Documento Cosolidar Un Estado Eficienrte

Consolidar un Estado eficiente y transparente y un modelo ptimo de intervencin econmica
Propuesta para discusin
CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA Documento elaborado por: Programa de Renovacin de la Administracin Pblica Direccin Mauricio Castro Forero Asesores
Ral Buitrago Arias Juan Pablo Giraldo Ospino

Grupo Consultor
Directora DNP Carolina Rentera Rodrguez Subdirector Mauricio Santa Mara Salamanca Coordinacin general del proyecto Ximena Hoyos Lago Coordinacin general del documento Martha Beatriz Delgado Barrera Grupo de coordinacin y socializacin Ana Mara Cadena Ruiz Juan Sebastin Meja Villegas Andrs Podlesky Boada Martha Isabel Rincn Grupo de Comunicaciones y Relaciones Pblicas Luz Amparo Guerra Pea Luz ngela Andrade Arvalo Clara Victoria Forero Murillo Carmen Elisa Villamizar Camargo Impresin Imprenta Nacional de Colombia Diagonal 22 Bis No. 67-70 Departamento Nacional de Planeacin, 2006 ISBN 8025-78-8 www.dnp.gov.co
Liliana Caballero Durn Juan Manuel Charry Urea Diego Muoz Tamayo
Lector Humberto de la Calle Lombana
VISIN COLOMBIA II CENTENARIO: 2019
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CONSOLIDAR UN ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Y UN MODELO PTIMO DE INTERVENCIN ECONMICA

PRESENTACIN
PRESENTACIN
El 7 de agosto de 2019, Colombia celebrar dos siglos de vida poltica independiente. Es una fecha histrica y simblicamente muy importante, que invita a una reexin profunda sobre el pasado y el presente; sobre los logros y las debilidades; sobre los aciertos y los errores del pas; pero, ante todo, sobre sus potencialidades y su futuro. Con Visin Colombia II Centenario 2019, el Gobierno propone una amplia discusin entre los partidos y movimientos polticos, la academia, los gremios, la dirigencia regional, los sectores sociales y los ciudadanos, sobre cmo deber ser el pas cuando conmemore dos siglos de vida poltica independiente. Por eso, el objetivo es que despus de esta amplia discusin sea posible elaborar una propuesta, no de gobierno, sino de Estado. Ms all de las diferencias polticas e ideolgicas inherentes a una sociedad abierta y democrtica, como la nuestra, los colombianos deben y pueden ponerse de acuerdo en unas metas fundamentales y en unas polticas para lograrlas. El presente proyecto es un punto de partida y no de llegada; punto de referencia e instrumento til para ordenar una discusin que mueva a los colombianos a plantear propuestas y soluciones para el pas que quieren en el segundo centenario.
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Dos principios rectores y cuatro grandes objetivos

La propuesta de visin del segundo centenario se sustenta en dos principios que deben orientar el ejercicio hacia el tipo de sociedad que se plantea para el ao 2019. 1. Consolidar un modelo poltico profundamente democrtico, sustentado en los principios de libertad, tolerancia y fraternidad. 2. Aanzar un modelo socioeconmico sin exclusiones, basado en la igualdad de oportunidades y con un Estado garante de la equidad social. Estos dos principios, a su vez, se desarrollan en cuatro grandes objetivos: 1. Una economa que garantice mayor nivel de bienestar. 2. Una sociedad ms igualitaria y solidaria. 3. Una sociedad de ciudadanos libres y responsables. 4. Un Estado eciente al servicio de los ciudadanos.
Para el cumplimiento de estos cuatro objetivos se han propuesto estrategias, que incluyen breves diagnsticos y plantean tanto metas especcas como acciones para lograrlas. Para el desarrollo de cada meta se denieron lneas de base la situacin actual de cada variable con la informacin disponible ms reciente. Adems, se tuvieron en cuenta las condiciones sectoriales, las proyecciones de crecimiento de la poblacin y los cambios esperados en su estructura; las proyecciones de necesidades futuras de recursos para cada estrategia y las restricciones generales scales, de balanza de pagos y nancieras. De esta forma, se lleg a una propuesta que puede considerarse ambiciosa, pero realizable bajo un escenario de crecimiento que Colombia debe y puede lograr. El primer objetivo, Una economa que garantice un mayor nivel de bienestar busca generar una base material que posibilite el cumplimiento de las metas propuestas, al incrementar el ingreso por habitante y poner a disposicindelsectorpblicolosrecursosnecesarios para contribuir al logro de una distribucin equitativa de los frutos del crecimiento. Se desarrollar a travs de ocho estrategias (a) consolidar una estrategia de crecimiento; (b) aanzar la consistencia macroeconmica; (c) desarrollar un modelo empresarial competitivo; (d) aprovechar las potencialidades del campo; (e) aprovechar los recursos martimos; (f) generar una infraestructura adecuada para el desarrollo; (g) asegurar una estrategia de desarrollo sostenible; y (h) fundamentar el crecimiento en el desarrollo cientco y tecnolgico. Para la consolidacin del segundo objetivo, Una sociedad ms igualitaria y solidaria, se propone maximizar dos valores fundamentales de la Constitucin Poltica, la igualdad y
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la libertad. Se plantea la necesidad de que Colombia avance de manera decisiva en trminos de equidad, entendida sta fundamentalmente como igualdad de oportunidades. Se pretende con esto una sociedad ms igualitaria, no slo en trminos de la distribucin del ingreso y los activos que los individuos obtienen con su trabajo, sino de los bienes y servicios pblicos que utilizan o deberan utilizar en su vida diaria. Este objetivo se desarrollar con tres estrategias (a) cerrar las brechas sociales y regionales; (b) construir ciudades amables; y (c) forjar una cultura para la convivencia. En el tercer objetivo, Una sociedad de ciudadanos libres y responsables, se plantea que en 2019 Colombia habr consolidado la paz y presentar indicadores de violencia similares a los de los pases desarrollados. Para esa fecha, todos los colombianos accedern plenamente a la justicia y contarn con los medios adecuados para participar ms activamente en los asuntos pblicos. Hacer de Colombia un pas tranquilo, donde la paz sea una realidad sentida por todos, ser la nica manera de asegurar las bases para una sociedad donde la libertad, la igualdad y la justicia sean no slo derechos, sino responsabilidades que todos los ciudadanos asuman como propias. El logro de este objetivo se trazar a partir de cuatro estrategias (a) lograr un pas en paz; (b) profundizar el modelo democrtico; (c) garantizar una justicia eciente; y (d) forjar una cultura ciudadana. Finalmente, el cuarto objetivo, Un Estado eciente al servicio de los ciudadanos, propondr avanzar en la reestructuracin del Estado, para maximizar el retorno de los recursos pblicos. El Estado deber funcionar por resultados, stos debern ser continuamente evaluados y el insumo fundamental de dicha evaluacin ser la existencia de informacin actualizada y completa para el ciudadano.

PRESENTACIN
Adems, deber denir su rol dentro de un contexto internacional en permanente cambio. Conseguir esto implica el logro de cuatro estrategias (a) consolidar un Estado eciente y transparente y un modelo ptimo de intervencin econmica; (b) fortalecer la descentralizacin y adecuar el ordenamiento territorial; (c) disear una poltica exterior acorde con un mundo en transformacin; y (d) avanzar hacia una sociedad informada. Durante el proceso de elaboracin de la propuesta, se supedit el cumplimiento de estos cuatro objetivos a la capacidad del pas de asimilar tres condiciones que, inexorablemente, determinarn su desarrollo. En primer lugar, Colombia debe entender y adaptarse a los cambios de la economa mundial. Desde la irrupcin de los Estados Unidos en el contexto econmico internacional, el mundo no haba experimentado un proceso semejante al fenmeno que se observa desde hace ya algunos aos con China, India y Rusia. China es ya la segunda e India la cuarta economa del mundo; dentro de quince aos sern la primera y la segunda, respectivamente. En este escenario, se insiste en las oportunidades para la economa colombiana, no slo en trminos de relaciones directas con el mercado chino o indio, sino de los efectos positivos de tales impactos sobre la economa mundial en su conjunto. El reto para Colombia es apropiarse de las oportunidades que se generan; y en esto, sern denitivos los aumentos en los niveles de productividad que redunden en competitividad. En segundo lugar, es importante tener claro que el pas slo se beneciar de las
oportunidades de esta expansin de la economa mundial si aprovecha plenamente las condiciones, variedad y situacin geogrca de su territorio. El modelo econmico debe ser consistente con la extraordinaria localizacin de Colombia, con sus dos ocanos, sus fronteras, su carcter de pas ecuatorial intertropical, sus minerales, sus ros, su diversidad climtica, entre otros; es decir, emplear plena y productivamente su capital fsico y humano, as como sus recursos naturales. Nuestro pas tiene ventajas comparativas genuinas que debe utilizar de manera eciente, y avanzar hacia el concepto de ventajas competitivas. Finalmente, el pas debe asumir una tercera condicin que determinar sus posibilidades de desarrollo para el futuro: los cambios demogrcos. Hacia 2019, Colombia tendr diez millones de habitantes ms, una poblacin que en promedio ser ms vieja y que vivir, en mayor proporcin, en las reas urbanas. Los habitantes del pas demandarn un nmero creciente de cupos escolares, servicios de salud, vivienda y pagos de pensiones, dentro de una larga lista de servicios. Al tener en cuenta los grandes progresos, las restricciones, las transformaciones, y las ventajas y desventajas que caracterizan al pas, la propuesta de Visin de Colombia para 2019 incluye metas sociales y econmicas, a la vez que propone estrategias, programas y proyectos para lograrlas. En el camino hacia el segundo centenario se plantea una visin de pas y de Estado, ms que un plan de un gobierno, lo que supone un proceso concertado entre las regiones, el gobierno central y los distintos estamentos de la sociedad.
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PROPUESTA PARA DISCUSIN

CONTENIDO
CONTENIDO
PRESENTACIN ............................................................................................................ V
NDICE DE GRFICOS.................................................................................................. XIII NDICE DE CUADROS .................................................................................................. XV
NDICE DE TABLAS ....................................................................................................... XVI SIGLAS ........................................................................................................................... XVII INTRODUCCIN .......................................................................................................... DE DNDE VENIMOS Y DNDE ESTAMOS ........................................................... Intervencin econmica: planeacin, promocin, regulacin y control ...................... La intervencin econmica del Estado en Colombia........................................... Estado eciente y transparente................................................................................... Eciencia del gasto ............................................................................................. Complejidad institucional .................................................................................. Desconanza en la administracin y poca transparencia estatal ........................... Participacin ciudadana............................................................................................. Escenario poltico y de fortalecimiento democrtico ........................................... Escenario administrativo y de gestin pblica ..................................................... Escenario orgnico de la administracin pblica ................................................. Escenario social, econmico y de desarrollo colectivo ......................................... Escenario de orden jurdico, convivencia y defensa ............................................. Estudios y percepcin de la participacin ciudadana ...........................................
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1 3 3 4 12 12 16 28 31 32 32 33 34 35 35
VISIN Y PRINCIPIOS FUNDAMENTALES .............................................................. METAS Y ACCIONES REQUERIDAS............................................................................ Intervencin econmica: planeacin, promocin, regulacin y control ....................... Meta 1: Consolidar la institucionalidad de regulacin ........................................ Meta 2: Consolidar la institucionalidad de control ............................................. Meta 3: Focalizar la intervencin econmica del Estado a travs de empresas con capital pblico ............................................................................................. Estado eciente y transparente................................................................................... Meta 4: Incrementar la conanza de los ciudadanos en la administracin .......... Meta 5: Mejorar las condiciones de relacin cotidiana del ciudadano con la Administracin en la tramitologa y el acceso a la informacin ........................... Meta 6: Crear incentivos a los servidores pblicos en materia de reclutamiento, capacitacin, control y evaluacin ...................................................................... Meta 7: Implementar la gestin por resultados ................................................... Meta 8: Consolidar la poltica de gestin jurdica integral .................................. Meta 9: Promover la cultura de la consistencia, la legalidad y la transparencia .... Participacin ciudadana............................................................................................. Meta 10: Simplicar los procedimientos de participacin ciudadana .................. Meta 11: Fortalecer la participacin ciudadana en la administracin, de forma que se constituya en control efectivo de la administracin y en espacio de concertacin de la actividad administrativa ........................................ ANEXOS ........................................................................................................................... Anexo 1. Estado empresario en el nivel nacional, corte 2004 ..................................... Anexo 2. Alcance y condiciones de las reformas en la dcada de los noventa .............. BIBLIOGRAFA................................................................................................................
37 39 39 41 43 44 46 47 48 49 51 52 54 55 56
56 59 59 62 65
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NDICE DE GRFICOS
NDICE DE GRFICOS
Grco 1. Comparacin presupuesto ejecutado total, funcionamiento e inversin, 1994-2004.... 13 13 14 14 15 15 22 29 30 30 36 Grco 2. Presupuesto ejecutado en defensa y seguridad (%PIB), 1994-2004 ............... Grco 3. Ejecucin gasto pblico vs. gasto social (% PIB), 1994-2004 ......................... Grco 4. Cobertura de servicios pblicos proyectada y efectiva, 1996-2005 ................. Grco 5. Grco 6. Grco 7. Grco 8. Grco 9. Administracin pblica Sector Educacin, 1996-2003 ................................. Administracin pblica Sector Salud, 1990-2003 ......................................... Proliferacin administrativa, 1990-2005 ....................................................... Evolucin de los indicadores de gobernabilidad para Colombia, 1996-2004 ... Comportamientos no ticos del empresario proponente ...............................
Grco 10. Modalidades ms frecuentes de corrupcin en contratacin con el Estado..... Grco 11. Conocimiento ciudadano de los mecanismos de control ...............................
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NDICE DE CUADROS
Cuadro 1. Prdidas operativas y netas 2002-2004 . .......................................................... Cuadro 2. Trmites sectoriales 2003 ................................................................................ Cuadro 3. Tipo y nmero de organismos de participacin ............................................... Cuadro 4. Funciones de la participacin ......................................................................... Cuadro 5. Formas de participacin ................................................................................. 11 27 35 36 36
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NDICE DE TABLAS
NDICE DE TABLAS
Tabla 1. Meta 1. Consolidar una institucionalidad para la regulacin ............................. Tabla 2. Meta 2. Consolidar la institucionalidad de control ........................................... Tabla 3. Meta 3. Focalizar la intervencin econmica el Estado a travs de empresas con capital pblico ................................................................................................. Tabla 4. Meta 4. Incrementar la confianza de los ciudadanos en la administracin ......... Tabla 5. Meta 5. Mejorar las relaciones cotidianas del ciudadano con la administracin, en cuanto a trmites y el acceso a informacin ..................................................... Tabla 6. Meta 6. Crear incentivos para los servidores pblicos en materia de reclutamiento, capacitacin, control y evaluacin ...................................................................... Tabla 7. Meta 7. Institucionalizar la gestin por resultados ............................................ Tabla 8. Meta 8. Consolidar una poltica de gestin jurdica integral .............................. Tabla 9. Meta 9. Promover una cultura de la consistencia, la legalidad y la transparencia .. Tabla 10. Meta 10. Simplificar los procedimientos de participacin ciudadana hacindolos ms giles y sencillos y fomentar al incrmento de su uso ............... Tabla 11. Meta 11. Fortalecer la participacin ciudadana en la administracin, de forma que se constituya en control efectivo de la administracin y en espacio de concertacin de la actividad administrativa ...................................................... 42 44 45 48 49 50 51 53 55 56
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SIGLAS
SIGLAS
AAI BM CNTV CONPES CRA CREG CRT DAFP DDT DEE DIAN DIFP DNP ESE. FNA ICBF IFI IRA ISS MHCP OAI ONG PIB PGN Autorits Administratives Indpendentes (Autoridades Administrativas Independientes). Banco Mundial Comisin Nacional de Televisin Consejo de Poltica Econmica y Social Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico Comisin de Regulacin de Energa y Gas Comisin de Regulacin de Telecomunicaciones Departamento Administrativo de la Funcin Pblica Direccin de Desarrollo Territorial del DNP Direccin de Estudios Econmicos del DNP Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas del DNP Departamento Nacional de Planeacin Empresa Social del Estado Fondo Nacional del Ahorro Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Instituto de Fomento Industrial Independent Regulatory Agencies (Agencias Independientes Reguladoras) Instituto de Seguros Sociales Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Organismos Autnomos e Independientes Organizaciones no Gubernamentales Producto Interno Bruto Presupuesto General de la Nacin
XVII
PNUD PRAP PROEXPO QUANGO PQR SGP SJP SICE SUIN TIC
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Programa de Renovacin de la Administracin Pblica Fondo de Promocin de las Exportaciones Quasi Autonomous Non Governmental Organisations (Organizaciones no Gubernamentales casi Autnomas) Peticiones, Quejas y Reclamos Sistema General de Participaciones Secretara Jurdica de la Presidencia de la Repblica Sistema Integral de Contratacin Electrnica Sistema nico de Informacin Normativa Tecnologas de Informacin y Comunicaciones
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INTRODUCCIN
INTRODUCCIN
En el marco de la visin integral planteada para 2019, el presente documento corresponde al desarrollo de la propuesta para la estrategia Consolidar un Estado eciente y transparente y un modelo ptimo de intervencin econmica, que hace parte del cuarto objetivo Un Estado eciente al servicio de los ciudadanos. Para este ejercicio se requiere, en primer lugar, identicar la situacin actual del Estado colombiano en un contexto de cambio global, que sirva como punto de partida para denir el modelo institucional ms adecuado, y en el cual los procesos de organizacin y reforma de la administracin pblica estn ntimamente ligados a la concepcin que se tenga de Estado. En particular, este modelo denido en el marco de los preceptos constitucionales vigentes ha de establecer con claridad dnde debe intervenir el Estado y dnde no, y qu tipos de divisin del trabajo y de complementariedades deben existir entre el sector pblico, el sector privado y las organizaciones sociales, en funcin del inters general. Desde la perspectiva econmica, el modelo debe hacer nfasis en que la accin del Estado debe orientarse a buscar el equilibrio entre el mercado y el inters pblico, de manera que su intervencin permita corregir tanto sus
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propias fallas como las del gobierno. Asimismo, ha de propender por reducir las externalidades negativas que limitan el desarrollo econmico y social del pas y potenciar las positivas, asegurando la equidad en la distribucin de los frutos del desarrollo. Este equilibrio debe lograrse a travs de instituciones capaces de enfocar la gestin del Estado hacia la provisin efectiva de bienes y servicios pblicos, y hacia acciones ecientes de promocin, regulacin y control, que permitan complementar la accin de los mercados. El anlisis planteado aqu se enmarca dentro de la denicin de Estado Social de Derecho establecida por la Constitucin Poltica1 y, como tal, promueve la adopcin irrestricta de sus principios esenciales, considerados como uno de los logros ms importantes de la sociedad colombiana. En este sentido, el presente documento se concentrar en los medios y sistemas de gestin estatal, y no en los nes del Estado.
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En efecto, la Constitucin Poltica, en sus artculos 1 y 2, dene a Colombia como un Estado Social de Derecho unitario y descentralizado dentro de un marco democrtico, pluralista, y participativo, dirigido, entre otros nes, a servir a la comunidad, promover la prosperidad, asegurar la convivencia pacca y garantizar la prevalencia del inters general.
En este contexto, el Estado colombiano que se plantea en la Visin 2019 se caracterizar por ser: Participativo: que estimule la participacin y que tenga en cuenta las demandas ciudadanas. Gerencial: que administre lo pblico con eciencia y transparencia. Descentralizado: que tenga en cuenta las necesidades locales en el marco de las tendencias nacionales e internacionales, y la solidaridad regional. El anlisis que se presenta a continuacin plantea un escenario de lneas estratgicas para
Colombia, a travs del cual se puedan alcanzar estos propsitos. El documento est dividido en cuatro partes principales, la primera de las cuales es esta introduccin. En la segunda, De dnde venimos y dnde estamos, se hace un diagnstico general del funcionamiento del Estado colombiano, en el cual se abordan aspectos crticos como su intervencin en la economa, sus niveles de transparencia y eciencia y las posibilidades que ofrece para la participacin ciudadana. Con base en esto, la tercera parte plantea la Visin del Estado para 2019 y sus principios rectores. Finalmente, la cuarta seccin plantea las metas por alcanzar, as como las estrategias y acciones necesarias para su logro.

