O Sistema Internacional de Cooperao ao Desenvolvimento e seu estudo nas Relaes Internacionais: a evoluo histrica e as dimenses tericas

Bruno Aylln*
Resumo: O Sistema Internacional de Cooperao ao Desenvolvimento constitui um dos regimes internacionais menos conhecidos na comunidade brasileira das Relaes Internacionais. Ao mesmo tempo, as polticas de ajuda internacional tm sido uma das dinmicas das relaes interestatais mais relevantes no perodo da Guerra Fria e ainda hoje. A concesso de ajuda ao desenvolvimento se converteu em um dos mecanismos de relao mais freqentes entre os pases do Norte e do Sul, sendo tambm um elemento importante da atividade diplomtica e da poltica externa dos pases ricos como doadores e dos pases pobres como receptores dos fluxos de ajuda. Na Teoria das Relaes Internacionais, a fundamentao das polticas de ajuda tem sido objeto de elaboraes por parte de destacados autores de diferentes escolas, tais como Morgenthau, Krasner, Huntington, Holsti, Hettne, Hook, Griffin, Strange, Lumsdaine e muitos outros, o que mostra a relevncia do tema. Este artigo pretende incentivar a reflexo terica e promover sua incluso nas grades curriculares dos cursos de Relaes Internacionais. Palavras-chave: Cooperao ao Desenvolvimento, ajuda externa, Teoria das Relaes Internacionais, Objetivos de Desenvolvimento do Milnio.

Introduo Embora seja um campo de estudo especfico das Relaes Internacionais, consolidado e com grande produo cientfica e reflexo terica nos Estados Unidos e na Europa, e oferecendo grandes oportunidades de desenvolvimento profissional para os estudantes dessa rea, surpreende o escasso interesse e a ausncia de pesquisas sobre a cooperao ao desenvolvimento na comunidade brasileira que lida com essas relaes. Perde-se assim uma grande oportunidade para os futuros operadores das relaes internacionais brasileiras, ao mesmo tempo em que a comunidade internacional dedicada ao estudo da cooperao
Bruno Aylln Doutor em Relaes Internacionais pela Universidade Complutense de Madri (Espanha), bolsista e pesquisador ps-doutor do Ministrio da Educao da Espanha no Ncleo de Pesquisa em Relaes Internacionais da Universidade de So Paulo (USP). Pesquisador associado ao Instituto Universitrio de Desenvolvimento e Cooperao da Universidade Complutense de Madri (IUDC-UCM). O autor agradece a Daniela Alves, estudante de Relaes Internacionais das Faculdades Tancredo Neves, pela reviso do texto.
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no tem o beneficio de contar com as reflexes e contribuies de um pas como o Brasil. Em sua dupla condio de pas receptor de ajuda ao desenvolvimento e de pas doador, ele poderia enriquecer o debate trazendo experincias e perspectivas diferentes. O objetivo deste artigo apresentar o surgimento, a evoluo e os desdobramentos histricos do Sistema Internacional de Cooperao ao Desenvolvimento (SICD), os principais conceitos e noes envolvidas no seu estudo, e as dimenses tericas que fornecem os fundamentos explicativos das motivaes que levam determinados pases a cooperarem com outros. Pretende-se incentivar alunos, professores e a comunidade brasileira das Relaes Internacionais em geral para que desenvolvam projetos de pesquisa, atividades docentes e publicaes, bem como incluam, na grade curricular dos cursos dessa rea, matrias relacionadas ao campo de estudo especfico da cooperao ao desenvolvimento. Sendo assim, se estar fornecendo aos futuros operadores das relaes internacionais do Brasil instrumentos mais adequados para o desenvolvimento de uma carreira profissional no mbito da cooperao internacional. O objeto de estudo, os conceitos-chave e o mtodo de anlise Neste artigo, o estudo do SICD apresentado a partir das ferramentas metodolgicas e das coordenadas de referncia terica fornecidas pela disciplina das Relaes Internacionais. Nesta perspectiva, o artigo ganha pleno significado em suas dimenses tericas, isto , desde uma abordagem de sua concepo e finalidade a partir da Teoria das Relaes Internacionais em suas diferentes escolas e paradigmas explicativos, e em suas implicaes prticas, criando um espao de reflexo para nos interrogarmos sobre o presente e o futuro do SICD, ora pensando em seus objetivos finais, ora tendo em vista os instrumentos empregados e sua funcionalidade para a construo de um sistema de relaes internacionais mais justo, equitativo, equilibrado e pacfico. freqente na literatura, sobretudo na norte-americana, o emprego do termo Ajuda Externa em face de expresses entendidas como sinnimas como assistncia ao desenvolvimento ou cooperao ao desenvolvimento. Mesmo que ao longo deste artigo se esteja usando preferencialmente o termo cooperao ao desenvolvimento, convm pontuar desde j a nossa escolha. Enquanto o termo Ajuda Externa significa assistncia ao desenvolvimento e assistncia militar, no sendo, portanto, sempre seu objetivo o desenvolvimento, este ltimo sim, pelo contrrio, a meta da Assistncia ao Desenvolvimento, embora esta expresso sugira uma relao desigual: a existncia de um doador e um receptor, de um que d e outro que recebe. A cooperao ao desenvolvimento refere-se no s meta explcita do desenvolvimento como tambm a uma iniciativa comum entre doador e receptor1. Com estes elementos podemos oferecer, no Quadro 1, algumas definies pertinentes que so importantes para no confundir, como acontece com freqncia, a natureza e as finalidades da ajuda externa com a ajuda oficial ao desenvolvimento (AOD).
Sobre a distino destes conceitos pode-se consultar BREUNING, M. Foreign Aid, Development Assistance or Development Cooperation: whats in a name?. International Politics, Vol. 39, n. 3, p. 369-377, 2002.
