pour le compte de ltat. Il sagit donc dune dlgation de matrise douvrage et non dun transfert de comptences assorti dun transfert financier. La mise en place du budget consolid dinvestissement est en cours dexprimentation dans cinq rgions depuis 2007. ce jour, les rsultats ne sont pas convaincants et il nest pas sr que lexprience se prennise.
3.6.4. Questions relatives aux transferts financiers de ltat aux CL

G
Les transferts reus par les CL sngalaises (FDD et FECL) sont extrmement faibles puisquils reprsentent en moyenne 20 % des recettes totales. Larrt de rpartition des fonds du FDD alloue les fonds verss chaque collectivit locale et pour chaque domaine. Il savre que pour bon nombre de CL, seuls quatre domaines de comptences sur les neuf transfrs reoivent des dotations (ducation, sant, jeunesse et sports et culture). Les autres domaines ne sont pas compenss par une dotation comme la loi le prvoit. Les dotations tant spcifies par domaines de comptences, lapparence dune dotation globale du FDD est trompeuse. Le FDD dessine davantage un primtre globalis pour des dotations spcifiques (earmarked) quune vritable subvention globale.
170
AFD /Juillet 2011
Les critres de rpartition des fonds du FDD ne sont pas spcifis par larrt. Ils semblent discrtionnaires, variables dans le temps et donc difficilement prvisibles. Ainsi, pralablement la rception de larrt de rpartition des fonds, les CL ne savent pas combien et quand elles recevront les fonds. noter que leur dotation peut voluer dans le temps, indpendamment de lvolution de lenveloppe globale du fonds (certaines collectivits peuvent recevoir des fonds certaines annes et dautres pas). Aux dires de certains de nos interlocuteurs, la personnalit de llu de la collectivit locale pourrait galement influencer la marge le montant des fonds reus, notamment ceux provenant du FECL. Les fonds verss au titre du FECL ont fortement volu dans le temps puisque dsormais, seule une trs faible partie du FECL nest pas affecte des projets (PNDL, PRECOL et AGETIP) et est rpartie forfaitairement entre les CL. Pour prendre un exemple, la participation de ltat sngalais au projet PNDL est de lordre de 50 % (40 % par le FECL et 10 % par les CL concernes), le reste du financement tant assur par les bailleurs de fonds. Les fonds du FECL sorientent donc majoritairement vers des financements par projets, en partenariat avec lADM par exemple, et non vers des financements directs aux CL. Cette approche de financement par projets et les critres imposs par lA DM pour lobtention des financements du FECL permettent denclencher une dynamique budgtaire vertueuse pour les CL partie prenantes, qui doivent montrer cette occasion leur capacit mobiliser la ressource fiscale locale, contenir les postes de dpenses les plus sensibles (masse salariale notamment) et dgager une pargne suffisante pour assurer leur solvabilit financire durable [ 37 ]. Encore faudrait-il que les montants disponibles soient suffisants et que leur prvisibilit et stabilit dans le temps soient assures ce qui nest pas acquis au moment de lcriture de ce chapitre. Le constat du faible montant des transferts aux CL et de certains domaines de comptences transfres non pourvus de dotation fait cependant merger lide dun bail-out implicite des CL, cest--dire une absence dquilibre vritable de leurs comptes qui contraint un financeur en dernier ressort les rquilibrer, quil sagisse de ltat ou de bailleurs extrieurs. En effet, certains services publics ne peuvent tre assurs par les CL faute de ressources suffisantes (dotations ou fiscalit) mais doivent nanmoins tre fournis. Ce sont alors les services dconcentrs de ltat qui sen chargent. Il apparat que la dcentralisation au Sngal
[37] LADM essaie dtudier la performance de la commune en procdant des analyses financires. Le ratio recettes fiscales sur budget est utilis pour analyser lautonomie financire de la commune. La prospective financire est ralise partir des trois dernires annes. Elle permet de fixer des critres que lADM impose aux communes ayant sign un contrat de ville.
171
repose de fait beaucoup sur des mcanismes de dconcentration et non de dlgation (tche particulire transfre) ou de dvolution (comptences et ressources correspondantes transfres). La mise disposition de services dconcentrs de ltat desserre alors la contrainte budgtaire des CL (parfaitement encadre dans les textes lgislatifs) et met jour un phnomne de bail-out indirect qui passe non pas par le sauvetage financier visible des collectivits en dsquilibre financier, mais par une srie de mesures moins visibles.
G
Une contrepartie cette absence de contrainte budgtaire locale stricte se manifeste par la variabilit, lincertitude, pour ne pas dire larbitraire, qui semble rgner dans les mcanismes de drivation des ressources fiscales nationales en direction des collectivits un tat de fait dnonc par nombre de nos interlocuteurs.
3.7. quilibre budgtaire local et endettement

Compte tenu de la dernire remarque qui prcde, lanalyse des finances des CL au Sngal serait incomplte si elle se limitait la seule prsentation des dpenses et des recettes. Elle doit tre paracheve par lidentification des contraintes dquilibre financier pesant sur les CL du fait des rgles relatives lendettement.
3.7.1. quilibre budgtaire

La loi fixe la procdure budgtaire. Un dbat dorientation budgtaire prcde le vote du budget par le conseil de la collectivit, vote qui doit intervenir avant le 31 mars au plus tard. Dans les faits, seules les grandes communes parviennent voter un budget aux alentours de la fin de lanne civile (par exemple Dakar). Le principe de l quilibre budgtaire rel est inscrit dans la loi. Le dficit est ainsi interdit aux CL. Larticle 346 de la loi 96-06 du 5 fvrier 1996 stipule que lquilibre budgtaire est rel si les inscriptions budgtaires sont sincres, si la section de fonctionnement et la section dinvestissement sont respectivement en quilibre et si le prlvement au profit de la section dinvestissement opr sur les recettes de la section de fonctionnement ajout aux recettes propres de la section dinvestissement (emprunts et dotations aux amortissements ventuelles exclus) est suprieur ou gal au remboursement en capital des emprunts choir dans lexercice. Le prlvement sur la section de fonctionnement au profit de la section dinvestissement doit reprsenter une part de ces recettes , part fixe par dcret et fonction du type de CL (art. 346). Larticle 347 dcrit la procdure de rglement doffice, au terme de laquelle, si le budget est vot en dsquilibre, le reprsentant de ltat impose un budget doffice quilibr par dfinition.
172
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3.7.2. Phnomne du budget glissant

De facto, les collectivits sont souvent confrontes des dpenses qui les entranent vers des mcanismes de budgets glissants . Cette pratique doit tre distingue des avances de ltat. Si certaines dpenses sont engages mais ne peuvent tre mandates pour cause de recettes puises, elles sont rparties sur le budget de lanne suivante en dpenses engages non mandates (DENEM). Les entreprises qui ont effectu les services mais qui seront payes plus tard, faute de ressources, assurent alors la trsorerie des CL. Ces stratgies permettent aux CL de prsenter des budgets quilibrs en apparence mais font reposer les difficults sur lanne suivante ; en dautres termes, les dficits sont traits en glissement dans le budget de lanne t+1.
Le principe de lannualit budgtaire (prescrit par la loi) nest pas respect dans les faits. Le mcanisme de la journe complmentaire existe et permet au receveur de passer des critures relatives lanne t jusqu la fin fvrier de t+1. Mais, dans de nombreuses communes et notamment dans les villes les plus importantes, les comptes font apparatre des arrirs de paiement. Sur le cas de la ville de Dakar, Giovanni et Chomentowski (2009) confirment cet tat de fait, comme nos propres informations obtenues sur les derniers exercices budgtaires.
Encadr
La ville de Dakar et ses arrirs de paiement
La ville de Dakar value ces arrirs partir des DENEM. Il sagit de dpenses engages au cours de lexercice t et vises en conformit par le receveur en t, mais non mandates et encore moins payes en t, qui apparaissent au budget de lanne t+1. Ces dpenses sont donc de fait rengages en t+1 puisque quelles lavaient dj t en t, puis mandates et payes en priorit au dbut de t+1, mme si le budget de t+1 nest pas encore vot et/ou approuv par le prfet. Ces DENEM correspondent parfois la contrepartie dun service fait en t (par exemple, une livraison en attente de paiement), donc une crance exigible, mais parfois non. Elles comprennent donc aussi bien de vrais impays (crances) que des restes raliser (du point de vue comptable : des provisions). titre dexemple, les DENEM de la ville de Dakar reprsentaient 8,5 % du budget ralis en 2005, 17,4 % en 2006 et 19,5 % en 2007.
Source : partir des entretiens raliss par les auteurs.
173
3.7.3. Encadrement et limitation du recours lemprunt

Les CL ne sont autorises emprunter que pour financer leurs investissements. Dans un premier temps, les prts taient accords par un organisme bancaire unique, le Crdit communal (cr par le dcret 88-1296 du 19 septembre 1988 portant cration et organisation dun Crdit communal, puis repris dans le cadre du PAC la suite de la cration de lA DM en 1997). Celui-ci tait autoris prter aux collectivits aprs avis positif du Comit national des prts (CNP) compos de reprsentants de ltat (prsidence de la Rpublique, ministre des Finances et ministre des Collectivits locales). Le CNP fixait au cas par cas les parts de lemprunt imputes sur les ressources du FECL, donc sur dotations budgtaires (et taux bonifis) et celle impute au Crdit communal, donc sur financement bancaire (selon un dispositif voisin du dispositif de lien prt-subvention de la Caisse des dpts et consignations franaise et de sa filiale, la Caisse daide lquipement des collectivits locales dans les annes antrieures la dcentralisation). Ce dispositif nest plus utilis aujourdhui. Les emprunts des CL passent tous par le FECL et restent, aux dires de nos interlocuteurs, dun montant trs limit. Toutes les oprations dinvestissement doivent donc tre finances par lpargne courante des CL, augmente le cas chant des recettes propres dinvestissement ventuelles, dont les subventions dinvestissement. Les communes (les villes) peuvent sendetter indirectement auprs de lA DM dans le cadre de contrats de villes (depuis 1999). Ces prts indirects auprs de lA DM ne sont pas comptabiliss comme prts par la ville bnficiaire mais agrgs aux autres moyens de financement des investissements (autofinancement et subventions). La ville bnficiaire dun tel contrat rembourse lA DM sous la forme de participation aux dpenses de lA DM. Ce systme fait apparatre un problme dans les comptes de la commune, puisque les fonds des contrats de villes ne sont pas inscrits dans les budgets des communes alors que les remboursements des prts apparaissent bien dans les dpenses des communes.
Les contrats de villes dans le cadre du PRECOL

Le contrat de ville est conclu entre lA DM et la commune, la suite de lactualisation des audits urbain, organisationnel et financier. Il est compos des trois volets suivants :
G G G
le Programme dinvestissements prioritaires (PIP) ; le Programme dajustement municipal (PAM) ; le Programme dentretien prioritaire (PEP).
174
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Pour tre ligible au financement du PRECOL, la commune doit remplir les conditions suivantes :
G
tre jour dans le remboursement des crdits PAC (PAC2 et compte de crdit communal [CCC]) ; avoir mis en service les quipements raliss dans le cadre du PAC ; avoir affect au moins 3 % de ses recettes ordinaires lentretien de ses quipements ; maintenir le ratio de masse salariale sur les ressources ordinaires infrieur 40 %.
G G G
Les ressources de financement du contrat de ville proviennent des sources suivantes :

G
subvention accorde par lA DM et portant sur la totalit des mesures daccompagnement du PAM et une partie du PIP ; crdit remboursable sur 12 ans au taux de 4,25 % calcul sur le montant du PIP ; autofinancement reprsentant la participation de la commune au financement de son PIP ; participation de la commune au fonctionnement de lA DM (1 % du financement allou la commune).
G G
Les communes ne se livrent pas de vritables tudes de soutenabilit de leur dette : dune part, parce que celle-ci est faible en montant (pour la ville de Dakar, la charge de la dette quivaut 1 ou 2 % de son budget) ; dautre part, la soutenabilit de la dette dune collectivit repose dabord sur la prvision de sa capacit dpargne future, cest--dire principalement sur la prvision de ses recettes fiscales, et des charges rcurrentes associes aux quipements financs par emprunt. Or, trs incertaines, ni les unes ni les autres ne font lobjet de simulations trs pousses (infra). Enfin, la dette tant porte par lADM, cest ce dernier organisme que doit revenir en premier lieu le soin de sassurer de la solvabilit prsente et future de la ville bnficiaire dun contrat de ville. Aussi, lA DM dclare-t-elle attacher une grande importance la mobilisation du potentiel fiscal local. Enfin, le projet de loi de finances de 2009 plafonne 500 millions FCFA les prts aux CL, ce qui sous-entend que ltat envisage de prter aux CL dans un cadre juridique a priori non mentionn dans le Code des CL.
3.7.4. quilibre financier et trsorerie

Si, au cours de lanne, une dpense imprvue et durgence se prsente, le directeur administratif et financier (DAF) peut procder un virement de crdit pour cette dpense, ce qui ncessite de baisser certaines autres dpenses prvues dans le budget. Cest le maire, pour la commune, qui procde larbitrage.
175
Ltat peut consentir des avances aux CL qui justifient que leur situation de caisse compromet le rglement des dpenses indispensables et urgentes et que cette situation nest pas due une insuffisance de ressources ou un dsquilibre budgtaire (sic) (Code des CL, art. 255). De fait, ces avances sont trs lastiques . titre dexemple, elles sont plafonnes 500 millions FCFA dans le projet de loi de finances de 2008. Les comptes administratifs de la ville de Dakar font apparatre en section de fonctionnement, au chapitre Produits divers (ligne 749 Recettes ventuelles ou imprvues ), des avances de ltat dont le total cumul depuis 2004 atteint 11,3 milliards FCFA. Les comptes administratifs des exercices affrents ne font apparatre aucun remboursement ltat mais la balance du compte de gestion pour 2007 indique un remboursement de 1,7 milliard FCFA, soit au total une avance nette cumule de 9,6 milliards. Cette avance cumule est suprieure au montant de la patente encaisse par la ville en 2008 [ 38 ].
3.7.5. Questions relatives lquilibre budgtaire et financier

G
Il existe un rel problme de sincrit des critures budgtaires. Il apparat notamment de grandes divergences entre prvision et excution en matire fiscale. La contrainte dquilibre du budget est lorigine de nombreux carts entre les prvisions et les ralisations de dpenses dinvestissement. Outre le fait que la ralisation des oprations dinvestissement est soumise de nombreux alas, le rythme effectif de dgagement de lpargne ne permet pas ncessairement de financer, dans le cadre de lexercice budgtaire prvu, les oprations dinvestissement. Ainsi, lexamen des comptes de la ville de Dakar montre de trs importants arrirs de paiement sur les seuls marchs de travaux (rseau lectrique par exemple). En consquence, la ville de Dakar a bnfici davances de ltat qui nont donn lieu ce jour qu des remboursements partiels. Par ailleurs, des problmes comptables viennent perturber lanalyse des comptes sous langle de la ralisation de lquilibre financier durable. Dune part, les avances de ltat sont actuellement inscrites au compte administratif mais pas les ventuels remboursements (qui napparaissent que dans les balances des comptes de gestion). Il est donc souhaitable que les avances en question soient sorties du compte administratif de faon ne pas gonfler artificiellement le volume de lpargne de la collectivit, mais quelles soient traites dans les comptes financiers uniquement sous forme de recettes exceptionnelles ainsi que les remboursements ventuels. Dautre part, les rgles de comptabilisation des oprations des communes avec lA DM font apparatre un problme dans les comptes de la commune, puisque les
[38] Analyse de F. Audras, novembre 2009, document interne AFD.
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fonds reus au titre des contrats de villes ne sont pas inscrits comme prts dans les budgets des communes mais agrgs avec dautres recettes dinvestissement telles que les subventions ou lautofinancement, alors que les remboursements de ces prts apparaissent bien dans les dpenses communales (mme sils prennent la forme de participation aux dpenses de lA DM ).
G
En conclusion, la contrainte budgtaire locale est molle , ce qui lgitime lacceptation par ltat de dcalages comptables, de mises disposition des CL de personnels ou de moyens de ltat ou encore dinterventions ponctuelles extrieures (abondement financier gnralis de bailleurs).

Les donnes statistiques disponibles sont peu nombreuses et loin dtre exhaustives. Il est trs difficile de trouver des donnes regroupant lensemble des CL (rgions, communes et CR). La plupart des statistiques qui vont tre commentes dans cette section sont issues du Guide des ratios financiers de lADM 2004-2006 (ADM, 2008). De ce fait, ces donnes concernent les communes sngalaises mais nincluent ni les rgions, ni les CR. Notons que le poids des CL (communes) dans le produit intrieur brut (PIB) du Sngal est excessivement faible puisquen 2006, les dpenses des communes reprsentaient aux alentours de 1 % du PIB [ 39 ] et 6 % des recettes totales de ltat.
3.8.1. Les dpenses des collectivits locales

Les donnes les plus rcentes fournies par lADM (2008) [ 40 ] permettent de synthtiser lvolution et la structure des dpenses communales sur la priode (tableau 27). Les dpenses totales des communes sngalaises atteignaient en 2006 un peu plus de 50 milliards FCFA, soit 6 % environ des recettes fiscales de ltat (contre 3,2 % en 1998). titre dillustration, la dpense locale totale par habitant est en moyenne de lordre de 10 000 FCFA en 2006. Les dpenses de fonctionnement reprsentent 80 % de la dpense totale, dont un tiers de masse salariale. La prminence des actions en matire, dune part, dducation, jeunesse, culture et sports et, dautre part, sant, hygine, action sociale napparat pas de faon nette (pas plus de 20 % des dpenses
[39] Le PIB tait de 4 894 milliards FCFA en 2006 (donnes de lAgence nationale de la statistique et de la dmographie ANSD). [40] Les dpenses postrieures 2006 ne sont pas recenses de faon homogne. Elles ne seront donc pas exploites statistiquement dans le prsent rapport.
177
pour ces deux champs) tandis que les dpenses de fonctionnement des institutions (cabinet du maire par exemple) sont lourdes. La charge de la dette est quasi ngligeable (moins de 1 %). La progression des dpenses de fonctionnement reste trs modre et assez irrgulire dune anne sur lautre. Les dpenses dinvestissement ont t en revanche beaucoup plus dynamiques (+20 % par an en moyenne) mme si leur montant reste modeste (2 700 FCFA par habitant en 2006). Le niveau dinvestissement distingue les villes (moyennes ou petites), qui investissent nettement plus que les communes rurales [ 41 ]. Les capitales rgionales investissent paradoxalement moins que les autres communes mais bnficient de contrats de villes qui viennent sajouter leurs investissements propres. Au total donc, on observe des dpenses locales modestes en volume, qui font douter de leffectivit de certains transferts de comptences, et des dpenses dinvestissement certes modres mais en rapide croissance, qui semblent ne gnrer pour linstant que de faibles charges rcurrentes en fonctionnement.
[41] ne pas confondre avec les CR (communauts rurales).
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Tableau
Anne
27
Dpenses des communes, par habitant

Montant en 2006 (en FCFA) volution de 2004 2006 (en points)
Dpenses totales (par habitant) * Dpenses de gestion (par habitant)

dont (en % des dpenses de gestion) Cabinet du maire Recette municipale Contingents participations quipements marchands Proprits communales Voirie-espaces verts Nettoiement Ateliers-garages Service des eaux Assainissement clairage public Interventions conomiques ducation, jeunesse, culture, sports Sant, hygine, action sociale Cimetires, pompes funbres Ftes et crmonies Autres dpenses
10 756 8 070 14 % 5% 7% 1% 1% 2% 5% 6% 1% 0% 3% 1% 9% 13 % 0% 2% 28 % (100 %) 2 686 +3 0 -8 0 0 0 +1 0 0 -1 -3 0 0 0 0 -1 0
(Total des dpenses de gestion) Dpenses dinvestissement

* Les dpenses totales sont assimiles aux recettes relles. Source : ADM (2008.
3.8.2. volution et structure des recettes communales

Les donnes financires compltes et par commune les plus rcentes concernent lanne 2006 (Annuaire statistique de lA DM, en cours dactualisation tableau 28). On ne dispose pas de donnes par collectivits plus rcentes. Les recettes budgtaires des communes sngalaises (transferts compris) atteignaient 50 milliards FCFA en 2006, soit environ 6 % des recettes budgtaires de ltat. Ce pourcentage a presque doubl depuis 1998, mais reste stable depuis 2004. Les recettes fiscales des CL ont cr un rythme lev entre 2004 et 2006, mais les transferts de
179
ltat aussi (notamment les ressources fiscales partages [ristournes] et le FDD), si bien que la rpartition des ressources entre ressources de transferts et autres ressources est demeure constante. En 2006, les transferts en provenance de ltat (ristournes dimpts, FDD, FECL et autres transferts) reprsentaient 13,2 % de ce total, soit environ 1,1 % des recettes de ltat. Sajoutent ces montants les financements extrieurs, notamment ceux de lA DM dans le cadre du PAC ainsi que laide directe des bailleurs extrieurs. Le rythme de progression des diffrents types de ressources est cependant trs irrgulier : la patente crot de 36 % entre 2004 et 2005 mais de 1 % seulement entre 2005 et 2006 ; les ristournes dimpt augmentent de 38 % entre les deux premires annes mais de seulement 6 % entre 2005 et 2006.
Tableau 28 volution et structure des recettes budgtaires des communes (2004-2006), en milliards FCFA et en % [ 42 ]
2004 2006 50,7 47,3 10 % 4% 46 % 5% 9% 1% (6 %) (7 %) (2 %)
Recettes budgtaires totales des communes (milliards FCFA), dont Recettes de fonctionnement, dont (en %)
Impts fonciers Minimum fiscal Patente, licences et CGU Taxes municipales Produits domaniaux Produits dexploitation (hors taxes de bornage et taxe denlvement des ordures mnagres) (Ristournes) (FDD) (Autres transferts courants de ltat)
43,7 40,4 10 % 5% 43 % 4% 8% 1% (6 %) (8 %) (2 %)
Recettes propres dinvestissement Transferts de ltat (milliards FCFA), dont

Produits fiscaux partags (ristournes) FDD Autres transferts de fonctionnement FECL Autres subventions 8,0 1,8 3,0 0,9 0,6 1,7 6,0 % 17,9 % 1,07 % 10,2 2,6 4,0 0,8 0,8 2,0 5,8 % 20,21 % 1,17 %
Recettes des communes/recettes fiscales de ltat (en %) Transferts/recettes totales des communes Transferts/recettes fiscales de ltat
Source : ADM (2008).
[42] La nomenclature utilise dans ce tableau est celle des comptes de gestion des communes reprise dans les statistiques de lADM. La ventilation selon les catgories du tableau 22 est impossible partir des donnes agrges disponibles.
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Les recettes de la fiscalit directe locale reprsentent plus des 4/5 des recettes de fonctionnement des CL. Elles atteignent en 2006 environ 11 000 FCFA par habitant. Leur progression est due en premier lieu la patente, dont le produit crot de 17 % par an en moyenne entre 2004 et 2006. Cet impt atteint essentiellement les activits conomiques, les mnages bnficiant de trs larges exonrations ou rductions. Limpt du minimum fiscal reste trs marginal, en raison des difficults de recouvrement sauf dans les grandes villes o la proportion de salaris facilite le prlvement la source. Les autres impts (fonciers notamment) progressent trs peu, un rythme infrieur au produit du taux de croissance dmographique et de linflation. Comme la patente est concentre dans un petit nombre de communes, du fait de la localisation des activits conomiques, le niveau et le rythme de croissance des impts locaux sont trs disparates dune collectivit lautre. Le rendement fiscal local par habitant est six fois plus lev Dakar sur la patente, le minimum fiscal et la TFPB que dans le reste du pays. Les ingalits gographiques de potentiel fiscal saccroissent. La part des autres recettes ordinaires des communes (redevances dutilisation, produits domaniaux, produits dexploitation) sest rduite sur la priode, passant de 15 % moins de 13 % en 2006. Mais cette rduction moyenne cache deux situations contrastes. Dans les communes rurales, essentiellement hors de la rgion de Dakar et des capitales rgionales, les redevances, produits dexploitation et du domaine continuent de fournir aux communes prs du quart de leurs recettes courantes, tandis que cette part nexcde pas 10 % ailleurs.
3.8.3. Donnes sur les transferts et sur lquilibre financier

On peut synthtiser la contribution apparente des transferts de ltat la ralisation de lquilibre financier des seules communes entre 2004 et 2006 au travers du tableau 29. La croissance plus rapide des produits de fonctionnement (dont, en premier lieu, les produits fiscaux) sur les dpenses a permis une vive croissance de lpargne de gestion (diffrence entre les recettes de fonctionnement et les charges de fonctionnement intrts inclus) et de lpargne nette (pargne de gestion nette de charge dintrts) compte tenu de la grande modestie des emprunts, donc des remboursements dintrts. Ainsi, lpargne de gestion sest accrue de plus de 30 % sur la priode de trois ans. Les dpenses dinvestissement ont progress de 20 % sur la priode et reprsentent entre le quart et le cinquime des recettes de fonctionnement. Elles ont t couvertes hauteur dun tiers environ et en moyenne par des recettes propres dinvestissement. Mais ce pourcentage a connu une baisse spectaculaire, passant de 44 % en 2004 5 % en 2006. Par voie de consquence, leffort dinvestissement des
181
communes a t financ en majeure partie, et de plus en plus, par lautofinancement. La part de lautofinancement dans le financement de linvestissement communal est ainsi passe de 56 % en 2004 77 % en 2006. Enfin, le solde de clture est faible (de lordre de 15 jours de dpenses de gestion) et positif.
Tableau 29 quilibre financier des communes, annes 2004 et 2006, en millions FCFA
Recettes 2004 2006 Recettes 2004 2006
Recettes de fonctionnement
Report Recettes relles (ristournes) (FDD) (autres transferts de ltat)
40 392 3 276 37 116 1 791 2 956 863 3 721
47 297 1 017 46 280 2 619 4 018 825 2 805
Dpenses de fonctionnement
Frais financiers
34 115 234
36 434 0
pargne nette
6 044
10 862
(FECL) (Autres transferts de ltat) pargne nette
Dpenses dinvestissement
Remboursements en capital
8 490 0
12 217 0
630 1 760 6 044
823 1 973 10 862
Solde de clture
Source : les auteurs partir des donnes de lADM.
1 275
1 450
Les transferts de ltat nont, semble-t-il, jou quun rle assez marginal dans ces rsultats. Certes, leur croissance de 4 7 milliards environ a permis de financer quelque 40 % de la croissance des dpenses de fonctionnement, mais les transferts en fonctionnement ne reprsentent gure plus que 15 % des recettes de fonctionnement. En quipement, la contribution des transferts au financement des investissements est elle aussi faible. Elle reprsente un tiers environ de lautofinancement et finalement pas plus du quart des dpenses dinvestissement des communes. Ces chiffres soulvent un certain nombre dinterrogations, du ct des dpenses dabord. Avec un tel effort dinvestissement communal, des charges de fonctionnement rcurrentes devraient apparatre. Or, elles semblent trs faibles ou inexistantes :
182
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faut-il en conclure que des dpenses de fonctionnement sont loges ailleurs, dans dautres budgets publics (tat) ou associatifs ? On peut en douter, du moins une trs grande chelle ; faut-il en conclure que les dpenses rcurrentes ne sont pas effectues, cest--dire que les services affrents aux quipements sont mal rendus ou pas rendus ? faut-il en conclure, en investissements, que les charges dentretien ne sont pas ou mal effectues ? enfin, la contribution des transferts la dpense de fonctionnement apparat remarquablement faible, en croissance certes par -coups mais limite au total. Comment lexpliquer dans le contexte de la dcentralisation ?
Du ct des recettes, il est tout fait remarquable que lquilibre financier des communes parat reposer essentiellement sur lautofinancement. Quelle confiance peut-on accorder la mesure de lautofinancement des CL ? Sans doute, les inscriptions de la dette sont-elles trs incompltes ( supra ). Elles ngligent par exemple les prts accords par lA DM la plupart des communes. Symtriquement, il nest pas sr que les budgets locaux recensent intgralement les dpenses dinvestissement. Dans ces conditions, les budgets dinvestissement locaux sont sans doute loin de retracer les conditions relles de leffort dinvestissement. Ils sous-estiment sans doute grandement la masse des remboursements futurs envisager dans une perspective de soutenabilit financire des collectivits locales sngalaises.
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Bibliographie
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Chapitre 4
Les finances publiques des collectivits territoriales au Ghana
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Les finances publiques des collectivits territoriales au Ghana
Guy GILBERT, Rjane HUGOUNENQ et Franois VAILLANCOURT
4.1. Histoire de la dcentralisation au Ghana : de lindpendance 2010

Au Ghana comme dans nombre de pays africains, les premires formes de gouvernements locaux datent de la priode coloniale. Des autorits indignes (Native Authorities ), au nombre de 355, organises autour des chefs traditionnels, sont ainsi cres notamment dans les zones rurales. Ct urbain, cest lordonnance municipale de 1859 qui est lorigine des premires villes ctires de la Cte dor (Gold Coast ). Mais il faut attendre les annes 1950 pour que des conseils municipaux (Town Councils, Municipal Councils) lus voient le jour. Les fondements juridiques des modalits de fonctionnement de ces conseils (ordonnances de 1943 et de 1953) sont labors tout au long des quelque 20 annes prcdant lindpendance du 6 janvier 1957 (Ahwoi, 2010 a ; Fisher, 1957). Au sortir de lindpendance et en dpit des revendications fdralistes de la confdration Ashanti et de ltat du Nord, le Ghana est une rpublique unitaire [ 43 ]. Certes la Constitution de lindpendance (1957) divise le Ghana en cinq rgions dotes dans un premier temps dassembles lues au suffrage universel. Mais elles ne dureront quun an. La Constitution de 1960 porte le nombre de rgions huit sans pour autant leur attribuer de pouvoirs consquents. De faon gnrale, les rgions restent au mieux des niveaux dconcentrs sans rels pouvoirs et ce, en raison de lobjectif de
[43] la veille de son indpendance, le Ghana est constitu de la Rgion ctire (ancienne colonie), de la confdration des Ashantis, du territoire du Nord et du Togo (sous tutelle britannique rattach la Gold Coast en 1956). lindpendance, le territoire de lancienne colonie est dcoup en deux rgions, portant le total cinq.
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construction de lunit nationale et des craintes inspires par les divisions territoriales que pouvait exacerber un processus de partage des pouvoirs dans un contexte de fragmentation ethnique (Asante, 2007 ; Jacquemot, 2007). Pour ces mmes raisons, le premier prsident Kwame Nkruma (1957-1966) organise, comme le feront ses successeurs au moins jusquaux annes 1980, la centralisation des pouvoirs au sein du cabinet prsidentiel ( Office of the President ). Quoiquil en soit, au sortir de lindpendance, les institutions publiques territorialises au Ghana se caractrisent par une double pyramide hirarchique : celle des institutions du gouvernement central, puissantes et aboutissant au niveau local des circonscriptions daction administrative dconcentre ; et celle des collectivits locales (par exemple les Municipal Councils lus Accra, Kumasi, Sekondi-Takodari et Cape Coast), clairement spares des structures dconcentres mais faible lgitimit dmocratique, aux comptences troites et aux moyens financiers et humains limits. Le tout sinscrit dans un territoire encore fortement structur par le pouvoir des chefs traditionnels avec, comme rsultat au niveau local, une action publique inexistante ou redondante. Le premier code des collectivits locales relatif aux divers conseils municipaux est adopt en 1961 mais le coup dtat de 1966 y met fin. Diverses commissions denqute (Mills-Odoi en 1967, Siriboe et Akufo-Addo en 1968) et plusieurs rapports sur le sujet aboutissent au Local Administration Act (359) de 1971, mis en uvre en 1974 la faveur du changement de gouvernement intervenu en 1972 [ 44 ] (celui du lieutenantcolonel Acheampong). Le dispositif de 1971-1974 prvoit dabolir la double pyramide institutionnelle issue de la priode coloniale au bnfice dune institution publique localise unique, les District Councils (DC). Ceux-ci ont la responsabilit intgrale de laction publique sur leur territoire. Ils sont censs recevoir les comptences dconcentres des ministres, notamment ceux de lagriculture, de lducation, de la planification, des affaires sociales et du dveloppement communautaire, de la sant publique, de lindustrie et des sports. Le maillage territorial retenu par le nouveau dispositif, relativement large, comprend 65 districts. Les membres des DC sont directement nomms par le gouvernement pour les deux tiers dentre eux et dsigns par le systme des chefferies pour le tiers restant (Asante, 2007). Cette rforme, qui cherche rationaliser les structures dconcentres tout en conservant intact le concept de structure locale dote dune assemble, se solde par un chec. Elle aboutit la cration de 65 administrations monolithiques au statut
[44] Le Local Amendement Decree de 1972 (NRCD 258) vient modifier le Local Administration Act de 1971, avant son application en 1974.
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hybride, trop grandes, sans comptence dcentralise au sens strict de comptences dvolues, sans moyens financiers autonomes, au personnel htivement recrut et souvent directement li des intrts locaux. La tentative dintgrer et de piloter en leur sein les services dconcentrs de ltat nest pas mise en uvre. Les structures des DC viennent simplement sadditionner celles des administrations centrales dconcentres leur niveau mais aussi au niveau des rgions, le tout sous la tutelle exclusive de ladministration des finances du gouvernement central. Asante (2007) note qu cette poque, le gouvernement recentralise au niveau dAccra des comptences jusque-l dtenues par les districts : lducation ( Ghana Education Service ) et des services de transport ( Omnibus Services Authorities ). Ltape suivante en matire dorganisation territoriale date des annes 1980, sous le gouvernement du Conseil provisoire de dfense nationale (Provisional National Defence Council PNDC) du prsident Rawlings. Cest dans ce contexte dun tat fort, centralis et peu enclin partager le pouvoir, quest mise en place lorganisation territoriale dite dcentralise qui, peu de choses prs, perdure encore aujourdhui. Ce mouvement aboutit ladoption, en 1988, du Local Government Law (207), dont les dispositions seront reprises et consolides dans la Constitution de 1992 au chapitre 20, puis dans le Local Government Act (LG Act) (462) de 1993, ces deux derniers textes constituant encore aujourdhui le fondement principal de la dcentralisation au Ghana. Ces rformes sont motives par des raisons la fois conomiques et politiques (Ahwoi, 2010 b ). Les annes 1980 sont celles des politiques dajustement structurel dans le cadre des programmes de relance conomique ( Economic Recovery Programs ERP) imposs par les bailleurs de fonds avec, comme leitmotiv, la libralisation de lconomie et, concomitamment, la volont de rduire le poids de ltat dans le fonctionnement de lconomie. Alors que lERP I (1982-1986) se focalise sur les politiques de stabilisation conomique (lutte contre les dficits et linflation), lERP II (1986-1992) est davantage tourn vers des politiques structurelles, comme linvestissement dans les infrastructures et lamlioration de lefficacit du secteur public, do les rformes visant rationaliser le fonctionnement du systme dinstitutions territoriales publiques en place depuis 1974. Par ailleurs, ds son accession au pouvoir en 1981, le gouvernement du prsident Rawlings se donne comme mots dordre de donner du pouvoir au peuple et de lassocier au dveloppement local (Lentz, 2006 ; Ayee ; 1997). Dans un tel contexte, ce dsir sinterprte davantage comme la volont dasseoir le pouvoir des autorits sur des bases populaires que comme celle de partager le pouvoir politique avec le niveau local. Le PNDC met ds lors en place une structure territoriale mixte sappuyant sur des institutions locales disposant de la personnalit juridique et dassembles com-
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poses de conseillers lus (afin dorganiser lcoute des revendications de la population) et de conseillers et fonctionnaires nomms par le gouvernement. Dans un premier temps, de nouveaux districts sont crs. Leur nombre passe de 65 85 en 1988 et 110 en 1992. Leur cration soulve de nombreuses questions quant la dlimitation des frontires administratives et, de fait, la position des chefs traditionnels. Au total cependant, les frontires des nouveaux districts correspondent plus ou moins celles des chefferies coloniales (Lentz, 2000). En 1988, les DC issus de la rforme de 1974 sont remplacs par des assembles de district (District Assemblies DA). Alors que les membres des DC taient nomms [ 45 ], le PNDC introduit une dose de reprsentativit avec la tenue dlections pour deux tiers des membres de ces DA, le tiers restant tant choisi par le gouvernement auprs de reprsentants civils locaux en lien avec le secrtaire de district (District Secretary DS), lui-mme nomm la tte des DA par le prsident et par les chefs traditionnels. Les premires lections locales organises sous ce rgime datent de 1988/1989. Elles sont non partisanes : les candidats se prsentent titre individuel au sein dun arrondissement (Ward) dont ils devront, en cas dlection, reprsenter les intrts auprs de lassemble. Ces candidats ne peuvent, tout au moins officiellement, pas tre investis par des partis politiques. Dans le rgime de parti unique des annes 1980, cette pratique correspond la philosophie populiste et non partisane du gouvernement Rawlings, qui souhaite mobiliser les initiatives et favoriser le consensus au niveau local hors des clivages idologiques (Ayee, 2008). Les lections locales sont encore aujourdhui toujours formellement non partisanes alors quau niveau national, le multipartisme a t introduit en 1992. Dans les faits cependant, ds les lections locales de 1994 puis sous le gouvernement Kufuor (2001-2008), les partis politiques nationaux soutiennent des candidats aux lections locales (Asante, 2007 ; Ayee, 2008 ; Crook, 1999). La nomination dun tiers des membres de lassemble par le gouvernement peut tre justifie de diffrentes faons. Pour Kwamena Ahwoi, alors ministre des Collectivits locales, ces nominations sont un moyen dquilibrer la vision ncessairement partiale des membres lus devant satisfaire leur lectorat et tant donc potentiellement soumis des pressions, et une vision plus gnrale de lintrt du district (Crook, 1999 ; Ahwoi, 2009), lintrt national tant port par le DS (puis par le chef de district [District Chief Executive DCE] partir de 1993 [ 46 ] ). Pour les observateurs politistes, la lecture est tout autre : ces nominations ainsi que le rle attribu au DS/DCE sont la marque de la mise sous contrle des DA. travers des tudes de cas du fonction[45] Les DC taient pilots par un comit (Interim Management Committee). [46] Dans les textes de 1993, le DS est remplac par le DCE. Le changement ne porte pas uniquement sur la dnomination, puisque les modalits de dsignation du DCE sont galement modifies.
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nement des DA, Ayee (1996) et Crook (1994) ont montr quel point il tait difficile pour les membres de ces assembles de sopposer la position du DCE en cas de conflit, ce dernier tant protg par le PNDC et conservant in fine la main sur lallocation des ressources du district. Par ailleurs, bon nombre dauteurs ont galement montr comment les DCE ont pu jouer un rle actif au niveau local lors des lections nationales. Outre ces modalits de fonctionnement, qui sont peu de choses prs encore en vigueur aujourdhui (section 4.2), les DA se voient attribuer ds 1988 des fonctions lgislatives et excutives ainsi que des comptences pour lensemble des matires concernant le dveloppement local, la fourniture des infrastructures et des services de base locaux, le maintien de la scurit et la mobilisation des ressources locales ( PNDC Law 207 ). Au total, ce sont 86 responsabilits spcifiques (dconcentres, dlgues et dvolues) qui sont attribues aux DA de la construction et la maintenance des routes au maintien des services de sant, en passant par la supervision et le contrle des abattoirs. En lien avec le transfert des comptences dconcentres et conformment aux rformes de 1974, les DA doivent aussi superviser ladministration des 22 dpartements ministriels ( ministries ) dconcentrs vers le niveau du district, afin de former un dispositif gouvernemental et financier intgr au district. Par consquent, elles sont galement responsables de ltablissement dun budget dit composite (comprehensive ) permettant de synthtiser lensemble des dpenses affrentes une comptence donne (dpenses des districts comme celles effectues sur le territoire du district sur des lignes budgtaires ministrielles, que ces dpenses passent ou non par les structures de la rgion), afin de transmettre linformation ainsi rsume au ministre des Finances. En 2010, cette question reste encore en suspens. Le texte de la Comprehensive Decentralisation Policy a t discut devant le cabinet, avant de retourner au ministre des Collectivits locales, du dveloppement rgional et de lenvironnement ( Ministry of Local Government and Regional Development and Environment MLGRDE), en charge actuellement de conduire des consultations supplmentaires. Les services dconcentrs au niveau des districts continuent donc de comptabiliser leurs dpenses sparment des comptes des DA. Les DA se sont galement vu attribuer des comptences en matire de planification locale, lensemble devant tre coordonn par une structure administrative, le conseil de coordination rgionale ( Regional Coordinating Council RCC), cr galement en 1988 la tte de chacune des dix rgions que compte le Ghana [ 47 ].
[47] Le Ghana comprend aujourdhui dix rgions : huit dentre elles ont t cres au sortir de lindpendance, en 1957 Ashanti, Brong Ahafo, Central, Eastern, Greater Accra, Northern, Volta et Western. En septembre 1960, la rgion Northern a t dcoupe, ce qui permit la cration de la rgion Upper East. En 1983, sous le rgime Rawlings, le mme processus a permis de crer la rgion Upper West partir de la rgion Upper East.
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Enfin, les DA disposaient avant la rforme dun certain nombre de ressources : taxes, licences, mais aussi contributions volontaires de la part des membres aiss de la communaut et aide extrieure. La rforme leur accorde des taxes dites transfres ( ceded taxes ) provenant de sept sources diffrentes, notamment les divertissements (casino, jeux divers), patentes et taxes sur les transports, le tout devant tre officiellement rparti entre les DA sur la base de la population et du niveau de dveloppement (Ayee, 1996). Selon cet auteur, ces ceded taxes auraient respectivement rapport 204 millions, 594 millions et 2,1 milliards dancien cedis (soit 20 400, 59 400 et 210 000 nouveaux cedis [ 48 ] ) en 1990, 1991 et 1992. Le versement de ces ceded taxes aux DA a pratiquement cess ds 1994 avec la cration du Fonds commun des assembles de district ( District Assembly Common Fund DACF) (section 4.6). Lanne 1991 marque un tournant dans la philosophie gouvernementale de Rawlings. Sous la pression des bailleurs de fonds, le Ghana restaure le principe du respect des droits civils et adopte une dmocratie lectorale multipartite comme fondement de son nouveau gouvernement constitutionnel. Le pays passe ainsi du rgime militaire du PNDC un rgime pluraliste, gouvern par le prsident Rawlings et son Congrs national dmocratique ( National Democratic Congress NDC). En 1992, les DA font leur apparition dans la Constitution de la IV e Rpublique, sous les clauses du gouvernement local (chapitre 20). Elles deviennent des assembles mtropolitaines, municipales et de district ( Metropolitan, Municipal and District Assemblies MMDA) et leurs principales caractristiques sont confirmes et renforces par la nouvelle lgislation. Le gouvernement Rawlings, rest au pouvoir jusquen 2000 la faveur de ses rlections successives (de 1992, puis de 1996 sous le rgime du multipartisme), conforte tout au long de cette dcennie le cadre juridique de la dcentralisation. Des sources de financement supplmentaires, issues du DACF en 1993 grce au LG Act (462)[ 49 ] , sont accordes. Pour autant, lensemble des mesures prises ne va pas ncessairement dans le sens dune clarification des fonctions attribues ces assembles et dune amlioration des moyens financiers ou humains leur permettant de les mettre en uvre. De mme, lenchevtrement des structures dconcentres et dvolues, travers les districts et les divers ministres, dpartements ministriels et agences gouvernementales (Ministries, Departments and Agencies MDA), na pas t rduit. Ayee (2008) illustre
[48] Un cedi vaut 0,5 euro. [49] Voir Civil Service Law (PNDC Law 327) de 1993 ; Local Government Act (462) de 1993 ; et District Assemblies Common Fund Act (455) de 1993.
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ce point avec les lois passes en 1995 et 1996 relatives lorganisation des services de sant et dducation [ 50 ]. Alors que les DA sont depuis 1988 responsables de la fourniture des infrastructures dducation et de sant, ces textes mettent le personnel administratif charg de la mise en uvre de ces services au niveau du district sous lautorit du ministre et sous celle du DCE au niveau du district, leurs actions comme leurs salaires tant financs directement par des lignes de crdits ministriels. Les DA sont de fait dpourvues des informations financires et de lautorit sur le personnel ncessaires laccomplissement de leur tche. Constatant les dfaillances de lorganisation publique territoriale, le gouvernement Kufuor, du Nouveau parti patriotique ( New Patriotic Party NPP), tente partir de 2001 den relancer la rforme en proposant tout au long de sa mandature des plans visant en amliorer le fonctionnement. Le plan daction national pour la dcentralisation (National Decentralization Action Programme NDAP) en 2003, amend par la deuxime stratgie de croissance et de rduction de la pauvret (Growth and Poverty Reduction Strategy GPRS) pour les annes 2006-2009, sont censs relancer le processus. En mars 2007, le MLGRDE dclare vouloir approfondir la dcentralisation politique, administrative et fiscale au Ghana et raffirmer lengagement du gouvernement pour une politique de dcentralisation (MLGRDE, 2007a , p. 7). Dans le mme temps cependant, la volont affiche par le NPP de mettre fin la nomination du DCE par le gouvernement central et de le soumettre llection na jamais t mise en uvre, allant ainsi lencontre de lobjectif annonc de dcentralisation politique. En 2007, le parlement ghanen ratifie une augmentation de la fiscalit transfre de ltat vers les collectivits locales de 5 7,5 % [ 51 ]. Par ailleurs, en lien avec les bailleurs de fonds, le gouvernement met en place au mme moment une nouvelle dotation en direction des districts le Fonds de dveloppement des districts (District Development Facility DDF) (section 5.6). Enfin, en mai 2008, le cabinet ritre lintention de prendre des mesures visant rendre effective la dcentralisation en adoptant un texte [ 52 ] ( ce jour non encore prsent au Parlement). Dans le mme temps, le nombre de districts passe de 110 138 en 2003 et de 138 170 en 2008 (section 5.2.3), fragilisant potentiellement ainsi la viabilit conomique de ces structures.
[50 ] Ghana Health Service and Teaching Hospitals Act (506) de 1996 et Ghana Education Service Act (525) de 1995. [51 ] Voir District Assemblies Common Fund Increased, disponible ladresse suivante : http://www.modernghana. com/news2/140096/1/district-assemblies-common-fund-increased.html. [52] Une note ministrielle (Intergovernmental Fiscal Decentralisation Framework) propose : a) une clarification des responsabilits des diffrents chelons en termes dinvestissement public local, selon le principe de subsidiarit ; b) lattribution des ressources adaptes ces comptences (nouvellement) dvolues ; c) la matrise de la fiscalit locale et la possibilit daccs au crdit ou aux marchs financiers dans le cadre de limites dfinies ; et d) la mise en uvre dun mcanisme de financement transparent permettant de renforcer les capacits et de conforter la bonne gestion des districts.
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Les lections de dcembre 2008 marquent, avec llection de J. Mills, le retour du NDC au pouvoir. Pour Ahwoi (2010 a ), ministre en charge de la rforme de 1988 sous Rawlings et aujourdhui conseiller du prsident Mills, la dcentralisation doit prendre un nouveau visage et sorienter dfinitivement vers une relle dvolution des pouvoirs aux DA. Comme par le pass, il est raffirm que les rgions et les RCC qui ne disposent ni de la personnalit juridique, ni de ressources propres ne doivent pas jouer un rle de premier plan. Cette position est justifie (comme cela tait dj le cas sous le PNDC), dans un contexte de fragmentation ethnique, par une menace de scession encourage par la cration de rgions en raison de leur dcoupage et de leur taille. Le chemin vers la dcentralisation risque cependant dtre encore long. Le ministre du MLGRDE dclarait en juin 2009 [ 53 ] que :
(1) the Central Government Ministries and departments are responsible for policies,
standard setting and monitoring and evaluation; (2) R CC are responsible for coordination and monitoring of activities of MMDAs in their regions; (3) the implementation function is discharged by the MMDA.
On constatera que cette description de la dcentralisation concide, selon linterprtation des policies and standards , avec la dfinition de la dconcentration, de la dlgation ou de la dvolution. On peut donc obtenir trois rsultats diffrents de cette politique. Le ministre prcise galement dans cette dclaration quil est important de crer des interactions continues entre le gouvernement et les districts travers le rle du DCE. Comme le note Ahwoi (2010 a ), les conceptions de la dcentralisation sont multiples au Ghana.