DE DNDE VENIMOS Y DNDE ESTAMOS
DE DNDE VENIMOS Y
DNDE ESTAMOS
INTERVENCIN ECONMICA: PLANEACIN, PROMOCIN, REGULACIN Y CONTROL
Uno de los papeles fundamentales del Estado en materia de poltica pblica consiste en su capacidad de decidir sobre el alcance y la forma de su intervencin en la economa. En Colombia, esa intervencin empez a realizarse de manera creciente a partir de la dcada de los treinta del siglo pasado, como consecuencia de dos factores principales: por una parte, de las circunstancias econmicas internas precarias derivadas de la gran crisis mundial y, por otra, de la creciente inuencia de diversas tendencias econmicas internacionales, como el keynesianismo, la revolucin sovitica y el posicionamiento en el poder en Francia del Frente Popular. Hoy en da, las condiciones econmicas son muy diferentes a las que justicaron la existencia de un Estado altamente intervencionista. En ese orden de ideas, resulta imperativo reexionar sobre la dimensin del Estado en la economa, particularmente en lo que se reere a la provisin directa de bienes y servicios. En efecto, la necesidad de un Estado que ejerza una injerencia directa en la economa a travs de la
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inversin en empresas proveedoras de bienes y servicios, justicada en su momento por la falta de disponibilidad de recursos de ahorro privado, ha dejado ya de existir. Esto se puede corroborar al observar la gran capacidad de generacin de ahorro interno que existe en la actualidad; basta sealar que los fondos de pensiones acumulan en la actualidad 29,3 billones de pesos, es decir, el 10,53% del PIB proyectado a 20052. Complementariamente, el acceso a recursos de ahorro internacional es amplio y suciente, siempre y cuando existan condiciones atractivas para el ujo de inversiones externas hacia el pas. Sin embargo, el Estado actual contina siendo decididamente interventor en los aspectos ms variados del desarrollo econmico y social de las naciones modernas, slo que asume su papel desde una perspectiva diferente: la del denominado Estado regulador. ste, en lugar de prestar servicios directamente, permite su privatizacin y liberalizacin a cambio de poder intervenir en la planeacin, promocin, regulacin y control de la economa, a travs de autoridades especializadas. En otras palabras,
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Fuente PIB: Supuestos macroeconmicos DNP.
el Estado cambia su injerencia directa y global sobre la economa y la sociedad, por una presencia indirecta y, sobre todo, sectorial. As, la nueva dinmica del proceso de desarrollo econmico, ha planteado la necesidad de enmarcar las actividades social y econmicamente sensibles a travs de una intervencin alternativa de carcter especializado. Institucionalmente, esta tendencia ha supuesto una reorganizacin de los Estados democrticos contemporneos. En la actualidad, junto a las tres ramas tradicionales del poder pblico, se estructuran organismos paralelos que tambin integran la administracin pblica, pero cuya misin exige una cierta independencia del poder central, justicada en su alto nivel de especializacin. En la mayora de los casos, se trata de organismos tcnicos especializados en reas de difcil intervencin y donde estn presentes grandes intereses econmicos o sociales, como sucede en los sectores nanciero, burstil, audiovisual, de las telecomunicaciones y de las libertades fundamentales, entre otros. Figuras relativamente nuevas en el universo del derecho administrativo como las IRA3 norteamericanas, las QUANGO4 britnicas, las AAI5 francesas y ciertas superintendencias y Organismos Autnomos e Independientes (OAI) colombianos, nacen a partir de la necesidad de atender de manera ms especializada a ciertos sectores sensibles socialmente. Dicha sensibilidad proviene del hecho de tocar muy de cerca ciertas libertades o derechos fundamentales como la libertad econmica, la salud, la propiedad privada, la seguridad o por estar en el centro de intereses en potencial conicto como los
de empresas titulares de monopolios naturales que proveen servicios pblicos esenciales para la sociedad. Si bien es cierto que la intervencin estatal sigue siendo necesaria para establecer reglas universalmente aplicables y mantener el equilibrio entre los intereses de diferentes sectores, tambin lo es que tal injerencia a menudo conlleva amenazas para el libre desarrollo de la sociedad. La instauracin de autoridades independientes, que a pesar de actuar por cuenta y en nombre del Estado, sean ajenas a la jerarqua institucional, es un mecanismo que permite superar esta tensin, al poner en marcha un tipo de regulacin especializada, por fuera del alcance de lo puramente poltico o de lo estrictamente particular. La presencia de estas nuevas autoridades tcnicas en el mundo moderno, da cuenta de la importancia de la especializacin institucional. Sus atribuciones que van desde el establecimiento de reglas hasta la capacidad sancionatoria de las infracciones contra ellas, proveen un nuevo escenario en el cual la vida individual y colectiva se ve afectada de nuevas y variadas maneras.
La intervencin econmica del Estado en Colombia El Estado planeador y promotor

A partir de la segunda mitad del siglo XX, la evolucin de la planeacin en el pas se puede dividir en tres etapas claves. En la primera, comprendida entre 1950 y 1960, expertos extranjeros lideraron la elaboracin de los planes de desarrollo. En la segunda, que va desde 1961 hasta 1970, se institucionaliz la planeacin como una actividad esencial del sector pblico, y eran sus funcionarios los encargados de elaborar
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Independent Regulatory Agencies. Quasi Autonomous Non Governmental Organisations. Autorits Administratives Indpendentes.

los diagnsticos y las estrategias de los planes. En la tercera etapa, iniciada en 1971 y hasta la fecha, se institucionaliz la planeacin de mediano plazo (4 aos), circunscrita al perodo presidencial, materializada en la gura del Plan Nacional de Desarrollo6. En este modelo, la planeacin es de naturaleza transversal o multisectorial y, en consecuencia, est centralizada en una entidad, el Departamento Nacional de Planeacin (DNP)7, el cual es responsable de garantizar la coherencia en la formulacin de las polticas, as como de su correspondiente evaluacin. El DNP centraliza el macroproceso estatal de planeacin; interacta, coordina y apoya a todas las entidades del Estado, en especial a los ministerios, en el desarrollo de programas y proyectos orientados al cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo. Adicionalmente, se caracteriza por tener un perl eminentemente tcnico, que le permite prestar apoyo especializado a diferentes instancias como ministerios, departamentos administrativos, entes territoriales y dems entidades. Tiene adems, la responsabilidad de asignar y evaluar el presupuesto de inversin que junto con el presupuesto de funcionamiento elaborado por el Ministerio de Hacienda, conforman el Presupuesto General de la Nacin. Aunque existen formalmente otras autoridades nacionales de planeacin8, en la prctica el DNP es la instancia gubernamental encargada de la planeacin nacional, y en esa medida, interviene
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en todas las etapas del proceso: formulacin, ejecucin, y evaluacin. El diseo de este modelo contribuye a hacerlo conable porque se orienta a: Garantizar la coherencia entre el Plan Nacional de Desarrollo y las prioridades en la inversin, de modo que se proteja la perspectiva de largo plazo en los procesos de ajuste scal. Asegurar la coordinacin entre el Sistema General de Participaciones (SGP) y la inversin regional. Aplicar criterios tcnicos para decidir la orientacin de la inversin. Garantizar que los procesos de seguimiento y evaluacin sean independientes del administrador y del ejecutor del presupuesto. Existe complementariedad entre el macroproceso de planeacin y la funcin misional de los ministerios para denir la poltica. De ah que una adecuada planeacin implique polticas pblicas claras y articuladas con la realidad nacional. No obstante, la situacin administrativa reeja la existencia de un amplio margen de trabajo para la especializacin de los ministerios en el ejercicio de esta funcin misional, puesto que actualmente cuentan con competencias que los dispersan. Por ejemplo, actualmente hay ministerios encargados de realizar inspeccin, vigilancia y control el Ministerio de Comunicaciones, respecto de los operadores postales y de servicios
Lpez, Luis F. Intervencionismo de Estado y Economa en Colombia. Segunda edicin. Bogot Editorial Universidad Externado de Colombia, p. 151. Para el autor, merece especial mencin la reforma administrativa de 1968 del gobierno Lleras Restrepo, puesto que marc un hito en materia de la funcin de planeacin, ya que racionaliz y generaliz los procesos de planeacin estatal. Conforme a lo establecido en la Ley 152 de 1994, o Estatuto Orgnico de Planeacin, el Departamento Nacional de
Planeacin (DNP) es la autoridad nacional de planeacin por excelencia.

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Otras autoridades nacionales de planeacin son el Presidente, el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (CONPES), el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP) y los dems ministerios y departamentos administrativos en su mbito funcional. Son instancias nacionales de planeacin, de acuerdo con lo establecido en el artculo 1. de la Ley 152 de 1994, el Congreso y el Consejo Nacional de Planeacin.
de valor agregado y el Ministerio de la Proteccin Social con funciones de inspeccin, vigilancia y control respecto de las normas sustantivas y procedimentales en materia de trabajo, empleo y seguridad social y ministerios con funciones de ejecucin el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, respecto de la ejecucin directa de recursos para la promocin de la actividad empresarial. La formulacin de poltica en el nivel nacional comprende la faceta promotora del Estado, mediante la cual se induce en los particulares comportamientos que satisfacen necesidades pblicas o que se estiman de utilidad general. Histricamente, las actividades que los Estados han promocionado se ubican en los sectores de la educacin, la vivienda, la cultura, la salud, la conservacin del ambiente y la creacin de empresa. En el caso de Colombia, la promocin tambin se ha extendido al campo de las exportaciones no tradicionales, y sobre cultivos considerados estratgicos para la economa nacional en el marco de la lucha contra el narcotrco. En la prctica, la promocin toma la forma de prestaciones nancieras o de ventajas de carcter jurdico. En el primer caso, sta puede darse a travs de: (a) instrumentos scales y tributarios exenciones o desgravaciones, (b) instrumentos crediticios, como lneas de crdito privilegiadas prstamos educativos o para pequeas y medianas empresas y (c) subvenciones, tanto directas como indirectas. En el segundo caso, la promocin puede darse mediante excepciones puntuales y/o temporales en el cumplimiento de una ley o una regla de carcter prohibitivo9. Si se tiene en cuenta que una de las tareas
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esenciales del Estado Social de Derecho es garantizar la prevalencia del inters general, es necesario, entonces, mantener y especializar la funcin de intervencin econmica a travs de la de promocin. No obstante, el reto esencial de esta ltima, radica en la adecuada seleccin de las actividades a apoyar, pues stas deben cumplir con el doble requisito de gozar de una amplia aceptacin; es decir, ser de real inters general, y de asegurar el principio de igualdad. Una vez denidas tales actividades, se requiere disear y desarrollar instrumentos ecientes de focalizacin con suciente cobertura como para lograr un verdadero impacto. En este contexto, la evaluacin se constituye en una herramienta de poltica pblica fundamental, tanto para la seleccin de las actividades que se quiere promover como para la focalizacin.
El Estado regulador
La regulacin es en la actualidad el instrumento por excelencia de la intervencin del Estado en la economa. De ah que existan proyectos de investigacin sobre gobernabilidad como el adelantado por el Banco Mundial, que incorporan dentro de sus variables la calidad regulatoria como una de las seis dimensiones de anlisis. Segn la denicin del Banco Mundial, la calidad de la regulacin se mide a travs de la incidencia de las polticas que van en contrava de la lgica de mercado, como el control de precios o una inadecuada supervisin de actividades econmicas sensibles; tambin por la percepcin de excesivas cargas regulatorias en reas como el comercio exterior y el desarrollo de los negocios. La evolucin de este indicador para Colombia en el periodo 1996-2004, ha sido negativa: mientras que en 1996 Colombia se encontraba en el percentil 70, es decir que el 70% de los 209 pases y territorios conformantes la muestra del
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Ario (2003). Principios de Derecho Pblico Econmico Modelo de Estado, Gestin Pblica, Regulacin Econmica. Leccin XX. Bogot, Editorial Universidad Externado de Colombia.