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Quadro 1 Definies Cooperao Internacional ao Desenvolvimento (CID) Conjunto de atuaes de carter internacional realizadas pelos atores pblicos e privados, entre pases de diferentes nveis de renda, para promover o progresso econmico e social dos Pases em Vias de Desenvolvimento (PVD), e conseguir um progresso mais justo e equilibrado no mundo, com o objetivo de construir um planeta mais seguro e pacfico. Estas atuaes se situam no quadro das relaes internacionais, das quais constituem um mbito especfico e perseguem metas comuns baseadas em critrios de solidariedade, eqidade, eficcia, interesse mtuo, sustentabilidade e coresponsabilidade. A finalidade primordial da Cooperao ao Desenvolvimento deve ser a erradicao da pobreza e da excluso social e o incremento permanente dos nveis de desenvolvimento poltico, social, econmico e cultural nos pases do Sul. Ajuda Oficial ao Desenvolvimento (AOD) Fluxos econmicos que as agncias oficiais, includos os governos estatais e locais, ou suas agncias executivas, destinam aos PVD e s instituies multilaterais. O principal objetivo dever ser a promoo do desenvolvimento econmico e o bem-estar social dos pases em vias de desenvolvimento. Os fluxos devem ter carter concessional e um elemento de doao de ao menos 25%. A ajuda de origem pblica (estados ou organizaes multilaterais). Concessionalidade Em se tratando de uma doao, o elemento de concessionalidade de 100%. Se um crdito, a concessionalidade ou liberalidade no mnimo de 25% para os PVD e de 50% para os Pases Menos Adiantados (PMA), com condies especiais nas taxas de juros, perodo de carncia e amortizao. Esses critrios garantem transparncia, qualidade e possibilidade de medir o esforo de cada doador. Sistema Internacional de Cooperao ao Desenvolvimento (SICD) Rede de instituies pblicas e da sociedade civil que promovem aes de Cooperao Internacional ao desenvolvimento. O SICD est formado por muitas organizaes de diferentes naturezas, orientaes e funes, dentre as quais encontram-se organismos internacionais, governos e instituies pblicas dos pases doadores e receptores de ajuda, organizaes no-governamentais, empresas e outras entidades da sociedade civil. Estas organizaes compem uma rede que de forma mais ou menos articulada configura o SICD. (Fonte: GALN, M.; SANAHUJA, J.A. El sistema internacional de cooperacin al desarrollo. Madri: Cideal, 1999) Junto dessas definies bsicas para uma melhor compreenso do SICD, e antes de entrar na anlise de suas caractersticas, dinmicas atuais e evoluo histrica, devem ser considerados os instrumentos, os atores e as modalidades mais utilizados nos programas e projetos, conforme apresentados no Quadro 2.

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O SICD caracteriza-se por ser plural, descentralizado, histrico e contingente. Est formado por um grande nmero de organizaes de natureza muito diferente e diversa. A cooperao internacional ao desenvolvimento encontra-se atualmente num perodo de transformao e mudana. Esse processo de mudana produz uma importante reviso dos seus fundamentos, objetivos e instrumentos. Como processo de reforma o resultado e a conseqncia das prprias modificaes que experimenta hoje o sistema internacional.
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Para ser um instrumento eficaz para um desenvolvimento humano sustentvel e para servir ao objetivo de atingir um modelo de relao Norte-Sul mais justo, a cooperao ao desenvolvimento tem de dar respostas aos desafios colocados pelo novo cenrio internacional do ps-guerra fria, dominado pelas foras da globalizao e pela emergncia de novos e complexos problemas transnacionais. Sendo assim, a cooperao ao desenvolvimento abrange o conjunto de atuaes dos atores pblicos e privados, entre pases de diferentes nveis de renda com o propsito de promover o progresso econmico, social e sustentvel dos pases do Sul, de modo a ser mais equilibrado em relao ao Norte. Por meio da cooperao ao desenvolvimento, pretende-se tambm contribuir na construo de um contexto internacional mais estvel, pacfico e seguro para todos os habitantes do planeta. Em definitivo, o Sistema Internacional de Cooperao ao Desenvolvimento est constitudo por uma rede de instituies pblicas e da sociedade civil que promovem aes de cooperao internacional ao desenvolvimento. Porm, no existe uma definio nica de cooperao ao desenvolvimento, j que o termo no possui validade para todo tempo e lugar. Como conceito, ele tem experimentado sempre mudanas, em funo do pensamento, das polticas e dos valores presentes nas relaes Norte-Sul, e dos acontecimentos histricos que influenciaram decisivamente na sua interpretao. Sendo assim, em termos gerais, simples e ideais, a cooperao ao desenvolvimento pode ser entendida como um conjunto de intervenes de carter internacional orientada troca de experincias e recursos entre os pases do Norte e do Sul para atingir metas comuns baseadas em critrios de solidariedade, eqidade, eficcia, interesse mtuo, sustentabilidade e coresponsabilidade. A finalidade primordial da cooperao ao desenvolvimento deve ser a erradicao da pobreza, do desemprego e da excluso social, e ela deve procurar o aumento permanente dos nveis de desenvolvimento poltico, social, econmico e cultural nos pases do Sul. As atuaes da cooperao ao desenvolvimento situam-se no quadro mais abrangente das relaes internacionais, das quais, alis, constituem mbito especfico, estando dirigidas, principalmente, melhora das condies de vida da populao dos pases de menor renda relativa. no mbito das relaes internacionais que se pode explicar o nascimento da cooperao ao desenvolvimento, e sua estruturao no quadro da Guerra Fria e do processo de descolonizao de forma que, em grande parte, suas caractersticas atuais ainda continuam sendo o resultado de fatores condicionantes de tipo histrico dos ltimos 60 anos. A obteno de um conceito de cooperao ao desenvolvimento operativo da perspectiva metodolgica e que seja satisfatrio do ponto de vista terico exige considerar o SICD no quadro de anlise das relaes internacionais contemporneas. Essas relaes se inserem num determinado marco histrico e social e, mesmo sendo de natureza fundamentalmente poltica, tm incorporado, cada vez com peso crescente, as dimenses econmicas e sociais do desenvolvimento e das relaes Norte-Sul. Por este motivo, um enfoque scio-histrico como mtodo de abordagem parece ser o mais adequado para seu estudo e anlise. Segundo Arenal, o mtodo scio-histrico permite apreender a sociedade internacional como totalidade, dar um tratamento global aos problemas abordados nas pesquisas, e adotar uma perspectiva dinmica, sem esquecer a anlise das estruturas2.
