Politique Agricole Sénégal

Politique commerciale et dveloppement agricole au Sngal
Les enjeux de la politique dimportation pour certains secteurs agricoles face aux accords sur le commerce international
Michael Brntrup Ursula Hnich Christian Kaps Thao Nguyen Leontine von Richthofen Andreas Wille
LInstitut Allemand de Dveloppement (DIE) LInstitut Allemand de Dveloppement (DIE) est un institut pluridisciplinaire uvrant dans les domaines de la recherche, du conseil et de la formation pour la coopration bilatrale et multilatrale de lAllemagne en matire de dveloppement. Sappuyant sur des travaux de recherche indpendants, il fait fonction de consultant pour les institutions publiques allemandes et trangres sur les questions actuelles de coopration entre pays dvelopps et pays en dveloppement. Grce son programme de formation de 9 mois, lInstitut Allemand de Dveloppement prpare les diplms des universits allemandes et europennes une carrire dans le domaine de la politique de dveloppement.
Michael Brntrup est charg de recherche auprs de lInstitut Allemand de Dveloppement depuis 2003. Son activit est principalement axe dans le domaine des politiques agricole et commerciale en Afrique subsaharienne.
Dr Michael Brntrup Courriel: michael.bruentrup@die-gdi.de
Studies Deutsches Institut fr Entwicklungspolitik
36

Les enjeux de la politique dimportation pour certains secteurs agricoles face aux accords sur le commerce international
Michael Brntrup Ursula Hnich Christian Kaps Thao Nguyen Leontine von Richthofen Andreas Wille
Bonn 2008
Studies / Deutsches Institut fr Entwicklungspolitik ISSN 1860-0468
Brntrup, Michael: Politique commerciale et dveloppement agricole au Sngal: Les enjeux de la politique dimportation pour certains secteurs agricoles face aux accords sur le commerce international / Michael Brntrup Bonn: DIE, 2008. (Studies / Deutsches Institut fr Entwicklungspolitik; 36) ISBN 978-3-88985-369-2
Deutsches Institut fr Entwicklungspolitik gGmbH Tulpenfeld 6, 53113 Bonn +49 (0)228 94927-0 +49 (0)228 94927-130 E-Mail: die@die-gdi.de http://www.die-gdi.de
Prface
Cette tude mene sur le thme Politique commerciale et dveloppement agricole au Sngal entre dans le cadre du programme dtudes postgrades de lInstitut Allemand de Dveloppement (DIE). Elle a t conduite entre novembre 2004 et mai 2005. Lquipe pluridisciplinaire couvrant les domaines de lconomie, la jurisprudence, la gographie et la politologie se composait de cinq jeunes professionnels, sous les conseils clairs de Michael Brntrup, membre de lquipe centrale du DIE. Ltude a t ralise en collaboration avec lENDA Tiers-Monde. Les principaux rsultats ont t restitus une cinquantaine de personnes de diverses institutions concernes, loccasion dun sminaire organis le 27 avril 2005 Dakar. Ltude a bnfici du soutien dun certain nombre de personnes et dorganisations. Il convient dans un premier temps de remercier deux personnes dENDA Tiers-Monde, qui ont appuy lquipe tant dans la prparation que dans lexcution sur le terrain Taoufik Ben Abdoullaye et Cheikh Tidiane Dieye du programme SYSPRO (Systme et Prospective) II. Markus Faschina, du bureau national de la KfW (Kreditanstalt fr Wiederaufbau), a galement apport un soutien trs prcieux. La GTZ (Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit), notamment Ulrich Hoesle, Michael Siebert, Aboubacry Atchie et les membres du programme du bassin arachidier Kaolack, ont galement assur pour nous un grand nombre de services logistiques. Jean-Ren Cuzon, de la plate-forme pour le dveloppement rural et la scurit alimentaire en Afrique de lOuest et du Centre, nous a fourni tous les documents requis. Et au sein du DIE, ce sont essentiellement Klaus Liebig et Susanne Neubert qui ont apport de prcieux feedbacks. Il convient galement dadresser un grand remerciement tous les interlocuteurs dans les diffrents ministres, dans le secteur priv, les ONG, les organisations paysannes, les organisations de recherche, ainsi qu tous les individus qui ont partag leurs connaissances et leurs avis avec notre quipe. Les noms de ces personnes, mentionns dans les notes de bas de page de la prsente tude, tmoignent de leur importante contribution. Un sujet complexe comme la politique commerciale, prsentant des intrts contradictoires au sein dun mme pays, ne saurait satisfaire aux attentes de tous les lecteurs, mais nous esprons avoir voqu tous les arguments.
Table des matires

Liste des acronymes et abrviations Sommaire 1
Introduction
15
Partie I
Cadre conceptuel, juridique et agricole de la protection commerciale au Sngal
21
2 2.1
Relation entre dveloppement agricole et politique commerciale Limportance du secteur agricole dans les PED pour la lutte contre la pauvret, le dveloppement rural et la scurit alimentaire Les mesures de protection comme constituant lmentaire du traitement spcial et diffrenci de lOMC
21
21
2.2
25
Produits spciaux et mcanisme de sauvegarde spciale: analyse des concepts et de leur applicabilit juridique dans le cas du Sngal Produits spciaux : arrangements et fonctionnements proposs Le mcanisme de sauvegarde spciale : arrangements et fonctionnements proposs Mesures de protection correctives lOMC Faiblesses des mesures de sauvegarde comparables au MSS, du point de vue des PED Le MSS : arrangements et fonctionnements proposs
28 31 36 36 37 41
3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3
3.3
La politique commerciale sngalaise dans le cadre des accords rgionaux et de lOMC: aperu des barrires tarifaires et non-tarifaires, et des taxes appliques Applicabilit juridique des mesures de protection prvues Conclusions partielles sur le cadre juridique des mesures de protection du Sngal
42 47 54
3.4 3.5
4 4.1 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4 4.2.5 4.2.6
Le secteur agricole sngalais Conditions gnrales et aspects historiques du secteur agricole Les acteurs du secteur agricole sngalais Les organisations de producteurs Les organisations de lagro-industrie et du commerce agricole Les organisations de consommateurs Organisations interprofessionnelles Ltat Le Comit National des Ngociations Commerciales Internationales et son sous-comit du commerce des produits agricoles Les ONG Les bailleurs de fonds
55 55 62 63 65 65 66 67
4.2.7 4.2.8
70 71 71
Partie II tudes de cas au Sngal les filires riz et arachide/huiles vgtales
73
5 5.1 5.1.1 5.1.2 5.1.3
La filire riz La structure du secteur rizicole Le riz dans lconomie sngalaise Protection du riz et importations Lorganisation de la filire riz
73 73 73 76 82
5.2 5.3 5.4
Les principaux dfis de la filire riz Critres pour une protection particulire de la filire riz Conclusions
86 92 100
6 6.1 6.1.1 6.1.2 6.1.3 6.2 6.3 6.4
La filire arachide et huiles vgtales La structure de la filire Larachide et les huiles vgtales dans lconomie sngalaise Protection et importations dans le secteur des huiles vgtales Organisation de la filire arachide / huiles vgtales Les dfis principaux de la filire arachide / huiles vgtales Critres pour une protection particulire de la filire arachide / huiles vgtales Conclusions
102 102 102 105 109 113 120 126
Partie III Conclusions et recommandations
129
7 7.1
Conclusions sur la politique commerciale du Sngal et des PMA en gnral Ncessit dintgration de la politique commerciale agricole dans des stratgies de dveloppement cohrentes 11 questions dorientation quant lapplication de mesures de protection dans le secteur agricole des PED Le potentiel sngalais de formulation et de ngociation des politiques commerciales agricoles
129
130 134 140
7.2 7.3
Recommandations pour la coopration en matire de dveloppement
145
Rfrences bibliographiques
147
Liste des tableaux Tableau 1: Tableau 2: Tableau 3: Tableau 4 : Tableau 5: Tableau 6: Tableau 7: Tableau 8: Entretiens mens pendant la phase de recherche au Sngal Critres potentiels permettant de dterminer les PS Les taxes ordinaires du tarif extrieur commun de lUEMOA Origine des importations de riz au Sngal (19962002, exprimes en tonnes) Problmes identifis par des acteurs de la filire riz Les sous-produits de larachide et leur commercialisation Les importations dhuiles vgtales du Sngal en 2003 Problmes identifis par des acteurs de la filire arachide / huiles vgtales
20 33 43 78 87 104 107 113
Liste des figures Figure 1: Figure 2: Figure 3: volution de la production locale par rapport aux importations du riz (19612004), en tonnes La structure de la filire riz dans la valle du fleuve Sngal Production darachide et importations dhuiles vgtales (1961-2005), exprimes en tonnes
74 82 103
Figure 4:
Structure de la filire arachide / huiles vgtales au Sngal
110
Liste des encadrs Encadr 1: Scurit alimentaire au niveau national et commerce international concepts visant la classification des PED Propositions cls concernant les modalits daccs au march dans les ngociations relatives lAccord sur lagriculture La confrrie des Mourides Caractristiques du march international du riz Deux tentatives de protection du riz local pendant la libralisation Options de protection du riz voques lors des entretiens La filire arachide / huiles vgtales aprs la privatisation de la SONACOS
24
Encadr 2:
35 58 77 80 94 112
Encadr 3: Encadr 4: Encadr 5: Encadr 6: Encadr 7:
Liste des acronymes et abrviations

ACP ANCAR APE ASCOSEN ASESCAW ASPRODEP ASS BM CCPA CE CEDEAO CIRAD CIRIZ CNCAS CNCR CNIA CNNCI CNUCED COSEC CPSP CRCR Groupe des tats d'Afrique, des Carabes et du Pacifique Agence Nationale de Conseil Agricole et Rural Accords de Partenariat conomique Association des consommateurs du Sngal Amicale Socio conomique Sportive et Culturelle des Agriculteurs du Walo Sngal Association Sngalaise pour la Promotion du Dveloppement la Base Afrique subsaharienne Banque Mondiale Cadre de concertation des producteurs darachide Commission europenne Communaut conomique des tats de lAfrique de lOuest Centre de coopration internationale en recherche agronomique pour le dveloppement Comit Interprofessionnel du Riz Caisse nationale de crdit agricole du Sngal Conseil National de Concertation et de Coopration des Ruraux Comit national interprofessionnel de larachide Comit National des Ngociations Commerciales Internationales Confrence des Nations Unies sur le commerce et le dveloppement Conseil Sngalais des Chargeurs Caisse de Prquation et de Stabilisation des Prix Cadre rgional de concertation et de coopration des ruraux
CREA DAPS DIE DSRP EC ECOWAP ECOWAS FANOPS FAO FCFA FMI FONGS GATT GIE GP ICTSD
Centre de recherches conomiques appliques Directeur de lAnalyse, de la Prvision et des Statistiques Deutsches Institut fr Entwicklungspolitik (Institut Allemand de Dveloppement) Document de Stratgie de Rduction de la Pauvret European Commission Agricultural Policy of ECOWAS Economic Community of West African States Fdration Nationale des Oprateurs, Transporteurs, Stockeurs Food and Agriculture Organization (Organisation des Nations Unies pour lalimentation et lagriculture) Franc de la Communaut Financire Africaine Fonds Montaire International Fdration des ONG sngalaises General Agreement on Tarifs and Trade (Accord gnral sur les tarifs douaniers et le commerce) Groupement dIntrt conomique Grand Primtre International Centre for Trade and Sustainable Development (Centre International pour le Commerce et le Dveloppement Durable) International Fund for Agricultural Development (FIDA Fonds international du dveloppement agricole) Institut Sngalais de Recherches Agricoles Kreditanstalt fr Wiederaufbau (Institut de crdit pour la reconstruction) Ministre de lconomie et des Finances Mcanisme de sauvegarde spciale Net Food Importing Developing Countries
IFAD ISRA KfW MEF MSS NFIDC
NOVASEN NPA OIT OMC ONCAD ONG ONU OP OPS OPB PAS PASA PCR PCS PED PIB PDINPA PFRDV PIP PIV PMA PNB PNUD PNUE PS ROPPA
Nouvelle Valorisation dArachide du Sngal Nouvelle Politique Agricole Organisation Internationale du Travail Organisation Mondiale du Commerce Office National de Coopration et d'Assistance pour le Dveloppement Organisation non gouvernementale Organisation des Nations Unies Organisation Paysanne Oprateurs Privs Stockeurs Organisation Paysanne de Base Programme dAjustement Structurel Programme dAjustement Structurel Agricole Prsident du Conseil rural Prlvement Communautaire de Solidarit Pays en voie de dveloppement Produit Intrieur Brut Pays en Dveloppement Importateurs Net de Produits Alimentaires Pays Faible Revenu et Dficit Vivrier Primtres irrigus privs primtres irrigus villageois pays les moins avancs Produit National Brut Programme des Nations Unies pour le Dveloppement Programme des Nations Unies pour lenvironnement Produits spciaux Rseau des Organisations Paysannes et de Producteurs Agricoles de lAfrique de lOuest
SAED SAPCA / EGAS SDT SENARH SH SODAGRI SONACOS
Socit Nationale dAmnagement et dExploitation des Terres du Delta du Fleuve Sngal Socit Cooprative Agricole Entente des Groupements Associs du Sngal Traitement Spcial et Diffrenci Sngalaise des Arachides de bouche Huiles Systme Harmonis Socit de Dveloppement Agricole et Industriel Socit Nationale de Commercialisation des Olagineux du Sngal
SONAGRAINES SRP SSG SVC SYSPRO TCI TDP TEC TS TSD TVA UNACOIS UNCAS UE UEMOA UNIS
Socit Nationale des Graines Stratgie de Rduction de la Pauvret Special Agricultural Safeguard (sauvegarde spciale pour lagriculture) Sections Villageoises de Cooprative Systme et Prospective Taxe Conjoncturelle lImportation Taxe Dgressive de Protection Tarif Extrieur Commun Taxe Spcifique Traitement Spcial et Diffrenci Taxe sur la valeur ajoute Union Nationale des Commerants et Industriels du Sngal Union Nationale des Coopratives Agricoles du Sngal Union europenne Union Economique et Montaire Ouest-Africaine Union nationale interprofessionnelle des semences
Sommaire
La problmatique La politique commerciale internationale joue un rle toujours plus important pour les pays en voie de dveloppement (PED). LOrganisation Mondiale du Commerce (OMC), qui compte dsormais plus de 150 membres, constitue la plate-forme la plus importante de ngociation sur ce thme. Les pays membres, de mme que les accords commerciaux tablis entre eux, sont tenus dobir aux rgles de lOMC. Lagriculture est un secteur particulirement affect par lOMC, et ce pour plusieurs raisons:
Le secteur agricole est un secteur clef pour beaucoup de pays en voie de dveloppement (PED) en gnral, et plus spcifiquement pour les pays de lAfrique subsaharienne, compte tenu de sa dominance pour les revenus des mnages, lemploi, la scurit alimentaire, les revenus en devises et lutilisation des ressources naturelles. Les marchs internationaux peuvent exercer une grande influence sur les secteurs agricoles des PED, au travers de lexportation ou de limportation de produits agricoles. Ces marchs sont gnralement caractriss par une baisse des prix rels long terme et des fluctuations importantes en termes de volume et de prix. Ces caractristiques dcoulent pour une bonne partie dentre elles des politiques agricoles nationales, notamment de la protection et des subventions accordes dans les pays industrialiss. Cependant, dautres facteurs sont galement responsables des conditions particulires au sein des secteurs agricoles des PED, linstar des conditions naturelles qui sont lorigine de risques levs sur le plan de la production, des faiblesses des principaux acteurs les petits paysans lies au manque de formation et dinformation, de capital, de technologie, dorganisation, ainsi que des faiblesses des marchs qui composent le secteur. Ces facteurs requirent souvent des rponses politiques particulires apporter dans le respect des rgles de lOMC.
Cependant, les politiques agricoles dans les PED se voient de plus en plus confrontes la pression dune libralisation selon les rgles de lOMC. Bien que cette libralisation soit accueillie favorablement par les PED
Institut Allemand de Dveloppement
Brntrup et al.
dans le cas des pays industrialiss, ils rclament pour leurs propres conomies un besoin envers et un droit une protection spciale. LOMC accepte cette position dans une certaine mesure dans le cadre du traitement spcial et diffrenci (TSD) des PED, qui prvoit entre autres la rduction gnralement moins forte et plus tale dans le temps de leurs tarifs. Cependant, le degr ncessaire et acceptable du TSD reste fortement dbattu. Dans le cadre des ngociations actuelles de lOMC, le Cycle de Doha, deux mesures de TSD sont particulirement discutes:
Les produits spciaux (PS), produits agricoles slectionns avec une considration particulire sur la base des critres des besoins en matire de scurit alimentaire, de garantie des moyens d'existence et de dveloppement rural (OMC 2004b), pour lesquels une protection particulire permanente peut tre accorde. Le mcanisme de sauvegarde spciale (MSS) pour les PED, qui consiste appliquer des droits de douane supplmentaires temporaires pour un nombre restreint de produits en cas de pousse soudaine des importations ou deffondrement des prix limportation lesquelles importations placent les producteurs nationaux sous pression.
Nombreuses sont les variantes proposes ces mcanismes, pour ce qui concerne le choix des produits, le niveau de protection, la priodicit, les mcanismes de dclenchement, les procdures, etc. Les diverses propositions de mcanismes font lobjet de controverses en raison des effets secondaires ngatifs et varis quelles entranent, tels que de nouvelles barrires pour les exportateurs, une augmentation des prix pour les consommateurs qui porterait particulirement prjudice aux plus pauvres, des possibilits dabus politique. On sattend toutefois une acceptation de ces mcanismes par lOMC ; leurs spcifications techniques et conomiques conditionneront fortement la satisfaction vritable de leur fonction ou la prdominance des effets ngatifs. La conception de ltude Lobjectif central de cette tude est dapporter une contribution au dbat international sur la capacit des mesures de protection limportation soutenir des stratgies de dveloppement des PMA. La question centrale
de recherche est la suivante: Les mesures de protection limportation sont-elles des instruments appropris dans la lutte contre la pauvret et le dveloppement rural? Ltude ne vise pas explorer les dtails de la formulation des PS et des MSS, mais elle se fonde sur ces exemples pour aborder plus gnralement la question de savoir si et/ou dans quelles conditions une politique de protection est en mesure de gnrer les impacts positifs requis. Le cas du Sngal se prte volontiers une analyse des impacts et intrts conflictuels des mesures de protection aux importations agricoles. Les importations de produits agricoles reprsentent environ un quart des importations totales du pays. Le Sngal a engag un dialogue intensif afin de dterminer si ces importations rduisent les prix agricoles et les revenus des producteurs sngalais, empchant ainsi linstauration dune agriculture intensive, surtout dans le domaine de lirrigation. Le pays est en avance sur dautres pays dAfrique subsaharienne en termes dimportations agricoles, dorientation commerciale de lagriculture, de commercialisation de lconomie rurale et durbanisation. Il appuie du reste lintroduction des deux mcanismes PS et MSS, mais en tant que Pays Moins Avanc (PMA), il ne serait pas directement oblig de rduire ses tarifs suite un accord dans le cadre du Cycle de Doha. Ltablissement dune politique de protection entrane dans la majeure partie des cas des effets contradictoires sur diffrents groupes dacteurs, et dfinit systmatiquement des gagnants et des perdants. Les effets consolids dpendent fortement du nombre et de la rpartition des producteurs et des consommateurs, de leur comportement, de leurs revenus et de leurs actifs, des options alternatives qui soffrent eux de mme que des marchs et institutions privs et tatiques qui rglent les interactions entre les diffrents acteurs. Il est difficile dtablir une quantification au vu de la complexit des filires analyses et du manque de donnes. Par ailleurs, valuer les effets dpasse souvent la simple addition de valeurs montaires et de changements court terme, et certains arguments ne sont pas quantifiables. Ainsi, cette tude naspire pas modliser et quantifier les effets directement estimables de la protection de certaines filires, mais elle vise davantage examiner un plus grand nombre de facteurs influenant la prise de dcision dans le cadre dune telle politique, compte tenu des diffrentes
Brntrup et al.
consquences quils sont susceptibles (ou non) dentraner. La question de recherche sera aborde au travers dune analyse des dimensions lgales, conomiques, politiques, techniques et sociales de la protection autour de deux filires (riz et arachide/huiles olagineux) au Sngal, en mettant laccent sur les acteurs des filires. Cette approche permet une vision des effets de la politique commerciale plus complte que les approches unidimensionnelles gnralement adoptes dans les analyses de politique commerciale. Considrer les fondements lgaux de la protection au sein de lOMC permet de garantir une rponse aux questions de protection dans la ralit des accords commerciaux (multilatraux comme bilatraux et rgionaux), en tenant compte des exigences de celle-ci en matire de politique commerciale, et sans tre confront un vide lgal et institutionnel. Le concept de filire est un concept conomique dorigine franaise prsentant nombre de similarits avec le concept de value chain . Une filire comprend lensemble des tapes de production, de transformation et de commercialisation dun produit du stade de matire de base au stade final. Dans le contexte de cette tude, le concept fait fonction de cadre analytique permettant dexaminer les dimensions conomiques comme politiques de la protection limportation pour les deux secteurs. Les acteurs viss par lanalyse rpondent deux critres de slection: ils sont dans un premier temps conomiquement impliqus dans les filires ou dans lencadrement macroconomique ou politique agricole. Dans un second temps, ils disposent, tout du moins thoriquement, dun certain poids politique leur permettant dinfluencer le dveloppement des filires agricoles et la politique commerciale. Les deux filires cites en exemple, savoir le riz et larachide/huiles olagineux, ont t choisies parmi plusieurs options (sucre, oignons, pommes de terre, viande de poulet ou buf, lait) sur base de diffrents critres, notamment le potentiel de production pour le Sngal, la pertinence en termes de pauvret (taille des industries et nombre de mnages affects, importance pour les revenus et/ou les dpenses des pauvres), le dveloppement rural (zones o se situent les industries et mnages affects), le statut danciennet des industries (pour les industries naissantes, la justification de la protection et les moyens de protection sont diffrents des PS). De mme, loccasion du voyage de prparation, plusieurs interlocuteurs ont t interrogs sur le choix des produits tudier. En dpit du
caractre a priori imprcis des informations, essentiellement pour les produits secondaires, le choix du riz et de larachide tait rvlateur de la problmatique choisie. Il sagit en outre de deux filires assez bien documentes, ce qui nest pas le cas pour certains autres produits cits. La structure de ltude est la suivante: lissue dune introduction sur la problmatique et la prsentation de la conception de ltude, le Chapitre 2 tablit des liens thoriques entre la politique commerciale et le dveloppement agricole. Le Chapitre 3 prsente une introduction sur les mesures de protection et une explication de leur mode de fonctionnement, afin de mieux comprendre lenjeu pour un pays qui aspire se protger sur la base des critres discuts pour les PS et MSS. Le cas du Sngal est ensuite examin plus en dtails dans le Chapitre 4, en prsentant dans un premier temps les rformes engages dans le secteur agricole depuis les programmes dajustement structurel des annes quatre-vingt jusqu' nos jours, tout en mettant laccent sur la politique commerciale (agricole), puis en dcrivant les acteurs impliqus et concerns. Suivent alors des analyses portant sur les deux cas choisis comme rfrences, les filires riz (Chapitre 5) et arachide / huiles vgtales (Chapitre 6). Les rflexions amorces sur les avantages et les dsavantages des mesures de protection dans ces deux filires entranent des conclusions plus gnrales pour le Sngal et les PMA, prsentes au Chapitre 7 de ltude. La politique commerciale du Sngal La politique commerciale du Sngal est largement dtermine par lUEMOA (Union conomique et Montaire Ouest-Africaine) et le sera lavenir par la CEDEAO (Communaut conomique des tats de lAfrique de lOuest) du fait de son appartenance ces deux communauts conomiques. En raison des obligations prises par les pays membres suite lintgration rgionale, ils ne sont plus autoriss profiter directement et aisment des concessions accordes par lOMC aux PED et aux PMA dans le cadre du TSD. Il revient au TEC de lUEMOA et aux instruments qui laccompagnent actuellement, ainsi quau TEC de la CEDEAO lavenir, de dfinir le niveau de protection appliqu et potentiel du Sngal. Bien entendu, une union douanire peut en principe adapter le niveau de protection en fonction de ses besoins, mais les rgles de lOMC en limitent la marge de manuvre. De plus, les besoins des pays membres sont trs
Brntrup et al.
varis, voire contradictoires, selon leurs structures conomiques, ce qui restreint galement lespace politique de protection de certains secteurs. Par consquent, une contradiction vidente apparat entre le TSD dont le Sngal profite et souhaite profiter au niveau de lOMC, et les contraintes auxquelles il est soumis dans le cadre de lintgration rgionale. Les limitations de la marge de manuvre devraient se reflter dans la stratgie poursuivie par le Sngal dans le cadre des ngociations lOMC. Il lui faudrait investir son capital de ngociation dans les domaines les plus profitables lUEMOA ou la CEDEAO compte tenu des ralits conomiques et politiques. Ainsi, indpendamment des contraintes politiques et juridiques dcrites cidessus, il est important dexaminer les effets potentiels des mesures de protection. Si lanalyse de ces effets semble prometteuse, les PED peuvent avancer de meilleurs arguments en faveur dune modification du cadre juridique. Les chapitres suivants de ltude se consacrent une telle analyse dans le cas des filires riz et huiles vgtales. Il est alors indispensable dobserver de prime abord le contexte plus gnral. Le secteur agricole sngalais et la scurit alimentaire Bien que lagriculture ne contribue qu 11,1 % du PIB (2003), elle occupe un rle prdominant dans la vie socio-conomique du Sngal. Mme sil sagit du pays dAfrique subsaharienne le plus avanc en termes durbanisation, 50 % environ de la population vit encore en milieu rural et le travail dans le secteur agricole reprsente la source principale de revenus pour environ 70 % de cette population rurale. Le taux de pauvret selon le seuil national est de 33,4 %, le taux denfants en dessous de 5 ans dont le poids est insuffisant est de 17 %. La rpartition des mnages affects par la pauvret contraste entre villes et campagnes : lincidence de la pauvret en 2003 tait de 72-88 % en milieu rural, contre 44-59 % dans les zones urbaines. Les principales productions agricoles sont larachide, les crales essentiellement le mil et le sorgho, puis le mas et le riz et le coton. Llevage bovin joue en outre un rle important. La production est marque par de fortes fluctuations imputables aux alas climatiques des rgions sahliennes, mais aussi labsence dirrigation et la faible proportion dintrants externes.
Les exportations sont domines par les produits alimentaires, notamment les produits halieutiques frais et les huiles vgtales (huile darachide). Pour chacun de ces produits principaux, le Sngal a perdu une part de march importante au cours des dix dernires annes, tandis que la croissance de ses nouvelles exportations est reste timide. En matire de scurit alimentaire, les besoins nutritionnels ne sont pas satisfaits par la production nationale. La production agricole par tte diminue depuis les annes 60 (au moins), en affichant toujours une grande variabilit. Face cette situation le Sngal est oblig dimporter des denres alimentaires, notamment le riz, dans des quantits croissantes, et ce galement depuis les annes 60. Lanalyse du contexte historique du dveloppement du secteur agricole au Sngal met en relief des faiblesses dans les stratgies et politiques conomiques et leur mise en uvre, tout autant que des limitations cologiques. La stratgie initiale qui visait transformer lindustrie arachidire en monoculture a stimul lconomie sngalaise pendant une priode relativement importante, mais elle sest en fait rvle tre un handicap lourd trs long terme, surtout pour les rgions de production laisses en retrait et qui prsentent aujourdhui des ressources naturelles et des infrastructures fortement dgrades. En revanche, les structures et lconomie urbaines, souffrant galement de graves problmes, nont pas pu absorber de manire satisfaisante lexode rural conscutif la dgradation cologique et conomique rurale. Les deux premires dcennies suivant lindpendance ont t marques par un modle dconomie fortement orient par ltat. Depuis 1980 environ, les programmes dajustement structurel ont tent de libraliser lconomie, rencontrant un succs mdiocre quant aux rsultats en termes de dveloppement rural. Lagriculture est considre comme un pilier dans la stratgie de rduction de la pauvret (SRP). Le gouvernement reconnat que beaucoup reste faire dans ce secteur, y compris procder des reformes structurelles. En y regardant de plus prs, on observe cependant des divergences sur le plan des priorits et des modalits de rforme. Les bailleurs de fonds exigent une poursuite des rformes librales, notamment dans lindustrie de larachide et du coton. Pour dautres, et particulirement pour les organisations paysannes, ltat doit se rediriger vers une politique plus interventionniste, notamment en ce qui concerne la protection et les services ainsi
Brntrup et al.
que le crdit agricole. Dautres acteurs ont galement des intrts et ides divergents sur les stratgies adopter pour lagriculture. Cette divergence augmente encore davantage pour des filires particulires prsentant des structures et des problmes spcifiques. Le gouvernement ne semble pas disposer de rponses claires quant ces demandes. La filire riz Une observation approfondie des caractristiques de la filire riz au Sngal montre quune politique de protection entrane des effets complexes, parfois contradictoires et souvent incertains. On relve certes de bons arguments en faveur dun appui la production locale, notamment la grande vulnrabilit de la scurit alimentaire du Sngal par rapport aux importations, les risques conscutifs pour la stabilit sociale et les cots levs des importations en dpit dun potentiel de production indniable. Dans ce contexte, on peut comprendre que soit sollicite une protection tarifaire plus leve. Il convient toutefois galement de considrer les effets ngatifs dune protection. Dans un premier temps, la substitution du riz import par du riz local (et du mil en milieu rural) conscutivement une augmentation des droits de douane serait loin de constituer la solution idale car les produits ont des caractristiques diffrentes par rapport aux prfrences nutritionnelles des sngalais; la hausse des prix locaux sen trouverait donc mitige. Pour mener une action efficace et pertinente, il conviendrait essentiellement dtablir une protection contre le riz de pauvre qualit, et les exportateurs asiatiques seraient les principaux concerns. On relve ensuite toute une srie de problmes internes qui freinent la comptitivit et laugmentation de la production rizicole. On se demande si une protection est en mesure de stimuler la production de manire substantielle. Il semble plus urgent et plus important de rsoudre ces problmes internes que dtablir une protection contre la concurrence internationale : augmentation des rendements, orientation par rapport au march et qualit conforme aux besoins des consommateurs, commercialisation, crdit, organisation de la filire, etc., de manire cible, efficace et sans revenir aux approches dirigistes adoptes auparavant. Car en effet, durant la priode de protection, la filire tait trs peu performante et ce nest qu lissue de la libralisation et de la dvaluation que certains systmes de production sont
parvenus devenir comptitifs, et ce en raison des efforts des acteurs de la filire. Les effets dune protection du riz sur la pauvret ne sont pas vidents non plus: les producteurs de riz y gagnent, et principalement les grands producteurs en zones irrigues. On peut rduire cet cart en amliorant les contraintes cites. La grande masse de petits producteurs de subsistance ne profitera cependant gure de cette protection. Et les consommateurs urbains ainsi quune grande partie des mnages ruraux y perdront si le prix de leur aliment de base augmente; ces effets affecteront proportionnellement davantage de mnages pauvres que de mnages aiss. Il est vident que la marge de manuvre politique pour augmenter le prix du riz est limite en raison de limportance du riz dans la consommation alimentaire, surtout en ville. Le prix du riz est un prix politique et social. Par ailleurs, les expriences acquises au travers des deux lois portant sur la protection du riz local ont montr que le puissant lobby des importateurs et la capacit de la douane mettre en application une protection complexe constituent des obstacles. Certaines raisons macro-conomiques plaident galement lencontre dune protection substantielle. Lapplicabilit de ces mesures est en outre limite par les contraintes juridiques internationales (voir ci-dessus). La mise en uvre de stratgies cohrentes en vue damliorer la production alimentaire au Sngal, surtout pour les petits exploitants, demeure nanmoins une ncessit. Dans le cas du riz, dautres mesures sont probablement plus conseilles en termes dapplicabilit, defficacit et defficience quune forte protection tarifaire supplmentaire. La filire arachide / huiles olagineux Les analyses suggrent que la haute protection de la filire arachide / huiles vgtales, qui existait encore trs rcemment sous la forme de la TS et de la TCI, a surtout contribu maintenir un niveau lev dinterventionnisme de ltat. Les huiles vgtales non raffines et importes proviennent surtout dautres PED (Argentine, Indonsie) en raison de leur cot moins lev, les huiles raffines non concernes par les droits de douane proviendraient aussi trs probablement de ces mmes pays. Le bnficiaire principal tait la socit monopolistique SONACOS, et no-
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tamment les activits de raffinage, et seulement en second lieu les producteurs, qui profitaient dun prix subventionn de larachide en contrepartie dun manque defficacit dans lensemble de la filire. La production et la vente dhuile darachide artisanale sur le march national ntaient pas souhaites car elles entraient en concurrence avec lapprovisionnement des usines paratatiques, et taient par consquent rprimes par ltat. De manire gnrale, les effets de la forte protection des huiles / olagineux ne se sont pas rvls trs positifs, lon peut mme dire quils taient plutt ngatifs. La filire arachide / huiles olagineux souffre surtout de contraintes institutionnelles et organisationnelles ainsi que des interventions politiques ad hoc; la politique de protection indirecte / subvention croise a permis de masquer les insuffisances auprs des producteurs et de les prenniser. Avec la libralisation de limportation, ce systme de protection indirecte / subvention croise va perdre de son importance, la privatisation de la SONACOS va rduire lquilibre de pouvoir au dtriment des protectionnistes . Cette tendance ne se rvlera pas automatiquement en la dfaveur des producteurs ltat peut dcider de maintenir le soutien en utilisant des ressources dorigines diffrentes. Mais le soutien apport devrait aller en direction des investissements institutionnels plutt que des subventions, et suivre une stratgie long terme dnue dinterventions ad hoc contradictoires aux rformes. Quoi quil en soit, la libralisation de la filire facilite la diversification au-del de lhuile dexportation et mme au-del de la filire arachide. Autrefois, la sous-filire tait affecte ngativement par les dsagrments rencontrs par la SONACOS sur le plan de lapprovisionnement de ses usines et de lexportation de lhuile, et qui dominaient la politique de dveloppement de la filire. Une option de diversification au sein de la filire arachide consisterait dvelopper davantage le march de lhuile darachide (au Sngal et au niveau rgional), en principe tant artisanal quindustriel. Le problme de laflatoxine (voir Chapitre 6.2) pourrait freiner le dveloppement du soussecteur artisanal si lon ny trouve pas de solution technique, et ultrieurement si aucun soutien nest mis en place afin rendre ce problme plus populaire. La situation actuelle de la filire arachide offre une bonne op-
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portunit pour exploiter ce potentiel ; la libralisation de celle-ci va bien progresser avec la privatisation de la SONACOS. Si lon interprte le potentiel du march sngalais pour lhuile darachide de manire similaire au potentiel dune nouvelle industrie, largument de protection dune industrie naissante serait alors justifiable si la nouvelle industrie avait besoin de protection temporaire. Cependant, une protection leve et durable ne semble pas tre la forme de soutien la plus approprie et surtout, le plus grand dfi de la filire ne repose pas sur les importations bon march. Ce constat se justifie dj en observant que mme avec la trs forte protection accorde par le pass, le march local ne sest gure dvelopp (lobstruction de ltat tant une autre raison). Lanalyse des contraintes de la filire arachide appuie ce constat ; accorder lhuile darachide un avantage artificiel trop important par rapport aux huiles plus comptitives ne va pas contribuer rsoudre ses problmes, au contraire, la mme erreur risque de se rpter crer une filire non comptitive sensible aux alas politiques. En outre, la protection de lhuile de consommation nationale serait partiellement acquitte au travers du recul des exportations, rduisant ainsi les effets positifs pour les producteurs. Pour ce qui concerne leffet dune protection de lhuile darachide sur la lutte contre la pauvret, il convient dquilibrer les revenus (nets) additionnels des producteurs et des transformatrices par rapport aux dpenses additionnelles des consommateurs pour un produit alimentaire de base cet quilibrage se rpercutera trs probablement de manire ngative sur une protection, surtout si on ajoute les risques mentionns de perte defficacit et de sensibilit aux alas politiques. Pour conclure, on peut constater que les gains escompts dune protection durable leve contre les huiles vgtales importes ne se ralisaient pas dans le pass et ne sont pas vidents en gnral, au vu des rpercussions complexes sur lensemble de la filire arachide. Il est donc conseill de nenvisager une telle protection que sur la base des tudes dimpact qui prennent en compte les effets conomiques, sociaux, structurels et institutionnels dans leur ensemble. En revanche, on peut toujours recommander des mesures de sauvegarde temporaires afin de contrecarrer les effets ngatifs des fluctuations conjoncturelles de prix et de volumes. Globalement, on suppose que la protection jouera un rle secondaire dans le dveloppement de la filire.
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Conclusions et recommandations Les deux tudes de cas ne soutiennent pas les arguments selon lesquels une protection spciale (au travers des PS et des MSS, par exemple) serait bnfique aux fins dj voques elles sont au contraire dcourageantes. Cependant, ltude a galement dmontr que ces rsultats plutt ngatifs en termes de protection (comme pour dautres phases de protection dans les PED) sexpliquaient par des circonstances particulires lhistoire, la culture, le climat, la gographie, le cadre conomique et politique en gnral et pour la filire concerne qui nont probablement pas permis la protection dentraner les effets dsirs. Il parat donc peu appropri alors de considrer une gnralisation, mais lon peut toutefois tirer des leons partir des facteurs cls mis en relief. Ces leons peuvent tre rsumes au travers de onze questions formulables dans un contexte dapplication des mesures de protection dans le secteur agricole des PMA (faisant abstraction des options juridiques): 1. Quelle est la filire, quels sont les acteurs que lon protge en appliquant un tarif douanier particulier? 2. Quelle forme de substitution existe-t-il entre produits imports et produits locaux? 3. Quelle est la capacit pour une production suprieure de produits locaux (lasticit de loffre)? 4. Quelles inefficacits sont craindre au travers du protectionnisme? 5. Quelle est limportance dune protection pour la scurit alimentaire au sens moderne du terme? 6. Comment la protection va-t-elle influencer les possibilits dvolution structurelle de lconomie? 7. Comment la rpartition du pouvoir va-t-elle influencer les dcisions de mise en uvre des options dune politique protectrice? 8. Comment la protection va-t-elle influencer le commerce sud-sud? 9. Quelle marge de manuvre lOMC et la politique rgionale laissent-elles? 10. Le niveau dinformation est-il suffisant pour dcider de manire rationnelle des politiques commerciales engager? 11. Le systme douanier et administratif est-il apte mettre en uvre une politique de protection?
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Recommandations pour la coopration en matire de dveloppement Ltude a montr que des stratgies de dveloppement rural et agricole ncessitent une cohrence entre les instruments internes et la politique commerciale. Dans le mme temps, compte tenu des situations de concurrence entre diffrents types dacteurs, notamment entre producteurs, industrie et consommateurs, la politique commerciale agricole entrane des rpercussions complexes non seulement pour le secteur agricole mais aussi pour dautres secteurs et politiques. Cela concerne non seulement lapplication des barrires limportation, mais aussi la libralisation du commerce. Ci-aprs, quelques implications pour la coopration en matire de dveloppement:

Intgrer la politique commerciale dans les stratgies sectorielles et globales. Renforcer lintgration rgionale quoffre la politique du commerce international dans les concepts de dveloppement. Renforcer la promotion des analyses dimpact traitant des effets potentiels de la politique commerciale agricole sur des critres cls tels que la fiscalit, la distribution de gains et pertes, les risques pour lefficience du secteur, la dynamique institutionnelle, les investissements, etc. Promouvoir le renforcement des capacits concernant la politique commerciale nationale, rgionale et internationale. Complter lassistance au dveloppement grce au dialogue politique autour de la politique commerciale agricole.
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Introduction
La politique commerciale internationale joue un rle toujours plus important dans le cadre de la politique de dveloppement. Compte tenu de la dominance des secteurs agricoles nationaux pour les revenus des mnages, lemploi, la scurit alimentaire, les revenus en devises et lutilisation des ressources naturelles, la politique commerciale agricole est particulirement importante pour les pays en voie de dveloppement (PED) en gnral, et plus spcifiquement pour les pays de lAfrique subsaharienne. Les marchs agricoles internationaux sont pour la plupart fortement marqus par des interventions politiques, et notamment par la protection et les subventions accordes dans les pays industrialiss mais galement, et dans une moindre mesure, dans les PED. Ces marchs agricoles sont de plus gnralement caractriss par des fluctuations importantes en termes de volume et de prix. Les distorsions et la variabilit sur les marchs agricoles mondiaux se rvlent problmatiques pour tous les pays qui dpendent du commerce international, mais elles savrent particulirement graves pour les pays les moins avancs (PMA). Ces derniers sont couramment confronts des problmes structurels, une comptitivit internationale limite et un manque de moyens afin de soutenir leur production agricole et leurs producteurs limage des pays industrialiss. En consquence, les producteurs des PMA nont pas accs divers marchs dexportation. Les producteurs locaux se voient par ailleurs confronts, sur leurs propres marchs nationaux, des importations bas prix bnficiant frquemment de subventions. Les ngociations agricoles au sein de lOrganisation Mondiale du Commerce (OMC) constituent la plate-forme la plus importante de ngociation des politiques commerciales agricoles, mais plus gnralement des diverses politiques agricoles souvent sources de conflits. Toutes les politiques agricoles nationales des pays membres, de mme que les accords commerciaux tablis entre eux, sont tenues dobir aux rgles de lOMC. La position dfendue par les PED dans les ngociations internationales sur le commerce agricole consiste gnralement pour eux rclamer la rduction des aides agricoles dans les pays industrialiss ainsi quune ouverture de leurs marchs dans le but dacclrer les exportations et per-
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mettre ainsi une hausse des prix pour leurs producteurs sur les marchs mondiaux. Cependant, compte tenu de la faible probabilit de voir les rductions des aides suffire crer un vritable champ de concurrence quitable , et dans le but de conserver des espaces politiques perus comme ncessaires afin de dterminer leurs voies de dveloppement, ils revendiquent galement le droit de protger leurs marchs, par exemple afin de protger leurs petits producteurs contre les caprices des marchs internationaux. Ces droits la protection comptent parmi les rgles les plus disputes au sein des ngociations agricoles. Les mcanismes de protection les plus importants discuts dans le cadre du cycle actuel de ngociations de lOMC, le Programme de Doha pour le dveloppement, sont les suivants:
les produits spciaux (PS), produits agricoles slectionns avec une considration particulire sur la base des critres des besoins en matire de scurit alimentaire, de garantie des moyens d'existence et de dveloppement rural (OMC 2004b), pour lesquels une protection particulire permanente peut tre accorde. le mcanisme de sauvegarde spciale (MSS) pour les PED, qui consiste appliquer des droits de douane supplmentaires temporaires pour un nombre restreint de produits en cas de pousse soudaine des importations ou deffondrement des prix limportation, qui placeraient ainsi les producteurs nationaux sous pression.
Nombreuses sont les variantes proposes ces mcanismes, pour ce qui concerne le choix des produits, le niveau de protection, la priodicit, les mcanismes de dclenchement, les procdures, etc. Les divers mcanismes font lobjet de controverses en raison des effets secondaires ngatifs et varis quils entranent, tels que de nouvelles barrires pour les exportateurs, une augmentation des prix pour les consommateurs qui porterait particulirement prjudice aux plus pauvres, des possibilits dabus politique, etc. On sattend toutefois globalement une acceptation de ces mcanismes par lOMC; leurs spcifications techniques et conomiques conditionneront fortement la satisfaction vritable de leur fonction ou la prdominance des effets ngatifs. Lobjectif central de cette tude est dapporter une contribution au dbat international sur la capacit des mesures de protection limportation soutenir des stratgies de dveloppement des PMA. La question centrale de recherche est la suivante: Les mesures de protection limportation 16
sont-elles des instruments appropris dans la lutte contre la pauvret et le dveloppement rural? Le cas du Sngal se prte volontiers une analyse des impacts et intrts conflictuels des mesures de protection aux importations agricoles. Les importations de produits agricoles reprsentent environ un quart des importations totales du pays. Le Sngal a engag un dialogue intensif afin de dterminer si ces importations rduisent les prix agricoles et les revenus des producteurs sngalais, empchant ainsi linstauration dune agriculture intensive, surtout dans le domaine de lirrigation. Le Sngal est en avance sur dautres pays dAfrique subsaharienne en termes dimportations agricoles, dorientation commerciale de lagriculture, de commercialisation de lconomie rurale et durbanisation. Il appuie du reste lintroduction des deux mcanismes PS et MSS. Ltablissement dune politique de protection entrane dans la majeure partie de cas des effets contradictoires sur diffrents groupes dacteurs, et dfinit systmatiquement des gagnants et des perdants. Les effets consolids dpendent fortement du nombre et de la rpartition des producteurs et des consommateurs, de leur comportement, de leurs revenus et de leurs actifs, des options alternatives qui soffrent eux de mme que des marchs et institutions privs et tatiques qui rglent les interactions entre les diffrents acteurs. Il est difficile dtablir une quantification au vu de la complexit des filires analyses et du manque de donnes. Par ailleurs, valuer les effets dpasse souvent la simple addition de valeurs montaires, et certains arguments ne sont pas quantifiables. Ainsi, cette tude naspire pas modliser et quantifier les effets directement estimables de la protection de certaines filires, mais elle vise davantage examiner un plus grand nombre de facteurs influenant la prise de dcision dans le cadre dune telle politique, compte tenu des diffrentes consquences quils sont susceptibles (ou non) dentraner. La question de recherche sera aborde au travers dune analyse des dimensions lgales, conomiques, politiques, techniques et sociales de la protection autour de deux filires (riz et arachide/huiles olagineux) au Sngal, en mettant laccent sur les acteurs des filires. Cette approche permet une vision des effets de la politique commerciale plus complte que les approches unidimensionnelles gnralement adoptes dans les analyses de politique commerciale. Considrer les fondements lgaux de la protection au sein de lOMC permet de garantir une rponse aux questions de protection dans la
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ralit des accords commerciaux (multilatraux comme bilatraux et rgionaux), en tenant compte des exigences de celle-ci en matire de politique commerciale, et sans tre confront un vide lgal et institutionnel. Le concept de filire est un concept conomique dorigine franaise prsentant nombre de similarits avec le concept de value chain . Une filire comprend lensemble des tapes de production, de transformation et de commercialisation dun produit du stade de matire de base au stade final. La littrature sur les fondements thoriques de ce concept et ses applications est abondante.1 Dans le contexte de cette tude, le concept fait fonction de cadre analytique permettant dexaminer les dimensions conomiques comme politiques de la protection limportation pour les deux secteurs cits en exemple. Les acteurs viss par lanalyse rpondent deux critres de slection: ils sont dans un premier temps conomiquement impliqus dans les filires ou dans lencadrement macroconomique ou politique agricole. Dans un second temps, ils disposent, tout du moins thoriquement, dun certain poids politique leur permettant dinfluencer le dveloppement des filires agricoles et la politique commerciale. Les deux filires cites en exemple, savoir le riz et larachide/huiles olagineux, ont t choisies parmi plusieurs options (sucre, oignons, pommes de terre, viande de poulet ou buf, lait) sur base de diffrents critres, notamment le potentiel de production pour le Sngal, la pertinence en termes de pauvret (taille des industries et nombre de mnages affects, importance pour les revenus et/ou les dpenses des pauvres), le dveloppement rural (zones o se situent les industries et mnages affects), le statut danciennet des industries (pour les industries naissantes, la justification de la protection et les moyens de protection sont diffrents des PS). De mme, loccasion du voyage de prparation, plusieurs interlocuteurs ont t interrogs sur le choix des produits tudier. En dpit du caractre a priori imprcis des informations, essentiellement pour les produits secondaires, le choix du riz et de larachide tait rvlateur de la problmatique choisie. Il sagit en outre de deux filires que lon connat bien, ce qui nest pas le cas pour certains autres produits cits.
Voir par exemple Duteurtre et al. (2000); Griffon et al. (2001); Raikes (2000) Institut Allemand de Dveloppement
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Le riz est un aliment de base pour la population rurale tant quurbaine; il sagit en outre dun produit vivrier pour de nombreux mnages ruraux. La production rizicole sous irrigation bnficie dune aide massive de la part du gouvernement, pourtant le Sngal importe tout de mme 80 % de sa consommation. Les mesures de protection limportation appliques par le pass nont pas engendr de rsultats significatifs. Les enjeux pour la filire arachide / huiles olagineux dans le commerce international sont plus complexes que pour la filire riz. Lhuile darachide reprsente lune des principales exportations du Sngal. Pour soutenir ces exportations, le pays importe des huiles vgtales afin de satisfaire la demande nationale, et la taxation des importations sert subventionner la filire arachide. Lindustrie de raffinage des huiles brutes bnficiait jusqu rcemment encore dun monopole tatique protg par une taxe spcifique sur les importations des huiles raffines. la priode o ltude a t mene, la situation connaissait de profonds bouleversements avec la privatisation de ce monopole tatique et la suppression de la taxe spcifique, laissant ainsi le champ libre de nouveaux concurrents, parmi lesquels les acteurs dynamiques du secteur informel. Dans le cadre de la mthodologie propose, la mthodologie de recherche incluait les tapes suivantes:
On a dabord procd, entre dcembre 2004 et mi-fvrier 2005, une analyse de la littrature relative aux deux mcanismes de protection PS et MSS, ainsi qu une analyse du cadre lgislatif et rglementaire au niveau national, sous-rgional et international, qui influence lapplication de ces mcanismes de protection. Dans un second temps, une analyse des structures de production et de commerce, suivie dune analyse de la politique agricole commerciale et de sa mise en uvre, ont t conduites. Et lon a par ailleurs exploit de nombreuses tudes portant sur la structure des prix, la transmission des prix, la rentabilit de la production agricole et limportance pour la consommation des produits slectionns. Des entretiens ont t mens avec des personnes cls Genve. Au cours de la phase de recherche au Sngal, de mi-fvrier fin avril 2005, des entretiens individuels ont t conduits avec les reprsentants des principaux groupes dacteurs, les producteurs, les commerants, les transformateurs, les consommateurs, lEtat, certains bailleurs de fonds, des conseillers techniques et des organisations non gouvernementales (ONG) (cf. Tableau 1). On a ainsi pu toffer la do19
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cumentation par dimportantes sources de littrature grise non disponibles en Allemagne. Le dpouillement des informations t ralis au Sngal, et un atelier de restitution incluant une quarantaine dacteurs a t organis Dakar en fin de sjour.
Tableau 1: Entretiens mens pendant la phase de recherche au Sngal Acteurs et groupes dacteurs interrogs Producteurs et organisations paysannes Organisations de consommateurs Commerants et organisations de commerants Transformateurs et prestataires de services Socit civile et ONG Etat et organisations tatiques Conseillers techniques et bailleurs de fonds Total Source: enqute propre Nombre dentretiens 21 2 8 12 6 7 10 66
La structure de ltude est la suivante: lintroduction (reprsente par ce premier chapitre), est suivie du Chapitre 2 qui tablit des liens thoriques entre la politique commerciale et le dveloppement agricole, lui-mme suivi dune introduction sur les mesures de protection et dune explication de leur mode de fonctionnement, afin de mieux comprendre lenjeu pour un pays qui aspire se protger sur la base des critres discuts pour les PS et MSS (Chapitre 3). Le cas du Sngal est ensuite examin plus en dtails dans le Chapitre 4, en prsentant dans un premier temps les rformes engages dans le secteur agricole depuis les programmes dajustement structurel des annes quatre-vingt jusqu' nos jours, tout en mettant laccent sur la politique commerciale (agricole), puis en dcrivant les acteurs impliqus et concerns. Suivent alors des analyses portant sur les deux cas choisis comme rfrences, les filires riz (Chapitre 5) et arachide / huiles vgtales (Chapitre 6). Les rflexions amorces sur les avantages et les dsavantages des mesures de protection dans ces deux filires entranent des conclusions plus gnrales pour le Sngal et les PMA, prsentes au Chapitre 7 de ltude.
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Partie I Cadre conceptuel, juridique et agricole de la protection commerciale au Sngal