estudio tenan una calidad regulatoria inferior a la presentada por el pas, para 2004 Colombia se ubicaba en el percentil 48. Este retroceso relativo se puede explicar, en parte, por la baja capacidad de prediccin de los cambios en la regulacin, como es el caso de las reglas de tributacin. Adicionalmente, los precedentes constitucionales, sin desconocer su contribucin en materia de garanta de derechos y lucha contra la inequidad, han tenido un importante efecto sobre la consistencia y la predictibilidad de la ley y la regulacin en diversos mercados como el laboral, el de aseguramiento en salud o el de nanciamiento de vivienda. Otro factor que explica el comportamiento del indicador de calidad regulatoria es la calidad de las organizaciones administrativas; el diseo de las que intervienen en la economa y que comprende aspectos tales como la independencia y autonoma frente a los intereses econmicos y polticos, es un elemento fundamental para que la regulacin sea ecaz en el cumplimiento de su funcin de corregir las fallas del mercado. En el sistema administrativo colombiano, la norma general es la separacin entre la autoridad regulatoria y aquella que ejerce el control10. No obstante, excepcionalmente, ocurre que el organismo de control tiene igualmente a su cargo funciones de reglamentacin, como sucede con los ministerios de Comunicaciones, Transporte y Minas y de la Comisin Nacional de Televisin (CNTV).
En efecto, en nuestro sistema la regulacin se lleva a cabo mediante el ejercicio de la funcin legislativa, expidiendo normas con fuerza de ley o a travs del ejercicio de la funcin administrativa, con la expedicin de actos administrativos de carcter general. En el primer caso, los encargados de ejercer dicha labor son el Congreso, como legislador primario, o el Gobierno, como legislador extraordinario. En el segundo caso, los encargados son las autoridades administrativas con facultades reglamentarias, a saber, el Gobierno, las asambleas departamentales, los consejos distritales y municipales, el Consejo Nacional Electoral, el Consejo Superior de la Judicatura y el Contador General de la Nacin. El arreglo organizacional para la intervencin estatal en sectores econmicos que requieren independencia entre la poltica y las decisiones de regulacin, como condicin para minimizar las distorsiones econmicas, es heterogneo y conlleva a asimetras en la calidad de la regulacin. De acuerdo con el grado de autonoma frente al poder central, tales organizaciones se clasican en: a) Organismos autnomos, como el Banco de la Repblica, la CNTV y la Comisin Nacional del Servicio Civil. b) Organismos semiautnomos, como la Comisin de Regulacin de Energa y Gas (CREG), la Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico (CRA) y la Comisin de Regulacin de Telecomunicaciones (CRT)11.
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En Francia, Estados Unidos y el Reino Unido se habla de autoridades reguladoras en sentido amplio, porque la misin de intervencin a ellas asignada es integral como organismo asesor de los poderes pblicos, como ente que establece las reglas aplicables a la actividad sometida a su vigilancia y como autoridad de control preventivo y represivo de los comportamientos que vulneren la estabilidad de su rea especca.
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Las comisiones de regulacin de servicios pblicos se incorporan en la estructura institucional colombiana a partir de 1994, como organismos con autonoma tcnica y administrativa, encargados de determinar las reglas para el funcionamiento de los mercados en los sectores de agua y saneamiento bsico, telecomunicaciones y energa y gas.
c) Organismos no independientes, como el Consejo Superior de Seguridad Social. d) Regulacin directa por parte de las organizaciones que formulan la poltica, como los ministerios de Transporte, Minas y Energa y de Comunicaciones. En determinados casos, el arreglo organizacional vigente no corresponde con las necesidades del sector econmico en el cual se interviene, situacin que se explica por la ausencia de un marco conceptual claro para formular y aplicar la solucin idnea. Tambin se explica porque los sectores econmicos evolucionan con mayor rapidez que las organizaciones pblicas que los intervienen; es decir, la dinmica sectorial supera la dinmica institucional, lo cual genera una brecha entre la realidad econmica y la realidad administrativa. Por otra parte, los modelos requieren una revisin propia. Por ejemplo, en los organismos semiautnomos se han identicado problemas estructurales que deben ser superados, entre ellos: La dispersin de criterios y la falta de coherencia para reglamentar temas transversales como el costo del capital, la defensa de la libre competencia, los indicadores de gestin, y los criterios para la toma de posesin, entre otros. Los costos de transaccin adicionales a los de la regulacin, sobre empresas multiservicios. La heterogeneidad en el nmero y perl de los expertos para cada una de las comisiones. La baja remuneracin de los expertos comisionados en trminos comparativos, con relacin a los agentes regulados. La inexibilidad presupuestal.
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Para el caso de los organismos semiautnomos del sector de servicios pblicos, la falta de consenso en torno a la concepcin institucional del Estado, aunada al traslape del ciclo poltico y el nombramiento de los expertos comisionados, ha sido fuente de conicto entre el poder central y las comisiones de regulacin. Como consecuencia, existe un debate constante sobre la conveniencia de su existencia y el alcance de sus poderes; no obstante, toma cada vez ms fuerza la tesis de fortalecer el modelo de autoridades de regulacin independientes, como vehculo para incentivar la inversin en los sectores regulados, promover la competencia y denir tarifas de eciencia.
El Estado controlador
El denominado Estado controlador, es aquel encargado de vericar el cumplimiento de las regulaciones. La funcin de control vigilancia, inspeccin y sancin en la rama ejecutiva del nivel nacional, corresponde normalmente a los respectivos ministerios, a algunas unidades administrativas especiales, como la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y la Aeronutica Civil, a algunos establecimientos pblicos como Coldeportes y a todas las superintendencias. Por su parte, las superintendencias se caracterizan por ser organismos de vigilancia y control que operan en mbitos diversos y con caractersticas jurdicas distintas; fueron creadas a medida que las necesidades as lo exigieron, pero sin ninguna coherencia operativa de conjunto. Por lo dems, la Ley 489 de 1998, por la cual se dictan normas sobre la organizacin y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se limit a legalizar la heterogeneidad de dichos organismos. El resultado es un escenario desordenado, en el cual algunas

Superintendencias cuentan con personera jurdica12, otras no13, y el resto tienen categora de unidad administrativa especial14, todo lo cual supone una gran disparidad de competencias. Las superintendencias cuentan con funciones atribuidas directamente por la ley (desconcentracin interna o central)15 o delegadas por el Presidente de la Repblica previa autorizacin legal (delegacin de funciones). El punto de partida para la reexin sobre esta institucionalidad es la unidad de misin de dichos organismos: el control16. Aunque dichas entidades tienen competencias sobre la totalidad del territorio nacional, todas se encuentran centralizadas en la capital del pas y slo tres tienen presencia regional Superservicios, Supersociedades y Supernotariado esta ltima, a travs de las ocinas de registro de instrumentos pblicos. Adems de la funcin de supervisin, todas tienen a su cargo funciones de polica judicial y algunas de ellas tienen funciones jurisdiccionales (Supernanciera, Superindustria y Supersociedades). Como en el caso del esquema regulatorio, el modelo de control colombiano no est totalmente consolidado, y requiere modicaciones de tipo conceptual, institucional, jurdico y funcional.
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A continuacin se presentan las principales dicultades en el marco institucional del control: Origen casustico de las instituciones, sin una lnea conceptual conductora. Desnaturalizacin de las funciones de inspeccin, vigilancia y control, que cohabitan con otras de orden administrativo, como la de llevar registros o la de ejercer competencias jurisdiccionales, las cuales dispersan a las entidades de su verdadera misin. Exceso de supervisin subjetiva, es decir, la que est concentrada en los sujetos y no en la actividad que stos realizan, como en el caso de la vigilancia sobre las sociedades mercantiles. Supervisin sobre actividades poco sensibles a la actividad econmica o social, pero que implica altos costos de transaccin para los vigilados como es el caso de la vigilancia sobre las organizaciones de la economa solidaria pertenecientes al sector real. Control concurrente entre las diferentes superintendencias, como cuando se presenta la constitucin de las cooperativas en sectores
Superintendencia Financiera (Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico), Superintendencia de Sociedades (Ministerio de Comercio Industria y Turismo), la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios (DNP), la Superintendencia Nacional de Salud (Ministerio de la Proteccin Social) y la Superintendencia de Economa Solidaria (Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico). La norma que establece la naturaleza jurdica de la Superintendencia de Subsidio Familiar fue declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia en 1982 y la situacin no se ha normalizado (Expediente 963, Sentencia 06 de 1982). Superintendencia de Industria y Comercio (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo), la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada (Ministerio de Defensa Nacional) y la Superintendencia de Puertos y Transporte (Ministerio de Transporte).
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Superintendencia de Notariado y Registro (Ministerio del Interior y de Justicia). Entre las entidades que no cuentan con la naturaleza de Superintendencia, pero que tienen a su cargo funciones de inspeccin, vigilancia y control, se encuentran Aeronutica Civil, ICA e Invima. Corte Constitucional C-397, 7 de diciembre de 1995; Corte Constitucional C-496, 15 de septiembre de 1998; y CE, seccin 4., 24 de noviembre de 1995, Expediente 7088, p.29. Magistrado Ponente J. E. Correa. Lleras de la Fuente, Carlos y otros (1992). Interpretacin y gnesis de la Constitucin de Colombia, 2. edicin. Bogot, Cmara de Comercio de Bogot, p. 363.
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para los cuales existe una superintendencia especializada, o en el caso de integraciones empresariales. Excesiva centralizacin. Heterogeneidad en los niveles de capacidad y eciencia para entender y atender problemas similares, como en el caso de las medidas antimonopolios para la Superindustria, la Supernanciera y la Supervigilancia.
Posteriormente, en el marco de la reforma administrativa de 1968, se profundiz el papel intervencionista directo del Estado con la creacin de entidades cuya funcin misional era la prestacin directa de bienes o servicios, como el Fondo Nacional del Ahorro (FNA) o el Fondo de Promocin de Exportaciones (PROEXPO), entre otros. Este modelo de desarrollo hacia adentro ha sido reevaluado fundamentalmente a partir de la dcada de los noventa, cuando se dio un viraje hacia un modelo ms enfocado al exterior. Este hecho, sumado a los efectos del proceso de globalizacin sobre la redenicin de las competencias estatales, y a la necesidad de ordenamiento de las nanzas pblicas que ha restringido la disponibilidad de recursos, ha resultado en una reduccin de la actividad empresarial del Estado. A la consolidacin de esta tendencia contribuyeron las contradicciones existentes entre el mbito de lo empresarial y de lo pblico. El primero, se desenvuelve en un escenario de libertad, tiene como base la propiedad privada y como mvil fundamental el benecio propio, mientras que el segundo se enmarca dentro del sistema poltico, y en esa medida los intereses subyacentes son de este tipo, y no los lucrativos17. Esta situacin es una causa importante para que el desempeo de la mayora de las empresas pblicas se caracterice por ser decitario y poco competitivo. El cuadro 1 indica, a partir de una muestra representativa, la situacin de las prdidas operativas y netas durante el periodo comprendido entre 2001 y 2004.
El Estado Empresario
La intervencin econmica del Estado a travs de la provisin de bienes y servicios mediante empresas de capital pblico en el pas, respondi a la poltica empresarial emprendida a mediados del siglo pasado que, al igual que en otros pases de la regin, se fundament en un modelo de desarrollo proteccionista. Concretamente, fue a partir de 1938 cuando se inici el proceso de estatizacin de las empresas de servicios pblicos. Posteriormente, y debido a la escasez en el suministro de materias primas bsicas generada por el estallido de la segunda guerra mundial, se cre en 1942 el Instituto de Fomento Industrial (IFI) con el n de que el Estado participara en calidad de catalizador en la creacin de industrias bsicas como empresas cementeras, siderrgicas, mineras o llanteras. Por otro lado, tambin en 1942 se cre el Fondo Nacional del Caf, con cuyos recursos se constituyeron, a su vez, entidades como la Flota Mercante Grancolombiana, el Banco Cafetero y todas las dems empresas que en su momento conformaron el denominado Grupo Cafetero. A principios de los aos cincuenta se conform Ecopetrol, como consecuencia de la revisin a la concesin de Mares operada por la Tropical Oil Company.
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Para ampliar esta discusin remitirse a Ario (2003). Principios de Derecho Pblico Econmico Modelo de Estado, Gestin Pblica, Regulacin Econmica. Leccin 13. Bogot, Universidad Externado de Colombia.

Cuadro 1 Prdidas operativas y netas, 2002 - 2004

Empresa EBSA ESE Policarpa Salavarrieta Urr S.A. Colerca ESE Jos Prudencio Padilla ESE Francisco de Paula Santander ESE Rafael Uribe Uribe Empresa de Energa de Cundinamarca Caprecom APL Adpostal Gensa Cedelca Sanatorio Agua de Dios Fuente: DNP-DIFP 2002 -124.291,4 0,0 -346.106,2 -253.284,1 0,0 0,0 0,0 2.481,1 -54.379,2 -9.643,4 -3.812,8 107,8 -10.620,2 -778,6 Prdidas netas 2003 -134.463,2 4.063,4 -95.943,5 -27.971,9 1.241,8 1.897,0 40.325,5 2.788,3 74.453,3 -14.107,5 -7.307,7 -353,5 -711,8 -43,1 2004 -100.415,8 -4.100,9 -3.785,9 -26.262,9 -7.225,8 -5.952,0 -7.736,8 -2.629,0 -13.171,6 -15.662,7 -18.464,7 -58,5 -7.262,9 -271,7 2002 Prdidas operacionales 2003 2004 -77.545,6 2.816,3 -16.895,0 33.333,6 550,4 2.017,5 -6.372,3 -6.581,8 -39.804,0 -11.931,2 -26.355,4 -766,5 -7.816,3 3,1 -33.973,4 -4.399,4 6.283,0 52.889,3 -9.298,6 -2.861,8 -31.531,5 1.014,8 -10.189,3 -10.647,4 -30.096,4 -695,0 -8.167,8 -411,7
-74.291,0 0,0 -24.943,9 -299.451,9 0,0 0,0 0,0 1.326,5 -50.458,7 -8.054,1 -15.341,9 58,1 -17.634,1 -950,6
La situacin expuesta no es un problema exclusivo del nivel nacional. En el caso de los monopolios de origen legal en el nivel territorial (i.e. licoreras) se observan problemas de gestin empresarial, que han conllevado a que los territorios opten por tercerizar la gestin con agentes privados. Para dar una visin clara sobre la situacin actual de la propiedad estatal en empresas pblicas con corte a 2004, se elabor el anexo 1, el cual se presenta al nal de este documento. Las empresas estatales se caracterizan por enfrentar, entre otros, los siguientes problemas: Dicultades para adelantar una adecuada gestin empresarial, debido a su vinculacin
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con objetivos polticos o sociales y a la complejidad del ordenamiento jurdico pblico. Las estrategias de las empresas no tienen continuidad en el largo plazo, debido a que el ciclo y los intereses polticos entre ellos, la necesidad de mostrar resultados en periodos cortos de tiempo, llevan a romper procesos de administraciones anteriores o a otorgar concesiones insostenibles por ejemplo rmar convenciones colectivas excesivamente generosas. Prdidas operativas y netas, baja rentabilidad, un elevado nivel de endeudamiento, estructuras organizacionales costosas y deterioro patrimonial.
Empresas inecientes que se comportan como monopolios en mercados competitivos, o empresas con baja productividad que no se han ajustado a mercados competitivos.
Fenmeno de buscadores de rentas, entendido como la apropiacin del benecio de las empresas por stake holders claramente identicados18, es decir, grupos de inters como los sindicatos o los polticos.
y la riqueza, y la estabilidad y el crecimiento econmico. Una vez determinada la restriccin macroeconmica, el presupuesto hace explcita la funcin de bienestar y asigna los recursos para optimizarla. Un correcto proceso presupuestal persigue satisfacer las prioridades econmicas y sociales con los recursos existentes. La toma de decisiones presupuestales, como la prolongacin, la suspensin, la sustitucin o la modicacin de polticas o programas, o la de la asignacin de recursos para las entidades de los sectores central y descentralizado, requiere un conocimiento profundo del impacto esperado y real del gasto pblico. Este es an ms relevante en el escenario actual de desbalance scal, presente desde mediados de la dcada de los noventa. Entre 1994 y 2004, la ejecucin del PGN como porcentaje del PIB, ha aumentado, del 17,5% al 23,9%19. Una primera aproximacin a la composicin del gasto pblico revela que las estructuras administrativas han ido demandando cada vez ms recursos, privando de ellos a otros actores sociales que podran utilizarlos de manera ms productiva. En efecto, las cifras sobre el tamao del gobierno central en el nivel nacional reejan una tendencia expansiva hasta el ao 1998. El incremento del presupuesto ejecutado total y del de funcionamiento, en particular, se explica, en parte, por las restricciones legales y constitucionales que se imponen sobre el presupuesto, lo cual diculta respetar las restricciones presupuestales de mediano plazo y genera un comportamiento inercial, en funcin de la ejecucin, ms que del logro de resultados sociales (Ver grco 1).
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Trato diferencial en algunos casos, que se explica por el doble papel del Estado como titular del poder poltico y regulador del orden econmico, a la vez. Derecho de propiedad indenido, que incrementa los costos de agencia. Limitada capacidad para atraer talento, debido a la inexibilidad en los esquemas de contratacin, compensacin, desarrollo y responsabilidad personal. Inestabilidad en las instancias directivas por mltiples cambios en cortos periodos de tiempo.
ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE Eciencia del gasto