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ARENAL, C. Introduccin a las Relaciones Internacionales. Madri: Tecnos, 1990, p.454-459.

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A aproximao sociolgica, em particular, pretende superar as aproximaes que, desde uma perspectiva exclusiva ou fundamentalmente poltica, jurdica ou econmica, poderiam impedir um tratamento totalizador dos problemas. A aproximao histrica, por outra parte, pretende facilitar a compreenso das relaes internacionais a partir de sua origem e desenvolvimento, com uma perspectiva diacrnica, de mudana e evoluo. Todavia a aproximao histrica parte dos acontecimentos e dos processos histricos como evidncia emprica a partir da qual possvel realizar a anlise. Porm, o mtodo indutivo no implica neste caso uma renncia em fornecer sentido histrico aos fatos. A interpretao histrica , neste sentido, uma reconstruo lgica da realidade com propsitos explicativos. O mtodo dialtico , nesta perspectiva, uma referncia indispensvel. Esta aproximao scio-histrica a que caracteriza a escola de Economia Poltica das Relaes Internacionais, campo terico no qual inserimos nossa anlise. Nesta perspectiva a ateno desloca-se para as estruturas, os atores e suas interaes, numa viso que, como destaca Arenal, essencialmente sincrnica. A escola de Economia Poltica Internacional (EPI) assume a proposio segundo a qual a discusso sobre o futuro da ajuda e da cooperao internacional ao desenvolvimento um debate sobre as estruturas e a distribuio da riqueza e do poder na economia poltica internacional, de forma que as polmicas sobre sua evoluo e reforma constituem um reflexo dos valores sobre a ordem mundial. Para estes autores o ponto de partida de qualquer abordagem na disciplina das Relaes Internacionais est constitudo pelo entrelaamento da economia internacional com a poltica mundial. Desde esta perspectiva terica rejeita-se a ciso efetuada com muita freqncia entre Poltica e Economia, pois se considera que esta separao dificulta a compreenso do sistema internacional. Porm, no nos encontramos perante uma espcie de hbrido poltico-econmico, e sim frente a uma tentativa de explanao sistemtica da interao entre riqueza e poder. Um dos campos de estudo mais interessante para esta escola o que faz referncia aos regimes internacionais. Para a escola de Economia Poltica Internacional, o estudo dos regimes internacionais, como o caso do regime de ajuda externa, permite a explicao das dinmicas de cooperao, o comportamento dos atores, os arranjos institucionais e normativos que fazem possvel a prpria existncia destes regimes. nesta perspectiva que poderemos estudar o SICD, em sintonia com a ateno dedicada por esta escola s instituies que sustentaram a ordem econmica internacional do ps-guerra, assim como s questes relacionadas com a perda da hegemonia e da centralidade do Estado nas relaes internacionais. Para estes autores, frente corrente realista que dominou em dcadas passadas as anlises das Relaes Internacionais, se faz necessrio reivindicar a importncia das relaes econmicas na anlise das relaes internacionais contemporneas, ao mesmo tempo em que se procede afirmao do decrescente papel protagonista do Estado num contexto de emergncia de novos atores internacionais. Surgimento e evoluo histrica do SICD As polticas de ajuda externa e a cooperao internacional para o desenvolvimento tm sido um dos elementos constitutivos do sistema internacional de ps-guerra, e tambm um trao histrico singular do mesmo.
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Antes de 1945, as polticas de ajuda no existiam como tais. Sua evoluo desde o fim da Segunda Guerra Mundial responde em grande medida s transformaes que experimentou o mesmo sistema. Bjrn Hettne sublinhou o carter histrico e contingente do SICD ao afirmar que a ajuda internacional, ao menos como um trao permanente das relaes internacionais, um fenmeno bastante novo. No sabemos, inclusive, quo permanente ele 3. bastante bvio que em sua configurao atual o SICD no responde a um desenho ordenado e coerente nem a critrios supostamente racionais. A apario da ajuda ao desenvolvimento e sua atual fisionomia o resultado das dinmicas histricas que tm dado forma ao sistema internacional contemporneo. Em primeiro lugar, a confrontao Leste-Oeste e o bipolarismo. Em segundo lugar, o processo de descolonizao e o conflito Norte-Sul. Em terceiro lugar, as dinmicas da globalizao e a paulatina integrao da economia mundial. Os trs processos esto muito relacionados, sendo essas trs dinmicas a base da explicao da maior parte dos acontecimentos-chave na evoluo da cooperao ao desenvolvimento. Como resultado desses processos simultneos, a concesso de ajuda ao desenvolvimento se converteu num dos mecanismos de relao mais freqentes entre os pases industrializados e os pases em desenvolvimento. A ajuda tambm um elemento importante da atividade diplomtica e da poltica exterior tanto dos doadores como dos receptores, pela qual se persegue legitimamente o respectivo interesse nacional. Nos dias de hoje, a situao no muito diferente: a cooperao ao desenvolvimento, como parte inseparvel da sociedade internacional, imersa em um processo de globalizao acelerada, est atravessando um perodo de transio e mudana de resultados ainda imprevisveis, gerando um intenso debate internacional com respeito a seu presente e futuro. Neste debate est em questo a mesma justificativa das polticas de ajuda, e, sobretudo, os argumentos poltico-estratgicos e econmicos nos quais se fundamentou durante dcadas: no mundo do ps-guerra fria, a necessidade de sustentar os aliados estratgicos em reas perifricas no to imperiosa, e mais difcil justificar os programas de ajuda econmica invocando o argumento da segurana nacional, pelo menos em sua variante clssica, ainda que existam bvias excees como a contnua ajuda dos Estados Unidos a Israel e outros aliados no Oriente Mdio. Este argumento, no obstante, parece recuperar sua atualidade aps a guerra do Afeganisto, como demonstra o forte aumento da ajuda dos EUA ao Paquisto ou para as ex-repblicas soviticas desta zona, em paralelo mesma negativa dos EUA em aumentar a ajuda para o desenvolvimento s vsperas da Cpula de Monterrey sobre o financiamento do desenvolvimento. Tampouco seria fcil justificar a ajuda a partir dos velhos laos coloniais, aps vrias dcadas de independncia e de experincias de construo nacional fracassadas, que tm diludo as responsabilidades histricas das ex-metrpoles. Como assinalou Hewitt, aps a queda do muro de Berlim se tem assumido que as polticas de ajuda necessitam de reforma e que a ajuda no pode seguir sendo nem um instrumento da guerra fria, nem uma relquia das primeiras fases da descolonizao4. Os
HETTNE, B. Development Theory and the Three Worlds: Towards an International Political Economy of Development. Harlow: Longman, 1995, p.154.