Ce que lon dsigne par dcentralisation au Ghana vise en fait lensemble des institutions publiques territorialises, cest--dire la fois les institutions dconcentres et les institutions dcentralises. Les premires correspondent aux circonscriptions territorialises de laction de ltat central et de ses ministres techniques. Elles relvent donc de la dconcentration de laction publique au sens prcis du terme (Dafflon et Madis, 2008). Les secondes sont de vritables collectivits territoriales dcentralises
[53] http ://news.peacefmonline.com/meet_the_press/200906/24191.php.
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disposant dune assemble lue et de pouvoirs autonomes qui lui sont dvolus par la loi. Elles relvent donc de la dcentralisation de laction publique, ou de la dvolution. La confusion entre les deux types de circonscriptions territoriales est dautant plus grande au Ghana que la principale catgorie des institutions territorialises, les DA, est compose et opre de faon mixte, la fois comme instance de gestion des services dconcentrs de ltat et comme organe du district collectivit dcentralise. Le dbat a t permanent entre les circonscriptions dconcentres, plus puissantes, dotes de moyens humains et financiers plus prennes et de meilleure qualit, et les collectivits locales dcentralises, plus rcentes et moins bien dotes. Mais la confusion dcentralisation-dconcentration demeure (Ahwoi, 2010 a ). Le cadre institutionnel du dispositif densemble des institutions publiques territorialises est dfini par le chapitre 20 de la Constitution de 1992 et par le LG Act de 1993 (462). Larticle 1er du chapitre 20 de la Constitution de 1992 stipule que le Ghana se dotera dun systme de local government and administration qui sera dans la mesure du possible decentralized . Larticle 35d du chapitre 6 prcise ainsi que l tat rendra possible lavnement de la dmocratie en dcentralisant lappareil administratif et financier du gouvernement au profit des rgions et des districts et en offrant la possibilit aux citoyens de participer au processus de dcision tous les niveaux . Les objectifs affichs par le gouvernement ghanen dans ce texte mettent au premier plan (i) le renforcement de la dmocratie locale ; (ii) le dveloppement conomique et social du territoire ; et (iii) la rduction de la pauvret. Les principes et modalits du processus sont galement prciss :
G
les comptences, responsabilits et ressources doivent tre transfres vers les entits locales de manire coordonne ; les capacits des collectivits locales planifier, coordonner, grer et mettre en uvre les politiques publiques locales doivent tre renforces dans la perspective du transfert terme de ces responsabilits ; chaque entit locale est amene acqurir une situation financire saine et disposer de ressources stables et prvisibles lui permettant de raliser les investissements publics locaux quelle aura vots ; le personnel y travaillant sera rattach directement aux autorits locales de tutelle.
Le LG Act (462) de 1993 dcrit pour sa part la decentralization policy comme une solution pour :
G
transfrer aux districts des fonctions, des ressources, des moyens et des comptences en provenance des ministres et des dpartements de ladministration centrale ;
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fusionner au sein dune entit administrative unique les institutions gouvernementales au niveau de chaque territoire par intgration institutionnelle, incorporation des agents et consolidation budgtaire entre les dotations de ltat (finanant les services dconcentrs) et les ressources locales ; transfrer aux districts la responsabilit de la mise en uvre des politiques publiques ; attribuer des fonctions et des comptences chaque niveau de gouvernement ; encourager la participation des citoyens la planification, la mise en uvre, la fourniture et la maintenance des services collectifs qui favorisent llvation du niveau de vie et un dveloppement ordonn, quitable et quilibr.
G G G
Par ailleurs, le dveloppement est le concept central qui synthtise les aspirations, les objectifs et les priorits des citoyens ; cest une comptence partage par essence entre le gouvernement central, les gouvernements locaux, les institutions publiques paratatiques et les organisations non lucratives. Le tableau 30 synthtise lensemble des lois et dcrets dapplication vots par les diffrents gouvernements du Ghana et qui donnent corps la structure gouvernementale dcentralise de ce pays.
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Tableau 30 Chronologie des principales lois et autres actes normatifs (legislative instruments) [ 54 ] relatifs la dcentralisation
1971 1988 1990
Local Administration Act. Local Government Law (PNDCL 207). Local Government (amendment) Law (PNDCL 235). Local Government (amendment 2) Law (PNDCL 246). Local Government (amendment of 6th schedule) Instrument (LI 1508). Local Government (District tender board) Establishment Instrument (LI 1503). Local Government (Urban, zonal, town councils and unit committees) Establishment Instrument (LI 1514). Local Government (amendment of 6th schedule) Instrument (LI 1530). Local Government (amendment of 6th schedule) Instrument (LI 1531). Constitution of the Republic of Ghana. Local Government Act (462). confie au MLGRDE la tche de crer par dcret (LI) les municipalits, appeles districts (MMDA) et les rgions (RCC). dcrit les relations politiques et administratives entre les MMDA et les RCC. dfinit le champ dexercice des pouvoirs excutif et lgislatif du district en prcisant les activits de son assemble, ses domaines de comptences et notamment sa responsabilit en tant quagence de dveloppement local, et les exigences en termes de fiscalit et daudit. Un LI se rapportant cette loi prcise, pour chaque district, le primtre dintervention et les comptences. Les fonctions de planification dvolues respectivement aux MMDA, aux RCC ainsi quaux MDA sont prcises par le systme de planification nationale (National Planning System) travers le National Planning Act de 1994. Sont cres cet effet des units de coordination du dveloppement rgional et districal (respectivement RPCU et DPCU) (Act 462) dont les activits sont encadres par des directives issues du MLGRDE et de la Commission nationale de planification du dveloppement (National Development Planning Commission NDPC). Ces directives stendent en outre la coordination entre les dcisions budgtaires des MMDA et des RCC et la planification budgtaire au niveau national. Ces textes font de lagence de coordination rgionale (RPCU) la responsable de la coordination de lensemble des activits des MMDA et des RCC sur le territoire rgional. District Assembly Common Fund Act (455). stipule lobligation annuelle du Parlement de transfrer au minimum 5 % des ressources fiscales perues par ltat aux districts. Un tablissement public ddi opre la rpartition et le contrle de lutilisation de cette dotation (Office of the District Assembly Common Fund). Local Government Service Act (656).
1991 1992
1993
[54] Un Legislative Instrument (LI) appartient la catgorie des textes dapplication (Subsidiary Legislation), comprenant aussi des Executive Instruments, des Constitutional Instruments et des Regulatory Notices qui, pour prendre force excutoire, doivent faire lobjet dun dpt pralable devant le Parlement pour 21 jours de session parlementaire (lequel Parlement peut, le cas chant, rejeter ce texte la majorit des deux tiers) et dune publication dans la Gazette.
197
1994
National Development Planning System Act (480). Local Government (Urban, zonal and town councils and unit committees) (establishment) Instrument. Financial Administration Regulations FAR (LI 1234). Financial Administration Decree (SMDC 221). Audit Service Act (584). fixe les responsabilits du contrle des comptes publics auprs du Contrleur gnral (Auditor General). Voir galement lInternal Audit Agency Act (658), vot en 2003. Public Procurement Act (663). fixe les rgles et les seuils ayant trait aux marchs publics.
1997 2000
2003
Le Financial Administration Act (654) et son dcret dapplication (Financial Administration Regulations [LI 180]) tablissent les rgles du systme de comptabilit publique et les modalits dlaboration budgtaire des districts et des entits administratives dconcentres de ltat (MDA).
Internal Audit Agency Act (658). charge une agence dtablir les normes et procdures daudit interne au sein des districts. Local Government Service Act (656). tablit une distinction entre les agents des districts et rgions dun ct, et les agents de ltat de lautre. Il dcrit les fonctions et lorganisation du Local Government Service ; sa fonction de support technique et de support aux MMDA et aux RCC ; et la ralisation daudits du fonctionnement des MMDA et des RCC pour en accrotre lefficacit. Un sous-secrtariat dtat (Local Government Service) est charg dlaborer des plans de formation pour ces personnels.
2004 2008 2009
Financial Memoranda for MMDAs. Financial Administration Regulations (LI 1802). Comprehensive Decentralisation Policy Framework: Intergovernmental Fiscal. Decentralisation Framework.
Un nouveau texte a t adopt en dcembre 2009, le Legislative Instrument 1961 (Local Government Service), qui prvoit des modifications formelles, sinon trs substantielles, du rgime administratif dune partie des fonctionnaires dtat prsents dans les MMDA. Ainsi, quelque 30 000 fonctionnaires qui continueraient dtre recruts par les MMDA changeraient de cadre demploi, passant de la fonction publique (Civil Service) au Local Government Service gr par le MLGRDE, qui deviendrait alors ladministration responsable du paiement de leurs salaires. Il ne semble donc pas que lon soit en prsence de la cration dune authentique fonction publique territoriale, qui nexiste pas au Ghana.
Source : auteurs.
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4.2.2. Structure des institutions publiques territorialises

Les figures 13 et 14 proposent une synthse du systme dinstitutions publiques territorialises au Ghana. Sur le papier, ce systme comporte trois institutions principales, de nature assez diffrente : au niveau rgional, le RCC ; au niveau intermdiaire des districts, les DA ; et au niveau de base infradistrical, des comits de base (Unit Committees UC). La figure 13 prsente les liens entre autorits centrales, organes dconcentrs (RCC) et MMDA alors que la figure 14 porte sur la dconcentration intra-MMDA.
Figure 13
Organisation des collectivits territoriales dcentralises et de la dconcentration (2010)

tat central Prsidence de la Rpublique Ministres
Collectivits territoriales
Circonscriptions administratives Volet dconcentration
Volet dcentralisation
Districts (170)
Tutelle rapproche
RCC (10)
Metropolitan Assemblies (6)
Municipal Assemblies (40)
Districts Assemblies (124)
Dcomposition des MMDA sans relation dautorit
Chefferies (encadr 11)
Source : auteurs.
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Figure 14
Organisation du systme dinstitutions publiques au Ghana

Metropolitan Assemblies (6)
Population suprieure 250 000 habitants Autorit administrative, lgislative, excutive, fiscale
Municipal Assemblies (40)

Population suprieure 95 000 habitants (en une seule agglomration) Autorit administrative, lgislative, excutive, fiscale
District Assemblies (124 )

Population suprieure 75 000 habitants. Districts ruraux ou petites villes Autorit administrative, lgislative, excutive, fiscale
Sub-Metropolitan District Councils (31)
Town Councils
Comptences dapplication et mobilisation
Zonal Councils (108)

Population suprieure 3 000 limites territoriales dfinies Comptences dapplication et mobilisation
Urban Councils (34) :

Population suprieure 3 000 habitants
Town Councils (250) :

Population comprise entre 5 000 et 15 000 habitants
Area Councils (826) :

Population regroupe infrieure 5 000 habitants Comptences dapplication et mobilisation
Unit Committees (16 000)

Population comprise entre 500 et 1 500 habitants Comptences dapplication et mobilisation
Source : auteurs daprs le LG Act..
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4.2.3. Les rgions

Les dix rgions du Ghana sont des institutions administratives dconcentres. Leur organe principal est le RCC, rgi par larticle 255 de la Constitution et larticle 141 du LG Act . Le RCC fonctionne avec un prsident ( Chairman ) et un prsident lu la majorit des deux tiers par le RCC. Il est compos :
G
du ministre de la rgion, ministre dtat nomm par le prsident de la Rpublique avec approbation du Parlement, qui prside ; du/des vice-ministre/s de la rgion (nomm/s par le prsident de la Rpublique) ; du prsident (lu) de chaque DA prsente sur le territoire rgional ; des DCE (nomms par le prsident de la Rpublique) ; de deux reprsentants des chefs (traditionnels) de lAssemble rgionale des chefs ; des directeurs des services rgionaux (dconcentrs) des ministres techniques (nomms par le prsident de la Rpublique ou les ministres) sans droit de vote.
G G G G G
Le RCC est donc trs majoritairement domin par les membres nomms par le prsident de la Rpublique et/ou par le gouvernement central. Paralllement aux RCC, le prsident de la Rpublique (article 78[1] de la Constitution) nomme dans chaque rgion parmi les membres du Parlement et aprs approbation pralable de celui-ci, un ministre dtat. En outre, larticle 79(1) donne au prsident de la Rpublique le pouvoir de nommer un ou plusieurs vice-ministre/s ( Deputy-ministers ) choisis galement parmi les membres du Parlement. Le/s vice-ministre/s est/sont plus directement responsable/s du fonctionnement et de la coordination des services dconcentrs de ltat sur le territoire rgional (article 256 de la Constitution). Les RCC contrlent, coordonnent et valuent la performance des districts de la rgion. Ils vrifient lusage des moyens matriels, financiers et humains mis disposition des districts par les agences du gouvernement central. Ils examinent laction des services publics dans la rgion (article 142 du LG Act ). Ils coordonnent, travers notamment des Regional Planning Coordination , les actions de planification des districts avec celles manant du gouvernement central dans le cadre de la NDPC de 1994. Au total donc, les fonctions des RCC sont essentiellement administratives et de coordination. Les RCC ne sont pas des instances politiques inspiratrices et ralisatrices de politiques publiques autonomes et dcentralises. Leur lgitimit dmocratique est au mieux indirecte. Leur action relve donc plutt de la dconcentration.
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4.2.4. Les districts

En application du LG Act (article 162), le terme district dsigne la zone gographique sur laquelle sexerce la comptence dune assemble lue ponyme, la DA. Ces dernires prennent des dnominations diverses selon le contexte dmographique et rural/urbain (respectivement Metropolitan Assembly ou Municipal Assembly ). Elles reprsentent sur le papier le sommet dune pyramide institutionnelle de trois ou quatre tages, selon les cas (figure 14 et encadr 10). Les institutions en sont tablies par le LI 1589 de 1994. Aucune de ces structures infradistricales ne dispose de la personnalit juridique ; il sagit de simples subdivisions administratives.
Encadr 10 Les modalits de fonctionnement des structures infradistricales

la base de chaque pyramide se trouvent, en principe, des Unit committees (figure 14). Les UC sont composs dune assemble, lue ou nomme pour une priode de quatre ans, de 15 reprsentants au plus, dont dix sont lus au cours dune runion (nomme commission lectorale ) rassemblant tous les rsidents du territoire de lUC (dans les faits, des groupes de rsidents [500-1 000 en zone rurale, 1 500 en zone urbaine]), et cinq autres personnes (au maximum) nommes par le DCE. Ces UC ne disposent pas de la personnalit juridique. Leurs fonctions sont dcrites par le LI 1589 (5e section) auxquelles peuvent tre ajoutes des fonctions dlgues par les instances places au-dessus deux dans la pyramide institutionnelle (les Town, Sub-metropolitan, Zonal, Area Councils). Les 15 fonctions assignes par la loi concernent principalement le recensement des contribuables et lassistance la collecte des impts et taxes sur le territoire de lUC, la lutte contre les nuisances, lorganisation du travail communautaire, la collecte des ordures, la tenue des registres dtat civil, lducation civique des populations et, dune faon gnrale, le contrle des activits des personnels de la MMDA sur le territoire de lUC. Les UC sont responsables de leurs actes devant lassembl du district travers lUrban, le Town ou le Zonal council. Le second tage de la pyramide institutionnelle est donc celui des Urban, Zonal et Town councils, crs par dcret manant du MLGRDE. Selon le contexte local sont crs des Urban Councils, des Zonal Councils, des Town Councils ou des Sub-metropolitan District Councils (13 SMDC en 1996). Leurs assembles (lues pour quatre ans dans des conditions similaires celles des UC) sont composes de 25 30 conseillers dans les Urban councils et de 15 20 conseillers dans les Town et Zonal Councils. Elles comprennent pour un tiers au maximum des reprsentants lus lassemble de la mtropole sur le territoire du SMDC, pour la moiti au maximum des reprsentants des UC situs sur le territoire et pour le reste, des personnes nommes par le DCE parmi les rsidents de la zone et aprs consultation de la DA et des autorits traditionnelles.
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Les SMDC ont t crs en raison de la complexit et de la taille des agglomrations concernes. Depuis 2007, lAssemble mtropolitaine dAccra comporte 11 SMDC, au lieu de six auparavant, et celle de Kumasi en comporte dix depuis 2003 (contre quatre auparavant). Dans les villes de moindre importance dmographique (population agglomre le plus souvent dans plusieurs centres et suprieure 15 000 habitants mais sans la complexit des zones mtropolitaines), des Urban Councils (34 en 1996 hors Accra) peuvent tre crs dans les mmes conditions. Dans les Municipal Assemblies comportant une seule agglomration et o peuvent tre identifis un intrt local, des voies de communication, des lments de cadastre, des limites districales et une population de plus de 3 000 habitants, sont crs des Town/Area Councils censs tre des structures de mobilisation dmocratique. Les Town councils existent galement dans les Metropolitan Assemblies mais ils rassemblent une population plus nombreuse (parfois plus de 50 000 habitants). Aucune de ces structures infradistricales ne dispose de la personnalit juridique ; il sagit de simples subdivisions administratives. Leur personnel est appoint par lassemble districale. Elles sont structures en sous-comits dont notamment un souscomit des services et du dveloppement et un sous-comit des finances et de ladministration. La liste de leurs fonctions est tablie par la loi (LI 1589, articles 34 et 35). Elles sont en principe charges de la prvision des recettes fiscales aux taux fixs par la DA et/ou aux taux spcifiques la zone (le cas chant), de la collecte des impts, de la prparation des budgets de fonctionnement et dinvestissement qui seront approuvs par lassemble ainsi que de toute autre tche que la DA voudra bien leur dlguer. Elles ne disposent pas du droit de lever limpt. Elles peuvent disposer dun compte bancaire propre aliment par des impts spcifiques la zone approuvs par la DA et finanant des projets sur leur territoire, par une fraction (50 %) des impts du district collects sur leur territoire et par des sommes alloues par la DA partir notamment des dotations et subventions reues de ltat. Elles font rapport tous les trimestres de leurs activits et de leurs comptes la DA.
volution du dcoupage institutionnel depuis 1993

Le nombre de districts tait de 110 en 1993. Il est pass 139 en 2004. Il existait donc au dbut des annes 2000, 139 municipalits (MMDA) au Ghana, classes en fonction de leur population : quatre Metropolitan District Assemblies dont la population est suprieure 250 000 habitants (Accra, Kumasi, Shama Ahanta East et Tamale) ; onze Municipal District Assemblies ( > 95 000 habitants) et 124 District Assemblies ( > 75 000 habitants).
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Cette rpartition a t nouveau modifie en 2007/2008, par la transformation de deux Municipal Assemblies en mtropoles (Cape Coast et Tema) ainsi que de 31 nouveaux districts. Il sest agi de crations cest le cas par exemple des quatre Municipal Assemblies cres dans la rgion du grand Accra (Adenta MA, Ashaiman MA, Ga South MA et Ledzokuku-Krowor) ou de scissions. Ainsi, 26 nouvelles District Assemblies sont cres par scission de DA existantes. Au total en 2008, le Ghana comprenait 170 districts (six Metropolitan Assemblies , 40 Municipal Assemblies et 124 DA). Cette multiplication de nouveaux districts en 2008 sexplique par une conjonction de facteurs dont limportance varie dun cas un autre : i) une demande pour davantage dauto-administration de la part dun groupe ethnique qui se sent minoritaire au sein dun district ; ii) un cadeau du prsident ce groupe qui aura sa part du DACF ; et iii) une amlioration de la qualit des services locaux
Les organes des districts

Les DA sont majoritairement composes de reprsentants lus (70 %), le prsident de la Rpublique nommant les 30 % restants aprs consultation des chefs traditionnels et dautres groupes dintrt locaux. Les membres du Parlement lus dans le district sigent galement au sein de la DA mais sans droit de vote. Les lections la DA ont lieu tous les quatre ans. Le prsident ( Presiding Member ) de chaque district est lu pour deux ans (renouvelables) par la DA parmi ses membres. Hormis la prsidence de lassemble districale, ses fonctions (dfinies par larticle 244 de la Constitution et larticle 17 du LG Act ) sont de fait honorifiques et de reprsentation. Au sein de chaque district, les fonctions excutives et administratives sont exerces par un comit excutif ( Executive Committee ) dont les membres (moins du tiers du total des membres de lassemble) sont lus par les membres de la DA ( lexception de son prsident, lu) (articles 24 et 25 du LG Act ). Les fonctions excutives sont assumes non pas par le Presiding Member mais par le DCE. Le terme gnrique de DCE dsigne le chef excutif des districts, des municipalits ou des mtropoles. Il est nomm pour quatre ans par le prsident de la Rpublique avec approbation des deux tiers des droits de vote reprsents au sein de la DA. Il reprsente le pouvoir central dans le district (articles 243 et 244 de la Constitution et article 20 du LG Act ). ce titre, il est le chef de ladministration gnrale dans le district. Il est assist dans cette tche par le District Co-ordinating Director et ses deux adjoints (finances et budget et administration gnrale). Outre cette fonction de chef de ladministration gnrale, le DCE prside de droit (article 243 du chapitre 20 de la Constitution) le comit excutif do il tire un pouvoir considrable. Des sous-commissions thmatiques sont cres (planification, services sociaux, travaux, justice et scurit, finances et administration gnrale... ). Le comit
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excutif coordonne les travaux des sous-commissions, assure lexcution des dcisions de la DA, supervise le fonctionnement des services du district (avec le DCE) et assure lexcution des plans de dveloppement des sous-structures districales (UC, Area, Towns et Sub-metropolitan Districts ). Les services du district doivent se structurer en 12 dpartements dont la loi fixe la liste (administration gnrale, finances, ducation-jeunesse et sports, sant, agriculture, cadastre, services sociaux, ressources naturelles, forts-chasse, travaux, industrie et commerce, prvention des risques). Ces services correspondent aux dpartements qui structuraient les services de ltat central antrieurement la dcentralisation. De facto , ils continuent de relever surtout des services du RCC. Ils fonctionnent comme des dpartements dconcentrs au sein des districts.
Les fonctions des districts

Outre les blocs de comptences transfrs par les lois de dcentralisation, les districts se voient assigner des fonctions limitativement numres par la loi. Les districts sont responsables :
G G G G G G
du dveloppement et de sa planification sur leur territoire ; du dveloppement des infrastructures ; de la fourniture des biens et services collectifs de proximit ; de lamlioration de lenvironnement ; de la matrise douvrage des travaux dinfrastructures publiques raliss dans le district ; de la ralisation pour le compte de ltat de certaines fonctions (rglementation des enchres publiques ou des licences dalcool).
La prparation des plans de dveloppement locaux (et des budgets affrents) est ralise en collaboration avec les rgions (RCC). Ces plans sont ensuite soumis lapprobation de la NDPC, les budgets tant eux prsents au ministre des Finances (articles 10 et 46 du LG Act et articles 479 et 480 du National Development Planning System [1994]). Les plans des districts synthtisent et coordonnent ceux des structures infradistricales. Dans sa tche de planification, le district est assist dune structure qui rassemble pour ce faire tous les services de ltat central au niveau du district.
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Encadr 11 Le rle des chefferies au niveau local dans le Ghana moderne

La chefferie au Ghana est en partie une construction du systme colonial anglo-saxon. En partie seulement, car lintroduction du systme hirarchis de chef (Headchief, Divisional Chief, etc.) lors de la cration des Natives States Authorities sest largement appuye sur les structures politiques prcoloniales (Lentz, 2000). Aprs lindpendance et en dpit de la volont des divers gouvernements damoindrir leur rle, notamment politique, les chefferies se sont maintenues en sadaptant. Loin dtre supprimes, elles ont t dotes dinstitutions reprsentatives. Ainsi, lAssemble nationale des chefs (National House of Chiefs) qui runit les dlgus de toutes les assembles rgionales des chefs (Rgional Houses of Chiefs) date de la fin des annes 1960, de mme que le titre de chef suprme (Paramount Chief) (Jacquemot, 2007). Les chefs ne disposent plus en revanche de ltendue des pouvoirs dont ils jouissaient sous le rgime colonial, en raison notamment de larrive de structures concurrentes (les districts et autres institutions publiques). Leur influence nen demeure pas moins non ngligeable au niveau local et ce, particulirement dans les zones rurales. Ils sont actifs dans les institutions publiques : les chefs qui taient nomms sous le rgime colonial se sont vus attribuer ds la cration des conseils locaux une part fixe des siges des assembles et restent aujourdhui, mme sils sont inligibles, prsents dans les RCC et dans les DA, notamment au travers de leur participation la nomination dun tiers des membres de lassemble. Mais cest moins de leur prsence dans ces institutions que de leur rle social et conomique que les chefs tirent leur prestige. Ils ont un pouvoir judiciaire relativement important, notamment en matire civile (hritage, droit de la famille) et foncire et ce, en dpit de lexistence de tribunaux. Les populations les sollicitent par exemple pour rgler les conflits portant sur le sol et les relations interpersonnelles (intrafamiliales et entre voisins notamment). Ils ont galement auprs de leurs communauts des obligations de redistribution et disposent pour cela de ressources principalement issues de la terre (Stools and Skin Lands) et des ressources naturelles (mines), sources potentielles de conflit avec les autorits locales (Rochegude et Planon, 2009). La force du systme de la chefferie aujourdhui rside paradoxalement dans le mlange du maintien de la tradition (culturelle notamment) que symbolise ce systme avec le rle dlite duque et consciente des questions de dveloppement que nombre de chefs assument parfaitement. Lentz (2000) explique comment la premire gnration de chefs (traditionnels) choisis par les colonisateurs parmi les personnalits traditionnelles influentes a t remplace dans les annes 1950 par une seconde gnration de chefs duqus dans des coles accueillant les fils de chefs et, ds lors, familiarise avec le fonctionnement des instances coloniales. Dans le mme ordre dide, Jacquemot (2007) explique comment les chefs actuels se sont adapts aux volutions de la socit moderne, sont duqus, suivent les projets de dveloppement et, en fonction de leurs comptences, mobilisent leur rseau y compris au niveau international, ainsi que les ressources pour ces mme projets, dans le meilleur des cas en concertation avec les autorits districales. Il est probable que le rle influent que continuent de jouer les chefs nest cependant que la contrepartie de la faiblesse actuelle des autorits locales, aussi bien en matire financire quhumaine.
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4.2.5. Problmes observs et questions relatives au cadre institutionnel

Quatre grands problmes ont trait au cadre institutionnel. Les deux premiers portent sur la gestion des MMDA et les deux derniers sur leur nombre, leurs structures et leurs relations avec dautres entits.
(1) Place et pouvoir du DCE et, dune faon plus gnrale, des membres nomms
des DA dans une collectivit dcentralise, donc en principe dote dune lgitimit dmocratique directe. Dans les textes, le prsident de la Rpublique propose la nomination dun DCE mais cette proposition doit tre ratifie par deux tiers des membres du conseil. Si la personne choisie obtient moins de 50 % des votes au premier tour, sa candidature est usuellement retire. De fait, plusieurs cas de ce type nous ont t rapports. Mais, de fait galement, tous les DCE sont remplaables et possiblement remplacs aprs une lection prsidentielle. La volont prsidentielle semble dcisive, en contradiction apparente avec des textes qui donnent sur le papier un pouvoir substantiel aux DA. Ainsi, aprs la dernire lection prsidentielle de dcembre 2008, le nouveau prsident, asserment en janvier 2009, a remplac en avril-juin 2009 les DCE ainsi que les membres nomms des conseils des MMDA. Lancien prsident Kufuor, qui a t en fonction de 2004 2008 et qui a t remplac par Mill en 2009, avait propos dans sa campagne dlire les DCE. Il a indiqu ne pas regretter de ne pas lavoir fait...
(2) Efficacit dun rseau serr et pyramidal dinstitutions embotes

( la manire des matriochka russes) dans les districts, censes faire remonter par strates successives lexpression dmocratique. Le deuxime problme est en lien direct avec le prcdent. Comme lexcutif districal ne dispose pas de lgitimit dmocratique directe, il est apparu ncessaire au lgislateur ghanen de quadriller les districts. Mais ce systme ne fonctionne pas, en large partie parce que tout repose sur le volontariat et le bnvolat. Qui plus est, le nombre de participants prvu par la loi dans les assembles de ces sous-structures est trs (trop) lev. Une proposition, prsentement ltude, consisterait faire passer de 15 cinq le nombre de membres lus des UC, plus ventuellement deux membres nomms. Plus gnralement encore, on comprend mal comment faire fonctionner ces institutions infradistricales, cest--dire leur dlguer des fonctions si, symtriquement, elles ne sont pas investies du pouvoir (et de la responsabilit) dassumer les consquences financires de leurs dcisions, cest--dire dtre formellement fiscalement responsables ? Or, cest le cas actuellement, puisque les DA ne peuvent dlguer aux structures infradistricales le pouvoir de lgifrer, de lever limpt ou demprunter.
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(3) Dcoupage des districts et des circonscriptions.

Il y a 230 membres lus du parlement national (MP), donc 1,23 MP par district. Par ailleurs, une circonscription lectorale est, par construction, comprise dans un seul district qui peut en compter plusieurs. Ces dcoupages posent la question des interactions entre dputs (MP) dtenteurs dune petite allocation pour le dveloppement (section 5.6.2) et les MMDA. Une possibilit de rforme consisterait redcouper conjointement les districts et les circonscriptions de sorte que lon converge ( long terme) vers une carte des districts et des circonscriptions identique. Cela obligerait trouver une solution particulire pour la mtropole dAccra, comme cest toujours le cas pour les villes-capitales.
(4) Cration de nouvelles collectivits locales.

Si cette cration est strictement encadre par la loi ( Executive Instrument ([EI] et LI), il semble aussi que le redcoupage de collectivits dj cres soit relativement facile raliser (par exemple le dcoupage dune ville de plus de 75 000 habitants en plusieurs municipalits). Si ce point devait tre confirm, cela ajouterait une fragilit supplmentaire un dispositif de maillage territorial dj assez permable lintervention prsidentielle. Beaucoup de nos interlocuteurs se sont exprims, souvent de faon assez ngative, sur la rcente multiplication du nombre de districts, avec toutes les consquences notamment financires. Cette multiplication a parfois t qualifie dopportuniste et sans rapport avec les besoins dune fourniture efficace et efficiente des services collectifs de proximit ni avec les exigences de la dconcentration des services de ltat.

4.3.1. Le cadre lgislatif et rglementaire
La Constitution du Ghana fournit un socle correct, sinon complet, la construction budgtaire et financire des collectivits locales. Elle stipule notamment que chaque collectivit locale doit pouvoir disposer dune base financire solide et compter sur des ressources adquates et stables (article 240[2c]). Le DACF est lorganisme pourvoyeur de ces ressources (article 242[1]). La mme Constitution fait obligation au Parlement de constituer annuellement une provision pour allouer 5 % des recettes totales de ltat au DACF. Mais cest le L G Act 462 de 1993 qui constitue le texte central en la matire. Il fixe le cadre budgtaire et financier des districts, dont la description des dix sources de ressources internes ( Internally Generated Funds IGF), qui sont lquivalent des ressources propres , le cadre rglementaire du budget, les taux dimposition et les
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redevances (fees) (y compris la possibilit pour le gouvernement de fixer des directives [guidelines] en la matire [article 100]) ainsi que le cadre rglementaire de lendettement local, du contrle financier et du DACF. Sy ajoutent :
(1) le District Assemblies Commun Fund Act (455) de 1993, qui prcise les conditions de rpartition et de distribution du DACF aux districts (selon une formule approuve par le Parlement [article 2]) en contrepartie de la fourniture par la collectivit des donnes requises par les services de ladministration du DACF ;
(2) le National Development Planning System Act (480) de 1994, qui fournit pour
sa part les bases lgales de lencadrement, notamment budgtaire et financier, des oprations de planification des districts et des RCC ( travers des guidelines ). Affirmer que les collectivits dcentralises ont dispos ds le milieu des annes 1990 du cadre adquat en matire budgtaire et financire et que ces textes ont produit immdiatement tous leurs effets serait cependant excessif. Conscient de ces lacunes, le gouvernement ghanen sest empar de la question partir de 2000 et surtout de 2003, produisant un assez grand nombre de textes et dinnovations favorables une dcentralisation financire plus effective. Ainsi, si la Constitution de 1992 (article 187[5], section 23[1] de lAct 584) confiait au Contrleur gnral le soin de contrler la tenue rgulire des critures et des comptes des MMDA, lutilisation des fonds, la protection des actifs et la bonne tenue des oprations financires, il faut attendre le Ghana Audit Service Act (584) de 2000 pour que les conditions du contrle des comptes des MMDA soient prcises. Le Public Procurement Act (663) de 2003, qui dfinit les conditions des procdures de passation des marchs applicables aux MMDA au titre desquelles celles-ci ont toute latitude pour les affaires infrieures 2 millions de cedis en travaux et 1 million en achat de biens et services mais doivent en rfrer ltat pour des oprations dun montant suprieur. Un Internal Audit Act (658) de 2003 dfinit les rgles et les procdures applicables aux audits internes mens dans les MMDA. Le Financial Administration Act (FAR) (654) de 2003 et les Financial Administration Regulations (1802) ainsi que le Financial Memoranda for District Assemblies de 2004 constituent les textes centraux de ldifice budgtaire et financier des MMDA. Ils font du ministre des Finances et de la planification conomique (MoFEP) lautorit en charge de la prsentation de la politique budgtaire devant le Parlement (article
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654, section 2[a]). Les services du Contrleur gnral sont lagence de dcaissement. Le texte dfinit en outre les modalits de prparation et de prsentation des budgets des MDA et des MMDA. Les articles 186 et 1802 imposent que les comptes soient tenus en termes de comptabilit dexercice (accruals) et non en termes dencaissementdcaissement. Les services du Contrleur gnral et de la comptabilit publique sont l cet effet. Le FAR prcise galement les responsabilits des personnels impliqus dans la gestion financire des MMDA et les obligations qui en dcoulent, notamment en termes dinformation. Il dcrit par ailleurs les amnagements ncessaires pour assurer la cohrence entre la comptabilit annuelle et la comptabilit pluriannuelle lie au financement et lexcution doprations pluriannuelles entreprises dans le cadre de la planification. Il prcise en outre les responsabilits respectives des responsables des finances des MMDA et des services de ltat afin notamment de sassurer que les autorits dcentralises respectent les procdures, informations et contrles imposs par le Receveur gnral. Enfin, le FAR dcrit les cadres comptables et les classifications imposs par la procdure de contrle des finances locales. Il entend tre le texte de rfrence en la matire. Les informations recueillies sur le terrain laissent cependant penser que la plupart des MMDA ny satisfont pas, sans que des sanctions en dcoulent en pratique. Un texte de 2005 ( Internal Revenue, Registration of Business Act [684]) complte la liste, dj dresse par LG Act de 1993, des recettes encaisses par ltat et dont le produit est cens tre partag avec les MMDA. Enfin, la production lgislative et rglementaire des dernires annes a t consacre en large part la question des budgets composites (composite budgeting ), une innovation destine runir dans un document unique les budgets des MMDA et des services de ltat localiss sur le mme territoire. La rforme, prvue pour tre mise en uvre ds 2008, tarde entrer dans une phase dcisive. Si quelques collectivits lont adopte, cest loin dtre le cas gnral.
4.3.2. Budgets et comptes des MMDA

Les DA votent leur budget. Elles disposent donc dune certaine autonomie dpensire au sens o, mme si une bonne part de leurs dpenses sont contraintes par des dcisions du pouvoir central, elles conservent cependant un pouvoir rsiduel de rpartition des dpenses finances sur ressources propres, sur lesquelles elles peuvent par ailleurs arbitrer (section 4.5.1 ).
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Les districts sont responsables de la prparation et de lapprobation de leur budget annuel ( LG Act, article 11). Ce budget comprend non seulement les dpenses et recettes du district stricto sensu en tant que collectivit dcentralise, cest--dire de tous les dpartements et organisations placs sous son contrle, mais galement les dpenses et recettes du District Co-ordinating Directorate comprenant notamment les recettes et dpenses des programmes annuels dinvestissement des dpartements et organisations placs sous lautorit du DA (LG Act, article 92). Lensemble du budget du district lato sensu est labor par les organes du district, notamment le Budget Committee ; il tient compte des guidelines mises par le ministre des Finances et par ladministration du DACF. Il est prsent au RCC avant la fin de lexercice budgtaire (donc avant la fin de lanne civile). Le RCC consolide et coordonne les budgets des districts ( lato sensu ) de son territoire rgional et soumet le budget total au ministre des Finances, avec copie au ministre des Collectivits locales et la NPDP. Lautonomie budgtaire locale, garantie par larticle 11 du LG Act de 1993, est ainsi dans les faits et dans les textes fortement contrainte, dune part, par la consolidation rgionale et, dautre part, par laval ex ante du ministre des Finances. La construction du budget est soumise aux rgles de prsentation et de procdure suivantes (MoFEP, 2004) :
(i) le bilan au 31/12 ( Financial Statement ) doit faire apparatre en solde la variation du surplus financier sur lexercice avec, en recettes, les recettes propres et les transferts reus et, en dpenses, les dpenses de fonctionnement ( Recurrent Expenditures ) et les dpenses en capital. Il doit tre reli aux budgets vots antrieurement ; (ii) la DA doit approuver le budget initial avant le dbut de lanne financire (le 1er janvier). Ce budget doit comporter obligatoirement les rubriques suivantes :
G G G G G
les recettes de lexercice, les dpenses de lexercice, les prvisions de recettes pour lexercice venir, les prvisions de dpenses pour lexercice venir, les recettes et dpenses affrentes aux emprunts ;
(iii) des budgets modificatifs peuvent tre vots en cours dexercice mais soumis des contraintes imposes par ladministration des finances pour les dpenses et les recettes courantes et par ladministration du DACF pour les dpenses dinvestissement ; (iv) le budget doit tre prsent selon la nomenclature du tableau 31.
211
Tableau 31 Structure du budget (prvisions de recettes et de dpenses)

Dpenses Recettes
De fonctionnement
Impts (rates). Revenus fonciers (stool lands et royalties). Redevances et amendes. Licences. Loyers perus sur les proprits du district. Transferts et dotations (DACF, impts transfrs, salaires, aides extrieures). 7. Revenus de la location dactifs et revenus du capital (location dquipements, revenus du capital). 8. Divers. 1. 2. 3. 4. 5. 6.
De fonctionnement
Frais de personnel Salaires sur postes permanents Personnels du district Cotisations sociales Primes Autres revenus salariaux Administration Services Nettoiement Consommables Impression et publication Loyers Frais de transport Maintenance Charges financires Autres dpenses Activit des services Formation Consultations Matires premires et consommables Impression et publication Loyers Frais de transport Maintenance Charges financires Autres dpenses Investissement et dpenses en capital Construction Rhabilitation Achats de biens dquipement
Source : auteurs daprs le LG Act.
Le suivi de lexcution budgtaire repose sur la comparaison mensuelle des dpenses et recettes prvues au budget avec les dpenses et recettes ralises. On notera quau Ghana, la rgle de lunit de caisse nexiste pas. Chaque district est autoris ouvrir des comptes bancaires pour y loger ses recettes (un compte au minimum pour les recettes propres et un pour les transferts reus de ltat, un compte destin recevoir exclusivement les recettes de DACF, etc.). Dans les faits, les collectivits
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disposent dun grand nombre de comptes bancaires spars. Leur quantit dpend en partie des exigences des partenaires donateurs qui, souvent, trouvent plus simple louverture dun compte spcifique par projet. Une balance mensuelle est tablie, qui vrifie la cohrence et consolide les balances extraites des livres de comptes. Les lments qui en rsultent sont compars aux lments correspondants dans les budgets. Les carts constats doivent tre justifis par les chefs des services concerns et peuvent donner lieu (sous des conditions assez strictes) des dcisions budgtaires modificatives votes par la DA et transmises au RCC et aux ministres concerns. Le contrle des dpenses sexerce par une chane administrative comportant six tapes, qui commence par le visa du DCE, avant de passer au directeur coordinateur, au directeur des Finances du district, au directeur du Budget du district, puis lauditeur interne et aux chefs de Dpartement. Les comptes de la collectivit sont tenus au moyen dun livre de caisse (qui doit tre quilibr la fin de chaque mois) et dun grand livre qui comporte quatre parties (une section recettes, une section dpenses, une section recettes et dpenses et solde, et une section de comptes au-dessous de la ligne pour les autres oprations). Lensemble de ces documents, les nomenclatures et les conventions comptables sont dfinis par le Financial Memoranda for District Assemblies de 2004. Des documents (Revenue and Expenditure Statement for the Financial Year, bilan au 31 dcembre [ Balance Sheet ]) sont produits annuellement, publis et envoys aux services du Contrleur gnral avant le 31 mars de lanne suivant la fin de lexercice, ainsi quau ministre des Collectivits locales. Le Contrleur gnral national est charg de vrifier les tats financiers des MMDA et de faire rapport au Parlement. Il sassure notamment que les fonds du DACF sont effectivement utiliss non pour des dpenses rcurrentes mais, comme la loi en fait obligation, pour des investissements.
4.3.3. Emprunts et dette des MMDA