2 2.1 Relation entre dveloppement agricole et politique commerciale Limportance du secteur agricole dans les PED pour la lutte contre la pauvret, le dveloppement rural et la scurit alimentaire
la diffrence des pays industrialiss, le secteur agricole occupe une position particulire dans les conomies de la plupart des PED o il contribue en grande partie au produit national brut (PNB) et reprsente la source de revenus majeure pour une large part de la population. Le dveloppement du secteur agricole revt ainsi une grande importance pour le dveloppement dun pays, la rduction de la pauvret et la scurit alimentaire. Pauvret et conomie rurale Les trois quarts des populations les plus pauvres (1,2 milliards dindividus), c.--d. des personnes qui disposent de moins d'un dollar par jour, vivent et travaillent dans les zones rurales (IFAD 2001, 15). On note globalement que jusqu' 80 % de la population des PMA vit dans le milieu rural et dpend directement ou indirectement de lagriculture. Les conditions de vie des personnes concernes sont souvent marques par de faibles revenus, la malnutrition, une infrastructure sociale insuffisante et d'autres aspects de la pauvret. Dans ces socits, l'agriculture doit jouer un rle de moteur pour le dveloppement conomique et social, rle considr comme thoriquement fond et empiriquement valid (BMZ 2001, 8; Ashley / Maxwell 2001, 402-403). La croissance dans le secteur agricole se rpercute sur les revenus de la population de trois manires: premirement, par un effet direct sur les revenus des paysans et des personnes employes dans le secteur agricole, deuximement, par des effets de revenus indirects suite une offre demploi en amont et en aval de la production agricole, comme la fourniture dintrants, la transformation et la commercialisation des produits agricoles, et troisimement, par des effets de revenus gnraux proInstitut Allemand de Dveloppement
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voqus par la croissance de lconomie, et la demande rurale locale notamment. Ainsi, le nombre des personnes affectes par les dveloppements dans le secteur agricole dpasse largement les seuls individus employs directement dans lagriculture (BMZ 2001, 14-16; CIDA 2003, 4-8).2 La scurit alimentaire Garantir la scurit alimentaire est un important dfi pour beaucoup de PMA. Le Plan d'action du Sommet mondial de lalimentation des Nations Unies en 1996 dfinit comme suit le concept de scurit alimentaire, qui intgre une dimension quantitative, qualitative et socioculturelle (FAO 1996):
Food security exists when all people, at all times, have physical, social and economic access to sufficient, safe and nutritious food that meets their dietary needs and food preferences for an active and healthy life.
Cette dfinition est aujourdhui largement accepte notons quelle ne prcise pas lorigine (nationale ou importe) de la nourriture. Le secteur agricole se rpercutait auparavant de manire directe sur la scurit alimentaire dun pays en dterminant la disponibilit des produits alimentaires des prix abordables, un fait particulirement important pour les couches sociales les plus pauvres. Pour ce qui concerne la disponibilit des produits alimentaires au travers du commerce international, la situation alimentaire des PED a connu une amlioration gnrale au cours des dernires dcennies. Cette tendance rsulte de la baisse moyenne des prix mondiaux long terme lie une augmentation de la production mondiale daliments plus rapide que laccroissement de la demande. Dans les cas o lefficacit de la production alimentaire a t plus importante que la baisse des prix et o les reve-
Il convient cependant de tenir compte du fait que le dveloppement rural comporte plus de composantes que lagriculture en termes dactivits conomiques, et encore davantage en ce qui concerne dautres aspects tels que le transport, lducation, la sant, la gestion des ressources naturelles ou la dcentralisation. En consquence, les concepts de promotion du secteur rural doivent se fonder sur une approche globale incluant la dimension cologique, sociale et institutionnelle, et viser non seulement lagriculture mais aussi les secteurs secondaires et tertiaires, qui contribuent un rquilibrage entre les agglomrations urbaines et le milieu rural. Institut Allemand de Dveloppement
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nus (ou les systmes de distribution) hors revenus agricoles ont augment, les consommateurs et les producteurs de produits alimentaires ont galement profit de cette volution. Cette dernire sest toutefois rvle moins favorable dans certaines rgions, et notamment en Afrique subsaharienne (Diaz-Bonilla et al. 2002a, 5-6; DFID 2004, 8-10). Le manque de produits alimentaires nest pas la cause de linscurit alimentaire dans ces rgions, il sagit davantage dun manque de possibilits de revenus. Si, en thorie, le march mondial daliments est suffisamment vaste et stable pour approvisionner tous les pays, nombre de PMA (et leurs populations pauvres) manquent cependant de moyens pour prendre part ce march. La raison de cet tat de faits dmontre le lien entre scurit alimentaire et dveloppement agricole: lagriculture et les secteurs lis lagriculture reprsentent la principale source demploi pour les pauvres et influencent ainsi de faon pertinente leur accs aux produits alimentaires au travers de leurs revenus et de leur pouvoir dachat (DFID 2004, 10). Par consquent, en dpit de la rorientation de la scurit alimentaire de la production vers laccs aux produits alimentaires et de labondance de ces produits en gnral, elle demeure pour la plupart des PMA et des populations pauvres lie au dveloppement rural et, dans la mesure o lagriculture reste le secteur principal de revenus et demploi, au dveloppement agricole. La scurit alimentaire peut tre analyse diffrents niveaux, savoir au niveau mondial, national, rgional ainsi quau niveau des mnages et des individus. Le niveau national est au cur des discussions internationales au sein de lOMC, puisquil est directement concern par la politique commerciale (Diaz-Bonilla et al. 2000, 4-5). LEncadr 1 offre un aperu des diffrents concepts de classification des pays selon les problmes de scurit alimentaire. Dans ce contexte, il est important de noter que le niveau national ne permet pas danalyser la distribution des gains et pertes entre les diffrentes rgions ou les diffrents groupes dacteurs dans un pays, qui peuvent tre le fruit de la politique commerciale. Cependant, les problmes de scurit alimentaire au Sngal apparaissent comme vidents: le pays relve des catgories PMA et PDINPA (pays en dveloppement importateurs nets de produits alimentaires) de l'OMC, de la catgorie PFRDV (pays faible revenu et dficit vivrier) de lOrganisation des Nations Unies pour lalimentation et lagriculture
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(FAO) ainsi que du groupe de pays concerns par linscurit alimentaire et la vulnrabilit commerciale.3
Encadr 1: Scurit alimentaire au niveau national et commerce international concepts visant la classification des PED La FAO, lorganisation des Nations Unies responsable de la scurit alimentaire, utilise le concept de pays faible revenu et dficit vivrier (PFRDV) bas sur une combinaison entre le PIB par personne et le commerce net de produits alimentaires, mesur en calories. LOMC a introduit la classification pays en voie de dveloppement importateur net de produits alimentaires (Net Food Importing Developing Countries - NFIDC) pour les PED dont les importations de produits alimentaires dpassent les exportations. La dclaration de Marrakech, composante essentielle du Cycle dUruguay achev en 1994, prend en compte les doutes des PMA et des PDINPA, notamment par rapport aux effets ngatifs qui pourraient tre entrans moyen terme par la libralisation du commerce agricole . On critique pourtant frquemment linsuffisance de cette catgorisation par lOMC. Diaz-Bonilla et al. (2002a) soutiennent que la part des importations de produits alimentaires dans les revenus totaux lexportation permet de bien mieux tablir la vulnrabilit d'un pays que le seul fait de constater si le pays est un exportateur ou un importateur net de produits alimentaires, ds lors quelle donne une ide quantitative des consquences ventuelles des nouveaux rsultats de ngociation sur la scurit alimentaire. Ces auteurs appliquent cinq indicateurs (outre le rapport entre les importations de produits alimentaires et les exportations totales de productions d'aliments par personne, ils appliquent la consommation de calories par personne, la consommation de protines par personne et le pourcentage de la population urbaine) afin dvaluer la vulnrabilit des pays dans le domaine de la scurit alimentaire, indpendamment des catgories PMA et PDINPA. Ils subdivisent ainsi 167 pays en 12 groupes en adoptant une classification allant de 1 = haute inscurit alimentaire 12 = haute scurit alimentaire. Sources: Diaz-Bonilla et al. (2002a); Pingali / Stringer (2003); Ruffer (2002); OMC (1994)
Food insecure countries with trade vulnerability (Diaz-Bonilla et al. 2000, 10; voir aussi Encadr 1). cf. Ruffer (2002) pour de plus amples explications quant aux diffren-
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2.2
Les mesures de protection comme constituant lmentaire du traitement spcial et diffrenci de lOMC
Commerce et dveloppement: Orthodoxie librale contre besoins spcifiques? Le commerce (libre-change) nest pas un objectif en soit, mais il doit contribuer au bien-tre humain, de mme que le plein emploi, un niveau lev de revenu, lutilisation optimale des ressources, etc. Ces objectifs sont reconnus par le GATT (Accord gnral sur les tarifs douaniers et le commerce) de 1947, repris par les documents lorigine de la cration de lOMC en 1994 et accepts en principe par la grande majorit des pays signataires daccords commerciaux et par les observateurs et chercheurs qui les suivent. Si les objectifs ne sont gnralement pas contests, des dsaccords considrables subsistent nanmoins quant savoir sils sont atteints de manire systmatique et quasi automatiquement au travers de la pleine utilisation des ressources mondiales et l'accroissement de la production et des changes de produits () sur une base de rciprocit et d'avantages mutuels, la rduction substantielle des tarifs douaniers et des autres obstacles au commerce et l'limination des discriminations en matire de commerce international , comme le stipule le prambule du GATT (OMC 1994b). Lorthodoxie veut que ces principes profitent surtout aux partenaires commerciaux faibles. Pour ne citer que les rgles les plus fondamentales : le principe de nation la plus favorise (Art. I GATT, OMC 1994b) garantit que des pays membres, moins puissants sur les plans conomique et politique, puissent automatiquement profiter des conditions favorables que les grands pays industrialiss saccordent mutuellement. Le principe du traitement national (Art. III GATT) garantit que le pays importateur ne traite pas dune faon moins favorable le produit import que le produit national similaire. Ces principes assurent en fait que tous les membres abaissent leurs barrires douanires de manire continue en se rapprochant de lidal conomique classique du libre-change. LOMC convertit les motifs mercantiles et
tes classifications et indicateurs et pour une comparaison internationale des indicateurs concernant le Sngal. Institut Allemand de Dveloppement
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Brntrup et al.
conomiquement myopes des pays membres, qui souhaitent gagner de nouveaux marchs dexportation en abaissant les tarifs des partenaires commerciaux, en un libre-change gnral, en conduisant ces pays accepter des pertes louverture de leurs propres marchs (rciprocit). En revanche, lconomie classique tablit que les importations reprsentent un gain en elles-mmes (souvent plus importantes que les exportations), en diminuant les prix la consommation, en tendant les options des consommateurs et des industries et en crant de la concurrence. Les projections les plus positives des gains apports par le libre-change et le Cycle de Doha laide des modles dquilibre gnral sont bases sur les prmisses de lconomie classique (p.ex. Banque Mondiale 2003a; Anderson / Martin 2005). Mais la thorie du libre-change prsente toutefois des faiblesses, surtout si lon compare les hypothses sous-jacentes avec la situation relle. La thorie ne voit des effets positifs quau travers dhypothses rigides (marchs fonctionnant de manire optimale et informations parfaites, etc.), ce qui ne correspond gure la ralit, et encore moins dans les PED o le march se caractrise par de multiples imperfections.4 La thorie des industries naissantes (infant industry) ainsi que dautres dveloppements apports par lconomie classique (incorporation du risque, de cots dajustement, de rigidits, dconomies dchelle, etc.) fournissent certains arguments thoriques permettant de justifier des exceptions au libre change comme tant bnfiques sur le plan conomique. Ajoutons que les conomies, les marchs et les institutions qui dominent le systme du commerce (y compris lOMC) sont soumis des pressions et font lobjet de rancunes politiques, tendant ainsi favoriser les pouvoirs conomiques plus puissants. Certaines critiques avancent mme que les rgles de lOMC servent maintenir la position des pays avancs et retarder le dveloppement des PED (Chang 2002; South Centre 2005). La tendance affiche par lOMC, qui vise dpasser les politiques commerciales externes et rgulariser galement les politiques dites internes, accrot la rticence lgard dune approche identique pour tous ( one size fits it all ). Les ralits divergentes en fonction des pays, des marchs, des apprciations de ces ralits et des concepts visant y remdier en recourant
4 Les checs de la gouvernance publique ne sauraient tre contests, et par consquent les imperfections du march ne peuvent mener automatiquement un plaidoyer en faveur des interventions de ltat. Institut Allemand de Dveloppement
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lintervention de ltat aboutissent en consquence des divergences par rapport aux politiques de commerce librales, tant au sein de lOMC quailleurs. Afin dviter de mettre en question sa lgitimit, lOMC est tenue dassurer que les priorits divergentes ou mme contradictoires rsultant de ces divergences soient concilies. On consent largement reconnatre quun ensemble uniforme de droits et dobligations multilatraux pour des pays membres aussi diffrents ne sert pas les intrts de tous les pays (Keck / Low 2004, 3). Ainsi, le GATT et, plus tard, lOMC, ont quasiment demble accord un traitement spcial et diffrenci (TSD) aux PED. La mise en application concrte du concept plutt vague de TSD tait par le pass soumise des changements profonds. Avec ladoption de la Partie IV du GATT (Commerce et Dveloppement), la non-rciprocit devenait le principe essentiel du TSD. En vertu de lArt. XXXVI : 8 GATT, les parties contractantes dveloppes n'attendent pas de rciprocit pour les engagements pris par elles dans des ngociations commerciales de rduire ou d'liminer les droits de douane et autres obstacles au commerce des parties contractantes peu dveloppes , dans le cas o les engagements rciproques pris par les PED ne seraient pas conformes leurs besoins spcifiques.5 Bien que cette Partie IV de lAccord gnral affiche davantage de bonnes intentions quelle na de force juridique (Keck / Low 2004, 4), lapproche des PED a clairement volu depuis cette poque. Beaucoup dentre eux et de PMA ont rejoint lOMC. Au cours du Cycle dUruguay, les ambitions (le niveau des rductions tarifaires etc.) des PED se sont dj rvles infrieures celles des pays industrialiss, bien quils aient pris des engagements forts, notamment au niveau de lagriculture, et quils se soient compltement intgrs dans le cadre juridique de lOMC. Faisant rfrence au TSD, les PED demandent aujourdhui une certaine flexibilit et la modification des rgles substantielles afin de les adapter davantage
Il parat vident que ces principes de traitement spcial et diffrenci sont galement controverss. De nombreux conomistes avancent que les principes gnraux de lOMC sont (en rgle gnrale) valables pour toutes les conomies, et en rduisant la pression pesant sur la libralisation de leurs propres barrires douanires, les PED ne profitent pas des effets les plus positifs (p.ex. zden / Reinhardt 2003; Banque Mondiale 2003a; Anderson 2004).
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Brntrup et al.
leurs besoins individuels, en soulignant que le Cycle de Doha a t baptis cycle du dveloppement (OMC 2001a).
Produits spciaux et mcanisme de sauvegarde spciale: analyse des concepts et de leur applicabilit juridique dans le cas du Sngal
Les demandes relatives aux PS et au MSS au sein des ngociations actuelles sintgrent au concept de TSD. LAccord du Cycle dUruguay sur lagriculture (OMC 1994c) leur fournit un cadre de ngociation. On peut lexpliquer par le fait que la plupart des pauvres vivent en milieu rural, ils dpendent de lagriculture pour une large partie de leur revenus directs et indirects, et par les conditions particulirement pres induites par lagriculture en termes de risques et problmes ainsi que de cots dajustement (cf. Chapitre 2.1). Bien quil nexiste encore aucun accord sur le Cycle de Doha (et quil na pas encore t tabli si un tel accord sera trouv ou non), on observe dj une certaine structuration pralable qui indique tant la direction gnrale accepte que les points cls sur lesquels le dbat est encore ouvert : fin juillet 2004, les pays membres de lOMC staient accords sur les rsultats intermdiaires des ngociations agricoles et les avaient rsums dans un accord cadre (OMC 2004b) constituant une base pour les ngociations actuelles et les quelques points dj accepts par lensemble des membres. Les deux mesures de protection sont acceptes dans cet accord cadre. Elles poursuivent des buts complmentaires.
Le concept de produits spciaux vise permettre aux PED de dterminer certaines filires qui prsentent une grande importance pour la scurit alimentaire, le dveloppement rural et la garantie des moyens dexistence. Le concept prvoit que les PED ne seront pas obligs de rduire les droits de douane consolids sur les produits indiqus (ou de les rduire seulement faiblement) et de ne pas largir les contingents tarifaires (cf. Chapitre 3.1). Cette protection moyen ou long terme pourrait permettre aux PED de restructurer des filires agricoles cls et de les prparer un processus graduel de libralisation.6
Le concept de PS est diffrent du concept de produits sensibles avec lequel il est souvent confondu : les produits sensibles sont accessibles tous les pays, incluant les PED, Institut Allemand de Dveloppement
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Lintroduction du mcanisme de sauvegarde spciale (cf. Chapitre 3.2) vise offrir une protection court terme contre des pousses soudaines des importations et contre la volatilit des cours internationaux des produits agricoles. La justification est la mme que pour les PS: rpondre aux besoins des agriculteurs des pays en dveloppement, savoir les besoins en matire de dveloppement rural, de scurit alimentaire et de garantie des moyens d'existence. Le MSS devrait permettre dattnuer les effets des chocs exognes et dviter que des producteurs normalement comptitifs fassent faillite en raison de perturbations de court terme des dbouchs du march.7
Ainsi, notons bien que la catgorie des PS napportera aucune protection supplmentaire aux tarifs consolids tandis que le MSS prvoit une augmentation des droits de douane pendant une priode trs limite. Les deux mesures sinsrent dans le systme existant de rglements relatifs aux mesures de protection exceptionnelles et ne mettent pas en question la tendance gnrale la libralisation et au libre-change de lOMC. Lintroduction des PS et du MSS constitue lun des principaux points des ngociations dans le Cycle de Doha. Un grand nombre de PED et PMA sest prononc en faveur des PS et du MSS, et le Sngal en fait partie.8 Les demandes relatives aux nouvelles mesures de protection apparaissent dans les Communiqus de l Alliance for Strategic Products and Special Safeguard Mechanism la Confrence ministrielle de lOMC Cancun (OMC 2003b), du Groupe 33 (G-33), du Groupe Africain, du Groupe 20 (G-20) et du Groupe ACP.9 Conformment lexemple du G-20, de grands exportateurs de produits agricoles parmi les PED se sont rallis aux demandes relatives aux PS et aux MSS. Ce fait mrite de retenir lattention ds lors que des mesures de
bien que ceux-ci bnficient dun SDT (traitement spcial et diffrenci : nombre de produits et obligations de rductions tarifaires), et ils ne ncessitent aucune justification en termes de dveloppement mais leur dsignation reste plutt vague pour le moment ( compte tenu des engagements existants pour ces produits , OMC 2004b). 7 8 9 Le concept de MSS est diffrent des autres mcanismes de sauvegarde disponibles lOMC, voir Chapitre 3.2. En 2001, le Sngal demandait dj the right of access to appropriate special and appropriate safeguard measures (OMC 2001b). Cf. OMC (2001c), Third World Network (2004), ICTSD (2004a), OMC (2004a). Le Sngal est membre du G33, du Groupe ACP et du Groupe Africain.
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Brntrup et al.
protection constituent des barrires potentielles aux produits agricoles exports par des pays exportateurs comme le Brsil. Il semble que des dlibrations tactiques aient motiv les pays exportateurs parmi les PED et les nouveaux pays industrialiss appuyer les demandes relatives aux PS et aux MSS dans les ngociations. Bien entendu, ces pays comptent davantage sur une alliance stable entre les PED au cours des ngociations que sur un rejet des PS et du MSS. Il demeure tout de mme fort probable que les intrts divergents se dessinent de manire plus vidente dans les ngociations sur les dtails concernant les PS et le MSS, une fois dfinies les grandes lignes des modalits.10 Parmi les pays industrialiss et les pays exportateurs nets de produits agricoles, seul le Groupe de Cairns (dont plusieurs pays membres appartiennent galement au G20 et/ou au G33) soppose ouvertement lintroduction des PS (ICTSD 2004a). Selon lui, exempter des secteurs agricoles des engagements de rductions tarifaires pourrait avoir des rpercussions ngatives long terme sur le commerce international. LUnion europenne (UE) sest ouverte lintroduction des PS et du MSS et accepte la raison dtre des deux concepts. Elle revendique traditionnellement dans les accords bi- et multilatraux des catgories de produits sensibles et des mesures de sauvegarde. Lassentiment de lUE pourrait tre motiv galement par lhypothse selon laquelle lextension des mesures de protection pourrait diminuer la pression internationale pesant sur lUE afin quelle rduise la protection de ses marchs agricoles. Les tats-Unis acceptent les deux catgories sur le principe, mais demandent tout de mme de limiter strictement le nombre de PS. Les deux mesures de protection feront par aprs lobjet danalyses plus dtailles. Leur applicabilit juridique sera alors examine, dans la mesure o cela est dj envisageable compte tenu du faible niveau dentendement entre les membres de lOMC, essentiellement en matire de protection agricole.
10
Entretien avec F. Wolter (OMC), 10.01.2005. Institut Allemand de Dveloppement
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3.1
Produits spciaux : arrangements et fonctionnements proposs
Laccord cadre de juillet 2004 napporte pas beaucoup de dtails sur les PS (OMC 2004b):
Les pays en dveloppement Membres auront la flexibilit de dsigner un nombre appropri de produits en tant que produits spciaux (PS), sur la base des critres des besoins en matire de scurit alimentaire de garantie des moyens d'existence et de dveloppement rural. Ces produits seront admis bnficier d'un traitement plus flexible. Les critres et le traitement de ces produits seront spcifis plus avant pendant la phase de ngociation et reconnatront l'importance fondamentale des produits spciaux pour les pays en dveloppement.
Les ngociations sur les PS ont dbut en dcembre 2004 et on ne connatra probablement aucun rsultat avant la fin du Cycle. Il reste clarifier trois points principaux au cours des ngociations: le nombre de PS auxquels les PED auront droit; les critres selon lesquels les PS seront slectionns; et le traitement des PS qui va rsulter de ladoption des nouvelles mesures. Nombre de propositions existent, qui feront lobjet de discussions ultrieures. Les critres de slection des produits spciaux et leur nombre La question des critres de slection des PS est au centre du dbat politique et scientifique. Le choix des critres joue un rle important puisquil dtermine la dimension selon laquelle les PS restreignent laccs au march. Trois variantes sont discutes (Ruffer 2003, 9-15):
La premire variante prvoit que les pays membres eux-mmes statuent sans aucune restriction sur la slection des PS, en tenant compte des buts fixs. Ce procd quivaut tablir un chque en blanc et entrane le risque de voir quelques pays profiter des PS des fins purement protectionnistes. Pour cette raison, il semble improbable que cette variante soit adopte par les pays membres. La seconde variante vise slectionner un nombre limit de PS laide du code du Systme harmonis (Code SH) en utilisant 4 ou 6
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Brntrup et al.
chiffres.11 Dans cette variante, le nombre et le niveau choisi au sein du Code SH dterminent dans quelle mesure lintroduction des PS limite laccs au march. Cette variante se rvle gnralement problmatique car de fortes divergences entre les niveaux de protection des diffrents pays pourraient en rsulter. Si un nombre trs limit de produits spciaux prdomine dans les importations agricoles dun pays, lapplication du Code SH pourrait permettre ce pays de protger la quasi totalit de son march agricole contre des importations.
La troisime variante propose de slectionner les PS laide de critres objectifs agrs. Les critres servent dindicateurs afin de dterminer si une filire mrite dtre protge en fonction des objectifs accepts. Cette variante assure lobjectivit de la slection des PS, mais elle souffre de linsuffisance des stocks de donnes dans les PED. Le nombre de producteurs dans une filire, par exemple, pourrait constituer un critre sens afin dvaluer les consquences sociales de la libralisation dans un secteur agricole. Mais ces donnes ne sont pas disponibles de faon pouvoir tre adaptes au Code SH. Le Tableau 2 prsente une liste de critres souvent discuts pour lesquels un stock de donnes suffisant serait disponible.
Ainsi que le laisse supposer la liste, le nombre de produits protgs peut fortement varier selon le critre choisi. Il convient dexaminer les critres de manire approfondie pour dterminer les plus appropris afin didentifier les PS. La force probante de certains critres reste tout de mme limite, et leur choix semble davantage motiv par leur applicabilit dans le cadre juridique de lOMC que par leur utilit du point de vue du dveloppement. Il existe quelques doutes quant au fait que lapplication rigide des critres puisse respecter de faon adquate les besoins individuels de dveloppement des pays concerns (Third World Network 2004).
11
Le Code SH (systme harmonis) est un systme international permettant dindiquer et de codifier des produits. Ce systme assure lidentification prcise des produits et le regroupement de produits similaires qui sont ensuite traits de faon identique. Plus le niveau du Code SH est lev, plus lindication du produit est dtaille (p. ex. 4 chiffres jus, 6 chiffres jus de pomme, 10 chiffres jus de pomme base de concentr). LOMC utilise ce systme SH. Institut Allemand de Dveloppement
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Tableau 2: Critres potentiels permettant de dterminer les PS
Critre
Les exportations du produit Y reprsentent moins de X% des exportations mondiales Le pays nest pas un exportateur net du produit 2
Explication
Indique que la production du produit Y dans le pays nest pas fortement comptitive sur le march international et que, pour cette raison, le produit requiert une protection Indique que la production du produit Y dans le pays nest pas fortement comptitive sur le march international et que, pour cette raison, le produit requiert une protection La quantit des importations est relativement leve, ce qui pourrait justifier une protection Le pays est un importateur net - Indique que la production du produit Y dans le pays nest pas fortement comptitive sur le march international. Le produit est trs important pour lalimentation locale et, de ce fait, mrite dtre protg Importance stratgique du produit dans le secteur agricole (ou dans lconomie nationale) Le nombre de produits protgs est limit par rapport au volume total des importations agricoles (de toutes les importations)
Les importations du produit Y reprsentent X % de la consommation totale La consommation du produit dpasse la production nationale La consommation du produit reprsente plus de X % de la consommation locale totale La production reprsente plus de X % de la valeur dans le secteur agricole (ou du PNB) La totalit des PS reprsente moins de X % de la totalit des importations agricoles (ou des importations gnrales) Ruffer (2003)
Source:
Dans le cadre des ngociations actuelles au sein de lOMC, le mode de slection na pas encore t clairement tabli. Il faudrait en tout cas permettre aux PED didentifier les PS en harmonie avec leurs plans nationaux
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Brntrup et al.
de dveloppement moyen et long terme, car le nouvel accord sur lagriculture rgira le commerce agricole international pendant les deux dcennies venir. Les PED devraient par consquent entrevoir clairement les rles que les divers sous-secteurs pourraient jouer dici quelques annes, en tenant en compte du caractre ambivalent du droit de protection. Face aux sous-secteurs fort potentiel, les dlibrations pourraient dune part mettre en avant la ncessit de les protger afin dassurer leur dveloppement, et lon pourrait dautre part en conclure que le pays concern aspire exporter un produit prometteur dans un proche avenir. Si lintroduction des mesures de protection affecte un partenaire commercial de faon ngative aujourdhui, celui-ci risque de se fermer aux importations ultrieurement, en choisissant un produit sensible ou spcial identique. Le traitement des produits spciaux Outre le nombre de PS et les critres relatifs leur slection, on se doit encore de clarifier dans le cadre des ngociations actuelles le traitement qui sera accord aux PED via la nouvelle mesure. Les PED exigent de pouvoir maintenir le statu quo par rapport la protection des produits quils dclarent comme PS (Third World Network 2004). Cela se rfre aux engagements de rduction tarifaire aussi bien quaux contingents tarifaires.12 Il est toutefois probable que les pays exportateurs demandent au moins une faible rduction des droits de douane (environ 10 %) appliqus aux PS. Il serait de mme envisageable de protger les PS de faon dgressive et daugmenter les obligations de rductions tarifaires (mme si cette augmentation reste faible) aprs quelques annes. Toutes les demandes manant des pays exportateurs auraient un caractre essentiellement symbolique et contrarieraient, au vu du processus politique dans les pays industrialiss, limpression selon laquelle les PED ne doivent plus entreprendre defforts de libralisation dans certains secteurs lavenir.13
12
Un contingent tarifaire est une quantit prdtermine dun produit donn qui peut tre importe un taux rduit de droits de douane, tandis que les importations dpassant ce contingent sont soumises un taux plus lev. Ainsi, une augmentation du contingent signifie quun plus grand volume de produits peut tre import en acquittant des droits de douane moins levs. Entretien avec F. Wolter (OMC), 10.01.2005. Institut Allemand de Dveloppement
13
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Finalement, limportance de la nouvelle mesure pour les PED dpend galement de la rduction tarifaire agricole gnrale actuellement ngocie lOMC. Mme si les propositions relatives aux modalits se sont entretemps concrtises, comme en attestent les propositions avances par le Prsident des ngociations sur l'agriculture, M. lAmbassadeur Falconer (OMC 2007b, cf. Encadr 2), aucun texte na encore t approuv.
Encadr 2: Propositions cls concernant les modalits daccs au march dans les ngociations relatives lAccord sur lagriculture Les droits consolids reprsenteront la base des rductions. Les tarifs des pays dvelopps seraient rpartis selon quatre fourchettes de prix (<20, 2040, 40-75, >75). Les rductions augmentent de 48-52 % 66-73 % de la fourchette 1 4. Les fourchettes des PED seraient plus leves (<30 %, 3080, 80-130, >130) et les rductions dans ces fourchettes seraient 2/3 de l'abaissement pour les pays dvelopps. La rduction moyenne maximale des droits consolids des PED ne doit pas dpasser 36-40 % ; dans le cas contraire, le PED concern aura la flexibilit d'appliquer des rductions moindres, de manire proportionnelle entre les fourchettes. Certaines petites conomies vulnrables bnficieront de SDT (traitements spciaux et diffrencis) supplmentaires. Chaque pays dvelopp pourra dsigner comme produits sensibles jusqu' 4-6 % des lignes tarifaires passibles de droits. Pour ces produits, des contingents tarifaires dau moins 3-6 % de la consommation nationale seront imposs, dpendant galement de labaissement choisi. Les PED jouiront dun tiers de lignes supplmentaires. Les abaissements correspondront entre un deux tiers des produits normaux dans le groupe tarifaire correspondant. Plusieurs clauses de modification rgiront des conditions particulires. Les autres points mentionns, mais non encore clarifis, concernent: la progressivit des tarifs; les rgles particulires pour les produits de base; la simplification des tarifs (spcifiques et composs); les contingents tarifaires; le mcanisme de sauvegarde spciale pour l'agriculture; divers SDT dont les PS, les MSS, le commerce des produits tropicaux et des produits de diversification, lrosion des prfrences; les membres ayant accd rcemment au march; les pays les moins avancs; laccs aux marchs pour le coton et les petites conomies vulnrables. Sources: OMC (2007b)
Mais il semble trs probable quil en rsulte une formule tage qui laisserait moins de marge que la formule dUruguay (mais davantage que la formule suisse qui tait galement discute) afin de maintenir des pics tarifaires visant protger certains secteurs. Les produits sensibles offrent
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Brntrup et al.
une certaine flexibilit, mais sont galement soumis des contraintes. Par consquent, si les modalits convenues fluctuent finalement dans le cadre des propositions mentionnes, les PS constitueront un moyen de recours important si un pays veut maintenir la protection des produits quil juge importants dans le cadre des objectifs lis aux PS la lutte contre la pauvret, la scurit alimentaire et le dveloppement rural.
3.2
Le mcanisme de sauvegarde spciale: arrangements et fonctionnements proposs
Le MSS est un instrument galement destin rpondre aux besoins particuliers des agriculteurs des pays en dveloppement. Son utilit cette fin dpendra toutefois, et dans une plus vaste mesure que pour les PS, de la technicit tablie par les textes juridiques. Il est utile de le rpertorier dabord parmi les autres mesures de protection correctives (outre les barrires normales, les droits de douane et contingents tarifaires) afin de mieux comprendre les rles et exigences thoriques et pratiques auxquels doit rpondre une mesure de sauvegarde.
3.2.1
Mesures de protection correctives lOMC
Les mesures de protection correctives se divisent gnralement en deux grandes catgories remplissant des fonctions diffrentes.
On retrouve dune part les mesures antidumping et les mesures compensatoires (dans le cas des subventions), qui sont des mcanismes permettant aux pays de se dfendre contre des pratiques dloyales. Dumping et subventions permettent de vendre la marchandise sur les marchs dexportation un prix infrieur sa valeur normale (prix ordinaire sur le march national du pays exportateur). Tandis qu lOMC le dumping est, par dfinition, implant par des entreprises prives, les subventions constituent quant elles des mesures gouvernementales. Ces pratiques risquent de fausser la concurrence internationale car le prix de marchandise ne reflte plus les avantages comparatifs rels des pays o elle est produite et incite des producteurs comptitifs quitter le march. Les mesures antidumping et compensatoires permettent des actions de rtorsion et visent mettre un terme lapplication de mesures dloyales par dautres pays dans
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le but de rtablir un champ de concurrence quitable entre les partenaires commerciaux (Jackson 2000, 248).
Dun autre ct, les mesures de protection permettent damortir les fluctuations des marchs et les difficults rsultant de la libralisation et des processus dajustement (Ruffer / Vergano 2002, 11-14), sans pousser les partenaires commerciaux linfraction. Les mesures durgence concernant limportation de produits particuliers (Escape Clause Art. XIX GATT (OMC 1994b), lAccord sur les Sauvegardes (OMC 1994e), les mesures de protection des industries naissantes (Art. XVIII GATT), les restrictions destines protger lquilibre de la balance des paiements (Art. XII GATT) et les Mesures de Sauvegarde Spciales pour lAgriculture (SSG, Art. 5 de lAccord sur lagriculture (OMC 1994c) sinscrivent dans cette catgorie.
On comprend dores et dj sur la base de cette liste que les mesures de protection exceptionnelles sont destines rpondre des circonstances et des exigences bien dfinies. Des procdures dtailles expliquent comment activer chaque mesure, ce qui inclut une ngociation avec les partenaires commerciaux tout en tant soumis aux mcanismes de rglement des diffrends de lOMC. Tous cela simplifie la tendance gnrale la rduction des barrires commerciales, en fournissant des instruments ddis la gestion des circonstances exceptionnelles, des imprvus ou des infractions des partenaires, tout en vitant que ces mmes instruments soient utiliss pour se dcharger des obligations convenues.
3.2.2
Faiblesses des mesures de sauvegarde comparables au MSS, du point de vue des PED
Parmi les mesures numres ci-dessus, on retrouve deux mesures dont le but est comparable celui du MSS. On se demande par consquent pour quelle raison de nombreux pays jugent ces mesures insuffisantes et exigent lapplication de MSS, fournissant ainsi galement des indications quant aux attentes et aux exigences envers ceux-ci: La clause de sauvegarde du GATT Tous les pays membres sont autoriss adopter la clause de sauvegarde nonce lArt. XIX du GATT et applicable tous les produits. Cette clause de sauvegarde permet aux pays membres de protger des secteurs temporairement, sous la forme de droits de douane supplmentaires ou de
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Brntrup et al.
restrictions quantitatives (quotas) ou en combinant ces deux options (contingents tarifaires). La clause vise accorder un temps suffisant au secteur local pour lui permettre dajuster ses structures aux volutions des conditions gnrales dans une priode restreinte. Les rgles permettant lapplication de lArt. XIX du GATT sont relativement strictes afin de limiter le recours abusif aux mesures durgence. Les pays membres doivent prouver que les importations du produit en question augmentent de faon relative ou absolue, et que cette augmentation est due des volutions imprvues et aux obligations prises dans le cadre du GATT. Ils doivent galement montrer quil est gravement port atteinte la branche de production nationale concerne ou quelle est menace par une telle atteinte rsultant de laugmentation des importations. Les membres de lOMC rechignent adopter cette clause de sauvegarde (Sykes 2003) car des investigations de ce type entranent des cots importants et exigent des capacits administratives considrables. Dans les PED notamment, il est quasiment impossible de prouver lexistence dun rapport de causalit entre laugmentation des importations et latteinte relle ou menaante, en raison du manque de donnes statistiques ncessaires et dautant plus que le secteur agricole nest pas domin par un petit nombre de grands producteurs mais caractris par une multitude de petits agriculteurs du secteur informel. Soulignons un autre dsavantage du systme existant au sein de lOMC, savoir la longueur de lexpos des preuves. Avant quun pays soit en mesure dappliquer les mesures de protection, il est fort possible que les entreprises protger aient dj fait faillite. En outre, les mesures durgence prvues par larticle XIX du GATT noffrent quune protection contre les pics dimportations, faisant fi de la volatilit des prix (Third World Network 2004). Ajoutons que lorsquun pays limite les importations dans le but de sauvegarder ses producteurs nationaux, il se doit en principe doprer des compensations. LAccord prcise que le pays ou les pays exportateurs peuvent demander une compensation par voie de consultation. Si les parties ne parviennent pas sentendre, le pays dexportation peut prendre une mesure de rtorsion quivalente (OMC 2005b). Une telle disposition na toutefois pas encore t applique et la clause de sauvegarde se rvle en fait inapplicable par les PED.
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Les mesures de sauvegarde spciales de lAccord sur lagriculture On relve, outre la clause de sauvegarde voque, les mesures de sauvegarde spciales (SSG) pour lagriculture, nonces larticle 5 de lAccord sur lagriculture (OMC 1994c). Les dispositions spcifiques relatives aux SSG dans le domaine agricole diffrent de celles qui sappliquent aux mesures de sauvegarde normales. Contrairement la clause de sauvegarde, il nest pas ncessaire de dmontrer quune atteinte grave est cause la branche de production nationale, et le recours la protection sen trouve donc simplifi. Lapplication de tarifs de sauvegarde plus levs peut tre dclenche automatiquement lorsque le volume des importations excde un certain niveau ou que les prix tombent en de dun certain seuil (OMC 2005a). Ainsi, en appliquant les SSG, les pays membres peuvent se protger non seulement contre les pousses des importations mais aussi contre le dclin rapide des prix. Ces SSG entranent cependant un certain nombre de problmes touchant notamment les PED (Third World Network 2004). Les mesures ne peuvent pas tre appliques sur tous les produits agricoles; elles peuvent tre invoques uniquement pour des produits pour lesquels il a t procd une tarification (dtermination du tarif consolid par des calculs de conversion de lancienne protection et non par une fixation simple) dans le cadre du Cycle dUruguay, et condition que le gouvernement se soit rserv le droit dy procder dans sa liste dengagements dans le domaine de lagriculture (OMC 2005a). limage de la plupart des PED, le Sngal ne remplit ces conditions pour aucun produit. Par consquent, le recours aux SSG se rvle de facto discriminatoire ds lors quil nest quasiment applicable que par les pays industrialiss. Mme si un PED est autoris adopter de telles mesures sur certains produits slectionns, il se voit confront de graves difficults:
Du point de vue des PED, les mcanismes de dclenchement prvus par larticle 5 ne respectent pas les besoins particuliers de ces pays (Third World Network 2004). Pour ce qui concerne les prix, la sauvegarde est dclenche si le prix nominal dimportation selon la devise locale chute en de dun prix de rfrence spcifique. Le prix de rfrence est tout de mme bas sur le prix moyen de la priode de 1986 1988. Cette priode tait caractrise non seulement par des prix agricoles extrmement bas linternational, mais aussi par une forte surva39
Brntrup et al.
luation des monnaies de beaucoup de PED (FAO 2003, 18). Ainsi, compte tenu du taux dinflation lev et de la dvaluation des monnaies de nombreux PED, le prix de dclenchement prvu larticle 5 savre trs peu lev par rapport aux prix actuels, rendant ainsi difficile ladoption des SSG. Concernant le volume des importations, le seuil de dclenchement pose galement quelques problmes pour les PED. Le dclenchement fond sur le volume est voqu de manire dtaille larticle 5 de lAccord sur lagriculture. Ce niveau de dclenchement est dtermin sur la base des possibilits daccs au march dfinies comme le pourcentage des importations de la consommation intrieure correspondante pendant les trois annes prcdentes (OMC 1994c). Ainsi, les pays o la production locale assure une grande partie de lalimentation des populations peuvent adopter ces mesures seulement dans le cas dune forte hausse des importations.
Les SSG prvoient des droits additionnels, mais pas de restrictions quantitatives. Dans le cas du volume de dclenchement, les droits suprieurs ne peuvent tre imposs que jusqu la fin de lanne vise et ne pourront tre perus qu un niveau qui nexcdera pas un tiers du niveau du droit de douane proprement dit, applicable pendant lanne o la mesure est prise (OMC 1994c). Par consquent, les mesures noffrent quune faible protection pour les PED prsentant un taux de protection relativement bas (Third World Network 2004). La mise en pratique des rgles dtailles ncessite de grandes capacits administratives et douanires, que lon retrouve rarement dans les PED.
En rsum, on constate quil existe dj des mesures de sauvegarde dont les objectifs sont comparables aux MSS. Mais les barrires lapplication de lArt. XIX du GATT sont si strictes que les PED ne peuvent gure en profiter. Dans le cas des SSG, la plupart des PED ne sont pas autoriss les appliquer et, mme si certains peuvent y avoir recours, ils se voient confronts des difficults et des limitations dordre pratique.
40
3.2.3
Le MSS: arrangements et fonctionnements proposs
Larrangement concret relatif au MSS apparatra uniquement au cours des ngociations. Laccord cadre de juillet 2004 ne donne aucune indication concrte quant l'arrangement futur du MSS, mais se limite dans le paragraphe 42 la dclaration suivante: Un mcanisme de sauvegarde spciale (MSS) sera tabli pour utilisation par les pays en dveloppement Membres (OMC 2004b). Les partisans du MSS se sont prononcs en faveur dun mcanisme simple et transparent. Les points suivants sont encore ouverts au stade actuel des ngociations: le mode de dclenchement, le nombre de produits admis pour lapplication du mcanisme, la dure et frquence de lapplication, et le niveau de protection. Concernant le mcanisme de dclenchement du MSS, le G33 avait sollicit un niveau de dclenchement fond sur les prix14 aussi bien que sur le volume, et la dclaration du Conseil des Ministre de Hongkong en 2005 la accept (OMC 2007b). Ds lors que les partisans du MSS visent une simplification significative par rapport aux mesures de sauvegarde en vigueur (cf. Chapitre 3.2.2), le nouvel accord pourrait prvoir un mode de dclenchement fond sur le volume plus simple que celui qui rgle le dclenchement des mesures de protection pour lagriculture de larticle 5 de lAccord sur lAgriculture. Dans le cas du dclenchement fond sur les prix, il sagit de choisir une priode de rfrence approprie pour dterminer le prix de dclenchement et de ladapter priodiquement afin de redresser les fluctuations des cours de change. Il est probable que le MSS ne ncessitera ni preuve datteinte, ni compensation des partenaires commerciaux. En ce qui concerne la dure dapplication des SSG, elle est limite de manire stricte: les tarifs de sauvegarde ne peuvent tre perus qu la fin de lanne marquant ladoption des SSG. Il est probable que les PED demanderont une priode dapplication plus tendue pour le MSS. Les sauvegardes gnrales ont une dure maximale de trois ans.
14
Quelques pays membres staient prononcs contre un seuil de dclenchement fond sur les prix car il risquerait de manquer de transparence et de laisser la voie libre la corruption (Valds / Foster 2003, 11).
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Brntrup et al.
3.3
La politique commerciale sngalaise dans le cadre des accords rgionaux et de lOMC: aperu des barrires tarifaires et non-tarifaires, et des taxes appliques
Avant dexaminer les effets potentiels des mesures de protection dans les filires riz et huiles vgtales, ltude aspire vrifier lapplicabilit juridique des deux mesures de protection PS et MSS pour le Sngal, qui reprsentent la base de dpart pour les dlibrations. cette fin, ltude prsente dans un premier temps les mesures tarifaires et non-tarifaires, ainsi que les taxes en vigueur au Sngal qui dterminent finalement lapplicabilit des catgories PS et MSS. Les instruments de taxation de la politique commerciale sngalaise Le Sngal est membre de lUnion conomique et Montaire Ouest Africaine (UEMOA). Laffiliation du pays cette communaut rgionale dtermine largement les droits de douane et les taxes que le Sngal est autoris percevoir. Le Sngal fait galement partie de la Communaut conomique des tats de lAfrique de lOuest (CEDEAO). Le processus dintgration de la CEDEAO connat actuellement une progression impressionnante, tel point que les rgles et les structures tarifaires de cette communaut seront dterminantes dans un proche avenir.15 Tous les pays membres ont adopt le tarif extrieur commun (TEC) de lUEMOA (UEMOA 1997). Il se compose dun droit de douane qui se subdivise selon les quatre catgories suivantes, ainsi que dautres droits (Tableau 3). Le Sngal bnficie en outre du prlvement communautaire de solidarit CEDEAO de 0,5 % et du prlvement COSEC (Conseil Sngalais des Chargeurs) au taux de 0,2 %. Le taux maximal des droits de douane slve donc 22,7 % sur le plan formel. Notons que seul le TEC repr-
15
Cette remarque voque en 2005 reste valable en 2007. Il semble que la CEDEAO se destine adopter dans leurs grandes lignes les rgles de lUEMOA, en instaurant des discussions sur des tarifs plus levs pour certains produits sensibles, essentiellement des produits agricoles et agro-industriels, mais il est peu probable quune dcision soit adopte avant dcembre 2007 (Hazard 2007). Institut Allemand de Dveloppement
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sente le tarif de base caractre permanent. Les autres droits lexception du TEC constituent une distorsion du tarif commun et ne sont pas autoriss par lUEMOA (FAO / UEMOA 2004, 19). Le Sngal peroit tout de mme des surtaxes sur certains produits, par exemple les oignons et les pommes de terre. Compte tenu de leur non conformit au TEC, le Sngal opre une suspension progressive de ces taxes (OMC 2003a, 40).
Tableau 3: Les taxes ordinaires du tarif extrieur commun de lUEMOA Catgorie et niveau du TEC et autres droits Niveau TEC: 0=0% Produits caractre social (produits pharmaceutiques, livres etc.) Produits de premire ncessit (matires premires de base, biens dquipement et intrants spcifiques) Produits intermdiaires Biens de consommation finale Nature des produits
1=5% 2 = 10 % 3 = 20 % Taxes additionnelles : Redevance statistique = 1 % Prlvement communautaire de solidarit = 1 % Source:
Tous les produits imports Tous les produits imports
daprs FAO/UEMOA (2004)
Depuis 1998, lUEMOA permet ses membres dappliquer des mesures de sauvegarde dans des conditions strictes (UEMOA 1998c). Ltat membre doit tre confront ou menac dtre confront des difficults graves dans un ou plusieurs secteurs de son conomie, du fait de la mise en uvre des rgles gnrales de lUnion Douanire et de la politique commerciale commune (UEMOA 1998c, Art. 3). Pour prouver lexistence dune telle situation, il lui faut introduire une demande de d-
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Brntrup et al.
rogation auprs de la Commission de lUEMOA qui contient une description dtaille des raisons qui la motivent, des mesures de sauvegarde que lEtat membre se propose de prendre et des objectifs spcifiques quil compte raliser travers ces mesures (UEMOA 1998c, Art. 6). La Commission valuera tous les facteurs pertinents, et il lui incombe dautoriser les mesures de sauvegarde, tant dans leur dure que dans leur contenu; elle doit galement autoriser des mesures de sauvegarde provisoires. La taxe conjoncturelle limportation (TCI) est un mcanisme de taxation communautaire mais dapplication nationale (UEMOA 1999c). Il est en principe destin amortir les effets des variations erratiques des prix internationaux de certains produits agricoles sur la production communautaire, et contrecarrer les pratiques dloyales. La TCI se dit combiner des mesures de sauvegarde des mesures anti-dumping et se prsente comme une taxe temporaire. Selon le rglement (UEMOA 1999c), la TCI
sapplique limportation de produits dont la branche est menace dun prjudice grave, la notion de menace de prjudice grave sentendant comme une chute des cours mondiaux dun produit de lagriculture, de lagro-industrie, de llevage ou des pches, susceptible de provoquer une dgradation majeure de la situation de la branche concerne .
La TCI poursuit des objectifs rglements par les accords respectifs de lOMC et se doit par consquent de sy conformer. Le gouvernement espre quelle pourra tre compatible avec la clause spciale de sauvegarde.16 Cependant, la fixation du prix de dclenchement soulve certaines questions par rapport la conformit de la TCI vis--vis des rgles de lOMC (FAO / UEMOA 2003, 66). Le prix de dclenchement de la TCI est fix par la Commission de lUEMOA, par voie de dcision, et ajust tous les 6 mois. La procdure distingue deux types de produits : pour les produits prix garantis aux pays exportateurs, le prix de dclenchement est la moyenne du prix garanti lUE, du prix garanti aux tats-Unis et du prix du march spot, en sus des frais dapproche. Pour les autres produits, le prix de dclenchement est calcul sur la base du cours mondial du produit et des cots de production intrieurs du produit (moyenne nationale). Les cots de production intrieurs entrent dans ce calcul selon un
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Entretien avec M. B (MEF), 21.04.05 Institut Allemand de Dveloppement
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taux de 70 % (UEMOA 1999c, Annexe n 1). Le calcul du prix de dclenchement, notamment le poids lev des cots de production intrieurs, fait que la TCI est en ralit applicable de faon permanente. Pour citer lune des personnes interroges dans le cadre de nos enqutes : On trouvera toujours une raison dappliquer la TCI . Il semble donc que la TCI constitue en fait un droit de douane permanent qui donne aux pays membres la possibilit de remplacer les surtaxes suspendues, risquant ainsi de violer les rgles de lOMC. Cette protection se limite tout de mme un taux de 10 %. linstar de la TCI, la taxe dgressive de protection (TDP), institue par le rglement de lUEMOA en 1999 (UEMOA 1999a), est une mesure daccompagnement au TEC (FAO / UEMOA 2003, 20). La taxe vise en premier lieu compenser lallgement des droits de douane dans quelques filires lourdement affectes par lintroduction du TEC. De plus, elle est officiellement destine permettre aux activits de lindustrie et de lagroindustrie concernes de se restructurer, pendant une priode provisoire (FAO / UEMOA 2003, 21). Les taux de la taxe dgressive sont successivement abaisss de 10 % 2,5 % pour la TDP basse (des activits ncessitant une protection complmentaire faible) et de 20 % 5 % pour la TDP haute (des activits ncessitant une protection plus importante). La TDP a expir fin 2005 (UEMOA 2003). Le Sngal a demand lintroduction de la taxe, mais ne la jamais applique. Lapplication des valeurs de rfrence sur des produits imports reprsente une (autre) forme de protection indirecte. Le Sngal value les marchandises sur la base de la valeur minimale (UEMOA 1999b). Ce mcanisme des valeurs de rfrence consiste pour le service des douanes utiliser une valeur minimale comme assiette des droits dentre lorsque le prix factur pour le produit import est infrieur cette valeur minimale (FAO / UEMOA 2003, 22). La valeur de rfrence est dtermine par ladministration nationale. Le systme des valeurs de rfrence remplit trois fonctions diffrentes. Il est destin protger une filire industrielle, assurer la collecte des recettes fiscales et palier la difficult valuer correctement un produit import. Concernant sa troisime fonction, on relve quelques similitudes videntes avec la TCI. La lutte contre les fausses dclarations de valeur, les pratiques commerciales dloyales et les subventions sont des objectifs identiques ceux assigns la TCI. Dans tous les cas, lapplication de valeurs de rfrence aboutit finalement une
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Brntrup et al.
taxation plus leve et par consquent une hausse des prix des produits imports. limage de la constatation tablie dans le cadre dune tude FAO / UEMOA (2003), la plupart des tats membres qui appliquent les valeurs de rfrence les ont indirectement converties en mcanismes de protection pour les industries frappes par la concurrence internationale . Lapplication des valeurs de rfrence pose certains problmes par rapport l'Accord sur lvaluation en douane, qui concerne la mise en uvre de l'Article VII du GATT (OMC 1994d). Le Sngal a indiqu avoir mis en uvre lAccord partir du 1er juillet 2001, mais il avait dj fait prvaloir les dispositions relatives au TSD en faveur des PED afin de diffrer sa mise en application (prvue lorigine pour le 1er janvier 2000) pour une priode de 18 mois (OMC 2003a, 19). En juin 2002, le Sngal a dpos une demande de drogation conformment lArticle IX de lAccord sur lOMC (OMC 1994a) afin dinstaurer des valeurs minimales sur plus de 29 produits (dont le riz bris) pendant une priode transitoire de trois ans compter de cette date (OMC 2003a, 19). Cette liste a t modifie en 2004 et ne contient plus de produits agricoles (Rpublique du Sngal 2004c). La drogation est arrive chance en juin 2005 et lon na pas clairement dtermin si la valeur de rfrence restait applicable aprs cette date. Lexamen de la fiscalit intrieure savre galement important car lapplication de taxes intrieures plus leves sur les produits manant des pays tiers que sur la production nationale constitue une violation au principe du traitement national et revt un caractre protectionniste. La rglementation de lUEMOA prvoit un taux unique de la taxe sur la valeur ajoute (TVA), suivant une base commune et un taux convergent, lexception des exonrations communes (UEMOA 1998a). Le taux gnral de la TVA au Sngal est de 18 %; les produits alimentaires non transforms et de premire ncessit en sont exonrs (OMC 2003a, 44), mais pas les intrants agricoles, et notamment les engrais (Inter-Rseaux 2003, 13). Le Sngal peroit de faon non-discriminatoire la TVA sur les huiles vgtales importes et lhuile darachide nationale. Soulignons tout de mme que la collecte des taxes est nettement plus simple dans le cas de produits imports que dans le cas de produits nationaux, particulirement lorsquil sagit du secteur informel. Pour cette raison, la TVA peut constituer une forme de protection indirecte.
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Cest sous la dnomination taxe spcifique que le Sngal peroit des droits daccises sur un certain nombre de produits, par exemple les boissons alcoolises et non alcoolises lexception de leau, les tabacs ou le parfum (UEMOA 1998b ; OMC 2003a, 43). Ainsi que lobserve ltude FAO/UEMOA, il subsiste dans certains pays membres, en matire de droits daccises, des discordances prjudiciables lharmonisation recherche, dans lesquelles les taxes appliques sont plus des taxes de protection complmentaires pour la filire locale concerne que des taxes de consommation (FAO / UEMOA 2003, 26-27). Cet exemple correspond la taxe spcifique que le Sngal percevait sur les huiles vgtales raffines, quelles rsultent de la production nationale ou des importations, au taux de 15 %. Mais lhuile darachide tait exonre de la taxe spcifique et, de cette faon, bnficiait dune protection par rapport aux huiles vgtales importes (FAO / UEMOA 2003, 27). Il semble donc que la taxe spcifique sur les huiles vgtales raffines constituait une mesure de protection, remplaant le prlvement sur les huiles vgtales qui tait suspendu au cours de la mise en place du TEC et compltant ainsi la TCI de seulement 10 %. La taxe spcifique sur les huiles vgtales raffines a t abandonne rcemment. En conclusion, il convient de souligner quaucun des trois mcanismes (TCI, TDP et valeur de rfrence) ne saurait tre applicable titre dfinitif. Leur caractre provisoire est spcifi dans les actes qui les instituent. Par consquent, le TEC constitue la seule barrire tarifaire permanente vis-vis des importations. On relve cependant certaines observations qui amnent conclure que dautres instruments du rgime commercial ont t et sont encore appliqus de manire protectionniste et ne traduisent plus lintention initiale des rgles; cette tendance concerne souvent des produits agricoles.
3.4
Applicabilit juridique des mesures de protection prvues
Ce chapitre analyse lapplicabilit des PS et du MSS face au systme tarifaire dcrit dans le chapitre prcdent.
47
Brntrup et al.
Problmes dapplicabilit des produits spciaux face au systme tarifaire de lUEMOA et Article 15 de lAccord sur lagriculture Obissant lide de TSD, lintroduction des PS lOMC vise accorder aux PED une plus grande marge de manuvre dans le protection de soussecteurs agricoles. Si un pays en voie de dveloppement a consolid un taux lev de 60 % par exemple sur un produit quil juge spcial, il pourra maintenir ce pic tarifaire dans les annes venir grce la nouvelle mesure. Mais la possibilit pour le Sngal de profiter de la mesure prvue reste fortement limite. Au cours du Cycle dUruguay, le Sngal a consolid 30 % dans sa Liste de Concessions (N XLIX) annexe au GATT de 1994 lensemble des lignes tarifaires portant sur les produits agricoles relativement bas. Un autre dispositif de prlvement de taxes plus leves sur les importations est contestable.17 Le pays applique le TEC qui est, avec un taux maximal de 20 %, encore infrieur au taux consolid de tous les pays membres (le taux suivant le plus faible tant celui du Bnin avec 60 %18). Pour dpasser le tarif maximum du TEC, deux options soffrent au Sngal, toutes deux difficiles raliser pour des raisons politiques et juridiques: droger au TEC ou modifier ce dernier. Droger au TEC Droger au TEC est difficile pour deux raisons essentiellement:
Premirement, comme expliqu au Chapitre 3.3, aucune drogation permanente du TEC ne serait conforme lUEMOA. Ainsi, outre lapplication problmatique de la TCI, la structure tarifaire de lUEMOA ne permet pas de cibler certains produits spciaux et de les protger de faon permanente. Si un ou mme plusieurs pays mem-
17
Selon lOMC, les autorits sngalaises prcisent quelles se sont rserves le droit de mettre en place dautres droits et taxes en inscrivant un taux de 150 % dans la colonne Autres droits et impositions de la Liste XLIX, et elles considrent par consquent tre habilites appliquer une marge de protection totale sur les produits agricoles allant jusqu 180 % (OMC 2003). Il a tout de mme t contest que le Sngal puisse puiser cette marge maximale de 180 % (FAO 2000), et les listes modifies contiennent des Autres droits et impositions levs allant jusqu 85 % (OMC 2007a). Entretien avec R. Cuzon (HUB), 12.04.2005. Institut Allemand de Dveloppement
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bres y drogeaient, un tarif commun extrieur naurait plus de raison dtre long terme.
Deuximement, cest lOMC qui limite la marge de manuvre du Sngal dans le cadre de toute drogation au TEC. Le paragraphe 8 a) de lArticle XXIV du GATT stipule:
... On entend par union douanire la substitution dun seul territoire douanier deux ou plusieurs territoires douaniers, lorsque cette substitution a pour consquence ... (ii) [et] que, sous rserve des dispositions du paragraphe 9, les droits de douane et les autres rglementations appliqus par chacun des membres de lunion au commerce avec les territoires qui ne sont pas compris dans celle-ci sont identiques en substance (OMC 1994b).
Ainsi, avant quun pays membre de lUnion puisse droger au TEC, il convient dabord de vrifier si les droits de douane susmentionns sont encore identiques en substance lissue de la drogation. Par consquent, lintroduction des produits spciaux napportera aucun bnfice immdiat au Sngal. La seule option permettant dlever la protection permanente au sein de lUEMOA serait daugmenter le TEC. Modifier le TEC Mme si une telle tape tait souhaitable, des barrires politiques et juridiques subsistent:
Le Sngal devrait dans un premier temps obtenir laccord des autres pays membres de lUnion. LUEMOA runit des pays de niveau conomique et de rgion agro-cologique diffrents. Le niveau intermdiaire du TEC actuel permet de concilier les intrts de tous les pays membres, mme si certains avaient souhait un TEC plus lev au moins pour certains produits manufacturs (p.ex. les pays industrialiss comme le Sngal et la Cte dIvoire ou ceux dots de capacits de production comme le Mali pour le riz), tandis que les pays membres qui importent une grande partie des produits espraient un TEC plus bas (comme le Togo ou la Guine-Bissau).19 Par consquent, laugmentation du TEC se heurtera toujours aux intrts contraires dautres pays membres de lUEMOA.
19
Entretien avec Cheikh Tidiane Guye (ENDA), 12.04.2005 et Jean-Ren Cuzon (HUB), 12.4.2005.
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Le GATT limite la marge daugmentation du TEC. Le paragraphe 5 (a) de lArticle XXIV du GATT dfinit comme suit le niveau maximal des droits de douane appliqus dans le cadre dune union douanire:20
les droits de douane appliqus lors de ltablissement de cette union ou de la conclusion de cet accord provisoire ne seront pas, dans leur ensemble, en ce qui concerne le commerce avec les parties contractantes qui ne sont pas parties de tels unions ou accords, dune incidence gnrale plus leve, ni les autres rglementations commerciales plus rigoureuses que ne ltaient les droits et les rglementations commerciales en vigueur dans les territoires constitutifs de cette union avant ltablissement de lunion ou la conclusion de laccord, selon le cas (OMC 1994b).
Le paragraphe 2 relatif Linterprtation de larticle XXIV du GATT (OMC 1994f) explique de quelle manire sera value lincidence gnrale des droits de douane et autres rglementations commerciales applicables avant et aprs ltablissement dune union douanire. En rgle gnrale, le GATT ne permet ainsi une union douanire de rengocier les droits de douane appliqus et daugmenter le TEC que si les conditions dcrites ci-dessus sont remplies.
Une fois ces contraintes voques, gardons lesprit linfluence de la Banque Mondiale et du Fonds Montaire International qui recommandent une libralisation maximale du march commun et, par consquent, un TEC plutt bas (Dembele 2003).
La transposition du TEC la CEDEAO une opportunit? Face aux volutions rcentes concernant lintroduction dun TEC la CEDEAO (cf. Chapitre 3.3), le niveau de protection du Sngal et des autres pays membres sera dtermin dans un trs proche avenir par la CEDEAO. Il semble donc pertinent dexaminer la marge de manuvre par rapport une protection permanente plus leve au sein de la CEDEAO que le niveau du TEC de lUEMOA. Les ngociations en cours au sein de la CEDEAO reprsentent une rare occasion de dresser un bilan des expriences acquises avec le systme tarifaire de lUEMOA et de rflchir sur
20
Il sagit bien entendu des droits de douane appliqus, et par consquent les tarifs consolids levs des autres pays membres de lUMEOA ne facilitent pas une modification du TEC. Institut Allemand de Dveloppement
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le niveau de protection optimal.21 Les pays membres de la CEDEAO nont pas encore pris de dcision dfinitive quant au futur niveau du TEC, et certains membres tels que le Nigeria sollicitent des droits de douane plus levs. La Gambie, la Guine et la Sierra Lone ont toutefois dj approuv lintroduction des quatre catgories du TEC, qui correspondent au TEC de lUEMOA, et il ne reste quun semestre pour achever les ngociations. Conformment aux descriptions donnes dans le prsent chapitre, les ngociations du TEC de la CEDEAO sont bien entendu soumises aux mmes contraintes politiques et conomiques que dans le cadre de lUEMOA. Nanmoins, lexprience montre quil est plus facile dobtenir des rformes radicales pendant la constitution dune nouvelle institution, que dobtenir des modifications aprs son tablissement. Le plaidoyer pour la protection - un gaspillage du capital de ngociation du Sngal? On pourrait en revanche argumenter que le Sngal gaspille un capital de ngociation rare en demandant lintroduction dune mesure dont il ne peut pas profiter directement. La logique des ngociations lOMC suit le principe de lengagement unique . Pour obtenir des concessions par rapport un sujet pertinent, un pays membre doit faire des concessions vis--vis des autres sujets (principe Do ut des , je donne pour que tu me donnes). Pour cette raison, les pays membres doivent bien rflchir afin daccorder linvestissement du capital de ngociation aux demandes les plus importantes.22 Si le Sngal requiert de nouvelles mesures de protection, son pouvoir de pression lencontre de laccs aux marchs des pays industrialiss ou de la rduction de leurs subventions sen trouve amoindri.
21 22
Entretien avec Jean-Ren Cuzon (HUB), 12.04.2005. Entretien avec F. Wolter (OMC), 10.01.2005. Mais lapproche do ut des nest pas prcisment applicable aux petits membres parmi les PED, pour lesquels une autre logique semble prvaloir : i) ne pas interfrer avec les intrts importants des principaux membres, ii) revendiquer des arguments dordre moral et iii) utiliser les procdures de prise de dcision afin de (menacer de) bloquer les ngociations (Jensen 2007).
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Le mcanisme de sauvegarde spciale: une simplification importante des procdures conditionne par un systme douanier efficace En rgle gnrale, lexamen visant dterminer lexistence de graves difficults dans un secteur de lconomie est difficile mener et demande un temps considrable, surtout dans le secteur agricole (cf. Chapitre 3.3). La clause de sauvegarde de lUEMOA (Chapitre 3.3) na t applique que trs rarement, ce qui est entre autres imputable au fait que les pays membres ne peuvent pas prendre de mesures sans lautorisation de la Commission (OMC 2003a, 48). Ainsi, lintroduction dun MSS dans la rglementation de lUEMOA en accord avec les rgles de lOMC permettrait une simplification de cette mesure. Mme sil ne vise pas directement au renforcement de la comptitivit dune filire, il contribue sans nul doute sa stabilit. Le succs de lapplication du mcanisme prsuppose tout de mme un dclenchement rapide et prcis des mesures. Si un certain laps de temps scoule jusquau dclenchement de la sauvegarde, il est bien possible que les dgts se soient dj produits en termes de pertes conomiques des producteurs et ouvriers, de manque de moyens pour assurer la scurit alimentaire ou mme de faillite dune filire. De plus, le dclenchement tardif peut entraner des effets non souhaits. Des pnuries pourraient rsulter dune application des tarifs de sauvegarde au moment o les pousses dimportations sont dj en phase de retomber. Il est donc trs important que ladministration politique et la douane fonctionnent correctement et que le systme puisse garantir une raction rapide. Au cours des annes passes, lAdministration des Douanes du Sngal a mis en uvre des rformes qui aspirent tablir un systme douanier performant. Ainsi que le montre le Plan Stratgique de la Douane Sngalaise 2003-2005, ladministration douanire poursuit ses efforts dans le but dadapter et de mettre jour les technologies de linformation et atteindre ainsi un niveau de standard international (Rpublique du Sngal 2003d; OMC 2003a). La formation des ressources humaines joue galement un rle important. Toutefois, des droits de douane levs du fait des mesures de protection incitent encore davantage aux versements frauduleux de marchandises, au Sngal comme dans dautres PED (Stasavage / Daubre 1998). Pour cette raison, la lutte contre la fraude et la contrebande constitue une condition
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pralable pour assurer le succs des mesures de protection ; il sagit dun cercle interdpendant. Notons en tout cas que la corruption et le manque de transparence risquent daffaiblir la performance de la Douane en gnral et des mesures de protection en particulier. Dans ce contexte, on ne saurait surestimer limportance du respect des rgles de transparence et de bonne gouvernance. Le Sngal doit tenir compte de ce que lintroduction du MSS pourrait entraner un effet secondaire pour lUEMOA par rapport la TCI. Selon larticle 4 du rglement de lUEMOA, la TCI reste en vigueur jusqu la mise en uvre des mcanismes de sauvegarde de lOMC (UEMOA 1999b). Lintroduction du MSS pourrait avoir pour consquence labandon de la TCI ou son adaptation aux rgles de lOMC et, par consquent, ne pourrait plus tre applique en tant que protection permanente (cf. Chapitre 3.3). Exemption pour les PMA de lobligation dabaissement des droits de douane impose par lOMC lexception des contraintes dcrites ci-dessus, on relve une seconde raison expliquant limpossibilit pour le Sngal de profiter directement de lintroduction de la catgorie des PS. Larticle 15 de lAccord sur lagriculture stipule que les pays les moins avancs (PMA) ne sont pas obligs de rduire leurs droits de douane (OMC 1994c). Laccord cadre de juillet 2004 propose le maintien de cette exemption dans le nouvel accord (OMC 2004b), lequel maintien devrait dailleurs tre accept. Par consquent le Sngal, rpertori en tant que PMA depuis 2001 conformment la classification des Nations Unies,23 bnficiera dune marge de manuvre pour tous les produits, que lintroduction des PS aurait accorde pour une slection de produits seulement. Compte tenu de ces lments, on se demande alors pour quelle raison le Sngal sollicite lintroduction des PS. Ainsi que le souligne M. Oulare de la Dlgation permanente du Sngal Genve, ce sont des dlibrations stratgiques long terme qui ont motiv le pays dans cette direction.24 En
23 24
La classification des PMA par lOMC se conforme celle des Nations Unies et diffre de la classification des PED. Entretien avec M. Oulare (Dlgation permanente du Sngal Genve), 11.01.2005.
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suivant ce raisonnement, et compte tenu de limportance des filires vivrires, la raison politique requiert que lon exige une garantie de protection long terme plutt que de se fier la classification en tant que PMA. Dautres interlocuteurs sen rfrent au bnfice dont jouit le Sngal au travers des alliances stratgiques avec dautres pays de la rgion et les PED en gnral.25 Si lintroduction des PS contribue au dveloppement conomique des partenaires commerciaux de la rgion, le Sngal profitera de lessor du commerce intra-africain long terme. Et, plus important encore, la cration dalliances autour dintrts communs reprsente quasiment la seule opportunit de dbat sur un pied dgalit avec les membres puissants de lOMC. Il parat donc raisonnable que le Sngal ne mette pas trop en avant ses intrts immdiats et supporte davantage les intrts des partenaires de la rgion. On peut argumenter de faon similaire vis--vis des grandes alliances entre les PED sur les forums internationaux, o leurs intrts communs sont multiples.
3.5
Conclusions partielles sur le cadre juridique des mesures de protection du Sngal
La politique commerciale du Sngal est largement dtermine par lUEMOA et la CEDEAO du fait de son appartenance ces 2 communauts conomiques. En raison des obligations prises par ce pays suite lintgration rgionale, il nest plus autoris profiter directement et aisment des concessions accordes par lOMC aux PED et aux PMA dans le cadre du TSD. Il revient au TEC de lUEMOA et aux instruments qui laccompagnent actuellement, ainsi quau TEC de la CEDEAO lavenir, de dfinir le niveau de protection appliqu et potentiel du Sngal. Bien entendu, lunion douanire peut gnralement adapter le niveau de protection en fonction de ses besoins, mais notons tout de mme que, dune part, les besoins des pays membres sont trs varis, voire contradictoires, selon leurs structures conomiques et que dautre part les rgles de lOMC lgard des unions douanires limitent la marge de manuvre relative laugmentation du TEC. Par consquent, une contradiction vidente apparat entre le TSD dont le Sngal profite et souhaite profiter au niveau de lOMC, et les contraintes
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Entretien avec Cheikh Tidiane Guye (ENDA), 12.04.2005. Institut Allemand de Dveloppement
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auxquelles il est soumis dans le cadre de lintgration rgionale. Les limitations de la marge de manuvre devraient se reflter dans la stratgie poursuivie par le Sngal dans le cadre des ngociations lOMC. Il lui faudrait investir son capital de ngociation dans les domaines les plus profitables lUEMOA ou la CEDEAO compte tenu des ralits conomiques et politiques. Les PED sont cependant majoritaires au sein de lOMC, et lattachement de ces pays cette organisation dpend, long terme, des bnfices quils tirent du systme commercial mondial. Ainsi, indpendamment des contraintes politiques et juridiques dcrites ci-dessus, il est important dexaminer les effets potentiels des deux mesures de protection. Si lanalyse de ces effets semble prometteuse, les PED peuvent alors avancer des arguments convaincants en faveur dune modification du cadre juridique. Les chapitres suivants de ltude se consacrent une telle analyse dans le cas des filires riz et huiles vgtales.
Le secteur agricole sngalais
Le chapitre suivant examinera le secteur agricole sngalais ainsi que le contexte politique, afin de mieux comprendre le cadre au sein duquel agissent les mesures de protection limportation et den apprcier les effets potentiels. Plusieurs aspects seront mis en exergue les aspects socioconomiques, historiques et institutionnels. La seconde partie du chapitre offrira une analyse des diffrents acteurs politiques et discutera des structures et formes dorganisations les concernant, ainsi que de leurs principaux intrts vis--vis de la politique commerciale agricole.
4.1
Conditions gnrales et aspects historiques du secteur agricole
Limportance du secteur agricole dans la lutte contre la pauvret Bien que lagriculture ne contribue qu 11,1 % du PIB (2003), elle occupe un rle prdominant dans la vie socio-conomique du Sngal. Mme sil sagit du pays dAfrique subsaharienne le plus avanc en termes durbanisation, 50 % environ de la population vit encore en milieu rural et le travail dans le secteur agricole reprsente la source principale de reve-
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Brntrup et al.
nus pour environ 70 % de cette population rurale (Banque Mondiale 2003b). Les principales productions agricoles sont les suivantes (Cadre Intgr 2003, Tome 1): larachide, surtout destine lexportation et en second lieu la consommation nationale (cf. Chapitre 6); les crales, essentiellement le mil et le sorgho, puis le mais et le riz (cf. Chapitre 6), tous destins la consommation nationale; le coton destin lexportation; des fruits et lgumes principalement destins la consommation nationale, dont une faible mais importante fraction destine lexportation. Limportance des fluctuations de la production est imputable aux alas climatiques des rgions sahliennes, mais on lexplique galement par le fait que lagriculture se ralise en premire ligne sans irrigation et avec peu dintrants externes. Les exportations sont domines par les produits alimentaires: les produits halieutiques frais (44 % des exportations totales), les huiles vgtales (20 %), les aliments pour btail (6 %) et le poisson en conserve (5 %). Un tiers des recettes totales en devises provient des services, essentiellement du tourisme (Cadre Intgr 2003). En matire de scurit alimentaire, les besoins nutritionnels ne sont pas satisfaits par la production nationale (Rpublique du Sngal 1999). La production agricole par tte diminue depuis les annes 60 (au moins), en affichant toujours une grande variabilit. Face cette situation le Sngal est oblig dimporter des denres alimentaires, notamment le riz, dans des quantits croissantes et ce galement depuis les annes 60.26
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Le fait que le Sngal ne produise pas sa propre nourriture et prfre produire pour lexportation nindique pas ncessairement quil nglige sa scurit alimentaire. Au contraire, Pingali / Stringer (2003) proposent des analyses dmontrant que les pays affichant une plus grande ouverture au commerce agricole (exportations et importations en relation avec le PIB agricole) font tat dune scurit alimentaire significativement plus leve que les pays plus autarciques. Les auteurs annoncent toutefois quune augmentation du commerce agricole namliorera pas ncessairement la scurit alimentaire pour un pays donn, car on ne connat pas les relations sous-jacentes une corrlation positive. Institut Allemand de Dveloppement
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Outre la disponibilit, laccessibilit aux denres alimentaires constitue une condition ncessaire pour la scurit alimentaire. La pauvret est le premier obstacle cette accessibilit ; les mnages pauvres consacraient 70 % de leurs revenus lalimentation. La rpartition des mnages affects par la pauvret contraste entre villes et campagnes. Lincidence de la pauvret est de 72-88 % en milieu rural, contre 44-59 % dans les zones urbaines (Rpublique du Sngal 2002).27 Par consquent, le nombre absolu tout comme la proportion des individus pauvres sont plus levs en milieu rural. Ces populations se concentrent dans le centre, le sud et le nord ouest du pays, ainsi que dans les rgions domines par lagriculture (Rpublique du Sngal 1999). Le contexte historique de la politique agricole sngalaise Pour mieux comprendre la structure de lagriculture sngalaise et son importance dans le cadre de la lutte contre la pauvret, il est indispensable de passer en revue le contexte historique depuis la priode coloniale. Seule cette analyse permet de comprendre les structures actuelles. La commercialisation de lagriculture traditionnelle de subsistance na pas dbut avec la colonisation. Larachide tait dj exporte du Sngal depuis le dbut du XIX sicle, et elle a gagn en importance avec labolition du commerce desclaves, atteignant quelque 25 000 tonnes en 1885 et 135 000 tonnes en 1900 (cf. Geist 1989, 229; Chapitre 6). La confrrie des Mourides (cf. Encadr 3) sest trouve fortement implique dans lexpansion de la production darachide jusqu' nos jours. Durant la priode coloniale, et surtout au cours de la dernire dcennie, les productions agricoles lexportation, notamment larachide, ont encore t soutenues par la construction dinfrastructures de transport, la production force, lorganisation des paysans, un mode de commercialisation organis, la mobilisation des migrations internes saisonnires et permanentes, laccs au crdit, des technologies in cluant la culture attele et, ultrieure-
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Les chiffres diffrent relativement selon dautres sources, p.ex. 70 % en milieu rural contre 20 % Dakar et 37 % dans les autres villes (Cadre Intgr 2003, Tome 1, 99). Gardons nanmoins lesprit que Poverty in Senegal is located for a large part in the rural areas ( la pauvret au Sngal concerne principalement les milieux ruraux ) (Rpublique du Sngal 2002, 9). Des statistiques rcentes sur les Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement (OMD 1.1) indiquent un taux de pauvret de 33,4 %, et un taux de sous poids des enfants en dessous de 5 ans (OMD 1.2) de 17,3 % (PNUD 2007).
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ment, les engrais chimiques (Geist 1989; Kelly et al. 1996). Larachide a connu un succs crasant, gagnant successivement les terres cultivables occupes jusqualors par les crales traditionnelles et notamment le mil. En 1960 en France, 60 % de la consommation dhuiles vgtales provenaient de larachide sngalaise (Casswell 1984). Pour ne pas menacer lexportation darachide, lapprovisionnement en aliments de base tait prconis par des importations de riz bris en provenance dIndochine.28 Aprs lindpendance gagne en 1960, le Sngal a poursuivi pendant 20 ans environ cette stratgie qui lui assurait une augmentation de production et des recettes importantes, en devises et recettes pour ltat qui avait alors nationalis plusieurs organisations oprant dans ce secteur. Au dbut des annes 60, lindustrie arachidire constituait environ 40 % du chiffre daffaire de lindustrie sngalaise et 80 % des exportations (Casswell 1984; Kelly et al. 1996).
...le secteur arachidire fournissait une partie substantielle des recettes budgtaires de lEtat, et, jusquau milieu des annes soixante-dix, alors que les prix pays aux producteurs taient, en termes rels, infrieurs ceux de la dcennie prcdente, les bnfices de lONCAD ont t systmatiquement utiliss pour subventionner le prix du riz et, parl, les salaires urbains, ceci par lintermdiaire de la Caisse de stabilisation des prix . (Casswell 1984, 44).
Cependant, la productivit agricole connaissait dj un flchissement depuis le milieu des annes 60. Cette tendance sest explique par la crise de larachide en 1968, conscutive labandon du soutien franais port larachide et ce en raison de linstauration du march commun agricole qui a engendr une forte baisse (25 %) du prix lexportation. Les problmes internes dordre politique et administratif rencontrs par un rgime conomique centr sur ltat et des organisations para-tatiques ont beaucoup influenc sur la performance du secteur, et une priode de scheresse entame en 1968 a ensuite aggrav la situation (Rashkov 2001).
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Lafflux de grandes quantits de riz bris a fait voluer les habitudes de consommation que lon se doit de considrer dans le cadre des options des politiques agricole et commerciale (cf. Chapitre 5). Institut Allemand de Dveloppement
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Encadr 3: La confrrie des Mourides Au XIme sicle, lislam sinstalla en Afrique de lOuest, laissant tout de mme une certaine marge aux religions indignes. Au cours des sicles suivants, il adopta sa configuration actuelle: les disciples sorganisrent en confrries. Ces confrries existent dans la quasi totalit des pays islamiques, mais leur importance ailleurs nest pas aussi grande quau Sngal (Freitag 1998). La majorit de la population musulmane sngalaise appartient lune des deux confrries les plus importantes, savoir les mourides et les tidjanes. La confrrie des Mourides tant considre comme la plus importante au Sngal, elle sera tudie plus en dtails dans les pages suivantes. Fonde au milieu du XIXme sicle par Cheikh Amadou Bamba, la confrrie des Mourides devint rapidement un acteur politique majeur de la rgion. Les colonisateurs franais, voyant crotre son importance et son influence, ont vite compris quil tait dans leur intrt de la soutenir et non de sy opposer. Depuis cette poque, la confrrie joua un rle toujours plus dterminant dans lagriculture sngalaise, essentiellement dans la culture de larachide et loccupation de nouveaux terrains. Les Mourides bnficirent bientt du monopole dans la production darachides, produit dexportation dj antrieur la colonisation et fortement soutenu par les Franais. Par ailleurs, leur rle dans le secteur commercial ne fut pas pour autant ngligeable, et leur importance en tant quacteur politique saccrt dans le mme temps. Ils devinrent des partenaires incontournables dans le cadre de la formulation de la politique en matire dagriculture et de commerce, avec les Franais dans un premier temps, puis avec les gouvernements succdant aux colonisateurs aprs lindpendance . Aujourdhui, la confrrie des Mourides connat une phase de transition. Les Mourides se distinguent par un enracinement local considrable, mais aussi par une internationalisation croissante ainsi quune capacit dadaptation aux innovations. Lintrt des Mourides dans dautres secteurs en dehors du secteur agricole et du commerce augmente. Leur influence saccrot dans le domaine du commerce international, mais galement dans celui des prestations de services. Acteurs plutt individuels occupant de nombreuses professions dans des domaines trs diversifis, ils ne prsentent aucune position commune en matire de mesures de protection ou encore de politique commerciale internationale. On ne peut pas parler dans ce contexte dassociation ou dorganisation reprsentant les intrts de ses membres . Ce qui est vrai pourtant, cest que les Mourides occupent bien des postes importants dans les diffrents domaines politiques, et se trouvent ainsi souvent dans une position favorable pour imposer leurs intrts, quels quils soient. Mais il sagit l dun phnomne qui sapplique tous les domaines dans lesquels les Mourides sont impliqus et on ne peut pas parler de particularit les distinguant dautres acteurs ayant la mme position. Sources: Geist (1989); Diop / Diouf (1992); Gning (2004)
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la fin des annes 70, la situation conomique du Sngal, limage de celle de la plupart des pays dAfrique sub-saharienne, a du faire face de graves dsquilibres. Les tentatives inities afin de remdier ces problmes par des rformes partielles et autogres nont pas eu les effets escompts. Par consquent, en tant que premier pays de la rgion, le Sngal a conclu en 1980 un accord avec la Banque mondiale (BM) et le Fonds Montaire International (FMI) portant sur un Programme dAjustement Structurel (PAS). Plusieurs PAS se sont succds jusqu aujourdhui, et tous visaient globalement rduire le rle de ltat dans la production et dans le contrle de lactivit prive (Blires / Tour 1999, 18). Dans le cadre du premier PAS, la rforme de la politique agricole, connue sous le nom de Nouvelle Politique Agricole (NPA), a t instaure en 1984. Les principales orientations de la NPA taient identiques aux orientations gnrales du PAS: dsengagement de ltat, privatisation, restructuration des entreprises publiques restantes, transfert des responsabilits aux producteurs et libralisation des marchs et des prix. Cependant, linstar des PAS dont elle fait partie intgrante, la NPA constitue un processus continu qui a t modifi plusieurs reprises et a connu une acclration dans les annes 90. La dvaluation de 50 % du franc CFA (FCFA, franc de la Communaut Financire Africaine), monnaie commune de lUEMOA, intervenue en janvier 1994 suite un fort dsquilibre montaire et une crise conomique, devait en principe accrotre la comptitivit de la production nationale. Cette dvaluation sest accompagne dun nouveau Programme dAjustement Structurel dans le secteur agricole (PASA), qui avait pour objectif de consolider des rformes dans le secteur agricole. En dpit de toutes les reformes entreprises, les rsultats se sont rvls mitigs dans les meilleurs des cas, et se sont souvent carts de ce que lon attendait: la libralisation na pas affect tous les segments, et les entreprises des sous-secteurs de larachide et du coton ont t les grandes oublies de ces rformes; le secteur priv na pas repris certaines responsabilits abandonnes par ltat, notamment dans la fourniture de services et dintrants en amont (Kelly 2003, 18). Le taux dchange entre produits locaux et produits imports a progress, engendrant avec lui une hausse des prix des intrants imports, et linflation ainsi que la rduction de la protection tarifaire et non-tarifaire ont port atteinte leffet global. La croissance tant dans lconomie globale quagricole sest avre mdiocre, 60
la production et la productivit agricole ont stagn (Cadre Intgr 2003, 40). Entre 1990-1999, ses exportations traditionnelles ont stagn tandis que la croissance de ses nouvelles exportations est reste timide (Cadre Intgr 2003). En conclusion, le dveloppement du secteur agricole sngalais a rencontr peu de succs. La stratgie initiale qui visait transformer lindustrie arachidire en monoculture a stimul lconomie sngalaise pendant une priode relativement importante, mais elle sest en fait rvle tre un handicap lourd trs long terme, surtout pour les rgions de production laisses en retrait et qui prsentaient des ressources naturelles et des infrastructures fortement dgrades. En revanche, les structures et lconomie urbaines, souffrant galement de graves problmes, nont pas pu absorber de manire satisfaisante lexode rural conscutif la dgradation cologique et conomique rurale. Dans un mme temps, le Sngal connat aujourdhui une forte dpendance aux importations alimentaires, qui influe lourdement sur le compte devises. Les rsultats densemble sont trs mdiocres le revenu par tte du dbut des annes 60 tait similaire celui de la Thalande et de la Core 40 ans plus tard, le foss est immense.29 Les dsquilibres ruraux-urbains, la pauvret rurale et la relance de lagriculture restent cependant des piliers importants pour les stratgies nationales de dveloppement (Rpublique du Sngal 2002), mme en admettant avec rserve que le capital naturel limit des sols et de leau est dpens (Banque Mondiale 2003c). Lagriculture seule est budgtise 20 % dans la stratgie de rduction de la pauvret (SRP) et 44 % dans le volet cration de richesses (Banque Mondiale 2003c). Dautres volets importants comme linfrastructure ou lappui aux groupes vulnrables vont bnficier lagriculture selon leur nature spcifique et leur allocation spatiale. Le gouvernement reconnat galement que beaucoup reste faire dans le secteur agricole (Rpublique du Sngal 2003b; Rpublique du Sngal 2004a), y compris procder des reformes structurelles. En y regardant de plus prs, on observe cependant des divergences sur le plan des priorits et
29 Il est vident que les rsultats ne sont pas seulement attribuables aux stratgies et aux politiques engages sur le papier, mais galement (et/ou surtout) leur mise en application et aux facteurs externes.
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des modalits de rforme. Les bailleurs de fonds exigent une poursuite des rformes librales, notamment dans lindustrie de larachide et du coton. Pour dautres, et particulirement pour les organisations paysannes, ltat doit se rediriger vers une politique plus interventionniste, notamment en ce qui concerne la protection et les services ainsi que le crdit agricole. Le gouvernement ne semble pas disposer de rponses claires quant ces demandes. Les acteurs et leurs intrts divergents seront abords au chapitre suivant.
4.2
Les acteurs du secteur agricole sngalais
Le chapitre prcdent a montr que des rformes politiques au niveau du secteur agricole se sont traduites par une tendance au dsengagement de ltat et la privatisation des entreprises publiques partir des annes quatre-vingt. De cette tendance sont nes de nombreuses organisations socioprofessionnelles au sein de ce mme secteur. Elles sont le rsultat de nouvelles opportunits, de nouveaux dfis et nouvelles formes dorganisation introduites ou accepts par ltat. Beaucoup dorganisations tentent de reprendre les fonctions abandonnes par ltat: intermdiation financire, commercialisation, fourniture dintrants (achats groups), formation, etc. (PNUE 2004), dautres agissent en tant que reprsentants des groupes ou intermdiaires dans un paysage conomique et institutionnel marqu par des rformes continues et la recherche de nouveaux quilibres de fonctions, de pouvoirs et dorientations politiques et conomiques. La dmocratisation successive du Sngal a galement contribu augmenter le nombre dacteurs dans le monde rural et la politique agricole. Dans les chapitres suivants seront prsents les groupes dacteurs les plus importants, de mme que dautres acteurs intervenant dans le secteur agricole, tels que les bailleurs de fonds (notamment la Banque Mondiale) et les ONG internationales. Cette prsentation, plutt gnrale, aidera mieux situer les acteurs des deux filires affectes par et impliques dans les dbats autour de lintroduction des mesures de protection.
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4.2.1
Les organisations de producteurs
Les organisations paysannes (OP)30 sngalaises sont des organisations tablies de longue date. Les diffrentes ethnies avaient instaur de multiples formes de coopration, le plus frquemment des jumelages entre les activits sociales, conomiques et agricoles (Geist 1989, 211ff.). Les groupements runis autour des leaders religieux occupent un rle particulier (Encadr 3). Les groupements de prvoyance depuis 1910 puis les coopratives agricoles ont constitu les premires formes dorganisations paysannes tablies par les services publics. Dans les annes 60-80, le mouvement cooprative tait fortement appuy par ltat, et avait pour vocation dorganiser le monde rural, faciliter laccs aux paysans, nationaliser le commerce, mais aussi faciliter lextraction des richesses rurales et linfluence politique (Janvry / Sadoulet 2004, 13); une troite coopration entre tat et mouvement cooprative en a dcoul. Mais les mauvaises pratiques discrditent les coopratives auprs des paysans. Avec la Nouvelle Politique Agricole, ltat tente dapporter un nouveau dynamisme aux coopratives partir de 1983, mais les rsultats restent limits. Les coopratives continuent de souffrir de discrdit et restent peu apprcies par les producteurs, malgr le renouvellement des instances dirigeantes en 1995. Apparaissent alors des alternatives aux coopratives. Les groupements de producteurs lchelle du village font leur arrive au dbut des annes 1970. Quelques annes plus tard, dautres formes dorganisations de producteurs (groupements, associations, fdrations dassociations, ententes et unions) naissent aux cts des groupements initis par ltat. Depuis 1984, les coopratives sont plus fortement concurrences par une nouvelle forme lgale dorganisation, le Groupement dIntrt conomique (GIE) qui permet un petit groupe de personnes de sassocier pour des activits conomiques tout en offrant des avantages similaires ceux des coopratives. Les GIE disposent dun statut juridique leur permettant daccder au crdit et de mettre en uvre des activits (Rpublique du Sngal 1984).
30
OP est galement lacronyme dorganisation de producteurs (agricoles), bien que les deux concepts producteur et paysan soient utiliss dans des contextes diffrents. Ainsi, le rseau rgional ROPPA signifie Rseau des Organisations Paysannes et de Producteurs Agricoles de lAfrique de lOuest .
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La prdominance des GIE est surtout due aux demandes de financement faites auprs de la Caisse nationale de crdit agricole du Sngal (CNCAS), qui font delle le point focal de loffre de crdit. En 1993, une autre structure importante du mouvement paysan se cre daprs une initiative de la Fdration des ONG sngalaises (FONGS) : le Conseil National de Concertation et de Coopration des Ruraux (CNCR). Le CNCR regroupe les unions de coopratives, les GIE et les fdrations dassociations. Il se veut le reprsentant unique des mouvements et fdrations dassociations de paysans, assumant les fonctions dinterlocuteur et de porte-parole face ltat, ses services et partenaires extrieurs sur les questions de dveloppement rural (Janvry / Sadoulet 2004, 15). Le CNCR a galement pour objectif de favoriser la rflexion et le partage des expriences ainsi que la mise en commun des ressources, des capacits et des informations (Bingen 2004, 10-11). Entre-temps, il est devenu un partenaire incontournable de ltat dans la formulation de la politique agricole et de la politique sur le commerce international. Le CNCR se trouve tout de mme confront de nombreux problmes. Il se veut lunique reprsentant des producteurs, mais nombre de fdrations ne sont pas associes des groupements membres du CNCR. De plus, la circulation de linformation entre la base et le sommet de cette organisation semble rencontrer des difficults.31 Cet tat de fait affaiblit le CNCR, car les positions dfendues par ses responsables ne rsultent pas toujours de dcisions prises au sein des instances de lorganisation, et il est difficile de communiquer et de faire respecter les dcisions. Concernant la politique du commerce international, le CNCR reprsente les intrts des ruraux en tant que producteurs. Il demande la mise en place de mesures et instruments politiques visant rendre les filires du secteur agricole plus comptitives et plus attrayantes. La position du CNCR est trs complexe et ne consiste pas uniquement solliciter une protection, notamment au travers des PS et des MSS au sein de lOMC. Il demande galement la suppression de la TVA sur tous les intrants, laugmentation du TEC au niveau de lUEMOA et le renforcement de la TCI (Chapitre 3.3) en tant que mcanisme de protection de la production locale (PNUE 2004).
31 Entretien avec S. Ka (CRCR Kaolack) 10.03.2005; Entretien avec M. Ndiaye (PCR Kaolack) 09.03.2005. Institut Allemand de Dveloppement
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4.2.2
Les organisations de lagro-industrie et du commerce agricole
Les organisations de lagro-industrie et du commerce agricole regroupent des acteurs importants en amont et en aval du secteur agricole. Les intrts sont trs varis selon leurs positions dans les filires, le secteur ou lconomie. Les commerants de produits agricoles destination des usines de transformations et des centres de consommation affichent des intrts assez diffrents des importateurs de denres alimentaires, les petits transformateurs se distinguent des grandes agro-industries, etc. Les tudes de cas sur les deux filires souligneront encore ces diffrences qui entranent des rpercussions relles dans la configuration politique. La chambre de commerce, dindustrie et dagriculture englobe (en thorie) tous les acteurs et intrts. Dans la pratique, elle ne peut gure servir de plate-forme aux ngociations politico-conomiques car les intrts des acteurs sont trop divers et du fait de son manque dindpendance. Ce sont davantage les organisations plus partiales telles que les OP spcialises (cf. chapitre ci-dessus), les organisations des importateurs de riz, des transporteurs, des moulins, etc. qui assument ce rle. Il convient de remarquer que les grands acteurs individuels, comme la SONACOS ou la Compagnie de Sucrerie du Sngal, ont un accs direct aux domaines politiques.
4.2.3
Les organisations de consommateurs
Il existe prs de huit organisations de consommateurs au Sngal. Les deux organisations les plus importantes et les plus renommes sont lASCOSEN (Association des consommateurs du Sngal) et SOSConsommateurs; leurs objectifs sont plus ou moins similaires. Elles aspirent dans un premier temps duquer et informer le consommateur en vue de le prparer mieux connatre et dfendre ses intrts, mais galement sensibiliser ltat et les pouvoirs publics sur les conditions des consommateurs dans le but de favoriser des dcisions opportunes qui tiendront compte de leurs proccupations. Ils veillent la qualit, au prix, au conditionnement et la rgularit des approvisionnements en produits de consommation. Comme dans beaucoup dautres structures, le manque de ressources financires et humaines se manifeste.
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Bien que le Sngal compte de nombreuses associations, leur coopration est peu importante. Pour le moment, les diffrentes organisations ne sont pas fdres, mais on dcle la volont dorganiser une coopration nationale et mme interafricaine avec des institutions et associations de mme nature uvrant pour les mmes objectifs.32 Ntant pas fdres, elles ne prsentent aucune position commune par rapport la politique du commerce international au Sngal. Soulignons nanmoins que les associations de consommateurs sont trs engages dans la discussion sur lintroduction de mesures de protection et dautres mesures visant dvelopper les filires riz et huiles darachides. Suite aux entretiens mens, il ressort que les deux associations favorisent une protection des filires au travers de droits de douane supplmentaires ou mme de restrictions quantitatives (sachant bien que ceci est impossible dans le cadre de lOMC).33 Elles approuvent par ailleurs des subventions long terme des filires par ltat. Cependant, dans le cadre des enjeux politiques ayant trait la libralisation de la filire riz, et notamment en ce qui concerne lchec de lintroduction des lois de protection du riz, lintrt des consommateurs jouir de prix bas la consommation a jou un rle dcisif (cf. Chapitre 5.1). Les personnes interroges ont galement expliqu que les organisations de consommateurs sont bien conscientes que la forte dpendance avec lextrieur comporte des risques pour leur clientle, et il parat par consquent acceptable dans leur intrt long terme de profiter dun appui qui naugmenterait pas le prix de manire excessive.
4.2.4
Organisations interprofessionnelles
Les organisations interprofessionnelles reprsentent des cadres dchange et de concertation centrs autour dune filire donne, oprant soit au niveau dune zone de production (cas du Comit Interprofessionnel de la filire Riz (CIRIZ) pour la valle du fleuve Sngal), soit au niveau national (cas de lUnion nationale interprofessionnelle des semences (UNIS) et
32 33 Entretiens avec M. Seck (ASCOSEN), 04.03.2005, et avec M. Kane (SOS Consommateurs) 14.04.2005. Entretiens avec M. Seck (ASCOSEN), 04.03.2005, et avec M. Kane (SOS Consommateurs) 14.04.2005. Institut Allemand de Dveloppement
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du Comit national interprofessionnel de larachide (CNIA)) et regroupant lensemble des acteurs intervenant tous les niveaux de la filire (producteurs, transformateurs, prestataires de services, commerants, fournisseurs dintrants et de crdits, consommateurs, transporteurs, etc.). Ces cadres symbolisent le transfert de la gestion des filires agricoles de ltat vers les oprateurs (organisations paysannes, secteur priv). Ils sont les interlocuteurs de ltat et des bailleurs de fonds pour ce qui concerne lensemble des dcisions politiques et conomiques prendre selon leurs diffrents champs dinterventions (Rpublique du Sngal s.d.). Conscutivement la nouvelle orientation de ltat des annes quatrevingt dans le secteur agricole, les organisations interprofessionnelles occupent une place toujours plus importante (Rpublique du Sngal 2004a). Elles reprsentent des cadres dchange et de formulation dopinions pour tous les aspects des filires, mais se trouvent pourtant confrontes de nombreux problmes qui seront illustrs dans les chapitres se rapportant aux deux filires (Chapitres 5.2 et 6.2). Plus particulirement, elles regroupent des intrts trs divergents sous un seul et mme toit, ce qui rend trs difficile llaboration de positions communes. Compte tenu de ces problmes, le potentiel des interprofessions dans la formulation des politiques commerciales se rvle restreint. Ces formes dorganisation possdent toutefois gnralement un fort potentiel afin de rsoudre les problmes rencontrs par les filires dans des conditions de structures tatiques et de marchs faibles, mais elles ne lexploitent pas suffisamment.
4.2.5
Ltat
Le rle de ltat dans la politique agricole et commerciale a beaucoup volu depuis les annes quatre-vingt (cf. Chapitre 4.1). Son rle dacteur conomique a nettement recul, bien quil soit encore fortement prsent dans certains secteurs et certaines fonctions. Toutefois, les intrts de ltat lgard du secteur agricole et du monde rural sont complexes et marqus par des dilemmes et des contradictions considrables. La protection agricole et notamment lintroduction de nouvelles mesures de protection illustrent parfaitement ces dilemmes. Ltat, en tant que promoteur du dveloppement, est responsable de la lutte contre la pauvret, de la croissance conomique, de la protection des cosystmes et de la
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stabilit conomique, cologique et sociale. Mais la recette nest pas simple pour la protection agricole, car les intrts des producteurs agricoles (prix hauts) et des consommateurs (prix bas) en matire de prix alimentaires sont opposs (cf. texte ci-dessus); seule la stabilit des prix constitue un intrt commun aux deux parties. La ralit est encore plus complexe: ces deux parties ne sont pas vritablement distinctes car elles sont lies par de multiples mcanismes tels que les liens au sein des filires agroindustrielles, lemploi agricole, les revenus et salaires agricoles utiliss dans la consommation de produits non-agricoles et dans linvestissement hors agriculture. En outre, les producteurs ne sont pas toujours des ruraux (agriculture urbaine, investisseurs urbains), et les consommateurs pas toujours des urbains (la plupart des ruraux achtent des produits alimentaires une certaine proportion des mnages ruraux dpendant des structures agricoles et patrimoniales sont mme des acheteurs nets). En somme, le niveau des prix alimentaires et la protection agricole demeurent globalement une source de dilemme pour ltat de dveloppement , qui se doit daccorder sa prfrence la population rurale ou urbaine.34 Au-del des considrations objectives , le positionnement de ltat dpend aussi des enjeux politiques. Le nombre de votants et leurs intrts par rapport aux prix agricoles sinscrivent certainement dans le cadre de ces considrations, et la faible dmocratisation du Sngal au cours des dernires dcennies devrait accrotre le poids des votes ruraux et des mnages agricoles. Cependant, lconomie politique de la politique agricole enseigne que le poids politique des groupes de pression ne sexplique pas simplement par le nombre des adhrents ces groupes, mais plutt par leur capacit capter lattention des politiciens et faire pression sur eux. On observe ici une relation inverse entre nombre de producteurs et protection agricole - ce sont les PED qui assurent le sous-financement du secteur agricole et les pays dvelopps qui y apportent le plus grand soutien. Les autres aspects de la politique commerciale ne sont pas moins dlicats aborder: les taxes limportation reprsentent 22 % du budget, dont 50 % du commerce agricole (Cadre Intgr 2003). Ainsi, ltat prsente un intrt budgtaire dans la taxation des importations. On peut dire galement que la ralisation des objectifs gnraux de dveloppement (cf. ci-
34
Les diffrentes thories conomiques et expriences pratiques quant la protection agricole ne plaident pas unanimement en faveur dune de ces options (cf. Chapitre 2). Institut Allemand de Dveloppement
68
dessus) est indirectement lie aux revenus douaniers, car ces revenus sont en principe destins aux dpenses.35 La politique commerciale se caractrise galement par le fait que les droits de douane levs crent des espaces rentiers et incitent ainsi davantage la corruption douanire (Chapitre 3.4). Certaines composantes de ltat patrimonial qui profitent de ces espaces se prononceront (tout du moins tacitement) contre louverture des marchs qui les priverait de revenus illgaux. Mis part les aspects de politique interne, la politique commerciale joue un rle important dans les affaires trangres. Deux considrations partiellement contradictoires se dgagent de la position adopte par le Sngal: Sagissant de lun des pays les plus urbaniss et industrialiss de lAfrique de lOuest, le Sngal affiche surtout des intrts dans des secteurs non-agricoles par rapport aux autres pays de la rgion, regroups dans lUEMOA et la CEDEAO (Chapitre 3.4). Il peut galement utiliser ces regroupements rgionaux sur la scne internationale, notamment dans le cadre de lOMC, afin de poursuivre ses intrts. Le Sngal pourrait dautre part devenir le porte-parole des intrts des pays de la sous-rgion concerne. Limportance rgionale du Sngal a notamment gagn en importance suite aux problmes politiques rencontrs par la Cte dIvoire ces dernires annes. Son importance en Afrique de lOuest est reconnue par dautres pays en voie de dveloppement, comme le Brsil, qui lui a demand de rejoindre le Groupe des 33 (G33) loccasion des ngociations organises Cancun. En cette qualit, il doit aussi prendre en compte les intrts des allis qui se rvlent davantage dordre agricole. La dfense de la protection agricole sexplique ainsi partiellement au travers de ces considrations gostratgiques (Chapitre 3.5).
35
Cette relation rsulte dun argumentaire populaire dirig contre les Accords de Partenariat conomique (APE) entre les pays ACP et lUnion europenne: la rduction des revenus douaniers empcherait les tats de poursuivre linvestissement et la lutte contre la pauvret (p.ex. ACP-EU JPA2004).
69
Brntrup et al.
4.2.6
Le Comit National des Ngociations Commerciales Internationales et son sous-comit du commerce des produits agricoles
Le Comit National des Ngociations Commerciales Internationales (CNNCI) offre une plate-forme de discussion et de prparation des positions destine aux intrts des diffrents acteurs par rapport la politique commerciale sngalaise. Ce comit a t mis en place au sein du Ministre charg du commerce dans le cadre des ngociations de lAccord sur lagriculture de lOMC; il regroupe les diffrentes institutions et acteurs intresss, et est prsid par le Ministre du Commerce en personne. Le rle du CNNCI est de:

contribuer la dfinition des objectifs des ngociations commerciales dans le cadre de lOMC; formuler et harmoniser les positions nationales en matire de ngociations commerciales multilatrales, rgionales et bilatrales; faciliter la gestion et la mise en uvre des accords commerciaux; suivre et superviser les travaux de la Confrence des Nations Unies sur le commerce et le dveloppement et ceux des autres instances traitant des questions commerciales; valuer priodiquement lapplication des accords ainsi que leur impact.
Paralllement, des sous-comits ont t tablis avec pour objectif fondamental de prparer et dlaborer les diffrentes positions et modalits dgages par le pays. Il convient ici de noter que le premier sous-comit tait celui du Commerce des Produits Agricoles , prsid par le Directeur de lAnalyse, de la Prvision et des Statistiques (DAPS) du Ministre de lAgriculture (Dine 2002). Le sous-comit reprend une initiative du directeur lui-mme, aux cts de deux autres experts dans le domaine du commerce international. Ce nest quaprs le succs de cette initiative individuelle que le CNNCI et les autres sous-comits ont t institus en 2001 et lgitims par un dcret prsidentiel.36 Pour chaque filire concerne, des sries de rencontres ont t conduites avec la participation de tous
36
Dcret n 1072 (2001); entretien avec E. Hazard (ENDA Diapol), 28.03.2005. Institut Allemand de Dveloppement
70
les acteurs directement ou indirectement impliqus dans les diffrentes filires, afin de mieux prendre en compte leurs proccupations. Le concept damnagement du CNNCI et de ses sous-comits est particulier en Afrique de lOuest et dgage un fort potentiel dans la formulation dune politique commerciale internationale cohrente. De mme, cette initiative pourrait faire fonction de modle pour les autres pays dAfrique subsaharienne.
4.2.7
Les ONG
Il est important de bien diffrencier les ONG nationales actives dans le secteur agricole des ONG internationales comme OXFAM et ENDA Tiers Monde. Les ONG nationales uvrant dans le monde rural assurent notamment des fonctions de soutien technique et institutionnel au niveau des communauts de base. Elles ont dvelopp des relations de partenariat avec les OP par le biais de mthodes et doutils participatifs de diagnostic, de programmation et de conseil agricole et rural. Outre les services de conseil agricole et rural proposs par ltat, elles constituent les principales structures exerant les fonctions de conseil et de soutien aux paysans (Rpublique du Sngal s.d.). Les ONG internationales, en revanche, aident le Sngal se positionner dans les ngociations sur le commerce international. Elles sont lorigine dtudes sur les enjeux politiques et agissent en tant quassistants techniques pour divers acteurs nationaux. Elles sinscrivent par ailleurs au sein de cadres de concertation, et notamment du sous-comit agricole (chapitre ci-dessus). Elles jouent donc un rle important dans la diversification des opinions relatives la politique commerciale internationale et le renforcement des capacits dans ce domaine, et constituent en outre des acteurs importants pour la mobilisation des populations (comme en atteste lexemple du Forum mondial social).
4.2.8
Les bailleurs de fonds
Les bailleurs de fonds jouent un rle considrable dans la formulation de la politique sngalaise et dans lappui apport par le gouvernement. Les
71
Brntrup et al.
PAS en sont lexemple le plus vident; le Document Stratgique de Rduction de la Pauvret (DSRP) insiste dailleurs fortement sur linfluence des bailleurs de fonds (Chap. 4.1). Des tables rondes sont rgulirement organises Dakar afin de coordonner les activits des bailleurs. On peut ainsi viter de voir se glisser dans les programmes dventuelles incohrences et doublons (Gning 2004). La position des bailleurs de fonds vis--vis des mesures de protection discutes au sein de lOMC nest gure homogne. La Banque mondiale et le Fonds montaire international acceptent une politique commerciale librale, toujours soutenue par le consensus de Washington des annes quatre-vingt, mais peut-tre plus prudente et en acceptant que le Sngal applique les instruments de protection de lUEMOA (TEC/TCI) mais de manire plus approprie. Dautres bailleurs affichent une position apparemment moins dtermine mais suivent gnralement les deux organisations de Bretton Woods.37
37
Entretien avec Cuzon (HUB) 12.04.2005 ; entretien avec B (CE) 31.03.2005. Cf. Dembele (2003), Banque Mondiale (2003a), ICTSD (2004b), cf. aussi Chapitres 3.4. et 4.1. Institut Allemand de Dveloppement
72
Partie II
tudes de cas au Sngal les filires riz et arachide/huiles vgtales
Les chapitres prcdents ont analys le cadre et les conditions dapplicabilit des produits spciaux et du mcanisme de sauvegarde spciale pour le Sngal, du point de vue de la politique commerciale et agricole. Les deux tudes de cas suivantes portant sur la filire riz et la filire arachide / huiles vgtales aspirent examiner plus profondment les arguments avancs en faveur ou lencontre dune protection limportation. Ces deux (classes de) produit(s) ont un impact capital sur la scurit alimentaire et la lutte contre la pauvret au Sngal. Chaque chapitre aborde dans un premier temps lhistorique et limportance de la filire pour lconomie sngalaise. On reprend ensuite la politique de protection, la structure de la filire, les contraintes et dfis les plus importants en sappuyant sur la littrature correspondante et les rsultats des entretiens, puis les enjeux dune protection de la filire sont discuts en conclusion.
5 5.1
La filire riz La structure du secteur rizicole Le riz dans lconomie sngalaise
5.1.1
Le riz est un produit traditionnel en Afrique de lOuest et au Sngal, mais la production tait auparavant faible, concentre dans le sud du pays et laliment tait plutt rserv aux jours de fte. Au cours des priodes coloniales et post-coloniales, le riz bris a t import dIndochine dans le but de promouvoir la production et dvelopper lexport dhuile darachide qui tait alors un lment stratgique central de lindustrialisation sngalaise (Chapitre 4.1). Les importations de riz et la dominance de larachide dans les exploitations ont entran le recul des cultures vivrires telles que le mil et le sorgho, en faveur du riz comme aliment de base. La demande en riz a augment plus rapidement que la croissance dmographique, dautant plus facilement que les habitudes alimentaires encourageaient la substitution du mil
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Brntrup et al.
par le riz, qui tait dj cultiv localement et recommand pour les repas de fte. Aujourdhui, le riz reprsente 34 % du volume de la consommation cralire sngalaise (PNUE 2004, 15), la consommation de riz dpasse les 72 kg/personne/an (annes 60: 55 kg/personne/an, 1995: 60 kg/ personne/an; Tardif-Douglin et al. 1998; Yamdieu 2003a). La production nationale moyenne ne reprsente que 180 000 t de paddy, soit 110 000 t de riz blanc, ce qui couvre 20 30 % de la demande intrieure (Guye 2004, 6). Depuis lindpendance en 1960 et jusqu 2004, la production rizicole a environ doubl (cf. Figure 1), tandis que les importations se sont multiplies par 8. Ces dernires ont connu une forte augmentation depuis les grandes rformes du milieu des annes 90 essentiellement, et le Sngal est devenu le plus grand importateur de brisure de riz sur le march international (PNUE 2004, 15).
Figure 1: volution de la production locale par rapport aux importations du riz (19612004), en tonnes
1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0 1961 1966
importations production locale
1971
1976
1981
1986
1991
1996
Source:
FAO (2004)
Les deux grandes zones de production rizicole sont la Casamance et la valle du fleuve Sngal (ci-aprs dsigne la valle ), dotes de systmes de production trs diffrents: tandis quen Casamance le riz est essentiellement cultiv par les femmes dans le cadre de systmes de production caractriss par la culture sous pluie extensive et un faible recours aux intrants externes, le systme de production rizicole dans la Valle est irrigu, intensif et souvent gr par des hommes. Les autres zones de production exploites par des systmes pluviaux, Fatick, Kaolack et Tambacoun-
74
2001
da, sont de moindre importance et le riz y est destin lautoconsommation (ISRA 2004, 4).38 La riziculture dans la valle du fleuve Sngal tant donn que la politique de protection directe concerne surtout la concurrence entre le riz local destin la commercialisation et le riz import, laccent est mis sur la production de la valle. Notons toutefois que le riz pluvial prsente probablement un potentiel suprieur, bien que moins intensif et moderne, mais plus rentable car moins exigeant en moyens de production (Dia et al. 1998; PNUE 2004). Sur le plan cologique, la valle est considre comme lune des zones les plus favorables au monde pour la production de riz. Jusqu la fin des annes 90, ltat et les bailleurs de fonds se sont engags dans cette rgion et particulirement dans les amnagements (cf. p.ex. KfW 1992). 39 Hirsch (1998) dplore le manque dorientation stratgique (place du riz dans la stratgie alimentaire, capacit hydraulique et cot de production raliste, production de subsistance ou commerciale, petits producteurs ou grands producteurs, crdit agricole), de cohrence et de coordination entre les units de ltat et les bailleurs de fonds. La valle du Sngal fournit, encore une fois, un exemple de ces erreurs (Hirsch 1998, 57). En raison des faiblesses multiples de la filire puis des rsultats dcourageants, la Banque mondiale, suivie des autres bailleurs, se sont retires de la valle. Elle reste cependant la principale zone de production rizicole et fournit en moyenne 65 % de la production nationale de riz paddy sur 34 % des superficies cultives en riz (Guye 2004, 16). Les rendements moyens de ce systme sont de 5,5 t/ha; environ 20 % de la production de la valle rali-
38
lexception du riz blanc, le riz fournit aussi des sous-produits qui prsentent une certaine valeur additionnelle. Il sagit de la paille de riz (25 FCFA/kg) destine lalimentation du btail, du son de riz (60 FCFA/kg) pour la volaille et le btail, des balles de riz (100 FCFA/sac) destines divers usages (charbon de biomasse, combustibles divers, etc.) (ONRS 2004, 5). Daprs des comptes dexploitation types, les deux derniers sont produits pendant la transformation et ne reprsentent cependant pas plus de 58 % de la valeur du riz blanc (Liagre 1997, 80). Plus de 60 % des fonds investis dans le secteur agricole ont t allous lirrigation, la rgion du fleuve absorbant une bonne partie du financement (Cadre Intgr 2003).
39
75
Brntrup et al.
sent mme un rendement de 8 10 t/ha grce lintroduction dun nouveau matriau vgtal et un meilleur respect des itinraires techniques. La majorit de la population de la valle est implique dans la production du riz irrigu. Le secteur rizicole joue, avec 89 % du revenu rgional agricole, un rle central dans cette zone (PNUE 2004, 62). Au del, la filire riz dgage un effet multiplicatif en amont et en aval: 10 FCFA entranent 100 FCFA de transactions conomiques40 en impliquant de nombreux autres acteurs de la filire en tant que prestataires de services, transformateurs, fournisseurs dintrants et commerants (Chapitre 5.1.3 ci-dessous).
5.1.2
Protection du riz et importations
Le niveau de protection du riz de tout type au Sngal est de 12,7 % (cf. Chapitre 3.4). On y trouve assez dacteurs qui estiment que la forte concurrence entre le riz import et le riz local est la base des problmes de la filire riz (PNUE 2004, 48), et quune protection est justifie et ncessaire. Afin dtablir si une protection tarifaire (additionnelle) constitue une mesure capable de dvelopper la filire riz, la partie suivante de ltude examinera la preuve historique des effets dune protection sur la production nationale ainsi que la situation de concurrence entre le riz local et le riz import. Le Sngal importe en moyenne 80 % de son riz (cf. Figure 1) lanne, pour un cot (en devises) de prs de 100 milliards FCFA (PNUE 2004, 15), soit environ 12 % des importations de marchandises et 40 % des produits alimentaires. La scurit alimentaire a ainsi eu tendance dpendre toujours davantage des conditions du march mondial, aux caractristiques spcifiques (cf. Encadr 4). La dpendance sest accentue par le fait que les devises ncessaires pour les importations sont rares et instables. Dans le cas du Sngal (et encore davantage pour dautres pays sub-sahariens), compte tenu du faible niveau de diversification des exportations, les revenus en devises dpendent fortement de certains produits et marchs internationaux, souvent des matires premires. Pour aggraver encore la situation, le statut du Sngal en tant que membre de lUEMOA lui impose dajuster le cours de change de
40
Entretien avec M. Sarr (SAED), 05.04.2005. Institut Allemand de Dveloppement
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sa monnaie uniquement en concertation avec les autres pays de lunion et la France (cf. Chapitre 4.1). Un dsquilibre du taux de change entrane de graves rpercussions sur la comptitivit des diffrents secteurs, y compris lagriculture, sur le taux dchange entre produits nationaux (agricoles) et internationaux, sur la disponibilit des devises et sur le pouvoir dachat (en monnaie locale) sur les diffrents marchs internationaux.41
Encadr 4: Caractristiques du march international du riz Le march international du riz prsente certaines caractristiques particulires. Figurant au troisime rang de la production de crales aprs le bl et le mas, le riz est toutefois peu commercialis lchelle internationale, reprsentant moins de 4 % de la production mondiale. Ainsi, la plupart du riz est consomm dans les pays o il est produit, et ltroitesse dun march le rend plus volatile. La production et le commerce de riz sont avant tout un phnomne asiatique: lAsie reprsente en effet prs de 90 % de la production, 70 % des exportations mondiales et plus de 50 % des importations. Le march rsiduel sen trouve encore davantage amoindri. Dautres facteurs agissent dans la mme direction: le riz est lun des produits agricoles les plus protgs (jusqu' 800 % de droits de douane), les subventions internes sont souvent extrmement hautes ; le march international du riz se dsagrge en de nombreux marchs partiels composs par les produits qui sont peine changeables (brisure et/ou riz de grain entier, odeur, collage, formes longues rondes, couleurs diffrentes, qualits organoleptiques) et qui montrent souvent aussi des constellations tout fait diffrentes en termes de politique commerciale. Le dveloppement futur en Chine, en particulier, soulve des incertitudes par rapport aux marchs du riz. Source: Wailes (2005)
En ce qui concerne les importations de riz au Sngal, elles se composent 95 % de riz bris et 100 % en provenance d'Asie. De 1995 2002, les importations de riz ont augment de prs de 63 %, passant de 435 500 tonnes 709 575 tonnes soit, en valeur, de 59 110 milliards de francs CFA. Le riz import provient principalement de Thalande, dInde et du Vietnam (cf. Tableau 4). Pour le riz bris, un TEC de 10 % est appliqu, les autres taxes slvent 2,7 %.
41
Considrant ces faits, la classification du Sngal dans la catgorie inscurit alimentaire avec vulnrabilit commerciale (Chapitre 2.1) parat plus que justifie.
77
Brntrup et al.
Tableau 4: Origine des importations de riz au Sngal (1996-2002, exprimes en tonnes) Anne 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Importation 627.247 452.076 535.272 658.078 501.658 632.253 709.575 Thalande 122.297 19 % 147.568 33 % 285.906 53 % 310.455 47 % 295.978 59 % 493.157 78 % 466.170 66 % Inde 325.577 52 % 128.212 28 % 113.591 21 % 173.222 26 % 144.250 20 % Vietnam 73.102 12 % 123.375 27 % 45.302 8% 123.325 19 % 185.613 37 % 82.193 13 % 62.405 9% Autre pays 106.271 11 % 52.921 12 % 90.473 17 % 51.076 8% 20.067 4% 56.903 9% 36.750 5%
Source: ONRS (2004)
Les importations, et plus particulirement la structure des importations, sont fortement lies aux grandes rformes du PAS (cf. Chapitre 4.1) et reprsentent mme un des leurs composantes centrales. Avant la libralisation, la Caisse de Prquation et de Stabilisation des Prix (CPSP) avait le monopole des importations depuis 1980 et veillait aussi bien la commercialisation qu la fixation des prix du riz import (Guye 2004). Cependant, la commercialisation du riz local tait assure par la SAED qui soccupait de la vente de riz blanc la CPSP. Le riz local tait vendu au mme prix que le riz import, et le gouvernement subventionnait lcart entre les cots de production et le prix la consommation au travers dun systme de prquation (Niang 2003, 15). Le systme de prquation constituait en moyenne une importante subvention au riz local, finance par les revenus des importations, et par consquent une taxation lgard des consommateurs ainsi quun crmage en faveur de ltat estim quelque 30 milliards de FCFA en 15 ans (Gaye 1997, 5). Cependant, et conformment lobjectif central du systme qui visait stabiliser les prix, certaines annes taient marques par des pertes
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considrables. Le manque de rserves financires, la mauvaise grance des institutions publiques et une tendance la dtrioration entre prix mondial et prix national (survaluation du FCFA, prix mondiaux en baisse) entranaient des crises successives accompagnes de rpercussions ngatives (paiement des producteurs de riz et darachide, systmes de crdit). Entre 1994 et 1996, deux vnements ont boulevers la filire du riz : la forte dvaluation du franc CFA et le dsengagement accentu de ltat, entam avec la NPA (cf. Chapitre 4.1). La dvaluation du FCFA en janvier 1994 devait rendre le riz local plus comptitif, ds lors que le prix du riz import avait augment de prs de 50 % (et mme davantage dans les 2-3 premires annes). Cependant, les cots des intrants relatifs la production rizicole avaient tant augment que les effets de la dvaluation ont t carts.42 La CPSP abandonnait par ailleurs ses fonctions de collecte, de dcorticage et de distribution du riz local (Liagre 1997, 9) et scartait en 1995 pour permettre une totale libralisation de la fixation des prix nationaux et de l'importation de riz. Selon la majorit des personnes interroges, la libralisation constituait (et constitue encore) un dfi majeur pour la production de la valle, surtout si lon met en vidence les faiblesses de la filire (cf. Chapitre 5.2). La vitesse des changements a reprsent un handicap particulier: la dvaluation a t opre soudainement, la phase de transition na dur que 18 mois au total mme si les ngociations du PASA se sont avres plus longues. On relve un nombre suffisant darguments en faveur dune protection limportation dans des situations similaires celle du Sngal au milieu des annes 90, et effectivement, deux mesures visaient protger les producteurs (cf. Encadr 5).
42
Entretien avec M. Sarr (SAED), 09.04.2005, entretien avec A. Guye (ASPRODEB), 04.03.2005. Voir aussi Chapitre 5.2 pour une apprciation des cots de production et de la comptitivit de la filire riz aprs la dvaluation.
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Encadr 5: Deux tentatives de protection du riz local pendant la libralisation La premire loi n 95-26 de 1995 visait protger le march local par un prlvement variable sur le riz bris, mais elle na jamais t applique. La taxe rencontrait des difficults pratiques dans la fixation dune valeur de rfrence reprsentative. Le mcanisme tait bas sur la cotation du riz tha A1 Spcial comme prix de rfrence, alors que les varits dautres provenances ntaient pas soumises cette cotation, mais les importateurs ont finalement trouv des stocks de riz indien trs bas prix.43 Aprs rvision, la deuxime loi n 96-35 fut adopte: le riz bris tait tax selon la valeur CAF relle des produits imports. Un mcanisme de fourchette de prix compris entre 120 000 et 153 000 FCFA/t appliquait un prlvement sur le prix CAF de chaque stock selon un barme prvu par la loi. Pour les valeurs CAF infrieures ou gales 120 000 FCFA/t, le taux de taxation tait de 30 %. Le seuil de 0 % augmentait partir de 153 000 FCFA/t. Cette loi posait deux problmes pratiques: premirement, les importateurs contournaient la loi en important davantage que le seuil prescrit. Le riz tait import au-dessus de 153 000 FCFA/t avec des fausses dclarations de douanes. Aprs, il tait vendu moins cher sur le march (au prix qui ne constituait pas la valeur de limportation). (Entretien avec A. Guye). En second lieu, la taxation variable ne pouvait pas tre intgre au systme informatis de dclaration de douane et les douaniers devaient ainsi traiter la taxe variable manuellement. Sources: Hirsch (1996); Liagre (1999); SAED (2001)
Ces deux tentatives ont chou de manire quasi totale. Deux groupes de facteurs se sont dessins les difficults dordre technique / administratif et les difficults dordre politique (cf. Encadr 5). Les problmes dordre administratif et technique semblent surmontables si la volont politique dimposer la loi prvaut; mais cest justement cela qui fait dfaut : plusieurs personnes interroges ont dclar percevoir un manque de volont politique taxer les importations de riz et augmenter les prix. La littrature de lpoque soutient cette impression: Liagre (1997) remarque que sa lenteur de raction [de ltat] pour mettre en place la seconde loi de protection du riz local laisse penser quun certain nombre
43
En 1996, le march sngalais tait inond par le riz indien alors constitu par le stock de trs mauvaise qualit de larme indienne, entranant ainsi une forte baisse du prix du riz. Entretien avec S. Sarr (CIRIZ), 25.02.05. Institut Allemand de Dveloppement
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dintrts sont passs avant ceux de la rgion du delta . Tardif-Douglin et al. (1998, 57) mentionnent que des pressions politiques intrieures visant maintenir le niveau bas des prix () ont t exprimes en plusieurs occasions par des importateurs de riz qui ont dclar leur intention de ne pas importer plutt que de payer le prlvement . Hirsch (1998, 35) se montre plus explicite en dclarant que la taxe variable constitue un chec total qui traduit, en outre, une absence de volont politique forte de la faire appliquer . Le Ministre des Finances navait prvu aucune recette pour cette taxe (pensant quelle ne serait pas applique).44 Cependant, les rformes ont aussi entran des effets positifs : la filire riz a beaucoup volu en termes de productivit et de qualit. Elle a contribu faire voluer le comportement des producteurs ainsi quune structure considrablement inefficace. Il convient dailleurs de noter que la production moyenne na pas diminu, mais bien au contraire elle a connu une augmentation consquente au cours des dernires annes (Figure 1). Elle est peut-tre toutefois devenue moins stable (si ce constat nest pas un artfact statistique). Lirrgularit des premires annes suivant la dvaluation sexplique par le sentiment dincertitude et les vides organisationnels. Il est clair que la rorganisation de la filire nest pas encore acheve, les rsidus des anciennes structures sont encore prsents et lon fait face aux nouveaux problmes lis la libralisation dune filire (cf. Chapitre 5.2). Les expriences acquises au travers des tentatives de protection ne contestent aucunement la ncessit des mesures de protection, mais elles laissent planer des doutes quant la volont (ou la capacit) politique de les accorder. Ces expriences sont incontournables si lon souhaite aborder les possibilits de protection tarifaire des denres alimentaires au Sngal; elles seront reprises au Chapitre 5.3. Mais comme la protection de la filire riz reprsente surtout un enjeu politique, lorganisation de la filire riz sera approfondie dans un premier temps, en prsentant les acteurs les plus importants qui dterminent cet enjeu.
44 Hirsch (1998) donne un aperu de plusieurs autres pays de lUEMOA qui, dans des circonstances diffrentes, ont aussi chou dans la protection de leurs filires riz (1998).
81
Brntrup et al.
5.1.3
Lorganisation de la filire riz
Les intrts des acteurs lgard dune protection tarifaire sont trs divergents, ainsi que nous lavons dj expos dans les grandes lignes au Chapitre 4.2. Concernant la filire riz, la Figure 2 dtaille les principaux types dacteurs. Ces acteurs sont regroups en organisations diffrents niveaux et degrs. Au niveau national, tous se retrouvent au sein du Comit Interprofessionnel du Riz (CIRIZ). Figure 2: La structure de la filire riz dans la valle du fleuve Sngal
Exploitations familiales objectif commercial prdominant
Production
Entreprises rizicoles objectif commercial
Exploitations familiales objectif alimentaire prdominant
Exploitations familiales objectif alimentaire
Collecte
Commerants privs
Riziers
Producteurs
Transformation
Riziers
Mini rizeries
Dcortiqueuses artisanales
Pileuses
Commercialisation
Grossistes
Dtaillants dans les boutiques
Dtaillants ltalage
Importateurs Bana-banas Consommateurs
Source: schma selon Guye (2004)
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Les producteurs On distingue les groupes dexploitations rizicoles selon les objectifs principaux des exploitants lgard de la satisfaction des besoins craliers et montaires (Niang 2004). On peut les caractriser comme suit (SAED 2001, 7):
L'entreprise rizicole objectif commercial dgage une marge brute permettant tout au plus d'amortir l'investissement initial ou le remboursement du prt correspondant (exploitation de 15 ha et 4,2 t/ha en moyenne); L'exploitation familiale objectif commercial prdomine sur une parcelle (5 ha) de grand primtre. Elle permet datteindre tant bien que mal son double objectif alimentaire et montaire avec un rendement moyen de 4,5 t/ha; L'exploitation familiale objectif alimentaire prioritaire, sur grand primtre. Elle permet de couvrir les besoins de la consommation familiale en crales (1,1 ha et 5,7 t/ha); L'exploitation familiale objectif strictement alimentaire, situe sur un primtre villageois. Elle ne couvre quun tiers des besoins craliers de la famille. La taille moyenne des parcelles est de 0,4 ha, avec un rendement moyen de 4 t/ha.
Les exploitants commerciaux font majoritairement tat dun niveau dducation suprieur, parmi eux se trouvent des anciens fonctionnaires des organisations rizicoles. Par rapport aux autres riziculteurs, les producteurs de la valle sont davantage organiss en OP et constituent par consquent une certaine force de lobbying. Les transformateurs Les transformateurs se subdivisent en dcortiqueuses artisanales et rizeries les riziers grent des units industrielles et semi-industrielles (Guye 2004, 26). La part annuelle du riz paddy transform dans les rizeries et mini-rizeries reprsente seulement 25 % de la production totale de la rgion, bien que les capacits dpassent largement ce chiffre avec environ 120 000 t/an. Consquence de leur faible taux dutilisation, le nombre des rizeries en activit et le taux de fonctionnement des rizeries existantes est en forte diminution depuis les rformes (SAED 2001).
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Environ 80 % de la production nationale est transforme par des dcortiqueuses artisanales,45 qui ont une capacit de transformation globale estime 150 000 tonnes (PNUE 2004, 53). Les rendements obtenus par les dcortiqueuses villageoises varient entre 55 et 65 % selon la qualit et la varit du riz paddy, soit un rsultat mauvais mdiocre. Le succs de cette catgorie de transformateurs nest pas seulement imputable leur performance, beaucoup dentre eux ont t tablis par lintermdiaire dune aide au dveloppement mal coordonne, lorigine de surcapacits et dune concurrence dloyale (Hirsch 1998). Les commerants Les commerants se distinguent selon les catgories suivantes (Guye 2004, 27):
Les grossistes: ils sapprovisionnent en riz local directement auprs des riziers ou des producteurs et transforment leur paddy via les dcortiqueuses artisanales. Leurs clients sont les boutiquiers des quartiers et ceux installs dans les marchs; Les dtaillants dans les boutiques : ils se ravitaillent gnralement auprs des grossistes et quelquefois directement auprs des producteurs qui viennent leur proposer le produit des prix plus comptitifs que ceux pratiqus par les grossistes; Les dtaillants ltalage : ce sont des commerants qui ne vendent que du riz et ont la particularit de tamiser le riz bris tout venant pour le sparer en plusieurs calibres homognes quils coulent des prix diffrencis; Les bana-banas : ce sont des commerants du secteur informel dont lactivit principale est la collecte des produits dans les zones de production pour les acheminer vers les zones de consommation. Ils rglent leurs transactions au comptant, ce qui leur confre un atout majeur par rapport aux riziers.
Les commerants bnficient de marges de 4 7 % sur le prix de dtail. Les marges des importateurs apparaissent comme particulirement variables (PNUE 2004, 57).
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Entretien avec Ndiaye (SAED / Nianga), 09.04.2005. Institut Allemand de Dveloppement
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Les commerants de riz sont reprsents au sein de lUnion Nationale des Commerants et Industriels du Sngal (UNACOIS, cf. ci-dessous). Les importateurs Depuis la libralisation, le nombre dimportateurs est pass de 43 en 1996 cinq ou six en 2000. Les quatre plus importants comptabilisaient 63 % du volume total (PNUE 2004, 73); ils nont pas lintention de sinvestir dans la production rizicole et ne sengagent pas dans la commercialisation de riz local (PNUE 2004, 46). Cette concentration cre une possibilit dentente parmi les importateurs pour imposer des prix sur le march, bien que cela vienne contredire la critique selon laquelle les importateurs feraient pression sur les producteurs en vue dune baisse des prix (voir ci-dessus). LUnion Nationale des Commerants et Industriels du Sngal (UNACOIS) LUNACOIS regroupe des acteurs assez diffrents de la vie conomique. Elle a vu le jour en 1989 et regroupe, selon les statistiques disponibles, quelque 150 000 membres, dont la majorit volue dans le commerce et le secteur informel. Mais on y retrouve galement de grands acteurs conomiques. LUNACOIS a jou son rle dans la libralisation de la filire riz : Lorganisation nest pas peu fire davoir cass le monopole sur le riz en 1994, lutt pour la libralisation totale des importations des produits de consommation courante (Orange s.d.). LUNACOIS importait aussi du riz. la fin des annes 90, elle a t divise en deux units rivales, affaiblissant largement son poids politique et conomique. Les consommateurs Ainsi que cela a dj t dcrit au Chapitre 4.1, le riz est devenu un aliment de base au Sngal. La consommation urbaine varie entre 60-80 kg/personne/an, tandis que la population rurale consomme 65 kg/personne/an (Yamdjeu 2003a, 1). Cela correspond 54 % des crales consommes en milieu urbain et 24 % en milieu rural (PNUE 2004, 15). La cl de ces changements dans les habitudes alimentaires repose sur la
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politique coloniale, ces changements stant nouveau nettement intensifis au cours de ces dernires annes (cf. Chapitre 4.1). Le pass a laiss son empreinte non seulement sur la quantit, mais aussi sur la qualit du riz consomm. Les consommateurs sngalais ont dvelopp une prfrence pour les brisures de riz. Le repas national46 est prpar base de ces brisures qui, dans leurs pays dorigine, sont considres comme de moindre qualit, voir comme des dchets. Compte tenu de ce statut daliment consomm en masse, le prix du riz est, selon plusieurs observateurs, un facteur social et politique:
Au niveau actuel de dpendance extrieure du pays, tout renchrissement durable ou mme momentan du prix des brisures importes serait une source potentielle dinstabilit sociale au Sngal (Yamdieu 2003b).47
5.2
Les principaux dfis de la filire riz
Si une protection tarifaire de la filire riz est justifiable et accepte, elle est troitement lie la question de savoir si la production nationale prsente un potentiel afin de remplacer le riz import et de se montrer comptitive. Concernant la premire partie de la question, on saccorde dire que le potentiel de la production de riz nest pas encore puis: les planifications initiales dans le cadre des grands barrages du fleuve Sngal prvoyaient une surface amnageable de 240 000 ha, suffisant pour couvrir les besoins internes et exporter (KfW 1992), sans aborder le potentiel de la Casamance au sud. Les raisons la non ralisation ventuelle de ces plans (mise part la concurrence sur le march mondial) sont multiples. Suite aux rsultats de nos entretiens, les principaux problmes mis en relief sont rsums dans le Tableau 5.
46 47
On prpare le Thiboudienne en cuisinant le poisson, le riz et les lgumes la vapeur. Le riz est cens absorber une quantit maximale dhuile et de jus. Cette dclaration contredit dans une certaine mesure nos entretiens (voir ce sujet linterprtation de ces positions au Chapitre 4.2.3) Institut Allemand de Dveloppement
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Tableau 5: Problmes identifis par des acteurs de la filire riz Acteurs Problmes principaux Commercialisation et coulement (ventes et marketing) Manque de liquidits, systme de crdit Qualit de la transformation Concurrence du riz import Forte puissance conomique et politique des importateurs Organisation de la filire Commercialisation Manque de liquidits des producteurs Accs au crdit de commercialisation Organisation de la filire quipements vtustes
Producteurs
Transformateurs
Commerants
Systme de crdit Organisation de la filire Commercialisation Stockage Commercialisation et marketing (disponibilit et rgularit de lapprovisionnement en riz local) Manque de moyens Organisation de la filire Modernisation des quipements des services de prestataires
CNCAS
Organisations publiques et parapubliques
Source: enqutes propres
Les principaux problmes identifis par nos interlocuteurs, les rendements ou plus gnralement les cots de production et donc la comptitivit du riz local, la commercialisation, le systme de crdit et lorganisation de la filire, seront discuts ci-aprs. La comptitivit du riz selon la matrice danalyse des politiques En dpit de la dvaluation du FCFA, dont on attendait une hausse pour la comptitivit du riz national, la filire riz a rencontr de srieux problmes
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pour se maintenir sur le march national (cf. Chapitre 5.1.2). Hormis les problmes organisationnels que lon abordera ultrieurement, des doutes ont plan sur la comptitivit de la filire. De rcents calculs montrent que la comptitivit a t atteinte dans la valle, avec un coefficient de Cots en Ressources Intrieures48 de 0,67 (PNUE 2004, 87).49 Ainsi, la filire riz de la valle apparat comme comptitive, malgr les cots levs de production, notamment les frais lis lirrigation et aux services de production tels que les travaux du sol et de rcolte. Ces calculs dpendent toutefois de plusieurs hypothses lorigine dimportantes marges dincertitude incluant le produit comparable sur le march mondial (riz bris ou entier), le traitement des cots damnagement qui sont souvent trs chers sur le plan historique et particulirement lorsquils sont tablis par ltat (Liagre 1997), ainsi que la conversion des frais des services locaux en cots conomiques. Ainsi par exemple, si 65 % du riz national est valoris par le riz entier import la place de brisures (hypothse sense), le coefficient volue de plus de 20 %, et si les cots dinvestissement sont considrs comme amortis, le coefficient volue de 100 % ou plus. Linclusion des frais damnagement vise apprcier la comptitivit des nouveaux primtres; sans cette inclusion, les structures existantes apparatraient au premier plan. Par consquent, plutt que de sappuyer sur ces rsultats thoriques, il convient de sattarder davantage sur les facteurs qui affaiblissent la filire riz. Commercialisation, qualit et prix du riz national Lun des principaux problmes de la filire riz, mentionn surtout par les producteurs, concerne le complexe commercialisation, qualit et prix. Les trois facteurs sont troitement lis et il est impossible de les sparer, tout du moins si lon ne conduit pas dtudes approfondies ce sujet.
48 49
Le coefficient exprime lutilisation des ressources nationales pour produire une unit du produit en question. Un nombre infrieur 1 indique un avantage comparatif. Tel ntait pas le cas dans les annes prcdentes, avec par exemple pour 1996/97 un coefficient compris entre 1,3 et 1,9 pour divers systmes de production de riz de la valle (Tardif-Douglin 1998, 56). Institut Allemand de Dveloppement
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Lcart de prix traduit gnralement linfriorit du riz local. Dans les rgions o les deux types de riz sont prsents en milieu urbain, St. Louis, le riz bris import bnficie presque toujours dun avantage de prix, entre 5 et 40 FCFA/kg (Nippon Koei 2005, 4-15). Cette diffrence peut tre interprte comme une prime prfrentielle pour le riz bris de triage homogne, et de bonne qualit (cf. Chapitre 5.1.2),50 mais dautres explications ont galement t avances. Un facteur forte influence sur le prix peu lev du riz local serait la qualit mdiocre, principalement le riz de lUnion destin au remboursement du crdit de campagne ne se vend pas, ou se vend mal, car son prix nest pas comptitif, compte tenu dune qualit qui laisse beaucoup dsirer (SAED 2002, voir ci-dessous). Ce concept de qualit inclut (autre que la brisure, cf. ci-dessus) des lments comme lhumidit, le degr dhomognit de couleur et de taille, la propret, etc. Ces problmes rsultent entre autres de la transformation et de la commercialisation peu structures, de linexprience des acteurs et de linsuffisance des quipements (cf. Chapitre 5.1.3). Ainsi par exemple en raison du manque de trieuses, le riz local transform par les dcortiqueuses artisanales reste mlang, entranant une cuisson ingale. Il est vident galement que la mauvaise rputation du riz local remonte encore la priode de la CPSP (cf. Chapitre 5.1).51 Beaucoup estiment que le riz local manque de disponibilit et de rgularit sur les marchs des consommateurs, lexception de la zone de production (valle et St. Louis). Selon cette analyse, le manque de commercialisation structure et de prsence permanente serait lorigine de la pnurie des demandes et donc du prix faible du riz local (Inter-Rseaux 2003, 16). En revanche, la distance par rapport aux grands centres de consommation, notamment Dakar, et les frais de transport ne peuvent pas expliquer labsence du riz local sur ces marchs les cots de commercialisation vers les grandes villes du Sngal sont minimes (3 % du prix du riz hors usine, SAED 2002).
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Entretien avec A. Guye (ASPRODEB), 04.03.2005. Entretiens avec plusieurs interlocuteurs.
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Au cours des dernires annes, plusieurs efforts ont t entrepris pour amliorer la qualit et la commercialisation du riz local.52 Les produits de niche de haute qualit ont permis de raliser des progrs, mais il reste beaucoup accomplir. Notons que le riz est un produit hautement diffrenci et que la logique dadaptation aux exigences du march nest pas encore suffisamment enracine chez la majeure partie des producteurs, tout du moins dans les discours et propositions politiques (Inter-rseaux 2003). Le systme de crdit Le systme de crdit, li aux problmes de commercialisation, constitue une autre contrainte souvent voque en tant que problme de la filire. Les producteurs, qui bnficient dune dure de crdit de seulement 9 mois, nont pas assez de temps pour produire et vendre le paddy. Globalement, la dure de prparation du sol, la priode de production, la rcolte et le battage ncessitent sept huit mois (de juillet dcembre);53 il ne reste donc plus quun mois pour transformer et vendre le paddy. Les producteurs narrivent pas couler la totalit leur rcolte, ou alors des prix drisoires. Ils ncessitent en outre des moyens financiers court terme pour payer la main duvre ou pour les besoins de leur trsorerie. Le schma du systme de vente tabli afin de rpondre cette situation est le suivant: les producteurs rpartissent leur rcolte de paddy en trois parties,