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HEWITT, A . Crisis or Transition in Foreign Aid. London: Overseas Development Institute, 1994, p.4.

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argumentos humanitrios tambm so difceis de manter ante os destinatrios mais heterogneos e a apario de algumas economias emergentes que j no respondem imagem tradicional do subdesenvolvimento. Por outro lado, o processo de globalizao modificou substancialmente as condies de acesso ao capital de investimento e o papel dos atores privados em especial das empresas transnacionais e do Investimento Estrangeiro Direto (IED) muito maior, razo pela qual diminui a importncia da ajuda oficial no financiamento do desenvolvimento. Tambm parece evidente que o desenvolvimento do Sul depende em maior medida de variveis como o acesso aos mercados e tecnologia, o alvio da dvida, as polticas internas e em particular o chamado bom governo. Alm do mais, a noo de desenvolvimento, que nunca teve um significado unvoco do ponto de vista das polticas de cooperao, e o mesmo conceito de solidariedade internacional tm sofrido nas duas ltimas dcadas uma nova enxurrada de crticas e reformulaes. Tm aparecido conceitos to sugestivos como o desenvolvimento humano e sustentvel, o empowerment, os problemas da igualdade entre os sexos, a criao de instituies e o papel da sociedade civil e o chamado capital social que se vem como enfoques novos. Porm, ao mesmo tempo, as crticas, apresentadas desde posies to diversas e dspares como o neoliberalismo, o relativismo cultural, os estudos ps-coloniais ou o desconstrutivismo, e em especial a demolidora crtica da escola do ps-desenvolvimento, tm contribudo para deslegitimar ainda mais a mesma idia do desenvolvimento e sua potencial ao mobilizadora e emancipadora perante as polticas de ajuda e cooperao. Tambm no momento atual est em questo o marco institucional e os instrumentos de ajuda. A globalizao reduz as capacidades do governo de Estado-nao, colocando em questo elementos essenciais do mesmo, como a soberania nacional, limitando as possibilidades e o alcance das polticas exteriores estatais. Ao mesmo tempo, emergem novos atores privados ou alguns, j existentes, aparecem com um poder, uma mobilidade e uma capacidade de sortear a regulao pblica muito maior. Em direta relao com estes fenmenos, surgem novas demandas globais de governana e cooperao que apenas podem satisfazer os mecanismos tradicionais de cooperao interestatal e as organizaes internacionais clssicas, dada sua limitada competncia e sua natureza subsidiria com respeito aos Estados que as compem. Estas insuficincias tambm afetam a ajuda, que costuma estar concebida e desenhada como instrumento da poltica exterior, e que como tal est subordinada aos interesses nacionais do pas doador. Como revela a prtica estatal, utilizar o prprio interesse como guia orientadora da ao exterior, incluindo a ajuda ao desenvolvimento, pode ser contraproducente em um mundo caracterizado por maiores nveis de interdependncia e por problemas globais, que so muito difceis, ou impossveis, de enfrentar sem uma ao coletiva guiada por critrios cooperativos. Isto especialmente certo quando as instncias responsveis da ao exterior do Estado adotam uma definio do interesse nacional unilateral, restritiva e, em suma, de curto prazo. Tambm ocorre assim quando necessrio fornecer os bens pblicos globais sem os quais difcil imaginar um processo de desenvolvimento
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ordenado e de longo prazo para o Norte e para o Sul, como a estabilidade financeira, a conservao dos espaos martimos ou areos, o patrimnio comum da humanidade, o meio ambiente ou a paz e a segurana internacional 5. Em relao direta com esta crise de fundamentao e ao debate sobre seus objetivos e sua validade como instrumento de desenvolvimento, uma mudana muito perceptvel e preocupante tem sido a for te queda experimentada pela Ajuda Oficial ao Desenvolvimento (AOD), 30% menos em termos reais entre 1992 e 1998, segundo estimativas do Comit de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE. Alm do mais existe um recente dado paradoxal: a apario de uma nova agenda de cooperao para o desenvolvimento, que se estendeu a mbitos como a liberalizao e a reforma econmica, a democracia e os direitos humanos, a gesto pblica, a igualdade entre os sexos, o meio ambiente, a construo da paz e a gesto da crise, e, como questo central desde a metade da dcada de 90, a luta contra a pobreza. Por outro lado, a partir do ano 2000 se conseguiu firmar um conjunto de metas internacionais de desenvolvimento que paulatinamente esto assumindo como prprias as agncias bilaterais de cooperao e as organizaes multilaterais (FMI, BIRD, OMC). Com efeito, nos ltimos dez anos produziu-se um declnio visvel do modelo econmico neoliberal conhecido como Consenso de Washington e, ao mesmo tempo, foi surgindo um novo consenso internacional sobre desenvolvimento. Ainda que este no questione