Les MMDA disposent de comptes auprs dinstitutions bancaires prives qui peuvent produire des intrts. En 2006, les dpts bancaires en fin dexercice slevaient 12,1 millions de cedis, contre 4,3 millions en 2007. Au total, les actifs nets des MMDA sont de 13,3 millions de cedis en 2006 et de 5,7 millions en 2007. Lexamen des donnes indique pour les deux annes que les MMDA ont encouru des dficits (dpenses > revenus), de 4,1 millions lchelle nationale en 2007, soit un dpassement de 1,7 % des dpenses par rapport aux revenus. Mais ce chiffre national cache dimportantes
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diffrences entre rgions. Ainsi, les dpenses dans la rgion Upper West sont suprieures aux revenus de 68 % alors que, dans la rgion dAccra, lexcdent de trsorerie est de 13 % [ 55 ]. Par ailleurs, les MMDA ne peuvent disposer librement de leurs actifs physiques, et notamment les cder sans lautorisation pralable du ministre des Collectivits locales. La section 88 du LG Act de 1993 stipule que les MMDA peuvent emprunter ou obtenir des avances ( overdrafts ) sous rserve de lautorisation du ministre des Collectivits locales, en concertation avec le ministre des Finances. Cette autorisation nest pas ncessaire si le montant de prt nexcde pas 20 000 cedis, un plafond qui na pas t rvis depuis 1993 et qui se rvle aujourdhui drisoire au regard des besoins de financement des MMDA. Un livre de la dette est tenu, qui fait apparatre les encours en fin danne. De fait, la consultation des comptes de quelques MMDA rvle que celles-ci empruntent surtout pour assurer leur trsorerie en attendant les versements du DACF, qui sont tardifs et irrguliers. Des initiatives rcentes ont t rapportes (Banque mondiale, 2007, p. 61) qui conduiraient penser que les deux ministres directement intresss (Finances et Collectivits locales) envisageraient de crer un march du crdit de long terme pour assister les MMDA dans leur recherche de financement long. Nous navons recueilli sur le terrain aucune indication concrte de cette initiative.
4.3.4. Problmes relatifs lautonomie financire, lquilibre des budgets et des comptes, aux arrirs et lendettement
(1) Les conditions dquilibre des budgets et des comptes sont en principe bien dfinies par la loi. En cas de dsquilibre entre recettes et dpenses constates, elles obligent prendre des dcisions budgtaires modificatives propres restaurer lquilibre. Les carts entre prvisions et ralisations servent dindicateurs avancs de ces dsquilibres. Des carts apparaissent de fait visiblement trs frquemment entre recettes et dpenses prvues et constates, la suite le plus souvent dun retard dans la perception des recettes et dun drapage des dpenses. la fin de lexercice budgtaire, le dficit (ou lexcdent) ventuel est alors report sur lexercice venir, sans que cette pratique ne soit, semble-t-il, interdite formellement. Les arrirs de paiement des dpenses des MMDA sont apparemment monnaie courante. Ce qui semble corroborer le fait que le Contrleur gnral sassure galement de linexistence darrirs au niveau des pensions, de llectricit et des
[ 55 ] Calculs daprs des donnes du MLGRDE.
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fournisseurs. Eu gard ces pratiques, certains fournisseurs exigent apparemment quelquefois un prpaiement, ce qui va lencontre de la rgle fourniture-paiement. Un encadrement plus strict dans ce domaine est sans doute souhaitable comme pralable un renforcement de la dcentralisation.
(2) Lautonomie locale en matire de dpenses est garantie par la loi (article 11 du LG
Act de 1993). Mais on a vu quelle tait dans les faits limite par la tutelle (guidelines et contrle formel) de ladministration des finances, de ladministration du DACF pour les budgets dquipement et par la NDPC. Les MMDA se plaignent moins de ces tutelles que de la dsynchronisation entre le planning des budgets de fonctionnement, qui doivent tre prsents ds les mois de septembre-octobre, avant mme que le budget de la nation ne soit adopt et les budgets dinvestissement prsents la NDPC. Cela les contraint quasi institutionnellement dposer un budget supplmentaire (essentiellement orient vers les programmes dinvestissement) en cours danne (avril-mai) qui tient compte des ralits budgtaires de lanne financire telles quelles rsultent du budget national et des dcisions de la NPDC. Une telle disjonction dans la programmation financire rend quasi impossible lintgration de la notion de charges rcurrentes dans la programmation budgtaire. On voit mal dans les conditions actuelles comment introduire des dispositifs de prospective financire destins faire prendre conscience aux MMDA les consquences financires de leurs dcisions dans le long terme. La sensibilisation une telle approche, sans doute ncessaire au dveloppement dun dialogue avec les bailleurs, ne peut senvisager de faon raliste quavec un nombre restreint de MMDA (et, au premier chef probablement, les MMDA de la rgion-capitale).
(3) Lautonomie dont disposent les MMDA en matire dutilisation des ressources
internes (IGF) est plus large. Elles peuvent en user leur guise sans autre contrle quune vrification de rgularit ex post (et, exceptionnellement, des contrles dopportunit si les dpenses ralises dpassent significativement les dpenses budgtes). Les dpenses effectues sur les ressources provenant de transferts du gouvernement sont davantage contraintes, les virements de poste poste devant tre approuvs pralablement par ltat.
(4) Enfin, les dcisions discrtionnaires de ltat sur les ressources de transfert ne
sont pas rares (lorsque par exemple ltat dcide de substituer des dpenses de son choix des transferts montaires initialement prvus et approuvs dans le cadre du DACF) [ 56 ].
[ 56 ] Ainsi lexamen de la politique de dcentralisation (Government of Ghana and Development Partners, 2007, p. 49) voque des cas o le gouvernement central impose la construction dun rservoir dans une collectivit qui ne souffre daucun dficit en la matire, lachat de postes de tlvision pour lenseignement distance ou lacquisition de vhicules pour des officiels.
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4.4.1. Les tches transfres
Le LG Act de 1993 est relativement discret sur les modalits dexercice des comptences assignes aux MMDA. Selon larticle 245 de la Constitution, le Parlement doit, par voie lgislative, prescrire les fonctions des DA incluant a) le contenu et les modalits dexcution des plans, programmes et stratgies de mobilisation des ressources au service du dveloppement global du district ; et b) des modalits de perception des taxes, impts, droits et redevances dutilisation . Le LG Act dresse la liste des fonctions dont certaines impliquent la fourniture de services de base, mais aucune loi ne prvoit une dvolution explicite des comptences de ltat vers les MMDA, mme si la Constitution considre ce transfert de comptences comme une tape ncessaire la dcentralisation. De nombreux textes font rfrence aux dpartements dcentraliss ( sic ) des MMDA sans dcrire prcisment les comptences mais plutt la rpartition entre sous-entits administratives de moyens matriels, financiers ou humains . Cette lacune lgislative explique sans doute les chevauchements de comptences trs souvent mentionns (et dplors) entre les services dconcentrs de ltat (MDA) et les dpartements dcentraliss des MMDA mentionns au LG Act (encadr 12). Des comptences identiques peuvent tre attribues ces deux types de services. Cest le cas notamment en matire dducation et de sant (Ferrazzi, 2006 ; Banque mondiale, 2007, p. 15).
Encadr 12 Chevauchement de comptences entre les MMDA et les services de ltat : le cas des services de sant ou dducation
Le dcret instituant le district dAccra (LI 1615 de 1995) lui assigne en premier lieu la responsabilit de promouvoir et garantir la sant publique et, pour ce faire, le ministre de la Sant publique doit affecter au district des officiers de sant, des inspecteurs de sant et dautres personnels . Dans le mme temps, les dcrets instituant le service de sant publique (GHS) et le rgime des hpitaux (Ghana Health Service and Teaching Hospitals Act de 1996 [525]) assignent au GHS de garantir laccs au systme de sant au niveau des communauts, sous-districts, districts et rgions par la fourniture directe des services, par la contractualisation avec dautres oprateurs de sant et de planifier et administrer dans leur globalit les services de sant . Ces derniers textes tablissent une hirarchie verticale dans la fourniture du service de sant, en totale ignorance des responsabilits dcentralises aux MMDA par dcret.
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En matire dducation, les MMDA reoivent comme comptence de construire, quiper, et entretenir les coles primaires, secondaires et coles spciales aprs avis du ministre de lducation et consultation du ministre charg des collectivits locales ; dinformer le ministre de lducation sur toutes questions relatives notamment au recensement, laffectation, la discipline des enseignants, ainsi que louverture ou la fermeture des coles primaires et moyennes, ou de la rmunration des enseignants . Mais, dans le mme temps, le dcret relatif aux comptences de lEducation Service stipule (GES Act 506 de 1995) que celui-ci doit fournir et superviser lducation de base, lenseignement secondaire, lenseignement technique et les coles spciales et enregistrer les enseignants. De nouveau, on note des chevauchements considrables entre ces fonctions dvolues simultanment aux MMDA et au ministre de lducation, chevauchements voqus lors dentretiens des membres de la direction de lenseignement secondaire au ministre de lducation et rapports par la Banque mondiale (2007).
Le LG Act prvoit quun dcret spcifique attribue chaque MMDA un territoire et des comptences. De fait, ces comptences sont pratiquement toujours les mmes (regroupes en 88 fonctions diffrentes) (tableau 32). On notera que, dans le cas du district mtropolitain dAccra, des tches de maintien de lordre et de la scurit sur le territoire couvert sajoutent aux fonctions numres au tableau 32. En revanche, les tches assignes aux DA et aux Municipal Assemblies sont strictement identiques.
Tableau 32 Fonctions attribues aux MMDA

Sant/hygine
Affectation et mise disposition de la Municipal Assembly de personnels de sant/hygine (par le ministre de la Sant). Cliniques, dispensaires et postes de premier secours (construction, entretien, fonctionnement). Dtection et traitement des problmes de sant et dhygine (lis notamment lalimentation, aux activits conomiques, lradication des insectes ... ). diction et surveillance des rgles dhygine (activits conomiques, denres alimentaires, produits industriels... ). Construction et entretien dquipements de sant/hygine publique (lavoirs, urinoirs ... ). Construction et entretien des abattoirs. Collecte des ordures mnagres. Fermeture des puits et des mares.
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Sant/hygine

Rglementation et contrle du dbroussaillage des proprits prives. Contrle des animaux domestiques. Rglementation, contrle et surveillance des salles de runion, restaurants, htels. Contrle de linterdiction de la fabrication et de la distribution de boissons fermentes dangereuses pour la sant. Construction et entretien Construction, entretien, dblaiement et nettoyage de la voirie hors voies principales. Mmes comptences pour la voirie principale en tant quagents du gouvernement. clairage public (en liaison avec la compagnie dlectricit du Ghana). Plantations darbres en bordure de voirie. diction des rgles de construction, de dmolition, de mise en scurit et dentretien extrieur des immeubles, contrle de leur application, destruction des immeubles dangereux, entretien courant et maintenance des difices des MMDA et (en tant quagents du gouvernement central) des difices publics. Plans et rgles durbanisme. Rglementation et contrle des carrires et autres excavations. Rglementation et contrle des emplacements publicitaires. Construction et entretien des places de marchs et des parcs de stationnement pour vhicules lourds, diction et contrle des emplacements commerciaux, diction et perception des droits de place et de march. Construction, quipement et entretien des coles maternelles, des coles primaires, des coles secondaires de 1er cycle (Junior Secondary Schools) et des coles spciales selon le plan de couverture scolaire de la population mtropolitaine. Nomination et affectation des enseignants sur le territoire mtropolitain, contrle de la discipline des enseignants (en accord avec le code dict par le ministre de lducation), nomination et rtributiondes enseignants-chefs, dlivrance de congs pour tudes aux enseignants, versement des salaires des enseignants (sur ressources transfres du ministre de lducation), paiement de salaires des school welfare officiers. Contrle du fonctionnement des tablissements denseignements primaire et secondaire Constitution des comits dducation Formation continue des matres Commande et fourniture des manuels scolaires Distribution de bourses denseignement
Cimetires, crematoriums Voirie, clairage public
Urbanisme et construction
March
ducation
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Activits sportives, culturelles et de loisir
Rglementation et contrle des activits caractre culturel ou de loisir (thtre, cinmas, foires, cirques... ), lexception des manifestations caractre caritatif. Construction et entretien des quipements caractre culturel, sportif ou de loisir. Promotion du dveloppement des activits sportives, ralisation dquipements et dvnements sportifs sous la recommandation et en tant quagent des organismes dtat habilits. Cration et maintien de troupes et ensembles musicaux. Cration et entretien de bibliothques en coopration avec le Ghana Library Board. Contrle de la circulation et de lexposition des antiquits et uvres dart. Actions dducation populaire en milieu rural, soutien aux travaux communautaires de dveloppement (rseaux deau, construction de routes, dcoles et de centres communautaires). Centres daccueil et de soins aux orphelins et aux enfants dfavoriss. Fourniture de secours en cas dinondations, de tremblements de terre ou daccidents. Soutien au dveloppement de lagriculture, attribution de terres, installation de cltures autour des proprits. Amlioration des techniques agricoles et dlevage, prvention et traitement des maladies du btail. Contrle de la chasse et de la pche. Mesures de prservation des sols et de la qualit de leau, soutien la plantation forestire et cration de ppinires (y compris vente commerciale des productions) Encouragement, cration et exploitation commerciale de trs petites entreprises et exploitations agricoles en milieu rural. Promotion du tourisme en collaboration avec la rgion et le Tourist Development Board. Ralisation et entretien de parcs publics. Tenue du registre de ltat civil sous la direction et le contrle des services de ltat. Soutien financier pour le maintien des autorits traditionnelles sur le territoire mtropolitain. Cration et tenue dun registre des propritaires fonciers et des fermages acquitts.
Dveloppement rural et Communautaire Aide lenfance Secours
Agriculture

Promotion de lactivit conomique, du tourisme et des parcs publics tat civil
Soutien aux autorits traditionnelles Cadastre
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Circulation routire, transports et carburants

diction de rgles de circulation et didentification des vhicules en accord avec le Motor Traffic Ordinance. tablissement et perception des licences de circulation pour taxis, bicyclettes et motos. Acquisition et entretien de vhicules de transport collectifs terrestres, fluviaux et maritimes. Ralisation et entretien de parcs de stationnement. Fourniture de licences pour les stations de distribution de carburants. Cration et entretien dagences postales en accord avec le Ghana Postal Services Corporation. Rglementation et ralisation des mesures de protection contre lincendie. Ralisation de centres dinformation (en consultation avec le ministre de lInformation).
Services postaux
Protection contre lincendie Information
Note : En italiques, les fonctions proches ou assimilables des fonctions dconcentres ou dlgues. En gras, les fonctions propres aux Metropolitan Areas. Source : Legislative instrument : Tamale Metropolitan Assembly, Ho Municipal Assembly et Ejisu-Juaben District Assembly.
4.4.2. Problmes relatifs aux comptences transfres aux MMDA

(1) Les comptences transfres aux Municipal Assemblies et DA sont identiques.
Or, il est hautement improbable que le type de comptences vises puisse ce point tre insensible aux caractristiques des collectivits concernes (superficie, dmographie, situation gographique, ressources potentielles...).
(2) On ne peut manquer en outre dtre frapp par limportance de la liste des
comptences attribues aux collectivits rapporte lexercice effectif de ces comptences tel quil a pu nous tre dcrit. Ainsi les MMDA ne semblent jouer quun rle trs marginal dans les domaines de leau, de lassainissement, de llectricit, de la sant, de lducation et des routes, o interviennent titre quasi exclusif les agences dconcentres de ltat et les entreprises du secteur public. Ce constat est gnral dans tous les rapports rcents consacrs cette question. Or, ces domaines de comptences sont clairement spcifis dans la loi comme relevant du domaine des MMDA. Do un sentiment de dcalage entre ces textes et la ralit.
(3) Ce dcalage trouve son origine dans deux phnomnes. Dabord, la confusion
entretenue dans les textes lgislatifs eux-mmes entre les tches dconcentres et les tches dlgues ou dvolues. Une clarification serait ici ncessaire mais elle est en opposition frontale avec la volont raffirme de faire de lchelon des districts des entits composites (cest--dire consolides) daction publique
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territorialise. Le lgislateur ghanen veut ainsi faire du mme territoire la fois une circonscription daction publique dconcentre et lespace dune collectivit dcentralise. Cela ne peut quentraner, en second lieu, une confusion des comptences, donc conduire des surcots et/ou des lacunes dans la fourniture des services collectifs. Les MMDA se voient donc assigner un rle ambigu : pour partie, elles doivent agir comme agents dconcentrs de ltat, sans disposer pour autant de ressources complmentaires, comme cest le cas par exemple pour lentretien des difices publics ; pour partie, elles doivent agir comme dispensateurs de services complmentaires de ceux offerts par ltat et ce, dans les domaines mmes de comptences exclusives de ltat (services de sant, dducation, dquipement agricole, deau, de promotion du tourisme o une partie des ressources transfres par ltat est utilise cette fin) ; et pour partie, elles doivent agir comme dispensateurs de services dans les domaines de comptences dvolues par la loi (dveloppement local, mobilisation et gestion des ressources financires, construction et maintenance des rseaux de communication locaux, construction et urbanisme, amnagement de lespace).
(4) Il nest pas fait mention de consommation ou de niveau de services obligatoires

dans les textes relatifs aux comptences qui, par ailleurs, ntablissent pas non plus un clair partage des comptences entre ltat et les MMDA sur ce point (Ferrazzi, 2006).
(5) Le dveloppement de lexercice des comptences par les MMDA est svrement
contraint par le manque de ressources (infra ).

La distinction fondamentale entre les diffrents types de ressources des collectivits locales ghanennes est celle qui dissocie les ressources internes des ressources en provenance de lextrieur (tat, aide internationale). La loi ne donne pas de dfinition substantielle des ressources propres mais dfinit limitativement les ressources internes (IGF). Le primtre des ressources internes concide sans doute assez bien avec celui des ressources propres au sens dfini par Dafflon et Madis (2008).
4.5.1. Les ressources financires internes (IGF)

Les IGF des MMDA comprennent les ressources fiscales (la fiscalit sur le bti [ rates ]), les royalties perues sur lexploitation des ressources naturelles, les droits perus loccasion de lexercice dune activit ou dune profession (patentes et licences) ou loccasion dune construction, les amendes et frais, les loyers sur les proprits appartenant aux MMDA et les revenus divers.
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Sauf pour les ressources naturelles, les taux, frais, tarifs, amendes et loyers sont fixs annuellement par un vote de lassemble de chaque MMDA travers une Fee fixing and rate imposition resolution. Ces rsolutions semblent tenir compte assez fidlement des guidelines fixes annuellement par le MLGRDE. Ces lignes directrices, dont lobtention sest rvle difficile, paraissent relativement stables dans le temps (selon nos interlocuteurs au MLGRDE, celles de 2008 sinspirent largement de celles de 2006). Leur statut lgal est assez imprcis, puisque lon ne sait pas sil sagit de normes lgales ou de bonnes pratiques . Dans les faits, nos interlocuteurs sur le terrain les mentionnent souvent et elles semblent en pratique bien suivies. Le texte relatif Accra pour 2008 nonce ainsi les principes puis les taux. On peut y lire que des rencontres ont eu lieu avec divers groupes professionnels avant que le comit des finances de la MMDA nexamine cette rsolution qui est ensuite soumise lassemble. Diffrents motifs sont invoqus pour fixer chaque lment :
G G G G
G G G G G
ncessit de percevoir des fonds ; capacit contributive des contribuables et des usagers ; ncessit de couvrir les cots de fourniture des services collectifs locaux ; quit ( as near as praticable groups with equal incomes should be made to pay equal fee s ) ; ncessit de dcourager certaines activits ( deterence of quacks or incompetents ) ; justification de lusage de tarifs, favorables lefficacit conomique ; facteurs environnementaux ; encouragement de certaines activits du secteur priv ; enregistrement des entreprises.
Fiscalit du foncier bti (rates)

Il sagit ici du point central du systme fiscal local. Les articles 94-119 du LG Act en fixent le cadre gnral. Le sol nest pas tax. Seules les immobilisations le sont. Certaines catgories chappent nanmoins limposition, qui sont listes larticle 99 du LG Act : les lieux de culte, les cimetires et les institutions charitables ou ducatives publiques inscrites auprs des MMDA ; les hpitaux et cliniques publics ; et les ambassades trangres, sur approbation du ministre des Affaires trangres (base de rciprocit). Notons que les lignes directrices 2008 du MLGRDE sur la fiscalit locale exemptent les palais des chefs traditionnels en faisant rfrence cet article 99... qui ne les mentionne pas. Hormis ce cas dexemption, les chefs sont traits comme nimporte quel autre contribuable.
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Lassiette de limposition immobilire est la valeur de construction neuf (article 96) des btiments, dpendances (aire de stationnement, systme de drainage) et des autres immobilisations (par exemple, un grand rservoir essence souterrain est tax mais un petit rservoir de propane plac en surface est exclu) dont on soustrait le montant des rparations ncessaires pour sa remise neuf (exprim en pourcentage de la valeur et estim par lvaluateur). Les btiments non termins et/ou en voie dachvement ne sont pas valus, donc ils ne sont pas taxs. Les btiments gouvernementaux (sauf ceux des ministres dcentraliss), quasi gouvernementaux et des entreprises publiques sont assujettis limpt sur les proprits bties, conformment la loi et aux lignes directrices 2008 du MLGRDE sur la fiscalit locale. Lvaluation est ralise par un organisme dpendant du gouvernement central, le Land Valuation Board , qui dispose de 44 bureaux dans le pays. Il peut faire appel des valuateurs privs. Il facture ses services aux MMDA au prorata du temps pass par ses employs en cas dvaluations compltes, mais fait gratuitement les mises jour annuelles ( Supplementary Roll ). Lintervalle lgal entre deux cycles dvaluation est de cinq ans. En pratique, il peut scouler plus de 20 ans entre deux valuations (ainsi Accra, les deux dernires valuations ont eu lieu respectivement en 1984 et en 2006). La mthode utilise pour tablir la valeur imposable relve du Quantity Surveying (QS), une estimation prpare par un valuateur agr ou, dans certains cas, par un expert (ingnieur en mcanique pour lvaluation dun complexe industriel par exemple). La valeur est tablie par rfrence aux prix recueillis par les valuateurs pour la MMDA concerne. Les prix en vigueur lanne (t) de la confection du rle gnral sont utiliss pour la cration de rles complmentaires (t+1, t+2 ) jusqu ce quun nouveau rle gnral soit confectionn. Une dcote est opre sur la valeur de remplacement si les logements sont occups. Cette dcote est de 50 % si les logements sont occups par leur propritaire et de 75 % dans les autres cas. Un contribuable insatisfait de son valuation ou dun taux impos peut faire appel devant un comit du district compos de cinq personnes, puis devant les tribunaux. Les impts locaux sont perus par les MMDA qui peuvent solliciter des percepteurs privs pays la commission. Les taux de commission mentionns par nos interlocuteurs sont de 20 % pour des percepteurs individuels et de 30 % pour des entreprises de perception.
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Lors de la dlivrance dun permis de construire pour un ajout ou une rnovation, il ne semble pas que les Town and Planning Departments exigent de preuve du paiement des impts fonciers. Il en va apparemment de mme lors de lenregistrement dune transaction immobilire par les instances comptentes. Une taxe forfaitaire annuelle (base rate) peut tre impose aux individus, lexception des tudiants et des personnes de plus de 70 ans qui en sont exempts. Dans la pratique, les montants sont trs faibles : 0,2 cedi Bia et 0,1 cedi Agona West en 2009. Par ailleurs, une MMDA peut rduire le montant acquitter par les personnes faible revenu. titre dexemple, les taux Accra en 2006 taient de 0,46 % pour une proprit rsidentielle dans une zone dite de premire classe, de 0,35 % pour une zone de deuxime classe, de 0,30 % pour une zone de troisime classe et de 0,27 % pour une zone de quatrime classe alors que le taux pour une proprit commerciale tait de 1,2155 % et de 1 % pour un immeuble gouvernemental. Agona West, les taux rsidentiels sont respectivement de 0,3, 0,2 et 0,1 5 % pour les proprits de 1re, 2 e et 3 e classes en 2009.
Royalties perues sur la vente de ressources naturelles

Les taux pratiqus pour les produits dorigine minrale slvent 3 % du produit des ventes brutes, rpartis comme suit :
G G G G G G G
80 % vont ltat central ; 10 % vont au dveloppement minier (tat central) ; 10 % vont dautres entits : 1 % pour lagence administrant les revenus des chefferies (Stool Agency ) ; 4,95 % (55 % de 9 %) pour les MMDA ; 2,25 % (25 % de 9 %) pour les chefs suprmes (196 en janvier 2010) ; 1,80 % (20 % de 9 %) pour les autorits traditionnelles.
La Ground Rent
La Ground Rent est un impt foncier forfaitaire par acre de terrain (1 cedi par acre), conu comme un outil de contrle sur lutilisation du sol. Le produit en est rparti comme suit : 4,95 % pour les MMDA ; 2,25 % pour les chefs suprmes ; et 1,80 % pour les autorits traditionnelles.
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Redevances sur lexercice dactivits professionnelles, amendes et frais et loyers

Les taux sont fixs par les conseils des assembles. Cela dit, les lignes directrices 2008 du MLGRDE sur la fiscalit locale (en vertu de larticle 100 du LG Act) divisent les 138 MMDA du moment en quatre groupes et fixent un maximum pour chaque type de taux. Les quatre groupes sont composs comme suit :
G G
les quatre Metropolitan Assemblies et la Tema (groupe A) ; les 28 MMDA, soit les autres capitales rgionales (six), trois autres municipalits et 19 districts (dont Ga-Est et Ga-Ouest, situs en priphrie dAccra) (groupe B) ; 32 districts qui ont une population suprieure 10 000 habitants et infrieure 20 000 (groupe C) ; 73 districts ayant une population infrieure 10 000 habitants (groupe D).
Pour chaque catgorie, un taux maximum est fix pour les divers taxes et tarifs (tableau 33).
Tableau 33 Exemples de lignes directrices pour les taxes et tarifs (en cedis)
Classe de district/objet Groupe A Groupe B Groupe C Groupe D Priodicit
Rsidence 2e classe non value Entreprise classe A non value Stand de march Stationnement de taxi Document de transfert de proprit
Source : MLGRDE, January 2008 Guidelines.
25 1 000 20 0,4 30
10 600 15 0,4 25
5 300 10 0,4 15
3 200 10 0,4 10
Annuelle Annuelle Mensuelle Journalire Ponctuelle
Les districts peroivent de nombreuses redevances (fees), par exemple sur les levages de volailles (montant variable selon la taille), sur les institutions financires (par tablissement), sur les activits dtat civil (mariages), sur les enterrements, sur les permis de construire (montant fixe ou au mtre carr), sur la fermeture des rues pour des crmonies, et ainsi de suite. Ainsi, la Fee Fixing Resolution de Agona West pour 2009 compte 365 redevances. Le tableau 34 propose un rsum de la situation.
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Tableau 34 Autonomie fiscale des MMDA

Taxes Pouvoir de fixation des taux/plafonds Pouvoir de fixation des bases Collecte
Rates
MMDA et tat (taux plafonds et guidelines) tat MMDA et tat (taux plafonds et guidelines) MMDA et tat (taux plafonds et guidelines)
MMDA mais rgles dictes par le LG Act et par ltat (rgles gnrales de valorisation) MMDA MMDA
MMDA
Taxes foncires Droits et amendes
MMDA MMDA
Licences
MMDA
MMDA
Source : Government of Ghana and Development Partners (2007), tableau 9.
4.5.2. Questions relatives la fiscalit locale et lautonomie fiscale des MMDA

(1) En 2009, le Ghana ne connat pas de cas dimpts partags entre ltat et les
collectivits locales, lexception des redevances sur les ressources naturelles. Tous les impts locaux sont donc exclusifs.
(2) Les tarifs et taux fixs par les MMDA doivent en gnral se situer dans les limites
fixes par le gouvernement central ( guidelines ), limites qui dpendent de la catgorie dans laquelle est classe la MMDA (catgorie 1 : Metropolitan ; catgorie 2 : Municipal ; catgorie 3 : Urban Area ; et catgorie 4 : Rural DA). Dans les faits, il semble que ces guidelines sont, soit ignores par les MMDA, qui les considrent comme obsoltes (une bonne partie nayant pas t actualise depuis 1991), soit dcrites comme impratives et effectives. Certains de nos interlocuteurs nous ont cependant prsent ces guidelines comme un outil indispensable, la fois parce quelles servent de rfrence routinise pour des collectivits peu dsireuses ou peu capables de remettre en cause la structure des tarifs des guidelines et parce quelles protgent les contribuables locaux de toute irresponsabilit fiscale locale.
(3) Les ressources internes ne couvrent pas les dpenses rcurrentes. En 2007, le
constat statistique en a t esquiss par le gouvernement du Ghana et ses partenaires (Banque mondiale, 2007) pour les annes 2004 et 2005 sans que la
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AFD /Juillet 2011
dmonstration ne soit totalement convaincante, faute disoler avec prcision les charges rcurrentes. Lanalyse du rapport entre les ressources internes des MMDA et les ressources de transfert donne cependant quelque vraisemblance au constat, de mme que lutilisation des fonds du DACF (infra ).
(4) Le pourcentage des IGF dans les ressources totales des MMDA ne sest que trs
faiblement accru dans les annes rcentes, puisquil est pass de 16 18 % de 2004 2005 et reste ce niveau en 2007.
(5) On peut faire lhypothse que les MMDA nont pas mobilis tout le potentiel
fiscal dont elles disposent. Cela concerne tout particulirement les rates , pour des raisons telles que le manque de rvaluation rgulire des valeurs foncires, labsence de personnels comptents, les cots dadministration levs et labsence de contrle des DA sur les activits du Land Valuation Board (Government of Ghana and Development Partners, 2007, p. 52).
(6) Lincitation donne par ltat accrotre les ressources internes au travers de
mcanismes de dotations est particulirement modeste. Le critre de ractivit ( Responsiveness ) est faiblement pondr dans la formule du DACF (infra ).
(7) Comme la plupart des services publics locaux sont offerts par les services
dconcentrs de ltat, les MMDA ne peroivent que relativement peu de redevances pour services rendus ( User Fees and Charges ).
(8) Au total, les dficiences pointes par la Banque mondiale (2007) en matire de
mobilisation du potentiel fiscal local semblent rejoindre nos propres observations sur le terrain : la mobilisation fiscale locale est faible, le cadre lgal obsolte, faute de rvisions frquentes, et le dispositif administratif de gestion de la chane des oprations fiscales trs insuffisant. Le lien des MMDA avec le contribuable local est distendu, tout comme le lien entre les redevances et les services rendus. Le systme de transfert napporte gure dincitation au changement en la matire, pas plus que ltat ne considre comme prioritaire une amlioration de la collecte de limpt.
(9) Les propositions faites dans le rapport de la Banque mondiale (2007) restent
dactualit :
G
revoir les guidelines des rates, qui datent de 2001, et introduire une certaine flexibilit locale dans la fixation des taux et dans les rgles dvaluation des bases ; concernant les taxes foncires et lusage du sol, donner la MMDA le droit de lusage du sol ainsi que le droit de participer ltablissement des guidelines en la matire ; concernant le recouvrement des redevances, des amendes et les licences, donner aux MMDA la possibilit de recourir aux services fiscaux de ltat.
227
4.6. Les dotations et subventions de ltat aux collectivits locales

Les transferts financiers peuvent provenir, soit de ltat, soit de bailleurs internationaux. Nous ne prsentons pas les transferts (sur projets essentiellement) provenant des bailleurs (Donor Partners DP) ni les aides (annulation de dettes) reues de la Banque mondiale et du FMI dans le cadre du de la procdure pour les pays pauvres trs endetts (PPTE ou HIPC en anglais pour Heavily Indebted Poor Countries ) [ 57 ] . Les transferts en provenance de ltat se font sous la forme de prise en charge directe par celui-ci de dpenses bnficiant aux collectivits locales (transferts destins au paiement de salaires notamment) et sous la forme de transferts financiers directs. Le pays pratique un Revenue sharing constitutionnalis pour la part correspondant aux 5 % des recettes totales de ltat inscrite dans la Constitution et dun Revenue sharing sur une base annuelle pour les 2,5 % additionnels mis en place depuis 2008 par le budget annuel de ltat. La rationalit densemble du dispositif de relations financires entre ltat et les MMDA peut tre reconstitue de la faon suivante : la contribution des ministres aux dpenses des MMDA ntant soumise aucune conditionnalit particulire (sauf dans le cas o la dpense prise en charge par ltat est explicitement dfinie [salaires par exemple]), ceux-ci financent de facto surtout les dpenses de fonctionnement (ou rcurrentes) en complment des ressources internes (IGF). Les autres transferts financiers (DACF et DDF) sont rservs aux dpenses de dveloppement .
4.6.1. Transferts indirects

Certains transferts indirects impliquent la prise en charge par ltat de dpenses ralises dans les MMDA. Il sagit en premier lieu des salaires dun nombre substantiel demploys de ltat central mais recruts et travaillant dans les MMDA. Le dispositif est en place depuis 1995. Les MMDA peuvent par ailleurs obtenir une augmentation du nombre demploys fournis par ltat central en deux tapes : 1) elles soumettent une demande la Civil Service Commission qui statue sur lopportunit dune telle augmentation ; 2) si laugmentation est juge recevable, elles doivent alors obtenir laval du ministre des Finances. Celui-ci refuse souvent cette augmentation et il existe donc frquemment un cart entre le nombre approuv de postes de fonctionnaires centraux employs
[ 57 ] Les fonds PPTE en direction des MMDA ne sont pas t examins en dtail ici. Nous renvoyons sur ce point au jugement, assez ngatif, de la Banque mondiale (2007, pp. 60-61).
228
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dans les MMDA et le nombre effectivement financ. Les MMDA peuvent galement embaucher du personnel quelles rmunrent selon leur chelle salariale. Chaque MMDA fixe sa propre chelle mais, dans la pratique, celle-ci est apparemment similaire celle de ltat central. Cette prise en charge par les crdits budgtaires de ltat peut concerner dautres types de dpenses. Ainsi en 2002, des achats ont t faits au niveau central et des transferts en quipement consentis aux MMDA (camions pour lassainissement par exemple) en lieu et place de transferts en argent.
4.6.2. Transferts financiers directs : DACF et DDF

Le LG Act de 1993 garantit que les districts puissent disposer de ressources financires suffisantes pour exercer les fonctions qui leur sont dvolues. La Constitution de 1992 le prvoit explicitement (article 252-2), qui oblige le Parlement rserver chaque anne 5 % au moins des ressources totales au bnfice des MMDA pour leur dveloppement, ce que le District Assemblies Common Fund Act de 1993 (455) a organis en pratique. Ce texte cre une nouvelle entit administrative dpendante du gouvernement central et charge de la gestion du DACF. Un autre type de transfert financier de ltat aux districts a t mis en place en 2009, le DDF.
Le DACF
Le DACF est une subvention conditionnelle : lemploi des fonds est rserv aux dpenses de dveloppement (en pratique, des dpenses dinvestissement). Lutilisation des fonds est encadre par des guidelines prpares annuellement par le MLGRDE et approuves par le Parlement. Les fonds ne sont dbloqus que si des projets de dveloppement sont soumis ladministration centrale du DACF et si les projets sont inclus dans le programme annuel du Bureau national du DACF (Annual Action Plans and Budgets ). Enfin, les districts sont tenus de faire parvenir mensuellement la mme administration des informations sur lutilisation des fonds. Les MMDA doivent adopter un budget de dveloppement dont les lments seuls peuvent tre ligibles un financement par les fonds du DACF. Ce budget est transmis au RCC qui sassure en outre que les projets sont conformes aux priorits nationales ( Ghana Poverty Reduction Strategy ). Le financement DACF est donc soumis une double conditionnalit. La base du DACF est dfinie comme le pourcentage dune somme agrge de ressources dtat selon les termes suivants : all revenue collected by or accruing to the central government other than foreign loans, grants, non-tax revenues and revenues already collected by or for the District Assemblies ( Act 455). En 2009, les principaux
229
lments pris en compte dans la base des 7,5 % allous correspondent aux montants perus au titre des impts sur le revenu (IRS), des droits de douanes et des deux tiers de la taxe sur la valeur ajoute (TVA). En effet, sur les 15 points de TVA, seuls dix sont utiliss pour constituer la base du DACF, les cinq autres tant affects au financement de dpenses ducatives et de sant (2,5 points respectivement via le Ghana Education Trust Fund et le National Insurance Health Scheme). La base de calcul du DACF se fonde sur les recettes fiscales effectivement perues par ltat et non sur celles prvues au budget. Les versements se font trimestriellement, terme chu. Ainsi, le versement pour janvier-mars a lieu en avril et donc le dernier versement de lanne t se fait en t+1. En 2009, la formule de rpartition du DACF est la suivante : un premier partage est effectu entre un fonds dit rserv (Reserve Fund) (15 %) et un fonds non rserv (85 %). Le fonds rserv se dcompose comme suit :
G
G G
six points de pourcentage sont rpartis galement entre les 230 circonscriptions parlementaires. Une partie de ces 6 % (50 % au plus) peut servir financer des projets grs et valus localement. Ces fonds sont grs pour le compte des parlementaires par la MMDA o se situe leur circonscription (do les interactions entre MP et MMDA voques prcdemment) ; 1,5 point est affect aux dix RCC selon la formule suivante : la moiti est rpartie de faon galitaire entre les dix et lautre moiti est fonction du nombre de districts couverts ; 2 points sont utiliss la discrtion du ministre ; 0,5 point est utilis par ladministration du DACF pour une partie de ses dpenses de gestion, lautre tant supporte par le budget gnral de ltat ; 5 points sont consacrs au financement du DDF (infra ) ; cest la contrepartie nationale aux apports des donateurs partenaires.
Le fonds non rserv se dcompose comme suit :

G
G G
1 point de pourcentage de lintgralit de ce montant est dduit la source pour financer des activits de formation des membres des DA ; 35 points sont verss au fonds de lutte contre le chmage des jeunes. Les montants rservs pour lemploi des jeunes ne transitent pas par les MMDA mais sont verss au ministre du Travail. Ces fonds ne figurent donc pas dans les budgets des assembles ; 2 points sont affects aux dpenses en faveur des personnes handicapes ; 1 point peut tre utilis pour lutter contre le VIH/sida et contre la malaria, raison dun demi-point chacun ;
230
AFD /Juillet 2011
61 points (voire 62 si les deux demi-points prcdents ne sont pas utiliss) servent financer dautres projets de dveloppement conomique, de services sociaux, administratifs et environnementaux (drainage, enlvement des ordures) des MMDA.
Cette part non rserve du DACF est redistribue entre les MMDA par application dune formule approuve annuellement par le Parlement. Elle a t diminue de 5 % en 2009 (passant de 90 85 %) pour permettre le versement par ltat ghanen des fonds de contrepartie au DDF (infra ). Le processus dcisionnel menant ltablissement de la distribution du DACF est le suivant :
G
G G
la direction du DACF soumet au gouvernement un document qui comprend usuellement trois scnarios de partage du DACF ; le Conseil des ministres choisit un des scnarios et le recommande au Parlement ; une commission parlementaire tudie le document et propose au Parlement un scnario, normalement celui du gouvernement qui est majoritaire cette commission ; le Parlement approuve par un vote la formule de distribution du DACF pour une anne budgtaire donne.
Selon la direction du DACF, les commentaires formuls lors de ltude de la formule influencent les changements long terme, tels que le retrait de lun ou lautre critre de la formule [ 58 ]. Pour tablir la formule, on doit donc :
G G G
dresser la liste des critres de rpartition et de leurs indicateurs ; donner un poids chaque critre ; mesurer les divers indicateurs.
La rpartition entre les MMDA des 61 (ou 62) points de pourcentage de la part non rserve du DACF a t effectue au cours de la priode 2005-2009 en retenant les quatre critres suivants (tableau 35) [ 59 ] :
G
le traitement gal des MMDA quelle que soit leur taille. Autrement dit, lattribution dun montant forfaitaire gal pour chaque MMDA [ 60 ] ;
[ 58 ] Les relevs des travaux du comit parlementaire qui tudie la proposition de transfert provenant du gouvernement sont utiles sur le long terme ; ils nourrissent la rflexion quant la modification des paramtres de rpartition du DACF. [ 59 ] Une part non rserve (dont le poids variait annuellement) tait autrefois consacre lattribution de fonds pour lassainissement et ce, uniquement pour les entits de type Metropolitan et Municipal. Ce nest plus le cas aujourdhui. [ 60 ] On notera que le critre de traitement gal des MMDA quelle que soit leur taille aboutit une allocation par personne diffrente selon la taille du MMDA. Les habitants des petites villes sont mathmatiquement favoriss par un tel systme.
231
G G G
G G G G
la densit de population (indicateur de pression sur les besoins financiers ) [ 61 ] ; lamlioration de leffort fiscal (indicateur de performance) [ 62 ] ; le besoin financier dont les indicateurs (eux-mmes pondrs voir lencadr 13) sont les suivants : ducation (nombre dcoles et ratio lves/enseignant) ; sant (nombre dtablissements et ratios population/mdecin et population/infirmire) ; pourcentage de voirie goudronne ou pave dans le kilomtrage total de voirie ; pourcentage de la population accdant au service de leau.
Tableau 35 Poids des quatre indicateurs du besoin financier , part non rserve, DACF, 2005 2009
2005 2006 2007 2008 2009
Traitement gal des MMDA Besoins Densit de population Amlioration de leffort fiscal
Source : soumission annuelle du DACF au Parlement.
60 35 2 3
50 40 5 5
50 40 5 5
50 40 6 4
50 40 6 4
Lapplication de lensemble de ces critres aboutit une distribution des 62 % du DACF, proportionnelle (rationne) aux populations et leffort fiscal des collectivits. On notera que lvolution des pondrations au fil du temps a permis une prise en compte un peu plus importante des besoins (+ 9 points, qui se dcomposent en 5 points pour les besoins et 4 points pour la densit) et de leffort fiscal (+ 1 point), au dtriment du critre, politiquement incontournable en dbut de priode, dgalit de traitement des MMDA (- 10 points). Mais au total, le barme reste fondamentalement trs conservateur, territorialement parlant, puisque les critres de besoin et deffort fiscal sont somme toute modestes.
[ 61 ] Pour une MMDA spcifique, le ratio est le suivant : la densit de sa population en 2000 sur la somme de lensemble des densits. Le ratio pour Accra (chiffres arrondis une dcimale) est de 4 726,3/40 127,5 = 0,1178. Acra reoit donc 11,78 % du montant vers en vertu de ce critre. [ 62 ] Lindicateur deffort fiscal pour une MMDA spcifique est le ratio suivant : laugmentation en pourcentage de ses recettes (IGF) entre deux annes (entre 2007 et 2009 pour 2009 par exemple) sur la somme de tous les pourcentages. On obtient pour Accra (chiffres arrondis une dcimale) 321,4/10 3521 = 0,0031. Donc Accra reoit 3,15 % du montant vers. noter qu dfaut de disposer de donnes plus rcentes, le calcul est effectu pour lanne de rfrence 2001.
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Encadr 13 Lindicateur du besoin financier