El Presupuesto General de la Nacin (PGN) es la herramienta para la ejecucin de la poltica econmica por parte del Estado, ya que involucra aspectos como la provisin de bienes pblicos, la distribucin del ingreso
18
Para profundizar sobre este tema ver Ario (2003). La empresa pblica, por su propia vulnerabilidad a las presiones de todo tipo, resulta fcil como campo de actuacin para los llamados buscadores de rentas. Bogot, Editorial Universidad Externado de Colombia, p. 467.
Fuente DEE-DNP. Rubro PGN con Transferencias + ISS + FNA + Cajanal. 2002-2004. Preliminares.
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Grco 1 Comparacin presupuesto ejecutado total, funcionamiento e inversin, 1994 - 2004
eciencia21. Igualmente importante es contar con elementos para determinar el nivel ptimo del gasto en defensa y seguridad.22.
Grco 2 Presupuesto ejecutado en defensa y seguridad (%PIB), 1994 - 2004
3,50
Porcentaje del PIB
3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50
Total
Fuente: DEE-DNP (pr) preliminar
Funcionamiento
0,00
Por otra parte, el crecimiento de la ejecucin del presupuesto se explica por el comportamiento de los sectores social y de defensa y seguridad, y por un aumento importante del sector descentralizado20. El presupuesto ejecutado en defensa y seguridad pas del 2,4% al 3,1% del PIB, entre 1994 y 2004, (ver grco 2) lo que representa un aumento de aproximadamente el 30% en once aos. La importancia de este componente, que representa el 14% del presupuesto de funcionamiento del gobierno central ejecutado, en un contexto en el cual las condiciones de seguridad del pas lo requieren, hace necesario evaluar su impacto y
Aos
Defensa y Seguridad
Fuente: DEE-DNP (pr) preliminar
Por su parte, el presupuesto ejecutado del sector social23 pas del 11,2% del PIB en 1994 al 14,8% en 2004, y se mantuvo en niveles histricamente altos (el 63,5% del total del gasto pblico en promedio) durante el perodo 19942004, an en condiciones de ajuste estructural, y en medio de la ms grave recesin econmica de los ltimos 70 aos (ver grco 3).
20 21
El anlisis se realiza con base en la ejecucin efectiva del gasto. Comisin de Racionalizacin del Gasto y las Finanzas Pblicas (1997). El saneamiento scal, un compromiso de la sociedad, Tema V. Para una mayor informacin sobre el tema, ver Giha Yaneth, Riveros Hctor y Soto Andrs. El gasto militar en Colombia: aspectos macroeconmicos y microeconmicos. Revista de la CEPAL 69, diciembre de 1999
23
22
Esta denicin de gasto social incluye tanto transferencias de la Ley 715 de 2001 (participaciones de destinacin especca para educacin y salud, y participacin de propsito general que incluye recursos para agua potable y saneamiento bsico) como recursos de inversin de la Nacin (en rubros de educacin y salud que no corresponden a Ley 715; seguridad y asistencia social; vivienda, ordenacin urbana y rural; otros servicios sociales y de la comunidad).
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Grco 3 Ejecucin gasto pblico vs. gasto social (% PIB), 1994 - 2004
Grfico 3
Grco 4 Cobertura de servicios pblicos proyectada y efectiva, 1996 2005*

100
30,00
95
Porcentaje del PIB
25,00 20,00 15,00 10,00 5,00 0,00
87,8
88,30
73,4
74,05
2001
2002(pr)
2003(pr)
2004(pr)
1995
1996
1997
1998
1999
1994
2000
Acueducto
Alcantarillado
Fuente: DNP-DEE (pr) preliminar
Fuente: DANE; Clculos DNP-DDUPA. *Datos nominales de la Encuesta Continua de Hogares.
Como parte del gasto social, especial mencin merece el rgimen de transferencias, a travs del cual en el periodo 1994-2004 el pas invirti, en promedio, el 4,6% del PIB. Las transferencias pasaron de representar el 3,4% del PIB en 1994 al 5,7% en 2004. Por otra parte, desde el punto de vista de la eciencia en el gasto en infraestructura, educacin y salud, se observa la necesidad de abordar el problema atendiendo a las particularidades de cada sector. En el caso de infraestructura, la informacin disponible permite concluir que en el sector de servicios pblicos, particularmente en agua potable y saneamiento bsico, los recursos destinados a mejorar la cobertura en acueducto y alcantarillado habran permitido alcanzar en 2003 niveles de cobertura del 100 y el 95% respectivamente. Sin embargo, debido a la ineciencia en el uso de los recursos, a 2005 slo se han alcanzado niveles de cobertura del 88,3% en acueducto y del 74,1% en alcantarillado (ver grco 4).
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En el caso especco de la educacin se observa que, durante el perodo 1996-2003, las tasas de cobertura de los diferentes niveles se mantuvieron relativamente constantes, frente a una tendencia creciente del gasto real (ver grco 5). Esta informacin ha sido utilizada para argumentar la ineciencia del gasto, y para sealar que las tasas de cobertura no se compadecen con el mayor esfuerzo scal; Pero al mismo tiempo, y a partir de la misma informacin, se puede sealar que mantener las tasas de cobertura implica un importante esfuerzo scal. Adicionalmente, se arma que variaciones pequeas en el indicador son representativas para los logros del sector y que la medicin en discusin no toma en cuenta variables como la calidad. La aparente contradiccin de estas cifras sugiere fallas de informacin que impiden precisar la eciencia del gasto. Estas deben ser corregidas con el n de proveer fundamentos ms slidos y rigurosos para guiar el proceso de toma de decisiones, tanto en la asignacin como en la ejecucin del gasto.

Grco 5 Administracin pblica: Sector Educacin, 1996 - 2003

Millones de pesos de 2004
Aos Primaria Superior
Fuente: DNP
Una situacin similar se presenta en el sector salud. El grco 6 muestra que, para el perodo 1996-2003, el gasto en salud fue creciente, mientras que el nmero de camas se redujo. Del anlisis podra concluirse que la oferta de servicios de salud pudo disminuir; no obstante, tambin es posible armar que la salud promedio de los ciudadanos ha mejorado y, en consecuencia, se ha requerido de una menor
oferta de camas. Aunque las conclusiones son diametralmente opuestas, segn la ptica de anlisis, ambas pueden ser eventualmente valederas. Como en el caso de la educacin, las debilidades en informacin del sector salud se convierten en una barrera que impide evaluar realmente la eciencia del gasto y la calidad de la gestin pblica.
Grco 6 Administracin pblica: Sector Salud, 1990 - 2003
Aos Gasto salud Camas
Fuente: DNP
En conclusin, para atender las necesidades sociales no es suciente registrar incrementos en el gasto; es igualmente necesario evaluar su eciencia, de forma que los recursos de la poltica
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social puedan ser orientados a la generacin de impactos reales sobre la poblacin objetivo y se atiendan completamente las necesidades, con el menor costo posible.
Complejidad institucional
La complejidad institucional es, sin duda alguna, un factor que diculta la ejecucin de las polticas pblicas, la coordinacin interinstitucional y la interaccin del ciudadano con la administracin. Asimismo, tiene consecuencias sobre el diseo organizacional y las reglas para modicarlo, el tamao de la administracin y de su burocracia, y la cultura inercial e inexible de lo pblico. A continuacin se aborda el anlisis de cada uno de ellos.
sino en prestar servicios directamente, muchas veces de manera ineciente y costosa25. Para superar esta problemtica y contar con un Estado Nacional realmente director, se ha venido implementando una poltica de exibilidad administrativa, que puede dividirse en tres periodos: (a) 1968 a 1991, (b) 1991 a 2002 y (c) a partir de 2002. Con base en este anlisis, se concluir sobre la problemtica que enfrenta actualmente la administracin. Las reformas administrativas desde 1968 hasta 1991 Las Leyes 62 y 65 de 1967 otorgaron facultades extraordinarias al presidente Carlos Lleras Restrepo para modicar la normativa en temas como las relaciones exteriores, la estructura y funcionamiento de la administracin pblica central y descentralizada, la administracin del personal civil y militar, y la reorganizacin de la administracin scal. En uso de tales facultades, fueron promulgados los estatutos bsicos de la administracin nacional y de sus entidades descentralizadas: Decretos Ley 3130 y 1050 de 1968, que reglamentaron la organizacin y el funcionamiento de la administracin pblica durante tres dcadas. En ellos se contemplaban aspectos como la clasicacin de los empleados ociales, simplicacin de mecanismos y procedimientos, carrera administrativa, y sistemas de remuneracin y prestaciones sociales, entre otros. Asimismo, se expidi el Decreto Ley 2400 de 1968, mediante el cual se modicaron las reglas de la administracin del personal civil. La reforma administrativa de 1968, derivada de la iniciacin del proceso de descentralizacin,
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El diseo organizacional y las reglas para modicarlo

Las organizaciones de corte burocrtico surgieron como solucin de gobierno durante el proceso de industrializacin y se caracterizan por ser estructuras inexibles y jerarquizadas. Tales estructuras alcanzaron resultados adecuados en la provisin de los bienes pblicos, ya que se concentraban en bienes bsicos y en un escenario de menor dinmica de cambio en las relaciones econmicas, en comparacin con el acelerado proceso de transformacin derivado de la globalizacin24. Este tipo de instituciones se caracterizan por ser estructuras de gran tamao, altamente complejas en el desempeo de sus funciones de apoyo planeacin, presupuesto, administracin de personal, control interno, gestin jurdica y con mltiples competencias. Lo anterior las dispersa del cumplimiento de sus funciones misionales y desemboca en una pobre prestacin de servicios bsicos nicos. Bajo este modelo, el Estado no se concentra en dirigir,
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Para ampliar esta discusin consultar: Osborne, David; Plastrik, Peter. (1998). La Reduccin de la burocracia: cinco estrategias para reinventar el gobierno. Barcelona, Editorial Paids.
En trminos de David Osborne, en este modelo el Estado rema (brinda servicios y asegura el respeto de la legalidad) y no timonea (dirige, establece reglas, promociona acciones pblicas y privadas). Osborne y Plastrik, op. cit.
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y adelantada simultneamente con la reforma constitucional, tuvo un gran impacto y permanencia26, no slo por su alcance, sino tambin por su desarrollo conceptual. Para la estructura de la administracin pblica, la reforma implic la tipicacin de numerosas entidades adscritas, principalmente establecimientos pblicos, y vinculadas empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economa mixta27. Con posterioridad a la reforma administrativa del ao 1968 y hasta 1992, no se registran cambios profundos en la estructura de la rama ejecutiva del nivel nacional. Las acciones de reforma se concentraron en el rea de las reglas de administracin del recurso humano en el servicio pblico. No obstante, dado que la reforma a la administracin pblica es un proceso continuo, se implementaron cambios administrativos lentos pero constantes en cada uno de los gobiernos que comprenden este periodo. Como resultado, surgieron un conjunto de entes atpicos caracterizados por la imprecisin de su naturaleza jurdica. En consecuencia, la improvisacin, la terminologa jurdica inadecuada y el caos legislativo, caracterizaron la estructura de la administracin pblica nacional. De la Constitucin de 1991 hasta 2002 La modernizacin de la administracin pblica no fue un tema ajeno a la Constitucin de 1991. sta, adems de contener y actualizar los temas que hasta el momento haban sido
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tradicionales, elev a rango constitucional materias como los principios por observar en el ejercicio de la funcin administrativa, la obligatoriedad del control interno, el ejercicio de funciones pblicas por parte de los particulares y la reglamentacin de la delegacin de funciones. (Constitucin Poltica, artculos 209, 210 y 211) Este fue el origen de la reforma administrativa de 1992, completada en 1998 y adoptada exclusivamente en ejercicio de atribuciones delegadas o autorizadas, en este caso de origen constitucional. En este lapso se introdujo un nuevo reparto de competencias en materia de organizacin y funcionamiento de la administracin que se resume en el anexo 2. En lo relacionado con las reglas para la modicacin del diseo organizacional, debe sealarse que la Constitucin de 1991 estableci una serie de atribuciones orientadas a dinamizar la administracin pblica y a permitir que sta se adecuara ms fcilmente a las necesidades inherentes al ejercicio de la funcin administrativa y al cumplimiento de los planes y programas de gobierno. Dentro de este contexto, el Congreso expidi una ley por medio de la cual se precisan sus competencias y las del Gobierno. En ella se explicita que el primero dicta las reglas generales o parte esttica de la administracin (Ley 489 de 1998), mientras que el segundo procede a su desarrollo prctico, es decir, la parte dinmica28.
Ciencias (Colciencias), el Instituto Colombiano de Cultura (Colcultura), el Instituto Colombiano de Construcciones Escolares (ICCS), el Instituto Colombiano para la Educacin Superior (ICFES) y el Instituto Colombiano del Deporte (Coldeportes). En www.presidencia.gov.co
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En 203 decretos se adoptaron medidas tanto de carcter general como de reestructuracin o creacin de entidades descentralizadas. Adems de la tipicacin de todas las entidades existentes en ese momento en la rama ejecutiva del nivel nacional, durante la administracin de Lleras Restrepo se crearon el Fondo Nacional del Ahorro (FNA), el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el Instituto de Recursos Naturales No Renovables (INDERENA), el Fondo de Promocin de Exportaciones (PROEXPO), el Instituto Colombiano de
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No sobra recordar que con anterioridad a 1991, las competencias del Congreso en materia de estructura de la administracin pblica eran exclusivas de su competencia, y delegables en el ejecutivo slo mediante el otorgamiento de facultades extraordinarias.
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Debido a la carencia de una ley intermedia en el lapso comprendido entre la promulgacin de la Constitucin de 1991 y la expedicin de la Ley 489 de 1998, el ejecutivo estaba obligado a solicitar facultades extraordinarias para suprimir, fusionar o reestructurar las entidades pblicas del orden nacional, en los sectores para los cuales el legislativo no haba dictado an ninguna disposicin. Los sectores para los que el legislativo ya haba determinado criterios y reglas a las cuales debe sujetarse el ejecutivo son Ministerio del Interior (Ley 199 de 1995), Ministerio de Transporte (Ley 105 de 1993) y Departamento Administrativo de la Funcin Pblica (DAFP) (Ley 443 de 1998). Es as como la Ley 489 de 1998 se presenta como uno de los desarrollos necesarios de la Constitucin de 1991, en la medida en que ja los principios y reglas generales con sujecin a los cuales el Presidente de la Repblica puede modicar la estructura de las entidades u organismos que componen la administracin. Dicho proceso de reestructuracin, debe responder a las polticas que se determinan en la ley nacional del plan de desarrollo econmico y social. Adems de responder a las tendencias interna cionales y de ser un requisito para la adaptacin a la nueva organizacin de la administracin pblica nacional, la Ley 489 de 1998 introduce una serie de conceptos, esquemas, terminologas y dinmicas especcas, que representan una ruptura frente al modelo de 1968. En efecto, si bien temas como la crisis scal y la racionalizacin de los procedimientos fueron comunes a las reformas de 1968 y de 1998, la primera se enfoc hacia el fortalecimiento de la capacidad administrativa del Estado como promotor del desarrollo mientras que la segunda tuvo como hilos conductores la eciencia del Estado, tanto en el ejercicio de sus funciones
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como en la administracin de sus recursos. Adicionalmente, mientras que los objetivos centrales en 1968 eran planicar, burocratizar, jerarquizar, racionalizar, y tecnicar, en 1998 lo fueron exibilizar, desburocratizar, gestionar, contractualizar, democratizar e informatizar. Especial mencin merece dentro de la reforma de 1998 la nocin de gerencia pblica. En virtud de sta, la administracin pblica se empieza a considerar como un sistema abierto donde se admite la equivalencia entre los mtodos de gestin pblica y los de la gestin privada. Esta nocin se opone al sistema cerrado de la dcada de los sesenta, cuando los mtodos de organizacin de lo pblico eran diametralmente diferentes de los del sector privado, en la medida en que el primero responda a unos principios bsicos que consagraban la especicidad del derecho pblico y de la administracin. Finalmente, es importante sealar que durante la dcada de los noventa y agosto de 2002, el Congreso de la Repblica, la mayora de los casos por iniciativa gubernamental, ha expedido numerosas normas relacionadas con el diseo institucional y, sobre todo, con reformas estructurales, dentro de las cuales se destacan las siguientes: Leyes 190 de 1995 y 668 de 2001 sobre la preservacin de la moralidad en la administracin pblica y a la erradicacin de la corrupcin administrativa. Leyes 80 de 1993 y 598 de 2000: sobre la contratacin de la administracin pblica. Leyes 42 de 1993 y 610 de 2000: sobre el control scal. Ley 87 de 1993: sobre el control interno. Ley 443 de 1998: sobre el empleo pblico, la carrera administrativa y la gerencia pblica.