os fundamentos econmicos do anterior, assumiu como objetivos centrais a luta contra a pobreza e o desenvolvimento social. As melhores expresses desse novo consenso so os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, adotados pela Assemblia Geral das Naes Unidas em setembro de 2000 por meio da Declarao do Milnio, assinada por 189 pases, incluindo 147 Chefes de Estado e de Gover no 6 . Compreendem oito objetivos de desenvolvimento social e econmico, que se concretizam em 18 metas quantificveis para o perodo entre 1990-2015, e outros vrios indicadores de progresso para cada uma delas. Na apario destes objetivos intervieram distintos atores e processos. Vrios deles foram adotados nas Declaraes e Planos de Ao das Cpulas das Naes Unidas celebradas ao longo dos anos 90: sobre infncia (Nova York, 1990); meio ambiente e desenvolvimento (Rio de Janeiro, 1992); direitos humanos (Viena, 1993); populao e desenvolvimento (Cairo, 1994); mulher e desenvolvimento (Pequim, 1995); desenvolvimento social (Copenhague, 1995); e alimentao (Roma, 1996). Estas Cpulas trataram de promover acordos globais sobre metas de desenvolvimento no contexto, mais favorvel, do ps-guerra fria e da crise da ideologia neoliberal. As Cpulas paralelas foram, alm do mais, o cenrio da apario do movimento transnacional de ONGs e outras organizaes sociais, que desembocou nas mobilizaes de Seattle em novembro de 1999 ante a reunio da Organizao Mundial de Comrcio.
Sobre o enfoque dos bens pblicos globais ver KAUL, I. et al. Bienes pblicos mundiales. La cooperacin internacional en el siglo XXI. Mxico: Oxford University Press, 2001, p.474 533.
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Resoluo da Assemblia Geral da ONU, A/RES/55/2, adotada em 8 de Setembro de 2000.

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Em maio de 1996 os pases doadores, agrupados no Comit de Ajuda ao Desenvolvimento da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico, adotaram a maior parte dos objetivos das Cpulas das Naes Unidas como metas expressas da ajuda externa7. Essa deciso se inscreve no objetivo, mais amplo, de renovar o fundamento da ajuda externa no ps-guerra fria. Neste cenrio, perderam vigncia as motivaes ps-coloniais e os interesses estratgicos que justificavam a ajuda externa. Junto com as dvidas crescentes sobre sua eficcia, ela se viu submetida crtica dos setores neoliberais, que pediam seu desaparecimento, alegando que o investimento privado responderia de maneira mais eficiente s necessidades de financiamento do desenvolvimento; e crtica radical, que denunciava a subordinao da ajuda aos interesses econmicos dos pases industrializados e s dinmicas da globalizao. Nesse contexto, os objetivos de luta contra a pobreza das Naes Unidas proporcionavam um bom argumento para dar uma nova legitimidade ajuda, e ao mesmo tempo faz-la compatvel com polticas de liberalizao e com os interesses de poltica exterior dos pases doadores. Em junho de 2000, o Fundo Monetrio Internacional, o Banco Mundial, a Organizao das Naes Unidas e a OCDE se comprometiam em impulsionar os objetivos de desenvolvimento do Comit de Ajuda ao Desenvolvimento8. Esse compromisso tem grande importncia para o sistema internacional de cooperao ao desenvolvimento, ao ser assumido conjuntamente pelas Naes Unidas e as instituies de Bretton Woods. Estas sempre haviam mantido uma prudente distncia das Naes Unidas, uma organizao mais propensa aos interesses dos pases pobres, para preservar sua liberdade de ao promovendo polticas favorveis aos interesses dos pases industrializados. Por outro lado, o acordo compromete expressamente o FMI e o Banco Mundial com os objetivos internacionais de desenvolvimento e, em especial, com a reduo da pobreza. Como assinala a declarao poltica assinada pelos seus respectivos dirigentes, as instituies que representamos se servem destes objetivos de desenvolvimento como marco comum para orientar suas polticas e programas, assim como para avaliar sua eficcia. Esse compromisso particularmente relevante para o FMI. Pouco antes, esta organizao seguia sustentando que a pobreza estava fora de seu mandato estatutrio e que se limitaria a fazer frente aos desequilbrios macro-econmicos para restaurar o crescimento. Depois do fiasco da crise asitica e da renncia do diretor-gerente do FMI, Michel Camdessus, seu sucessor, Horst Khler, anunciou que a luta contra a pobreza era uma das principais preocupaes deste organismo. Finalmente, os Objetivos do Milnio se tornaram um compromisso global por meio da Declarao do Milnio da Assemblia Geral das Naes Unidas de setembro de 2000. Essa declarao devolveu esses objetivos para o lugar do qual tinham sado, as Naes Unidas, e somou compromissos com respeito aos meios necessrios para alcan-los, em mbitos como a ajuda oficial ao desenvolvimento, o
Ver Comit de Ajuda ao Desenvolvimento (1996), Shaping the 21st Century; the Contribution of Development Cooperation, Paris, OCDE, maio. Disponvel em: <http://www.oecd.org/dac>.