le premier tiers (35 %) est prvu pour lautoconsommation, le deuxime tiers (30 %) pour le remboursement du crdit, et un dernier tiers (35 %) pour la commercialisation.54
Les producteurs coulent sur le march parallle la partie destine la commercialisation, immdiatement aprs la rcolte et pour un prix brad avoisinant les 55-60 FCFA (60 % du prix quelques mois plus tard). Le riz destin au remboursement du crdit est livr aux Unions de Producteurs selon un prix hypothtique, dfini par rapport au prix import. Il est
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Entretien avec Seck (ASCOSEN), 04.03.2005. Entretien avec S. Sarr (CIRIZ), 25.02.2005. Entretien avec D. Diao (ASESCAW), 30.03.2005. Institut Allemand de Dveloppement
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donc suffisamment haut (90-100 FCFA) et concurrence le prix brad . Le producteur se concurrence alors soi-mme en essayant de vendre le mme riz deux diffrents prix. (Entretien avec D. Diao, ASESCAW). La qualit est par ailleurs souvent mdiocre. Alternativement, les producteurs spculent en attendant le mois de juin o le prix est cens augmenter, mais il est trop tard alors pour rembourser le crdit.55 Par consquent, le riz destin au remboursement des crdits se vend difficilement et entrane des invendus, des crdits non rembourss et un handicap financier caus aux Unions et la CNCAS. Cela freine la dynamique de la filire toute entire qui dpend, plus encore que dautres produits, de linvestissement en capital. Sans une sparation nette des circuits bancaires et commerciaux, ce problme parat difficilement surmontable. La CNCAS est la seule banque agricole, et dautres formes de financement sont encore rares il semblerait que de nouveaux systmes de microcrdit fonctionnement relativement bien, mais leur volume est loin dtre suffisant.56 Organisation de la filire riz La mauvaise gestion politique et institutionnelle de la filire riz reprsente une contrainte plus gnrale de la filire qui a t cite par les personnes interroges et qui se rpercute sur les diffrents problmes dordre technique, conomique et financier. Compte tenu des multiples interactions entre les diffrents acteurs, des marchs et des flux dinformations imparfaits, de la ncessit dune cohrence entre acteurs privs et tatiques (cf. Chapitre 5.1), il est ncessaire dinstaurer une meilleure concertation entre acteurs et une meilleure coordination des interventions. On percevait en principe ce problme relativement tt. Linterprofession CIRIZ qui regroupe tous les acteurs leur a pour lessentiel permis de comprendre quil tait ncessaire dorganiser leur filire. Le CIRIZ est n sous limpulsion de ltat par lintermdiaire de la SAED, conscutivement au recul de la place et du rle de l'tat dans ce secteur. Ce comit a t conu pour permettre une prise en compte concerte des problmes de la filire riz au Sngal.
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Entretien avec G. Ndong (CNCAS), 07.04.2005. Entretien avec D. Diao (ASESCAW), 30.03.2005.
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Le CIRIZ est une association but non lucratif dont le sige est bas Saint-Louis. L'assemble gnrale est forme par les reprsentants des collges dont la dsignation se fait par lettre au prsident du conseil d'administration. Le conseil d'administration est compos de 23 membres dont 12 reprsentants des producteurs, 3 reprsentants des institutions publiques et 1 reprsentant de chacun des autres collges. (Broutin 2005).
La composition du conseil dadministration rvle un premier problme: la reprsentation des membres nest pas quitable. Les producteurs dominent au sein de cette structure et il va de soi que leurs intrts simposent aux intrts des autres membres.57 Dautres problmes mergent du fonctionnement inefficient de lorganisation: les runions se tiennent de manire irrgulire, elles sont souvent repousses sans quune nouvelle date soit fixe, le travail se fait sur la base du volontariat.58 Comme dans beaucoup dautres structures, le manque de ressources financires et humaines se manifeste fortement. La ncessit de re-dynamiser le CIRIZ est voque maintes reprises (p.ex. Gaye 2003), ce quont confirm la plupart des personnes interroges au cours de la phase de recherche dans le pays. Il semble en effet que le CIRIZ soit peu actif actuellement (ou en tout cas, son action travers les mdias et les publications est peu visible) et quil ny ait pas encore eu de rformes, mais il a tout de mme t reprsent lors de latelier national de concertation sur la politique agricole de la Communaut conomique de lAfrique de lOuest (ECOWAP) en novembre 2004 (CEDEAO 2004).
5.3
Critres pour une protection particulire de la filire riz
Les chapitres prcdents ont montr limportance du riz dans lconomie et dans la socit sngalaise, ils ont prsent les problmes internes de la filire riz, ainsi que la protection dont elle a bnfici et bnficie actuellement. Cette section discutera des arguments en faveur et lencontre dune protection tarifaire particulire.
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Entretien avec A. Fall, 07.04.2005. Entretien avec UNACOIS/St. Louis, 08.04.2005; entretien avec UNIS/Ross Bethio, 06.04.2005. Institut Allemand de Dveloppement
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Les arguments en faveur dune protection du riz dpassant le tarif actuel de 12,7 % rsident surtout dans la forte dpendance du Sngal par rapport au riz import, dont la disponibilit nest pas toujours garantie. Nombre de Sngalais, dont le gouvernement, souhaitent une rduction de la dpendance au riz import. Ajoutons en outre que le riz est une source de revenus et de scurit alimentaire importante pour la population rurale. Les deux lignes darguments rejoignent le raisonnement en faveur des PS (cf. Chapitre 3.1). Ainsi, si lon poursuit cet argumentaire, le Sngal devrait tablir une politique stimulante et cohrente afin daugmenter sa production de riz. Mais une protection limportation du riz pourrait-elle sinscrire dans le cadre dune telle politique? Intrts et positions sngalaises envers la protection Beaucoup de Sngalais se prononcent en faveur dune protection du riz local. Bien entendu, parmi les producteurs et une large part des petits transformateurs, les demandes de protection sont unanimes, mme si la conception et les arguments lappui ne sont pas toujours trs diffrencis.59 Les avis divergent cependant lgard dun mcanisme concret. On remarque souvent que les mcanismes de protection concrets ne sont pas connus et sont parfois confondus avec les subventions. Pour des raisons techniques et juridiques, les options concrtes proposes ne sont pas toujours applicables (cf. Encadr 6), ce qui laisse supposer un manque dinformation. Les demandes de protection parviennent frquemment accompagnes dautres demandes dintervention de ltat, concernant p.ex. les semences, les intrants, le crdit et la commercialisation. En revanche, la concurrence du riz import nest pas le problme principal des transformateurs les plus importants rencontrs. Pour eux, la vente du riz transform ne pose aucun problme, ils prouvent davantage de difficults satisfaire la demande.60 Mais la situation peut se rvler diffrente pour dautres transformateurs, principalement des coopratives qui luttent
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Entretien avec Seck (Comit de Gestion Grand Digue) et Dcortiqueur Artisanal Ross Bethio, 06.04.2005; Unions Paysannes du Bas Delta (Pont Gendarme et Debi Tiguet), 07.04.2005 Entretien avec M. Ndiaye (Delta Lingure) et Rizerie Mbaye Fall, 06.04.05
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contre les effets de la commercialisation du riz de lUnion (Chapitre 5.2). Malgr son rle pass dans la libralisation de la filire riz et son inclinaison envers un libre march en gnral, certaines personnes au sein de lUNACOIS se prononcent en faveur dun appui au riz local.61 Elles
Encadr 6: Options de protection du riz voques lors des entretiens Pour apprcier en dtails les effets dune protection sur une filire et ses acteurs, il convient didentifier les mcanismes qui sont applicables selon les conditions cadres existantes (cf. Chapitre 3.5) ou bien demander modifier ces conditions. Sous cet angle, on a relev certaines propositions douteuses voques plusieurs reprises par diffrentes personnes interroges: 1. Une application de la TCI sur le riz import; 2. Une application des quotas pour les importateurs de riz; 3. Une application des normes et standards de qualit pour bloquer le riz import. Concernant le point 1: beaucoup de personnes interroges aimeraient voir appliquer la TCI. Mais la difficult du calcul des cots intrieurs de production (qui sexplique dj par la grande diversit des systmes de production, cf. Chapitre 5.2) a empch lapplication de la TCI par le pass. Une adaptation de cette taxe serait possible, mais une rforme exigerait trs probablement la conformit avec les rgles de lOMC, ce qui exclurait la TCI sous forme de mesure de protection permanente (cf. Chapitre 3.5). Concernant le point 2: lapplication des quotas est impossible en raison des contraintes juridiques lies laffiliation du Sngal lOMC qui interdit cette mesure (cf. Chapitre 2.2). Concernant le point 3: le but des normes de qualit est de protger les consommateurs; les appliquer sous forme de mesure de protection pour la filire dtourne leur usage. Par ailleurs, le riz bris pose certainement moins de problmes de sant que certains types de riz local. Instrumentaliser les standards des fins conomiques particulires entranera leur discrdit long terme. Au vu de ces diffrents mcanismes de protection, il semble que llvation du TEC soit le seul mcanisme en mesure daccorder une protection long terme pour la filire riz (cf. Chapitre 3.6). Source: recherche propre
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Entretien avec M. B (UNACOIS Kaolack), 11.03.2005. En effet, la date de la dernire rdaction, lUNACOIS sest runie et a propos un effort national afin de stimuler
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considrent la concurrence du riz import comme suffisamment forte et les besoins alimentaires du Sngal comme suffisamment importants pour justifier une protection, mme celle-ci ne suffirait pas elle seule pour rsoudre tous les problmes de la filire (cf. Chapitre 5.2). Les organisations de consommateurs se prononcent galement en faveur dun appui la filire riz et dune protection, bien que leur position relle lgard de mesures concrtes puisse tre diffrente (cf. Chapitre 4.2.3). Nombre dexperts de la filire riz au sein des organisations gouvernementales, non gouvernementales et de recherche, comme p.ex. la SAED, lISRA ou Oxfam, se montrent galement en faveur dune protection.62 Dans le cadre de cette tude, la seule position clairement tablie lencontre dune protection de la filire riz tait adopte par la Banque Mondiale.63 Vont tre considrs les effets hypothtiques dune augmentation permanente du type TEC en tant que forme de protection la plus raliste (voir Encadr 6) de la filire riz. Effets potentiels dune protection Le prix du riz local La logique de protection tarifaire prcise que le renchrissement des produits imports augmente le prix des produits locaux concurrentiels. En effet, limpact dune protection sur le prix dun produit donn dpend de quatre conditions: les marges des importateurs et leur capacit les maintenir ou les imposer, lexistence et ltendue de la contrebande, la substitution du riz et llasticit de la production locale. Les deux premires conditions dterminent le prix du produit import, les deux dernires affectent le prix du produit local. Ces conditions seront ensuite examines afin dapprcier si effectivement la protection de la filire riz augmenterait le prix du riz local:
la production nationale de riz, considrant qu'une rticence de ses producteurs exporter rend alatoire toute consommation de riz au Sngal (Orange 2007). 62 63 Entretien avec L. Ndiaye (Oxfam), 07.03.2005; M. Sarr (SAED), 05.04.2005; C. Fall (ISRA), 07.04.2005 Entretien avec A. Tour (Banque Mondiale), 21.04.2005
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Les marges des importateurs de riz au Sngal sont assez faibles (Guye 2004, 40), ils ne peuvent donc pas supporter longtemps les cots additionnels dun tarif et les rpercutent ainsi sur les consommateurs. Le prix du riz import augmente. On peut aussi envisager que les prix pays aux exportateurs asiatiques diminuent, car ces revenus issus de produits dchets ne contribuent que faiblement la rentabilit de la production de riz dans ces pays. La fixation des prix savre donc flexible. Mais la hausse des prix en gnral dpend aussi de lobligation ou non des importateurs payer la taxe, et par consquent de lefficacit de ladministration douanire. Les options de contournement ou de corruption des douanes rsultent en une augmentation du prix infrieure la valeur calcule. Ltendue de cet effet dpend des quotesparts officielles et clandestines, ainsi que des cots de transaction supplmentaires. Il semble que lefficacit de la douane Sngalaise soit faible (cf. Chapitre 3.4), comme en attestent les tentatives de protection inities dans les annes 90 (cf. Chapitre 5.1.2). Louverture plus efficace des marchs rgionaux dans les annes venir permettra de se protger encore plus efficacement contre les importations illgales. Si, en dpit des restrictions ci-dessus, le prix du riz import sen trouve effectivement affect, il va influencer la dcision dachat du consommateur. On note deux effets probables, le second tant conforme au but souhait par ltat: les consommateurs acceptent le nouveau prix et maintiennent leurs habitudes de consommation, ou ils remplacent le riz import par dautres produits, prfrablement par le riz local. La comparaison et la discussion sur les relations entre riz local et riz import (cf. Chapitre 5.2) semblent indiquer que la substitution du riz import par le riz local est loin dtre parfaite. Il convient en outre de considrer une autre piste de substitution, savoir le retour aux autres crales, et notamment le mil (cf. Chapitre 4.1).64 Enfin, en supposant que le riz import est remplac par du riz local, la demande en riz local augmente et entrane par l-mme une hausse du prix. Le niveau de hausse du prix dune demande additionnelle don-
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M. Guye du journal sngalais Le Quotidien est davis que les consommateurs urbains pourraient accepter une hausse de prix de 25 FCFA/kg de riz import sans changer dhabitude alimentaire tandis que les consommateurs ruraux passeraient du mil au riz. (Entretien avec Guye, 13.04.2005) Institut Allemand de Dveloppement
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ne dpendra de llasticit de la production par rapport au prix: plus loffre est rigide, moins la production et par consquent le nouveau prix dquilibre est flexible. Dans le cas du Sngal, cette lasticit est probablement assez rduite (voir ci-dessous). En rsum, on peut estimer quune augmentation de la protection du riz dordre restreint (infrieure 20 %) nentranera pas un effet de substitution intense auprs de la population urbaine, tandis que la population rurale se tournera plus rapidement vers le riz local et le mil, qui est le produit le plus disponible et le mieux accept. Seuls des tarifs plus levs provoqueraient une substitution massive dans les centres urbains. On value ainsi un transfert plutt faible de la protection sur le prix du riz local. Productivit et production La capacit de la production locale de riz assurer la relve un prix abordable dpend de llasticit de loffre par rapport au prix, et donc des capacits et potentialits de production. On peut spculer sur ces capacits en se basant sur les catgories suivantes (cf. Chapitre 5.1.3):
Dans le sud du Sngal, la production rizicole nobit pas des mcanismes doffre simples car la production est principalement destine lautoconsommation. La production est comptitive, mais une extension et une intensification substantielle ncessitent des modifications profondes des systmes de production et de commercialisation. Trs peu defforts ont t entrepris dans ce sens. La production de riz irrigu nest plus une industrie naissante qui ncessite une protection substantielle pour atteindre des conomies dchelle. La priode post-libralisation a connu une nette amlioration de la comptitivit du riz local (cf. Chapitre 5.2). Au niveau des exploitations agricoles individuelles, la capacit des zones de riz irrigu rpondre aux signaux de prix dpend des systmes de production et des moyens de production - la terre, les moyens de production flexibles, la main duvre, laccs au crdit, et leurs capacits de gestion. Ce sont surtout les grands producteurs qui profiteront de la protection, mais compte tenu des problmes structurels de la filire, notamment le crdit agricole, ceux-ci seront galement confronts dimportantes contraintes. Les producteurs petits et moyens ncessitent davantage de mesures complmentaires afin que leur production soit en mesure de rpondre de manire consquente une hausse des prix.
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Cependant, les structures inefficientes dans lorganisation dune filire semblent toujours reprsenter les obstacles les plus importants une mise lchelle. tant donn le cot lev de lamnagement, il nest toujours pas prvu dexploiter les nouvelles terres sous irrigation, hormis en prsence de signaux de prix substantiels et/ou de subventions linvestissement. On assisterait une raction intermdiaire si la hausse des prix tait suffisante pour inciter produire le riz pendant la saison sche, entrave par des rendements plus modestes. Le mil pourrait aussi profiter de la protection du riz. Cependant, les capacits des producteurs de mil sont encore plus limites que celles des petits producteurs rizicoles, car la technologie, les systmes dapprovisionnement en intrants et le risque de production et donc dendettement sont plus levs dans ces systmes de production pluviale et sur des terres dgrades. Il sagit souvent galement de producteurs darachide (cf. Chapitre 6). On peut douter des effets positifs dune hausse de la production de riz sur le dveloppement dautres types de culture dans les systmes dirrigation. linverse, la diversification souhaitable pourrait tre retarde si le riz permet dviter les efforts qui sy rattachent.
En somme, la capacit rpondre une hausse modeste du prix du riz semble mdiocre dans le cas des contraintes actuelles. Les mesures complmentaires, principalement le crdit agricole et lorganisation de la filire, sont la cl dune augmentation de la production de riz local. Une protection du riz risque de freiner les rformes structurelles et la diversification. Des efforts et des investissements trs importants seraient ncessaires pour une forte augmentation de la production qui garantirait au pays lautosuffisance alimentaire. Comme vous pourrez le constater dans la suite du document, la marge de manuvre pour la protection de la filire reste toutefois limite. Les effets sur la pauvret Les effets consolids dune protection de la filire riz sur le dveloppement rural et la lutte contre la pauvret, travers une ventuelle hausse des prix et une augmentation de la production, ne sont a priori pas vidents, en raison de leur caractre divergent, parfois contradictoire (cf. Chapitre 2.1), sur les diffrentes couches socio-conomiques. Compte tenu des informations limites dont nous disposions, il tait impossible de procder une
98
analyse quantitative dans le cadre de ce projet de recherche. Cependant, les grandes lignes apparaissent clairement comme suit:
Les prix levs du riz favorisent fortement un petit groupe de producteurs dots de moyens de production et daccs au crdit. Un autre groupe beaucoup plus important en nombre, mais toujours limit aux primtres irrigus, essentiellement dans la valle, en profite de manire restreinte. Dans les cas o des appuis additionnels et des rformes institutionnelles pourraient tre mis en place selon une logique de march, les effets sur la production et les revenus pour ce groupe seraient certainement substantiels. Les producteurs de riz de subsistance et de mil ne profitent en revanche que trs lgrement de la vente en petites quantits, du fait des contraintes absolues en matire daugmentation de la production. Ces derniers peuvent par ailleurs en profiter en fournissant de la main duvre salarie aux grandes exploitations. Outre les producteurs agricoles, la longue chane des acteurs conomiques en amont et en aval de la production profite dune hausse de la production de riz local. En revanche, les prix plus levs touchent ngativement une grande partie des consommateurs urbains mais aussi ruraux, car le riz est devenu un aliment de base dpassant largement les zones rizicoles. Le nombre de ces mnages est nettement plus lev que celui des producteurs de riz orientation commerciale. Instaurer un prix substantiellement plus lev pour le premier aliment de base local par rapport au prix mondial nuirait la comptitivit des autres industries du pays, et notamment celles recourant fortement la main duvre non qualifie, au travers de salaires plus levs ncessaires pour renouveler la main duvre.
Les effets dune protection du riz sur la pauvret paraissent en somme controverss. Des gains substantiels sont concentrs sur un groupe dexploitations relativement limit. Les effets de distribution dpassent la simple dichotomie urbain-rural, car lachat de riz en tant qualiment de base sest dj fortement tabli en milieu rural. Cette analyse ne considre toutefois pas une prcarit du prix du riz import, et plus long terme le Sngal se devra soit de fortement diversifier ses sources de revenus en devises ainsi que les revenus des mnages, soit de tenter daugmenter la production alimentaire. Mais la protection ne peut jouer quun rle secondaire dans de telles circonstances, les efforts doivent se concentrer sur lamlioration de lefficience des technologies et des marchs. 99
Brntrup et al.
Considrations politiques Comme dcrit prcdemment (cf. Chapitre 5.1.3), une hausse substantielle du prix du riz au travers dune protection nest pas imposable politiquement dans un pays comme le Sngal, qui est fortement urbanis et o le riz sest enracin dans les habitudes alimentaires des vastes couches de la population. Dans le contexte sngalais tout du moins, la population urbaine (tudiants, petits cadres, ouvriers, pauvres urbains) joue un rle essentiel pour la stabilit politique. Il nest pas envisageable daugmenter sous une impulsion politique le prix plus que minime du riz, un appui direct est plus ais sur le plan politique. Considrations internationales Aux enjeux nationaux dune politique de protection discuts ci-dessus et placs au centre de cette tude, sajoutent des enjeux internationaux. Ainsi, dans le cadre de lintgration rgionale, une protection rgionale des importations de riz des zones plus comptitives (p.ex. le Mali) aurait un effet positif pour les pays voisins. Une telle politique de solidarit prsente certes des limites, mais lintgration rgionale prendra certainement la voie dune approche quilibre entre les pays, avec des systmes de protection qui respectent les sensibilits et les potentiels divers. Les dommages causs aux pays exportateurs, surtout aux PED asiatiques, seraient limits dans le cas du riz bris, qui ne constitue quune infime partie de la valeur de la production et de lexportation rizicole.
5.4
Conclusions
Un dbat approfondi sur les caractristiques de la filire riz au Sngal a permis de montrer quune politique de protection entrane des effets complexes, parfois contradictoires et souvent incertains. On relve certes de bons arguments en faveur dun appui la production locale, notamment la grande vulnrabilit de la scurit alimentaire du Sngal par rapport aux importations, les risques conscutifs pour la stabilit sociale et les cots levs des importations en dpit dun potentiel de production indniable. Dans ce contexte, on peut comprendre que soit sollicite une protection tarifaire plus leve, mais il convient galement de considrer les effets ngatifs.
100
On argumente en premier lieu que la substitution du riz import par du riz local (et du mil en milieu rural) conscutivement une augmentation des droits de douane ne serait pas parfaite car les produits ont des caractristiques diffrents par rapport aux prfrences nutritionnelles des sngalais; la hausse des prix locaux sen trouverait donc mitige. On relve ensuite toute une srie de problmes internes qui freinent la comptitivit et laugmentation de la production rizicole. On se demande si une protection est en mesure de stimuler la production de manire substantielle. Il semble plus urgent et plus important de rsoudre ces problmes internes que dtablir une protection contre la concurrence internationale : augmentation des rendements, orientation par rapport au march et qualit conforme aux besoins des consommateurs, commercialisation, crdit, organisation de la filire, etc., de manire cible, efficace et sans revenir aux approches dirigistes adoptes auparavant. Car en effet, durant la priode de protection, la filire tait trs peu performante et ce nest qu lissue de la libralisation et de la dvaluation que certains systmes de production sont parvenus devenir comptitifs, et ce en raison des efforts des acteurs de la filire. Les effets dune protection du riz sur la pauvret ne sont pas vidents non plus: les producteurs de riz y gagnent, et principalement les grands producteurs. On peut rduire cet cart en amliorant les contraintes cites. La grande masse de petits producteurs de subsistance ne profitera gure de cette protection. Et les consommateurs urbains ainsi quune grande partie des mnages ruraux y perdront si le prix de leur aliment de base augmente; ces effets affecteront proportionnellement davantage de mnages pauvres que de mnages aiss. Il est vident que la marge de manuvre politique pour augmenter le prix du riz est limite en raison de limportance du riz dans la consommation alimentaire, surtout en ville. Le prix du riz est un prix politique. Par ailleurs, les expriences acquises au travers des deux lois portant sur la protection du riz local ont montr que le puissant lobby des importateurs et la capacit de la douane mettre en application une protection complexe constituent des obstacles. Certaines raisons macro-conomiques plaident galement lencontre dune protection substantielle. Lapplicabilit de ces mesures est en outre limite par les contraintes juridiques internationales (cf. Chapitre 3).
101
Brntrup et al.
La mise en uvre de stratgies cohrentes en vue damliorer la production alimentaire au Sngal, surtout pour les petits exploitants, demeure nanmoins une ncessit. Dans le cas du riz, dautres mesures sont probablement plus conseilles en termes dapplicabilit, defficacit et defficience quune forte protection tarifaire supplmentaire.
6 6.1
La filire arachide et huiles vgtales La structure de la filire Larachide et les huiles vgtales dans lconomie sngalaise
6.1.1
Aujourdhui encore, aprs un fort dclin de limportance de larachide (cf. Chapitre 4), celle-ci continue de jouer un rle cl dans lconomie sngalaise et ce pour trois raisons (cf. Casswell 1984; Freud et al. 1997; Gaye 1998): il sagit premirement de la source de revenu principale pour une grande partie de la population rurale. En second lieu, les produits arachidiers sinscrivent parmi les aliments de base des Sngalais. Et enfin, la filire joue un rle important dans la conjoncture conomique du pays, dans le cadre des activits du secteur formel tant que du secteur informel. Les exportations de produits arachidiers comptent parmi les quatre premiers produits exports du Sngal et reprsentent donc une importante source de devises. Le dveloppement de la filire a un impact considrable sur la lutte contre la pauvret au Sngal, qui se concentre en milieu rural (Gouvernement du Sngal 2003, 2). Environ deux tiers des pauvres vivent en milieu rural (cf. Chapitre 4.1) o plus de 50 % des revenus proviennent de larachide (Rpublique du Sngal 2003c, 2). La zone de production principale se situe dans le bassin arachidier au centre du pays. Outre les producteurs, beaucoup dautres Sngalais tirent leurs revenus de la filire, sous forme demplois formels dans la transformation industrielle, dans la commercialisation et le stockage, la trituration artisanale ou la vente des cacahutes grilles. La production annuelle est irrgulire, ce qui pose de graves problmes de planification. Entre 1990 et 2003, la production annuelle variait
102
entre 500 000 t et 1 000 000 t, avec des rcoltes consquentes dans les annes 1999 2001 (cf. Figure 3). Ces fluctuations ne permettent pas de garantir lapprovisionnement des huileries, le maintien des stocks de semences et la quantit ncessaire lautoconsommation pendant des campagnes de basses rcoltes. Ainsi, le rle de larachide dans la constitution du revenu des paysans est instable: la part de larachide dans les revenus des mnages ruraux variait entre 6 % en moyenne dans les annes 1993-99 et 17 % en 2001. Au cours de la campagne fructueuse de 2001, larachide seule contribuait pour 1,4 % la croissance totale de lconomie sngalaise qui tait alors de 6 %. Au vu de ces annes de rcoltes records, il est difficile de maintenir, conformment aux tendances observes jusqu la fin des annes 1990, que le rle de larachide dans lconomie sngalaise a fortement diminu (ADE 2002, 79).65 Cependant, en raison de la dgradation des surfaces de production et de la dpendance lgard dune pluviomtrie favorable, larachide ne saurait tre considre comme une source de revenus garantie pour le monde rural.
Figure 3: Production darachide et importations dhuiles vgtales (19612005), exprimes en tonnes
200.000
1.600.000 1.400.000 1.200.000
arachide en coque huiles vgtales
180.000 160.000 140.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 120.000
arachide
800.000 600.000 400.000 200.000 0