En 2009, la formule utilise pour calculer lindicateur des besoins retient les critres et les poids suivants : le nombre dcoles : 5 points de pourcentage (sur 40) ; le ratio lves/enseignant : 6 points ; le nombre dtablissements de sant : 6 points ; le ratio population/mdecin : 8 points ; le ratio population/infirmire : 8 points ; le pourcentage de la population desservie par leau : 7 points. La formule utilise la population de lanne 2000 ; les donnes relatives la sant et lducation sont fournies par les ministres. Lorsque deux districts sont crs partir dun district existant, on divise galement la population de lancien district entre les deux. Les ministres fournissent alors les informations pour les nouveaux districts. Concrtement, on procde comme suit : Pour les trois indicateurs de sant et pour le nombre dcoles : (1) calcul du rapport entre le nombre dtablissements de sant, le nombre de mdecins, le nombre dinfirmires de la MMDA et le nombre total pour le pays de lindicateur pertinent. Cela donne par exemple pour Accra et les tablissements de sant, 44/1 782 tablissements, soit 0,02469136 ; (2) calcul du rapport entre les populations (la part de la population de la MMDA dans la population totale). Cela donne pour Accra 1 105 958/18 912 079, soit 0,05847892 ; (3) calcul de l indice de localisation (Location Quotient LQ), en divisant le premier ratio par le second (cela donne pour Accra : 0,42222662), et linverse de ce ratio (Accra : 2,36839636) ; (4) division de la valeur de 1/LQ par la somme de tous les 1/LQ pour toutes les MMDA, soit pour les cliniques 198,4957187 et donc pour Accra 0,01193173. On obtient la proportion du montant allou la sous-enveloppe sant/clinique quAccra reoit. Pour lindicateur du ratio lves/enseignant, on remplace la population par le nombre dinscrits lcole par MMDA. Pour le pourcentage de la population desservie par leau, on divise le pourcentage de la population ayant accs leau potable de chaque MMDA par la somme de ces pourcentages. Cela donne pour Accra 51,33/9 333,7, soit 0,00549943. Puis on effectue les mmes calculs que pour les indicateurs de sant avec la population. Cela donne pour Accra une part de 0,04909948.
233
Une fois la dcision de financement acquise, la rgularit du calendrier de versement des acomptes du DACF nest pas pour autant absolument garantie. Cela semble dpendre de la situation macrobudgtaire de ltat ghanen. Le calendrier habituel prvoit le versement dun premier acompte trimestriel en avril, de sorte que le dernier acompte trimestriel est vers en t+1. Mais des retards peuvent se produire. Ainsi, le troisime versement pour 2009 na pas t fait faute de recettes nationales suffisantes mais il devrait intervenir en 2010, selon la direction du DACF, comme le versement du quatrime trimestre. Un problme similaire avait dj eu lieu en 2002, avec un paiement liss sur cinq ans. Il convient de noter que lensemble des budgets des ministres a t rduit en 2009.
Le DDF
Le District Development Facility a t mis en place en 2009 pour promouvoir le dveloppement conomique en facilitant le financement des investissements publics. Son enveloppe est finance hauteur de 5 % par le DACF et, pour le reste, par un ensemble de bailleurs internationaux (ACDI, AFD, DANIDA et KfW). Signalons en tout premier lieu que leffet mcanique de ce fonds va tre de rduire (de 5 %) le montant du DACF vers directement aux MMDA partir de 2010. Le DDF est compos de trois types de dotations qui, en 2009, se rpartissaient conne suit : 40 % pour la dotation de base, 40 % pour la dotation lie la performance et 20 % pour la dotation lie lamlioration des comptences. La rpartition de ces dotations entre les MMDA est soumise un certain nombre de conditions. Si toutes les MMDA bnficient de la dotation lie lamlioration des comptences, seules les MMDA pouvant prtendre la dotation de base peuvent galement prtendre la dotation lie la performance. Les MMDA ne peuvent donc bnficier des trois dotations que sous des conditions restrictives. En 2009, 80 % du DDF ont donc t distribus selon une logique incitative partir de critres de rsultats que nous dtaillons infra .
(1) La dotation de base : cette dotation est rserve aux collectivits qui satisfont
six critres lis leurs modalits de fonctionnement. Sur les 138 districts existant en 2006 [ 63] et dont les dossiers ont fait lobjet dune analyse [ 64 ], seuls 50 [ 65 ] ont satisfait ces six conditions :
[ 63 ] On note que les nouveaux districts ns des districts de 2006 ayant droit des dotations de base et de per formance partagent galement avec leur district dorigine leur dotation calcule laide des donnes de 2006. [ 64 ] Les donnes faisant tat de la situation en 2006 pour les MMDA existant alors servent au calcul des fonds distribus en 2009. [ 65 ] Pour les 88 districts restants, la rpartition seffectue comme suit : 38 districts ont rempli cinq conditions, 33 districts ont rempli quatre conditions, dix districts ont rempli trois conditions, six districts ont rempli deux conditions et un district a rempli une condition.
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organiser le nombre de rencontres annuelles du conseil communal ( Assembly ) prvu par la loi (41 MMDA ne satisfont pas cette condition) ; G prparer et soumettre un compte administratif annuel (Statement of Account ) (41 MMDA ne satisfont pas cette condition) ; G ne sattirer aucun commentaire du Contrleur gnral sur des comportements frlant la malhonntet (38 MMDA ne satisfont pas cette condition) ;
G
mettre en place un comit de planification (DPCU) (30 MMDA ne satisfont pas cette condition) ; mettre en place les trois comits traitant les appels doffre (11 MMDA ne satisfont pas cette condition) ; prparer un plan annuel daction (5 MMDA ne satisfont pas cette condition).
Pour les MMDA y ayant droit, la dotation de base est rpartie hauteur de 40 % galitairement entre les districts ligibles, 50 % en fonction de la part de chaque district dans la population de 2007 [ 66 ] (population des districts ligibles) et 10 % en fonction de la part de chaque district dans la superficie des districts ligibles.
(2) La dotation lie la performance : les MMDA qui respectent les six critres prcdents et bnficient donc de la dotation de base peuvent galement prtendre la dotation de performance. La performance de ces MMDA est value laide de 60 indicateurs (dtaills par le guide de mise en place du DDF), regroups sous huit catgories principales (tableau 36). La dotation lie la performance est ensuite alloue la MMDA pouvant y prtendre selon la performance relative du district par rapport aux autres districts ligibles. On divise donc le score du district par la somme des scores des districts ligibles pour obtenir sa part de cette dotation.
[ 66 ] Produite par le Ghana Statistical Service.
235
Tableau 36 Indicateurs de performance des districts, DDF, 2009

Mesures de performance Score maximum/ part de chaque item en % dans le score total (100) Score moyen de la MMDA Score moyen/ score potentiel %
Gestion et organisation (Management and organisation) Transparence, ouverture, redevabilit (Transparency, Openness and Accountability) Systme de planification (Planning System) Gestion des ressources humaines (Human Resource Management) Relations avec les entits intra-districts (Relationship with Sub-district Structures) Gestion financire et vrification (Financial Management and Auditing) Capacit fiscale (Fiscal Capacity) Achats (Procurement)
Source : MLGRDE (2009, p. 10, tableau 1).
15
6,1
41
10 16 10
5,1 7 4,1
51 47 41
22
20 10 10
10,2 4 6,8
51 40 68
(3) La dotation lie lamlioration des comptences : cette dotation est rpartie
pour toutes les MMDA comme suit : 60 % sont octroys galitairement chacun des 170 districts et 40 % sont consacrs au financement dactions de formation gnrale offertes par le gouvernement central aux personnels des districts. Au total, seules 50 MMDA ont reu en 2009 les trois types de dotations voques, alors que les 88 autres nont reu que la dotation damlioration des comptences (tableau 37). Le taux de satisfaction des conditions varie de faon importante entre les rgions.
236
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Tableau 37
Nombre de collectivits ayant satisfait aux conditions du DDF pour lobtention de la dotation de base et ayant donc accs la dotation de performance, 2009*
Nombre de MMDA dans la rgion Nombre de MMDA ayant satisfait aux conditions minimales % de MMDA satisfaisant aux conditions
Rgion
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Ashanti Brong Ahafo Central Eastern Greater Accra Northern Upper East Upper West Volta Western Total
21 19 13 17 6 18 8 8 15 13 138
9 10 2 7 0 6 4 4 5 3 50
43 53 15 41 0 33 50 50 33 23 36
* Rappelons que toutes les MMDA ont accs la dotation damlioration des comptences. Source : MLGRDE (2009, p. 5, tableau 2).
Signalons pour finir que les poids affects aux trois dotations seront modifis en 2010 et passeront respectivement 38, 50 et 12 %, marquant ainsi la volont daccentuer la priorit mise sur le renforcement des capacits locales et sur la performance et ce, au dtriment dune dotation de base dpourvue de caractre incitatif.
4.6.3. Questions relatives aux transferts financiers de ltat aux MMDA

(1) Si on laisse de ct le point (capital) des transferts indirects, qui ne sont que la
traduction financire de la dmarcation claire entre dconcentration et dcentralisation, les dispositifs de transferts directs entre ltat ghanen et les MMDA apparaissent clairs, relativement transparents et, dans le cas du DDF, mme novateurs dans leur volont affiche de leur assigner des objectifs incitatifs. La Banque mondiale semble partager le mme jugement densemble, qui a attribu ce systme de transferts la note A (sur une chelle de qualit dcroissante de A D) pour la transparence des dispositifs, mais la note D pour le respect du calendrier
237
des versements, pour linformation donne aux MMDA sur le montant de leurs dotations et pour la qualit de la consolidation entre les finances locales et les finances de ltat (Banque mondiale, 2007, p. 55).
(2) Concernant le DACF une subvention rserve aux dpenses de dveloppement

une question importante se pose : comment sopre de fait la distinction entre les dpenses de fonctionnement et les dpenses dinvestissement ? Plusieurs de nos interlocuteurs ont voqu le cas de dpenses subventionnes dans le cadre du DACF mais manifestement proches de dpenses de fonctionnement rcurrentes. Ainsi, les dpenses pour un programme demploi des jeunes ont t prsentes comme an investment in the future of Ghana ; on trouve aussi des dpenses en carburant pour faire fonctionner des quipements (camions) qui ont pu tre prsentes comme des dpenses de dveloppement donc ligibles au DACF. Cette pratique, dont on na pu apprcier la porte densemble, est dnonce par le Ghana Audit Service (GAS). Il y a tout le moins une certaine incohrence entre les pratiques (lgitimes) du DACF, qui veut voir les investissements en capital des MMDA gnrer des services, et celle (lgitime aussi) du GAS, qui note que la loi prescrit certaines utilisations des fonds et pas dautres. Cela soulve le point plus fondamental de labsence dune dotation gnrale de fonctionnement pour les MMDA.
(3) Faute dvaluation des cots, il ny a pas de relation prcise entre le montant du
DACF et les cots engendrs par les dpenses dinvestissement pour la fourniture des services lis aux comptences transfres. Le passage de 5 7,5 % des ressources publiques consacres au DACF se justifie sans doute par llvation des cots mais sans que ceux-ci ne soient prcisment valus.
(4) Les montants transfrs aux MMDA diffrent parfois, dans une fourchette de 10 %
selon les sources. Cela peut sexpliquer par le fait que certaines sources considrent les transferts bruts quand dautres voquent les transferts nets. Il arrive en effet que la valeur des fournitures directes aux MMDA de la part de certains ministres soit soustraite des montants bruts des dotations ( livraisons de camions, de tracteurs, dappareils de TV, etc.). Enfin, la comptabilisation des dotations est loin dtre uniforme dune MMDA lautre (Banque mondiale, 2007, pp. 55-100).
(5) Les critres de rpartition du DACF ne sont pas non plus labri de toute critique.
On peine ainsi trouver la trace de considrations dquit. Par ailleurs, les critres de besoins actuellement en usage peuvent introduire des incitations perverses, puisque une MMDA qui fournit le service sera de moins en moins incite progresser dans la mesure o elle sera de moins en moins subventionne ce titre. On peut se demander si le renouvellement de ces indicateurs de besoins
238
AFD /Juillet 2011
ne serait pas opportun (on cite souvent le taux dalphabtisation, la sant publique...). Ensuite, le critre de responsiveness destin inciter davantage de mobilisation des ressources locales est trop faiblement pondr pour avoir une influence notable. La prise en compte de la densit (plus elle est leve, plus la dotation par tte est forte) pose un problme empirique, dans la mesure o on ne sait pas si la courbe des cots de fourniture des services locaux est continment dcroissante ou prsente un profil en U.
(6) Laffectation trs troite de la majorit des sommes reues au titre du DACF
des emplois trs finement spcifis contraste avec la faiblesse de la part dont lusage local est discrtionnaire. Le DACF est micro-affect, ce qui en facilite en principe le contrle mais en accentue la rigidit et en rduit lefficacit surtout quand des interventions discrtionnaires des services dconcentrs de ltat conduisent utiliser les fonds du DACF leurs fins propres . Dans la pratique, le DACF est donc loin dune subvention globale, laissant des espaces de choix budgtaires aux MMDA autonomes.
(7) Le calendrier des documents fournir pour le DACF nest pas cal sur celui des
oprations budgtaires des MMDA. Le calendrier de la planification des oprations dinvestissement, qui commande le dossier DACF dposer au RCC, doit prcder de beaucoup celui des oprations courantes ; or, les deux budgets sont lis.
(8) Le calendrier des versements du DACF est erratique et ne permet pas de scuriser
les plans de financement des quipements dans les MMDA. Pour certaines collectivits, le recours (marginal) lemprunt est la consquence de ces incertitudes de calendrier.
(9) Enfin, les premiers rsultats du DDF font apparatre la trs forte slectivit des
critres mis en place. Une simulation effectue sur lanne 2006 rvle ainsi que moins du tiers des MMDA taient ligibles aux trois sous-dotations du DDF et que les deux tiers restants nont reu que la dotation damlioration des comptences, soit 20 % du total. Comme par ailleurs la part de cette dernire est appele diminuer au fil du temps (elle ne reprsente plus que 12 % en 2010), on sinterroge sur le ralisme de cette trajectoire. La pression mise sur les collectivits pour quelles satisfassent rapidement les objectifs de renforcement des comptences et de performance est-elle raisonnable ? Avoir trop dexigences en matire dincitations ne serait-il pas de nature concentrer le bnfice du DDF sur un petit nombre de collectivits, au risque finalement de laisser de ct les collectivits les plus en retard ?
(10) Le DACF comme le DDF sont censs couvrir des dpenses dinvestissement.
ce titre, la question de leur superposition et, par l mme, de la cohrence de lensemble du systme de transferts peut tre pose.
239
4.7. Les donnes statistiques de dpenses et recettes locales

Les quelques donnes statistiques commentes ci-aprs visent fournir des ordres de grandeur du poids et de la structure des dpenses et des recettes des collectivits locales au Ghana ainsi que de la place des transferts de ltat. Certaines prcisions pralables lexercice de prsentation et dinterprtation des donnes sont indispensables. Dabord, la confusion entre dcentralisation et dconcentration rend la dlimitation statistique des dpenses relatives de lune ou lautre trs fragile. Par ailleurs, la dcomposition entre dpenses de fonctionnement et dpenses dquipement est galement fragile, en raison de limprcision des dpenses locales prises en charge par ltat et des rgles de subventionnement du DACF. En outre, il nexiste pas de dcomposition des dpenses locales par fonction. Enfin, les informations obtenues lors de la mission concernent les recettes des MMDA pour 2006 et 2007 : nous ne pourrons donc pas traiter sparment des MDA cres en 2008.
Poids des dpenses et recettes publiques locales au Ghana

Les dpenses totales du secteur public ghanen reprsentaient 25,9 % du PIB en 2005 et les prlvements obligatoires 22,1 % [ 67 ]. Le poids total des dpenses et des recettes publiques est apparemment rest constant jusquen 2009, un niveau proche de 27 % du PIB pour les premires et de 22 % pour les secondes. Dans cet ensemble, les dpenses des MMDA reprsentent 6,2 % des dpenses publiques totales en 2005 (6,2 % en 2004), soit 1,6 % du PIB ( Government of Ghana and Development Partners , 2007). Les recettes des MMDA correspondent 5,3 % des recettes publiques totales en 2005 (6,0 % en 2004). Lcart entre ressources publiques internes et dpenses publiques soit 0,2 % du PIB en 2005 est combl par les bailleurs internationaux. La structure des dpenses fait apparatre un poids considrable des dpenses dinvestissement. Cette particularit semble pouvoir sexpliquer par le partage (non mesur prcisment) entre dpenses de fonctionnement prises en charge par ltat et dpenses locales de fonctionnement. Comme il y a lieu de supposer quune part de ces dernires est galement prise en charge par ltat, la part des dpenses dinvestissement en est majore [ 68 ]. Cette caractristique est prenne : en 1996 dj, les dpenses en capital reprsentaient 69 % des dpenses locales et ont mme atteint
[ 67 ] Government of Ghana and Development Partners (2007). Ce rapport se base sur ltude de Shah, 2006. Pour la mme anne, lOCDE retient les chiffres de respectivement 27,8 et 19,4 %. [ 68] Des discussions avec des reprsentants du DACF et du MLGRDE nous montrent que la dfinition dinvestissement peut tre large.
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78 % en 2004. La faiblesse des dpenses en salaires reflte symtriquement une prise en charge par ltat ainsi que, sans doute, la faiblesse de la dcentralisation effective des responsabilits et/ou le faible niveau de fourniture des services.
Figure 15
Structure des dpenses publiques locales (MMDA), 2007

13 % 14 % 73 %
Investissement Salaires Dpenses diverses
Source : calculs des auteurs daprs des donnes du MLGRDE.
Les recettes moyennes totales par habitant des MMDA sont de 9 cedis en 2007 ce qui quivaut environ 1,2 % du PIB en 2007 [ 69 ], un chiffre cohrent avec les donnes rapportes ci dessus. Ce montant diminue avec la taille de la population des MMDA : le montant moyen non pondr est de 18 cedis pour le quintile des plus petites municipalits et de 8 cedis pour celui des plus grandes. Cela reflte la fois le poids des transferts (tableau 38) dans les recettes des MMDA et le poids du critre dgalit dans la formule du DACF : un tel critre avantage les plus petites MMDA sur une base par habitant. En 2007, les MMDA tirent 82 % de leurs ressources totales des transferts reus du gouvernement du Ghana. Ce chiffre est similaire celui de 2004 (84 %) et de 2006 (83 %). La trs lgre tendance la baisse sexplique en partie par des actions pilotes dans quelques MMDA pour amliorer la perception des impts locaux. Le tableau 38 prsente les rsultats obtenus si lon trie les 138 MMDA de 2007 selon leur population, de la plus petite (South Dayi, 42 527 habitants) la plus grande (Accra, 2 233 865 habitants), et quon les regroupe par quintile.
[ 69] PIB = 18 milliards de cedis en 2007, soit prs de 12 milliards deuros. Voir : http ://www.statsghana.gov.gh/docfi les/GDP/GPD-Real,Nominal,Growth%20Rates%20and%20Percentage%20Contribution%20of%20the %20various%20sectors%20of%20the%20economy(2006-2008).pdf
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Tableau 38 Part des transferts financiers directs (hors dons) dans les recettes totales des MMDA, 2007
Quintile par taille de population Part des transferts financiers (en %)
Source : calculs des auteurs daprs les statistiques du MLGRDE.
1 93
2 91
3 88
4 85
5 74
Un traitement statistique effectu partir de donnes regroupes par MMDA selon leur statut lgal conduirait un rsultat similaire, les grandes MMDA tant des Metropolita n ou des Municipal Assemblies . Ainsi, pour les trois plus grandes villes en termes de population, la part en pourcentage des transferts dans les recettes totales dAccra est de 59 %, contre 68 % pour Kumasi et 47 % pour Tema. La part des transferts dans les recettes totales des MMDA varie galement selon les rgions (tableau 39). On constate que le taux de dpendance financire des MMDA mesur comme la part des revenus de transferts dans les recettes totales semble crotre avec le taux de pauvret et dcrotre avec le revenu moyen. Le coefficient de corrlation entre pauvret et dpendance sur les revenus de transferts est de 0,71 alors que celui entre part des transferts et revenu per habitant est de -0,92. Il y a donc une dimension prquative ( de facto mais non explicitement indique dans les textes pertinents), du moins en termes de ressources locales potentielles dans les transferts totaux aux MMDA.
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Tableau 39 Part des ressources de transferts dans les ressources totales des MMDA par RCC, selon lindice de pauvret et le revenu par tte
Part des revenus des MMDA provenant de transferts (%) Pauvret (%) Revenu annuel par habitant (cedis)
Accra Eastern Ashanti Brong Ahafo Upper West Western Volta Central Northern Upper East
60 82 78 87 94 75 92 88 96 96
12 15 20 29 88 18 31 20 52 70
2 907 1 794 1 967 1 614 901 1 924 1 514 1 810 1 529 1 066
Source : calculs des auteurs daprs des donnes du MLGRDE (2007b).
La structure interne des transferts totaux reus par les MMDA en 2007 est prsente la figure 16. On constate que le DACF est la principale source de transfert. La somme des transferts financs sur ressources internes est de 58 % (44+11+3). Le transfert du gouvernement ( Gouv Ghana ) correspond au montant vers par ltat central pour paiement des salaires des employs municipaux rmunrs directement. Ces parts en pourcentage sont similaires celles de 2004 : 52 % du DACF, 10 % pour les salaires, 27 % au titre de linitiative PPTE et 11 % pour les bailleurs ( Government of Ghana and Development Partners , 2007, p. 56, tableau 10).
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Figure 16
Structure des dotations reues par les MMDA, par types de dotations et par catgories de bailleurs, Ghana, 2007
17 % 11 %
DACF Bailleurs
25 %
44 %
Gouv. Ghana PPTE MP
3%
Note : MP = dotations des ministres. Source : calculs des auteurs daprs des donnes du MLGRDE.
La rpartition des ressources internes (IGF) en 2007 est prsente la figure 17. La plus importante source de revenus locaux internes est compose des tarifs et amendes. Ces tarifs incluent la fiscalit de type patente applique aux entreprises. La taxation du bti ( rates ) et les recettes des permis de construire et des paiements obtenus pour lexploitation des ressources ( stool land ) sont dimportance plus secondaire.
Figure 17
Structure des ressources internes des MMDA, Ghana, 2007
20 % 34 % 14 % 14 % 18 %
Frais et Amendes Divers Licences Permis et sol Impts proprit
Source : calculs des auteurs daprs des donnes du MLGRDE.
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Ces donnes sont similaires celles obtenues pour lanne 2005 (23 % pour les rates, 43 % pour la combinaison permis, sol, frais et amendes, 19 % pour les licences et 15 % pour divers ) ( Government of Ghana and Development Partners , 2007, p. 51, tableau 8). Notons ici que les recettes associes aux ressources naturelles (redevances minires pour lessentiel) sont concentres dans deux rgions : Western (50 %) et Ashanti (25 %) (Government of Ghana and Development Partners, 2007, ibid.) (Inanga et Osei-Wusu, 2004, p. 87, tableau 3).
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Chapitre 5
5
Rjane HUGOUNENQ, Yvon ROCABOY et Franois VAILLANCOURT
5.1. Histoire de la centralisation au Kenya, 1963-2010

son indpendance, le 12 dcembre 1963, le Kenya adopte une Constitution fdrale dite Majimbo [ 70 ], qui accorde une place importante aux rgions (au nombre de sept). Vritables collectivits locales (CL), ces rgions disposent alors dassembles lues au suffrage universel et de ressources financires. ct des rgions, le systme des institutions publiques territorialises de cette poque comprend un second niveau de gouvernement local les Local Authorities (LA ou communes). Comme dans bon nombre de pays africains, ces dernires ne sont cependant pas des structures qui datent de lindpendance mais sont des hritages de la priode coloniale [ 71 ]. Cette exprience dun tat fortement dcentralis, fruit dun compromis [ 72 ]. labor tout au long de la priode dite intrimaire (1960-1963) prcdant lindpendance,
[ 70 ] Jimbo signifie district ou rgion administrative en kiswahili. Majimbo signifie quil peut y en avoir une pluralit. [ 71 ] Les LA ont t riges tout au long de la priode coloniale en vritables collectivits locales pour faciliter ladministration du territoire. Le ministre des Gouvernements locaux est cr en 1928 afin den grer lextension. Il faut noter que contrairement celles des rgions, la structure des LA nest pas mentionne dans la Constitution de 1963. [ 72 ] Les forces en prsence la veille de lindpendance sont la KANU (Kenya African National Union Union nationale africaine du Kenya), la KADU (Kenyan African Democratic Union Union dmocratique africaine du Kenya) et lautorit coloniale britannique. La KANU regroupait les partis politiques locaux domins par les Kikuyus et les Luos et prnait, au nom de lunit nationale et de la lutte contre le nocolonialisme, une organisation centralise du territoire. Inversement, la KADU, forme par lensemble des partis politiques des ethnies minoritaires (dont les Kalenjins) se positionnait en faveur dune organisation dcentralise du pays, avec la constitution de rgions disposant dun contrle sur la terre et ce, afin dempcher lalliance Kikuyus-Luos de dominer les institutions nationales. Cette alliance tenta de faire valoir un droit territorial sur lensemble du domaine foncier, notamment dans la province de la Rift Valley o sont rassembls les principaux districts kalenjins (Bourmaud, 1988). Cet tat fdral appel de ses vux par la KADU et bas sur une forte demande ethnique a t baptis le Majimbo. De leur ct, les Britanniques ont soutenu la construction dun tat dcentralis. Stamp (1986) explique ce positionnement la fois par la croyance dans les bienfaits de cette forme dorganisation gouvernementale et par la volont de limiter le nationalisme et, par extension, les forces anticoloniales.
251
nest que de trs courte dure et, dune certaine faon, elle na jamais rellement fonctionn. Un an seulement aprs lindpendance, lopposition se rallie par dfaut au parti au pouvoir, ce qui permet Jomo Kenyatta, premier Prsident du Kenya indpendant, de mettre en place sans rsistance une Constitution rpublicaine (1964). Le Kenya devient une rpublique unitaire. Les rgions en tant que CL sont dissoutes et retrouvent le nom de provinces ainsi que les comptences qui taient les leurs pendant la priode coloniale (Bourmaud, 1988). Autrement dit, le Kenya retrouve lorganisation territoriale mise en place par les Britanniques tout au long de lpisode colonial : dune part, un systme dconcentr structur autour des provinces et, dautre part, un systme dcentralis compos de LA. La structure dconcentre provinciale sorganise cette priode autour de provinces, de districts, de divisions, de localisations et de sous-localisations. En dcembre 1964, la tutelle de cette structure est transfre du ministre de lIntrieur ( Ministry of Home Affairs) aux services du Prsident (Office of the President), ce dernier nommant directement, comme cest encore le cas aujourdhui, les Provincial Commissioners (PC ou prfets de rgion) et les District Commissioners (DC ou prfets dpartementaux). Lorganisation de cette administration provinciale et de ses divers niveaux (PC, DC, Division Officer , Chief, Assistant-Chief ), soit prs de 3 000 personnes, permet au Prsident de contrler quasi directement une bonne partie de la sphre politicoadministrative (Bourmaud, 1988). La structure des LA, de son ct, est rgie au sortir de lindpendance par le Local Government Act Regulation (1963) [ 73 ], qui reconnat deux niveaux de LA : le premier est celui des Municipal Councils , qui oprent au sein des zones urbaines, et des County Councils , qui recouvrent les zones rurales et dont la dlimitation se confond grosso modo avec celle du district. Ces collectivits de premier niveau sont divises en Area, Urban and Local Councils qui constituent le second niveau. La distinction entre ces deux niveaux disparatra au cours des annes 1970. Aujourdhui, il nen subsiste quun, compos des City Councils, Municipal Councils, Town Councils et County Councils (voir infra section 6.2). Ltendue des responsabilits et des ressources des LA ainsi que leur fonctionnement politico-administratif vont voluer tout au long des dcennies 1960 et 1970, dans le sens dune recentralisation. En effet, peu de temps avant lindpendance et ce, afin de contenir les mouvements anticolonialistes, les County Councils et les Municipal Councils se voient attribuer officiellement un nombre important de comptences [ 74 ]
[ 73 ] On trouve lorigine du projet de Code des collectivits locales de 1962, vot en 1963 sous le nom de Local Government Act Regulation, le Sessional Paper No 2 de 1961. [ 74 ] Parmi ces comptences, lducation primaire, avec la construction et lentretien des locaux et le paiement des salaires des enseignants ; la gestion des soins de sant ; lentretien des rseaux routiers secondaires, etc.
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ainsi que la possibilit de crer des emplois publics. Dans les faits cependant, les LA nexerceront ces attributions qu partir de 1964, la rgionalisation du dbut des annes 1960 ayant dans un premier temps clips ces niveaux infrieurs de collectivits. Aprs avoir supprim le niveau des rgions, le rgime Kenyatta commence par chercher revitaliser les LA afin de dynamiser lconomie en mobilisant la base. Le gouvernement met en place un systme de subventions et cre leur intention un impt local ( Graduated Personal Taxe [GPT] ou impt progressif sur le revenu) en complment dun impt national sur le revenu. Les LA peuvent galement prlever toute une panoplie dimpts locaux (Rates), de redevances ou de licences. Elles disposent cette poque dune relative autonomie de dcisions. Cet tat de fait est cependant moins le rsultat dune vritable volont du gouvernement central de partager le pouvoir quune tape dans la construction de lunit nationale laide dun tat fort, conformment au souhait du gouvernement Kenyatta. Les premires annes de lindpendance sont consacres organiser le contrle du centre, le local ntant pas, tout au moins au dbut, lobjet des priorits politiques (Bourmaud, 1988). Le fonctionnement des LA se rvle trs vite non viable financirement, en raison de limportance des charges quelles doivent supporter au regard des comptences quelles dtiennent mais aussi du fait des mesures prises unilatralement par le gouvernement (gratuit des soins de sant, augmentation des salaires des enseignants, etc.) et qui ont contribu grever leur budget. Nombre de ces collectivits, notamment les County Councils , sont la fin des annes 1960 et au dbut des annes 1970 en situation de quasi-banqueroute. Cest aussi lpoque du Harambee , une idologie promue par Kenyatta et visant encourager la participation directe de la population, au travers de dons en argent ou en nature, au financement dinfrastructures locales (coles, centres de sant) et ce, afin dimpulser la lutte contre lignorance, la pauvret et les maladies et, in fine , le dveloppement. Mais ce faisant, ce mouvement contribue la mise en uvre dinvestissements locaux (Njeru et Njoka, 2007) dont la collectivit ne peut par la suite assurer le fonctionnement. Face cette situation, mais aussi en raison dun projet politique centralisateur, le gouvernement met en uvre tout un ensemble de mesures visant limiter les comptences et les ressources des LA [ 75 ]. En 1965, la collecte des impts locaux, et notamment de la GPT, est transfre aux niveaux des provinces. En 1970, le Transfer of Function Act transfre au gouvernement central les responsabilits obligatoires des County Councils en matire dducation primaire, de sant publique ou encore de voirie, au travers des ministres reprsents dans ladministration dconcentre. Les County Councils perdent galement le contrle
[ 75 ] Pour nombre dauteurs, dont Bourmaud, la situation de quasi-banqueroute des LA est opportunment utilise par le gouvernement.
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de la GPT. Pour ce qui concerne les Municipal Councils , cest davantage en termes de ressources que de comptences que seffectue la remise en ordre. Ceux-ci se voient privs de la GPT en 1974, supprime et remplace par une taxe sur les ventes (Sales Tax) contrle par le centre. Par ailleurs, le montant des subventions alloues par ltat est fortement rduit. Au total, le systme mis en place entre lindpendance et le milieu des annes 1970 est centralis. Nombre de comptences et de ressources choient aux services ministriels localiss dans les provinces et les dpenses sont effectues au travers des lignes budgtaires ministrielles. En outre, lautonomie de dcision dont jouissaient ces collectivits sera elle aussi mise mal tout au long des annes 1960. Les LA vont, par leur arrangement politico-administratif, tre la fois sous la surveillance des services dconcentrs des provinces et du ministre des Gouvernements locaux ( Ministry of Local Government ). En effet, la recentralisation des pouvoirs revient galement au ministre des Gouvernements locaux, ce qui nest dailleurs pas sans poser de problme entre les structures dconcentres directement au service du Prsident et ce ministre. travers son reprsentant au niveau provincial, le ministre des Gouvernements locaux doit donner son accord sur la quasi-totalit des dcisions prises au niveau des CL (section 2.2). Il nomme directement le quart des conseillers et donne son avis sur le recrutement du personnel administratif : secrtaires gnraux ( Clerks ), comptables ( Treasurers ), etc. Lensemble des arrts (Bylaws ) pris au niveau local ainsi que les budgets sont contrls par le ministre des Gouvernements locaux. Enfin, les LA subissent galement directement le contrle des DC, hirarchiquement dpendant de l Office of the President , membre de droit des Municipal et County Councils . Le Kenya nchappe pas aux mouvements de contestation des rgimes politiques autoritaires et centraliss qui mergent dans les annes 1990, sous la pression de la socit civile et des bailleurs de fonds. Comme dans nombre de pays africains, les rformes impulses par la communaut internationale visent, entre autres, la fois dmocratiser le fonctionnement du systme politique et renforcer lefficacit du secteur public. Pour le premier point, cela sest traduit au niveau national par la rintroduction du multipartisme dans la Constitution [ 75 ] et, au niveau local, par la volont de susciter la participation de la socit civile llaboration de la demande de services publics. Pour le second point, cela sest traduit par limpulsion de rformes visant
[ 75 ] En 1982, la section 2A de la Constitution indiquait la suppression du multipartisme. Cette section disparat en 1992. Pour une discussion du rle de la socit civile et des bailleurs de fonds dans le processus de dmocratisation au Kenya, voir Kibwana (1998).
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promouvoir la dcentralisation budgtaire et fiscale. Au Kenya, ce nest cependant pas la question des arrangements politico-administratifs des LA et de leur subordination aux autorits centrales qui ont t abordes qui, pourtant, mettent en jeu la notion mme de responsabilit des LA et, par extension, celle de lefficacit dune organisation dcentralise mais uniquement celle des ressources disposition des LA.
Tableau 40 Quelques repres constitutionnels

1963
La Constitution de lindpendance : systme parlementaire classique calqu sur le modle britannique, avec un Premier ministre chef du gouvernement (Jomo Kenyatta) et un parlement bicamral (Chambre des reprsentants et Snat). La Constitution ne prvoit pas de poste de Prsident mais comporte un poste de nature crmoniale de Gouverneur gnral reprsentant de la monarchie britannique et agissant comme chef dtat. Introduction du systme Majimbo, de nature fdrale, qui comporte sept rgions disposant dune certaine autonomie, un systme judiciaire indpendant et une charte des droits des minorits. Modifications de la Constitution et transformation de la monarchie en rpublique. Le pouvoir excutif est confi un Prsident qui cumule tous les pouvoirs : chef de ltat, chef du gouvernement et chef des armes. Abolition du systme Majimbo et donc centralisation du pouvoir et passage un parlement unicamral, avec la dissolution du Snat en 1967. Priode de rgime de parti unique partir de 1982, qui prvoit un maximum de deux mandats prsidentiels de cinq ans. Processus de rforme constitutionnelle : une nouvelle Constitution (Bomas Draft puis Wako Bill) est propose en 2005 par lAttorney General (Procureur gnral de la Rpublique) et rejete par un rfrendum populaire en novembre de la mme anne. Aprs les meutes de 2007, une nouvelle Constitution est propose par un comit dexperts en 2009 et sera soumise un rfrendum en 2010. Adoption par rfrendum de la nouvelle Constitution, avec une majorit de 66,9 % de votes favorables. Ce texte entre en vigueur le 27 aot 2010 mais son application sera progressive, selon les modalits de transition qui y sont prvues.
1964-1997
1998-2009
4 aot 2010
Source : auteurs.
En 1995, le Kenya Local Government Reform Program (KLGRP ou programme de rforme des collectivits locales), pilot par le ministre des Gouvernements locaux en lien avec les bailleurs de fonds, est conu pour tenter daccrotre les ressources financires des communes, de favoriser la participation des citoyens la vie de la cit et damliorer la fiabilit de linformation budgtaire et comptable. Le KLGRP sest notamment concrtis par la mise en place en 1999 du Local Authority Transfer
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Fund (LATF ou Fonds de transfert aux collectivits locales) qui a redonn aux communes une marge de manuvre financire (section 6.6). En 2002, dans le cadre de ce programme, le Local Authority Service Delivery Action Plan (LASDAP ou Plan daction pour la fourniture de services dans les collectivits locales) est cr. Il a pour objet dinciter les citoyens participer davantage au processus de prise de dcisions collectives, en particulier lorsquil concerne la production de services publics locaux. Conformment au LASDAP, les investissements financs par le LATF doivent au pralable tre discuts lors de runions publiques et classs par ordre de priorit au regard de lenveloppe financire disponible. Lexistence de ce plan est lune des conditions de lattribution de lenveloppe Performance du LATF. Enfin, le Local Authorities Integrated Financial Operations and Management System (LAIFOMS ou systme intgr pour la gestion et les oprations financires des LA) est mis en place. Il sagit dune application informatique dont lobjectif est damliorer et dharmoniser la procdure de prparation et dexcution du budget.
La cration du LATF permet certes aux LA de disposer de davantage de fonds, mais sans quelles puissent pour autant en user leur guise. La tutelle du ministre des Gouvernements locaux demeure, travers llaboration de rgles limitant strictement la libert des LA en matire budgtaire. Le systme, dj relativement opaque, se complexifie avec la cration du Constituency Development Fund (CDF ou Fonds de dveloppement des circonscriptions lectorales) en 2003 (Kimenyi, 2005) qui voit entrer en jeu les parlementaires (sous-sections 6.2.3 et 6.6.2). Le CDF est gr par un conseil dadministration qui octroie une subvention aux Constituencies circonscriptions lectorales des dputs lAssemble nationale. Chaque circonscription est dote dun comit de gestion des fonds qui se charge de slectionner les projets qui bnficieront des dotations du CDF. Les membres de ce comit sont nomms par le dput (un lu) selon des critres prcis de reprsentativit (jeunes, femmes... ). En dotant ces Constituencies et en leur dlguant les pouvoirs de dvelopper des programmes dinvestissement au niveau local, le gouvernement enlve aux conseils municipaux la primaut en matire de fourniture de services publics locaux. En 2007, ltat confirme les Constituencies dans leur rle dacteur public local majeur, en les autorisant recruter des Project Managers, crant ainsi une nouvelle bureaucratie locale qui entre ds lors en concurrence avec le pouvoir administratif des communes. Au total, la structure des gouvernements locaux mise en place au sortir de lindpendance a finalement trs peu volu au cours de ces 30 dernires annes. En revanche, les comptences des LA comme leurs ressources ont t recentralises. Sur la priode 1963-1974, ce mouvement de centralisation a t initi par le
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Prsident Kenyatta, fondateur du pays, et aucun de ses successeurs ne la rellement remis en cause. Laffaiblissement des responsabilits communales en matire de fourniture de services publics locaux sest traduit par la rduction du poids financier des CL kenyanes, la part de leurs dpenses dans le produit intrieur brut (PIB) du pays passant de 3,26 % en 1969/1970 1,22 % en 1999/2000 (Banque mondiale, 2002). Les mesures prises dans les annes 1990 ont contribu donner davantage de ressources aux LA mais sans pour autant accrotre leurs comptences et leur rendre une autonomie de dcision. Cette autonomie de dcision est aujourdhui au cur des propositions de rformes du Local Government Act (LGA) [ 76 ]. Un projet de loi visant notamment renforcer la dmocratie locale a t soumis au parlement et est en cours de discussion. Paralllement, le Kenya sest engag depuis la fin des annes 1990 dans un processus de rforme constitutionnelle (section 6.8) dont la premire tape vient, aprs quasiment dix annes de mandres, de sachever par ladoption, par le rfrendum du 4 aot 2010, du texte de la nouvelle Constitution. Outre la rforme des institutions nationales, avec notamment la rduction des pouvoirs du Prsident au travers, en partie, de la cration dun Snat reprsentant les nouvelles CL [ 77 ], cette Constitution entend modifier le systme des institutions publiques territorialises elles-mmes. Telle que rdige cependant, la nouvelle Constitution laisse ouvertes bon nombre de questions sur le fonctionnement et le financement du nouveau systme local. La seconde tape du processus de rforme constitutionnelle, celle de la mise en uvre, risque dtre difficile. Ces questions sont discutes au chapitre 8 de ce rapport. Les parties qui suivent analysent lorganisation des collectivits territoriales en vigueur en 2010 et jusqu ce que soit mises en uvre les dispositions de la nouvelle Constitution.
5.2. Organisation des collectivits territoriales dcentralises et de la dconcentration en 2009/2010

La distinction opre ici entre dcentralisation et dconcentration obit aux dfinitions et critres prsents dans Dafflon et Madis (2008). Le Kenya dispose, au niveau local, de quatre types de collectivits territoriales. Mais en ralit, le maillage administratif du territoire nest pas constitu que de collectivits territoriales. Entendue au sens large, lorganisation territoriale comprend non seulement ces dernires mais galement des circonscriptions administratives et des circonscriptions lectorales.
[ 76 ] Ou CAP 265, voir infra, section 5.2.1. [ 77 ] Le pouvoir judiciaire devrait tre renforc avec la cration dune Cour suprme. Les nominations effectues par le Prsident sont dsormais soumises approbation du Parlement, lequel peut galement entamer une procdure de destitution lencontre du Prsident.
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Elle comporte donc trois volets : un volet dcentralisation correspondant aux collectivits locales (LA) ; un volet dconcentration form des circonscriptions administratives ; et un volet constitu des circonscriptions lectorales (Constituencies).
Le Kenya compte en 2009 un seul niveau dentits dcentralises, les Local Government Authorities, ou LA, que lon peut traduire par le terme de commune . Leur nombre, inchang depuis 2000, est de 175 [ 78 ]. La commune constitue la collectivit locale de base dont le territoire est organis en arrondissements lectoraux ( Wards ), au nombre de 2 850 en 2009. Il existe quatre types de LA :
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les County Councils (67), qui sont des communes rurales ; les Municipal Councils (45) et les Town Councils (62), qui sont des communes urbaines ; la capitale Nairobi, qui est un City Council.
Le cadre institutionnel qui rgit le fonctionnement des LA est issu du Local Government Act Regulation de 1963, modifi en 1977 [ 79 ]. Amend tout au long des annes 1980, ce code est devenu le Chapitre 265 des lois du Kenya (ou CAP 265), aujourdhui en vigueur. On emploiera ci-dessous indiffremment les termes de Local Government Act (LGA) ou CAP 265. Conformment au LGA, les LA sont places sous la tutelle du ministre des Gouvernements locaux. Le ministre dtient le pouvoir de crer de nouvelles collectivits comme de fusionner ou de dissoudre celles qui existent ou encore den modifier les frontires [ 80 ]. En revanche, le LGA ne contient aucun critre formel qui permette de diffrencier ces quatre collectivits ou encore de dterminer le passage dune catgorie lautre. Des critres informels sont mentionns, tels que la population (selon quelle est suprieure 500 000, 200 000 ou 50 000 habitants), la prsence dinfrastructures adquates (lectricit, eau, rseau routier), la taille du budget ou la propret. Ces critres sont tirs dun rapport non public rdig en 2003 et sont inscrits au projet de rvision du LGA dvoil en dcembre 2009. Enfin, il existe une certaine confusion sur le statut de ville ( City ). Celui-ci nest pas mentionn dans le LGA, alors que non seulement Nairobi sen rclame mais galement les municipalits de Mombasa et Kisumu. Contrairement aux deux autres Municipalities,
[ 78 ] http://www.pdm-net.org/fiches_pays/Kenya %20_Sept07_.pdf. [ 79] En 1977, le Parlement a vot un nouveau code, qui a repris la quasi-intgralit des dispositions qui se trouvaient dans le texte de 1963. [ 80] CAP 265, art. 5. La seule contrainte est quune commune ne saurait se retrouver dans deux provinces (circonscriptions administratives).
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Nairobi est, en vertu dune charte particulire qui lui a t accorde en 1950, formellement fonde se prsenter comme une City bien quelle soit considre comme un Municipal Council par le LGA. En revanche, Mombasa et Kisumu, qui sont elles aussi des Municipal Councils selon le LGA, se prsentent comme des Cities en vertu dune promesse prsidentielle du dbut des annes 2000 relative lattribution de ce statut. Formellement, il ny a donc quune seule City. Certains parlent cependant de faon informelle de villes prsidentielles pour Mombasa et Kisumu.
5.2.2. Les circonscriptions administratives

Les circonscriptions administratives sont des entits territoriales dconcentres dont lensemble constitue la reprsentation de ltat central sur le territoire national. Dpourvues de personnalit morale, ces entits ne sont que des cadres territoriaux de coordination des activits des agences locales du gouvernement central. Ces structures dpendent des services du Prsident ainsi que du ministre des Affaires provinciales ( Minister of State for Provincial Administration and Internal Affairs). Les cinq niveaux de circonscriptions administratives sont la Province , le District , la Division , la Location et la Sub-location.
La province (Province)
La province correspond au niveau suprieur du maillage administratif dconcentr. Son espace territorial comprend plusieurs districts. Il existe huit provinces au Kenya : Central, Coast, Eastern, North-Eastern, Nyanza, Rift Valley, Western et Nairobi . La province est administre par un prfet de rgion ou gouverneur (PC) nomm par le Prsident. Cest au niveau de la province quon trouve le reprsentant du ministre des Gouvernements locaux, le Provincial Local Government Officer (PLGO), qui est responsable de la tutelle rapproche des collectivits locales dcrites ci-aprs. Il est le secrtaire dun comit, le Provincial Budget Committee, qui prononce lapprobation des budgets des communes urbaines et rurales. Ce comit est prsid par un fonctionnaire du ministre des Gouvernements locaux et comprend, outre des fonctionnaires de ce ministre, le directeur gnral, le trsorier, le maire et le prsident du comit des finances et des hauts fonctionnaires de la commune. Ce budget peut tre modifi pour assurer sa conformit diverses rgles. Le conseil municipal est alors inform de ces modifications mais ne les revote pas. Le PLGO approuve galement ce stade le nombre de postes ( Establishment ) de la collectivit et tout changement la hausse ou la baisse. Il approuve aussi les lignes de crdits bancaires (Overdrafts ), les emprunts, les projets dinvestissement des collectivits locales et les taux des diverses taxes et frais. Il doit enfin donner son avis sur les comptes administratifs (Accounts ) et est comptent pour accorder les autorisations pralables portant sur certains
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actes desdites communes. Formellement, lapprobation est le fait du ministre et non du ministre, mais cest le rle du ministre de tout contrler lavance.
Le district (District)
Cest le deuxime niveau de circonscription administrative. Le nombre de districts est pass de 50 149 entre 1999 et 2008 (Kenya National Bureau of Statistics, 2008b). Fin novembre 2009, 174 districts ont t officiellement promulgus ( Gazetted) . Mais des districts fonctionnent sans avoir t promulgus, ce qui porte le total 214 fin novembre 2009. On observe une volont de crer de nouveaux districts par la division des anciens, en faisant concider les frontires de ces nouveaux districts avec celles des Constituencies, qui sont au nombre de 210, ou en les incluant au sein des frontires de ces circonscriptions. Ces Constituencies sont les circonscriptions lectorales des dputs kenyans membres de lA ssemble nationale ( Members of Parliament MP) [ 81 ]. Le district est dirig par un District Commissioner (DC), lquivalent dun prfet dpartemental, dsign par le prsident. En tant que dpositaire de lautorit gouvernementale dans le district, le DC est charg de lexcution des dcisions du centre dans sa sphre territoriale de mme que de la coordination des activits de lensemble de ladministration publique dconcentre provinciale. En outre, cest un officier de police. Il nexerce pas de tutelle sur les communes urbaines et rurales de sa sphre territoriale. Le DC a des responsabilits similaires celles du prfet de rgion (PC) mais pour une assise territoriale plus petite et il rend compte au PC. Enfin, le ministre des Gouvernements locaux na pas de reprsentant au niveau des districts.
La division (Division)
Elle est dirige par un sous-prfet. Il sagit surtout dune structure de scurit publique en appui aux chefs et sous-chefs.
La localisation/sous-localisation (Location/Sub-location)
La localisation ou sous-localisation est le niveau de base des collectivits dconcentres. Il y avait 2 948/7 947 localisations/sous-localisations en novembre 2009 [ 82 ]. Leur quantit augmente avec le nombre de districts au fil du temps. Chacune des localisations/sous-localisations du pays est administre par un chef/sous-chef (Chief/AssistantChief ) nomm par le gouvernement central. Ce sont en rgle gnrale des individus membres de cette communaut de base qui occupent ces postes. Ils sont surtout chargs de rgler les situations conflictuelles de nature foncire et de veiller lordre public.
[ 81 ] LAssemble nationale compte 225 membres au total, dont douze nomms et trois ex-officio. [ 82 ] Source : communication prive avec les services du Prsident, 4/12/2009.
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Le ministre de Nairobi (Ministry of Nairobi Metropolitan Development)