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Ver Un mundo mejor para todos. Consecucin de los objetivos de desarrollo internacional, elaborado com motivo da XXIV sesso especial da Assemblia Geral das Naes Unidas, celebrada em Junho de 2000 para revisar o cumprimento dos compromissos da Cpula de Desenvolvimento social de Copenhague de 1995. Disponvel em: <http://www.paris21.org/betterworld>.
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perdo da dvida externa dos pases mais pobres, e a abertura comercial, ao responder, em parte, s velhas reivindicaes dos pases em desenvolvimento sobre o acesso aos mercados dos pases industrializados e sobre a supresso do protecionismo em setores chave como a agricultura ou txtil. Uma das idias-fora deste consenso, em que coincidem setores to dspares como os economistas neoliberais e ONGs como Oxfam internacional, a relao causal existente entre o protecionismo agrrio dos pases industrializados e a pobreza dos pases em desenvolvimento. primeira vista, essa nova agenda de desenvolvimento, que encontra sua mxima expresso nos Objetivos do Milnio das Naes Unidas para o ano de 2015 com nfase na luta contra a pobreza, est propondo novas prioridades da ajuda, mais relacionadas com os problemas expostos pela globalizao (imigrao, terrorismo, etc.). Mas so muitos os autores que, a partir de um exame mais cuidadoso, pensam que ela o resultado de uma reviso dos interesses nacionais dos doadores que, de forma gradual, vo incorporando essas questes. Seja como for, o certo que se pode considerar que, no momento atual, o sistema internacional de cooperao ao desenvolvimento e as polticas de ajuda se encontram num momento de transio no qual se verifica que as frmulas, agendas e arranjos institucionais do perodo da guerra fria esto perdendo sua validade. Ao mesmo tempo constata-se que ainda no surgiu um novo modelo de cooperao que responda s exigncias do mundo da globalizao. A intensidade do debate explica-se, em parte, pelos visveis vnculos que existem entre a ajuda ao desenvolvimento e a configurao de uma nova ordem mundial, e a forma como se resolvam dentro dessa ordem problemas como a eqidade, a justia e a dignidade humana, o que inevitavelmente ir afetar a natureza e o sentido da globalizao e as mudanas em curso na sociedade internacional. Sendo assim, essas questes ganham relevncia na tica das relaes internacionais, uma vez que cabe relembrar que no mundo no existe uma autoridade poltica centralizada, e que os regimes internacionais representam apenas uma particular modalidade de governana sem governo, e que suas regras e instituies o so tambm desta particular ordem social que a sociedade internacional. O atual sistema internacional de cooperao ao desenvolvimento um fiel reflexo de uma sociedade de Estados escassamente integrada e regulamentada e, mais que um sistema global de bem-estar social ou uma poltica global de coeso, um imperfeito esquema de beneficncia pblica no qual os recursos se alocam de forma voluntria e sem obrigaes a respeito de sua quantidade, nem critrios objetivos com respeito aos seus beneficiados. Como frisa Bjrn Hettne, se possvel falar de um sistema global de bem-estar social, trata-se de alguma coisa verdadeiramente embrionria e utpica9. Porm, uma agenda de reformas das instituies internacionais que detm competncias em matria de cooperao ao desenvolvimento faz-se a cada dia mais necessria e apoiada por novas foras sociais que demandam um sistema internacional de cooperao ao desenvolvimento baseado nos ideais de eqidade, justia e democracia para toda a humanidade, justificando-se a cooperao e as polticas de ajuda como um esforo coletivo pelo qual vale a pena lutar.
HETTNE, B. Development Theory and the Three Worlds: Towards an International Political Economy of Development. Harlow: Longman, 1995, p.154.
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A fundamentao terica das polticas de ajuda externa Havendo-se convertido num elemento de grande importncia, um trao permanente das Relaes Internacionais depois da Segunda Guerra Mundial, a ajuda externa e a cooperao ao desenvolvimento, mesmo suscitando intensas polmicas polticas e econmicas, so um fenmeno recente, relativamente pouco estudado na nossa disciplina. A ajuda externa tem dado origem a uma literatura relativamente extensa, mas existem ainda poucos estudos sistemticos a respeito do papel que desempenha na configurao do sistema internacional, nas Relaes Internacionais e na economia mundial. Steven Hook, por exemplo, afirma que ainda que o fenmeno da assistncia externa tenha recebido maior ateno nos crculos acadmicos e polticos, o seu papel na poltica mundial contempornea continua sendo esquivo10. Pode-se afirmar que os estudos sobre a cooperao ao desenvolvimento tm sofrido uma forte polarizao entre autores que defendem que os programas de ajuda externa so principalmente estabelecidos segundo os interesses dos doadores, e outros que mantm que a ajuda uma resposta pobreza no mundo que surge, sobretudo, por um interesse tico e humano. Ainda existem trabalhos que tentam conciliar essas duas perspectivas, argumentando que a cooperao ao desenvolvimento em si mesma serve de cenrio para a luta entre os interesses dos doadores e o interesse tico e humano. Dentre os primeiros, a literatura realista ocupa um lugar destacado. Para os pesquisadores prximos a esta escola terica, o estado de natureza hobbesiano faz da sobrevivncia ou da segurana nacional o objetivo central e exclusivo da ao estatal. A manuteno e o incremento do poder definem-se, ento, no sentido de interesse nacional prioritrio, entendendo as motivaes que vo mais alm como irracionais. J os neo-realistas superam a estreita viso dos realistas de conceber a segurana em termos exclusivamente militares e concedem idntica importncia quando no maior a sua dimenso econmica. Dentre os segundos, a literatura enraizada na tradio liberal da Teoria das Relaes Internacionais ganha destaque principal numa viso da cooperao ao desenvolvimento que a vincula com os imperativos humanitrios, isto , com a reduo da pobreza no mundo em desenvolvimento e com a melhora de suas condies de vida bsicas, afirmando que sua formulao nada mais do que um compromisso tico. Para justificar este compromisso os autores tm empregado trs tipos de argumentos. O primeiro, o argumento da natureza deontolgica, entende a cooperao ao desenvolvimento como uma obrigao imperfeita de proviso das necessidades bsicas entendidas como um direito humano que o mundo rico tem para com o mundo pobre. O segundo, o argumento de carter utilitarista, reconhece essa cooperao como uma resposta tica aos problemas que podem ser solucionados com a capacidade tcnica dos doadores. O terceiro o argumento baseado na concepo da cooperao ao desenvolvimento como uma personificao ideal do humanitarismo. Neste ltimo caso, segundo Lumsdaine, a ajuda externa no pode ser exclusivamente explicada sobre a base dos interesses polticos e econmicos dos doadores, sendo
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HOOK, S. National Interest and Foreign Aid. Boulder: Lynne Rienner, 1995, p. xii.