19 61 19 64 19 67 19 70 19 73 19 76 19 79 19 82 19 85 19 88 19 91 19 94 19 97 20 00 20 03
Source: FAO (2007)
65
Voir ce sujet Freud et al. (1997) pour des indications plus dtailles.
huiles
1.000.000
103
Brntrup et al.
Contrairement aux ides reues, larachide est une culture vivrire, ce qui signifie quelle na pas seulement une valeur montaire pour les paysans, mais elle sert aussi de nourriture et dintrant pour dautres activits conomiques. La transformation de larachide cre en fait de nombreux sousproduits prsentant des dbouchs diffrents (schma prsent au Tableau 6). Les diffrents produits et dbouchs se distinguent en de multiples sous-filires parfois concurrentielles, parfois complmentaires (cf. Chapitre 6.1.3).
Tableau 6: Les sous-produits de larachide et leur commercialisation Sous-produit Dbouch Vente march informel Vente march et autoconsommation formel Exportation
Huile Arachide de bouche Tourteau Semences Pte darachide Coque Fane
Source: prsentation propre
Pour mieux apprcier limportance des diffrents dbouchs, les sources officielles estiment la collecte darachide dhuilerie de la SONACOS environ 60 % de la production totale annuelle et les ventes dans les circuits parallles et lautoconsommation autour de 30 % et 10 % respectivement sur une moyenne de 15 ans (Rpublique du Sngal 2003a, 3). Afin dtablir une stratgie de dveloppement de la filire, il est indispensable de tenir compte des liens entre les sous-filires de mme que des relations entre larachide et dautres secteurs. Ainsi par exemple le niveau de production de larachide a un impact direct sur llevage travers la quantit disponible en tourteau et fane, qui sont utiliss comme aliments pour btail. Cet aspect est important pour la comparaison de la rentabilit de larachide par rapport aux cultures alternatives. Selon plusieurs obser-
104
vateurs, la multiplicit des sous-produits constitue un argument trs puissant en faveur de la production darachide.66 Limportance de larachide pour lconomie sngalaise favorise les arguments en faveur de son soutien gnral, dautant plus que dans les dcennies prcdant 1970 environ, cette culture a financ une bonne partie du dveloppement du pays (cf. Chapitre 4.1.2). Les personnes interroges pour tous les segments de ltude dfendaient certains soutiens spcifiques de ltat dont jouit traditionnellement larachide. Pourtant, la situation de la filire arachide et plus gnralement des rgions arachidires est mdiocre (voir ci-dessus et Chapitre 4.1). Plusieurs rformes ont dj t entreprises et davantage devraient encore tre lances. Par consquent, concernant le choix des mesures de soutien appropries aux besoins de la filire, il semble ncessaire danalyser soigneusement lesdites mesures afin dapprcier les effets de chacune. Dans le cadre de cette tude, on se demande si une protection limportation constitue une mesure approprie pour la filire arachide. La premire phase de rponse cette question consiste observer la situation de concurrence avec les importations et le rgime douanier appliqu dans le secteur.
6.1.2
Protection et importations dans le secteur des huiles vgtales
Dans la filire arachide, la situation de concurrence avec les importations est plus complexe que dans la filire riz. Quelques produits, comme la pte darachide, un aliment de base au Sngal, ne sont pas concurrencs par les importations. Dans le cas de larachide de bouche, une bonne partie des produits de qualit suprieure est exporte. Les tourteaux de fabrication industrielle sont galement en grande partie exports, les importations daliments pour btail ne jouent pas encore un grand rle et sont plutt complmentaires que concurrentielles. Ces produits ne ncessitent bien videmment aucune protection douanire. La seule sous-filire qui soit effectivement concurrence par des importations est larachide dhuilerie, la sous-filire dominante en termes de valeur et de quantit. La situation devient ici plus complexe car une grande
66
Entretien avec Matar Gaye 22.02.2005; Cadre Intgr (2003, 15-16).
105
Brntrup et al.
partie de lhuile darachide produite au Sngal est destine lexportation et ne vient pas, de prime abord, concurrencer directement les huiles vgtales importes en volumes considrables. En tudiant la situation plus en dtails, on saperoit que cette non-concurrence rsulte dinterventions massives de ltat (voir ci-dessous), sans lesquelles elle serait probablement nettement plus intense. Cette structure dans le cadre de laquelle le Sngal exporte son huile darachide et consomme des huiles vgtales importes est le rsultat dun long pass de domination de la filire arachide par ltat (cf. Chapitre 4.1), et notamment par la Socit Nationale de Commercialisation des Olagineux du Sngal (SONACOS). Cette entreprise parapublique qui, depuis 1976, a successivement hrit dune bonne partie des activits arachidires des grandes organisations de dveloppement agricole intgres des annes 60 et qui jouit notamment dun quasi-monopole sur la filire dexportation dhuile darachide, a eu une grande influence sur les divers sous-secteurs. On ne sait pas si cette influence a suivi une stratgie long terme ou si elle a obi des besoins et dcisions ad hoc. Quil y ait eu stratgie ou non, ses oprations lui ont permis de faire voluer les habitudes de consommation de la population sngalaise. Auparavant, lhuile darachide tait la principale huile consomme au Sngal, mais cest en raction une augmentation des prix sur le march international et face des risques de sous-approvisionnement des raffineries que la grance de lentreprise a dcid de dvelopper le raffinage dhuiles importes pour le march local.67 Cette dcision a permis dapprovisionner le march local en huiles vgtales moins chres, de rduire la consommation locale darachide, daugmenter le volume darachides livres aux usines et de stabiliser la production dhuiles en diversifiant les produits de base. Les revenus de la transformation des huiles vgtales brutes, gonfls par une politique commerciale qui visait assurer des marges confortables aux raffineries (voir ci-dessous), taient (en principe) destins stabiliser voire augmenter le prix dachat de larachide auprs des producteurs. En 2003, les huiles vgtales reprsentaient 3 % des importations totales du Sngal. Les importations dhuile de soja tant brute que raffine avaient une valeur de 55 millions US$ et arrivaient au sixime rang des produits imports selon la classification du Code SH quatre chiffres. Lhuile de
67 Entretien avec M. Diop (SENARH), 29.03.2005 Institut Allemand de Dveloppement
106
soja, provenant essentiellement dAmrique du Sud, reprsente 75 % des huiles importes. Il sagit majoritairement dhuile brute raffine par la SONACOS en vue dtre vendue sur le march local. Les huiles vgtales importes au Sngal prtes la consommation sont surtout lhuile de palme en provenance de Malaisie et de Cte dIvoire (cf. Tableau 7). La politique commerciale a accord son soutien la SONACOS, les huiles vgtales raffines taient parmi les produits les plus protgs du pays (OMC 2003a). La structure de la protection douanire des huiles fait lobjet dune escalade des tarifs lapplication du TEC, de 10 % sur les huiles brutes et 20 % sur les huiles raffines. Les droits de douane et autres
Tableau 7: Les importations dhuiles vgtales du Sngal en 2003 Importations (1.000 US$) Part dans les importations totales totales dhuiles vgta(%) les (%) * 67,8 16,7 2,1 0,5
Description Huile de soja brute Huile de palme raffine Huile de soja raffine
TEC (%)
Origine (%)
49.713 12.209
10 20
5.327
7,3
0,2
20
Brsil (76), Argentine (12), Portugal (9) Cte d'Ivoire (77), Malaisie (12), Togo (5) Allemagne (38), Brsil (37), Argentine (19), France (3)
* Les huiles vgtales correspondent aux chapitres HS 1507-1514 et 1518
Source: COMTRADE (2004)
taxes sont applicables aux huiles raffines en provenance des pays nonmembres de lUEMOA (Rpublique du Sngal 2003a, 7):

le TEC au taux de 20 %; la Redevance Statistique (RS) de 1 %; le Prlvement Communautaire de Solidarit (PCS) de 1 %; le prlvement au profit du Conseil sngalais des Chargeurs (COSEC) de 0,20 %; 107
Brntrup et al.
le prlvement communautaire prvu pour la CEDEAO de 0,5 %; la TVA au taux de 18 %. la Taxe Spcifique (TS) sur les corps gras, au taux de 15 %,68 et la Taxe Conjoncturelle lImportation (TCI) au taux de 10 %, valable pendant une priode de six mois.
Par ailleurs, deux autres taxes ont t introduites en dcembre 2002:

Cette dernire sappliquait effectivement en tant que protection permanente, mme si sa lgitimit par rapport aux rgles de lOMC tait douteuse (cf. Chapitre 3.3). Au total, leffet des droits et taxes de porte augmente le prix de lhuile vgtale raffine de 82,9 %. (OMC 2003a, 67). Comme voqu au Chapitre 3, les deux dernires taxes ont t suspendues en 2004. Outre la politique commerciale, dautres mcanismes protgent la sousfilire formelle huile darachide. Ainsi, la transformation et la commercialisation de larachide ainsi que le commerce international via les circuits informels sont officiellement interdits. petite chelle, ces activits continuent dexister, principalement dans la rgion de Touba (capitale de la confrrie mouride, voir Encadr 3), mais on relve certains obstacles pour la filire locale dhuile. Une campagne a dailleurs t lance contre lutilisation de lhuile darachide artisanale en raison de sa forte teneur en aflatoxine (cf. Chapitre 6.2). Par consquent, les questions mises en relief par rapport la filire arachide / huiles vgtales dans le cadre de la prsente tude sont les suivantes: pourquoi les huiles vgtales ont-elles fait lobjet dune protection gnralement basse des produits alimentaires, et quelles leons peut-on en tirer? La protection de la filire a-t-elle contribu son dveloppement global et quels sont les acteurs de cette mme filire qui en ont bnfici ? Quels effets peut-on attendre de la suppression de la TCI et de la TS pour la filire et aurait-elle besoin de nouvelles formes de protection? Quelles formes de protection seraient applicables dans le cadre des accords de commerce internationaux auxquels appartient le Sngal?
68
La taxe spcifique tait applicable toutes les huiles lexception des huiles darachide et des huiles mlanges contenant au moins 60 % dhuile darachide. Institut Allemand de Dveloppement
108
Pour rpondre ces questions, il convient de mieux comprendre les enjeux de la filire, notamment les acteurs et leurs intrts, les pouvoirs et les relations qui se sont dvelopps dans le temps. La structure de la filire sera donc prsente dans la partie suivante de ltude.
6.1.3
Organisation de la filire arachide / huiles vgtales
La Figure 4 prsente lorganisation des acteurs impliqus dans la filire huiles vgtales. Laccent est mis sur la concurrence entre les huiles vgtales importes et lhuile darachide, les autres sous-filires de larachide ne sont pas incluses dans le graphique. La commercialisation vers les usines La suppression de la SONAGRAINES fait galement partie des rformes du gouvernement pour amliorer lefficacit de la gestion de la filire. Ds lors, les producteurs ont le choix de commercialiser larachide sur le circuit officiel carreau-usine, de le vendre la NOVASEN, aux autres huileries prives ou sur le march informel. Le systme carreau-usine autorise tout oprateur conomique qui remplit les conditions convenues acheter les graines des producteurs et les revendre la SONACOS. Il a remplac lancien systme de commercialisation gr par la SONAGRAINES, qui appartenait la SONACOS et tait responsable de la collecte de larachide et de lacheminement la SONACOS jusqu 2001. En effet, la dissolution de la SONAGRAINES a introduit un changement important dans lenvironnement des acteurs et le fonctionnement de la commercialisation en offrant aux acteurs privs, commerants comme OP, de simpliquer et de tirer davantage profit de la vente de larachide (Sagne 2002, 29-31). lorigine cependant, le dsordre qui rgnait dans lorganisation de la commercialisation, des crdits et du paiement a entran pour beaucoup de paysans des mventes et des pertes de revenus considrables, saccompagnant de consquences nfastes (protestations des producteurs, perte de confiance, absence de livraisons au cours des annes conscutives, pnurie de semences, etc.). Pour permettre aux OP de raliser ce potentiel, il convient de satisfaire certaines conditions qui posent encore problme, ainsi par exemple un accs scuris au crdit ou lamlioration de la gestion et de la logistique.
109
Brntrup et al.
Figure 4:
Structure de la filire arachide / huiles vgtales au Sngal