Le ministre de Nairobi [ 83 ] a t cr en avril 2008. Il est jusquici peu actif mais son rle serait de planifier le grand Nairobi et dy construire des infrastructures routires. Il stend hors des frontires de la province de Nairobi, puisquil couvre une partie des provinces Rift Valley et Eastern .
5.2.3. Les circonscriptions lectorales

Les Constituencies , lquivalent des circonscriptions lectorales franaises, sont aujourdhui des acteurs importants dans la procdure de fourniture des services publics locaux par des projets dinvestissement locaux. Il en existe 210 [ 84 ]. Leur prsence au niveau local vient du CDF, un Fonds cr en 2003 avec ladoption du CDF Act par le parlement. Lenveloppe du CDF est gale 2,5 % des recettes ordinaires du gouvernement lexception de laide extrieure. Le CDF a vocation rduire les diffrences de dveloppement interrgional. Il est essentiellement destin la mise en uvre de projets dinvestissement et porte une attention particulire aux programmes de rduction de la pauvret. Au sein de chaque Constituency, un Constituency Development Committee (CDC ou Comit de dveloppement des circonscriptions) est constitu, compos de 15 membres maximum, prsid par le MP et charg dallouer les fonds entre les projets slectionns thoriquement par la communaut (au nombre de cinq au minimum et de 25 au maximum). Outre le MP, deux conseillers locaux, le District Officer , deux membres dorganismes religieux, deux hommes, deux femmes, un jeune, un membre dune ONG et au plus trois autres rsidents de la circonscription sigent au CDC. La nature de cette structure est peu claire. Elle ne se confond pas avec les structures dconcentres administratives. Elle est plus proche dune structure dvolue, au sens o elle est pilote par un lu de la circonscription, ft-il dput, et par un conseil dcisionnel nomm par ce dernier. Mais dans le mme temps, cette structure nest pas totalement autonome et responsable des dcisions prises. En effet, les projets slectionns par le CDC doivent ensuite tre valids au niveau national par le Board of Management du Constituencies Development Fund Board. Ce Board est compos entre autres du Secrtaire permanent du ministre de la Planification (ou lquivalent) et de celui du ministre des Finances. Enfin, il existe au niveau du district un District Project Committee charg de veiller ce quune coordination minimum se fasse entre les projets financs par le CDF et les projets financs par les districts ou les communes, en particulier pour quil ny ait
[ 83 ] http://www.nairobimetro.go.ke/index.php ?option=com_content & view=article & id=47& Itemid=58 [ 84] Le projet de Constitution prvoit de porter ce nombre 290.
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pas de duplication de projets au sein dun mme district. Ce comit est compos, entre autres membres, des MP des Constituencies du district ainsi que des maires ( Mayors ou Chairmen ) des communes du district concern. Le tableau 41 prsente synthtiquement les caractristiques principales de lorganisation du secteur public local et de la dconcentration au Kenya.
Tableau 41 Organisation des collectivits territoriales dcentralises et de la dconcentration (2009/2010)

Niveaux Dconcentration Ministres fonctionnels Services du Prsident Ministre des Affaires provinciales Ministre des Gouvernements locaux Dvolution
Constituencies Constituency Development Fund (CDF)
Central
Non central Provinces

Reprsentants District Provincial Commissioner Local (PC) Government Officer (PLGO) Reprsentants District x Commissioner (DC) x x (Sous-prfet) x x x x
Districts
Divisions Circonscription lectorale nationale
x x
x Comit de choix (Constituency Development Committee CDC) et suivi des projets (District Project Committee DPC) x x
Communes Localisation/ sousLocalisation
x x
Personnel cadre x
Quatre types de commune x
Chief/ AssistantChief
Source : daprs CAP 265.
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5.2.4. La structure politico-administrative des Local Authorities

Toute LA, quel que soit son statut, est dote dun conseil municipal (organe dlibrant) en partie dsign au suffrage universel direct par les lecteurs dun arrondissement lectoral ( Ward ) et en partie nomm par le ministre des Gouvernements locaux. Un maire prside le conseil, qui impulse les dcisions politiques mais qui nest pas lordonnateur du budget ; il est dsign au suffrage indirect par le conseil pour deux ans (renouvelable sans limite). Enfin, chaque LA possde son administration.
Le conseil municipal
Les conseils municipaux des communes urbaines et rurales sont constitus pour les trois quarts de conseillers communaux lus au suffrage universel direct dans chaque Ward pour un mandat de cinq ans et pour un quart (un tiers des lus) de conseillers nomms par le ministre des Gouvernements locaux pour cinq ans ou moins, ce mandat tant rvocable tout moment par le ministre (LGA, art. 27). Ces nominations se font sur la base de la part de chaque parti parmi les conseillers lus pour un mandat de cinq ans. Si par exemple, 60 % des conseillers lus sont issus du parti A, alors 60 % des conseillers nomms devront ltre galement. Ce choix davoir des conseillers nomms visait initialement, dans un contexte de parti unique, assurer une capacit minimum de bonne gestion parmi les conseillers (voir le chapitre 4 consacr au Ghana dans cet ouvrage pour des explications alternatives de la non-lection dune partie des membres de conseil). Dans la mesure o ils sont nomms en fonction des rsultats lectoraux, cela permet de minimiser la mainmise du centre sur le conseil. On exige des conseillers quils soient des rsidents depuis au moins cinq ans ou encore quils soient des rsidents ayant pay limpt foncier (Property Rates) lanne prcdant llection. On exige aussi quils ne soient pas illettrs mais cette exigence peut tre suspendue par la commission lectorale (LGA, annexe 5, art. 3). Le nombre de conseillers dpend de la population de la commune. En tant quorgane dlibrant, la tche principale du conseil est de dlibrer sur toutes les affaires de la commune : dfinir les grandes orientations du dveloppement communal, discuter et adopter les plans de dveloppement communaux, contrler lexcution des plans, donner mandat au maire et aux commissions techniques ou encore contrler laction de celles-ci et de celui-l. Le conseil doit normalement se runir au moins quatre fois par an. Il est ouvert au public et la presse, ce qui nest pas le cas des comits. Les comptes rendus (minutes) de leurs dlibrations sont disponibles pour consultation. Le conseil est tenu explicitement de mettre en place une commission permanente financire (LGA, art. 92) dans laquelle sigent le maire/prsident, le maire adjoint/vice-prsident ainsi que
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dautres membres du conseil. Cette commission rend des avis sur les taux de taxation, le recouvrement des impays et, de faon gnrale, sur toutes les questions dordre financier.
Le maire/prsident
Le maire ainsi que le maire adjoint sont lus par et parmi les conseillers des municipalits pour un mandat de deux ans renouvelables. Pour les prsidents et vice-prsidents ( Chairman/Vice-Chairman ) des conseils de County Councils ou de Town Councils , la procdure est la mme mais le ministre peut dsigner le prsident (cette mesure restant trs rare). En pratique, il semble quenviron 2/3 des maires ne fasse quun mandat [ 85 ]. Le maire nest pas lordonnateur du budget. Il assure la prsidence des sances de dlibrations. La loi prvoit que cest le directeur gnral de la commune ( Town Clerk ) assist du trsorier (Town Treasurer ou, dans sa version moderne, Chief Financial Officer CFO) qui excute le budget. Le directeur gnral est le Chief Executive Officer (CEO) (LGA, art. 129). Le rle clef de ces hauts fonctionnaires ressort bien larticle 141 du LGA qui prvoit :
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leur droit dassister aux rencontres du conseil de ses comits et sous-comits ; leur droit dexiger que leur opinion, si elle nest pas coute, soit inscrite au procsverbal ; la ncessit pour le conseil dobtenir lautorisation du ministre pour mener bien une action pour laquelle un haut fonctionnaire a fait enregistrer sa dissidence.
De faon gnrale, lensemble des cadres suprieurs de toutes les communes prvus au LGA (art. 129-132) soit le directeur gnral ( Town Clerk ), le CFO, le directeur de la sant ( Medical Officer of Health ) et lingnieur municipal ( Town Engineer ) ainsi que les autres postes de niveau un neuf dans la classification des postes (sur un total de 20) appartiennent un tablissement de la fonction publique kenyane ( Public Service Commission ). Leurs salaires sont pays par les LA qui les embauchent. Ces cadres alternent des postes au niveau central et au niveau des LA [ 86 ]. Notons ici que les postes exercs au niveau local sont moins bien pays que leur quivalent au niveau central, ce qui a entran des discussions en 2009 visant reconsidrer les modalits de rmunration de ces cadres. Une alternative possible serait que le gouvernement central continue de payer ces cadres directement ou quil verse aux municipalits un transfert pour couvrir les salaires.
[ 85 ] Selon le ministre des Collectivits locales. [ 86 ] La mobilit intercommunale des hauts fonctionnaires est facilite par la possibilit de transfrer les acquis dun fonds de pension un autre (LGA, art. 139-140).
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Lensemble de ces arrangements politico-institutionnels rduit considrablement lautonomie dcisionnelle des LA. Cependant, la possibilit pour le maire dtre lordonnateur du budget ainsi que la remise en cause du droit de dissidence des hauts fonctionnaires sont des modifications en cours de discussion dans le cadre de refonte du CAP 265 (voir infra , section 6.8).
5.2.5. Problmatiques institutionnelles

Plusieurs types de problmes institutionnels mergent de lorganisation du secteur public local kenyan. En premier lieu, il existe une certaine comptition entre les communes et les Constituencies dans la fourniture des infrastructures publiques locales. Leurs prrogatives sont les mmes mais aucune exigence de coordination nest inscrite dans la loi. Seule la participation des maires des communes appartenant un district concern aux travaux du DPC est rendue obligatoire par le CDF Act. Toutefois, ce comit est principalement charg de veiller ce que les projets des Constituencies appartenant un mme district ne soient pas redondants et non organiser la coopration entre communes et Constituencies dun mme district. Des problmes dinefficacit dans la prise de dcision publique au sein dune aire gographique donne sont donc craindre avec ce type dorganisation. Les acteurs rencontrs sur le terrain le reconnaissent volontiers, mme sil semble que le problme, considr comme important durant les premires annes du CDF, devienne aujourdhui moins aigu avec lapprentissage de la procdure. En second lieu, les maires des communes ont un pouvoir trs limit, concrtis par la brivet de leur mandat (2 ans renouvelables) et leur faible taux de renouvellement ( peine 30 %). Ils semblent domins politiquement, au niveau local, par les MP la tte des Constituencies et, au sein mme de la commune, par le Town Clerk , qui possde un pouvoir administratif important. La mairie semble dailleurs constituer une tape utilise par certains pour entrer au parlement. Tout cela affaiblit la commune dans son rle de collectivit locale. ce titre, lexistence des communes semble ressortir davantage dune procdure de dconcentration ou de dlgation que dune procdure de dvolution.

Lexercice budgtaire dbute le 1 er juillet de lanne (t) et se termine le 30 juin de lanne (t+1). Le LGA prvoit un budget annuel et, si ncessaire, un budget rectificatif ( Supplementary Estimates). La prparation du budget suit une circulaire du ministre des Gouvernements locaux publie la fin du mois de fvrier prcdant lexercice budgtaire et appele Guidelines for Preparing Budget Estimates . Cette circulaire
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soumet le budget un certain nombre de rgles contraignantes qui peuvent varier dune anne lautre. Ces rgles doivent tre respectes afin de pouvoir bnficier de lenveloppe Performance du LATF (voir infra , section 5.6.1 ). Ces rgles peuvent tre dordre gnral, sappliquer au volet dpenses du budget ou sappliquer son volet ressources . Elles sont prsentes ici titre indicatif pour lexercice 2008-2009. Rgles dordre gnral :
(1) Le budget doit tre prsent en quilibre en tenant compte de lexcdent ou

du dficit de clture de lexercice prcdent, des engagements contracts sur les exercices prcdents ( Cash Balances ) et du besoin en fonds de roulement de la commune. En pratique, les budgets sont souvent dficitaires car il y a une tendance gonfler artificiellement les prvisions de recettes.
(2) Le budget doit tre soumis pour approbation au comit du budget de la province
( Provincial Budget Committee ) pour le 15 avril de lanne prcdant lexercice budgtaire. Ce comit est constitu de membres du bureau du vice-Premier ministre ( Office of the Deputy Prime Minister ODPM) et du ministre des Gouvernements locaux ainsi que des conseillers et employs municipaux de la collectivit. Le budget peut ensuite tre amend selon les recommandations du comit et doit tre soumis pour approbation au ministre des Gouvernements locaux pour le 5 juin.
(3) Une fois obtenue lapprobation du ministre des Gouvernements locaux, chaque
municipalit doit publier son budget dans au moins deux quotidiens nationaux (un en anglais, lautre en swahili). En runion publique, tenue gnralement le dernier jeudi du mois de juin, le prsident de la commission des finances doit alors prsenter le budget ses administrs (Local Authority Budget Day ). Rgles sappliquant au volet dpenses :
(4) La part des dpenses de personnel ne doit pas excder 45 % des dpenses totales. (5) Au moins 10 % des dpenses totales doivent tre utiliss des oprations de
rparation et de maintenance.
(6) Les dpenses dinvestissement doivent reprsenter au moins 65 % du montant

du LATF au titre de la fourniture de services publics (voir infra section 5.6.1 ).
(7) Une dpense correspondant 20 % du montant total du LATF doit tre affecte
la mise en uvre de politiques de lutte contre la pauvret.
(8) Une dpense correspondant 2 % au moins du revenu total de la collectivit

doit tre utilise la formation des personnels.
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(9) Les collectivits peuvent sendetter. Mais lorsquune collectivit locale est
endette, au moins 10 % de lensemble des recettes de la collectivit doivent tre utiliss la rduction de lencours de dette ( Outstanding Debts ). La dette des collectivits locales est en principe constitue la fois de la dette bancaire et darrirs de paiement portant ou non intrts. Le LATF impose que les arrirs de paiement (sommes dues aux organismes de scurit sociale, etc.) soient purs au 30 juin 2010 (voir section 5.7.2). Au cas o cela semblerait impossible, la collectivit locale doit le signaler et ramnager sa dette. Rgles sappliquant au volet ressources :
(10) Les recettes budgtes ne doivent pas excder un montant dtermin par le
ministre des Gouvernements locaux ( Revenue Ceiling ). Cela vise viter les projections trop optimistes de recettes. Ces plafonds sont fonction des recettes passes et dun taux de croissance jug raisonnable par le ministre.
(11) Le ministre des Gouvernements locaux doit approuver tout changement du

montant des impts ou charges qui sont pays par les contribuables locaux. La libert des collectivits locales en matire de dpenses et de recettes est donc thoriquement extrmement rduite. Il semble toutefois quun certain nombre dentre elles ne respectent pas ces rgles. Ainsi sur lexercice 2007/2008, la municipalit de Kisumu a un ratio personnel sur dpenses totales gal 54,3 %, ce qui est largement suprieur au seuil autoris. Ses dpenses dinvestissement sont galement trs infrieures au niveau exig par la circulaire (50 500 000 shillings du Kenya [KES] au lieu de 71 586 000 KES). En outre, seuls 5 % des dpenses totales ont t affects des oprations de rparation et de maintenance, au lieu des 10 % requis. Cela souligne la volont du ministre dencadrer strictement lvolution et la structure des budgets des collectivits locales mais galement la difficult des gouvernements locaux de se soumettre ces rgles. Par ailleurs, les collectivits locales semblent trs bien saccommoder de ces rgles contraignantes. Elles sont mme apprcies par lensemble des acteurs rencontrs. Elles leur permettent en effet dinvoquer des contraintes externes lorsque la pression des administrs pour accrotre la dpense publique locale (la masse salariale en particulier) est trop forte. Lirresponsabilit financire des lus locaux est ainsi limite thoriquement par lexistence de ces rgles. Le tableau 42 donne une prsentation gnrale du budget des collectivits locales kenyanes. Les dpenses y sont inscrites par nature. Il en existe trois types : les dpenses courantes, les dpenses dinvestissement et le remboursement de la dette. En recettes, on trouve les transferts reus du gouvernement central et des institutions interna-
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tionales ainsi que les ressources propres. Notons que la nomenclature des recettes inclut les emprunts qui, tant au sens financier que de gestion des finances publiques, ne sont pas des recettes, mais des sources de financement . Sauf en situation de bail-out , lemprunt doit en effet tre rembours (troisime position des dpenses dans le tableau 42), ce qui ncessite des recettes relles cette fois, soit propres, soit reues par des transferts financiers. De mme, la dfinition du dficit est biaise par linscription de lemprunt en position 14 des recettes sans distinction de lusage qui en est fait (couverture de dpenses de fonctionnement ou financement des investissements) : il suffit daccder lemprunt pour quilibrer le compte. Lquilibre de rfrence, au sens de la rgle dor des finances publiques locales, devrait se dfinir en excluant du calcul du solde la position 5 des dpenses (investissements) et la position 14 des recettes (emprunts). Il existe galement une prsentation matricielle du budget de fonctionnement des communes avec, en ligne, les dpenses par fonction et, en colonne, les dpenses par nature. Dans les dpenses par fonction figurent galement les dpenses des principaux services de la collectivit locale : conseil municipal, direction gnrale et trsorerie (tableau 43). Il faut toutefois remarquer que la classification fonctionnelle (en ligne) est loin dtre adquate. En effet, la premire partie ne contient que des rfrences institutionnelles (conseil municipal, directeur, trsorier, ingnieur) mais pas des tches dvolues. La deuxime partie propose quatre tches dfinies, encore que certaines soient composites, comme leau potable et lvacuation des eaux uses (gouts) ou la sant et lenvironnement des fonctions qui ne vont pas forcment de pair. En outre, force est de constater que lnumr des tches dans le tableau 43 ne correspond pas la liste des tches transfres selon la nomenclature donne au dbut de la section 43 et dans le tableau 44 qui suivent. Par exemple, la nomenclature budgtaire cumule sous un mme chapeau dans le tableau 43 sant et environnement , tandis que lnumration des tches dcentralises (tableau 44) donne sous le chiffre 4 sant et hygine et sous le chiffre 2 environnement et gestion des ressources naturelles alors que les gouts se trouvent sous le chiffre 8 eau et nergie ! Avec de telles diffrences de classification, on est en droit de se demander comment se mesurent la fois le rsultat de la dcentralisation et les progrs de cette dernire dans une optique de mise en uvre pluriannuelle. . .
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Tableau 42 Budget dcentralis

Dpenses Recettes
Dpenses courantes (Recurrent Expenditures)

1. Dpenses associes aux conseillers municipaux (Councillor Expenditures). 2. Dpenses de personnel (Personnel Costs). 3. Dpenses de fonctionnement (Operations Costs). 4. Dpenses de maintenance (Maintenance Costs).
Recettes reues du gouvernement central (Central Government Transfers)

1. Local Authority Transfer Fund (LATF). 2. Road Maintenance Levy Fund (RMLF). 3. Contribution in Lieu of Rates (CILOR).
Recettes propres (Local Own Revenues) 4. Patente (Single Business Permit). 5. Taxes foncires (Property Rates).
6. Taxes sur les activits commerciales et dabattage (Market Fees and Slaughterhouse). 7. Droits de stationnement (Vehicle Parking). 8. Locations (Plot Rents and House Rents) 9. Taxes sur produits agricoles (Cesses). 10. Taxes lentre des parcs dattraction et des rserves naturelles (Game Parks and Natural Reserve Fees). 11. Taxes sur la distribution deau et letraitement des eaux uses (Water Supply and Sewerage Charges). 12. Taxes sur lenlvement des ordures mnagres (Solid Waste Disposal). 13. Autres taxes (en vertu de larticle 148 du LGA, une collectivit locale peut crer des taxes ou des redevances en contrepartie dun service offert aux administrs : taxe funraire, taxe sur les panneaux publicitaires... , aprs approbation du ministre des Gouvernements locaux). 14. Emprunts : en vertu de larticle 222 du LGA, une collectivit locale peut emprunter au Local Government Loans Fund ou auprs de nimporte quelle banque aprs autorisation du ministre des Gouvernements locaux.
Dpense dinvestissement (Capital Expenditures)

5. Dpenses en capital (Capital Projects).
Remboursement de la dette (Debt Resolution Repayments)
Dficit ou excdent (Net Surplus/Deficit)

Cest la diffrence entre les recettes totales et la somme des dpenses courantes, des dpenses dinvestissement et du remboursement de la dette
Recettes provenant dinstitutions internationales

laboration : les auteurs. Source : LGA, Guidelines for preparing budget estimates and accessing Local Authorities Transfer Fund monies ; LATF (2009).
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Tableau 43 Budget de fonctionnement par fonction

Fonction Nature Personnel Fonctionnement Entretien
Conseil municipal (Council/Civic) Directeur gnral (Clerks Department) Trsorier (Treasurers Department) Ingnieur municipal (Engineers/Works Department) Services sociaux Eau et gouts Sant publique et environnement ducation Autres
Source : auteurs
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Les dix domaines de tches transfres selon le LGA sont les suivants :
(1a) (1b) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10)
Gestion du domaine foncier Amnagement du territoire et amnagement urbain Environnement et gestion des ressources naturelles Dveloppement conomique et planification Sant et hygine ducation, emploi, formation professionnelle et alphabtisation Culture, sports et loisirs Protection civile, assistance et secours Pompes funbres et cimetire Eau et lectricit Marchs, foires et abattoirs.
Le tableau 44 rsume le dtail des tches transfres. Il sagit dun tat des lieux fin 2009. Ces comptences sont moindres que celles dont les communes jouissaient au moment de lindpendance, donc on ne peut pas parler de transfert de comptences du centre vers les communes, mais plutt de linverse, dans le domaine de lducation par exemple. On peut galement associer la disparition de certains outils financiers communaux, discuts prcdemment, ce changement. Dans lensemble cependant, les comptences communales sont correctement dfinies, tout au moins dans les textes. Dans la pratique, la dlimitation des comptences des LA est beaucoup plus floue. Ainsi, il est apparu au cours des entretiens quen raison des mcanismes du LASDAP, certaines LA pouvaient tre amenes financer sur le LATF des projets nentrant pas dans leurs champs de comptences. Inversement, certains services leur incombant peuvent trs bien, selon les cas, tre exercs par ladministration dconcentre au travers des lignes budgtaires ministrielles. Enfin, et ceci explique cela, les LA nexercent leurs comptences que dans la mesure des moyens disponibles.
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Tableau 44 Les tches dcentralises (CAP 265, art. 147 et 152-199) fin 2009
Domaine
Municipalities, Town Councils et County Councils

m) rglementation des cltures ; y) tablissement de monuments publics ; 154) rglementation des briqueteurs et carrires ; 159) Comts (County Councils) rglementation en milieu rural des commerces. h) tablissements de boiss ; k) combattre les infestations dinsectes ; w) mise en place de mesures protgeant les animaux sauvages ; x) tablissement et opration de pturages. n) collecte de donnes statistiques ; ad) promotion de la commune ; ae) soutien aux lois avantageant la commune et opposition celles les dsavantageant ; 153) tablissement et opration dun systme de transports publics avec un monopole si dsir.
Municipalities et Town Councils
Municipalities
1. Amnagement du territoire, gestion du domaine foncier, amnagement urbain
182) construction et entretien des rues.
2. Environnement et gestion des ressources naturelles
3. Dveloppement conomique et planification
161) contrle de laffichage ; 162) et 163) contrle de divers types de commerce.
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Domaine

z) tablissement et opration de centres de bien-tre et rglementation de telles activits ; aa) aide aux personnes ncessiteuses ; ab) tablissement et opration de pouponnires et cliniques et aide de tels tablissements.
Municipalities
4. Sant et hygine
160) tablissement et opration de toilettes publiques, de services ambulanciers, dentrepts frigorifiques ; 161) tablissement de lavoirs ; 161) tablissement, opration et rglementation de locations de chambres et de restaurants, bars et rglementation des magasins dalimentation.
i) cration et opration dhpitaux, de maternits, et de dispensaires ; j) services de dsinfestations ; 160) tablissement et opration de services dordures mnagres et de services de dratisation.
5. ducation, emploi, formation professionnelle et alphabtisation
152) octrois de bourses dtudes.
152) tablissement et opration dcoles.
273
Domaine

o) i) cration et entretien de parcs ; ii) de bateaux ; iii) daquariums et quais ; iv) terrains de sports ; v) quipements de jeux ; vi) cafs s) tablissement et opration de bibliothques, galeries dart, muses et jardins botaniques ou zoologiques ; t) tablissement et opration dorchestres ; u) tablissement et opration de stations de radios et de tlvisions soumis aux lois nationales ; ac) tablissement et opration de thtres, cinmas et salles de concerts. l) entreposage des explosifs
Municipalities
6. Culture, sports et loisirs
7. Protection civile, assistance et secours 8. Pompes funbres et cimetires
160) tablissement et opration dun service dincendie et de fourrire. 161) tablissement et opration de cimetires.
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Domaine
Municipalities
9. Eau et lectricit
160) tablissement et opration de lclairage des rues ; 168-176) services dgouts et drainage ; 178) services deau potable ; 181) service dlectricit. p) i) et ii) tablissement et rglementation de marchs publics ; o) iii) contrle des ventes hors marchs ; q) tablissement et opration de balances publiques ; 154a) b) tablissement et opration de stations de nettoyage de btail et de tannage des peaux. 160) tablissement et opration dabattoirs et de laiteries.
10. Marchs, foires et abattoirs
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Notons, avant de commencer notre discussion de nature financire, quil nexiste pas au Kenya de systme dconcentr du Trsor la franaise, imposant ou offrant des services de perception et de gestion des fonds communaux. Il ny a donc pas dunicit de caisse. Les collectivits locales dposent leurs fonds dans des banques commerciales comme la National Bank of Kenya ou la KCB.
5.5.1. Les catgories de recettes fiscales

La fiscalit locale, lexception de la fiscalit foncire (Property Rates ) ou agricole (Cess [ 87 ] ), repose sur larticle 148 du LGA qui stipule que les communes peuvent imposer des droits (Fees) pour des activits quelles ont le pouvoir de rglementer en pratique toutes les activits conomiques et des droits ou frais (Fees or Charges) pour tout service rendu [ 88 ] , autrement dit des redevances, tant entendu que tout droit ou frais doit tre approuv par le ministre. Linstrument lgal utilis est la parution au journal officiel (Gazette ) de la dlibration du conseil communal, vise par le ministre, tablissant les frais et droits. Ceux-ci demeurant en vigueur jusqu leur modification, la parution nest donc pas ncessairement annuelle. Il ne semble pas y avoir de considrations politiques dans loctroi du visa du ministre, a priori plutt automatique. Les principaux lments de la fiscalit locale sont :
(1) (2) (3) (4)
la taxe daffaires ( Single Business Permit ) ; la taxation foncire ( Property Rates ) ; la CILOR ( Contribution in Lieu of Rates ) ; la Cess .
Le tableau 45 prsente la liste des recettes communales propres [ 89 ] . Leur importance est examine au tableau 52.
[ 87 ] Ce terme de Cess est une abrviation de Assess mal orthographie car rapproche tort de Census (voir http://en.wikipedia.org/wiki/Cess et http://dictionary.reference.com/browse/cess). [88] Certaines collectivits font ainsi payer un certain nombre de services rendus par les pompiers, comme lenlvement de nids dabeille ou encore lenfoncement des portes ! [ 89 ] Notons que la nomenclature du tableau 45 ne correspond pas exactement la dclinaison des taxes et impts dans le texte un dcalage frquent dans les pays qui entament un processus de dcentralisation et qui en complique la lecture.
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(1) La taxe daffaires (Single Business Permit)

Cette taxe, forfaitaire, a t introduite en 1988 et rvise en 2008 (Legal Notice 146, Kenya Gazette Supplement 79, 14 novembre 2008) [ 90 ] . Elle est quivalente une taxe sur le chiffre daffaires dans un contexte o linformation idoine pour ltablissement des montants est inexistante. Les redevables sont les entreprises ou les tablissements qui doivent sinscrire auprs de la collectivit locale dans laquelle ils oprent laide dun formulaire tabli par le ministre des Gouvernements locaux. La taxe est payable annuellement. Ltablissement de la taxe repose sur le type dactivit exerce par lentreprise et sur sa taille. Afin de dterminer cette activit, le ministre des Collectivits Gouvernements locaux propose une liste de 91 types dactivits possibles regroupes en huit grands secteurs :
G G G G G G G G
commerce ; secteur informel (petits marchands et artisans) ; transport, entreposage et communications ; agriculture, mines et fort ; htellerie et restauration ; services professionnels ; ducation, sant prive et spectacles ; secteur manufacturier.
Au sein dun secteur spcifique, les tablissements peuvent tre classs selon leur taille (petite, moyenne et grande). Le ministre propose galement un ensemble de dix barmes dimposition applicables aux divers cas de figure. Chaque conseil communal dispose dune marge de manuvre sur le choix de ce barme mais en fonction de son statut lgal. Ainsi, les barmes 1-5 sont utilisables par les conseils des villes (Towns ) et des comts ( Counties ), les barmes 4-9 sont utilisables par les municipalits ( Municipalities ) et les barmes 8-10 sont utilisables par les villes (Nairobi). Une collectivit locale peut cependant demander, si elle le souhaite, lautorisation dappliquer un barme plus faible que ceux proposs par le ministre. Au total, le ministre fixe 910 montants possibles de taxe. Pour un secteur donn, comme par exemple un htel de niveau moyen avec entre 41 et 100 chambres, les
[90] Il sagit dune patente fixe sans droit proportionnel, la diffrence de celle que lon trouve habituellement dans la plupart des pays africains.
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montants payer varient de 17 500 KES pour le barme 1 84 000 KES pour le barme 10. Pour un vendeur la crie, cela ira de 250 1 200 KES. Au sein dun mme secteur, le rapport entre le montant de la taxe le plus lev et le montant le plus faible est de 4,8. Si lon considre lensemble des barmes, le montant le plus faible de la taxe est de 250 KES (barme 1-secteur informel) alors que le plus lev est de 120 000 KES (barme 10-htel de luxe). Pour le barme 1, les taux varient de 250 25 000 KES et pour le barme 10, de 1 200 120 000 KES, soit dans un rapport de un 100. Enfin, le montant de la taxe est exigible au complet, quelle que soit la part de lanne (civile) durant laquelle lactivit a t exerce. Cette disposition vise dcourager louverture dentreprises en fin danne.
(2) La taxation foncire (Property Rates)

Le redevable de cette taxe est, soit le propritaire, soit le locataire dtenant un bail de 25 ans ou plus, soit lindividu ayant la jouissance du bien si le titre nest pas clair ( Valuation for Rating Act, art. 7). Cette taxe est assise sur la valeur du sol nu (Unimproved Site Value) par mtre carr, exprime en shillings du Kenya (Rating Act 267, art. 6). Elle est tablie sur la base dvaluations faites par des valuateurs agrs du secteur priv (plutt en milieu urbain) comme au Ghana ou par des employs communaux (plutt en milieu rural). Les valuateurs en milieu urbain calculent gnralement des valeurs hypothtiques, puisque le sol de fait est le plus souvent bti. En milieu rural, lvaluation seffectue habituellement sur la base dun prix administratif par mtre carr, exprim en shillings du Kenya. En thorie, lassiette (ces valuations) doit tre mise jour au moins tous les cinq ans (Valuation for Rating Act, art. 3). En pratique, lintervalle semble tre denviron 10 ans. Sont exempts de cet impt les lieux de culte, les cimetires et crmatoriums, les hpitaux et institutions assimiles, les institutions dducation incluant les rsidences tudiantes, les institutions charitables, muses et bibliothques, les lieux de pratique des sports extrieurs ainsi que les rserves et parcs (Valuation for Rating Act, art. 27 ). De plus, le sol agricole nest pas impos. En cas de litige sur ltablissement du montant de la taxe, le redevable peut faire appel de son valuation auprs du Town Clerk. Si cette premire solution choue, il peut ensuite faire appel auprs de la cour dvaluation, cre par la collectivit locale et compose dau moins trois membres. Enfin, tout redevable insatisfait dune dcision de la cour dvaluation peut faire appel devant les tribunaux (Valuation for Rating Act, art. 10-21). Pour ce qui concerne le taux dimposition, ce sont les collectivits qui le fixent sous rserve de lapprobation du ministre des Gouvernements locaux. Comme dans la plupart des pays africains, linformation cadastrale est dficiente, particulirement en dehors des grands centres urbains, et le taux de recouvrement est faible.
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(3) La CILOR (Contribution in Lieu of Rates)

Les terrains de proprit publique et occups par le gouvernement central font lobjet dune valuation pour tablir la valeur que ce dernier doit payer aux communes sur le territoire desquelles ces terrains sont situs ( Valuation for Rating Act, art. 25). Les terrains exclus sont ceux des muses et anciens monuments, jardins botaniques, stations de quarantaine, rsidences prsidentielles, installations aroportuaires (pistes, tour de contrle), voies ferres, quais, rues et routes et parcs (Subsidiary Legislation (art. 25/26], art. 4).
(4) La Cess
Il sagit dun impt sur la production agricole, de 1 %. Il repose sur la valeur de cette production.
Tableau 45 Classification des recettes propres des communes

Impts Recettes dexploitation des services communaux (redevances dutilisation) A
Contribution des patentes (Single Business Permit). Taxe de rsidence (Property Rates). CILOR Taxe sur la production agricole (Cess). Taxe sur la publicit (affiches, pamphlets, dirigeables, homme sandwich, parapluie... ). Taxe sur les bus et matatus. Taxes sur les rassemblements (sportifs, musicaux, religieux... ).
Recettes du domaine communal C

Droit de place, marchs, foires, parc bestiaux. Taxation sur les quantits vendues au march (par panier ou sac ou au poids). Location de proprits communales (rceptions, logement... ). Redevance doccupation du domaine public. Opration du cimetire et enterrements (tarification selon dcs Nairobi/hors Nairobi). Droit de stationnement. Taxe sur la dgradation du domaine communal.
B
Produits de la vente de prestations : services dincendie (enlvement des abeilles, ouverture de portes... ). Produits des maternits et centres mdicaux. Produits des coles communales (transferts, admissions, par lve). Location de matriel. Taxe de visites sanitaires. Droit dexpdition des actes administratifs et dtat civil. Taxe funraire.
Source : auteurs.
279
5.5.2. Problmatique fiscale

Les communes disposent dune certaine marge de manuvre pour la fixation des taux de la plupart des impts, et notamment pour la fiscalit foncire. Cette dcision est cependant sujette approbation du ministre. Dans les faits, il semble que les choix effectus au niveau local ne soient pas remis en question par les autorits centrales. En atteste la varit de taux appliqus. En ce qui concerne le Single Business Permit, les communes ont le choix dun barme de taux parmi les barmes qui leur sont accessibles en fonction de leur statut lgal. Pour la Cess agricole, elles nont pas de choix. Pour ce qui concerne la fiscalit foncire, lvaluation de la taxe sur le sol nu, particulirement en milieu urbain, pourrait probablement tre amliore dans la mesure o lon peut observer la valeur du bti.

Les subventions de ltat aux collectivits locales constituent une part importante de leur budget. Elles sont en croissance rgulire depuis 2003/2004 et ont atteint prs de 43 % des recettes des communes en 2007/2008. Nous prsentons ici les concours de ltat aux communes puis aux Constituencies. Tout comme pour les impts locaux, les volumes financiers de ces transferts seront prsents plus en dtail la section 5.7.
5.6.1. Les aides financires de ltat aux communes

Les aides financires de ltat aux communes passent par deux canaux le Local Authority Transfer Fund et le Road Maintenance Levy Fund.
(1) Le Local Authority Transfer Fund (LATF)

Le LATF a t cr en 1999 (voir supra section 5.1 ). Lenveloppe totale des transferts rpartir entre les 175 communes slve 5 % de limpt sur le revenu personnel et des socits ( Income Tax ). En 2008, le LATF constitue lui seul prs de 35 % des recettes totales des communes (voir infra section 6.7.3). Les transferts accords par le LATF sapparentent un droit de tirage auquel peut prtendre chaque LA. Le montant de ces droits de tirage pour chaque commune correspond un partage de lenveloppe, effectu de la faon suivante :
G G
un montant forfaitaire par commune de 1 500 000 KES ; un montant, calcul sur 60 % du total de lenveloppe, qui dpend de la population de la commune. Actuellement, cest le recensement de 1999 qui est utilis pour dterminer ces montants ;
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un montant, calcul sur le reste de lenveloppe [cest--dire Total (1,5 M x 175 communes + 60 % x total)] qui dpend de la population urbaine des communes.
Pour chaque commune, laccs au droit de tirage du LATF se fait selon deux enveloppes :
G
une enveloppe Offre de services (Service Delivery Account) comptant pour 60 % du droit de tirage. Les communes lobtiennent sur prsentation de leur budget qui doit respecter les rgles discutes plus haut ( guidelines ). De plus, les communes doivent avoir pay leurs crditeurs statutaires (voir infra section 5.7.2) ; une enveloppe Performance ( Performance Account ) comptant pour 40 % du droit de tirage, qui est verse si les communes ont soumis dans les dlais prescrits des informations sur les budgets raliss, les dbiteurs et crditeurs, un rsum des comptes, un plan LASDAP visant inciter la population participer au processus de dcision publique et un plan damlioration de leurs revenus.
Pour lenveloppe Performance , seuls les retards denvoi des documents requis sont pnaliss. La qualit des documents produits nest pas vrifie et cela, par manque de moyens des services administratifs du LATF. Ainsi, un retard de un 30 jours entrane thoriquement une pnalit de 15 % de lenveloppe Performance du LATF, pnalit qui passe 40 % pour un retard de 31 60 jours et 100 % pour un retard de 61 jours et plus. En pratique, des pnalits plus faibles sont appliques. Les montants non distribus sont rajouts au montant total disponible lanne suivante. titre indicatif, en 2007/2008, 26 communes ont t pnalises pour un montant allant de 3 22,5 % de lenveloppe Performance qui leur tait due. Au total 99,73 % du LATF ont t distribus. noter cependant que, depuis le 1er juillet 2010, laccs au droit de tirage a t modifi par les autorits du LATF dans le sens dun renforcement du critre de performance. Les exigences en matire de respect des diverses procdures (critre de conformit) mais aussi en termes de choix des projets financs, devraient tre renforces.
(2) Le Road Maintenance Levy Fund (RMLF ou Fonds pour lentretien des routes)
Le Kenya Road Board (KRB ou Conseil national des routes) [ 91 ] est responsable de lentretien majeur des routes dans le pays. Il tire ses revenus de trois sources :
G
le RMLF financ par une taxe sur les carburants (9 KES par litre dessence ou de diesel). Lessentiel (plus de 97 %) des revenus du KRB provient du RMLF ; G les pages ; G une Cess agricole.
[91] Voir http://www.krb.go.ke/APRP-Summary0708.pdf.
281
Ce sont les 175 communes kenyanes qui sont responsables, sous lgide du KRB, de la mise en uvre des dpenses dentretien routier. Elles soumettent des projets au KRB qui, sous rserve dacceptation, les finance. En 2007/2008, le RMLF reprsentait ainsi prs de 6 % des recettes des communes. Les districts (circonscription administrative) sont galement partie prenante en tant que coordinateur dans leur zone dintervention gographique. Ils reoivent ce titre 24 % du RMLF.
5.6.2. Les aides financires de ltat aux Constituencies

Le CDF a t cr en 2003 (voir supra section 5.1). Il finance des projets dinvestissement sur les territoires des Constituencies , espaces qui recoupent ncessairement tout ou partie des territoires communaux. Lenveloppe totale rpartir entre les 210 Constituencies slve 2,5 % des recettes ordinaires de ltat kenyan, hors aide extrieure. En 2008, le montant du CDF est quivalent 42 % des ressources des communes, ce qui confre un poids non ngligeable ce mcanisme. La formule de rpartition du CDF entre les 210 circonscriptions lectorales est la suivante :
G
75 % du montant (net de 8 % prlevs pour charges diverses) total du CDF sont partags galement entre les Constituencies ; 25 % du montant net total du CDF sont rpartis selon un indice national de pauvret corrig dun indice de pauvret propre au CDF (encadr 14) [ 92 ].
La formule dattribution du CDF par Constituency est donc la suivante : CDFi= [(75 % x total net CDF)/210] + [(25 % x total net CDF) x indicateur corrig de pauvret]. Le rapport du Kenya National Bureau of Statistics (KNBS, 2008a) discute des consquences de cette formule. Sur cinq ans, certaines circonscriptions peu peuples ont reu 18 000 KES par personne quand dautres, plus peuples, ont reu 900 KES par personne alors mme que leur taux de pauvret (revenu per capita) est identique. Ce diffrentiel sexplique par la part du CDF, relativement consquente (75 %), rpartie galement entre les 210 Constituencies . Ce poids mis sur lgalit de traitement des circonscriptions, quelle que soit leur taille, peut tre expliqu par le fait que chaque dput dispose lui-mme du mme poids politique en termes de vote au parlement.
[92] Voir Gazette , supplment 107 (janvier 2004) reproduit dans KNBS (2005, p. 40).
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Encadr 14 Lindicateur de pauvret du CDF
Lindicateur de pauvret du CDF combine les donnes du Welfare Monitoring Survey (WMSIII, 1997) et celles du Recensement de la population et du logement de 1999 pour obtenir le nombre de pauvres par circonscription. On procde comme suit (KNBS, 2005, p. 77) : 1. Les microdonnes du WMSIII portant sur les mnages servent estimer des rgressions par province et milieu (urbain ou rural). La variable explique est le log de la dpense per capita et les variables explicatives sont un ensemble de variables communes aux recensements et au WMSIII. Ces variables ont t identifies par une analyse du questionnaire des deux sources de donnes et par un examen de la distribution des variables potentielles. Une mthode de slection de variables pas pas (dite stepwise) permet didentifier pour chaque rgression le meilleur ensemble de variables, par ailleurs significatives 5 % (le meilleur signifiant le R le plus lev, ceux-ci variant entre 0,31 et 0,49). Les variables gnralement utilises dans ces rgressions sont : la taille du mnage : une taille plus leve rduit la dpense per capita ; lducation du mnage : un niveau dducation plus lev augmente la dpense du mnage ; un toit en gazon, des murs en boue et lutilisation du bois pour la cuisson, qui rduisent tous trois la dpense du mnage ; laccs une eau potable de qualit, qui augmente la dpense du mnage. 2. Ces coefficients servent calculer la dpense per capita pour chaque mnage du recensement. 3. Les seuils de pauvret permettent ensuite de dterminer si un mnage est pauvre (en bas du seuil) ou non et de calculer, pour chaque circonscription, le nombre de mnages et dindividus pauvres. Pour obtenir la contribution de chaque circonscription la pauvret nationale, on divise ce nombre par le total national de pauvres obtenu par cette mthode. Il faut noter que des extrapolations particulires sont utilises pour la province NorthEastern, car celle-ci tait exclue de lenqute WMSIII. On utilise donc des informations WMSIII pour la province Coast pour estimer les coefficients appliqus aux donnes du recensement de cette province. Une comparaison des estimations au niveau des circonscriptions avec celles produites directement avec le WMSIII au niveau des provinces et districts indique que, dans lensemble, ces estimations sont assez prcises. Mais un examen plus dtaill rvle quelques faiblesses, particulirement pour les petites circonscriptions rurales.
283
Ensuite, il sagit de corriger la pauvret en multipliant la contribution la pauvret nationale de chaque circonscription calcule par 0,23 pour les circonscriptions urbaines [ 93 ] et par 1 pour les circonscriptions rurales. Ce systme accentue la part des circonscriptions rurales dans le CDF. Enfin, il faut procder des corrections pour que la somme soit gale 100 % (on attribue lenveloppe des circonscriptions rurales les montants dduits de lenveloppe des circonscriptions urbaines). La correction par 0,23, qui favorise les circonscriptions rurales, est justifie comme suit (KNBS, 2005, p. 40) : les ruraux pauvres sont plus nombreux que les ruraux urbains. Dans lensemble du pays, leur part est de 81 % (contre 19 % pour les urbains). Leur rapport est donc de 19/81=0,23 ; le KNBS fait lhypothse que la majorit des Kenyans urbains ont un domicile rural quils visitent et o ils se retireront ; la concentration des migrants dans des zones de taudis indique que les conditions conomiques urbaines sont suprieures celles des milieux ruraux quils ont quitts ; lamlioration des conditions en zone rurale rduira la migration rurale-urbaine.
5.6.3. Questions relatives aux transferts

(1) Les transferts du LATF aux LA sont en thorie des dotations de fonctionnement.
Toutefois, les restrictions imposes leur utilisation en font une subvention affecte essentiellement aux investissements (section 5.3). La dotation aux Constituencies ( via le CDF) est galement destine financer des projets dinvestissement. On note donc labsence quasi totale de dotation globale de fonctionnement.
(2) La cohrence et la coordination du LATF et du CDF sur le territoire sont sources

dinterrogations :
G
le LATF est incitatif pour les LA, la fois en terme dorientation des dpenses et en terme de conformit des rgles comptables (section 5.3). Par ailleurs, le mcanisme du LASDAP qui lui est associ suppose la participation des populations aux choix des dpenses dinvestissement ; les projets financs par le CDF sont dcids en dehors du LASDAP, puisquappliqus au sein des circonscriptions lectorales et non au sein des frontires des LA, mme si les territoires se recoupent. Ils sont par ailleurs approuvs par des instances parallles celle du LATF ;
[93] Selon un dcompte effectu partir dun graphique, il y a 16 circonscriptions dfinies comme urbaines sur la base dune recommandation du KNBS.
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les modalits de distribution du CDF minimisent les diffrences entre les circonscriptions, ce qui aboutit minorer leffet taille alors que celui-ci est pris en compte comme indicateur des besoins par le LATF.