Ley 617 de 2000: sobre el presupuesto, responsabilidad y transparencia scal Ley 678 de 2001: sobre la responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado (Accin de repeticin). Ley 734 de 2002: sobre el control disciplinario. La Reforma de 2002 La reforma administrativa iniciada en 2002 y an en curso, tiene como origen la Directiva Presidencial 10 de 2002, la Ley 790 del mismo ao y el Plan Nacional de Desarrollo 20022006: Hacia un Estado Comunitario, uno de cuyos pilares fundamentales es el Programa de Renovacin de la Administracin (PRAP)29. Con dicha reforma, se busca desarrollar las herramientas necesarias para que la administracin pblica colombiana logre ser coherente, de manera progresiva, con la consolidacin de un Estado Social de Derecho. Dada la naturaleza de las acciones requeridas, el proceso es de mediano y largo plazo. Ms all de los cambios en la estructura y en los procesos inherentes a su operacin, el programa implica un cambio profundo en la cultura de la administracin pblica del pas. En este sentido, el PRAP tiene como propsito renovar la administracin pblica en dos dimensiones principales: La vertical que involucra el rediseo institucional de los sectores de la rama ejecutiva del orden nacional, compuestos por las entidades cabeza de sector (ministerios y departamentos administrativos) y la red
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institucional respectiva (entidades adscritas y vinculadas). La transversal en la cual se hace referencia a los procesos estructurales necesarios para el correcto funcionamiento de la administracin pblica, comunes a todos los sectores: Empleo pblico Gestin de activos Gestin jurdica de la Nacin Sistema presupuestal Gestin por resultados Gobierno electrnico Sistema de contratacin pblica Sistemas de informacin Control interno Estrategia antitrmites Regulacin, supervisin y control Racionalizacin normativa30 La unidad conceptual y la coherencia de todas las acciones emprendidas por las autoridades coordinadoras del PRAP y los distintos sectores de la administracin est condensada en los lineamientos del Conpes 3248, que han sido desarrollados por diferentes directivas y circulares especcas.
reformas de carcter estructural con el n de mejorar la eciencia y la calidad del ejercicio de la funcin pblica, de optimizar el proceso de decisin de la administracin, de fortalecer las relaciones entre el ciudadano y el Estado, y de racionalizar el gasto pblico.
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Para una discusin sobre el alcance del PRAP, se puede ver el documento Conpes 3248 de 2003. El PRAP, adems de las reformas tradicionales, esto es las relativas a supresiones, fusiones y reestructuraciones de entidades (verticales), ha dado la mayor importancia a las
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Adicionalmente, las facultades extraordinarias establecidas en la Ley 790 de 2002, habilitaron al Presidente para: Suprimir y fusionar departamentos administrativos. Determinar su denominacin, nmero y orden de precedencia. Determinar los objetivos y la estructura orgnica de los ministerios. Reasignar funciones y competencias orgnicas entre las entidades y organismos. Escindir entidades. Sealar, modicar y determinar los objetivos y la estructura orgnica de las entidades u organismos resultantes de las fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladen las funciones de las suprimidas. Crear las entidades u organismos requeridos para desarrollar los objetivos de las entidades suprimidas, escindidas, fusionadas o transformadas. Determinar la adscripcin o la vinculacin de las entidades pblicas nacionales descentralizadas. Esta reforma, segn lo dispone la mencionada ley, tiene como propsitos, garantizar dentro de un marco de sostenibilidad nanciera el cumplimiento
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de los nes del Estado en torno a la atencin de las necesidades de los ciudadanos, conforme a los principios de la funcin administrativa establecidos en el artculo 209 de la Constitucin y desarrollados en la Ley 489 de 1998. Los resultados de las reformas verticales, con corte a marzo de 2006, se pueden sintetizar en el rediseo de 162 entidades en los 19 sectores de la rama ejecutiva del orden nacional, discriminados de la siguiente forma: Liquidacin de treinta y cinco 31 Siete operaciones de fusin con ocho entidades 32 Escisin de tres Creacin de siete33 Tres creaciones por escisin34 Cambio de adscripcin de cinco Modicacin de la planta de personal y la estructura de cincuenta y cinco Modicacin de planta de personal de cuarenta y cuatro Modicacin de la estructura de dos Descentralizacin de una Estas medidas han producido los siguientes resultados35: Reduccin de entidades de 302 a 269.
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DRI, INPA, INAT, INCORA, INURBE, IFI, Telecom, (13) Teleasociadas, INRAVISIN, Audiovisuales, Residencias Femeninas, Jorge Elicer Gaitn, Instituto Luis Carlos Galn, COFINPRO, BANCAFE, CARBOCOL, MINERCOL, CNR, CAPRESUB, Cajanal EPS, FNCV, Ferrovas, Banestado. Ministerio del Interior - Ministerio de Justicia; Ministerio de Desarrollo - Ministerio de Comercio; Ministerio del Trabajo -Ministerio de Salud; Fiduagraria - Fidui; Red de Solidaridad Social - Agencia Colombiana de Cooperacin Internacional, Superintendencia Bancaria - Superintendencia de Valores, Fondo Rotatorio de la Armada - Fondo Rotario del Ejrcito - Fondo Rotatorio de la Fuerza Area.
Incoder, Fonvivienda, Colombia Telecomunicaciones, RTVC, INCO, Granbanco, Servicios Postales Nacionales. Ecopetrol en Ecopetrol S.A., Agencia Nacional de Hidrocarburos y Sociedad Promotora de Energa ISS en ISS y E.S.E. Cajanal en Cajanal EICE y Cajanal S.A. EPS (Creada por la escisin en junio 2003 y liquidada en diciembre 2004). Cifras tomadas del informe de gestin del PRAP al Presidente con corte a marzo de 2006.
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Supresin de 29.137 cargos pblicos (de planta y contratistas) a marzo de 200636. Ahorro neto por racionalizacin de personal a marzo de 2006 por valor de $182.307 millones. El valor presente neto de los efectos scales de la reforma administrativa en Telecom, Instituto de Seguros Sociales (ISS) e Inravisin fue de 12,9% del PIB. Esta cifra corresponde a un clculo actuarial a 50 aos de los efectos sobre el pasivo pensional y el dcit operacional neto. 19.745 personas las beneciadas por el retn social37. El anlisis de estas experiencias muestra que las reformas modernas a la administracin pblica deben centrarse en la creacin de condiciones favorables para que su gestin se encamine a prestar un servicio ptimo al ciudadano, mediante una prestacin de funciones y provisin de servicios ms eciente, y a un uso ms racional de los recursos pblicos que contribuya a incrementar la inversin social. Esta tarea supone intervenciones orientadas a modicar, no slo la organizacin o reducir los empleos innecesarios o redundantes, sino tambin a transformar, entre otros aspectos, las prcticas de planeacin, programacin y evaluacin de la inversin, el manejo del servicio civil, los sistemas de informacin, la participacin ciudadana, la transparencia en
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la contratacin y la relacin del ciudadano con la administracin. Principal problemtica actual A pesar del entorno jurdico favorable an subsisten serias limitaciones derivadas de las normas y su interpretacin jurisprudencial y doctrinaria para la adecuacin por parte del ejecutivo de esa parte dinmica de la administracin. stas se reejan, principalmente, en la dicultad para fusionar o suprimir ministerios, y para cambiar la naturaleza jurdica, la adscripcin o la vinculacin de las entidades descentralizadas. Dichas dicultades van en contrava de la evolucin natural y permanente de la sociedad. En efecto, no es aceptable que mientras la poblacin demanda cada vez nuevos servicios y los empresarios cambian constantemente sus formas de actuar, las instituciones tanto las reglas como las entidades se mantengan inmodicables. El permanente contacto de los grupos sociales con el mundo, dados los grandes adelantos en materia de comunicaciones y la apertura de las economas, estimulan estos inexorables cambios. Una situacin igualmente grave y confusa es la experimentada por los entes territoriales. La Constitucin gener un paralelismo normativo en lo referente con la organizacin territorial y los regmenes departamentales y municipales, ya que dot tanto a las corporaciones pblicas de eleccin popular como a los jefes de la administracin departamental y municipal, de competencias similares a las consagradas para el Congreso y el Presidente de la Repblica. As las cosas, actualmente las asambleas departamentales y los concejos municipales son competentes para determinar la parte esttica de la administracin mientras los gobernadores y alcaldes lo son para la dinmica en sus respectivas jurisdicciones.
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En agosto de 2002 se contaba con 190.000 servidores (154.000 de planta y 36.000 contratistas) El reten social es una proteccin laboral reforzada, mediante la cual no podrn ser retiradas del servicio, en desarrollo del PRAP, las personas que se encuentren en alguna de las siguientes situaciones madres y padres cabeza de familia sin alternativa econmica, las personas con limitacin fsica o mental, los servidores que estn a tres (3) aos o menos de recibir su pensin de jubilacin o de vejez, contados a partir del 27 de diciembre de 2002.
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Este fenmeno ha llevado a que los entes territoriales repliquen la organizacin administrativa del orden nacional, sin tener en cuenta sus diferencias en cuanto a responsabilidades y competencias y, lo que es ms grave, sin considerar su tamao. En la actualidad, todava no han sido adoptados por parte del legislador los estatutos bsicos municipales y departamentales similares al propuesto por la Ley 489 de 1998 en el orden nacional, al tiempo que las asambleas y concejos siguen sin desarrollar las competencias otorgadas constitucionalmente en materia de fusin y supresin, lo que ha impedido avanzar en la exibilizacin de sus estructuras y en la racionalizacin del gasto pblico. Por otra parte, sin ignorar los esfuerzos sectoriales, los ministerios y departamentos administrativos deben asumir ms slidamente su liderazgo sectorial, tanto en trminos de coordinacin y seguimiento como de diseo de polticas. Adicionalmente, muchas de las entidades nacionales descentralizadas por servicios, especialmente los establecimientos pblicos, duplican las funciones que han sido asignadas a los entes territoriales. Prueba de ello es que, a junio de 2005, a pesar de la supresin de 234 estructuras administrativas regionales, producto de la intervencin en diversas entidades del orden nacional, todava existen a lo largo del pas 1.356.
de 2001 se ha logrado reducir el nmero de entidades, en la actualidad sigue siendo muy superior al existente en 1990. En parte, este crecimiento puede estar justicado en las nuevas responsabilidades derivadas de la Constitucin de 1991; sin embargo, tambin se explica por la creencia de que todo problema y programa especial o coyuntural debe ser atendido mediante la creacin de entidades, sin tener en cuenta que su posterior supresin o fusin implica procesos jurdicos, polticos y presupuestales difciles y onerosos. Tal y como se muestra en el grco 7, el acelerado crecimiento de la estructura de la administracin pblica en los ltimos quince aos, sugiere que mientras mayor sea la participacin del Estado en el conjunto de la economa, mayor ser la necesidad de recursos, y por lo tanto, la presin scal.
Grco 7 Proliferacin administrativa,
1990 - 2005
Tamao de la administracin y de su burocracia

Un rpido anlisis del perodo comprendido entre 1990 y 1998 evidencia el alto nivel de proliferacin institucional que tuvo lugar, al registrarse un aumento del 51% en el nmero de entidades de la rama ejecutiva del nivel nacional durante el perodo. Si bien a partir
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Fuente: DNP-PRAP
Tradicionalmente, los mecanismos ms utilizados para disminuir el grado de complejidad estatal y superar la crisis de las organizaciones burocrticas han sido la reduccin del gasto, a travs de la racionalizacin administrativa y el incremento de los ingresos; es decir, la institucin

de ms tributos. En cuanto al primero, a partir de 1998 los gobiernos se han enfocado en la eliminacin de competencias y en el recorte del tamao de las estructuras, lo que ha conducido a procesos de racionalizacin, en la mayora de los casos, de resultados moderados 38. A su turno, la estrategia tributaria ha sido una solucin recurrentemente utilizada como mecanismo transitorio, que ha llevado a la aprobacin de reformas impositivas coyunturales. Sin embargo, casi ninguna de las reformas han planteado alternativas o si lo han hecho, no han logrado ser implementadas para efectuar un cambio estructural del modelo, que se preocupe por disear una administracin pblica competitiva y orientada al ciudadano, evaluada por sus resultados, descentralizada y decidida a construir una nueva cultura del servicio pblico 39.
a todos los sectores afecta, igualmente, la cultura del servidor pblico en el cumplimiento de sus funciones. La administracin pblica colombiana se ha caracterizado histricamente por tener un sistema de empleo pblico de estabilidad indenida, por una gestin poco exigente, y por una complejidad legal inhabilitante. En seguida se hace un anlisis ms detallado de cada uno de estos aspectos. Empleo pblico La institucin del servicio civil es una pieza capital en el desarrollo econmico y social de un pas. Al revisar los procesos de construccin histrica de los pases desarrollados, es posible ver cmo la articulacin de la funcin pblica profesional ha sido uno de los elementos claves del acceso a la modernidad. Los reiterados intentos por establecer en Colombia un sistema de empleo pblico profesional no han sido muy exitosos. Desde 1938 se procur poner en marcha un sistema de carrera administrativa, orientado a garantizar la estabilidad de los empleados pblicos ponindolos a salvo de los vaivenes polticos. Las sucesivas reformas legislativas de 1958, 1968, 1992 y 1998 por mencionar solamente las ms relevantes, han insistido una y otra vez en proclamar la vigencia efectiva del sistema de carrera. Sin embargo, la falla del modelo, ms que en la garanta de estabilidad de los empleados pblicos, radica en la debilidad del principio de mrito como vector principal de acceso y de ascenso. El principio de mrito ha sido frecuentemente ajeno al sistema de acceso al empleo pblico colombiano. Esto ha dado pie al surgimiento de un modelo de funcin pblica descompensado, en el cual slo se cumple con uno de los requisitos de todo sistema profesional de empleo, el de la
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Cultura inercial e inexible de lo pblico

Tradicionalmente, la gestin de la administracin pblica se ha caracterizado por ser poco innovadora y por contar con procesos inexibles, lo que conduce a un modelo de gestin de tipo reactivo de corto plazo, centrado en el litigio, disperso segn la demanda, curativo y altamente vulnerable a la corrupcin, la captura y a la cooptacin. Aunque la proliferacin institucional, la complejidad administrativa y la falta de transparencia abonan el terreno para la corrupcin y afectan seriamente la ecacia y eciencia del Estado, la forma como se conciben y desarrollan los procesos estructurales obligatorios y comunes
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Debe mencionarse que durante la actual Administracin, en el marco del PRAP, con el proceso de racionalizacin del aparato burocrtico, se empez a revertir la tendencia creciente. Sobre el reconocimiento de la importancia de esta alternativa o tercera va, se han enfocado las reformas transversales del PRAP, en plena ejecucin.
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inamovilidad o estabilidad de los empleados pblicos, aunque en casos de reestructuracin del sector pblico puede ceder. Entre tanto, se incumple con el requisito de garanta de ingresos de los mejores y los ms capaces, tal vez el ms importante para calicar como profesional a un sistema de funcin pblica. Con la Ley 443 de 1998 se busc tener en cuenta la experiencia ganada desde la aplicacin de la Ley 27 de 1992, as como subsanar sus vacos e inconsistencias. No obstante, no pudo ser aplicada en su totalidad ya que la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-372 de 1999, declar inexequible algunos de sus artculos, entre ellos, los relacionados con la realizacin de los procesos de seleccin por parte de las entidades, la conformacin de la Comisin Nacional del Servicio Civil y el establecimiento de comisiones departamentales y distritales. Esto gener una perversa y permanente situacin de provisionalidad en la carrera administrativa que, junto con otras disposiciones, ha llevado a la vulnerabilidad y desproteccin de los derechos de funcionarios los cuales, pese a tener vocacin para ocupar cargos de empleados pblicos, no han podido acceder a ellos a travs de concursos de carrera administrativa. Un primer paso en la normalizacin de la situacin de provisionalidad y las dems anomalas del sistema ya se ha dado con la promulgacin de la ley de Empleo Pblico, Carrera Administrativa y Gerencia Pblica (Ley 909 de 2004). Por otra parte, un instrumento tan importante dentro de la administracin pblica como la evaluacin de desempeo de los empleados, no ha tenido en el pas ningn efecto prctico debido a su ineciente aplicacin. Lo anterior se hace claro, por ejemplo, al ver que en las evaluaciones de 1997, de una muestra de 9.523 empleados calicados, solamente 31 (0,33%) obtuvo una calicacin insatisfactoria, causal de remocin del cargo y de la carrera administrativa. Otra prueba de la ineciencia
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del instrumento se encuentra al analizar los resultados de la evaluacin efectuada en 2003 de una muestra de 17.136 empleados calicados, slo 44 (0,26 %) fallaron la prueba, mientras que 11.340 (66,18%) obtuvieron calicaciones sobresalientes, en una evidente contradiccin con la percepcin que tiene la ciudadana de la administracin pblica y sus funcionarios. Complementariamente, existe una gran dispersin en la estructura de empleos, reejada en la existencia de cinco niveles jerrquicos, con 120 denominaciones y 140 grados salariales, lo cual diculta una adecuada y justa asignacin de requisitos, funciones y salarios. Si bien es claro que la racionalizacin de las plantas de personal ha sido, y seguir siendo, un tema de gran importancia, los avances normativos alcanzados no sern sucientes mientras no vayan acompaados de medidas prcticas, enfocadas al mejoramiento de las condiciones de ingreso y permanencia de los servidores pblicos por mrito, tal como lo ha dispuesto la misma Carta Poltica de 1991. Asimismo, es necesario elevar el grado de compromiso de los servidores pblicos con las metas institucionales y sectoriales, y tambin sus niveles de eciencia, que siguen siendo muy bajos aunque no lo muestren las evaluaciones. Gestin poco exigente Los requerimientos de un sistema de evaluacin son necesarios para medir la eciencia de la gestin pblica (ver seccin Eciencia del gasto). Entre los principales problemas que enfrenta el sistema se destacan los siguientes: (a) La inexistencia de un vnculo entre el sistema de evaluacin y los procesos de presupuestacin y cambio institucional, sumado a la falta de un esquema de incentivos para que dicho vnculo se haga efectivo.