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necessrio fornecer um espao central influncia das convices humanitrias e igualitrias dos doadores de ajuda11. Lumsdaine, representante do chamado construtivismo liberal, frisa ainda o modo como as normas internas constituem os regimes internacionais, sublinhando a impossibilidade de explicar o regime internacional de cooperao ao desenvolvimento, reflexo de uma viso moral da poltica internacional, sem levar em conta a mudana normativa. No ficaria completa esta referncia tradio liberal se no considerarmos que existem autores desta corrente que rejeitam o compromisso tico, entendendo a cooperao ao desenvolvimento como um recurso que faz possvel o que eles identificam como o nico meio de atingir a paz e a prosperidade internacional: o comrcio. Neste sentido, alguns Estados convertem-se num bem to prezado para o doador, que este continuar exprimindo sua boa vontade por meio da cooperao, para no colocar em perigo seu acesso ao receptor. Pode-se fazer uma classificao da literatura mais importante sobre o tema do nosso artigo, sem pretender com isto exaurir o assunto nem esgotar a riqueza do debate que nos ltimos anos vem se acirrando com as crticas desconstrutivistas e ps-modernas. Um primeiro grupo de obras se caracteriza por uma abordagem poltica que privilegia o uso da Teoria das Relaes Internacionais. Estes autores, principalmente realistas polticos, focam seu estudo nos atores particularmente o Estado em suas capacidades, comportamento, interesses e nas relaes que se estabelecem entre eles e em sua respectiva situao no sistema internacional. As anlises prestam especial ateno ao vnculo entre ajuda e interesse nacional do Estado doador, e condicionalidade e s interaes que comportam a concesso e a execuo da ajuda. Nesta linha encontramse os estudos de Hans Morgenthau, David Baldwin, Steve Hook e Samuel Huntington12. Em datas mais recentes, Kalevi Holsti avanou mais um passo neste enfoque ao examinar o fenmeno da ajuda desde uma perspectiva poltica mais sistmica. Para Holsti, a ajuda externa uma das tcnicas de coero e de recompensa que integram a moderna diplomacia econmica estatal, sem fugir das regras e lgicas de uma poltica de poder13. Um segundo grupo de obras coloca a nfase do estudo da cooperao ao desenvolvimento nos seus aspectos econmicos e na chamada teoria do desenvolvimento econmico em suas vrias modalidades. A anlise concentrase neste caso na natureza, caractersticas e impacto no processo de crescimento econmico, examinando-se como a ajuda externa afeta a estrutura produtiva e o comportamento econmico em geral do pas de destino. Estes enfoques econmicos no estudo da ajuda externa surgem no quadro do pensamento econmico e da teoria do desenvolvimento, conhecendo diferentes etapas e escolas, mas com um denominador comum: seu carter descritivo-prescritivo, que fornece em suas diferentes vises tericas os correspondentes diagnsticos do fenmeno do subdesenvolvimento, oferecendo pautas de ao para os
LUMSDAINE, D. Moral Vision in International Politics. The Foreign Aid Regime 1949 1989. Princeton: Princeton University Press, 1993, p.29.
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MORGENTHAU, H. A Political Theory of Foreign Aid. The American Political Science Review, vol. LVI, n. 2, p. 301-309, 1962; BALDWIN, D. Foreign Aid and American Foreign Policy. New York: Praeger, 1966; HOOK, S. National Interest and Foreign Aid. Boulder: Lynne Rienner, 1995; HUNTINGTON, S. Foreign Aid for What and Whom?. Foreign Policy. n. 1, p. 161-189, 1971.
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HOLSTI, K.J. International Politics, a Framework for Analysis. Englewood Cliffs : Prentice Hall, 1995, p. 180.