5.7.1. Les dpenses et recettes du gouvernement central
Selon le KNBS, le PIB par tte du Kenya slve 35 611 KES (soit approximativement 320 ). La part des dpenses publiques dans le PIB est estime 35,88 % pour lexercice budgtaire 2007/2008. Le tableau 46 dcrit lvolution des dpenses du gouvernement central depuis lanne 2005/2006. La croissance des dpenses sur la priode considre est trs forte, atteignant en moyenne annuelle prs de 24 %. Elle est suprieure 17 % entre les exercices budgtaires 2005/2006 et 2006/2007 et ressort prs de 30 % entre 2006/2007 et 2007/2008. Il faut noter cependant que laugmentation des dpenses en volume sur cette dernire priode est nulle, car le taux de croissance de la dpense publique est identique au taux dinflation, de lordre de 30 % sur la priode 2006/2007-2007/2008. Ce niveau lev dinflation est d aux vnements postlectoraux de 2007 qui ont cr de fortes perturbations conomiques dans le pays. Ces dpenses ont toutefois progress nettement plus rapidement que le PIB qui, lui, na volu que de 13 % en moyenne annuelle sur la mme priode. La structure des dpenses varie sensiblement dune anne sur lautre. La part des investissements progresse fortement, pour atteindre prs de 25 % de la dpense totale en 2007/2008. Le remboursement de la dette constitue le poste de dpenses le plus important, 20 % des dpenses totales en 2007/2008. Viennent ensuite les dpenses dducation (19 %), les dpenses publiques caractre gnral (17,8 %) et les affaires conomiques (15 %). Les transferts de ltat aux collectivits locales augmentent de manire importante, puisquils passent de 25 % entre les exercices budgtaires 2005/2006 et 2006/2007 36 % entre les exercices 2006/2007 et 2007/2008.
285
Tableau 46 Dpenses du gouvernement central (en millions de KES et en %)

2005/2006 % 2006/2007 % 2007/2008 %
Services publics gnraux Transactions sur la dette Transferts caractre gnraux entre niveaux de gouvernement Dfense Ordre public et scurit Affaires conomiques Protection de lenvironnement Logement et infrastructures des communauts Sant Loisirs, culture et religions ducation Compte de fonctionnement Compte de dveloppement Dpenses totales Croissance des dpenses Taux dinflation
Source : daprs KNBS (2009).
54 188,20 101 472,58
12,5 23,5
52 697,95 129 715,33
10,4 25,5
117 320,63 135 618,73
17,8 20,6
5 507,24 25 608,64 39 804,15 49 488,64 3 764,55
1,27 5,9 9,2 11,4 0,9
6 865,85 25 122,90 41 790,91 71 420,75 5 044,94
1,35 4,9 8,2 14,0 1,0
9 329,67 36 741,86 49 825,01 99 037,84 5 799,34
1,42 5,6 7,6 15,0 0,9
6 107,97 22 963,79 2 948,09 96 027,43 370 209,34 63 381, 91 432 591,25
1,4 5,3 0,7 22,2 85,3 14,7 100
8 300,86 27 517,68 4 086,57 109 238,90 402 248,42 106 597,10 508 845,51 17,62 % 11,30 %
1,6 5,4 0,8 21,5 79 21 100
13 624,36 30 282,54 5 646,64 124 908,59 497 634,27 160 446,11 658 080,37 29,32 % 29,30 %
2,1 4,6 0,9 19,0 76,6 24,4 100
Lvolution et la structure des recettes du gouvernement central sont prsentes au tableau 47. La croissance annuelle moyenne des recettes est d peine 20 %, ce qui est plus faible que la croissance des dpenses sur la priode considre, creusant ainsi le dficit de ltat central. Limpt sur le revenu des personnes et des socits ( Taxes on Income, Profits and Capital Gains) constitue la part la plus importante des recettes de ltat, 37 % en 2007/2008. Une fraction reprsentant 5 % de cet impt
286
AFD /Juillet 2011
est distribue aux collectivits locales par lintermdiaire du LATF. Les taxes foncires sont essentiellement locales et ne reprsentent que 0,1 % des ressources du gouvernement central, les parts de la taxe sur la valeur ajoute (Taxes from VAT ) et des autres taxes slevant respectivement 26 et 32 % des ressources totales de ltat. Le CDF reprsente 2,5 % des recettes ordinaires de ltat.
Tableau
47 Recettes du gouvernement central (en millions de KES et en %)

2005/2006 % 2006/2007 % 2007/2008 %
Impts sur le revenu, le bnfice et les gains en capitaux Impt sur la proprit Taxe sur la valeur ajoute Impts sur les autres biens et services Impts sur les transactions commerciales internationales Autres impts Recettes non fiscales Total Croissance du revenu Taux dinflation
Source : daprs KNBS (2009).
114 629,06 189,59 79 925,91 61 709,65
37,0 0,1 25,8 19,9
130 719 253,06 96 497,01 76 111,19
35,1 0,1 25,9 20,5
16 5155 301,59 11 5016,5 88 836,37
37,3 0,1 26,0 20,0
29 861,43 2 353,23 20 747,14 309 416,01
9,7 0,8 6,7 100
40 235 2 747,87 25 425,91 371 989,04 20,2 % 11,3 %
10,8 0,7 6,8 100
46 949 4 288,62 22 537,89 443 084,97 19,1 % 29,3 %
10,6 1,0 5,1 100
5.7.2. Les dpenses des collectivits locales

Les donnes prsentes ici sont issues de la base LATF du ministre des Gouvernements locaux. Elles sont collectes chaque anne lorsque les collectivits locales produisent les documents comptables et financiers requis pour lattribution du volet Performance de la subvention LATF. Le tableau 48 prsente lvolution et la structure des dpenses des communes entre les exercices budgtaires 2003/2004 et 2007/2008. Les dpenses locales slvent prs de 23 milliards de KES en 2007/2008, ce qui reprsente 3,5 % des dpenses du gouvernement central. Elles
287
atteignent 613 KES par habitant (soit environ 5,5 ). La croissance de ces dpenses est trs forte sur la priode considre et trs proche de celle du gouvernement central : si elle est en moyenne annuelle de 23 %, elle peut atteindre des niveaux trs levs certaines annes. Ainsi, elle atteint 34 % entre les annes 2005/2006 et 2006/2007, ce qui est largement suprieur au taux dinflation qui, sur la mme priode, slve 11 %. Les dpenses de personnels constituent le poste le plus important, prs de 40 % de la dpense totale en 2007/2008, mais en diminution rgulire depuis 2003/2004. Cette rduction constante est sans doute lie aux conditions dattribution du LATF, qui limitent le poids de ces dpenses dans les budgets communaux. Les dpenses de capital augmentent de 34 % en moyenne annuelle ce qui, ici aussi, constitue la consquence majeure des mesures associes lattribution du LATF. Le poids des dpenses en capital dans les budgets communaux passe ainsi de 11 % en 2003/2004 plus de 15 % en 2007/2008.
Tableau 48 Dpenses des communes (en millions de KES et en %)

Classification des dpenses
Dpenses civiques LA Personnel LA Oprationnel LA Maintenance Total des dpenses rcurrentes Dpenses dinvestissement Remboursement des dettes Amortissement des emprunts Dpenses totales Croissance annuelle de la dpense
Source : ministre des Gouvernements locaux.
2003/ 2004 712 4 399 2 572 718 8 401 1 158 554 41 10 154
2004/ 2005 833 5 770 2 203 563 9 369 1 559 2 202 217 13 347 31,4 %
2005/ 2006 1 102 6 138 3 233 628 11 101 1 511 2 268 174 15 054 12,8 %
2006/ 2007 1 315 7 830 3 899 723 13 767 3 073 3 317 23 20 180 34 %
2007/ 2008 1 236 9 047 4 008 807 15 098 3 469 4 229 13 22 809 14,4 %
7,01 43,32 25,33 7,07 82,74 11,40 5,46 0,40 100
6,24 43,23 16,51 4,22 70,20 11,68 16,50 1,63 100
7,32 40,77 21,48 4,17 73,74 10,04 15,07 1,16 100
6,52 38,80 19,32 3,58 68,22 15,23 16,44 0,11 100
5,42 39,66 17,57 3,54 66,19 15,21 18,54 0,06 100
288
AFD /Juillet 2011
Les contraintes imposes par le LATF ont galement eu des rpercussions en termes de remboursement des arrirs. Ctait lun des objectifs du gouvernement. Ainsi, les LA avaient jusquau 30 juin 2010 pour solder leurs arrirs de dettes locales de nature institutionnelle. De fait, on constate que les remboursements de ces arrirs (une grande partie de la dette est constitue darrirs de salaires et de paiement aux fonds de pension, respectivement 11 et 30 % en juin 2008) ont t en forte progression depuis 2003/2004, de lordre de 55 % par an en moyenne. Ils reprsentaient cependant encore en 2007/2008 plus de 18,5 % des dpenses totales des communes. Le tableau 49 montre lencours de ces arrirs pour les principales villes du pays ainsi que leur volution entre 2006/2007 et 2007/2008. Nairobi City reprsente elle seule plus de 50 % de cet encours en 2007/2008, avec une progression de 17 % entre les deux derniers exercices. Il semble donc totalement improbable que la ville parvienne rembourser sa dette pour 2009/2010. Il en est de mme pour Mombasa, dont le rythme de remboursement nest pas suffisant pour tre en situation dteindre la dette en 2010. Daprs nos entretiens en juin 2010, des progrs ont cependant t raliss et le gouvernement a toujours pour objectif de maintenir la pression [ 94 ].
[94] Par ailleurs, dans certains cas, lestimation de ces arrirs de nature institutionnelle pose apparemment des problmes en raison de la surestimation de ces montants par les organismes sociaux et ce, en leur faveur.
289
Tableau 49 Lencours de la dette des communes

2006/2007 Millions % KES Cumul % 2007/2008 Millions KES % Cumul % Variation %
Nairobi City Mombasa Municipal Kisumu Municipal Nakuru Municipal Kitale Municipal Nanyuki Municipal Kisumu County Kisii Municipal Nakuru County Nyando County Gusii Vihiga Municipal Eldoret Municipal Autres Total Total sans Nairobi
6 177 2 066 529 333 167 6 175 2 157 73 115 133 420
47,74 15,97 4,09 2,57 1,29 0,05 1,35 0,02 1,21 0,56 0,89 1,03 3,25
47,74 63,71 67,79 70,36 71,65 71,70 73,05 73,06 74,28 74,84 75,73 76,76 80,00 100
7 240 588 392 2 024 403 191 411 496 555 311 990 062 244 484 652 231 429 000 175 314 384 149 273 358 135 157 889 128 530 908 114 307 067 92 464 134 59 032 127 2 235 962 611 13 554 434 330 6 313 845 938
53,42 14,94 3,04 2,30 1,80 1,71 1,29 1,10 1,00 0,95 0,84 0,68 0,44 16,50 100 46,6
53,42 68,35 71,39 73,69 75,50 77,20 78,50
17,22 -2,03 -22,19 -6,17 46,65 3 757,15 0,18
79,60 7363,67 80,59 81,54 82,39 83,07 83,50 100 -13,91 76,07 -0,60 -30,48 -85,94 -13,59 4,75 -7,11
2 587 20,00 12 940 6 763 100 52,3
Le tableau 50 dcrit la structure des dpenses par type de collectivits locales. Nairobi City reprsente elle seule 35 % de la dpense publique locale. Elle se singularise par rapport aux autres types de communes, notamment au niveau de la part des dpenses de personnel ainsi que de la part des dpenses non courantes, investissement et remboursement de la dette, qui sont relativement plus fortes quailleurs, respectivement 46 et 40 % contre, en moyenne, 40 et 34 %. Globalement, le poids des dpenses de maintenance demeure relativement faible, slevant en moyenne 3,5 %.
290
AFD /Juillet 2011
Tableau 50 Structure des dpenses par type de communes

Classification des dpenses Nairobi City Council Municipal Councils Town Councils County Councils Total
Dpenses civiques LA Personnel LA Oprationnel LA Maintenance Total des dpenses rcurrentes Dpenses dinvestissement Remboursement des dettes Amortissement des emprunts Dpenses totales % des dpenses publiques Nombre dautorits locales
0,89 % 45,88 % 12,27 % 0,16 % 59,20 % 14,53 % 26,27 % 0% 100 % 35,38 % 1
4,07 % 42,51 % 18,90 % 4,87 % 70,34 % 13,74 % 15,73 % 0,19 % 100 % 29,88 % 45
8,79 % 34,16 % 17,97 % 4,86 % 65,78 % 17,05 % 17,17 % 0% 100 % 6,84 % 62
11,78 % 30,08 % 22,78 % 6,08 % 70,72 % 17,20 % 12,08 % 0% 100 % 27,91 % 67
5,42 % 39,66 % 17,57 % 3,54 % 66,19 % 15,21 % 18,54 % 0,06 % 100 % 100 % 175
Source : ministre des Gouvernements locaux (ralis 2007/2008).
5.7.3. Les recettes des collectivits locales

Le tableau 51 prsente lvolution et la structure des recettes des communes. La croissance moyenne annuelle des recettes des collectivits locales slve 14,70 %, nettement infrieure celle de ltat. Elle est essentiellement tire par la croissance des transferts du gouvernement central, de lordre de 23 % en rythme moyen annuel, la croissance des ressources propres ntant que de 10 % en moyenne annuelle sur la mme priode. Le poids des subventions provenant de ltat augmente donc rgulirement, pour atteindre prs de 43 % en 2007/2008. Le LATF constitue lui seul plus de 35 % des recettes totales des communes. Laugmentation de cette subvention est lie la hausse des impts sur le revenu et les socits collects par le gouvernement central, le LATF reprsentant 5 % de ces impts. Les communes partagent donc le risque macroconomique associ cet impt avec le gouvernement central et doivent utiliser des prvisions et non pas des montants assurs de transferts dans leur budgtisation. Les taxes foncires et la patente progressent un rythme annuel comparable, de lordre de 10 %, reprsentant en 2007/2008 respectivement 13 et 9 % des recettes totales des communes. La ville de Nairobi collecte elle seule 42 % des ressources propres encaisses par lensemble des collectivits locales. Elle tire lessentiel de ses ressources propres
291
(prs de 55 %) des taxes foncires, de la patente et des droits de stationnement (tableau 52). Les autres recettes qui se composent principalement des taxes sur la publicit constituent galement une source importante de financement pour Nairobi (37,30 %). Les Town Councils reprsentent 35 % des communes mais ne prlvent que 5 % des ressources propres collectes par lensemble des collectivits locales. Ce qui pose la question de leur capacit fournir des services publics locaux. Les communes rurales ( County Councils) collectent prs de la moiti de leurs ressources propres sous forme de taxes sur les produits agricoles (Cesses) et de taxes lentre des parcs dattraction et des rserves naturelles (48,73 %). Elles bnficient relativement plus des transferts de ltat que les autres types de collectivits locales. Elles encaissent en effet 21 % de lensemble des ressources propres collectes et reprsentent 29 % de la totalit du revenu local.
Tableau 51 Recettes des communes (en millions de KES et en %)

Origine des recettes
LATF RMLF CILOR Transferts du gouvernement central Single Business Permit Property Rates Market Fees Vehicle Parking House Rents Plot Rents Total Cess Game Park Fees Water & Sewerage Fees Autres Recettes LA Total gouvernement central et LA Croissance annuelle de la recette
2003/ 2004 3 719 323 365
2004/ 2005 3 930 524 270
2005/ 2006 4 986 506 300
2006/ 2007 7 461 869 327
2007/ 2008 8 232 1 485 327
27,4 2,3 2,7
30,35 4,05 2,09
31,95 3,24 1,92
36,19 4,21 1,59
35,13 6,34 1,39
4 407 1 572 2 028 706 615 386 166 440 458 1 767 994 9 132 13 538
32,5 11,6 14,9 5,2 4,5 2,8 1,23 3,25 3,38 13,05 7,34 67,45 100
4 724 1 674 1 840 701 973 314 163 494 688 535 843 8 225 12 948 -4,3 %
36,48 12,93 14,21 5,41 7,51 2,43 1,26 3,82 5,31 4,13 6,51 63,52 100
5 792 1 736 2 497 832 1 128 314 169 569 729 472 1 367 9 813 15 604 20,5 %
37,12 11,13 16,00 5,33 7,23 2,01 1,08 3,65 4,67 3,02 8,76 62,88 100
8 657 1 963 2 986 950 1 300 308 202 569 1 011 518 2 156 11 963 20 619 32,13 %
41,98 9,52 14,48 4,61 6,30 1,49 0,98 2,76 4,90 2,51 10,46 58,02 100
10 043 2 232 3 067 1 092 1 452 160 198 755 884 392 3 157 13 390 23 432 13,64 %
42,86 9,53 13,09 4,66 6,19 0,68 0,84 3,22 3,77 1,67 13,47 57,14 100
292
AFD /Juillet 2011
Tableau 52 Structure des recettes propres par type de communes (en %)

Origine des recettes Nairobi City Council Municipal Councils Town Councils County Councils Total
CILOR
2,60 13,38 29,82 5,64 11,26 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 37,30 100 42 34
2,79 17,61 27,41 9,71 13,65 2,70 1,29 2,80 0,01 5,46 16,58 100 31 30
2,24 21,49 4,20 15,07 20,81 1,58 5,41 12,28 0,22 0,74 15,97 100 5 7
1,38 18,72 4,79 8,21 2,21 1,12 3,52 18,62 30,11 0,20 11,12 100 21 29
2,38 16,27 22,36 7,96 10,58 1,17 1,44 5,51 6,45 1,79 24,09 100 100
Single Business Permit Property Rates Market Fees Vehicle Parking House Rents Plot Rents
Total Cess Receipts
Game Park Fees Water & Sewerage Fees

Autres Total revenus propres % du total des revenus propres du secteur public % du total des revenus du secteur public
Source : ministre des Gouvernements locaux (ralis en 2007/2008).
Les Constituencies peuvent tre considres comme des collectivits locales finances 100 % par le gouvernement central, travers le CDF. Elles bnficient de ressources du gouvernement central et fournissent des services publics la population. Le tableau 53 prsente le montant et la progression du CDF et du LATF depuis lexercice budgtaire 2003/2004. partir de 2004/2005, le CDF progresse un rythme annuel moyen de 21 % tandis que, sur la mme priode, le LATF progresse de 28 % par an. En 2004/2005, le CDF tait 1,38 fois plus lev que le LATF. Ce chiffre nest plus que de 1,19 pour 2007/2008. Ces volutions contrastes ne procdent pas de la discrtion du gouvernement central mais de la rgle dindexation du LATF et du CDF. Les impts sur le revenu sur lesquels est index le LATF progressent en effet plus rapidement que la totalit des ressources ordinaires de ltat qui constituent le point dancrage
293
du CDF. Il nen demeure pas moins que, grce au CDF, les Constituencies sont des fournisseurs de services publics locaux majeurs au mme titre que les communes. Leurs ressources slvent en moyenne 42 % des ressources des communes.
Tableau 53 volution du CDF et du LATF (en millions de KES)

2003/ 2004 2004/ 2005 2005/ 2006 2006/ 2007 2007/ 2008
CDF LATF CDF/LATF
1 260 3 719 0,33
5 432 3 930 1,38
7 029 4 986 1,40
9 737 7 461 1,30
9 797 8 232 1,19
Source : ministre des Gouvernements locaux pour le LATF et CDF pour les donnes le concernant.
5.7.4. Observations sur les donnes statistiques des dpenses et recettes locales
Du ct des dpenses, la classification fonctionnelle reste lacunaire. Les tches dcentralises telles quelles apparaissent dans le CAP 265 (tableau 44) ne trouvent pas de correspondances claires dans les documents budgtaires (voir par exemple le tableau 43). Il est donc difficile de mesurer le poids relatif des tches transfres. Du ct des recettes en revanche, les principales taxes et subventions sont bien documentes, mme si quelques problmes de cohrence statistique subsistent : les catgories de recettes donnes au tableau 42 ne se retrouvent pas exactement dans le tableau 51 ; et il y a aussi un dcalage entre les tableaux 51 et 52, les sources de revenu ntant pas dclines de la mme manire. Dune manire gnrale, il est difficile de mettre en vidence partir des documents budgtaires fournis des lments simples danalyse budgtaire comme, par exemple, une capacit dautofinancement ou une variation de fonds de roulement. Cela est essentiellement d au principe dannualit budgtaire, qui nest pas respect, et labsence de dcoupage clair entre section de fonctionnement et section dinvestissement.
294
AFD /Juillet 2011
5.8. La dcentralisation, la nouvelle Constitution de 2010 et les propositions de rforme du LGA : quelques observations
Depuis les annes 1990, le Kenya est engag dans un processus de rforme des institutions. Ce mouvement trouve son origine dans la dmocratisation de la socit kenyane. Lintroduction du multipartisme en 1992 a certes permis aux partis dopposition dentrer dans la comptition lectorale, mais sans pour autant leur donner les moyens dexercer leur rle de contre-pouvoir une fois les lections passes (Lafargue, 2008). Si le mouvement de rforme des institutions date des annes 1990, il a fallu attendre 2005 pour quun projet ( Bomas Draft ) [ 95 ] et un texte de loi ( Wako Bill ) soient soumis rfrendum sans succs [ 96 ]. Ce processus fut relanc peu aprs les lections gnrales de 2007. Le parlement a ainsi confi (Kenya Review Act, 2008) un comit dexperts, le Committee of Experts on Constitutional Review (COE), le soin dlaborer nouveau des propositions de rforme. Le Draft , labor en novembre 2009 puis rvis [ 97 ], a t soumis avec succs au rfrendum du 4 aot 2010. La nouvelle Constitution aborde de nombreux domaines, dont le plus important concerne les institutions nationales quil sagissait de rformer afin de rduire lexcs de pouvoir dont disposait le Prsident. Ce texte comporte galement un volet sur le systme des gouvernements locaux, qui nous intresse ici au premier chef. Paralllement au processus de rvision constitutionnelle, le gouvernement a dpos devant le parlement, en dcembre 2009, une proposition de refonte du LGA. lheure actuelle, le projet na toujours pas franchi la premire des trois tapes dapprobation ncessaires ladoption dun texte dans le systme parlementaire anglo-saxon, cest--dire celle de la premire lecture et du premier vote. Sans prtendre mener une analyse rigoureuse, qui dpasserait nos comptences en la matire, la section suivante vise noncer les principales modifications relatives aux gouvernements locaux prsentes dans la rvision du LGA et dans la nouvelle Constitution du Kenya. Cette dernire doit en principe prendre effet en 2012.
[95] Le Bomas Draft a t le fruit de prs de huit annes de discussions, les propositions de modification de la Constitution datant de 1997, avec la cration du Inter-Parties Parliamentary Group (IPPG ou Groupe parlementaire interpartis).. [96] Voir Chitere et al. (2006) pour une analyse critique des propositions soumises en 2005. [97] Il sagit de la version publie par lAttorney General en conformit avec la section 34 du Constitution of Kenya Review Act et soumis une campagne dducation civique de 30 jours.
295
5.8.1. Le projet de rforme du Local Government Act (CAP 265)

Les changements proposs dans ce texte sont ambitieux et, sils taient adopts, modifieraient considrablement la physionomie de la prise de dcisions au niveau local. Nous revenons sur les principaux :
(1) llection directe du maire (County, Municipal, City et Metropolitan Council) par
la population pour un maximum de deux mandats de cinq ans (art. 3 et 50) ;
(2) la transformation du rle du maire, de simple prsident de sance celui dordonnateur et CEO (art. 14 et 53) ;
(3) le maire est assist dun comit excutif (art. 56-57) compos des prsidents des
comits du conseil ; le directeur gnral (Town Clerk ) en est le secrtaire ;
(4) le conseil municipal est compos (art. 26) de conseillers lus et dun conseiller
nomm par le ministre pour chacun des six conseillers lus (donc 1/7e du conseil est non lu) ;
(5) la dissidence des hauts fonctionnaires doit encore tre note au procs-verbal
mais na plus force dobstacle (art. 118) ;
(6) lintroduction de critres explicites (art. 23 et 28) pour lrection dune City en
Municipality ou Metropolitan .
5.8.2. La Constitution du Kenya (4 aot 2010)

Le 17 novembre 2009, le COE rendait public lHarmonized Draft Constitution of Kenya . Ce texte a fait lobjet dune consultation publique aprs sa publication et a t revu par un comit parlementaire. Le COE a produit une version rvise tenant compte des travaux du comit parlementaire en date du 23 fvrier 2010. Cette version rvise soumise au rfrendum du 4 aot 2010 a t adopte avec 66,9 % de votes favorables. Les thmes consacrs lorganisation des structures publiques territorialises sont comments ci-aprs.
Cadre institutionnel
Larticle 6 et le chapitre 11 annoncent deux niveaux de gouvernement : le gouvernement central et les comts ( Counties ), au nombre de 47. Ces deux niveaux seront distincts et interdpendants, interagissant de manire collaborative et cooprative. Autrement dit, les comts constitueront un niveau dcentralis. Il est prcis cependant (art. 186 et 191) que le gouvernement national a prsance sur les comts. Larticle 18 de lannexe 6, qui traite des dispositions transitoires, prcise que tout gouvernement local dment constitu en vertu de la loi CAP 265 demeure en place. On voit par l que les structures dcentralises actuelles Municipalities, Town, City et County
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Councils devraient perdurer sans toutefois avoir de reconnaissance institutionnelle, comme cest le cas actuellement. En revanche, rien nest dit sur les structures dconcentres (province, district, etc.) qui accompagneraient ces changements institutionnels. Au niveau national, la nouvelle Constitution prvoit le passage dun systme unicamral un systme bicamral partiel. On cre un snat ( Lower House ) disposant dun rle lgislatif limit aux affaires des comts (art. 80) tels la prquation, la distribution de fonds aux comts, leur endettement et leurs frontires (art. 82). Le snat sera compos de 47 membres lus directement par la population des comts et de 16 femmes, dont les modalits de dsignation sont fixes par larticle 84. La composition de lAssemble nationale sera galement modifie : 290 membres qui seraient lus au niveau des circonscriptions et 47 femmes qui seraient lues au niveau des comts. Les pouvoirs du snat relatifs aux affaires des comts sont prciss aux articles 96 et 110. LAssemble nationale pourrait modifier ou rejeter une loi spciale (art. 111) manant du snat uniquement avec une majorit des 2/3. Il est prvu pour les lois ordinaires un mcanisme de rconciliation des textes.
La nouvelle Constitution prvoit enfin la cration dune National Land Commission (art. 61-67) dont la tche consisterait grer lusage et la proprit du sol public pour le gouvernement central et les comts. Cette commission doit mener une rforme foncire en vue de mettre fin la rpartition des terres juge inquitable et source, entre autres, des violences postlectorales des annes 2007/2008.
Au niveau local , la Constitution prvoit la cration de 47 comts [ 98 ]. Les articles 94 et 188 stipulent que leur nombre ainsi que leurs frontires seraient modifiables par le parlement sur avis dune commission (art. 171) cre cet effet.
Organisation politique des comts

Lassemble dun comt (art. 222) sera lue pour cinq ans et sera compose de :
G G
conseillers lus au suffrage universel dans leur arrondissement [ 99 ] ; conseillers choisis pour assurer que pas plus des 2/3 des conseillers sont du mme sexe, en tenant compte de la part des votes de chaque parti dans llection du conseil ; conseillers reprsentant des groupes marginaliss, selon des modalits dfinir au niveau du parlement.
[98] Leur nombre et frontires implicites correspondent des districts historiques. Lors du dbat entourant le rfrendum, certains politiciens ont promis des rvisions post-rfrendaires pour augmenter ce nombre. [99] Les deux autres types de conseillers sont lus au suffrage proportionnel (art. 90) ou selon le nombre de siges obtenus par lection directe (art. 177). Il semble y avoir incohrence.
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Lexcutif des comts serait compos dun gouverneur (Governor) et dun vice-gouverneur (Deputy Governor), tous deux lus au suffrage direct dans un scrutin un tour et ce, pour au plus deux mandats de cinq ans. Le gouverneur, le vice-gouverneur et un maximum de dix membres proposs par le gouverneur et approuvs par lassemble cantonale formeraient le bureau excutif du comt.
Responsabilits
Larticle 174 prcise les objectifs auxquels doit rpondre le processus de dvolution [ 100 ] et les responsabilits des comts sont indiques dans lannexe 4. On y indique que le gouvernement central dispose dune clause de comptence gnrale, ce qui est relativement contraire aux objectifs de la dcentralisation. Larticle 173 traite des procdures de rsolution des conflits entre niveaux de gouvernement. Selon lannexe 4, les comts auraient des responsabilits dans les 14 domaines suivants :
(1) agriculture, dont abattoirs, points de vente, contrle des maladies ; (2) services de sant, dont ambulances, cliniques de base, cimetires, contrle des
points de vente daliments et, surtout, enlvement et gestion des dchets solides ;
(3) contrle de la pollution sonore et de lair et de laffichage public ; (4) activits culturelles, dont bibliothques et muses ; activits sportives et rcratives ;
casinos, courses et contrle des dbits de boisson ;
(5) transport, dont routes locales et leur clairage ; circulation et transport en commun
et traversiers locaux ;
(6) contrle des animaux ; (7) activits commerciales, dont marchs et permis ; (8) dveloppement et planification du comt, dont lectricit et gaz, statistiques et
arpentage ;
(9) ducation primaire et prprimaire incluant garderies ; (10) mise en place des politiques nationales environnementales, dont eau, foresterie
et conservation du sol et de leau ;
(11) services publics de comt, dont eau et assainissement ; (12) services policiers et de pompiers ; (13) contrle des drogues et de la pornographie ; (14) encourager la participation des communauts et villages (Location) dans la gouvernance locale.
[100] On note que le thme H prcise que la dvolution consiste faciliter la dconcentration, ce qui pose un problme de sens.
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Financement
Larticle 203(2) prvoit quau moins 15 % des recettes du gouvernement national seront verss aux comts, ce qui est relativement important au regard de ce qui est aujourdhui transfr aux LA. Les montants transfrs au niveau sous-national seraient au moins multiplis par 5 par rapport la situation de 2010, si lon considre que le LATF est le mcanisme de transfert aux entits locales en 2010. On note de plus la cration dun fonds de prquation hauteur de 0,5 % des recettes du gouvernement national. Larticle 215 prvoit la cration dune Commission on Revenue Allocation (Commission dallocation des ressources) dont la composition est principalement politique [ 101 ] et qui serait en charge de faire des recommandations sur le partage vertical (centrecomts) et horizontal (entre comts) des ressources dvolues aux comts. Pour ce qui est du partage vertical, le pourcentage exact des revenus nationaux allant aux comts sous la contrainte du minimum de 15 % (art. 218) fera lobjet dun vote annuel par le parlement. Les rgles de partage horizontal des montants pralablement fixs par le parlement sont en revanche du ressort du snat. Ce dernier dcidera par un vote quinquennal (triennal les deux premires fois [annexe 6, art. 16]) du partage des revenus entre comts (art. 217) selon onze critres numrs dans larticle 203. Selon larticle 201, les comts nauront pas accs limpt sur le revenu, les droits de douanes ou daccise ou la taxe sur la valeur ajoute (TVA). Ils pourront en revanche prlever des impts sur les proprits ( Property Rates ) et les activits rcratives ( Entertainment ) et imposer des frais dusagers. Il est prcis que limposition par les comts ne doit pas nuire la mobilit des biens et services, du capital et du travail. Les comts pourront emprunter seulement si le gouvernement national garantit leur emprunt (art. 212) selon des modalits fixer par une loi (art. 213) devant tre adopte un an aprs ladoption de la Constitution (annexe 5).
Divers
La structure, le contenu et le droulement de la procdure budgtaire des comts seront fixs par une loi nationale (art. 228). Un contrleur du budget nomm par le Prsident avec lapprobation de lA ssemble nationale est responsable de superviser lexcution des budgets nationaux et des entits dvolues (art. 229).
[101] Le prsident de cette commission serait nomm par le chef de ltat. Les autres membres seraient dsigns par les partis politiques prsents lAssemble nationale (deux membres) ; les partis politiques prsents au snat (cinq membres) ; et le ministre des Finances (un secrtaire).
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Un vrificateur gnral nomm par le Prsident avec lapprobation de lA ssemble nationale est responsable de laudit des budgets nationaux et des entits dvolues (art. 211).
Statut du personnel local

Les entits dvolues seraient responsables de lembauche, de la promotion et du renvoi des fonctionnaires locaux dans le respect des normes imposes par une loi du parlement (art. 235). A priori donc, le projet prvoit la cration dune fonction publique locale. Dans le mme temps cependant, il est prcis quune commission nationale des salaires et rmunrations serait charge dtablir des recommandations sur le niveau des rmunrations des employs des entits dvolues (art. 230). Enfin, et nonobstant larticle 235, lembauche des enseignants serait effectue par une commission des enseignants (art. 237).
5.8.3. Observations
Les remarques suivantes se limitent commenter les structures locales.
(1) La dlimitation et le nombre des comts qui servira de base lectorale pour les
futurs snateurs est rgle par la Constitution mais susceptible de changement. Cette nouvelle structure territoriale devra tre superpose aux LA existantes. Le sort de ces dernires est incertain. Elles sont uniquement protgs pour linstant par larticle 18 de lannexe 6 portant sur les dispositions transitoires. Par voie de consquence, la question du financement futur des structures locales existantes reste ouverte. Il est probable que lappariement de ces structures, via une loi, avec des entits reconnues au niveau de la Constitution posera quelques problmes.
(2) Le montant minimum de 15 % des recettes nationales transfres aux comts est
fort gnreux, dans la mesure o leurs responsabilits formelles ont peu volu par rapport aux comptences dvolues aux LA actuelles. Il reste une grande inconnue : comment les dpenses des comts volueront pour tenir compte de leur part accrue des recettes nationales ? Est-ce que les comts continueront intervenir dans leurs domaines usuels de comptence (annexe 4, partie 2), y dpensant plus que dhabitude ou est-ce que, pour assurer lquilibre macroconomique, ils assumeront des dpenses assumes jusquici par ltat central ? Notons que lducation primaire et secondaire nest pas un domaine dintervention possible pour les comts.
(3) Quel sort sera rserv la structure actuelle du LATF ? Le CDF sera-t-il reconduit ? (4) La possibilit pour le parlement national de lgifrer sur nimporte quel sujet
nonobstant la distribution des comptences entre niveaux de gouvernement dans la Constitution peut tre une srieuse entrave la dcentralisation (voir supra , la clause de comptence gnrale au niveau du gouvernement).
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(5) La Commission dallocation des ressources est compose dexperts nomms

par des organes politiques. Il faudra voir lusage si elle sera experte ou politique. De plus, son interaction avec le parlement, et en particulier le snat, sera complexe. Les deux annes venir, qui doivent en principe prparer lentre en vigueur de la nouvelle Constitution loccasion des lections nationales, sont celles de tous les espoirs et tous les dangers pour la dcentralisation, tant les questions rgler sont nombreuses. Force est de constater que si la modification du LGA peut apporter des changements notables pour les LA en place actuellement, la nouvelle Constitution conserve un ton relativement centralisateur. Au total, ce texte est potentiellement porteur de confusion, en raison des zones de conflits cres par des articles qui sentrechoquent, tout au moins pour la thmatique qui nous intresse. Il est donc urgent dattendre.
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Chapitre 6
6
Thierry MADIS
Ce sizime chapitre a pour objet de comparer les processus de dcentralisation dans les quatre pays dAfrique subsaharienne analyss dans les chapitres prcdents. Ces pays ont t proposs par lAgence Franaise de Dveloppement et ne sauraient donc constituer un chantillon reprsentatif. La dmarche suivie ici se dcompose en deux tapes : dans un premier temps, nous montrerons en quoi la grille danalyse dveloppe dans le chapitre 1 est suffisamment robuste pour permettre de comparer les carts pouvant exister entre les textes fondateurs des processus de dcentralisation et la ralit des faits dans des pays en apparence trs diffrents du point de vue institutionnel. Dans un second temps, nous soulignerons que, au-del de ces diffrences, la grille danalyse permet de mettre en exergue des points communs, qui conduisent relativiser le caractre effectif du processus de dcentralisation dans ces quatre pays. Le chapitre se conclut par quelques leons pratiques tirer de la comparaison.
6.1. La grille danalyse : une grammaire permettant de faire des comparaisons transversales
Rappelons au pralable que la grille de lecture dveloppe dans le chapitre 1 et qui a inspir les quatre tudes pays na pas un caractre normatif. Elle conoit la dcentralisation comme un processus dynamique et non comme un quilibre raliser dont la trajectoire et les conditions initiales sont diffrentes selon les pays. Le pilotage de ce processus doit tenir compte des contraintes particulires auxquelles chacun des pays fait face. Il dpendra aussi de la volont politique des pouvoirs publics.
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Il nen demeure pas moins que ces derniers doivent pouvoir disposer dun tableau de bord leur permettant de mesurer lcart entre les textes vots par le lgislateur, qui sont souvent trs complets (du moins en Afrique francophone, car ils sont habituellement une rplique de ce qui a t fait en France pour le meilleur c omme pour le pire !), et la ralit sur le terrain. La grille danalyse dveloppe au chapitre 1 constitue ce tableau de bord institutionnel. Plus prcisment, cette grille compare les quatre pays partir dun ensemble de critres pouvant tre rpartis et groups en sept rubriques (ou blocs) :
(1) lhistoire rcente de la dcentralisation dans le pays de rfrence ; (2) lorganisation institutionnelle de la dcentralisation ; (3) la procdure budgtaire et lquilibre des comptes, complte par la question de
lemprunt et de lendettement ;
(4) (5) (6) (7)
les transferts des tches et lautonomie budgtaire ; les ressources fiscales ; les transferts budgtaires ; la question des donnes statistiques disponibles pour mesurer les progrs de la dcentralisation dans le temps (tableau 54).
La justification des critres retenus dans la grille danalyse mrite dtre rappele. La dcentralisation est conue ici comme un processus institutionnel ancr dans lhistoire particulire du pays de rfrence. En ce sens, il est important den comprendre, dans un premier temps, le cheminement historique en sappuyant sur les motifs et la volont politique qui ont pouss dcentraliser (bloc 1 dans le tableau 54). Mais cela nest pas suffisant : il faut observer les relations qui se nouent sur le terrain entre autorits dconcentres et autorits dcentralises, car celles-ci tmoignent de la volont (ou de la capacit) plus ou moins effective de dcentraliser. Ces observations de terrain sont alors compares larchitecture institutionnelle (bloc 2 dans le tableau 54). La dcentralisation doit ensuite, pour tre oprante sur le plan financier, reposer sur un cadre comptable et budgtaire qui permette un suivi rigoureux des comptes des collectivits dcentralises et, in fine , la construction des tableaux de bord permettant de piloter le processus de dcentralisation (bloc 3 dans le tableau 54). Il ny a cependant pas de rgles budgtaires cohrentes si lon na pas dfini au pralable de faon prcise les comptences qui doivent tre dvolues aux collectivits dcentralises (ce choix est pour partie de nature politique et doit faire lobjet dun consensus). Ce point est capital, car il existe trs souvent un biais important entre les tches dvolues par la loi et celles qui le sont effectivement (effectivit des tches dvolues et autonomie budgtaires sont les matres mots ! Voir le bloc 4 dans le
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tableau 54). Une fois que les comptences transfrer sont acceptes, se pose naturellement la question des ressources dont vont disposer les collectivits dcentralises pour pouvoir assumer leurs nouvelles tches. Cela suppose quelles aient des ressources propres sur lesquelles elles jouissent dune autonomie fiscale suffisante (bloc 5 dans le tableau 54). Dans le budget dcentralis confrontant dpenses et recettes, la plupart des pays en dveloppement comme dailleurs les conomies en transition et les pays mergents connaissent un dsquilibre fiscal vertical ( vertical gap ) dans le sens o les collectivits locales ne disposent pas de ressources propres suffisantes pour faire face, la fois aux dpenses imposes la norme (tches dlgues) et aux dpenses propres (pour les tches dvolues). Dans ces circonstances, ce sont les transferts budgtaires de ltat qui comblent lcart (bloc 6 dans le tableau 54). Ces derniers obissent cependant des objectifs trs diffrents quil faut correctement identifier. Ils peuvent tre ou non lis aux rsultats de la gestion locale ; ils peuvent tre stables dans le temps et donc prvisibles, ou bien au contraire tre discrtionnaires et par consquent imprvisibles. Dans tous les cas, ils vont affecter lautonomie des collectivits locales, mais aussi le risque des collectivits dcentralises. Celui-ci dpend galement de la capacit demprunt de ces dernires (bloc 3 dans le tableau 54). Enfin, et ce nest pas le moindre des problmes auxquels lanalyste est confront, les donnes statistiques sur les finances publiques dcentralises comportent des lacunes (bloc 7 dans le tableau 54). Force est malheureusement de constater labsence de donnes fiables, robustes sur une priode de temps de plusieurs annes, concernant les dpenses publiques dcentralises. Dans la plupart des cas, il nexiste pas de comptabilit fonctionnelle des dpenses permettant de mesurer les progrs de la dcentralisation selon la liste des tches dvolues encore moins de situation avant et aprs dcentralisation. Au mieux, on dispose des dpenses par nature (dpenses de personnel, achats de marchandises et de services, travaux extrieurs, charges financires, etc.). La situation est moins prcaire en ce qui concerne les ressources propres et transfres.
6.2. Une dcentralisation qui nen est pas vraiment une : quelques traits communs au-del des diffrences institutionnelles
La grille de comparaison du tableau 54 permet une lecture transversale des quatre tudes de cas. Le lecteur averti aura compris que lanalyse propose ne peut qutre relative et faite sous rserve , puisque le contexte historique, le cadre politique et larchitecture institutionnelle diffrent et sont propres chaque pays analys. En dpit de ces difficults et de cette rserve, lobjectif de cette section est de montrer,
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quau-del de leurs diffrences, ces pays rencontrent des problmes analogues dans la mise en uvre de leur processus de dcentralisation . Ce premier essai synthtis dans le tableau 54 reprsente, notre connaissance, la premire tentative danalyse transversale organise autour dun mme support analytique. En cela, nous allons audel dune simple juxtaposition dtudes de cas. Cest l une originalit de notre travail. Trois aspects fondamentaux rsultent dune lecture transversale du tableau comparatif :
6.2.1. Les pays tudis se sont engags sur la voie de la dcentralisation partir de la moiti des annes 1990 (le phnomne est plus rcent pour le Kenya). Certains dentre eux (comme le Sngal) avaient cependant dj mis en place des lments de dcentralisation bien avant cette priode (et, dans le cas du Burkina Faso, avant mme leur indpendance). Le Kenya est atypique en ceci quil a plutt recentralis aprs son indpendance. Le rythme de mise en uvre de la dcentralisation sur la priode rcente nest continu dans aucun des pays ; 6.2.2. Le processus de dcentralisation sest mis en place (tableau 54, bloc 2) :
G
sous la pression plus ou moins forte des bailleurs de fonds internationaux, la dcentralisation sinscrivant dans le cadre du principe de conditionnalit ; avec la volont du gouvernement central, plus ou moins affirme selon les pays, damliorer loffre de services publics locaux destination des populations ; avec des gouvernements centraux qui cherchent rduire la pression pesant sur leurs finances publiques en reportant leurs problmes de contrainte budgtaire sur le niveau dcentralis ; avec la volont affirme des gouvernements centraux de garder un pouvoir de contrle sur les autorits dcentralises, mme si la manire de procder diffre selon les pays ; en tant loccasion instrument politiquement de faon encadrer les vellits dautonomie de certaines rgions ; en sinspirant parfois des expriences voisines (le Burkina Faso a regard du ct du Mali) ou de ce qui se faisait dans lancienne puissance coloniale, des degrs plus ou moins importants selon les pays (le Burkina Faso a suivi un cheminement plus original que le Sngal, peut-tre aussi parce que la raffirmation de la dcentralisation y a t plus rcente) ;
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6.2.3. La volont de contrle du gouvernement central dpend de la situation