(b) La generacin de informacin inconsistente en tiempos y en contenidos con las necesidades de la gestin. (c) Las restricciones del sistema presupuestal, que han dicultado usar como insumo los resultados de las evaluaciones y los seguimientos en la asignacin de recursos. (d) La insuciencia de los mecanismos de difusin de los resultados de las evaluaciones, lo cual diculta el control ciudadano. (e) La ausencia de una valoracin objetiva y sistemtica de las diferentes modalidades de intervencin a travs de polticas pblicas, as como de sus impactos. (f ) El desconocimiento de la causalidad entre las intervenciones y los resultados. (k) La evaluacin de los programas pblicos debe ser una prctica de Estado y no de Gobierno Por otra parte, no ha sido posible establecer un marco adecuado de rendicin de cuentas que incorpore de manera activa el control social de la ciudadana. Es necesario superar este problema para institucionalizar una cultura de evaluacin que promueva una ms eciente y transparente asignacin de los recursos en funcin de resultados y que, por lo tanto, contribuya a la sostenibilidad de las nanzas pblicas. Complejidad legal inhabilitante Si bien la regulacin colombiana es considerada como un modelo en Amrica Latina, en la prctica son innegables las complejidades existentes para su adecuada aplicacin. El ordenamiento normativo de nuestro pas, en muchos aspectos, carece de coherencia, no genera certeza sobre la vigencia de las obligaciones y no brinda seguridad jurdica a los asociados sobre el contenido
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de la normativa. Hasta el momento no se han adoptado polticas ni se han desarrollado las principales reformas en ella encaminadas a obtener un sistema jurdico ms simple que evite la duplicidad de normas generada por la continua expedicin de leyes y decretos sin un previo anlisis de su coherencia; adems, tampoco se han reglamentado en su totalidad ciertos aspectos para evitar vacos en el momento de aplicar las normas. En el caso de la gestin pblica, puede armarse que las organizaciones burocrticas estn sobrerreguladas por la necesidad de hacer contrapeso a la concentracin de poder en la toma de decisiones y al manejo asimtrico de la informacin. Tal situacin ha dicultado signicativamente un ejercicio gil y ecaz de la funcin pblica, como en la administracin de personal, la formulacin y ejecucin del presupuesto, la contratacin pblica, los trmites y la defensa jurdica, por slo citar algunos ejemplos. Puesto que ya se ha hecho mencin a los dos primeros temas, a continuacin se analizarn los dems. La contratacin pblica En la actualidad, la contratacin pblica representa alrededor del 11% del PIB40. Sin embargo, y a pesar de su evidente importancia, el manejo que se le ha dado desde el Estado ha impedido que se constituya en una herramienta estratgica de fortalecimiento para el desarrollo. Entre los principales factores que explican esta situacin se encuentran: (a) La inexistencia de una poltica pblica que je objetivos para la satisfaccin de las necesidades de la administracin a travs de
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Direccin de Estudios Econmicos del DNP (2003). De acuerdo con los clculos realizados, la contratacin con recursos pblicos en relacin con el PIB alcanz en 2000 el 11,5%; en 2001, el 11,9%; y para 2002 se previ que alcanzara el 11,1%
la contratacin pblica, pero que, a la vez, tenga en cuenta el impacto que en diversos rdenes puede tener su regulacin. (b) La desarticulacin de la normativa, que se reeja tanto en la proliferacin de excepciones al rgimen general de contratacin como en la de numerosos reglamentos que carecen de criterios unicados. (c) La falta de coordinacin en aspectos sensibles entre las normas presupuestales y las de contratacin. (d) La excesiva discrecionalidad de las entidades para disear e implementar procesos de seleccin de proponentes. (e) La ausencia de estandarizacin de los procesos contractuales. (f ) La carencia de estndares de eciencia en la contratacin. (g) La ausencia o extrema debilidad de los sistemas de informacin pblica. (h) La existencia de un estatuto de contratacin orientado principalmente hacia la adquisicin de bienes y servicios. Los trmites Actualmente, las actividades de los empresarios y de los ciudadanos que regula el Estado, como la creacin, el registro y la operacin empresarial;
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la tributacin, la vigilancia y el control; la contratacin pblica y los registros estadsticos, entre otras se ven entorpecidas por el exceso de trmites y de requisitos. Esta situacin va en contrava de la Constitucin Poltica, la cual establece en varios artculos, la prohibicin a las autoridades pblicas de establecer y exigir permisos, licencias o requisitos adicionales a los estipulados por la ley 41. La falta de racionalidad en los procesos y en los procedimientos internos en las entidades pblicas, y el traslape de funciones y trmites, han originado un innecesario e ineciente ujo de informacin, lo cual provoca lentitud y opacidad en la prestacin de servicios y trmites a ciudadanos y empresarios. En particular, al carecer de una orientacin global y estar concebidos con una estructura compleja, los trmites gubernamentales aumentan sensiblemente los costos de transaccin, alejan al Estado de los ciudadanos y propician la corrupcin. Es de anotar que, desde hace ms de dos dcadas, se han venido adelantado importantes esfuerzos en materia de racionalizacin y simplicacin de trmites, con el n de promover un Estado eciente y transparente42; sin embargo, el amplio desarrollo normativo ha creado condiciones para que los trmites y los procesos converjan en malas prcticas
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Como marco legal mnimo en la Constitucin Poltica, el artculo 83 instituye el principio de buena fe en todas las gestiones que adelanten los particulares ante las autoridades pblicas; el artculo 84 dispone la prohibicin cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados en forma general; el artculo 95 establece como deber de todas las personas cumplir la Constitucin y las leyes; el artculo 113 establece que los diferentes rganos del Estado tienen funciones separadas, pero colaboran armnicamente en la realizacin de sus nes; el artculo 209 determina que la funcin pblica est al servicio de los intereses generales y fundamentada en los principios de moralidad, igualdad, economa, ecacia, celeridad, imparcialidad y publicidad.
En 1981 se cre la Comisin para la racionalizacin de la gestin pblica a travs del Decreto 1933 de 1981. En 1986 se lanza el programa Colombia Eciente (Decreto 3435 de 1986). En 1989 se expide el decreto para conformar la Comisin presidencial para la reforma de la administracin pblica del Estado colombiano (Decreto 1150 de 1989). En 1993 se crea el Programa de racionalizacin y simplicacin de trmites (Directiva Presidencial 07 de 1993). Durante el ao de 1995 se expide la ley anticorrupcin (Ley 190 de 1995) y el Decreto 2150 de 1995 que pretendan regular trmites particulares para su simplicacin. En el ao 1998 se establecieron los lineamientos generales para la implementacin de la Poltica de lucha contra la corrupcin a travs del Programa presidencial de lucha contra la corrupcin, creado mediante el Decreto 2405 de 1998 y la Directiva Presidencial 009 de 1999.
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de gestin pblica. Dichas deciencias han promovido una serie de prcticas corruptas, como la evasin en el pago de tributos por informacin imperfecta, el pago de sobornos y de ddivas para la realizacin de trmites, y la falta de transparencia por parte del gobierno, entre otras. Con la Ley 962 de 2005, se busca dar un marco general en materia institucional para los trmites. Como primera medida, estipula el ente rector en esta materia (el DAFP); tambin hace explcita la necesidad de implementar plataformas tecnolgicas para soportar los trmites y, por ltimo, ofrece lineamientos para la racionalizacin y la automatizacin de trmites en cada sector administrativo. Persisten an grandes retos en esta materia, dentro de los cuales son centrales los relacionados a continuacin: (a) Creacin de conectividad en las ciudades intermedias. (b) Acceso a las facilidades electrnicas para la poblacin no bancarizada. (c) Creacin de registros en lnea. La lnea de base para la racionalizacin de trmites en el nivel nacional est dada en el cuadro 2, que se presenta a continuacin, en el cual se relaciona el nmero de trmites personales, empresariales, pblicos y mixtos que se encontraron en 2003, por frecuencia y usuario.
Cuadro 2
Trmites sectoriales, 43
La defensa jurdica Histricamente, la defensa jurdica se ha adelantado desde una perspectiva reactiva: se contesta a las demandas presentadas a entidades pblicas, pero no se trabaja de manera sistemtica para erradicar las causas que originan los conictos. Hasta hace muy poco, no se contaba con una unidad coordinadora que estudiara el fenmeno de manera integral, ya que las funciones relacionadas estaban en manos de cada entidad afectada. Entre 1995 y 1997, el valor de las condenas contra la Nacin fue de $230 mil millones de pesos. Por su parte, las cifras a 2005 muestran que existen ms de 82.000 demandas contra la Nacin con pretensiones superiores a $65 billones. En trminos generales, esta situacin responde a la ausencia de una poltica clara en materia preventiva, defensiva, proactiva y de incentivos en el manejo de los orgenes de las demandas y condenas en contra el Estado. En particular, los principales problemas por resolver son: (a) La debilidad institucional en coordinacin, liderazgo y responsabilidad para asumir una estrategia jurdica nacional. (b) La ausencia de anlisis sistemticos sobre las causas de las demandas y de los fallos en contra.
43
2003
Tipo de trmite Personal Empresarial Pblicos Mixtos Total Fuente: DAFP Nmero 821 594 629 632 2.676
Los trmites personales se reeren a los procedimientos propios de la relacin del ciudadano (personas naturales) con el Estado trmite certicado judicial; los empresariales se reeren a los propios de la relacin de las personas jurdicas con el Estado certicado de venta libre del INVIMA; los pblicos se reeren a cadenas de procedimientos del ciudadano o de la empresa con la administracin pblica trmite del Registro nico Tributario (RUT), que expide la DIAN, mientras que la categora de mixtos se reere a cadenas de procedimientos que vinculan al sector pblico y al sector privado trmite integral de creacin de empresa en el que participan la DIAN y las Cmaras de Comercio.
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(c) La carencia de sistemas de informacin en tiempo real que permitan dimensionar el problema y facilitar la toma de decisiones. (d) La debilidad de los instrumentos para identicar o disuadir las prcticas corruptas. (e) La evidente desventaja, en trminos de capacidad y recursos, de quienes deenden los intereses del Estado frente a los defensores de los contratistas. (f ) El incumplimiento en los pagos de las condenas por trmites presupuestales. Desde 2003 se ha venido trabajando en el diseo e implementacin de una poltica integral, denominada Gestin Jurdica Pblica, la cual busca abarcar, desde una perspectiva gerencial, cuatro frentes de actividad jurdica que inciden en la posible causa de dao patrimonial indemnizable a cargo del Estado: Administracin del personal Contratacin Asesora jurdica Produccin normativa Para tal efecto, se est partiendo de un inventario actualizado de procesos judiciales, elaborado durante 2004 con una metodologa de valoracin de riesgo contingente. Asimismo, se estn teniendo en cuenta estudios etiolgicos de responsabilidad estatal en contratacin, de administracin del personal y de responsabilidad extracontractual, y un primer mdulo del sistema de informacin de gestin jurdica.
relacin con 1996, en el campo del control de la corrupcin, como se observa en el grco 8. No obstante, es importante resaltar que en la medicin de 2004 se revirti la tendencia negativa en cinco de los seis indicadores. La medida del percentil indica la posicin relativa del pas con respecto al resto de la muestra de 209 pases o territorios; entre ms alta sea, la situacin es ms favorable y signica que un nmero menor de pases se encuentran por encima en ese indicador especco. La contratacin estatal, otro proceso crtico para medir la transparencia de la administracin pblica, sigue siendo uno de los problemas ms serios, tanto en la percepcin como en las estadsticas de los organismos de control, lo cual no es una sorpresa si se tiene en cuenta que la contratacin es, por denicin, el mecanismo fundamental de ejecucin del gasto pblico44. Segn una encuesta de percepcin realizada por el BM, el valor promedio del soborno en un contrato pblico en Colombia equivale al 19% del valor total del mismo45. Aunque estos sobrecostos en la contratacin pblica parecen haber disminuido, segn otra encuesta de percepcin realizada por Confecmaras
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45
Desconanza en la administracin y poca transparencia estatal

De acuerdo con los indicadores de gobernabilidad desarrollados por el Banco Mundial (BM), Colombia slo ha mejorado, en
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Avances en esta materia desde el punto de vista legislativo, se han dado a travs de la expedicin de normas como la Ley 819 de 2003 de transparencia scal. Banco Mundial (2002). Corrupcin, Desempeo institucional y gobernabilidad desarrollando una estrategia anticorrupcin para Colombia. Es pertinente sealar que los resultados presentados estn basados en encuestas de percepcin, realizadas en Bogot, Medelln, Cali, Ccuta, Ibagu, Cartagena y Yopal, para un total de 8.474 entrevistas, divididas as: 3.493 usuarios, seleccionados entre las personas que visitaban las entidades pblicas en busca de un servicio, permiso o licencia; 3.472 funcionarios pblicos de 166 entidades pblicas del nivel nacional, departamental y municipal en sus diversos niveles jerrquicos; y 1.343 empresarios seleccionados al azar con base en registros de empresas existentes. No se enfatiz que las empresas tuvieran vnculos directos con el Estado en materia de negocios.

Grco 8 Evolucin de los indicadores de gobernabilidad para Colombia, 1996 - 2004 a) Voz y rendicin de cuentas
80 70 60 50 40 30 20 10 0 1996 1998 2000 2002 2004
d) Calidad de la regulacin
Aos Ranking porcentual (0-100)
b) Estabilidad poltica
40 35 30 25 20 15 10 5 0 1996
e) Estado de derecho
1998
2000
2002
2004
c) Efectividad del Gobierno

64,2 62,3 51,0 60 50
f ) Control de la corrupcin
52,2 41,9 37,3 29,0 37,8
Porcentajes
41,9
41,3
Porcentajes
40 30 20 10 0
1996
1998
2000
2002
2004
1996
1998
2000
2002
2004
Fuente: Banco Mundial. Kauf f man (2005).
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(Probidad)46 en el ao 2004, este fenmeno sigue siendo inaceptable. Las cifras anteriores resultan consistentes con otro dato de la encuesta del BM. De acuerdo con las respuestas de los funcionarios pblicos entrevistados, el 49,7% de las licitaciones pblicas en el pas realizan pagos adicionales para asegurar la adjudicacin de contratos. Dicha percepcin de los funcionarios es corroborada por los empresarios en la encuesta de Confecmaras, como muestran los datos del grco 9, referentes a comportamientos poco ticos con el n de obtener contratos estatales.
Grco 9 Comportamientos no ticos del empresario proponente
25,0 20,0
el monopolio de contratistas, el ajuste interesado de los pliegos y el fraccionamiento de contratos.