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diferentes atores econmicos (Estado, setor privado, organismos financeiros multilaterais) para o estabelecimento de polticas e estratgias de desenvolvimento. Dentre os autores econmicos podem ser destacados, nos anos 40 e 50, aqueles que consideravam a economia do desenvolvimento desde uma tica keynesiana (Domar, Harrod, Rostow, Rosenstein-Rodan, Nurkse, Chenery, Strout e Lewis) identificando desenvolvimento com crescimento e enfatizando o papel que a ajuda externa poderia desempenhar para suprir as carncias de capital de investimento dos pases pobres. A ajuda deveria contribuir ao take-off econmico, sendo um big-push que permitisse o rompimento do crculo vicioso da pobreza e superasse os bottlenecks ou os gaps que impediam o crescimento dos pases em desenvolvimento, de acordo ao jargo terminolgico dos economistas daquela poca. Na dcada de 70, emergem com fora, direita e esquerda do cenrio ideolgico, teorias do desenvolvimento que no concedem nenhum papel ajuda ou que acham, ainda, que ela danosa para um autntico processo de desenvolvimento. Economistas liberais e neoliberais como Milton Friedman, Peter Bauer ou Anne Krueger, cujas idias tiveram grande influncia nas polticas de ajuda dos Estados Unidos e dos organismos financeiros multilaterais, desenvolveram uma viso da cooperao ao desenvolvimento segundo a qual a ajuda penaliza o crescimento, pois supe uma ao inter vencionista danosa aos setores competitivos da economia14. Como afirma Krauss, a ausncia de ajuda externa uma condio essencial para o desenvolvimento econmico15. Por outro lado, os defensores da teoria neoclssica das vantagens comparativas e dos ganhos do comrcio internacional (Bela Balassa, Jagdish Baghwatti, Deepak Lal ou Ian Little) alcunharam nos anos 80 o lema trade, not aid como soluo mgica para o desenvolvimento dos pases do Sul. Ainda caberia mencionar as contribuies do estruturalismo e da Teoria da Dependncia nos anos 60 e 70 que, de forma geral pelo menos em suas verses mais radicais, desenvolvem uma interpretao profundamente pessimista e negativa da ajuda. Neste ltimo grupo encontram-se autores como Teresa Hayter, Tibor Mende, Willem Zellystra, Graham Hancock e Susan George, que em suas obras afirmaram que a ajuda constitui uma nova forma de colonizao, um obstculo ao desenvolvimento, o anzol da nova dependncia dos pases pobres frente aos pases ricos ou ainda uma nova forma de negcio internacional16. O terceiro grupo de pesquisas sobre a ajuda externa e a cooperao ao desenvolvimento constitui uma tentativa bem sucedida de integrar as perspectivas polticas e econmicas dos dois grupos anteriormente examinados. Os estudiosos adscritos escola de Economia Poltica Internacional (EPI) pregam a necessidade de um enfoque integrado que insira o fenmeno da ajuda no conjunto das
FRIEDMAN, M. Foreign Economic Aid: Means and Objectives. Stanford: Hoover Institution on War, 1995; BAUER, P. Equality, the Third World and Economic Delusion. Londres: Weidenfeld & Nicholson, 1981; KRUEGER, A. et al. Aid and Development. Londres : The John Hopkins University Press, 1988.
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KRAUSS, M. Development without Aid. Nova York: McGraw Hill, 1983.

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relaes internacionais e, em particular, das relaes Norte-Sul, considerando adequadamente as dimenses polticas, sociais e econmicas destas. No adiantava estudar a cooperao ao desenvolvimento concentrando exclusivamente o foco nos interesses nacionais dos doadores minimizando os fatores econmicos, como faziam os realistas, nem analisar s os fluxos, magnitudes e processos puramente econmicos esquecendo a dimenso poltica como faziam os tericos com uma viso economicista. Contudo, os autores da EPI reconhecem a importncia dos enfoques anteriormente citados, pois, como afirma Bjrn Hettne, eles criaram a massa crtica suficiente para desenvolver uma das linhas mais frutferas na disciplina das Relaes Internacionais desde os anos 80: a EPI que aborda as conexes entre a poltica e a economia nas Relaes Internacionais17. Avanando um passo mais, para esses autores a anlise do fenmeno da ajuda, alm dos objetivos declarados oficialmente por ela, pode revelar novas dimenses sobre o seu papel na economia poltica internacional, por exemplo, como mecanismo de estabilizao e posterior difuso de valores cruciais na ordem hegemnica mundial. Podemos mencionar como autores destacados desta corrente terica Robert Gilpin e Susan Strange18. Concluses impossvel no curto espao de um artigo apresentar em profundidade todas as dinmicas, atores e tendncias que compem este mosaico multifacetado que conhecemos com o nome de Sistema Internacional de Cooperao ao Desenvolvimento. Porm, ficam registrados os elementos mais importantes do mesmo e as diferentes tentativas de fundament-lo teoricamente, seja no mbito da Teoria Econmica, seja no da Teoria das Relaes Internacionais. Apenas se mostrou a ponta de um iceberg, de um vasto campo de estudos que tem, alm da dimenso terica, uma aplicabilidade prtica que no pode por mais tempo ser desconhecida na comunidade brasileira das Relaes Internacionais. A cooperao ao desenvolvimento oferece timas oportunidades aos estudantes, pesquisadores e professores dos cursos de Relaes Internacionais que, com desigual fortuna vo se espalhando pelo Brasil, mas que continuam sem incluir nas grades curriculares este apaixonante tema de estudo. Esta necessidade torna-se ainda mais urgente se pensamos que o Brasil est comeando a superar seu perfil de pas beneficiado pelos fluxos de ajuda internacional ao desenvolvimento para construir um perfil diferente como pas doador. As recentes iniciativas do governo brasileiro para perdoar a dvida externa dos pases mais pobres vo sem dvida nessa linha. Ainda podem mencionar-se os projetos de cooperao do Brasil na frica lusfona ou no Timor Leste, sem esquecer das perspectivas de triangulao de projetos Brasil-Espanha-Bolvia na
HETTNE, B. Development Theory and the Three Worlds: Towards an International Political Economy of Development, Harlow: Longman, 1995, p.149.
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Amrica Latina. No terceiro setor, o mercado demanda cada dia mais profissionais com conhecimentos em cooperao, formulao e implementao de projetos e grande capacidade gerenciadora dos mesmos, para o qual resulta fundamental o aprimoramento nas metodologias participativas de formulao de projetos, o enfoque do quadro lgico principalmente, e o emprego rotineiro das ferramentas da gesto do ciclo do projeto e de suas avaliaes. A dimenso tica e a solidariedade, to necessrias nestes tempos em que as Relaes Internacionais se encontram dominadas pelas tentaes unilateralistas e pelas polticas de fora, podem ser tambm um frtil campo de atuao para os futuros operadores das Relaes Internacionais. Fica ento lanado o desafio. Referncias bibliogrficas
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