politique et de lhistoire de chacun des quatre pays, mais elle aboutit dans les faits une confusion sur la nature mme du processus de dcentralisation. Dans aucun des pays, on ne peut parler rellement de dcentralisation, au sens o il sagirait dune dvolution de comptences des collectivits locales de plein exercice, mais pour des raisons diffrentes selon les pays que nous explicitons dans ce qui suit. On soulignera demble quau Ghana, les choses sont paradoxalement claires : la dcentralisation fait rfrence des collectivits publiques territorialises, ce qui englobe la fois les services dconcentrs de ltat et les collectivits dcentralises. Pour les quatre pays de ltude, on observe plus prcisment :
G
un enchevtrement des comptences entre les diffrents niveaux de collectivits dcentralises, quand ils existent, mais aussi entre ltat et les collectivits dcentralises (tableau 54, bloc 4).
La question se pose alors de savoir qui est responsable de quoi ? en vertu du principe de responsabilit cens guider une vraie dvolution de comptences. Cela est dautant plus problmatique que, dans tous les pays, les grandes villes se sont souvent appropri des comptences que le gouvernement central nassumait pas, ce qui conduit une confusion supplmentaire. On soulignera cependant une diffrence entre les pays francophones et anglophones concernant les comptences dvolues aux collectivits locales. Dans les premiers, il y a eu un transfert de blocs de comptences (au moins dans les textes) mme si, dans les faits, celles-ci sont loin dtre effectives (ducation de base et alphabtisation, eau potable et assainissement, culture, jeunesse, sports et loisirs, parfois sant mais pas toujours). Au Burkina Faso par exemple, le poids du ministre de la Sant ralentit le transfert de comptences car il a un pouvoir de ngociation suprieur celui du ministre en charge de la mise en uvre de la dcentralisation (MATD). Au Ghana (pour ne pas parler du Kenya), la situation est diffrente : il nexiste pas de transferts de blocs de comptences bien identifis mais une liste de tches souvent formules en termes de rsultats attendus. On ne dispose malheureusement que de peu dlments permettant de juger si la qualit des services rendus par les collectivits dcentralises est meilleure que lorsque les services taient rendus par ltat. Ce que lon observe en revanche, cest que les grandes villes (tout au plus la capitale et la deuxime ville du pays) se sont empar de comptences finances sur leurs ressources propres que ltat ntait pas en mesure dassurer, ce qui constitue gnralement un progrs pour les populations.
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On voit aussi dans des petites communes rurales que lidentification des populations au maire lu (et cela parfois, en dpit de la prsence des chefferies) rend ce dernier redevable devant sa population (mme pour certaines comptences qui ne lui ont pas encore t transfres on a pu en particulier observer cela au Burkina Faso). Enfin, la question de la capacit technique rendre certains services (par exemple pour ce qui concerne la matrise douvrage) est pose. Cela vaut cependant aussi bien pour les autorits dconcentres que pour les autorits dcentralises.
G
La relativit de la notion dautonomie budgtaire et financire dans les quatre pays (tableau 54, blocs 4 et 5).
Les collectivits locales ont peu dautonomie, pour ne pas dire aucune, sur le plan fiscal (du moins pour les grands impts ) au Sngal et au Burkina Faso (les bases et les taux sont fixs nationalement). On na pas limpression pourtant que cette question soit vraiment lordre du jour dans ces deux pays. On observe cependant de faon trs nette que les lus essaient de dgager des marges de manuvre par tous les moyens en crant de nouveaux impts, malheureusement assez peu productifs et, plus intressant, en aidant les services fiscaux dconcentrs identifier les bases imposables pour les impts qui constituent leurs ressources propres (voire les assister dans la collecte). Au Ghana et au Kenya, les collectivits dcentralises bnficient dun peu plus de flexibilit sur le plan fiscal (possibilit de modulation des taux et des bases, mme si celle-ci est trs limite en pratique) quau Burkina Faso et au Sngal. Mais concernant les dpenses, force est de constater que les comptences sont peut-tre encore plus limites que dans les pays francophones (par exemple, il existe au Kenya des directives [ Guidelines ] trs strictes concernant les dpenses du budget communal avec des pourcentages prcis de dpenses affectes).
G
Les collectivits dcentralises restent dune manire ou dune autre sous la tutelle (au sens large) du gouvernement central (tableau 54, bloc 2) :
(i) les collectivits locales ne disposent que peu dautonomie budgtaire et financire ; (ii) il existe un contrle de lgalit au Sngal et au Burkina Faso (mme sil sagit gnralement dun contrle a posteriori des actes des collectivits locales en matire budgtaire, le contrle est a priori ). Des Guidelines parfois strictes existent au Ghana et au Kenya ; (iii) dans les quatre pays, il existe une forme de concurrence entre la lgitimit des autorits lues et celle des reprsentants de ltat. Au Burkina Faso, le gouverneur a une lgitimit semble-t-il suprieure celle du prsident du Conseil rgional. Au Kenya, il existe des relations ambivalentes entre les maires et les dputs (MP) lus nationaux reprsentant des circonscriptions lectorales ( Constituencies ) ;
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(iv) au Burkina Faso et au Sngal, les autorits dconcentres ont gnralement tendance penser que les lus locaux ne disposent pas de la capacit suffisante pour mener bien les tches qui leur sont dvolues et quil faut les encadrer. Les lus estiment de leur ct que le problme est avant tout un problme de ressources et quils ne disposent pas des moyens de recruter des agents comptents pour faire face leurs nouvelles responsabilits. Une bonne rpartition des tches entre autorits dconcentres et dcentralises consisterait ce que les premires jouent pleinement un rle d appui aux secondes ; (v) la participation de membres nomms par le gouvernement central aux excutifs et aux assembles dlibrantes au Kenya et au Ghana est un moyen supplmentaire de contrle des collectivits locales. Cela nest pas le cas au Burkina Faso et au Sngal ; (vi) des fonctionnaires de ltat dtiennent des postes cls dans les communes des quatre pays. Au Burkina Faso comme au Sngal, les directeurs gnraux des services occupent une place importante, en particulier dans les petites communes rurales (mais pas uniquement), car il nexiste pas de fonction publique territoriale. Ils disposent dune expertise qui les met en position de force par rapport aux maires. Au Kenya, les fonctionnaires dtat occupent aussi des postes dencadrement et, au Ghana, cest une personne choisie par le Prsident qui est lordonnateur du budget (ce point fait lobjet de discussions, toujours en cours). La question de la cration dune fonction publique territoriale est rcurrente dans ces pays ; (vii) la question de lautorit coutumire des chefferies et de ses relations avec les autorits dcentralises se pose dans les quatre pays. Ce sont deux types de lgitimits diffrentes qui, parfois, saffrontent. Les chefs coutumiers, mme quand ils ne sont pas personnellement prsents dans les assembles et excutifs locaux, y sont reprsents et ont des relais certains. Cela rend ncessaire une coordination entre les maires et les chefs coutumiers, en particulier en matire de politique foncire, un domaine sensible sil en est.
6.2.4. La question des transferts budgtaires de ltat vers les collectivits locales est
cruciale car, si ceux-ci sont importants, ils rduisent lautonomie financire des collectivits locales (tableau 54, bloc 6). De mme, leur autonomie budgtaire disparat quand ces fonds financent des transferts de tches en spcifiant exactement les postes budgtaires auxquels ils doivent tre affects, comme au Burkina Faso ou, dans une moindre mesure, au Sngal.
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En mme temps, des transferts importants peuvent avoir deux types deffets en termes de risque :
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ils peuvent rduire le risque des collectivits dcentralises, dans le sens o le risque du sous-souverain est rpercut sur le souverain ; ce premier effet doit cependant tre nuanc dans le cas o les transferts de ltat aux collectivits dcentralises sont incertains (on aboutit alors une multiplication des risques : ceux du souverain et ceux lis aux collectivits dcentralises).
cela sajoute (voir point v ci-aprs) quune partie des transferts sont implicites . Leur impact sur le risque des collectivits dcentralises est alors ambigu et va dpendre de la rgularit dans leur versement (et de leur caractre discrtionnaire ou pas). Ces transferts prsentent plusieurs caractristiques :
(i) les transferts budgtaires reprsentent une part relativement faible des ressources locales au Sngal et au Burkina Faso, qui est beaucoup plus leve au Kenya et atteint jusqu 80 % au Ghana ; (ii) dans les pays francophones, il existe des transferts visant financer des blocs de comptences dcentralises. Ce nest pas le cas, semble-t-il, dans les deux autres pays ; (iii) les transferts visant financer des investissements des collectivits locales ignorent les dpenses de fonctionnement rcurrentes qui vont grever les budgets locaux. Cela pose un problme au Burkina Faso, car les dpenses dinvestissement doivent reprsenter le tiers des dpenses prvisionnelles. Au Ghana, on observe une tendance comptabiliser comme investissements des dpenses qui sont en ralit de fonctionnement ; (iv) au Kenya et au Ghana, contrairement au Sngal et au Burkina Faso ( nuancer dans le dernier cas, car il existe une bauche de prise en compte dindicateurs de performance dans le Fonds de dveloppement des collectivits territoriales), les transferts sont dtermins en partie par des indicateurs de performance au niveau communal ; (v) ct des transferts explicites, il existe des transferts implicites lis aux dpenses locales directement prises en charge par ltat central et, notamment, aux salaires de fonctionnaires de ltat prsents dans les collectivits locales dans les quatre pays. Dans le mme ordre dide, certains transferts peuvent tre octroys de faon discrtionnaire, ce qui entrane un manque de visibilit pour les autorits dcentralises et les conduit adopter des comportements opportunistes plutt qu mobiliser leurs ressources propres. cela sajoute aussi videmment le risque de pression exerce par le gouvernement central sur les lus locaux.
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6.3. Conclusions et leons tirer

Les pays anglophones sont souvent prsents comme plus dcentraliss que les pays francophones. Les dveloppements prcdents montrent que ce nest pas le cas et que cela provient dune confusion sur le terme de dcentralisation. Lautonomie budgtaire et financire des collectivits locales est fortement encadre dans les quatre pays, mme si les pratiques diffrent. Ainsi, le Kenya est un pays peu dcentralis au sens de la dvolution de comptences. On peut ds lors se demander si, au lieu de naviguer constamment entre dconcentration et dvolution dans un contexte o les ressources des collectivits locales sont excessivement faibles, il ne vaudrait pas mieux procder une rationalisation du processus de dconcentration, quitte procder une dvolution plus tard. Il faut considrer que la dcentralisation est un processus dont les tapes dpendent de la trajectoire de chaque pays et quelle ne peut sans doute pas tre mene en mme temps pour les villes capitales et les communes rurales, tant les situations sont diffrentes au sein mme des pays. De ce point de vue, le concept de progressivit dvelopp au Burkina Faso sil est appliqu de manire cohrente et avec une feuille de route prcisant les tches dvolues, les chances de dvolution, la formation des comptences locales et les financements est une approche mritant dtre approfondie et analyse, des fins dapprentissage. Il ne faudrait cependant pas quun processus trop lent de dvolution conduise le niveau dconcentr bloquer ternellement le processus de dcentralisation. Une question fondamentale se pose : celle du renforcement de la capacit de gestion ( capacity building ) des lus locaux et des administrations locales, car la russite du passage dun processus de dconcentration un processus de dvolution effective de comptences exige une amlioration de celle-ci (les bailleurs internationaux peuvent y contribuer sans que cela ne soit trs coteux). Une remarque simpose toutefois, qui milite en faveur de la dvolution plutt que dune simple dconcentration : on a pu observer que les lus locaux, mme sans bnficier dautonomie formelle, cherchent largir leurs marges de manuvre, car ils sont tenus pour responsables par leurs administrs (ce qui serait sans doute moins le cas pour des autorits dconcentres, donc non lues). Au total, on peut distinguer trois grands enjeux dune dcentralisation russie dans ces pays :
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faire en sorte que, in fine , les autorits dconcentres jouent effectivement leur rle dappui aux collectivits dcentralises (par exemple, pour ce qui concerne la matrise douvrage). Cela suppose que les premires ne se sentent pas dpossdes
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de leurs attributions antrieures au profit des secondes. Cela ncessite aussi dinstaurer des relations de complmentarit entre les autorits lues et dconcentres (ce qui impose de bien dfinir les tches de chacun au sein mme des comptences dvolues). Les choix des politiques publiques et des priorits appartiennent aux gouvernements locaux, lus et assembles lgislatives, tandis que les autorits dconcentres offrent lappui technique et de conseil dans la faisabilit et la ralisation des projets ;
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trouver un moyen de rduire le dcalage entre lvolution des dpenses locales et celle des recettes. Une faon de procder consiste doter les collectivits locales de ressources courantes (en particulier avec davantage de redevances pour les usagers) qui soient le plus possible lies la fourniture effective des services et donc une certaine forme defficacit dans lexercice des comptences dvolues ; favoriser la participation de la population la prise de dcisions et au suivi des politiques publiques locales. Cela suppose une plus grande transparence et, pour la population, un meilleur accs linformation (lexprience montre que des journaux de proximit ou la radio locale peuvent jouer ce rle... condition de ne pas ngliger limportance des dialectes locaux). Des mcanismes de redevabilit sociale sont dj luvre dans les pays anglophones ainsi que dans un certain nombre de pays francophones comme le Bnin, le Cameroun et le Sngal (en particulier dans la rgion de Fissel). De surcrot, on a pu observer dans une petite commune rurale du Burkina Faso, que lexcutif local justifiait en fin dexercice, devant une assemble populaire, de la faon dont avait t utilis le produit de la taxe sur les charrettes (impt cr par la commune pour augmenter ses ressources propres).
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6.4. En guise de rsum

Le Burkina Faso est encore dans une phase dexprimentation de sa dcentralisation, mais le principe de progressivit dans la dvolution des tches et dexprimentation est intressant. Il repose sur la slection dun chantillon de communes, la dconcentration avant dvolution de certaines comptences et llargissement aux autres communes, de mme que sur ltalement dans le temps de la dvolution effective des tches slectionnes. Le Sngal sest inspir du modle de dcentralisation la franaise mais son effectivit semble encore faible (quels objectifs et quelle stratgie de mise en uvre ?). Le Kenya a plutt recentralis jusqu la priode rcente. La nouvelle Constitution, vote en 2010 et qui devrait tre effective en 2012, pourrait redonner quelques espoirs en la matire. Mais en raison notamment des zones de conflits dont est porteur le texte, lissue de la priode de sa mise en uvre est plus quincertaine. Quant au Ghana, il tente de mener simultanment (ou de front) dconcentration et dcentralisation.
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Approfondissement du processus de dcentralisation au cours de la seconde moiti des annes 1990 (Code des collectivits territoriales de 1996 et Constitution de 2001). Tendance timide depuis le dbut des annes 2000 en faveur de la dcentralisation aprs une priode de renforcement des pouvoirs de ltat central au dtriment des collectivits locales dans la priode qui a suivi lindpendance du pays. Adoption en aot 2010 par referendum de la nouvelle Constitution modifiant notamment lorganisation du secteur public local. Situation politique interne et ngociations avec la socit civile et lopposition. Expriences des pays voisins (notamment la Tanzanie et lOuganda). Bailleurs de fonds internationaux. Remarque : la question tribale est depuis longtemps troitement lie celle de la dcentralisation et constitue un frein. Constitution de 1992 (chapitre 20) et Local Government Act (462) de 1993. Rformes en cours depuis 2009 sans quil soit encore possible davoir une vision claire du processus engag.
1. Histoire rcente de la dcentralisation KENYA GHANA

(R)affirmation de lengagement en faveur de la dcentralisation au dbut des annes 2000 (adoption du Code gnral des collectivits territoriales en 2004).
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Volont politique (du moins un certain moment) dassocier davantage la population aux dcisions locales. Expriences des pays voisins (en particulier du Mali). Pression des bailleurs de fonds internationaux. Consolidation de lunit nationale. Processus de dmocratisation aprs un rgime militaire. Pression des bailleurs de fonds internationaux. Barrire de la langue : pas de mimtisme avec les pays dAfrique francophone. Essai dintgration des chefferies traditionnelles dans le processus de dcentralisation et de territorialisation (faute davoir pu les contrler). Celles-ci peuvent donner leur avis sur les membres nomms par le prsident et disposent de relais lintrieur des assembles de district (District Assemblies).
Dates cls de la priode rcente
Tableau 54 Grille de comparaison du statut de la dcentralisation dans les quatre pays rfrs dAfrique subsaharienne
Motifs ayant pouss la dcentralisation
1. Histoire rcente de la dcentralisation BURKINA FASO SNGAL

cart persistant entre les textes rgissant la dcentralisation et la ralit (pas de relle volont politique de mise en place de la dcentralisation telle quelle est prsente dans les textes). Cependant, soutien de la population car la dcentralisation permet une meilleure prise de conscience des problmes poss au niveau local. Pas de volont apparente de dcentraliser du gouvernement central jusqu une priode trs rcente (rforme de 2010). Tendance centralisatrice au contraire assez marque. Politique ambige de la part du gouvernement central avec, semble-t-il, peu de soutien en faveur dune vraie dvolution. Manque apparent de cohrence dans les buts poursuivis (objectif damliorer la gestion locale mais pas de volont de transfrer un vritable pouvoir aux collectivits locales jusqu prsent). Le Local Authority Transfer Fund (LATF) (bras financier depuis 1999 du Kenya Local Government Reform Programm [KLGRP]) en est un exemple : il permet aux communes (Local Authorities) de disposer de davantage de ressources mais dans le cadre de rgles strictes fixes par le ministre des Collectivits locales en matire budgtaire. Selon certains, il y a une nouvelle impulsion depuis le retour au pouvoir des dcentralisateurs fin dcembre 2008. En ralit, il sagit moins de dcentralisation que de dconcentration, avec une participation populaire au niveau local et une volont damliorer les services rendus la population.
KENYA
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Soutien politique du gouvernement dans lensemble mais le ministre de lAdministration territoriale et de la dcentralisation (MATD) en charge de ces questions na gure de poids par rapport aux ministres fonctionnels (ministre de la Sant, par exemple). Soutien fort des lus communaux rencontrs.
Volont politique de dcentralisation
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Mise en place de la dcentralisation prvue par la loi mais sans doute trop rapide pour tre effective dans la ralit. Rforme en cours. Dclaration dintention et adoption de textes depuis 2009 visant activer des lois dj approuves mais non appliques.
2. Organisation institutionnelle de la dcentralisation KENYA GHANA

Principe de progressivit (inscrit dans la loi) et logique dexprimentation (49 communes pilotes). La progressivit a une double dimension : elle concerne les fonctions qui doivent tre dcentralises dans le temps mais elle sexprime aussi dans le fait que les fonctions dcentralises font lobjet dune dconcentration avant dtre pleinement dvolues aux collectivits locales. Deux niveaux de dcentralisation : les rgions et les communes (diffrents statuts de communes). Trois niveaux de dconcentration (rgions, provinces et dpartements). Deux niveaux de dcentralisation : rgions et communes (diffrents statuts de communes). Trois niveaux de dconcentration (rgions, dpartements et arrondissements). Un seul chelon dcentralis : les Local authorities. Quatre niveaux dconcentrs : province, district, division et location. cela sajoute une entit particulire : les Constituencies (circonscriptions lectorales pour les lections parlementaires).
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Un chelon dcentralis : les districts (Metropolitan, Municipal and District Assemblies [MMDA]). Deux chelons dconcentrs qui regroupent les diffrentes directions dconcentres de ltat (les rgions mais aussi les districts voir infra).
Mise en place du processus de dcentralisation
Nombre dchelons de gouvernement dcentraliss et de circonscriptions administratives dconcentres
2. Organisation institutionnelle de la dcentralisation BURKINA FASO SNGAL KENYA GHANA

Ce que lon dsigne par dcentralisation au Ghana vise en fait lensemble des institutions publiques territorialises, cest--dire la fois les institutions dconcentres et les institutions dcentralises. Les District Assemblies fonctionnent la fois comme instance de gestion des services dconcentrs de ltat et comme collectivit dcentralise. Consquences : chevauchements de comptences entre les services dconcentrs de ltat et les collectivits locales dans un contexte o les autorits dconcentres sont mieux dotes que les autorits dcentralises ducation et sant). Volont du centre de garder le contrle de la situation. Les Districts Assemblies sont formes de membres lus (70 %) et nomms par le prsident de la Rpublique (30 %). Mise en concurrence (volontaire ou hritage du pass) des Constituencies et des Local Authorities pour loffre de services publics locaux (mmes comptences !) dans un contexte o les membres du parlement (MP) ont une lgitimit politique suprieure celle des maires (Mayors). Le maire est lu au suffrage universel indirect par des conseillers municipaux dont une partie (1/4) sont nomms par le gouvernement central. Le maire nest pas lordonnateur du budget. Cest le trsorier (Treasurer) qui excute le budget approuv par le comit des finances (Finance Committee). Le directeur gnral de la commune (Town Clerc) est un fonctionnaire de ltat central. Remarque : cration de nouvelles entits dconcentres ( la diffrence du Ghana). Multiplication des districts au cours des dernires dcennies, trop de niveaux de dconcentration (Provinces, Districts, Divisions, Locations, Sub-locations) dont les comptences et les limites territoriales chevauchent celles des autorits locales). La nouvelle Constitution semble aller dans le bon sens en apportant des simplifications et en concentrant leffort au niveau de la rgion et des comts (Counties) tout en clarifiant le mandat dvolu aux autorits locales . Sur le papier, il sagit de dcentralisation au sens de dvolution... ...mais, dans les faits, il sagit davantage de dconcentration que de dvolution : un grand nombre de comptences transfres restent finances et prises en charge par les services dconcentrs de ltat. Relations ambigus entre autorits dconcentres et dcentralises en particulier pour les rgions (lgitimit historique forte des gouverneurs par rapport un prsident de Conseil rgional lu au suffrage universel indirect). Le rle du prfet (dpartement) na plus lieu dtre (le maire est dsormais en position de force par rapport lui). Question encore ouverte : les services dconcentrs jouent-ils leur rle de soutien au processus de dcentralisation en attendant un renforcement des capacits au niveau local (ltat a dconcentr des dpenses avant de les transfrer aux collectivits locales) ou sont-ils un frein au processus de dcentralisation ? Le secrtaire gnral de la commune est un fonctionnaire de ltat.
Relations entre autorits dconcentres (et plus gnralement ltat) et les collectivits dcentralises
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BURKINA FASO SNGAL KENYA GHANA
Lautonomie locale en matire de dpenses est garantie par la loi (article 11 du LG Act 462 de 1993). Autonomie limite dans les faits par la tutelle (directives [guidelines] et contrle formel) en particulier de ladministration des finances. Contrle ex ante sur les budgets mais aussi contrles ex post. Tutelle a priori du gouverneur (Provincial commissionner) sur le budget des collectivits locales. Tutelle implicite car lordonnateur du budget est un fonctionnaire de ltat central (et non pas le maire). On se rapproche donc dun contrle dopportunit. Tutelle compte tenu de la participation des fonctionnaires aux comits du Conseil municipal. Les contrles dexcution budgtaire sont systmatiquement suivis par le ministre des Collectivits locales dans le cadre du Kenya Local Government Reform Program et dans le processus du LATF. Cest le ministre qui reste responsable in fine de la bonne excution des budgets locaux. Non : fonctionnaires de ltat dans les communes (en tout cas pour les postes dencadrement). Existence dagents dappoint des services locaux dans les communes pour des fonctions subalternes. Tutelle a posteriori des actes des collectivits locales et a priori dans le cadre du contrle budgtaire en particulier (mais pas uniquement). Tutelle a posteriori de la lgalit des actes des collectivits locales et a priori dans le cadre du contrle budgtaire en particulier (mais pas uniquement). Non : le secrtaire gnral est un fonctionnaire de ltat et le personnel dappoint est sous contrat avec la collectivit locale. Dbat rcurent sur lopportunit de mettre en place une telle fonction publique. Non : fonctionnaires de ltat dans les collectivits territoriales. Personnel dappoint sous contrat avec la collectivit locale. Dbat rcurrent sur lopportunit de mettre en place une telle fonction publique. Non : fonctionnaires de ltat dans les collectivits locales (celles-ci usent de la possibilit de faire financer par ltat une partie de leur masse salariale). Projet de Local Government service de faon intgrer les fonctionnaires dconcentrs pour quils soient rattachs aux services dcentraliss.
2. Organisation institutionnelle de la dcentralisation
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Tutelle
Fonction publique territoriale
3. Budget dcentralis BURKINA FASO SNGAL

Classification par nature et par fonction des charges. Classification par nature et classification sommaire par fonction. Classification par nature des charges.
KENYA GHANA
Classification comptable des recettes et des dpenses
Classification par nature des charges mais pas par fonction (la commune dOuagadougou est en train de se doter dune nomenclature fonctionnelle). Initiatives de communes individuelles pour mettre en place une classification fonctionnelle : il y a donc un besoin mergent. quilibre rel du compte administratif vot (en ralit, le compte de fonctionnement doit dgager un surplus de 20 % pour financer les dpenses dinvestissement). Les budgets et les comptes doivent tre prsents en quilibre rel , lpargne prvue au budget devant permettre de couvrir au minimum les charges de remboursement de la dette sur lexercice, sachant que le solde de trsorerie apparaissant dans les comptes ne doit pas excder une fraction limite des recettes de fonctionnement. Le budget doit tre prsent en quilibre en tenant compte de lexcdent ou du dficit de clture de lexercice prcdent, des engagements contracts sur les exercices prcdents (Cash Balances) et du besoin en fonds de roulement de la commune. En pratique, les budgets sont souvent dficitaires car il y a une tendance gonfler artificiellement les recettes. Cela semble remettre en cause le principe dannualit budgtaire. quilibre du budget de fonctionnement.
quilibre budgtaire
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BURKINA FASO SNGAL
Oui : principe de sparation ordonnateur/comptable. Oui, retard dans les transferts verss par ltat et arrirs de salaires. Oui, arrirs de salaires et retard dans le versement des transferts financiers. Non : les collectivits locales dposent leurs fonds dans des banques commerciales. Non : les collectivits locales dposent leurs fonds dans des banques commerciales. Retard portant sur les transferts de ltat (District Assembly Common Fund DACF) Pas darrirs de salaires semble-t-il pour les agents pays par les collectivits locales (la flexibilit porte sur le renouvellement des contrats). Reddition des comptes dans les temps. Contrle des comptes avec retard.
3. Budget dcentralis KENYA GHANA

Oui : principe de sparation ordonnateur/comptable.
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Non semble-t-il. La plupart des collectivits locales ne produisent pas de compte administratif (mais un compte de gestion). Reddition des comptes avec retard. Contrle des comptes laissant dsirer faute de moyens. Aucune pour linstant. Capacit fortement soumise interrogation. Reddition des comptes dans les temps (exigences LATF). Contrle des comptes effectifs mais avec retard (Auditor General ). Endettement trs important des communes. Mise en uvre par le gouvernement central de mesures visant rduire lencours de la dette des collectivits locales. Plafond demprunt trs faible.
Principe dunicit de caisse
Arrirs de salaires et retard de versement des recettes dues par ltat aux collectivits locales
Contrle et sincrit des comptes
Capacit demprunt
4. Transferts des tches et autonomie budgtaire BURKINA FASO SNGAL

Pas de processus progressif. Sans objet, pas de transfert de blocs de comptences. Discrtionnaire : les communes prennent linitiative et ngocient ensuite avec le ministre concern.. Les tches transfres se sont rduites dans le temps sauf quand les communes se les sont appropries.
KENYA GHANA
Processus de dvolution
Processus progressif, tche par tche et dans le temps (dconcentration puis dvolution).
Les processus de dvolution et de dconcentration semblent tre parallles plus que complmentaires.
Transfert large de comptences prvu par la loi mais trs limit dans les faits (concerne essentiellement lducation de base et lalphabtisation, la sant, lapprovisionnement en eau potable et lassainissement). Rsistance de certains ministres. Financement assur et volutif mais pas suffisant (non concomitant). Transfert de comptences rellement exerces relativement limit : ducation, sant et jeunesse et sport. Financement assur par le Fonds de dotation de la dcentralisation (FDD) : discrtionnaire jusqu 2006. Situation peu claire. ducation et sant restent du ressort des ministres et de leurs services dconcentrs.
Effectivit et financement des tches dvolues
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BURKINA FASO SNGAL
Trs limite en pratique (le transfert de comptences dcrit de faon trs prcise les tches que les collectivits locales doivent assurer). Possibilit dajustements la marge pour les fournitures scolaires et le personnel dappoint par exemple (mais sur ressources propres). Trs faible en thorie, compte tenu du fait que des pourcentages prcis des transferts doivent tre affects certains types de dpenses dans llaboration du budget. Oui pour les dpenses qui peuvent tre finances par des recettes propres. Ltat se substitue aux collectivits locales pour les comptences quelles nassument pas.
4. Transferts des tches et autonomie budgtaire KENYA GHANA

Aucune en thorie (le transfert de comptences dcrit de faon trs prcise les tches que les collectivits locales doivent assurer). Possibilit dajustements la marge, mais ils sont mineurs faute de moyens financiers propres suffisants, par exemple pour les fournitures scolaires et le personnel dappoint (mais sur ressources propres). La liste du partage des comptences prvue par la loi se veut plutt exclusive. Dans les faits cependant, lanalyse des fonctions de production des services locaux montre quon est dans des comptences partages prdominance centrale. Pas de comptences exclusives, do des problmes de coordination. Un niveau de collectivits territoriales. Do des comptences exclusives. Il y a en revanche un problme de coordination avec les Constituencies ainsi quavec les autorits dconcentres.
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Un niveau de collectivits locales. Partage de comptences avec ltat.
Autonomie budgtaire
Comptences exclusives ou partages
5. Les ressources fiscales BURKINA FASO SNGAL

Principales ressources propres : taxe sur les vhicules moteur, impt forfaitaire gradu (TRIMF), taxe sur le foncier bti et non bti, taxe sur les plus-values immobilires, patentes, licences. Trs grossirement (car cest trs variable dune collectivit locale lautre) : la part la plus importante des recettes locales est constitue par limpt foncier (Rates), a taxe daffaires (Single business permit), les patentes (Market fees) et, de manire rsiduelle, le CILOR (Contribution in Lieu of Rates) qui est limpt vers par le gouvernement central pour les terrains et btiments municipaux quil occupe (un impt trs mal acquitt). Impts exclusifs uniquement pour les communes. Impts exclusifs. Foncier bti (le foncier non bti relve des chefferies traditionnelles) pas impos. Patentes. Droits de place sur les marchs, licences.
KENYA GHANA
Principales ressources propres (part dans les ressources des collectivits locales hors emprunt)
Les ressources propres sont quelques impts mineurs et des redevances dutilisation, mais leur montant est totalement insuffisant au regard des tches dvolues ou laisses au choix des collectivits territoriales.
Impts partags ou exclusifs
Les six principaux impts directs locaux sont des impts partags entre les communes et les rgions (reverss selon le principe de drivation). Aucune autonomie dans la dfinition des bases et le choix des taux dimposition. Seule marge de manuvre : cration de nouveaux impts et taxes et mobilisation de personnels communaux pour amliorer la connaissance de lassiette et le taux de recouvrement. En pratique, aucune autonomie dans la dfinition des bases et le choix des taux dimposition. Seule marge de manuvre : cration de nouveaux impts et taxes et mobilisation de personnels communaux pour amliorer la connaissance de lassiette et le taux de recouvrement.
Seules les communes bnficient de recettes fiscales (pas les rgions).
Autonomie faible mais une certaine forme de flexibilit fiscale dans la dfinition des bases et des taux pour certains impts. Apparemment trs faible dans la pratique. Fixation des taux dimposition mais encadrement prvu par la loi. La fixation des taux donne lieu dbats dans les MMDA.
Autonomie financire
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TRIMF : problme de domiciliation fiscale (les salaris paient cet impt dans la commune o ils sont employs). La Single Business Tax est perue sur le lieu du sige social.
5. Les ressources fiscales KENYA

La patente est perue sur le lieu du sige social, ce qui en fait un impt dterritorialis et renforce les ingalits au profit de Ouagadougou et Bobo. Faible mobilisation des bases fiscales faute didentification des contribuables. Recouvrement de limpt par des fonctionnaires des services fiscaux de ltat et du Trsor public. Pas de retard significatif dans lmission et lenvoi des rles dimpts. Taux de recouvrement (par rapport aux rles mis) semble-t-il lev mais difficile pour les communes interroges de savoir si les rles mis sont complets par rapport aux activits conomiques locales. Faible mobilisation des bases fiscales faute didentification des contribuables. Recouvrement de limpt par des fonctionnaires du Trsor public. Retard dans lenvoi des rles dimpts. Taux de recouvrement faible, voire nul pour les impts faible rendement pour lesquels le cot de recouvrement serait suprieur au montant recouvr. Pas suffisamment utilises. Relativement nombreuses (droits de place perus dans les halles, foires etc., droits de voiries, droits de fourrire, etc.). De lordre de 20 % des recettes totales des communes. Le recouvrement est assur par des agents des communes. Taux de recouvrement trs faibles. Mauvaise connaissance de la base fiscale.
AFD /Juillet 2011

Le recouvrement de limpt pose problme. Les percepteurs sont des agents privs pays la performance. Peu de redevances dutilisation.
Territorialit de limpt et incitations
Mobilisation des bases fiscales et taux de recouvrement
Redevances dutilisation
6. Transferts budgtaires BURKINA FASO SNGAL

Fonds de dotation de la dcentralisation (FDD) : couverture de la charge nette des comptences transfres aux collectivits locales. Fonds dquipement des collectivits locales (FECL) : renforcer la capacit dinvestissement des collectivits locales. Le FDD semble avoir un effet de prquation dans les faits. FDD : affectation libre prvue par la loi mais affectation des ressources prvue par les dcrets dapplication. FECL : fonds affect linvestissement. Pas de caractre incitatif ni de prise en compte dindicateurs de performance. Part aux recettes (LATF : 5 % de limpt sur le revenu personnel et des socits). CDF : 2,5 % des recettes ordinaires du gouvernement. Le LATF comme le CDF sont affects. Indicateurs de performance en thorie pour le LATF mais peu effectif en pratique. LATF : dotation globale dquipement et de fonctionnement. CDF (Constituency Development Fund) : dotation dquipement. RMLF (Road Maintenance Levy Fund) : pour les routes. Pas dobjectif de prquation. Objectifs peu clairs. Le DACFdoit financer en principe des dpenses de dveloppement mais peut sen loigner en pratique. Pas dobjectif de prquation de ressources mais prise en compte (marginale) des besoins financiers .
KENYA
GHANA
Dfinition des objectifs (financement des comptences transfres, prquation, etc.)
Dotations globales de fonctionnement. Dotations globales dquipement. Fonds permanent de dveloppement des collectivits locales. Transferts affects au financement des comptences transfres (via le MATD). Pas dobjectif de prquation.
Les dotations globales de fonctionnement et dquipement sont, en principe, non affectes. Toutefois, comme les tches sont sous contrle vertical des ministres dans la phase de dconcentration, la libert effective dutilisation est restreinte. Les subventions des ministres en ligne sont toutes affectes, comme dailleurs les subventions ad hoc (par exemple : agents des provinces, structures dappui la dcentralisation et subventions dinvestissement). Les parts aux recettes ont t affectes de 2007 2010 (10 % de la taxe sur les produits ptroliers). Pas dindicateurs de performance sauf pour les subventions verses par le nouveau Fonds de dveloppement des collectivits territoriales (cr en 2007). DACF et DDF (District Development Facility) sont affects aux dpenses de dveloppement . Prise en compte des besoins (DACF) et des performances (DDF).
Forme prise par les transferts (parts aux recettes, conditionnalit et affectation des transferts, etc.) et caractre incitatif (prise en compte des performances)
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BURKINA FASO SNGAL KENYA GHANA
Problme de cohrence entre les deux fonds (DAF/DDF). Pas de dotation de fonctionnement. Conception parfois extensive des dpenses de dveloppement ligibles au fonds. Les dpenses dinvestissement ont augment grce au LATF et au CDF mais les dotations de fonctionnement sont faibles. Lensemble du systme de transferts est peu adapt. Lobjectif avou est de renforcer les dotations globales non affectes. Les communes dfiniront alors leurs priorits dans le respect des minima fixs par le centre (problme : les minima trop exigeants puisent les ressources disponibles et donc rduisent lautonomie de dcisions des collectivits territoriales). Salaires des fonctionnaires de ltat mis disposition des communes. Salaires des fonctionnaires de ltat mis disposition des communes. Salaires des fonctionnaires de ltat mis disposition des communes. Salaires des fonctionnaires de ltat mis disposition des MMDA.
6. Transferts budgtaires
Adaptation des transferts avec les objectifs poursuivis
AFD /Juillet 2011
Transferts implicites
7. Donnes statistiques BURKINA FASO

Les informations statistiques les plus rcentes obtenues datent de 2006. Elles ne permettent pas de calculer cette rpartition. Part faible des transferts budgtaires. Ressources propres : 80 %. Transferts : 20 %.
SNGAL
KENYA
Part relativement leve des transferts budgtaires avec de fortes disparits entre collectivits (60 % pour les ressources propres et 40 % pour les transferts). Selon une tude ralise sur les cinq plus grosses collectivits locales : ressources propres : 38 % transferts : 62 % * * Moyennes 2007-2008 pour les cinq plus grosses collectivits locales, avec un cart considrable entre Nairobi, o 71 % du budget sont financs par les transferts du gouvernement central, et Kisumu, o cette part slve 49 % seulement.
GHANA
Ressources propres : 20 % Transferts : 80 %. tude de la Banque mondiale sur les ressources propres des districts : 15-20 % (mais disparits importantes, jusqu plus de 40 % dans certains districts).
Rpartition entre les ressources propres et les transferts
Chapitre 7
7
Les rsultats de cette recherche sur lconomie politique de la dcentralisation dans les quatre pays subsahariens choisis ont t prsents le 21 mai 2010 au sige de lAFD, Paris, lors dune journe de travail runissant les principaux interlocuteurs concerns de lagence et des chercheurs de diffrentes institutions travaillant sur la dcentralisation en Afrique ainsi que de la Banque mondiale. Deux intervenants ont port un regard extrieur sur les travaux runis dans ce volume. Les diteurs ont souhait que leurs commentaires soient inclus dans cet ouvrage. Nous remercions Frdric Audras et Grard Chambas davoir accd ce souhait.
7.1. Commentaires
Grard CHAMBAS
En Afrique subsaharienne, la dcentralisation constitue un phnomne souvent ancien qui, actuellement, est fortement approfondi et tendu dans la quasi-totalit des pays. Il sagit le plus souvent dune option majeure des autorits visant pallier le manque defficacit des gouvernements centraux mais aussi conforter lunit nationale et faciliter la participation des populations. En dpit du dveloppement actuel des politiques de dcentralisation, et lexception dtudes monographiques ou danalyses consacres des thmes spcifiques [ 102 ], trs peu de travaux analytiques relatifs la dcentralisation dans son ensemble et consacrs aux pays dAfrique subsaharienne sont disponibles.
[102] Citons notamment ltude consacre aux recettes locales propres prsente au cours du mme atelier et effectue la demande du ministre franais des Affaires trangres et europennes (Chambas et al., 2010a).
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Ce dficit danalyses contraste avec limportance de lenjeu dont deux aspects cruciaux sont de renforcer la cohsion nationale des tats concerns et de promouvoir une efficacit acceptable des tats dans loffre de biens publics (ducation, sant, infrastructures collectives, institutions). Cest pourquoi il est particulirement opportun que le dpartement de la Recherche de lA FD ait soutenu une analyse prenant en compte de multiples aspects de la dcentralisation en Afrique subsaharienne.
7.1.1. La mthode retenue

La spcificit essentielle de la mthode danalyse retenue par lquipe dexperts mobiliss par lA FD est de traiter, dans le cadre dune approche pluridisciplinaire et de manire conjointe, des aspects institutionnels de la dcentralisation et des choix budgtaires et financiers des collectivits locales. Une tape prliminaire cruciale dans la dmarche retenue a consist laborer une grille de lecture de la dcentralisation en Afrique subsaharienne. Parmi les lments clefs de cette grille de lecture, les auteurs ont cherch dgager plus particulirement cinq grands aspects.
(1) Des caractristiques institutionnelles

Il sagit, dune part, didentifier les motifs expliquant la dcision de dcentraliser et, dautre part, dapprcier limportance de la volont politique de promouvoir une dcentralisation. Les modalits du processus de dcentralisation (degr de progressivit, choix institutionnels et, en particulier, nombre dchelons de gouvernement dcentraliss et de circonscriptions dconcentres, nature des relations entre autorits dconcentres et collectivits dcentralises, modalit de la tutelle des collectivits locales et existence ventuelle dune fonction publique territoriale) sont passes en revue.
(2) Les procdures budgtaires et lquilibre des comptes

Lanalyse porte sur la mise en uvre du principe dunit de caisse, les mthodes de classification comptable, lapplication de critres dquilibre budgtaire, lexistence darrirs de salaires, des retards de versement de recettes dues par ltat aux collectivits locales et, enfin, sur les mthodes de contrle de la sincrit des comptes.
(3) Transferts des tches et autonomie budgtaire

Cette partie de la grille de lecture a pour objectif dexaminer les modalits de transfert des comptences au profit des collectivits locales, avec une apprciation de leur degr dautonomie budgtaire. Une analyse du champ de comptences exclusives ou partages fait galement partie de la grille de lecture.
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(4) Les ressources des collectivits locales

Elles constituent une partie importante de la grille de lecture, qui distingue les ressources fiscales, les transferts budgtaires et la capacit demprunt :
G
les ressources fiscales et non fiscales. On examine les principales ressources locales propres (recettes fiscales et recettes non fiscales [redevances]), le degr dautonomie financire des collectivits, les principes de territorialit appliqus en matire de fiscalit locale et la situation de recouvrement des ressources locales ; les transferts budgtaires. Aprs avoir dgag les objectifs des transferts budgtaires des tats centraux en faveur des collectivits locales (affectation en faveur de dpenses de fonctionnement ou dquipement, financement de comptences transfres par ltat central, financement de prquation), les modalits de ces transferts sont examines, entre autres du point de vue de leur caractre incitatif. Les auteurs valuent aussi les transferts implicites constitus, notamment, par la mise disposition de personnel par ltat central ; la capacit demprunt des collectivits locales. Dune manire gnrale, cette capacit est value comme faible ou incertaine. Dans le cas prcis des collectivits locales du Kenya, endettes de manire excessive, il existe un risque de contribuer une crise globale de dette publique (qui nest pas sans rappeler la crise argentine, avec lendettement des provinces).
(5) Autonomie financire locale

Cette autonomie est value travers le ratio entre les ressources locales propres et les transferts de ltat central.
7.1.2. Les rsultats obtenus