Producteurs
Production
Organisations de producteurs:
CCPA
SAPCA / EGAS
UNCAS
Commercialisation primaire
Systme carreau-usine Oprateurs privs stockeurs Transformateurs
arachide dhuilerie
Transformation
SONACOS
NOVASEN
Autres transformateurs industriels
Transformateurs artisanaux
huile darachide
Dbouchs
March international
March local
March parallle huile vgtales
Membres du CNIA
SENARH
SONACOS
Importeurs des huiles raffines
Source: prsentation propre
La privatisation de la SONACOS La privatisation de la SONACOS, une tape dcisive, est en cours de ralisation. Entreprise parapublique la position monopolistique, la SONACOS tait lacteur central de la filire depuis 30 ans (Cadre Intgr 2003, 15). Aprs deux tentatives infructueuses en 1995 et 1996, le gouvernement a finalement pu satisfaire une exigence cl des bailleurs de fonds en attribuant lentreprise au consortium Advens en dcembre 2004, qui regroupe des investisseurs nationaux comme internationaux. Le preneur de la SONACOS devait accepter de maintenir une responsabilit envers la filire arachide mentionne dans le contrat de privatisation. Au terme de cette recherche, les modalits finales relatives aux futures obligations de la SONACOS navaient pas encore t convenues, mais lattribution tait subordonne deux conditions: la SONACOS devait rester active dans la filire arachide et ne pas se concentrer uniquement sur les activits de raffinage des huiles importes. Les questions laisses en
110
suspens concernent la compensation pour la suppression de la taxe spcifique, le mcanisme de fixation des prix, le rle du CNIA et lobligation pour lancienne socit monopolistique dacqurir lensemble de loffre qui lui tait faite. Selon un employ de la SONACOS, une entreprise prive qui remplit une mission de service publique devrait tre rmunre par ltat pour sa prestation de service social.69 Ltat a cd 10 % des actions aux acteurs de la filire et 5 % au personnel de la SONACOS. Les producteurs tout comme les travailleurs de la socit se plaignent de ne pas tre suffisamment informs et consults dans le cadre du processus de privatisation.70 En dpit de ces changements importants dans lorganisation de la filire arachide, il convient de constater quelle rencontre toujours des contraintes majeures dans les domaines conomiques, organisationnels et politiques; ces contraintes seront abordes et discutes au chapitre suivant. LEncadr 7 tmoigne de la persistance des problmes rencontrs par la filire mme 2 ans aprs la privatisation de la SONACOS.
69 70
Entretien avec M. Ndoye (SONACOS), 14.04.2005 Entretien avec les Prsidents des conseils ruraux de Ndibel et Keba Fall, 09.03.2005 et autres; articles parus dans des journaux sngalais sur le thme de la privatisation.
111
Brntrup et al.
Encadr 7: La filire arachide / huiles vgtales aprs la privatisation de la SONACOS Jusqu la rdaction finale de ce rapport, les conditions cadres de la filire arachide nont connu aucune volution, au contraire il semblerait que la privatisation de la SONACOS ait accentu les problmes, comme lindique cet extrait tir dun blog paru rcemment dans le journal Le Monde (2007): Au niveau financier, ltat na rien gagn dans la vente de la SONACOS. Il a mme perdu dans lopration, car il a peru, pour linstant, 5 milliards de FCFA et a dbours 13,68 milliards de FCFA (9,18 milliards de FCFA pour soutenir le prix dachat aux producteurs et 4 milliards de FCFA comme contribution au plan social mis sur pied par le repreneur). Au niveau conomique, la filire vit une situation dincertitude plusieurs niveaux: - aucun signe de stimulation du dveloppement de larachide nest constat, alors que le repreneur sy tait engag; - les paysans rencontrent dnormes difficults pour obtenir des semences en quantit et en qualit suffisantes et pour couler leur production; - les ventes extrieures voluent de manire peu dynamique. La reprise de la collecte de graines en 2004/05, obtenue avant larrive du repreneur (228.000 tonnes sur une production estime 572.000 tonnes), a principalement gnr une augmentation des stocks au niveau de la socit; - la SONACOS rencontre une forte concurrence sur le march intrieur de lhuile, conscutivement la libralisation des importations, et elle a du faire appel ltat pour la mise en place dune nouvelle protection tarifaire; - la restructuration de lentreprise (plan social) tarde se faire; - le dialogue est totalement bloqu entre la SONACOS et les producteurs. Source: Moubarak (2007)
112
6.2
Les dfis principaux de la filire arachide / huiles vgtales
Afin de mieux comprendre les enjeux des mesures de protection pour la filire arachide et huiles vgtales, il est ncessaire de connatre les contraintes auxquelles la filire est confronte. Selon le gouvernement sngalais, les problmes principaux de la filire sont des contraintes naturelles et structurelles. Il constate dans la Lettre de Politique de Dveloppement de la Filire Arachide (LPD) que
La baisse tendancielle de la production darachide rsulte principalement des perturbations climatiques, de la dgradation des sols, des dficiences dans l'approvisionnement en intrants, particulirement en semences, de l'absence de renouvellement et d'entretien du parc de matriel, de linsuffisance de lappui/conseil aux producteurs et de laccs au crdit. (Rpublique du Sngal 2003a, 3).
La littrature disponible sur le sujet ainsi que les entretiens mens ont servi de base la systmatisation des problmes principaux de la filire. Le Tableau 8 reprend les problmes le plus souvent cits par les trois groupes dinterlocuteurs.
Tableau 8: Problmes identifis par des acteurs de la filire arachide / huiles vgtales Acteurs Problmes principaux Paysans ou reprsentants des organisations paysannes Fonctionnement de la commercialisation et problmes dcoulement Politique de semences Manque de diversification Problmes de qualit sur le march parallle (aflatoxine) Subventions insuffisantes de ltat: manque de crdits, intrants, aide technique Contraintes naturelles: accs leau, accessibilit du village Concurrence des huiles importes Fonctionnement de la commercialisation Politique des semences Mcanisme de fixation des prix au producteur
Commerants et transformateurs industriels Chercheurs et experts
Concurrence des huiles importes Mcanisme de fixation des prix au producteur Problmes de qualit sur le march parallle (aflatoxine)
Source: enqutes propres
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Brntrup et al.
Le mcanisme de fixation des prix Le mcanisme de fixation des prix administr par le CNIA constitue lun des problmes cls du systme en vigueur. En fonction de la personne interroge, les perceptions varient entre un abandon complet ou une modification de ce systme, qui est venu se substituer lancien systme de prquation en 1995. Actuellement, le CNIA fixe un prix au producteur au travers de ngociations annuelles, tenues entre mars et mai et par consquent avant que les paysans ne dcident de semer. cette fin, il applique un calcul entre le prix de revient de huileries et lvolution du prix sur les trois annes prcdentes, afin dobtenir le prix au producteur pour la campagne en vue. Ltat a fix un prix minimum de 120 FCFA, faisant office de seuil de sauvegarde. Un fonds de stabilisation gr par le CNIA et soutenu par la Commission europenne (CE) est destin combler un cart ventuel entre le prix minimum et le prix du march.71 Ce fonds permet ltat de financer la diffrence entre le prix au producteur fix par le CNIA (p.ex. 150 FCFA en 2003), qui est en gnral infrieur aux cours mondiaux, et le prix pay par la SONACOS (p.ex. 120 FCFA en 2003). Le gouvernement admet que la complexit du mcanisme de dtermination du prix garanti rend le systme globalement peu efficace ; il na pu prvenir une grave crise financire de la filire en 2001 et a conduit une strilisation des ressources mises sa disposition les autres annes (Rpublique du Sngal 2003a, 7). Tandis que les producteurs jugent le prix au producteur trop bas,72 les industriels ne souhaitent pas supporter ce cot sans que ltat paie la diffrence existant entre prix au producteur et prix du march.73 On doute que le CNIA dispose de moyens permettant de calculer le prix de faon approprie; le prix risque par consquent dtre dconnect du march et de ne pas respecter les variations de qualit.74
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Avant la suppression de la TS, ce fonds salimentait via les prlvements sur les huiles raffines importes. Entretien avec les Prsidents des conseils ruraux de Ndibel et Keba Fall, 09.03.2005. Entretiens avec les responsables de la SONACOS, 10.03.2005; M. Fall (NOVASEN), 9.03.2005; Moustapha Sene, 11.03.2005. Entretiens avec Amadou Ba (CE), 31.03.2005 et Matar Gaye, 22.02.2005. Institut Allemand de Dveloppement
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Un autre aspect problmatique concernant ce fonds rside dans lutilisation qui en est faite des fins dtournes: aprs le scandale des bons de paiement en 2003 (suite la liquidation de la SONAGRAINES (cf. Chapitre 6.1), les producteurs se voyaient remettre par les Oprateurs Privs Stockeurs (OPS) des bons de caisse en change de leur production) les moyens du fonds destins aux producteurs sont rests aux mains de la SONACOS et des OPS.75 La libralisation de la fixation des prix constitue un engagement du gouvernement sngalais inscrit dans la LPD, mais aucun nouveau mcanisme nest prvu.76 Il est clair cependant que la subvention du prix de larachide ou sa substitution par un autre mcanisme de stabilisation des revenus est un facteur politique formidable et dimportance primordiale pour toute la population dans le bassin arachidier. La politique commerciale autour des huiles vgtales a permis de crer des recettes rentires pour la SONACOS afin de financer la subvention, mais la rduction de cette protection diffrencie et la privatisation de la SONACOS posent le problme de la recherche de fonds ncessaires pour poursuivre les subventions, si celles-ci sont souhaites. Problmes organisationnels, incluant linterprofession La filire connat galement dautres problmes politiques et organisationnels. On relve notamment les plaintes de nombreuses personnes interroges pour ce qui concerne la commercialisation. Un des problmes rcurrent concerne les conflits rguliers entre les producteurs et la SONACOS au sujet de labattement, en dautres termes au sujet de la part de dchets dans les livraisons de graines.77 Quelques annes aprs lintroduction du systme carreau-usine, beaucoup de paysans ont une mauvaise image des nouveaux intermdiaires et du fonctionnement de la commercialisation en
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Le dnouement dresse un obstacle la coopration entre le Sngal et lUE dans la filire arachide. Entretiens avec Amadou Ba (CE), 31.03.2005 et M. Ndoye (SONACOS), 14.04.2005 Entretien avec M. Ndoye (SONACOS), 14.04.2005. Pour le moment ltat continue subventionner le prix de larachide mme aprs la privatisation de la SONACOS: pour 2007, le CNIA a fix le prix 110 FCFA/kg mais le gouvernement maintient 150 FCFA/kg avec une subvention de 8,2 milliards de FCFA. Entretien avec les responsables du CRCR, 11.03.2005, et les producteurs de Keur Baka, 13.03.2005
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gnral.78 Lexistence de retards de paiement et lobtention de bons (et non dargent) en change des productions pendant la campagne 2003 na pas contribu instaurer un climat de confiance dans un systme privatis. Les commerants souhaitent aussi la cration dune organisation charge de superviser la commercialisation. Pour eux, le temps dattente des camions aux portes de la SONACOS constitue un problme majeur.79 Les missions du CNIA le confrontent de nombreux dfis car il se doit de satisfaire les attentes souvent divergentes des diffrents acteurs de la filire. Outre la gestion du mcanisme de fixation des prix et la coordination des acteurs au niveau de la commercialisation, linterprofession se fixe pour objectif principal la relance de la filire arachide; elle est donc responsable de la coordination des actions de relance finances entre autres par la CE (CNIA 2004). Pourtant, depuis sa cration, le CNIA a subi de multiples changements, suite aux critiques rptes de diffrents acteurs de la filire et observateurs.80 La non-reprsentativit du CNIA reprsente un problme particulier, qui pose des questions quant la lgitimit de linterprofession. Ces observations montrent que le CNIA na pas encore atteint un niveau qui lui permet dorganiser et de grer la filire arachide de faon optimale. Un audit rcent a t initi et conduit par les autorits sngalaises et la CE dans le but de comprendre ce qui a fonctionn, na pas fonctionn ou a cr des motifs dinsatisfaction chez les membres (Dlgation de la Commission europenne 2004, 30)..Ces observations ont men un objectif de restructuration du CNIA. Les recommandations mises en relief par laudit devraient permettre daboutir des solutions et des recommandations favorisant la mise en place dune interprofession rnove, crdible, performante et transparente.81 Un nouvel quilibre entre ltat et le secteur priv Les problmes du CNIA posent plus gnralement la question dun nouvel quilibre stable entre le secteur priv et ltat. On observe trs souvent une
78 79 80 81 Entretien avec Ibrahim Niass (CCPA), 28.02.2005; cf. Baconnier (2002, 4). Entretien avec Mamadine Gumbalay (FANOPS), 10.03.2005, et M. Ba (UNACOIS), 10.03.2005 Entretien avec Amadou Ba (CE), 31.03.2005; cf. Broutin (2005). Entretien avec Amadou Ba (CE), 31.03.2005 Institut Allemand de Dveloppement
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approche contradictoire de libralisation et de dirigisme. LUEMOA (2002, 72) note par rapport la politique agricole sngalaise que:
Laction inapproprie de ltat est une des causes de toutes ces insuffisances dans la mesure o trop dimportance est donne aux interventions sur les marchs et pas assez lamlioration aux infrastructures physiques et aux institutions.
Lapprovisionnement des producteurs en semences de bonne qualit peut servir dexemple. Les semences en quantit et qualit suffisantes sont un lment dimportance exceptionnelle de la production darachide (Kelly et al. 1996; Gaye 1998). Tous les acteurs exigent des amliorations. La production mme des semences de base a t accorde au secteur priv sous la forme de lUnion Interprofessionnelle des Semences (UNIS). Plusieurs interventions de ltat ont toutefois contribu perturber les efforts de relance de la production de semences, par exemple des interventions sur le prix et des importations de semences (cf. Djigo 2005). Lexemple des semences montre les difficults trouver des types de rformes successives qui soient appropris pour la coexistence entre tat et secteur priv. Le crdit est un autre point extrmement important et sensible, sans oublier les aspects du march des intrants, la recherche et le conseil agricole, le marketing, le transport ou lappui aux sous-filires alternatives (voir ci-dessous). Cependant, les solutions envisageables gardent les traces du pass et sont affectes par les limitations des (groupes d) acteurs dans un contexte dinstabilit, de marchs imparfaits, de chevauchement entre intrts privs et publics, de cots de transaction levs en milieu rural, de manque dinstitutions fiables et de limitations des ressources tous les niveaux. Notons que ce sont principalement les producteurs et les OP qui exigent une forme de soutien de ltat protection, subventions des intrants, engrais, crdit, aide technique, formation82 (cf. Inter-Rseaux 2003). Tel est certainement lhritage laiss par une longue tradition dinterventions publiques dans le secteur agricole, mme si les intentions ont souvent t suprieures aux effets obtenus. Les exemples de soutien apport aux paysans dans la quasi totalit des pays industrialiss ne sont pas susceptibles de faire reculer une telle attitude.
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Entretien avec les Prsidents des conseils ruraux de Ndibel et Keba Fall, 09.03.2005
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La transformation artisanale dhuile darachide La transformation artisanale dhuile darachide offre une possibilit de diversification et dajout de valeur la production. En milieu rural, lhuile artisanale est prfre aux huiles importes si son prix est comptitif. Ainsi, la prsence dun march pour le produit dpend de la volont des transformateurs, traditionnellement des femmes, sengager dans la trituration. La transformation artisanale a longtemps t interdite par ltat pour des raisons dhygine et afin de garantir lapprovisionnement de la SONACOS en arachide pendant des annes de rcoltes faibles. Mais cette interdiction na en rien empch le maintien de cette activit, surtout dans les centres religieux du pays comme Touba.83 En effet, lutilisation de larachide dans les circuits informels sest dveloppe avec lvolution dmographique (Freud et al. 1997, 28ff.). Le renforcement de la sous-filire huile darachide artisanale pourrait considrablement contribuer la lutte contre la pauvret en milieu rural. Rcemment, plusieurs initiatives ont t lances afin de promouvoir la trituration artisanale.84 Malheureusement, le dveloppement de cette sous-filire semble rencontrer des problmes de qualit et dhygine, notamment du fait de lexistence dun groupe de substances cancrignes appeles aflatoxines dans lhuile brute et essentiellement dans la pte darachide artisanale. On nest pas parvenu clarifier dans le cadre de cette tude les risques sanitaires et les aspects techniques relatifs laflatoxine.85 Une importante dsinformation semble sexercer quant lampleur et aux circonstances qui rendent les produits artisanaux malsains. De mme, nous ne
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Touba accueille galement la nouvelle concurrence industrielle de la SONACOS, par exemple lhuilerie Complexe Agro-Industriel de Touba. Entretien avec Moustapha Sene, 11.03.2005. On peut citer en exemple la cooprative de femmes Taiba Niassne dans la rgion de Kaolack, qui est soutenue par la CCPA. La cooprative offre aux femmes de plusieurs villages une opportunit de diversifier leurs activits et de vendre leur huile sur les marchs hebdomadaires, bien quelles soient confrontes de nombreux problmes de qualit et dcoulement des produits. Entretien avec Ibrahim Niass (CCPA), 28.02.2005 et les femmes de Taiba Niassne, 13.04.2005. La plupart des personnes interroges nont pas donn de rponse dfinitive mais ont fait part de leur scepticisme quant aux solutions peu labores. Une seule personne a indiqu quil existait un moyen simple de supprimer laflatoxine en chauffant lhuile, voir lentretien avec M. Dione (ANCAR), 10.03.2005 Institut Allemand de Dveloppement
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sommes pas parvenus obtenir des informations univoques au sujet des mthodes permettant de supprimer laflatoxine de la production artisanale. La diversification vers larachide de bouche a dj t entame en 1996 avec ltablissement de la NOVASEN (voir Figure 4). Le march international concernant ce segment est trs dynamique, contrairement lhuile. Cependant, la NOVASEN rencontre des problmes sur lesquels on peut sappuyer pour dmontrer les interactions entre les sous-filires de larachide. Elle est dune part expose aux mmes dfis structurels que lensemble de la filire (cf. Chapitre 6.3), et dautre part confronte au problme particulier li lorientation du dveloppement de la production arachidire au Sngal, ax depuis toujours sur le besoin de la sous-filire huile, cest--dire de petites graines haute teneur en huile. En labsence de graines de qualit convenable, elle a t contrainte de sorienter au cours de ces dernires annes vers la sous-filire huile, en concurrence directe avec la SONACOS. La diversification de lagriculture La diversification est trs utile mais galement complexe pour les systmes de production et les revenus des mnages de la rgion. La plupart des paysans adoptent une rotation de la culture de larachide et du mil, en destinant ce dernier de manire quasi exclusive lautoconsommation.86 Beaucoup de paysans optent galement pour une pratique limite de llevage extensif. En raison des nombreux problmes rencontrs dans la production de larachide, il semble trs raisonnable dadopter une stratgie permettant de rduire la dpendance des producteurs par rapport cette filire. Ainsi par exemple, le marachage donne des rsultats prometteurs dans des rgions qui disposent dun accs leau en contre-saison. Le mas, la pastque, le fonio, le coton et le manioc sont dautres alternatives, tout comme les produits forestiers tels que le baobab, lanacardier, la gomme arabique.87 Aprs avoir nglig la diversification au profit de lapprovisionnement en arachide de la SONACOS, souci principal avant les rcoltes records de
86 87 Entretien avec les producteurs de Keur Birane, 12.03.2005 ; cf. Cadre Intgr (2003, 15). Entretiens avec les producteurs de Keur Birane et Keur Baka 12.-13.03.2005 et avec P. Trenchard (USAID), 4.3.2005
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1999-2000, ltat recommande dsormais une stratgie de diversification.88 Le dveloppement de ces filires doit toutefois se faire selon les principes du march pour viter de rencontrer nouveau des problmes comme dans le cas du mas en 2003, alors quune production record de 400 % suprieure aux annes prcdentes avait t ralise grands renforts de soutien, mais navait trouv aucun dbouch adquat (Latreill et al. 2004, 68). Nanmoins, lexprience du mas montre que le potentiel de production sngalais nest pas encore puis.
6.3
Critres pour une protection particulire de la filire arachide / huiles vgtales
Les observations prcdentes ont montr la diversit des multiples dfis de la filire arachide. La taxation des importations dhuiles vgtales tait parmi les plus leves du pays. Cette protection ne visait pas soutenir, en premier lieu, le dveloppement de la production dhuile darachide pour le march national (qui sest au contraire heurt des barrires administratives), mais plutt gnrer des revenus pour la SONACOS; lobjectif de hausse du prix de larachide et des revenus des producteurs darachide ntait que secondaire. Ainsi, les objectifs de protection obissent ceux des PS, bien que le mcanisme soit plus complexe (protection indirecte / subvention croise). Seront ensuite abordes les leons tires du cas prcis de la filire arachide / huiles vgtales au Sngal, moins complexes que dans le cas du riz car il nest pas ncessaire de spculer autant et les rsultats sont observables. Intrts et positions sngalaises par rapport la protection La pauvret des producteurs et le rle de larachide en tant que moteur de lconomie de toute la rgion centrale du Sngal sont les raisons officielles principales lappui dont elle bnficie. De plus, le poids politique de la population concerne et certainement aussi une certaine dette historique envers eux jouent un rle dans la protection de larachide et constituent probablement lespoir de relance de la filire.
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Entretien avec M. Dione (ANCAR), 10.03.2005 Institut Allemand de Dveloppement
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Le degr trs lev de protection des huiles vgtales, et surtout des produits raffins, est une ralit. Cependant, le dfi que reprsente pour la filire la concurrence des huiles raffines importes ntait que rarement voqu par des interlocuteurs conomiquement actifs dans cette mme filire, et davantage par des chercheurs et experts. Les paysans considrent la production dhuile darachide artisanale comme une production de niche. Les industriels craignent la concurrence des huiles raffines pour leurs industries de raffinage dhuiles vgtales brutes. Cela indique que la production pour le march local nest gure envisage comme une option intressante. En revanche, quelques experts attendent des effets ngatifs de la suppression de la TS89 ou la jugent tout du moins nfaste pour la lutte contre la pauvret.90 Lenjeu des intrts sest rvl lencontre des consommateurs et en faveur de lindustrie, et en second lieu en faveur des paysans. On note que la protection sest effondre lapproche de la privatisation de la SONACOS, ce qui permet de conclure que la protection a principalement t favorise par la prsence des entreprises paratatiques. Effets possibles dune protection Le prix des produits locaux Au cours de ces dernires annes, le prix de larachide destine aux huileries industrielles a t subventionn directement par la SONACOS. Il rsulte cependant aussi des cots de revient de lhuile darachide. Il est vident que la filire est inefficace et que ces cots sont donc plus levs que ncessaire ; le prix de larachide propos aux paysans est ainsi plus bas quen prsence de meilleures conditions. En somme, dans le cadre de ce systme de filire intgre et dirige par ltat, les deux influences exerces sur le prix de larachide sont contradictoires. On peut difficilement tablir si les subventions dpassent le manque defficacit, mais il est certain que la subvention effective est beaucoup moins leve que la subvention nominale. Indirectement, certes, la taxation des huiles importes a galement profit au secteur artisanal dhuile darachide, alors que les intentions politiques
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Entretien avec Amadou Ba (CE), 31.03.2005 Entretien avec Matar Gaye, 22.02.2005
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avaient tent dempcher le dveloppement de cette sous-filire au travers de barrires diverses (cf. Chapitre prcdent). On note en outre que les gains raliss dans la transformation artisanale nont pas suffi pour approvisionner la sous-filire toute lanne en produits de base. Les subventions des prix de larachide destine aux huileries industrielles et les achats sur le march parallle destins aux centres urbains et aux pays voisins puisent rgulirement les stocks locaux. Par consquent, les moyens de stockage local et/ou les cots dopportunits du capital bloqu dans les stocks favorisent la vente prcoce de larachide et la rendent indisponible durant toute lanne pour la production dhuile artisanale. Productivit et production Lindustrie de raffinage des huiles brutes importes ne peut gure justifier une protection. Elle apparat clairement comme peu efficiente, et la protection a largement contribu maintenir cet tat. Leffet de la protection sur une industrie prive serait probablement moins dcourageant, mais le degr dinefficacit entran par la protection reste pure spculation car les entreprises parapubliques sont affectes par de multiples facteurs. Le prix artificiellement lev de larachide, subventionn jusqu rcemment par la SONACOS grce aux recettes directes et indirectes de la taxation des importations dhuiles vgtales (Chapitre 6.1.2), na pas contribu augmenter la productivit et la production darachide. Les rcoltes records des dernires annes ne sont pas des indicateurs de la russite de cette politique, ds lors quelles ne se sont pas accompagnes dune intensification de lutilisation des moyens de production et ne se sont pas rptes rgulirement. linverse, les surproductions ont encore affaibli le systme qui ne sest montr incapable de digrer la variabilit de la production. Les autres facteurs limitant la production (crdit, semences, commercialisation, organisation) ont domin la filire. Dans la situation actuelle o lhuile darachide produite nest pas destine au march national, on nattend aucun effet positif pour la filire dune protection limportation plus leve, qui prsente en revanche des rpercussions ngatives sur les consommateurs en rendant les produits plus chers.
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On sinterroge toutefois sur lexistence dun potentiel afin de dvelopper davantage le march de lhuile darachide au Sngal. Notre tude permet de conclure, en sappuyant sur deux observations, que ce potentiel est loin dtre suffisamment exploit:
Premirement, une grande partie des consommateurs sngalais prfre lhuile darachide aux huiles vgtales et ce pour des raisons de qualit et de tradition.91 Ceci parat vident car la consommation a volu il y a peu de temps avec la rorientation de la stratgie de la SONACOS (cf. Chapitre 6.1.2). Lhuile darachide est plus adapte aux habitudes culinaires des Sngalais que les huiles de soja, de colza et de palme, mais ces dernires sont consommes parce quelles sont moins chres et que loffre en huile darachide nest pas suffisante sur le march local. prix et disponibilit comparable, lhuile darachide serait privilgie, conformment aux observations faites en milieu rural pendant une partie de lanne. Deuximement, il est probable que les cots de production au Sngal soient rduits. Jusqu prsent, la SONACOS ntait pas contrainte de produire de manire optimale, rfrnant ainsi le dveloppement de la production artisanale et empchant par l-mme datteindre une taille permettant de raliser des conomies dchelle (voir chapitres prcdents). Il est peut-tre impossible de vendre lhuile darachide de production industrielle, qui est une huile haut de gamme, au mme prix que les huiles vgtales importes. Plusieurs des personnes interroges ont dclar que la production pour le march local ntait pas rentable.92 Mais avec une stratgie de diffrentiation de prix et de segmentation de march, la SONACOS pourrait rpondre aux diffrents besoins des consommateurs sngalais.93 Une telle stratgie rendrait lhuile darachide accessible pour une plus grande partie de la population. 94
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Ce constat a t tabli par toutes les personnes interroges. Entretiens avec Gabriel Bassen (DAPS), 21.02.2005; M. Fall (NOVASEN), 09.03.2005; M. Diop (SENARH), 29.03.2005. La SONACOS tudie dj le potentiel de formes de vente alternatives, cest--dire des emballages accessibles aux pauvres, tels que les micro-doses ou les fts. Entretien avec M. Ndoye (SONACOS), 14.04.2005. Les industriels lorigine des nouvelles huileries Touba sont dailleurs galement convaincus de lexistence de ce potentiel. Entretien avec Moustapha Sene, 11.03.2005.
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Le march sngalais prsente un autre avantage: il fait fonction de tampon et dalternative la demande du march international, ce qui est vrai pour lhuile darachide comme pour larachide en coque (cf. Chapitre 6.1.3). Lorsque les annes de rcoltes sont bonnes, le march parallle devient un dbouch important; lorsquelles sont mauvaises, il permet aux paysans dobtenir un prix plus lev que le prix fix par le CNIA (bien que cela pose un problme pour les huileries). Mais les possibilits du march parallle sont limites car seuls les commerants disposant dun certain pouvoir politique (cf. Encadr 3) sont en mesure dexporter larachide sur les chemins parallles. Ltat est sollicit afin de lgaliser cette vente.95 Les effets sur la pauvret La production darachide et le devenir de la filire ont sans doute des rpercussions extrmement importantes sur le bien-tre dune grande partie de la population pauvre au Sngal, tout du moins court et moyen terme. long terme, la diversification sera probablement le facteur cl de la lutte contre la pauvret, bien quelle soit difficile atteindre dans cette rgion (cf. Chapitre 6.2), Sur ce plan, un soutien de larachide parat donc tout fait justifi. Du point de vue de la durabilit galement, larachide ne pose pas de problme fondamental selon les conditions donnes de la rgion, si elle est bien intgre un systme de maintien de la fertilit du sol. Cependant, des doutes ont dj t mis ci-dessus quant savoir si une protection constitue le bon moyen pour parvenir un tel soutien. Il est vident que le systme actuel na pas bien servi lintrt des paysans (cf. Chapitre 6.2), mme si les intentions de ces dernires dcennies se sont cartes de la politique dcrmage de la valeur ajoute sur lactivit rurale, initie lorigine (cf. Chapitre 6.1). Mais mme si lefficacit de la filire peut tre rehausse de faon significative (sous un rgime tatique ou, de faon plus raliste, un rgime priv mais institutionnellement renforc), une protection ou une subvention des prix au sein de la filire ne semble pas tre le mode de soutien le plus adquat. Mis part les doutes quant au fait quun systme bnficiant dun soutien aussi intense puisse atteindre ou maintenir lefficacit, celui-ci devrait surtout inhiber ou freiner la diversification requise.
95 Entretien avec les Prsidents des conseils ruraux de Ndibel et Keba Fall et Saliou Mbodj, 09.03.2005. Institut Allemand de Dveloppement
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Le soutien apport doit donc principalement sorienter vers un dveloppement rural qui utilise au maximum les ressources rares tatiques comme prives, et mette disposition les diverses options. Il convient en consquence de privilgier linvestissement dans les infrastructures et institutions multifonctionnelles. Au sein de la filire arachide, les interventions entranant un bnfice maximal ne seront pas les subventions, mais plutt la recherche et le dveloppement des innovations techniques et institutionnelles. La stabilit des solutions et des politiques doit tre prioritaire. Considrations politiques Tous les dbats lancs jusqu prsent ont montr que la protection de la filire arachide / huiles vgtales reprsente surtout un enjeu politique. Contrairement la filire riz, les intrts des bnficiaires dune protection ont jusqu prsent prvalu, essentiellement grce la prsence dentreprises paratatiques et limportance considrable de larachide pour une grande partie de la population sngalaise. Avec la privatisation de la SONACOS, lquilibre politique semble voluer en faveur des consommateurs et dune filire libralise. Cependant, compte tenu de lampleur des effets entrans pour la filire par toute solution sur la population rurale, ltat ne pourra pas se retirer compltement et rapidement, et il devra veiller la souplesse des transitions dans le cadre dune stratgie long terme pour le dveloppement et la diversification de toute la rgion arachidire. Considrations internationales La protection des huiles vgtales touche des marchs internationaux trs complexes, avec des produits comme le colza, lhuile de palme, le soja, le coton, la coco, lolive et mme le beurre, qui peuvent se substituer des degrs variables en fonction des utilisations, des utilisateurs, des technologies, des prix etc.. La complexit est encore plus importante car la plupart de ces cultures prsentent des sous-produits connexes (protines, fibre, viande etc.). Les pays industrialiss produisent et subventionnent certains de ces produits, mais ils sont globalement des importateurs linstar de lInde et de la Chine. Les exportateurs dynamiques les plus importants se retrouvent parmi certains PED, notamment lArgentine, la Malaisie et lIndonsie, et lon peut dire au final que la protection des huiles vgtales au Sngal touche plusieurs intrts dautres PED de manire diffrencie.
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6.4
Conclusions
Les observations prcdentes suggrent que la haute protection de la filire arachide / huiles vgtales, qui existait sous la forme de la TS et de la TCI, a surtout aid maintenir un niveau lev dinterventionnisme de ltat. Le bnficiaire principal tait la socit monopolistique SONACOS, et notamment les activits de raffinage, et en second lieu les producteurs, qui profitaient dun prix subventionn de larachide en contrepartie dun manque defficacit dans lensemble de la filire. La production et la vente dhuile darachide artisanale sur le march national ntaient pas souhaites car elles entraient en concurrence avec lapprovisionnement des usines paratatiques, et taient par consquent rprimes par ltat. De manire gnrale, les effets sur la filire arachide et les autres sousfilires ne se sont pas rvls trs positifs, lon peut mme dire quils taient plutt ngatifs. Celle-ci souffre surtout de contraintes institutionnelles et organisationnelles ainsi que des interventions politiques ad hoc; la politique de protection indirecte / subvention croise a permis de masquer les insuffisances auprs des producteurs et de les prenniser. Avec la libralisation de limportation, ce systme de protection indirecte / subvention croise va perdre de son importance, la privatisation de la SONACOS va rduire lquilibre de pouvoir au dtriment des protectionnistes . Cette tendance ne se rvlera pas automatiquement en la dfaveur des producteurs ltat peut dcider de maintenir le soutien en utilisant des ressources dorigines diffrentes. Mais le soutien apport devrait aller en direction des investissements institutionnels plutt que des subventions, et suivre une stratgie long terme dnue dinterventions ad hoc contradictoires aux rformes. Quoi quil en soit, la libralisation de la filire facilite la diversification au-del de lhuile dexportation et mme au-del de la filire arachide. Autrefois, la sous-filire tait affecte ngativement par les dsagrments rencontrs par la SONACOS sur le plan de lapprovisionnement de ses usines et de lexportation de lhuile, et qui dominaient la politique de dveloppement de la filire. Une option de diversification au sein de la filire arachide consisterait dvelopper davantage le march de lhuile darachide (au Sngal et au niveau rgional), en principe tant artisanal quindustriel. Le problme de 126
laflatoxine pourrait freiner le dveloppement du sous-secteur artisanal si lon ny trouve pas de solution technique, puis un certain soutien qui permettrait de populariser ce problme. La situation actuelle de la filire arachide offre une bonne opportunit pour exploiter ce potentiel; la libralisation de celle-ci a bien progress avec la privatisation de la SONACOS. Si lon interprte le potentiel du march sngalais pour lhuile darachide de manire similaire au potentiel dune nouvelle industrie, largument de protection dune industrie naissante serait alors justifiable si la nouvelle industrie avait besoin de protection temporaire. Cependant, une protection leve et durable ne semble pas tre la forme de soutien la plus approprie96 et surtout, le plus grand dfi de la filire ne repose pas sur les importations bon march. Ce constat se justifie dj en observant que mme avec la trs forte protection accorde par le pass, le march local ne sest gure dvelopp (lobstruction de ltat tant une autre raison). Lanalyse des contraintes de la filire arachide appuie ce constat; accorder lhuile darachide un avantage artificiel trop important par rapport aux huiles plus comptitives ne va pas contribuer rsoudre ses problmes, au contraire, la mme erreur risque de se rpter crer une filire non comptitive sensible aux alas politiques. En outre, la protection de lhuile de consommation nationale serait partiellement acquitte au travers du recul des exportations, rduisant ainsi les effets positifs pour les producteurs. Pour ce qui concerne leffet dune protection de lhuile darachide sur la lutte contre la pauvret, il convient dquilibrer les revenus (nets) additionnels des producteurs et des transformatrices par rapport aux dpenses additionnelles des consommateurs pour un produit alimentaire de base cet quilibrage se rpercutera trs probablement de manire ngative sur une protection, surtout si on ajoute les risques mentionns de perte defficacit et de sensibilit aux alas politiques. Pour conclure, on peut constater que les gains escompts dune protection durable leve contre les huiles vgtales importes ne se ralisaient pas dans le pass et ne sont pas vidents en gnral, au vu des rpercussions
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Nonobstant les arguments juridiques avancs au Chapitre 3. En outre, mme sans les options TS et TCI, la protection applique sur les huiles raffines importes est toujours de haut niveau : le TEC est 20 %, soit une protection totale de 22,70 % avec les droits additionnels. La TVA sur les produits du secteur formel (imports ou locaux) procure encore un avantage fiscal (non voulu) pour les transformatrices artisanales.
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complexes sur lensemble de la filire arachide. Il est donc conseill de nenvisager une telle protection que sur la base des tudes dimpact qui prennent en compte les effets conomiques, sociaux, structurels et institutionnels dans leur ensemble.97 En revanche, on peut toujours recommander des mesures de sauvegarde temporaires afin de contrecarrer les effets ngatifs des fluctuations conjoncturelles de prix et de volumes. Globalement, on suppose que la protection jouera un rle secondaire dans le dveloppement de la filire.
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Plusieurs interlocuteurs dploraient le manque dtudes dimpact tant pour la suppression de la TS que pour les ngociations du TEC dans le cadre de lUEMOA et actuellement de la CEDEAO. Entretiens avec Jean-Ren Cuzon, 12.04.2005; Cheikh Thioune (DAPS) 16.03.2005. Institut Allemand de Dveloppement
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Partie III 7
Conclusions et recommandations
Conclusions sur la politique commerciale du Sngal et des PMA en gnral
Les deux tudes de cas ne soutiennent pas les arguments avancs par les PED et selon lesquels une protection spciale (au travers des PS et des MSS, par exemple) serait bnfique aux fins dj voques elles sont au contraire dcourageantes. Cependant, ltude a galement dmontr que ces rsultats plutt ngatifs en termes de protection (comme pour dautres phases de protection dans les PED) sexpliquaient par des circonstances particulires, lhistoire, la culture, le climat, la gographie, le cadre conomique et politique en gnral et pour la filire concerne, qui nont probablement pas permis la protection dentraner les effets dsirs. Il parat donc peu appropri alors de considrer une gnralisation, mais lon peut toutefois tirer des leons partir des facteurs cls mis en relief. La demande envers une protection plus importante des filires agricoles au travers de mesures tarifaires au sein des PED sexplique en considrant les facteurs suivants:
La dpendance aux importations: les pays comme le Sngal sont de plus en plus vulnrables aux chocs exognes car ils sont des importateurs nets de produits alimentaires qui nont pas pu diversifier suffisamment leurs recettes en devises. Limportance du secteur agricole: dans beaucoup de PED, ce secteur est encore le plus vaste de lconomie, en termes de valeur du PIB, si ce nest en termes de main d'uvre. Ces pays bnficient souvent aussi davantages comparatifs pour la production de produits agricoles et dans ce cas lagriculture devrait tre un moteur de dveloppement. Lincidence de la pauvret: la plupart des pauvres vivent dans les rgions rurales, et la plupart des pauvres ruraux assurent leur survie grce lagriculture. Un soutien lagriculture se justifie donc au travers des effets positifs entrans pour les populations pauvres. Il est clair que la politique commerciale ne peut pas tre la seule mesure de soutien, mais elle est premire vue la plus abordable. Le degr de distorsion des marchs sous leffet des politiques agricoles des pays industrialiss: aucun secteur de lconomie ne connat un
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niveau dinterventionnisme et de soutien tatique similaire au secteur agricole, avec une pression massive sur les produits agricoles des marchs internationaux. Cependant, la politique commerciale de protection des produits agricoles est complexe. Elle entrane trs souvent des effets contradictoires pour les diffrents acteurs dune filire donne, et elle risque de par sa nature de faciliter le manque defficacit et les interventions nfastes conscutives. En consquence, la politique commerciale doit tre applique avec diligence, et il convient de la considrer systmatiquement dans le cadre des stratgies plus complexes des politiques de dveloppement du secteur agricole et rural (et mme au-del, par exemple dans le cadre du secteur agro-industriel).
7.1
Ncessit dintgration de la politique commerciale agricole dans des stratgies de dveloppement cohrentes
Les tudes de cas ont mis en vidence limportance dtablir des politiques globales et cohrentes pour le dveloppement du secteur agricole, industriel et de lespace rural. La rduction de la pauvret paysanne en est un des objectifs principaux; la transformation des produits agricoles et la cration de valeur ajoute, qui offriraient des chances de croissance pour le dveloppement rural et industriel, pourraient constituer un autre objectif. Lexportation, mais aussi la production pour les marchs nationaux, fournissent des opportunits de rapprochement entre ces deux objectifs dans un contexte dagriculture commerciale et dynamique:
Au cours de la transformation dune conomie (rurale vers urbaine, pauvre vers riche), les produits alimentaires restent pour une longue priode dominants dans les budgets des mnages, bien que la composition volue des produits de base vers des produits raffins, transforms et accompagns de services supplmentaires qui rduisent le temps et la pnibilit de la prparation. De plus, avant que les PED et surtout les PMA ne parviennent un certain niveau de scurit alimentaire base sur une conomie diversifie, des revenus stables et des mcanismes de redistribution oprationnels (par consquent, il nimporte plus alors de savoir si cette scurit est atteinte au travers des importations ou de la production na-
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tionale), il convient galement descompter sur une longue priode de transition et de vulnrabilit. La politique doit accompagner ces transitions et tenter de concilier les diffrents objectifs avec une vision long terme, une utilisation soigneuse des moyens disponibles et en vitant les effets nfastes des interventions. Ceci dit, la ncessit de cohrence entre une politique commerciale et dautres politiques parat vidente. Lexemple du Sngal a montr quil tait dlicat de parvenir une cohrence et une coordination entre les diffrentes politiques. Les rformes de la filire riz tant que de larachide (et longtemps labsence de rformes dans ce secteur) font apparatre un manque de vision et de cohrence politique: sur lensemble des objectifs agricoles, industriels et sociaux; sur la comptitivit des sous-filires; sur les rles de ltat et du secteur priv; et sur la voie suivre. Ci-aprs, un rsum de certaines faiblesses:
Dans le cas de la filire riz: la place (voire la comptitivit) du riz local (prochainement, des diffrents types de riz) dans la consommation et la scurit alimentaire ntait pas bien tablie; la libralisation de la commercialisation ntait pas prpare via un programme de renforcement de la filire conformment aux nouvelles conditions; le soutien lindustrialisation de la transformation (dcortiqueuses artisanales) non conforme la production de riz de qualit; le systme de crdit agricole et son rapport avec la commercialisation du riz, marqu par un manque dorientation vers le march; le soutien la filire toujours dirig unilatralement vers les systmes irrigus qui ont bnfici dun soutien massif par le pass, tandis que lintensification des systmes pluviaux plus efficients mais moins modernes, moins conformes aux anciennes visions et avec un lobbying moins intense nest pas encore entame de faon similaire. Dans le cas de la filire arachide: lorientation vers lapprovisionnement des usines au dtriment dune diversification de lconomie rurale, qui empche notamment la cration dune filire interne dhuile darachide; une politique de subvention plutt que dinvestissement; des privatisations mal conues et prpares, et sujettes des pressions constantes des interventions tatiques imprvisibles; des liens fatals entre politique de prix et de crdit agricole; une politique commerciale de protection / subvention croise qui cimente les problmes au lieu de les rsoudre; le manque de capacits des OP sorganiser elles-mmes.
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Il convient de noter que le dveloppement et les alternatives ralistes dpendent frquemment de la voie suivie par le pass. Les politiques et les structures coloniales et post-coloniales ont souvent eu un impact sur les chemins emprunter p.ex. les habitudes de consommation, le discrdit des coopratives, lengouement des OP pour certains types dappui tels que le crdit agricole orient, etc. Les faiblesses et inconsistances politiques dans les deux filires analyses rsultent souvent aussi des enjeux de pouvoir. Dans ce contexte, linteraction entre politique nationale et bailleurs de fonds (notamment les institutions de Bretton Woods, mais beaucoup dautres se sont alignes sur celles-ci) a jou un rle particulirement dfavorable: dun ct, le manque de volont ou de capacit de la politique nationale formuler une vision claire et suffisamment radicale et instituer des rformes en consquence, influenc par des groupes de pression importants qui tentent de conserver leurs avantages rentiers. De lautre ct, les bailleurs avec des visions trs (peut-tre trop?) claires mais peu de comprhension lgard des difficults et des interdpendances des filires complexes ainsi que de la ncessit dun soutien pendant la phase de transition. Les rformes manent donc denjeux de force, les diffrentes phases nobissent souvent aucune stratgie mais rsultent plutt dopportunits accidentelles voire de priodes de faiblesse de la politique nationale et des filires telles quen cas de dvaluation, de crise financire, etc. que dune stratgie dont les diffrentes tapes ont t soigneusement synchronises, et sont par consquent dnues de tout accompagnement cohrent. Les enjeux nationaux internes ont galement eu des consquences similaires. Finalement, on remarque que trs souvent les stratgies ainsi tablies sont contrecarres par des interventions ad hoc. Cela est dune part certainement imputable au manque de conviction de certaines conditionnalits, mais on relve dautre part des faiblesses internes qui favorisent un tel comportement le manque danalyses et de visions claires, le changement frquent des individus responsables, un manque dinstitutionnalisme en faveur dune pratique politique personnalise. Amliorer la formulation de politiques cohrentes et intgrer davantage la politique commerciale de telles stratgies reprsente certainement un travail consquent. On ne peut pas nier que les intrts divergents et les enjeux politiques sont des lments constitutifs de toute politique et ne peuvent pas tre simplement vincs. Les stratgies agricoles et industriel132
les ralistes ne peuvent tre labores quen concertation entre ltat et tous les acteurs concerns, y compris les bailleurs de fonds. Lart de la bonne politique consisterait ne pas permettre que des intrts particuliers simposent et soient lorigine de rentes, de solutions inefficaces et incohrentes. Le concept de filire peut faciliter la formulation des politiques et stratgies sous-sectorielles car il prend en compte tous les acteurs, de la fourniture des facteurs de production jusqu' la consommation, ainsi que les interactions entre ces acteurs. Il convient didentifier, en amont de la formulation de stratgies de filires particulires, celles qui ont une importance pour la scurit alimentaire, o il est important de garantir des moyens de subsistance, et qui jouent un rle dcisif pour le dveloppement rural. Lintgration de la politique commerciale dans des stratgies globales doit prendre en considration plusieurs aspects. Il convient dans un premier temps de connatre les rgles nationales, rgionales et internationales, puis didentifier les effets et les risques lis aux options politiques commerciales, et les complmentarits avec les autres instruments politiques. Enfin, lon se doit galement de comprendre les enjeux politiques internationaux la politique commerciale nest pas simplement une affaire nationale, elle touche aussi aux affaires trangres. Par la suite, les ncessits lies ces secteurs sur le plan de la politique commerciale doivent tre effectivement communiques la politique commerciale et des compromis sont alors ngocis. Bien quune approche par filire soit plus approprie que des approches plus restreintes, une approche sectorielle ne prend pas forcment en compte certains intrts, par exemple les intrts des consommateurs ou des considrations macro-conomiques. Ces aspects seront encore discuts plus avant, sans donner de recommandations gnrales ou de critres spcifiques en faveur ou lencontre dune protection commerciale de certains produits agricoles, que ce soit en termes de dveloppement agricole, de scurit alimentaire, de lutte contre la pauvret ou pour dautres raisons.
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Brntrup et al.
7.2
11 questions dorientation quant lapplication de mesures de protection dans le secteur agricole des PED
Les leons tires de ltude peuvent tre rsumes au travers de onze questions formulables dans un contexte dapplication des mesures de protection dans le secteur agricole des PMA. 1. Quelle est la filire, quels sont les acteurs que lon protge en appliquant un tarif douanier particulier? La question semble banale mais ltude a montr que les ramifications lies la protection dun produit en particulier ne sont toujours pas videntes. Lapproche par filire permet didentifier systmatiquement les flux du produit import et des produits de substitution, les acteurs de la production jusqu la consommation, les contraintes de production auxquelles ils font face, les relations entre les diffrents acteurs, y compris en amont et en aval de la filire, etc. Telle est la base relative une analyse diffrencie des effets dune protection et une identification des mesures considrer pour rendre une protection favorable au dveloppement ou comme alternatives une telle protection. Elle peut surtout servir mieux connatre les effets sur la pauvret en caractrisant les diffrents acteurs et leur degr dimplication dans la filire. 2. Quelle forme de substitution existe-t-il entre produits imports et produits locaux? Avant dappliquer une protection sur des importations dans le but de protger un sous-secteur en particulier, il convient de se demander si les produits imports seront effectivement remplacs par des produits locaux. Si un tarif na pas leffet escompt de substitution, il ne sert qu augmenter le prix du produit import. Dans ce cas, la scurit alimentaire pourrait mme souffrir de laccs rduit au riz import. Lexistence de produits de substitution nest pas toujours vidente dans le secteur agricole, mme quand les produits locaux et imports prsentent le mme Code SH (question de qualit). En revanche, il est galement possible quune relation de substitution existe au travers de Codes SH relativement diffrents (p.ex. riz mil). Une politique commerciale de protection devrait alors valuer dans un premier temps si un substitut local existe et sil est disponible, et
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vice-versa quels sont les produits qui doivent tre taxs pour protger effectivement une filire dtermine. 3. Quelle est la capacit pour une production suprieure de produits locaux (lasticit de loffre)? Lagriculture paysanne en Afrique souffre frquemment dun manque de capacits lui permettant de rpondre aux signaux de prix. Elle peut certes y rpondre, mais uniquement en rduisant la production dautres produits, et en diminuant ainsi leffet de la production sur les revenus. Sans lasticit de loffre, la production naugmente pas, la protection se transfre totalement sur le prix et naugmente les revenus des producteurs quen fonction du diffrentiel de prix. Ce rsultat peut suffire justifier la protection, mais ds lors que les produits agricoles constituent souvent un lment critique du bien-tre des consommateurs, notamment des couches pauvres de la population, cet tat de fait nest pas vraiment souhaitable. Dailleurs, contrairement certaines ides reues, un systme de protection nest pas sans frais, il induit des cots conomiques justifier, principalement dans les conomies des PED une acclration de la production et de la productivit sont particulirement souhaitables. Pour que la production ragisse, les contraintes la production, la transformation et la commercialisation devraient tre rsolues. La liste des goulots dtranglement potentiels frquents est longue : laccs la terre et leau, la fertilit du sol, la technologie, les biens en capital et les titres de change, les intrants, le crdit, la main duvre familiale ou ouvrire, les dbouchs, etc. Des mesures additionnelles sont souvent requises pour que la protection atteigne les effets dsirs, de mme que des rformes structurelles afin de lever durablement les contraintes. La protection tarifaire nest quune solution indirecte aux problmes structurels, et qui nest pas mme garantie, ainsi que lvoque le point suivant. 4. Quelles inefficacits sont craindre au travers du protectionnisme? Comme dj mentionn auparavant, une protection induit des cots conomiques. Mis part les effets positifs sur les producteurs et/ou les autres acteurs de la filire protge, il convient aussi de sattarder sur les cots y relatifs. Il ne sagit pas seulement des cots des acheteurs (consommateurs finaux ou utilisateurs des biens intermdiaires), les protections crent aussi des structures inefficientes, des opportunits de corruption, des corrections
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apportes aux effets indsirables qui entranent galement des cots ou des compensations pour les perdants. Pour une industrie ou mme un secteur tout entier, la protection tarifaire rduit lincitation qui le pousse accrotre son efficacit productive par le manque de concurrence; elle limine lattrait li la diversification. Les interventions sporadiques de ltat, surtout pour ce qui concerne les prix des intrants et du produit, ont aussi aggrav les problmes de la filire. 5. Quelle est limportance dune protection pour la scurit alimentaire au sens moderne du terme? Le concept moderne de scurit alimentaire se dtermine par laccs aux produits alimentaires. Ainsi, lorigine de la production ne joue pas un rle dcisif si les revenus et la disponibilit des aliments sont stables ou laccs assur diffremment. Les revenus dune production destine lexportation ou les revenus non agricoles peuvent bien contribuer la scurit alimentaire du monde rural si laccs aux aliments est tabli. Le rle des prix des produits agricoles pour la scurit alimentaire des acheteurs a dj t mentionn. Ce danger naffecte pas uniquement les consommateurs urbains puisque nombre de petits fermiers achtent galement une partie de leur nourriture sur le march. Cela sapplique essentiellement pour des annes de mauvaise rcolte car les rgions rurales sont particulirement vulnrables compte tenu de leur accessibilit, des faibles revenus (hors agriculture) et du manque de rserves. La protection limportation entrane alors des effets ngatifs sur le budget des mnages (urbains et ruraux) et rduit leur accs aux produits. Cependant, pour une apprciation complte de la protection agricole sur la scurit alimentaire, il convient de prendre en compte des arguments supplmentaires, surtout en termes de risque. Les marchs et revenus dans les PED, ainsi que les marchs mondiaux des produits agricoles sont caractriss par des risques, des incertitudes, des interventions politiques et des chocs; il peut tre dangereux de se baser sur les mcanismes du march. Ainsi par exemple, la forte dpendance du Sngal par rapport aux exportations de riz et ce afin dassurer sa scurit alimentaire peut prter rflexion si lon considre la situation prcaire des revenus en devises, la nature dlicate du march international du riz et les problmes de fonctionnement de certains marchs internes. Il est imprudent dappliquer une politique visant se ravitailler en produits alimentaires plus bas prix sur
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les marchs internationaux, en rprimant la production alimentaire nationale et sans pouvoir proposer dautres alternatives aux producteurs pour quils gagnent leur vie. 6. Comment la protection va-t-elle influencer les possibilits dvolution structurelle de lconomie? Ds lors que la plus grande partie du budget de la majorit des mnages des PED est destine lalimentation, une politique commerciale visant augmenter les prix alimentaires diminue alors le budget disponible pour dautres achats. En revanche, les revenus agricoles stimulent lconomie locale et la demande en biens de production et de consommation. En consquence, la protection affecte galement dautres secteurs, qui vont tre affects leur tour par le recul de la consommation. En outre, comme le pouvoir dachat des salaires des mnages pauvres dpend largement des prix des aliments de base, la protection de ces aliments augmenterait les salaires minimaux ncessaires pour se nourrir. Cependant, pour beaucoup de PED, lavantage comparatif rside dans les salaires peu levs. La protection peut donc nuire la comptitivit des PED et empcher la transformation de lconomie agricole en conomie industrielle, qui est pourtant ncessaire pour la croissance conomique long terme et, par consquent, pour une diminution de la pauvret dans ces pays. 7. Comment la rpartition du pouvoir va-t-elle influencer les dcisions de mise en uvre des options dune politique protectrice? Les possibilits supplmentaires de protection limportation pour les produits agricoles noffrent pas seulement des options permettant dassister les pauvres en milieu rural, elles se destinent galement aux lobbies des acteurs jouissant dune influence politique, aux grands producteurs, commerants et industriels. Les entreprises paratatiques semblent avoir une importance considrable; et ce sont dailleurs les grands acteurs qui profitent toujours davantage des instruments tarifaires et des prix. Les producteurs de subsistance ne sont pas affects directement, mais souvent indirectement par la cration demplois agricoles et non agricoles ainsi que par les prix des aliments (voir ci-dessus) et frquemment hlas, ceux qui ont besoin dune protection ne la reoivent pas.
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Dun autre ct, les petits producteurs ont gagn en influence ces dernires annes avec la dmocratisation, la dcentralisation et une stagnation de la transformation structurelle. Les instruments de protection agricole de type PS peuvent donc servir contrebalancer lquilibre de pouvoir classique. Les inefficacits causes par une protection (voir ci-dessus) sont plus probables si les mesures de protection sont appliques selon linfluence politique des acteurs puissants et non pas en fonction de critres conomiques et / ou distributifs. 8. Comment la protection va-t-elle influencer le commerce sud-sud? Contrairement de nombreux avis mis en ce sens, la protection limportation obstrue non seulement le commerce avec des pays industrialiss, mais galement avec dautres PED ainsi que les pays en transformation. Dans les deux cas ltude, les importations qui concurrencent les produits locaux proviennent surtout de ces rgions. Lapplication par dautres pays de mesures de protection limportation affecterait aussi les exportations du Sngal, plus fortement lavenir quaujourdhui. Pour les PMA, laccs aux marchs des pays industrialiss devient de plus en plus difficile, surtout en matire de produits alimentaires, en raison des barrires non tarifaires comme des normes phytosanitaires. En consquence, le commerce avec dautres pays du sud gagne en importance. 9. Quelle marge de manuvre lOMC et la politique rgionale laissentelles? La politique commerciale des PED en Afrique dispose dune marge de manuvre moindre au niveau des units rgionales que de lOMC. Dans le cas de lUEMOA, le TEC est plus restrictif que le taux plafond consolid des membres lOMC. Linstauration de nouvelles mesures de protection au niveau de lUEMOA a donc requis de nombreux dbats et ngociations avec les pays membres, qui ont tous des habitudes de consommation et des potentiels de production diffrents et, par consquent, des prfrences de protection diverses.
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10. Le niveau dinformation est-il suffisant pour dcider de manire rationnelle des politiques commerciales engager? Dans le cadre dune politique de protection efficace, le gouvernement requiert des informations avant et pendant lapplication dun tarif (voir les points voqus ci-dessus), savoir notamment quelles industries mritent dtre protges, quel niveau de tarif permet de maximiser les effets souhaits et rduire les effets indsirables, et comment et quand supprimer le tarif. Pour rduire les distorsions lies une protection, un gouvernement doit mener des analyses politiques, conomiques et sociales extensives quant aux effets attendus et il est tenu de suivre les effets rels de la protection. Pour une protection apporte sous forme de sauvegarde temporaire, ladministration douanire dun pays doit disposer de moyens pour identifier la fluctuation des prix. Les ressources disponibles des PED sont trs souvent limites, comme le sont galement les analyses et le suivi. 11. Le systme douanier et administratif est-il apte mettre en uvre une politique de protection? On relve enfin des contraintes techniques et administratives susceptibles de diminuer lefficacit des mesures de protection. voquons dans un premier temps le problme de linformation (voir ci-dessus) ; un problme supplmentaire rside dans la ractivit de la douane et du systme administratif. Ainsi par exemple des ractions tardives par rapport une protection flexible peuvent bouleverser une filire, soit en ouvrant le march de manire excessive et en dcourageant ainsi les producteurs, soit en le fermant, ce qui entranerait alors des prix abusifs. Un troisime problme concerne la permabilit de la douane, qui dcide de lefficacit dune protection et du niveau de malversations (susceptible daffecter dautres lments de la politique), ainsi que les inefficacits lies la politique.
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7.3
Le potentiel sngalais de formulation et de ngociation des politiques commerciales agricoles
Le chapitre prcdent a repris les questions se poser et les conditions remplir pour la formulation dune politique commerciale raliste et cohrente, et il a voqu les stratgies et politiques de dveloppement dans un sens plus large. On a cependant mis en vidence (Chapitre 3) quun pays nest libre de choisir son niveau de protection quen vertu des accords commerciaux multilatraux, rgionaux et bilatraux auxquels il appartient. Dans le cadre des ngociations du commerce international et notamment des ngociations actuelles au sein de lOMC au sujet des mesures protectionnistes PS et MSS, il est question de dfendre des positions qui permettent et qui appuient ces politiques mais, dans le mme temps, chaque pays poursuit galement dautres objectifs, et notamment des intrts offensifs; au terme des ngociations, les membres concerns sont tenus de trouver des compromis. Il sera ensuite question de rsumer le potentiel, les atouts et les contraintes du Sngal pour ngocier de faon interne des politiques commerciales, principalement des mesures protectionnistes, dfinir des positions et les intgrer aux ngociations internationales. Le Sngal prsente des atouts considrables au sein de ces structures de concertation, dpassant les standards en Afrique subsaharienne, et lexpertise dont il bnficie se rvle galement suprieure la moyenne. De plus, il joue un rle conomique et politique important au sein de la sous-rgion (notamment lUEMOA et la CEDEAO), surtout depuis la crise en Cte dIvoire qui a paralys cet autre grand pouvoir conomique francophone dAfrique de lOuest (cf. Chapitre 4.2.5). Le Sngal prsente donc non seulement un fort potentiel mais aussi une responsabilit particulire en ce qui concerne la politique conomique et commerciale de la sous-rgion, mais il doit encore faire face de nombreux dfis. Il sagit donc dsormais daccentuer non seulement le potentiel mais aussi les possibilits doptimisation dudit potentiel. Le Sngal aura plus de poids dans les ngociations commerciales venir sil dispose de ressources gres de faon optimale. Ces ngociations, notamment le Cycle de Doha au sein de lOMC, les ngociations sur lintgration rgionale au sein de la CEDEAO et les ngociations des APE vont dterminer le cadre des politiques conomiques (espace politique) pour les dcennies venir.
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De plus, le bon fonctionnement des initiatives sngalaises pourrait faire figure de modle pour les autres pays dAfrique subsaharienne. Lagriculture nest pas le seul champ de bataille au cur des ngociations du commerce international, mais certainement lun des plus importants (Chapitre 2.1). Dans la poursuite de ces ngociations, deux types de structures dj prsents au Chapitre 4.2 mritent dtre traits en particulier pour le secteur agricole:

les organisations interprofessionnelles; le CNNCI et le sous-comit agricole.
Ces deux structures permettent thoriquement un systme dchange pour le commerce international tous les niveaux politiques, et elles affichent ainsi un fort potentiel qui, gr avec efficacit, pourrait permettre au Sngal de mieux se positionner lors de toutes les ngociations commerciales. Cependant, leur statut officiel bien dfini dans les textes juridiques est un atout, mais ne suffit pas garantir leur bon fonctionnement. Ci-dessous sont prsentes les conclusions essentielles en matire dorganisation de la formulation et de ngociation de politiques commerciales agricoles, tires dans le cadre de ltude. Des ides sont proposes paralllement afin de mieux les structurer. Les arguments sont avancs selon trois niveaux diffrents: le niveau des filires, le niveau national et le niveau international. Niveau des filires Au niveau des filires, les organisations interprofessionnelles pourraient ventuellement constituer des plates-formes de dialogue idales sur la politique de commerce international affectant le sous-secteur. Tous les acteurs dune filire sy rencontrent afin de discuter de thmes qui les concernent. Le commerce international, une fois son importance ralise, est lui-mme un thme qui, dune manire ou dune autre, touche lensemble des acteurs. Cependant, et davantage encore que les autres thmes, une politique de protection se heurte des intrts divergents sous un mme toit. Il nexiste pourtant aucune alternative ses structures si lon ne plaide pas en faveur dun lobbying non-concert entre les diffrents groupes. Si ces groupes parviennent rassembler leurs intrts au sein dune interprofession 141
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(mme si cela prend du temps et que la recherche dun accord est un processus parfois trs long), ils crent ainsi un contrepoids par rapport ltat quil est alors plus difficile dignorer, par exemple si les associations des consommateurs et les importateurs soutiennent une stratgie de production nationale intgrant un lment protectionniste. Les interprofessions sont donc des structures uniques disposant dun potentiel important en fonction du cadre de concertation, et elles pourraient avoir une influence qui reste souvent inexploite dans la politique nationale. Il faudrait ainsi relancer les organisations interprofessionnelles, soutenir leur fonctionnement par des revenus stables, constituer les capacits humaines et organisationnelles et les tablir en plates-formes de concertation mettant en pratique les rsultats des dbats. Cela exige galement un retrait effectif des politiques ad hoc qui contrecarrent lautorit des interprofessions et donc lengagement des membres. Niveau national Les caractristiques positives ainsi que le rle de modle du CNNCI et du sous-comit agricole ont dj t mentionns dans les chapitres prcdents. Selon les acteurs interrogs ce sujet, on observe cependant une divergence entre thorie et pratique, qui sexprime entre autres par un manque de ressources humaines et financires stables. Un autre problme rside dans le manque dassiduit aux runions pour certains membres du sous-comit. Ces absences sont certainement dues un manque de temps, surtout pour les hommes daffaires, mais aussi un manque de conscience et de connaissances par rapport limportance du commerce international, ainsi qu des doutes quant la pertinence des thmes, des discussions et des dcisions du comit; certains ne se sentent pas directement interpells. On peut imaginer divers mcanismes afin damliorer lengagement des acteurs et renforcer les capacits au niveau national: des ressources humaines et financires plus stables sont ncessaires, par exemple pour financer des tudes de qualit. Les flux dinformations mis par ltat et les bailleurs de fonds doivent tre amliors, pour informer les acteurs mme en dehors des sances de travail et les prvenir en temps voulu et dans un langage comprhensible des enjeux en cours. La capacit des reprsentants doit tre renforce. Il serait prfrable de voir les programmes de formation passer par les comits afin de prsenter une attraction pour les membres. On relve un certain nombre de programmes de formation conduits 142
par lOMC, la Confrence des Nations Unies sur le commerce et le dveloppement (CNUCED) et des bailleurs de fonds tels que lUnion europenne, mais des plaintes ont t souleves avanant que bon nombre dentre eux ne sont pas dune grande utilit car trop abstraits, trop gnraux et non cibls sur des problmes actuels. Le sous-comit serait le lieu idal de coordination et de dtermination de tels programmes, car il regroupe tous les acteurs pertinents. Une coopration avec des structures scientifiques serait par ailleurs trs souhaitable. Elle entranerait une situation win-win , o toutes les parties impliques seraient gagnantes; elle pourrait aider approfondir la constitution dune expertise nationale durable, rapprocher les chercheurs des problmes rels, mener ladministration et le secteur priv comprendre et utiliser des analyses profondes, crer de nouveaux marchs de consultation scientifique de grande qualit, jusqu prsent souvent servis par des experts trangers, et divulguer les informations sur la situation du Sngal au niveau international. Niveau international Les difficults rencontres par le Sngal se situent non seulement dans les filires et au niveau national, mais aussi au niveau international, bien que ltude ne se soit pas focalise sur ce dernier niveau. Le Sngal a deux reprsentants Genve, qui suivent les ngociations commerciales internationales de lOMC et les activits voisines au sein de lOrganisation des Nations Unies (ONU) sur place (CNUCED, OIT). Beaucoup dautres PMA ne sont pas en mesure de raliser cela, mais ce contingent demeure insuffisant par rapport la multitude et la complexit des thmes traiter. De ce fait, la participation du Sngal aux ngociations est trs limite; ces limites sont galement imputables un manque de ressources financires. Il parat peu vraisemblable daccrotre de manire substantielle les ressources des PMA afin de renforcer la prsence permanente de ces pays sur les forums internationaux. Une coopration plus intense entre les diffrents pays concerns par les mmes sujets, ventuellement avec des positions communes, pourrait constituer une solution partielle. Ce sont essentiellement les pays membres des organisations rgionales, lUEMOA et la CEDEAO, qui se prtent au regroupement des capacits et une rparti-
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tion des tches, et par consquent une spcialisation parmi les pays membres. Pour appuyer cette rflexion, notons que la politique commerciale du Sngal est dfinie ce niveau, bien que les intrts des pays soient autres (cf. Chapitre 3.5). Il serait mieux encore de renforcer les ressources des organisations rgionales elles-mmes; tout type de coopration renforce galement lintgration rgionale. Un autre problme particulier au niveau international se pose par rapport au systme de communication et de diffusion des informations entre Genve et la capitale; celui-ci est complexe, lent et non-inclusif. Les procdures de prise de dcisions ne sont dailleurs pas adaptes la vitesse des ngociations. Ces problmes pourraient tre rduits en amplifiant la communication lectronique, en incluant davantage dacteurs et en dsignant de faon plus claire et pour tous les thmes ngocis lOMC les homologues dans les ministres concerns, autoriss donner des commentaires et des ractions en accord avec le Ministre du Commerce.98 Il est donc important de regrouper systmatiquement les capacits de ngociation, afin dviter des incohrences dans la formulation des politiques et lharmonisation des prises de dcisions entre les diffrents ministres, daugmenter le transfert dinformations et le positionnement des connaissances dtailles des experts qualifis sur une pyramide de connaissances la base ample et diversifie. Cest uniquement dans de telles conditions que la politique commerciale recevra des acteurs lattention quelle mrite. En cas de russite, le Sngal pourra devenir un acteur international (encore plus) important, compte tenu de son rle dans la sous-rgion.
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Concernant lagriculture, les modes dinformation sont plus ou moins clairs. Lhomologue du reprsentant Genve pour ces questions est le Directeur de lAnalyse, de la Prvision et des Statistiques (DAPS) du Ministre de lAgriculture. Pourtant, mme dans ce contexte, les procdures de prise de dcisions ne sont pas adaptes la vitesse des ngociations. Institut Allemand de Dveloppement
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Recommandations pour la coopration en matire de dveloppement
Ltude a montr que des stratgies de dveloppement rural et agricole ncessitent une cohrence entre les instruments internes et la politique commerciale. Dans le mme temps, compte tenu des situations de concurrence entre diffrents types dacteurs, notamment entre producteurs, industrie et consommateurs, la politique commerciale agricole entrane des rpercussions complexes non seulement pour le secteur agricole mais aussi pour dautres secteurs et politiques. Cela concerne non seulement lapplication des barrires limportation mais aussi la libralisation du commerce. Ci-aprs, quelques implications pour la coopration en matire de dveloppement:
Intgrer la politique commerciale dans les stratgies sectorielles et globales. Cela concerne surtout le secteur agricole qui doit tre une composante essentielle de la croissance et de la lutte contre la pauvret dans la plupart des PED et surtout des PMA. Cependant, la promotion du secteur agricole ne peut pas tre ralise en premier lieu travers une politique commerciale restrictive il est plus urgent dtablir des stratgies pour renforcer la comptitivit. Quoi quil en soit, une politique de protection limportation ncessite des mesures daccompagnement cohrentes qui visent offrir des stimulants additionnels pour le dveloppement du secteur et rduire les effets ngatifs quune politique protectionniste entrane. Pourtant, comme la politique commerciale concerne la quasi-totalit des secteurs importants pour le dveloppement dun pays, il est appropri de lui accorder le statut de thme transversal qui puisse tre associ des engagements divers en matire de coopration. Renforcer lintgration rgionale quoffre la politique du commerce international dans les concepts de dveloppement. Lintgration rgionale est un des objectifs centraux dans pratiquement toutes les stratgies lies au continent. Elle offre de nombreuses opportunits pour le secteur agricole, et la politique commerciale peut contribuer la raliser. Renforcer la promotion des analyses dimpact traitant des effets potentiels de la politique commerciale agricole sur des critres cls tels que la fiscalit, la distribution de gains et pertes, les risques pour lefficience du secteur, la dynamique institutionnelle, les investissements etc. Ds lors que les politiques commerciales touchent des int145
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rts externes et internes divers, ces analyses doivent tre menes avant, pendant et aprs lapplication des nouvelles politiques commerciales, en toute indpendance et neutralit envers les financiers, sous le contrle du pays respectif. Promouvoir les changes professionnels entre les sciences conomiques des pays concerns et les acteurs conomiques et politiques pourrait aider dvelopper les capacits des PED eux-mmes.
Promouvoir le renforcement des capacits concernant la politique commerciale nationale, rgionale et internationale. Aux fins de lintgration rgionale, et compte tenu des comptences des structures rgionales et des capacits financires et personnelles limites de chaque pays, une approche rgionale et interactive de ces capacits parat indispensable. Il convient de prfrer les approches continuelles et systmiques aux approches ponctuelles et individuelles. Complter lassistance au dveloppement avec le dialogue politique autour de la politique commerciale agricole. La politique de lUE ne joue pas seulement un rle important pour la situation conomique des PED en gnral et des pays africains en particulier, elle fait aussi fonction de modle de leurs propres politiques. Certains PED risquent de rpter certaines erreurs qui ont dj cot trs cher lUE, qui ne sont pas abordables sur le plan conomique pour les PED africains, et qui dvient les ressources conomiques et politiques des solutions plus efficientes et durables. tant donn que le choix des stratgies est souvent influenc par des enjeux politiques, le dialogue politique incluant diffrentes catgories dacteurs pourrait constituer un complment intressant lassistance technique et financire.
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(1999a): Rglement N 3/99/CM/UEMOA portant adoption du mcanisme de la taxe dgressive de protection (TDP) au sein de l'UEMOA, tel que modifi (1999b): Rglement N 04/99/CM/UEMOA portant adoption dun systme dvaluation en douane dnomm valeur de rfrence au sein de lUEMOA (1999c): Rglement N 06/99/CM/UEMOA portant adoption du mcanisme de la taxe conjoncturelle limportation au sein de lUEMOA (2002): Les grandes orientations de la politique agricole de lUEMOA, Vol. 2, s.l.: UEMOA (2003): Rglement N 19/2003/CM/UEMOA modifiant le rglement n 03/ 99/CM/UEMOA UNCTAD (United Nations Conference on Trade and Development): Trade analysis and information system TRAINS, Country Notes Senegal (situation Sept. 2001); online: http://r0.unctad.org/trains/2002%20Senegal.html 21.1.2005 UN-OHRLLS (UN Office of the High Representative for the Least Developed Countries, Landlocked Developing Countries and Small Island Developing States) (2007): Senegal; online: http://www.un.org/special-rep/ohrlls/ldc/ LDCs-List/ profiles/senegal.htm?id=686, 15.8.2007 Valds, A. / Foster, W. (2003): Special Safeguards for developing country agriculture in WTO negotiations, sans lieu Wailes, E. J. (2005): Rice: global trade, protectionist policies, and the impact of trade liberalization, dans: M. A. Aksoy / J. C. Beghin (eds): Global Agricultural Trade and Developing Countries, 177-194, Washington, DC: World Bank Yamdjeu (2003a): Fiche riz n1: Le march national; online: http://forum1.interreseaux.net/imprimer.php3, 10.11.2004 (2003b): Fiche riz n4: La concurrence des importations; online: http://interreseaux.net/imprimer.php3?id_article=289, 10.11.2004
157

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Politique commerciale et dveloppement agricole au Sngal

Politique commerciale et dveloppement agricole au Sngal

Dr Michael Brntrup Courriel: michael.bruentrup@die-gdi.de

Studies Deutsches Institut fr Entwicklungspolitik

Politique commerciale et dveloppement agricole au Sngal

Studies / Deutsches Institut fr Entwicklungspolitik ISSN 1860-0468

Table des matires

Cadre conceptuel, juridique et agricole de la protection commerciale au Sngal

3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3

4 4.1 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4 4.2.5 4.2.6

Partie II tudes de cas au Sngal les filires riz et arachide/huiles vgtales

5 5.1 5.1.1 5.1.2 5.1.3

5.2 5.3 5.4

6 6.1 6.1.1 6.1.2 6.1.3 6.2 6.3 6.4

102 102 102 105 109 113 120 126

Partie III Conclusions et recommandations

130 134 140

Recommandations pour la coopration en matire de dveloppement

20 33 43 78 87 104 107 113

Structure de la filire arachide / huiles vgtales au Sngal

Encadr 3: Encadr 4: Encadr 5: Encadr 6: Encadr 7:

Liste des acronymes et abrviations

IFAD ISRA KfW MEF MSS NFIDC

SAED SAPCA / EGAS SDT SENARH SH SODAGRI SONACOS

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Institut Allemand de Dveloppement

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Partie I Cadre conceptuel, juridique et agricole de la protection commerciale au Sngal

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Entretien avec F. Wolter (OMC), 10.01.2005. Institut Allemand de Dveloppement

Politique commerciale et dveloppement agricole au Sngal

Produits spciaux : arrangements et fonctionnements proposs