Grco 10 Modalidades ms frecuentes de corrupcin en contratacin con el Estado
35,0 30,0
29,2 25,3 25,9 26,9 26,9 23,5 19,1 15,5 13,4 10,6 8,6 6,7 3,4 9,3 7,1 16,0 14,9
Porcentajes
25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0
17,7
Modalidades Nunca Rara vez Algunas veces Frecuentemente Siempre No sabe / no responde
Fuente: Confecmaras - Probidad III (2003)
Porcentajes
15,0 10,0 5,0 0,0 Contactan informalmente a funcionarios Utilizan contactos polticos para influir en la adjudicacin de licitaciones Influyen en el diseo de trminos de referencia
Comportamientos Frecuentemente Siempre
Fuente: Confecmaras - Probidad III (2003)
Las encuestas del BM y de Confecmaras dan cuenta de la poca transparencia del sistema en los procesos de licitacin47. Este fenmeno genera seleccin adversa: competencia injusta y restringida y margina a vastos sectores empresariales competitivos de trabajar con el Estado. Al indagar sobre las razones fundamentales para abstenerse de participar en las licitaciones o concursos pblicos, cerca de la mitad de los empresarios encuestados consideraron, en orden de importancia, las siguientes: 1. La competencia injusta 2. La complejidad en el proceso licitatorio 3. El no tener contactos personales dentro de la entidad contratante
El grco 10 presenta un panorama de las prcticas corruptas ms frecuentes en el tema de contratacin, segn la encuesta Probidad de Confecmaras. Entre stas, las ms frecuentes son
46
Estudio Probidad III. Confecmaras, 2004 el porcentaje del soborno, de acuerdo con lo expresado por los empresarios encuestados, fue del 11,7%.
47
En la encuesta del BM, el 75% de los empresarios encuestados se abstuvo de participar en licitaciones o concursos pblicos.
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Todo lo anterior corrobora la existencia de un creciente nivel de desconanza frente a la capacidad del Estado de establecer reglas claras de participacin para entidades y oferentes, lo mismo que para corregir las deciencias presentes en la mayora de los procesos de contratacin pblica. Resulta evidente que la corrupcin est generando altos sobrecostos en los bienes y servicios que contrata el Estado, con lo cual no solamente se afecta la eciencia del gasto pblico y la estabilidad macroeconmica, sino tambin la moral pblica y la credibilidad en las instituciones pblicas.
carrera administrativa y, para el caso de los congresistas, los regmenes de inhabilidades, incompatibilidades y conictos de inters, acompaados de acciones pblicas de prdida de investidura. Adems, instituy la denominada democracia participativa, como alternativa real para que el ciudadano tome parte en las decisiones polticas y pblicas que le interesan. Como una forma de fortalecimiento a la democracia, y de manera paralela y complementaria al esquema de representacin, la Constitucin dispuso una serie de mecanismos de participacin ciudadana48, ya reglamentados por la Ley Estatutaria 134 de 1994. En efecto, la Carta de 1991 busc la reivindicacin de lo pblico desde la perspectiva de la ciudadana, reclamando un ciudadano ms protagonista de la evolucin social, e involucrado en la gestin y control de las funciones del Estado, a travs de procesos abiertos de participacin, orientados a fomentar una reexin y deliberacin colectivas que permitan el logro del inters general. Adems de los mecanismos de participacin dispuestos constitucionalmente, existen muchos otros espacios dedicados para tal n. Entre las distintas instancias de participacin ciudadana es posible distinguir, primero, las propiamente polticas; segundo, las relacionadas con la administracin y la gestin pblica; tercero, aquellas referidas a los aspectos sociales, econmicos y de desarrollo colectivo; y, por ltimo, las correspondientes a los procedimientos relativos a la administracin de justicia49.
48
PARTICIPACIN CIUDADANA
A lo largo de su vida republicana, la democracia colombiana ha sido percibida como un rgimen limitado, debido en buena parte a su arraigado carcter bipartidista. Las guerras civiles en el siglo XIX, la violencia partidista de mediados del siglo XX y la guerra de guerrillas de los ltimos cuarenta aos, son sntomas inequvocos de un rgimen que, aunque se denomina democrtico, an no logra la inclusin de todos los sectores sociales. Al mismo tiempo, la presencia de prcticas perniciosas como la compra de votos, el clientelismo, la crisis de la representacin, el desprestigio del legislativo y los bloqueos institucionales, corrobora esa percepcin. Todo lo anterior, enmarcado en un contexto en donde una clase poltica monopoliza el acceso a los cargos de poder y, en ocasiones, a los servicios y funciones del Estado. La Constitucin de 1991 intent corregir los defectos de la democracia representativa, mediante el establecimiento de mecanismos como la tarjeta electoral, la regulacin de los partidos polticos y de la oposicin, la
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Los mecanismos consagrados en el artculo 103 de la Constitucin son: el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa popular y la revocatoria del mandato. Consejera Presidencial para el Desarrollo Institucional, Manual para Participar, 1996.
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Sin embargo, pese a que en Colombia existe una gran cantidad de normas para propiciar la participacin de los ciudadanos, la articulacin entre ellas no es la mejor. De otro lado, no todas las normas hacen nfasis en los mismos aspectos de la participacin; en otras palabras, la variedad normativa da cuenta de las diferentes facetas que tiene la participacin. Estos problemas son identicados en el panorama que se presenta a continuacin.
Escenario administrativo y de gestin pblica

Aunque es cierto que la actividad poltica tiene su primera manifestacin en la eleccin de los representantes a cargos pblicos, y que la participacin permite a los ciudadanos su intervencin en la adopcin de las decisiones, tambin existen otras formas diferentes a la va electoral para hacer parte de la dinmica poltica. Aspectos como la administracin de los recursos, la ejecucin, la forma y los trminos de realizacin y el control de las polticas pblicas, son igualmente decisivos e integrales de la participacin ciudadana. El escenario administrativo de la participacin comprende la realizacin y ejecucin de las polticas y obras pblicas. Son muchas las formas como la ley desarrolla este tipo de participacin; a continuacin se enuncian parte de ellas: Consumidores participacin en las decisiones que les conciernen (Constitucin Poltica, artculo 78). Poltica agropecuaria Consejo Nacional Agropecuario (Ley 301de 1996). Servicios pblicos domiciliarios: la participacin en juntas directivas de empresas prestadoras de servicios pblicos domiciliarios (Ley 142 de 1994, artculo 27); como usuarios de los servicios pblicos mediante quejas y reclamos (Decreto 1842 de 1991); comits de reclamos (Decreto 1842 de 1991); comits de desarrollo y control social (Ley 689 de 2001, artculo 10). Servicios de salud: organizaciones comunitarias (Ley 100 de 1993, artculo 200);
50
Escenario poltico y de fortalecimiento democrtico

Un escenario participativo busca superar la concepcin del derecho poltico bsico propia de la democracia representativa, consistente en elegir y ser elegido, y agrega procedimientos que permiten establecer una nueva relacin entre los ciudadanos y el poder pblico, en la que ellos participan en los procesos de adopcin de decisiones en las distintas etapas del quehacer poltico. En este contexto poltico, el ciudadano tiene acceso a una variedad de escenarios; es posible, por ejemplo, ejercer tareas de control sobre los elegidos, a travs de la gura de la revocatoria del mandato. De la misma manera, puede proponer y votar proyectos de reforma constitucional, de ley y de actos administrativos, as como participar en las deliberaciones, por medio de la gura del cabildo abierto. Igualmente, puede inuir en la adopcin de polticas y decisiones administrativas, mediante el plebiscito y las consultas populares. En conclusin, el escenario poltico de participacin busca que tanto los representantes elegidos como los ciudadanos electores intervengan conjuntamente en las decisiones polticas, materializando as el concepto de democracia. Para tal efecto, se dispone de los mecanismos de participacin consagrados en el artculo 103 de la Constitucin50.
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Para un uso apropiado de los mecanismos de participacin, es necesario tener en cuenta los distintos niveles territoriales (municipal, distrital, departamental y nacional) en los que pueden ser utilizados.

comits de participacin comunitaria (Ley 100 de 1993, artculo 155); veeduras de las entidades (Ley 100 de 1993, artculo 159); Consejos territoriales de seguridad social en salud (Ley 100 de 1993, artculo 175). Participacin y veeduras en salud (Decreto 1757 de 1994). Servicios de educacin: participacin de la comunidad educativa en la direccin del establecimiento (Constitucin Poltica, artculo 68); adopcin del proyecto educativo institucional (Ley 115 de 1994, artculo 15); personero de los estudiantes (Ley 115 de 1994, artculo 94). Conservacin ambiental: facilitar la participacin comunitaria en la toma de decisiones de la Corporacin autnoma Regional del Ro Grande de la Magdalena (Ley 161 de 1994, artculo 6-4). Organismos de control: participacin comunitaria (Ley 136 de 1994, artculo 167). Vigilancia contractual: Asociaciones de profesionales (Ley 80 de 1993, artculo 66). Veeduras ciudadanas y juntas de vigilancia (Leyes 134 de 1994, 136 de 1994 y 142 de 1994 ). Asociaciones de usuarios de la salud (Decreto 1416 de 1990). Comits de tica hospitalaria (Decreto 1757 de 1994). Comits de participacin comunitaria en salud (Ley 100 de 1993 y Decretos 1216 de 1989, 1416 de 1990). Procedimiento participativo para la planeacin y consejos territoriales de planeacin (Ley 152 de 1994).
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Escenario orgnico de la administracin pblica

La diferencia fundamental entre este escenario y el anterior, es que en el actual el ciudadano hace parte integral de la administracin, mientras que en el otro es un interlocutor que se encuentra por fuera de ella. En esa medida, en el panorama orgnico, el ciudadano comparte con los funcionarios pblicos la visin de la administracin e interacta con ellos en el ejercicio de sus funciones. Las principales disposiciones normativas enmarcadas dentro de esta perspectiva son las siguientes: Polticas de desarrollo administrativo para fortalecer la participacin ciudadana (Ley 48 de 1998, artculo 17-11). Democratizacin de la administracin pblica (Ley 489 de 1998, artculo 32) Audiencias pblicas (Ley 489 de 1998, artculo 33). Control social de la administracin (Ley 489 de 1998, artculo 34). Veeduras ciudadanas (Ley 489 de 1998, artculo 35). Organismos consultivos (Ley 489 de 1998, artculo 38, pargrafo 2). Consejos municipales y departamentales de cultura, y Juntas directivas de las casas de cultura (Ley 397 de 1997). Juntas deportivas municipales (Leyes 49 de 1983 y 181 de 1995). Consejo municipal de la juventud (Ley 375 de 1997). Juntas municipales de educacin, los foros educativos municipales, los gobiernos
escolares y los personeros estudiantiles (Ley 115 de 1994). Consejos ambientales municipales y audiencias pblicas para el otorgamiento de licencias (Ley 99 de 1993). Comits locales de prevencin de desastres (Ley 46 de 1988 y el Decreto 919 de 1989). Consejos de ordenamiento fsico y urbano (Ley 338 de 1997).
Consumo: asociaciones de consumidores (Constitucin Poltica, artculo 78); Agropecuario: concertacin reforma agraria (Ley 160 de 1994, artculo 88); cooperativas campesinas (Ley 160 de 1994, artculo 94); asociacin de usuarios, adecuacin de tierras (Ley 41 de 1993, artculo 20). Cooperativas (Ley 79 de 1988). Juntas de Accin Comunal (Ley 19 de 1958). Juntas Administradores Locales (Ley 136 de 1994). Consejos Municipales de Desarrollo Rural (Leyes 101 de 1993 y 160 de 9494). Consejo comunitario de las comunidades negras (Ley 70 de 1993). Consejo Consultivo de planicacin de territorios indgenas (Ley 152 de 1994). Empresas solidarias y comunitarias (Ley 454 de 1998). Comisin municipal de polica y participacin ciudadana (Ley 62 de 1993). Consejo de veedura comunitaria (decreto 356 de 1994). Frentes de seguridad local (Ley 62 de 1993) Consejos municipales de paz (Ley 434 de 1998). Juntas de vivienda comunitaria (Resolucin 2070 de 1987 del Ministerio de Desarrollo). Gremios: Participacin en Juntas, Comits, Consejos y Comisiones. Organizaciones no Gubernamentales (ONG).
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Escenario social, econmico y de desarrollo colectivo

La Constitucin de 1991 busc extender el mbito de la democracia participativa a espacios de la vida econmica y social, al punto de que algunos sectores la calican como democracia industrial y econmica. En efecto, dentro de este escenario existen diferentes espacios sociales que permiten a ciudadanos interesados poder intervenir en las decisiones que los afectan. Es el caso de los estudiantes y los padres de familia en las instituciones educativas, los trabajadores que tienen la capacidad de participar en la gestin de las empresas a las cuales pertenecen, y dems individuos con acceso a distintas formas de propiedad asociativa. A continuacin se menciona parte de las disposiciones normativas que desarrollan esta forma de participacin: Comercio: Sociedades de economa mixta (Ley 489 de 1998, artculo 97); Cmaras de Comercio (Cdigo de Comercio, artculo 78); Construccin: Curadores Urbanos (Ley 388 de 1997 y Ley 810 de 2003, artculo 9); Trabajo: sindicatos (Cdigo Sustantivo del Trabajo);

Escenario de orden jurdico, convivencia y defensa

En este escenario de participacin el ciudadano puede demandar la constitucionalidad y legalidad de las normas jurdicas, intervenir en los procesos de conciliacin y arbitraje, e impartir justicia como juez de paz. A continuacin se mencionan las principales formas de participacin en la temtica judicial: Centros de conciliacin, arbitraje y amigable composicin, jueces de paz, jurisdicciones indgenas, Defensa Civil, Cruz Roja; polica cvica, servicios de vigilancia y seguridad privada (Leyes 23 de 1991, 446 de 1998, 497 de 1999, 640 de 2001, Decretos 1818 de 1998 y 2651 de 1991). Acciones polticas y pblicas: inexequibilidad, nulidad, cumplimiento, prdida de investidura, tutela y acciones populares (Constitucin Poltica artculos 184, 237, 241, Cdigo Contencioso Administrativo, Leyes 472 de 1998, Decretos 2591 de 1991 y 1382 de 2000).
Estudios y percepcin de la participacin ciudadana

El Cuadro 3 seala el tipo y nmero de organismos de participacin ciudadana a nivel descentralizado51. Como se puede apreciar en el cuadro, las estadsticas del estudio toman como indicador el criterio formal o institucional; esto es, la existencia de rganos o entidades relacionadas con la participacin, que permiten cuanticar y proporcionar estos espacios. Si se tiene en cuenta que en el pas hay 1.098 municipios, se puede armar que los comits de planeacin alcanzan una cobertura del 63% en ese nivel y de 100% en el departamental; por su parte, la participacin en el sector salud es alta; en el sector cultura existen consejos en casi todos los departamentos y se tiene una cobertura del 33% a nivel municipal; nalmente, en materia de desarrollo rural, la participacin municipal alcanza el 93%.
Cuadro 3 Tipo y nmero de organismos de participacin

Organismos de participacin Consejos territoriales de planeacin Comits de participacin comunitaria en salud Asociaciones de usuarios en salud Comits de veedura sobre el rgimen subsidiado Consejos territoriales de seguridad social Consejos departamentales de cultura Distritales Consejos municipales de cultura Consejos municipales de desarrollo rural Fuente: DNP-DDT
51
Nmero Municipales Departamentales 698 32 455 419 1.395 13 28 2 370 1.033
Estadsticas tomadas del estudio del DNP-DDT Evaluacin de la descentralizacin municipal en Colombia. Balance de una dcada, tomo II, pp. 288 y 289.
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Adicionalmente, un estudio de la Universidad de Pittsburg permite evidenciar la concepcin de los colombianos sobre los objetivos y las diferentes formas de participar en la vida pblica del pas (Cuadros 4 y 5). Ms del 40% de los encuestados relaciona la participacin ciudadana con temas de respeto a los derechos52.
Cuadro 4 Funciones de la participacin
Cules son las funciones de la participacin? Exigir derechos Adquirir conciencia ciudadana Apoyar la gestin pblica Darse a conocer Beneciarse de proyectos Aportar econmicamente al funcionamiento estatal Fuente: Seligson (2001) Porcentaje vlido 45,4 23,7 15,2 7,6 5,3 2,5
Cuadro 5 Formas de participacin