La grille de lecture ainsi mise au point a t applique de manire aussi homogne que possible un chantillon diversifi de quatre pays (Burkina Faso, Ghana, Kenya, Sngal). Cest l un atout prcieux, car les tudes disponibles ce jour sont gnralement effectues selon des mthodes diffrentes, ce qui rend les comparaisons souvent trs difficiles quand elles ne sont pas tout simplement impossibles. Les quatre pays de lchantillon sont divers en raison de leur niveau de dveloppement, de leurs traditions institutionnelles (administratives notamment) et de leur processus de dcentralisation. Les rsultats de lapplication de cette grille de lecture fournissent des lments de rponse des questions souvent ngliges mais essentielles si lon veut tre en mesure dintervenir de manire pertinente dans des programmes de dcentralisation. Nous en retenons quatre, dtailles ci-aprs.
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(1) Motivation et fondements de la dcentralisation

Le choix de la dcentralisation apparat avant tout comme un choix politique en faveur de la cohsion nationale. Il peut constituer une occasion de promouvoir la participation des populations et dassocier, selon diverses modalits, les pouvoirs traditionnels. En revanche, lobjectif damliorer lefficacit de loffre de biens publics, largement privilgi dans la littrature scientifique relative la dcentralisation, ne ressort pas clairement des tudes pays, alors quil sagit dun enjeu essentiel du dveloppement, ainsi que le mettent en vidence Chambas et al. (2010 b ).
(2) Volont politique

La volont politique de promotion de la dcentralisation varie fortement selon les pays. Limpulsion en revient assez frquemment aux bailleurs de fonds, ce qui peut videmment aller lencontre de lappropriation.
(3) Organisation institutionnelle

On observe une trs grande diversit dorganisations institutionnelles, sans quil semble possible, partir des tudes pays disponibles, de dgager nettement un systme prfrable. Dans certains pays (Ghana, Sngal), les structures dconcentres de ltat concurrencent fortement les collectivits dcentralises pourvues de moyens financiers moindres. La tutelle de ltat central est tonnamment forte au Ghana et au Kenya, contrairement lopinion commune. Enfin, les dispositions institutionnelles, notamment du Ghana, accordent une large place la participation des autorits traditionnelles dans la gestion des collectivits locales (contrairement au Burkina Faso ou au Sngal).
(4) Procdures budgtaires, quilibres des comptes et mobilisation de ressources

Lapplication de la grille de lecture met en vidence une grande diversit de dispositifs et de procdures. Le poids des traditions administratives diffrentes entre pays anglophones et francophones explique que le principe de lunit de caisse soit appliqu au Burkina Faso et au Sngal mais non au Ghana ou au Kenya. En ce qui concerne les ressources propres des collectivits locales, elles apparaissent particulirement faibles pour lensemble de lchantillon. Les rtrocessions de ressources fiscales des tats centraux sont souvent irrgulires, tout comme les transferts. Lquipe mandate par lA FD rejoint ainsi le diagnostic de Chambas et al. (2010 b ).
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7.1.3. Les perspectives

Le constat effectu permet didentifier et dorienter les recherches quil conviendrait deffectuer en vue de dgager des orientations oprationnelles pour promouvoir de manire utile la dcentralisation. Lapplication de la mme mthode la situation de nouveaux pays pourrait mettre en vidence dautres problmatiques, quil nest pas possible de pressentir partir des quatre pays retenus. Une premire catgorie danalyse consisterait dgager des critres dvaluation de lefficacit de la dcentralisation. On pense ici des critres relatifs la participation des populations et au degr de dmocratisation mais aussi la capacit de mobiliser des ressources financires et la qualit de loffre de biens publics locaux. De manire plus gnrale, on pourrait sintresser la qualit de la gouvernance des collectivits locales, rapprocher de la qualit de la gouvernance de ltat central. Enfin, il conviendrait certainement dvaluer lefficacit des collectivits locales laide dindicateurs de rsultats une difficult majeure tant, en raison de limbrication frquente de leurs actions, de distinguer les rsultats imputables ltat central et ceux imputables aux collectivits locales. Une fois ces analyses opres, on pourrait alors tenter de rpondre de nombreuses questions cruciales : lassociation des pouvoirs coutumiers constitue-t-elle un facteur de succs de la dcentralisation ? Quels sont les principes dorganisation institutionnelle les plus efficaces et comment organiser larticulation entre les structures dcentralises et dconcentres ? Comment mobiliser efficacement des ressources en faveur des collectivits locales (ressources locales propres, ressources rtrocdes, transferts de ltat central, emprunt) ? Quel rle pour les bailleurs de fonds et comment leur intervention peut-elle inciter une plus grande efficacit des collectivits locales ? Comment atteindre des objectifs de prquation entre collectivits locales et comment permettre la dcentralisation de constituer un instrument favorable la rduction des ingalits et de la pauvret ? Comment parvenir amliorer la qualit de la gouvernance des collectivits locales ? Comment dfinir et limiter les champs de comptence des collectivits locales ? En rsum, ltude ralise la demande de lAFD offre un cadre danalyse qui devrait inciter engager de nouvelles recherches dans la volont de promouvoir de manire pertinente la dcentralisation dans les pays africains. Dun point de vue strictement conomique, lenjeu est majeur puisquil sagit de rtablir ou de renforcer une efficacit acceptable des tats dans loffre de biens publics, ce qui constitue une des conditions cruciales du dveloppement.
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7.2. Pistes oprationnelles

Frdric AUDRAS
Cet ouvrage est remarquable plusieurs titres. Il apporte des outils, des informations et des angles danalyse originaux sur les processus de dcentralisation dans les quatre pays dAfrique subsaharienne compris dans le champ de ltude. Il nourrit ainsi la rflexion des bailleurs de fonds et des acteurs du dveloppement sur les plans mthodologique, oprationnel, institutionnel et politique (au sens de linterprtation du jeu des acteurs de la dcentralisation). Sans compter que ce travail bouscule et questionne les pratiques des bailleurs de fonds. Cela ne faisait certainement pas partie des objectifs initiaux poursuivis par les commanditaires de cette tude, mais le rsultat est l : notre regard sur ces quatre pays tend se modifier depuis la lecture de cet ouvrage. Les lignes de convergence et de divergence entre ces pays ne sont pas celles que nous attendions et cela soulve des interrogations sur nos dispositifs dappui et de financement. Cest le grand mrite de cet ouvrage et cest le grand mrite de ses auteurs davoir su observer et analyser des situations avec dautres lunettes que celles des acteurs du dveloppement. Sur le plan mthodologique, ce travail est construit sur une grille danalyse institutionnelle et budgtaire caractre universel, cest--dire quelle permet dembrasser des gographies diversifies et, notamment, des modles de dcentralisation de type franais ou anglo-saxon. la lecture de louvrage, on note avec satisfaction que cette grille est trs efficace. Lapproche institutionnelle prend ainsi en compte de multiples critres tels que les dimensions conomiques (la production de services locaux ), sociales (la protection des minorits ) et historiques, en analysant la faon dont le concept de dcentralisation sest construit dans le temps : sagit-il dun processus de dconcentration, de dlgation ou de relle dvolution ? Lapplication de cette dmarche aux quatre pays de lchantillon met en relief le poids significatif de lhistoire dans la construction du systme gouvernemental. Pour les quatre pays qui nous occupent, la mise en uvre dun processus de dcentralisation semble davantage rpondre aux attentes des bailleurs de fonds qu une volont partage des acteurs politiques nationaux et locaux. La dcentralisation est apprhende par les bailleurs de fonds comme une politique favorisant une meilleure gouvernance (nationale et locale) et, pour les populations, laccs des services publics de meilleure qualit et rpartis de faon plus homogne sur le territoire. Or, au sein de ces quatre pays, la mise en uvre effective dune politique de dcentralisation semble se heurter des obstacles de nature historique et culturelle. Ainsi, les notions dunit nationale et de cration dun tat fort ( la suite de la dcolonisation)
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saccommodent difficilement dune cohabitation entre le pouvoir central et les acteurs politiques locaux quand ils nappartiennent pas aux mmes groupes ou sensibilits politiques. De plus, les services centraux des ministres (notamment lIntrieur et les Finances) ne sont pas, dans leur ensemble, convaincus de lefficacit de la dcentralisation, ce qui conduit conserver des dispositifs lourds de contrle juridique et financier des activits des collectivits territoriales, mme si les textes lgislatifs leur ont accord, en thorie, une grande latitude daction. Ces lments ralentissent la mise en place de services et dquipements publics locaux, amenant les populations douter de lefficacit du transfert des comptences vers les collectivits dcentralises. Ce constat, dvelopp par les auteurs dans les analyses pays, est de nature modifier lorientation des stratgies des bailleurs de fonds en intgrant par exemple, au sein des programmes dappui la dcentralisation, la formation des lus locaux et le renforcement des capacits des administrations nationales et locales selon une logique progressive de dconcentration puis dvolution , cest--dire la formation des agents des ministres qui deviendront ensuite les agents des collectivits dcentralises. Cette approche privilgierait ainsi une logique dappropriation des acteurs, respectueuse du contexte historique et culturel, conduisant terme la cration des conditions dune meilleure efficacit des transferts de comptences aux collectivits dcentralises. Elle permettrait, comme cest dj le cas dans plusieurs pays dAfrique subsaharienne, de coordonner et dharmoniser les soutiens des bailleurs de fonds et des acteurs du dveloppement (dont les ONG) avec les cooprations entre les villes du Nord et les villes du Sud. Lapproche financire et budgtaire de la dcentralisation dveloppe par les auteurs prsente lavantage, travers lexemple des quatre pays, de clarifier les dfinitions des indicateurs de mesure de lautonomie dune collectivit dcentralise. Bernard Dafflon prcise, en ouverture de louvrage, les notions dautonomie financire (qui concerne les ressources des gouvernements locaux [ 103 ] ) et dautonomie budgtaire (qui concerne les dpenses). Cette distinction est fondamentale. En effet, cest lappui de ces deux dfinitions que le budget dune collectivit dcentralise peut rellement tre apprhend et que lexercice effectif des responsabilits peut tre mesur. nouveau, louvrage met en vidence des situations trs contrastes dans les quatre pays tudis : malgr ladoption dun dispositif lgislatif et rglementaire prcisant le cadre budgtaire et financier de la dcentralisation (champ des comptences transfres, ressources financires alloues ) , les capa cits relles daction des collectivits dcentralises se rvlent, dans les faits, trs limites. Cest le cas au Sngal, au Burkina Faso et au Kenya et, dans une moindre mesure, au Ghana.
[103] Lautonomie fiscale est une sous-composante de lautonomie financire.
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Le faible niveau constat dautonomie financire sexplique, lvidence, par linsuffisance des transferts financiers du gouvernement central, par linexistence de vritables capacits de dcision concernant la fiscalit locale et par la faiblesse de la capacit de mobilisation des ressources locales (fiscalit, redevances, droits lis lutilisation dquipements publics ... ). Cette situation conduit identifier un manque dautonomie budgtaire des collectivits dcentralises : ltat noffre pas de capacits supplmentaires de mobilisation de ressources aux collectivits dcentralises mais il leur transfre la responsabilit politique de cette insuffisance de moyens daction. De plus, le caractre plus ou moins prvisible de lencaissement des recettes (transferts, fiscalit locale recouvre par les services fiscaux) ainsi que le caractre affect ou li de certains transferts financiers du gouvernement central lexercice de certaines comptences ( lexemple du Kenya [ 104 ] ) accentuent le manque dautonomie budgtaire. Ces constats ne sont pas nouveaux. Afin de contourner ces difficults, les gouvernements centraux ont souvent mis en place, avec le soutien des bailleurs de fonds, des dispositifs spcifiques permettant dapporter des ressources financires aux collectivits dcentralises. Cest le cas par exemple au Sngal, avec la mise en place en 1997 de lAgence de dveloppement municipal (ADM), qui met en uvre (via une agence dexcution) les programmes dappui aux communes (PAC puis PRECOL [ 105 ] ) : cette agence peroit la majeure partie des ressources du Fonds dquipement des collectivits locales (FECL) et bnficie de prts bonifis des bailleurs de fonds. Ces financements sont utiliss pour la ralisation de programmes dinvestissement sur les territoires communaux, les communes remboursant lA DM lquivalent des prts rtrocds. Ce montage financier permet ainsi aux communes, qui nont pas accs des ressources extrieures (il ny a pas de march du financement des collectivits locales), de bnficier de la ralisation dinfrastructures ou dquipements essentiels pour couvrir les besoins de leurs populations (mise en uvre de contrats de villes). Nanmoins, la matrise douvrage ntant pas assure par la commune, le budget communal ne retrace pas, en recettes et en dpenses, les oprations dinvestissement ralises dans ce cadre. La valeur de ces quipements et leur mode de financement (lemprunt indirect travers lA DM) napparaissent donc pas dans le bilan de la commune, alors que le remboursement de la dette figure dans son budget.
[104] Cest le cas par exemple du Road Maintenance Levy Fund, qui correspond un transfert affect au financement de lentretien des routes. [105] Programme dappui aux communes et Programme de renforcement et dquipement des collectivits locales.
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Ce type de dispositif, sil se rvle trs efficace pour mobiliser des ressources extrieures, ne contribue pas renforcer lautonomie budgtaire des collectivits dcentralises : il repose sur une logique de financement de projet (mis en uvre par une entit extrieure la collectivit dcentralise) plutt que sur une logique de financement budgtaire (mis en uvre par la collectivit dcentralise). Au-del, le cur des difficults repose essentiellement sur la mobilisation des ressources propres, cest--dire la progression des recettes fiscales de ltat (dont une partie alimente les transferts aux collectivits locales) et celles des entits dcentralises (fiscalit locale). Ces deux niveaux sont intimement lis, car le recouvrement de la fiscalit nationale et locale est effectu par les services fiscaux de ltat. Dans le contexte de finances publiques des pays en dveloppement, et notamment en Afrique subsaharienne, il semble ainsi difficile dimaginer que lamlioration du taux de recouvrement de la fiscalit locale par rapport celui de la fiscalit nationale soit privilgie [ 106 ]. Ds lors, la question de lautonomie financire et, corrlativement, de lautonomie budgtaire des collectivits dcentralises semble avant tout lie leurs capacits imaginer et proposer des dispositifs indits ltat pour mobiliser de nouvelles ressources. Les travaux dirigs par Chambas et al. (2010 b ) ont par exemple analys les solutions dveloppes par plusieurs pays (notamment au Cameroun, en Cte dIvoire et au Bnin). Les rsultats restent nanmoins dcevants : lapproche pragmatique de certaines collectivits locales (comme Dakar ou Ouagadougou), qui financent des agents pour aider les services fiscaux recouvrer les impts locaux, semble la plus efficace mme si ses effets se diluent dans le temps (motivation des personnels sur le long terme). Cette double approche, institutionnelle et budgtaire, de la dcentralisation dveloppe par les auteurs de louvrage et teste sur quatre pays est synthtise par une grille danalyse comparative. Celle-ci semble pouvoir tre prolonge par le dveloppement dun outil oprationnel [ 107 ], mis au point sur tableur, permettant de situer de faon immdiate (car dcrites sous forme dun graphique) les caractristiques dun pays en termes dautonomie financire et budgtaire accorde aux collectivits dcentralises. Avec les encouragements des auteurs de louvrage, cet outil est conu de faon exprimentale et reste ouvert toute amlioration. Nous revenons ici sur sa mthode de construction.
[106] Cette situation est parfaitement comprhensible : on observe galement, au sein des pays dvelopps confronts de forts taux dendettement, un mouvement de nationalisation des impts locaux dont la dynamique dvolution est suprieure celle des impts de ltat. [107] destination des quipes oprationnelles qui dveloppent des projets dappui, de conseil et de financement des collectivits locales.
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(1) Lautonomie financire est mesure travers six critres [ 108 ], valus au sein de
la grille danalyse :
G G G
limportance des ressources propres des collectivits dcentralises ; le caractre exclusif des impts perus ; la capacit de dcision de la collectivit dcentralise au regard de limpt (dcisions sur lassiette ou le taux) ; la capacit de mobilisation des bases fiscales ; la qualit du recouvrement de limpt local ; la capacit effective de recourir lemprunt [ 109 ]. grille danalyse :
G G G
(2) Lautonomie budgtaire est galement mesure par six critres, tous issus de la
G G
la libert daffectation des transferts financiers de ltat ; leffectivit de ces transferts pour financer les comptences dvolues aux collectivits dcentralises ; la libert budgtaire pour assumer les comptences transfres ; la qualit du cadre budgtaire et comptable ; la qualit du schma dquilibre budgtaire fix par la rglementation nationale aux collectivits ; la faiblesse des arrirs (salaires des fonctionnaires dtat, transferts financiers de ltat) dus par ltat aux collectivits. observations et commentaires de la matrice des comparaisons labore au chapitre 6 du prsent ouvrage.
G G G
(3) Pour chaque pays, chaque critre est not de 1 5 [ 110 ], en application des
(4) Loutil restitue les rsultats sous forme de graphiques de type tableau de bord .
lappui de cette dmarche, lanalyse compare de lautonomie dans chacun des quatre pays tudis conduit aux figures 18 20, dclines comme suit : la figure 18 illustre lautonomie financire compare de ces quatre pays ; la figure 19 tente de mesurer lautonomie budgtaire dans les choix dpensiers des collectivits locales ; et
[108] Les six critres sont issus de la mthodologie labore afin dadopter une approche comparative pour les quatre pays. [109] La mesure de lautonomie financire et celle de lautonomie budgtaire sont des questions sensibles puisque lon recherche par l quantifier (et, indirectement, qualifier) le degr de dcentralisation. Or, la mthode servant mesurer lautonomie financire est encore loin dtre consensuelle et dfinitivement arrte. Sur cette question, voir Dafflon et Madis (2008, chapitre 5) qui donnent galement des rfrences bibliographiques sur les travaux en cours. [110] Cette notation de 1 5 est un essai de quantification des commentaires de ce chapitre.
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AFD /Juillet 2011
la figure 20 positionne les rsultats estims dans une analyse croise de type portfolio mettant en relation les deux mesures dautonomie, financire et budgtaire.
Autonomie financire
Cette premire reprsentation de lautonomie financire compare des quatre pays tudis met en vidence le caractre plus avanc du Ghana, qui semble la fois disposer de ressources fiscales locales, sur lesquelles les collectivits locales ont une possibilit (certes encadre) daction, et de ressources propres importantes (jusqu plus de 40 % des recettes totales dans certains districts). Toutefois, les capacits de recouvrement de ces ressources restent faibles. Les collectivits dcentralises du Kenya apparaissent plus contraintes en termes de capacit mobiliser des ressources propres, mme si elles semblent bnficier de davantage de flexibilit pour mettre en place des redevances dutilisation des quipements publics (qui reprsentent environ 20 % des recettes totales des collectivits) ou pour recourir lemprunt (cet lment est relativiser au regard de la situation de fort endettement actuel des administrations locales). Les deux pays dAfrique de lOuest (Burkina Faso et Sngal) tmoignent dune situation de faible autonomie budgtaire de leurs collectivits dcentralises, qui sexplique nettement par la faiblesse des systmes didentification des contribuables et, comme au Sngal, par la faiblesse des rendements de certains impts (le cot de recouvrement serait suprieur au montant recouvr).
Figure 18
Autonomie financire : estimation et comparaison pour les quatre pays de rfrence

Autonomie financire
Burkina Faso Kenya Sngal Ghana
Importance des ressources propres

4 3
Capacit effective demprunt
2 1 0
Exclusivit des impts
Existence et effectivit des redevances dutilisation
Possibilit daction (autonomie fiscale)

Source : auteur.
343
Autonomie budgtaire
Les rsultats concernant la mesure de lautonomie budgtaire (figure 19) sont sensiblement diffrents. Il apparat ainsi que les collectivits dcentralises du Burkina Faso et du Sngal disposent, par rapport aux deux autres pays, doutils budgtaires permettant de traduire des choix politiques vots par les lus. Nanmoins, la qualit de ces outils semble restreinte, de fait, par la faiblesse de leurs ressources propres et des transferts de ltat, conduisant les collectivits dcentralises de ces deux pays tenter de financer a minima lexercice des comptences qui leur ont t dvolues. Paralllement, les marges dautonomie budgtaire des collectivits dcentralises du Ghana semblent, au premier abord, plus faibles et reposer sur des outils budgtaires et comptables plus sommaires. Nanmoins, ces collectivits paraissent disposer dune plus grande flexibilit dans le mode de financement des comptences transfres, grce leurs capacits mobiliser davantage de recettes propres. Enfin, les collectivits dcentralises du Kenya semblent trs contraintes dans leurs capacits disposer dun vritable pouvoir budgtaire, mme si la qualit du cadre budgtaire et comptable sest rcemment amliore grce aux procdures incitatives mises en place par le LATF ( Local Authorities Transfer Fund ).
Figure 19
Autonomie budgtaire : estimation et comparaison pour les quatre pays de rfrence

Autonomie budgtaire
Burkina Faso Kenya Sngal Ghana
Libert daffectation des transferts de ltat

5 4
Arrirs (salaires et transferts tat)
3 2 1 0
Effectivit et financement des tches dvolues
Qualit du schma dquilibre budgtaire
Libert budgtaire pour assumer les comptences transfres

Source : auteur.
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AFD /Juillet 2011
Analyse croise des deux formes dautonomie

De faon plus gnrale, cette dmarche danalyse compare peut tre renforce en tentant de positionner chaque pays au sein dune matrice double entre (autonomie financire et budgtaire), dont les valuations agrgent les notations des diffrents critres. On obtient ainsi la reprsentation matricielle de la figure 20.
Figure 20
Autonomies financire et budgtaire : un regard crois

Autonomie financire
3,5
3,25
2,75
Kenya
1,5 1,75
Ghana
2 2,25 2,5 2,75 3 3,25 3,5
2,25
Sngal
2
Burkina Faso
1,75
1,5
Source : auteur.
Au-del des rsultats qui apparaissent dans cette matrice, qui mettent clairement en vidence la segmentation forte entre deux groupes de pays, ce type de reprsentation prsente lavantage didentifier les axes prioritaires dappui et de renforcement de capacits en faveur des collectivits dcentralises. Ces axes prioritaires peuvent tre schmatiss par zone (illustre par un objectif principal) comme suit :
Autonomie budgtaire
345
Autonomie financire
Objectif principal : amliorer la programmation et lexcution budgtaire
3,5
3,25
Kenya
Ghana
2,75
1,5
1,75
2,25
2,5
2,75
3,25
3,5
2,25
Sngal Burkina Faso
Objectif principal : amliorer la mobilisation des ressources (transferts, impts), la programmation et lexcution budgtaire
1,75
1,5
Objectif principal : amliorer la mobilisation des ressources (transferts, impts)
Source : auteur.
Ces lments ont, ce stade, une valeur relative car il conviendrait dapprofondir les critres et, vraisemblablement, de mieux prendre en compte les contextes de chaque pays. Lobjectif est ici dlargir la perspective engage par les auteurs de louvrage, en construisant un outil danalyse multicritres permettant aux bailleurs de fonds et aux acteurs du dveloppement qui mettent en place et financent des programmes dappui la dcentralisation de mieux cibler les besoins de chaque pays et de mieux coordonner leurs actions. La dcentralisation ne se rsume certainement pas des indicateurs et des critres, mais ceux-ci restent malgr tout des instruments de mesure de lefficacit de laide au dveloppement.
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AFD /Juillet 2011
Autonomie budgtaire
Objectif principal : amliorer le pilotage budgtaire et financier (programmation des investissements, capacits dendettement...)
Bibliographie
CHAMBAS, G. J.-F. BRUN ET G. ROTA GRAZIOSI (2010a), Mobiliser des ressources locales pour les collectivits dcentralises en Afrique subsaharienne, CERDI, CNRS universit dAuvergne et ministre franais des Affaires trangres et europennes, Paris, avril. CHAMBAS, G. J.-F. BRUN ET G. ROTA GRAZIOSI (2010b), Mobiliser des ressources locales en Afrique subsaharienne , ditions Economica, Paris. DAFFLON , B. ET T. M ADIES (2008), Dcentralisation : quelques principes issus de la thorie du fdralisme financier , Notes et documents n o 42, Agence Franaise de Dveloppement, Paris. J ACOB , J.-P. (1998), La dcentralisation comme distance. Rflexions sur la mise en place des collectivits territoriales en milieu rural ouest-africain , Politique africaine , n o 71, octobre (disponible sur : http://www.politique-africaine.com/numeros/pdf/ 071133.pdf).
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Tableaux, figures et encadrs

Chapitre 1 : Grille de lecture Page 36 41 45 50 51 54 24 31 44 Page
Tableau 1 Tableau 2 Tableau 3 Tableau 4 Tableau 5 Tableau 6 Figure 1 Figure 2 Encadr 1
Matrice de la dcentralisation fonctionnelle Les responsabilits partages Ressources financires Matrice danalyse des transferts financiers Matrice de transfert financier Classification conomique des dpenses et des recettes Rseaux de relations possibles dans un systme dcentralis Le budget dcentralis : comptences et dsquilibres Un peu de terminologie... ne fait pas de mal ! Chapitre 2 : Burkina Faso
Tableau 7 Tableau 8 Tableau 9 Tableau 10 Tableau 11 Tableau 12 Tableau 13 Tableau 14 Tableau 15 Figure 3 Figure 4 Figure 5 Figure 6 Figure 7 Figure 8 Encadr 2 Encadr 3
Chronologie des principaux textes de loi relatifs la dcentralisation, 1991-2009 Les tches dcentralises Classification des recettes propres des CT (2009) Les six principaux impts locaux Le partage des impts Indices de profondeur de la pauvret Appui financier du budget de ltat la dcentralisation (2009) Dpenses des communes (2004-2006) Recettes des communes et ratios budgtaires (20042006) Organisation des collectivits territoriales dcentralises et de la dconcentration (2009) Structure politico-administrative de la commune rurale ou urbaine statut ordinaire (2009) Structure politico-administrative de la commune urbaine statut particulier (2009) Budget dcentralis au Burkina Faso Aides financires de ltat aux CT dcentralises Fonds permanent pour le dveloppement des CT Larticle 8 de la loi 014-2006 du 9 mai 2006 Les services territoriaux de la Direction gnrale des impts
64 82 91 99 100 107 113 115 116 69 71 72 78 103 106 77 98
349
Chapitre 3 : Sngal
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Tableau 16 Tableau 17 Tableau 18 Tableau 19 Tableau 20 Tableau 21 Tableau 22 Tableau 23 Tableau 24 Tableau 25 Tableau 26 Tableau 27 Tableau 28 Tableau 29 Figure 9 Figure 10 Figure 11 Figure 12 Encadr 4 Encadr 5 Encadr 6 Encadr 7 Encadr 8 Encadr 9
Chronologie des principaux textes relatifs la dcentralisation, 1972-1973 et 1992-2009 Liste et rpartition des collectivits locales, 2009 Les organes des collectivits locales Nomenclature budgtaire par services (nomenclature fonctionnelle) Classification par nature Comptences transfres aux CL, hors comptences des CA Recettes de fonctionnement des communes (villes), hors concours de ltat Recettes des communes darrondissement (hors concours de ltat) Recettes des communes rurales (hors concours de ltat) Fiscalit locale exclusive et partage de produits fiscaux volution du FDD et du FECL (1997-2008) Dpenses des communes, par habitant volution et structure des recettes budgtaires de communes (2004-2006) quilibre financier des communes, annes 2004 et 2006 Organisation territoriale Relations entre tat central, ministres, tat dconcentr et CL Fonds de dotation de la dcentralisation Fonds dquipement des collectivits locales Rgion de Dakar Dpenses obligatoires des communes (loi 96-07) Exercice de la comptence enseignement lmentaire Relations financires CADAK/villes membres (dont la ville de Dakar) Financement des charges de fonctionnement rcurrentes (programme routier) La ville de Dakar et ses arrirs de paiement
124 128 130 138 139 141 153 155 156 161 165 179 180 182 132 133 167 169 144 145 146 148 150 173
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Chapitre 4 : Ghana
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Tableau 30 Tableau 31 Tableau 32 Tableau 33 Tableau 34 Tableau 35 Tableau 36 Tableau 37
Chronologie des principales lois et autres actes normatifs relatifs la dcentralisation Structure du budget (prvisions de recettes et de dpenses) Fonctions attribues aux MMDA Exemples de lignes directrices pour les taxes et les tarifs Autonomie fiscale des MMDA Poids des quatre indicateurs du besoin financier , part non rserve, DACF, 2005 2009 Indicateurs de performance des districts, DDF, 2009 Nombre de collectivits ayant satisfait aux conditions du DDF pour lobtention de la dotation de base et ayant donc accs la dotation de performance, 2009 Part des transferts financiers directs (hors dons) dans les recettes totales des MMDA, 2007 Part des ressources de transfert dans les ressources totales des MMDA par RCC, selon lindice de pauvret et le revenu par tte Organisation des collectivits territoriales dcentralises et de la dconcentration (2010) Organisation du systme dinstitutions publiques Structure des dpenses publiques locales (MMDA), 2007 Structure des dotations reues par les MMDA, par types de dotations et par catgories de bailleurs, 2007 Structure des ressources internes des MMDA, 2007 Les modalits de fonctionnement des structures infradistricales Le rle des chefferies au niveau local dans le Ghana moderne Chevauchement de comptences entre les MMDA et les services de ltat : les cas des services de sant ou dducation Lindicateur du besoin financier
197 212 217 225 226 232 236
237 242 243 199 200 241 244 244 202 206 216 233
Tableau 38 Tableau 39 Figure 13 Figure 14 Figure 15 Figure 16 Figure 17 Encadr 10 Encadr 11 Encadr 12 Encadr 13
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Chapitre 5 : Kenya
Page 255 262 269 270 272 279 286 287 288 290 291 292 293 294 283
Tableau 40 Tableau 41 Tableau 42 Tableau 43 Tableau 44 Tableau 45 Tableau 46 Tableau 47 Tableau 48 Tableau 49 Tableau 50 Tableau 51 Tableau 52 Tableau 53 Encadr 14
Quelques repres constitutionnels Organisation des collectivits territoriales dcentralises et de la dconcentration (2009/2010) Budget dcentralis Budget de fonctionnement par fonction Les tches dcentralises fin 2009 Classification des recettes propres des communes Dpenses du gouvernement central Recettes du gouvernement central Dpenses des communes Lencours de la dette des communes Structure des dpenses par type de communes Recettes des communes Structure des recettes propres par type de communes volution du CDF et du LATF Lindicateur de pauvret du DCF
Chapitre 6 : Comparaison des processus de dcentralisation
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Tableau 54
Grille de comparaison du statut de la dcentralisation dans les quatre pays rfrs dAfrique subsaharienne
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Chapitre 7 : Commentaires et pistes oprationnelles
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Figure 18 Figure 19 Figure 20
Autonomie financire : estimation et comparaison pour les quatre pays de rfrence Autonomie budgtaire : estimation et comparaison pour les quatre pays de rfrence Autonomies financire et budgtaire : un regard crois
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Liste des auteurs

Bernard DAFFLON, professeur de finances publiques, Dpartement dconomie politique, universit de Fribourg , Suisse. Guy GILBERT, professeur dconomie et de finances publiques, cole normale suprieure de Cachan, France. Rjane HUGOUNENQ, conomiste, dpartement de la Recherche, Agence Franaise de Dveloppement, Paris, France. Abraham KY, chercheur doctorant, Dpartement dconomie politique, universit de Fribourg, Suisse. Thierry MADIS, professeur dconomie rgionale et internationale, Dpartement dconomie politique, universit de Fribourg, Suisse. Yvon ROCABOY, professeur dconomie, universit de Rennes 1, France. Emmanuelle TAUGOURDEAU, CNRS, Centre dconomie de la Sorbonne, Paris, France. Franois VAILLANCOURT, professeur de sciences conomiques, Dpartement dconomie, universit de Montral, Canada.
Commentaires et pistes oprationnelles Frdric AUDRAS, chef de projet, division Collectivits locales et dveloppement urbain, Agence Franaise de Dveloppement, Paris, France. Grard CHAMBAS, charg de recherches, CERDI (Centre dtudes et de recherches sur le dveloppement international), universit dAuvergne Clermont-Ferrand 1 et CNRS, France.
353
Liste des sigles et abrviations

Chapitre 1 BCL COFOG CT PED SEC Bien collectif local Classification des fonctions des administrations publiques Collectivit territoriale Pays en dveloppement Systme europen des comptes nationaux et rgionaux
Chapitre 2 Burkina Faso ADP AMBF AN CGCT CND CSMOD CT CTR CU CVD CVGT DF DGE DGF DGI DRI EPCD
AFD /Juillet 2011
Assemble des dputs du peuple Association des maires du Burkina Faso Assemble nationale Code gnral des collectivits territoriales Commission nationale de la dcentralisation Cadre stratgique de mise en uvre de la dcentralisation Collectivit territoriale Commission technique rgionale Commune urbaine Conseil villageois de dveloppement Commission villageoise de gestion des terroirs Division fiscale Dotation globale dquipement Dotation globale de fonctionnement Direction gnrale des impts Direction rgionale des impts tablissement public communal pour le dveloppement
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FODECOM Fonds dappui au dmarrage et au dveloppement des communes FPDCT INSD MA MATD MEBA MEF ONG PAS PNGT PTPP SAEDH SAEPC SDAU SRA TVA Fonds permanent pour le dveloppement des collectivits territoriales Institut national de la statistique et de la dmographie Ministre de lAgriculture Ministre de lAdministration territoriale et de la dcentralisation Ministre de lducation de base et de lalphabtisation Ministre de lconomie et des finances Organisation non gouvernementale Programme dajustement structurel Programme national de gestion des terroirs Produit de la taxe sur les produits ptroliers Schma damnagement de lespace dhabitation Schma damnagement de lespace de production et de conservation Schma directeur damnagement urbain Schma rgional damnagement Taxe sur la valeur ajoute
SAGEDECOM Service dappui la gestion et au dveloppement des communes
Chapitre 3 Sngal ADM AGETIP ANSD ARD ASC BCI BHS BIC CA CADAK Agence de dveloppement municipal Agence dexcution des travaux dintrt public Agence nationale de la statistique et de la dmographie Agence rgionale de dveloppement Association sportive et culturelle Budget consolid dinvestissement Banque de lhabitat du Sngal Bnfice industriel et commercial Commune darrondissement Communaut des agglomrations de Dakar
355
CAR CCC CGI CGU CL CMP CNDCL CNP CR CU DAF DAGAT DCL DCP DENEM DGID FDD FDTU FECL FMI GIC IR PAC PAM PDU PEBD PEFA PEP PIP PLF PNDL
Communaut des agglomrations de Rufisque Compte de crdit communal Code gnral des impts Contribution globale unique Collectivit locale Code des marchs publics Conseil national de dveloppement des collectivits locales Comit national des prts Communaut rurale Communaut urbaine Directeur administratif et financier Direction des affaires gnrales de ladministration territoriale Direction des collectivits locales Direction de la comptabilit publique Dpenses engages non mandates Direction gnrale des impts et des domaines Fonds de dotation de la dcentralisation Fonds de dveloppement des transports urbains Fonds dquipement des collectivits locales Fonds montaire international Groupement dintrt communautaire Impt sur le revenu Programme dappui aux communes Programme dajustement municipal Plan directeur durbanisme Plan dducation dans les banlieues de Dakar
Public Expenditure and Financial Accountability (dpenses publiques et responsabilit financire)

Programme dentretien prioritaire Programme dinvestissements prioritaires Projet de loi de finances Plan national de dveloppement local
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PRDI PRECOL SDAU SENELEC SFP SNE SRAT TFPB TRIMF TVA UEMOA
Plan rgional de dveloppement intgr Programme de renforcement et dquipement des collectivits locales Schma directeur damnagement et durbanisme Socit nationale dlectricit du Sngal Statistiques financires publiques (FMI) Socit nationale des eaux Schma rgional damnagement du territoire Taxe foncire sur les proprits bties Taxe reprsentative de limpt du minimum fiscal Taxe sur la valeur ajoute Union conomique et montaire ouest-africaine
Chapitre 4 Ghana DA DACF DC DP DCE DDF DPCU DS EI ERP FAR GAS GHS GPRS
District Assembly (Assemble de district) District Assemblies Common Fund (Fonds commun des assembles de district) District Council (Conseil de district) Donors Partners (Bailleurs) District Chief Executive (chef de district) District Development Facility (Fonds de dveloppement des districts) Districal Planning Coordination Unit (Unit de coordination du dveloppement districal) District Secretary (secrtaire de district) Executive Instrument Economic Recovery Program (programme de relance conomique) Financial Administration Act Ghana Audit Service Ghana Health Service (Service de sant publique) Growth and Poverty Reduction Strategy (stratgie de croissance et de rduction de la pauvret)
357
HIPC IGF IRS LI MDA MLGRDE
Heavily Indebted Poor Countries (pays pauvres trs endetts PPTE) Internally Generated Funds (ressources internes)
Impts sur le revenu
Legislative Instrument (acte normatif) (national) Ministries, Departments and Agencies (ministres, dpartements ministriels et agences gouvernementales) Ministry of Local Government and Regional Development and Environment (ministre des Collectivits locales, du dveloppement rgional et de lenvironnement) Metropolitan, Municipal, District Assemblies (assembles mtropolitaines, municipales et de district) Ministry of Finance and Economic Planning (ministre des Finances et de la planification conomique) Member of Parliament (dput) National Decentralization Action Plan (plan daction national pour la dcentralisation) National Democratic Congress (Congrs national dmocratique) National Development Planning Commission (Commission nationale de planification du dveloppement) New Patriotic Party (Nouveau parti patriotique) Provisional National Defence Council (Conseil provisoire de dfense nationale) Regional Coordinating Council (Conseil de coordination rgionale) Regional Planning Coordination Unit (Unit de coordination du dveloppement rgional) Sub-Metropolitan District Council
Taxe sur la valeur ajoute
MMDA MoFEP MP NDAP NDC NDPC NPP PNDC RCC RPCU SMDC TVA UC
Unit Committee (comit de base)
Chapitre 5 Kenya CDC
Constituency Development Committee (Comit de dveloppement des circonscriptions)
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CDF CEO CFO CILOR CL COE DC DPC GPT IPPG KADU KANU KLGRP KNBS KRB LA LGA LAIFOMS
Constituency Development Fund (Fonds de dveloppement des circonscriptions lectorales) Chief Executive Officer (directeur gnral) Chief Financial Officer (directeur des finances) Contribution in Lieu of Rates
Collectivit locale
Committee of Experts on Constitutional Review (Comit dexperts pour la rforme constitutionnelle) District Commissioner (prfet dpartemental) District Project Committee (Comit pour les projets de district) Graduated Personal Taxe (impt progressif sur le revenu) Inter-Parties Parliamentary Group (Groupe parlementaire interpartis) Kenyan African Democratic Union (Union dmocratique africaine du Kenya) Kenya African National Union (Union nationale africaine du Kenya) Kenya Local Government Reform Program (Programme de rforme des collectivits locales) Kenya National Bureau of Statistics (Office national de la statistique) Kenya Road Board (Conseil national des routes) Local Authority (commune) Local Government Act (ou CAP 265) Local Authorities Integrated Financial Operations and Management System (systme intgr pour la gestion et les oprations financires des LA) Local Authority Service Delivery Action Plan (Plan daction pour la fourniture de services dans les collectivits locales) Local Authority Transfer Fund (Fonds de transfert aux collectivits locales) Member of Parliament (dput) Office of the Deputy Prime Minister (Bureau du vice-Premier ministre) Provincial Commissioner (prfet de rgion) Provincial Local Government Officer Road Maintenance Levy Fund (Fonds pour lentretien des routes)
Taxe sur la valeur ajoute
LASDAP LATF MP ODPM PC PLGO RMLF TVA
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Quest-ce que lAFD ?

tablissement public, l Agence Franaise de Dveloppement (AFD) agit depuis soixante-dix ans pour combattre la pauvret et favoriser le dveloppement dans les pays du Sud et dans lOutre-mer. Elle met en uvre la politique dfinie par le Gouvernement franais. Prsente sur le terrain dans plus de 50 pays et dans 9 dpartements et collectivits dOutre-mer, lAFD finance et accompagne des projets qui amliorent les conditions de vie des populations, soutiennent la croissance conomique et protgent la plante : scolarisation, sant maternelle, appui aux agriculteurs et aux petites entreprises, adduction deau, prservation de la fort tropicale, lutte contre le rchauffement climatique En 2010, lAFD a consacr plus de 6,8 milliards deuros au financement dactions dans les pays en dveloppement et en faveur de lOutre-mer. Ils contribueront notamment la scolarisation de 13 millions denfants, lamlioration de lapprovisionnement en eau potable pour 33 millions de personnes et loctroi de microcrdits bnficiant un peu plus de 700 000 personnes. Les projets defficacit nergtique sur la mme anne permettront dconomiser prs de 5 millions de tonnes de CO2 par an.
www.afd.fr
Agence Franaise de Dveloppement 5, rue Roland Barthes 75598 Paris cedex 12 Tl. : 33 (1) 53 44 31 31 www.afd.fr Dpt lgal : 3e trimestre 2011 ISSN : 2110-9397
Lconomie politique de la dcentralisation dans quatre pays dAfrique subsaharienne :

Depuis deux dcennies, les expriences de dcentralisation et de fdralisation se sont dveloppes dans de nombreux pays, notamment dAfrique subsaharienne. Comment les apprhender et les amliorer ? Cet ouvrage, focalis sur quatre pays sub-sahariens (Burkina Faso, Ghana, Kenya et Sngal) adopte pour ce faire une approche originale. Il ne cherche pas transposer un modle idal occidental modle qui nexiste pas. Bien au contraire, la dcentralisation est apprhende ici comme une dmarche squentielle, qui suppose des choix relevant de la seule responsabilit du pays concern. Les auteurs proposent pour chacun des quatre pays un diagnostic de ltat de lorganisation effective de la dcentralisation et la confrontent larchitecture institutionnelle choisie. Lanalyse des carts entre ce qui est formellement voulu et ce qui a t ralis sur le terrain permet de suggrer des pistes de rformes. Une grille d'analyse des politiques dcentralises est propose, qui devrait aider cerner les enjeux, rvler les difficults et in fine, assurer la cohrence des dcisions de dcentralisation. Cet ouvrage devrait ainsi permettre aux acteurs des ngociations de la dcentralisation de sapproprier cette grille de lecture et den faire usage dans le contexte de leur dmarche dcentralisatrice. La version anglaise de cet ouvrage sera publie dans le cadre de la collection Africa Development Forum series (LAfrique en dveloppement), cre conjointement par la Banque mondiale et lAgence Franaise de Dveloppement.
tudes rassembles sous la direction de
Contact
Bernard DAFFLON Universit de Fribourg, bernard.dafflon @ unifr.ch Thierry MADIS Universit de Fribourg, thierry.madies @ unifr.ch
Rjane HUGOUNENQ Dpartement de la Recherche, AFD hugounenqr @ afd.fr

L'économie Politique de La Décentralisation en Afrique Subsaharienne

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Lconomie politique de la dcentralisation dans quatre pays d Afrique subsaharienne

Burkina Faso, Sngal, Ghana et Kenya

Bernard DAFFLON et Thierry MADIS

Lconomie politique de la dcentralisation dans quatre pays dAfrique subsaharienne

Bernard DAFFLON et Thierry MADIS

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(2) Ltape dite de pupitre a permis dtudier les contours institutionnels de la

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1.1. Lapproche institutionnelle de la dcentralisation

Rseaux de relations possibles dans un systme dcentralis

Niveau local (communes)

Votant mdian Rsidents Citoyens Contribuables Bnficiaires

Source : Dafflon, 2010a.

Pour les units gouvernementales

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Pour les agents conomiques

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Variation dans le temps

Variation dans lespace

Conflits entre les objectifs conomiques

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Conflits avec les objectifs non conomiques

1.2. Le budget dcentralis

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Le budget dcentralis : comptences et dsquilibres

- idem - idem ou systme de coefficients

- subventions de correction - prquation des charges - prquation des ressources

Source : auteur, 2010a ; adapt de Dafflon et Madis, 2008, page 65.

AFD /Juillet 2011

1.3. La rpartition des responsabilits entre niveaux de gouvernement

AFD /Juillet 2011

(5) Quelle est la nature de chaque responsabilit dcentralise : exclusive, concurrente,

(6) Les CT ont-elles t associes la dmarche de dcentralisation ou mises

(7) Comment la dcentralisation se manifeste-t-elle dans les budgets et les comptes ?

(9) La distinction entre dpenses courantes et dpenses dinvestissement est-elle

Matrice de la dcentralisation fonctionnelle

CULTE, CULTURE ET LOISIRS

AFD /Juillet 2011

Le dcoupage territorial institutionnel

AFD /Juillet 2011

Les comptences partages

AFD /Juillet 2011

Les responsabilits partages

Exemple de lcole primaire publique

Source : Dafflon (2006, pp. 296-298).

Dcentralisation budgtaire versus souverainet dcisionnelle

1.4. Le partage des ressources financires

AFD /Juillet 2011

Les impts locaux

Un peu de terminologie ne fait pas de mal !

Linventaire des ressources

AFD /Juillet 2011

Ressources financires (matrice 1 : inventaire)

Impt foncier [ 1 1] (1 G impt dans lquation 2 infra) Taxes et redevances dutilisation