Cul es la forma de participacin ms adecuada? Organizaciones comunitarias Elecciones Proyectos Vigilancia de proyectos Organizaciones polticas, movimientos, partidos etc. Fuente: Seligson (2001) Porcentaje vlido 39,9 25,7 16,2 13,0 5,1
Sobre el conocimiento de los mecanismos de control existentes, la encuesta encontr que la tutela es la herramienta ms conocida y la que se percibe como ms efectiva (ver grco 11).
Grco 11 Conocimiento ciudadano de los mecanismos de control
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
Fuente: Seligson (2001)
A la hora de hacer uso efectivo de ellos, sin embargo, las proporciones son muy inferiores. A la pregunta Ha tomado alguna accin judicial durante los ltimos 12 meses para defender sus derechos?, la encuesta realizada por el Proyecto de Opinin Pblica determin que el 92,2% de los encuestados respondieron de forma negativa. Asimismo, slo el 2,1% de los encuestados
manifest haber participado alguna vez en una veedura ciudadana. Igualmente, no existen indicadores de calidad y la aceptacin de la participacin por parte de la ciudadana.
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Las cifras que se presentan en esta seccin son resultado de la revisin efectuada por la Direccin de Justicia y Seguridad del DNP.
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VISIN Y PRINCIPIOS FUNDAMENTALES
VISIN Y PRINCIPIOS
FUNDAMENTALES
En 2019 el Estado colombiano, en el nivel nacional, estar especializado en el ejercicio de funciones soberanas, tales como justicia, seguridad, relaciones exteriores, intervencin econmica y manejo social del riesgo53. Esto implica la consolidacin de la poltica de descentralizacin, la eciencia y transparencia institucionales, el fortalecimiento de los vnculos entre los sectores pblico y privado, y la participacin efectiva de los ciudadanos. Los principios que orientarn la visin del modelo son: Especializacin del Estado nacional en sus funciones soberanas. Consolidacin del Estado planeador, promotor, regulador y controlador. Aanzamiento del Estado al servicio del ciudadano, como uno de tipo gerencial, participativo y descentralizado. Focalizacin estratgica del Estado empresario, en aquellos casos en que sea la mejor alternativa o sea indispensable, siempre que la sostenibilidad de su intervencin est asegurada. Flexibilidad, tanto en la estructura administrativa como en el recurso humano. Profesionalizacin de la administracin pblica. Participacin activa del sector privado en la ejecucin de polticas y en el ejercicio de funciones administrativas.
53
El manejo social de riesgo entendido como la creacin y gestin de un sistema colectivo de seguridad orientado a distribuir el costo de las prdidas por eventos no controlables individualmente, entre el mayor nmero de personas y durante todo el ciclo vital. Esto exige, entre otros aspectos, objetivar el riesgo, es decir, identicarlo y medirlo para cada grupo social; crear sistemas formales a travs de mercado;
y desarrollar, por parte del Estado, sistemas de alerta, prevencin, atencin y superacin del riesgo. En este sentido, el aseguramiento, la solidaridad y la equidad son los tres elementos claves de dichos sistemas de proteccin colectiva. Para una ampliacin del tema, ver DNP, PNUD, ICBF y Misin Social. (2002). Familias colombianas estrategias frente al riesgo, Bogot.
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METAS Y ACCIONES REQUERIDAS
METAS Y ACCIONES
REQUERIDAS
INTERVENCIN ECONMICA: PLANEACIN, PROMOCIN, REGULACIN Y CONTROL
Las metas propuestas en este aparte se enmarcan en el modelo conceptual de intervencin del Estado en la economa, construido sobre el supuesto de la presencia de fallas del mercado y de l mismo. Se parte de reconocer que la intervencin estatal slo puede llevarse a cabo cuando est plenamente justicada, ya que implica una restriccin de la libertad econmica. En 2019, el nivel ejecutivo nacional se habr consolidado en la tarea de denir las polticas generales del pas, de conservar el orden pblico, de dirigir la poltica exterior y de manejo social del riesgo. Los entes territoriales, por su parte, se encargarn de ejecutar las polticas pblicas y de coordinarlas en los territorios de su jurisdiccin, adaptndolas a las realidades y necesidades especcas de cada departamento y municipio. El sector privado tambin participar en la ejecucin de las polticas, a travs de mecanismos de contratacin pblica, como la concesin. En casos excepcionales, como el de macroproyectos que trasciendan el mbito de competencia de los entes territoriales y que requieren importantes
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esfuerzos nancieros, el Gobierno nacional tendr la capacidad de ejecutar recursos por medio de mecanismos de participacin con agentes privados, o en asociacin con entidades locales. Para que todo esto sea posible, es necesario avanzar en la formulacin de normativa relativa al ordenamiento territorial y a la organizacin y funcionamiento de la administracin pblica. Igualmente, se requiere de un mayor y mejor uso de convenios interadministrativos entre los distintos niveles de gobierno, y el desarrollo de polticas y programas que incentiven la participacin del sector privado, mediante la reduccin de costos de transaccin y promocin de la inversin. La funcin estatal de planeacin, directamente relacionada con lo enunciado anteriormente, ser ejercida por los ministerios y departamentos administrativos correspondientes, a travs de la denicin de polticas y la asignacin de recursos. Para tal efecto, se propone una reforma de la Ley 489 de 1998 y de los artculos 150 y 189 de la Constitucin Poltica, orientada a establecer una administracin pblica exible y capaz de adaptarse ms ecientemente a las condiciones de la dinmica nacional. De manera complementaria, la funcin estatal de promocin deber orientarse hacia la
eciencia, para lo cual ser necesario cumplir, al menos, con tres requisitos bsicos: el primero, que la actividad promovida sea aceptada por la sociedad en su conjunto como de inters general, pues de lo contrario, se incurrir en innecesarias distorsiones de la economa sin impacto positivo, a costa de los fondos pblicos. El segundo, que la promocin no implique la imposicin de obligaciones a la sociedad en su conjunto o utilice instrumentos coercitivos, ni que se equipare a la creacin de servicios pblicos a cargo del Estado. Deber ser absolutamente claro que los instrumentos de promocin son estmulos enfocados a inducir comportamientos en aquellos particulares con capacidad de desarrollar actividades de inters general, y slo cuando deciden libremente aceptar dicho estmulo, es que contraen ciertas obligaciones como contrapartida. Finalmente, el tercer requisito subraya la importancia de delimitar clara mente el favorecimiento o benecio del particular o grupo de particulares, de tal manera que no se viole el principio constitucional de igualdad frente a la ley. Una intervencin econmica eciente implica: primero, la priorizacin y escogencia de aquellos sectores y actividades que necesitan ms apoyo, y segundo, un uso adecuado de los instrumentos disponibles legalmente. Cuando el mercado asigna recursos eciente mente se requiere, entonces, de instituciones apropiadas que protejan los derechos de propiedad y garanticen el cumplimiento de los contratos. Para tal efecto, el Estado dene los regmenes de proteccin a la propiedad; las normas para la creacin de empresas, las reglas antimonopolio y de proteccin al consumidor; las reglas tributarias, las instancias y los procedimientos para la proteccin de los contratos, as como las disposiciones de bancarrota. Estos elementos son objeto de medicin por el indicador de calidad
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regulatoria del proyecto de gobernabilidad del Banco Mundial referido en el diagnstico. Sin embargo, en algunos sectores el mercado no asigna ecientemente los recursos, debido a fallas como la existencia de monopolios naturales, las asimetras de informacin, los bienes pblicos, las externalidades o las fallas de equidad. En estos sectores el papel del Estado como regulador y controlador se justica para defender el inters general. En consecuencia, entre las razones para la intervencin estatal que busca maximizar el bienestar de la sociedad se encuentran: Incorporar seales de eciencia econmica cuando existan monopolios naturales. Eliminar los obstculos que impidan la competencia. Contrarrestar los efectos de externalidades negativas e incentivar las positivas. Contrarrestar los efectos negativos de las asimetras de informacin. Asegurar la provisin de servicios pblicos hasta donde tcnica y econmicamente sea factible. Estimular la inversin de los particulares en las actividades que puedan ser desarrolladas por el sector privado. Minimizar los riesgos de pasivos contingentes o asegurar su provisin. Reducir los costos de transaccin. Es importante anotar que, antes de imponer restricciones a la iniciativa de los particulares mediante la intervencin, se debe garantizar que: La intervencin sea el nico medio para proteger un inters pblico especco que la justique y que se haga estrictamente en la medida necesaria para contrarrestar el riesgo.

El costo de la intervencin sea menor al costo de no hacerla. Los riesgos por evitar o mitigar sean razonablemente predecibles. Exista un balance adecuado entre la sancin, la cuanta de los daos causados a la sociedad por el incumplimiento de la norma regulatoria y los instrumentos disponibles para hacerla efectiva. Se permita exibilidad para realizar revisiones peridicas, procurando en lo posible, estabilidad en las reglas del juego. Dentro de este contexto, es fundamental que para 2019 se haya avanzado signicativamente en la correccin de fallas en la intervencin econmica del Estado, en especial en lo concerniente a la sobrerregulacin, la propiedad pblica de bienes privados y los elevados costos de transaccin. Para tal efecto, ser necesario corregir distorsiones del sistema tributario (como la existencia de altas tasas impositivas sobre la renta, la prolongacin indenida de impuestos transitorios y la existencia de diversas exenciones); racionalizar la intervencin del Estado en la economa (esto es, la desregulacin en sectores como el de transporte) y redisear las entidades pblicas encargadas de administrar bienes privados (como la Direccin Nacional de Estupefacientes). Las metas planteadas a continuacin se enfocan en el diseo institucional y esbozan como retos principales: (a) El diseo de las entidades reguladoras. (b) El diseo de las entidades controladoras. (c) La redenicin de la funcin de Estado empresario.
no signica, en lo absoluto, el abandono de su funcin de intervencin. Por el contrario, supone el enriquecimiento de sus facultades y el perfeccionamiento de las modalidades para su aplicacin. En realidad, el paso de un modelo a otro no es excluyente sino progresivo, en donde cada uno conserva, al menos parcialmente, parte del anterior. La intervencin econmica, tal como es entendida en la actualidad, no es ms que una adaptacin del papel del Estado moderno. En este orden de ideas, lo que plantea esta meta es la consolidacin de un modelo de intervencin econmica alternativa a travs de la operacin de agencias especializadas. Para 2019 se pretende que Colombia cuente al menos con un sistema en el cual las funciones de regulacin y control se encuentren institucionalmente especializadas. En una etapa posterior, se espera poder avanzar hacia la unicacin de funciones siguiendo la experiencia internacional en la materia. El cumplimiento de esta meta implica trabajar en diferentes frentes, algunos de los cuales son: Disear organizaciones autnomas e independientes con las siguientes caractersticas: Que se encuentren por fuera del ejecutivo. Que sean colegiadas, con participacin minoritaria del gobierno y sin que ste tenga poder de veto. Que los miembros trabajen por perodos de tiempo jo y traslapado. Que rediseen sus sistemas de inhabilidades e incompatibilidades. Que cuenten con autonoma administrativa e independencia presupuestal. Denir los reglamentos expedidos por las comisiones de regulacin como actos que establecen las reglas de participacin en los mercados y de intervencin exclusiva en un sector especco.
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Meta 1: Consolidar la institucionalidad de regulacin

La evolucin de un Estado polica a un Estado providencia, y de ah a uno regulador-controlador,
Fortalecer, como contrapeso a la mayor autonoma de las comisiones, las instancias de rendicin de cuentas, diseando, para tal efecto, mecanismos de control poltico ante el Congreso, de control jurisdiccional de carcter administrativo, y perfeccionando las alternativas para la participacin ciudadana.
Implementar el modelo institucional en aquellos sectores en los cuales se requiera de instancias especializadas de regulacin, ya sea por su relevancia econmica o social, o por su dinmica propia.
Tabla 1 Meta 1. Consolidar una institucionalidad para la regulacin

Meta Consolidar una institucionalidad de la regulacin. Situacin actual Ejecucin en el orden nacional; ministerios con multiplicidad de funciones: denen poltica, regulan, autorizan y, en algunos casos, controlan. Situacin 2010 Desarrollo del Documento Conpes 3238. Administracin pblica exible. Los ministerios se encuentran dedicados a las funciones de denicin de poltica, promocin y a la ejecucin del presupuesto. Fallas del Estado: sobrerregulacin; bienes privados objetos de propiedad pblica; nacionalizacin; elevados costos de transaccin. Sectores sensibles con fallas de mercado. Ausencia de un esquema consolidado de regulacin. Limitada autonoma reglamentaria de los organismos regulatorios independientes. Los reglamentos que expiden estos organismos son el mecanismo que dene las reglas de participacin en los mercados y de intervencin del Estado en la economa en un sector especco. Nuevas instancias de control de gestin de las instituciones autnomas independientes: - Jurisdiccin administrativa especializada - Poltico frente al Congreso - Social mediante la participacin ciudadana Rediseo institucional de las entidades pblicas que se encargan de administrar bienes privados (Direccin Nacional de Estupefacientes). Modelos institucionales de regulacin independiente, consolidados para los sectores: de transporte, proteccin social, nanciero y de propiedad intelectual. Situacin 2019 El sector privado ejecuta y compite. Los entes territoriales ejecutan y coordinan.
Mecanismos de revisin y de rendicin de cuentas insucientes o inapropiados.
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Meta 2: Consolidar la institucionalidad de control

Para que las competencias de control sean correctamente ejercidas, y con el n de permitir una mejor integracin administrativa de los organismos mediante los cuales el Estado cumple con estas tareas, son necesarios tanto un rediseo institucional como un rgimen jurdico coherente, en donde las atribuciones de los organismos de control estn denidas con precisin y claridad. Igualmente, y dado que la misin original de las superintendencias es la de controlar ntegramente un sector determinado o una temtica especca, es importante otorgarles amplios y sucientes poderes que aseguren la ecacia de su intervencin. La racionalizacin de las funciones administrativas de las superintendencias, por su parte, implica: (a) Establecer el inters pblico que justica el ejercicio de supervisin. (b) Establecer las funciones acordes con ese inters pblico, garantizando su permanencia. (c) Vericar que tales funciones sean subsumibles o sujetas a coordinacin con las de otras entidades administrativas (no slo las de las superintendencias). Para el cumplimiento de esta meta, se requiere el desarrollo de las siguientes submetas: Adoptar un rgimen jurdico propio y comn. Dado que la facultad preventiva y represiva de la administracin pblica no se abandona como resultado de la evolucin hacia un modelo de Estado regulador-controlador; esta propuesta consiste en dotar a las superintendencias de un cuerpo normativo que les proporcione las herramientas legales necesarias para desarrollar, de manera uniforme y coherente, sus funciones de inspeccin, vigilancia y control. As, se consolida
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la especicidad tanto de la prevencin como de la represin administrativa y se diferencia sta de la represin penal y de la disciplinaria. Consolidar un nuevo sistema de carrera administrativa, caracterizado por cuadros funcionales de supervisores e inspectores y por mecanismos de evaluacin peridica de competencias en plena operacin. Descentralizar los procesos de control, a travs de la delegacin en las autoridades territoriales de las competencias de control que, por su naturaleza, deban ser ejercidas por ellas. Regionalizar las superintendencias mediante convenios con alcaldas, veeduras, personeras, cmaras de comercio y universidades, entre otros. Consolidar un sistema de informacin articulado centro-regiones para compartir informacin prioritaria entre las instancias de control del nivel nacional y las del nivel territorial. Fortalecer modelos de autocontrol va participacin ciudadana, a travs de la simplicacin y difusin de los procesos de participacin ciudadana, elevando el nivel de educacin de los ciudadanos. Fortalecer la coordinacin institucional para diferenciar y alinear las funciones de intervencin del Estado en la economa. Dado que la regulacin y la supervisin forman parte del marco institucional y se comunican mutuamente, las deciencias de la primera no pueden ser subsanadas a travs de la segunda. Materias tales como el derecho de competencia y la proteccin del consumidor, por ejemplo, cuya observancia debe ser vigilada por los diversos supervisores estatales, ilustran acerca de la conveniencia de dicha armonizacin.
Tabla 2 Meta 2. Consolidar la institucionalidad de control

Meta Consolidar una institucionalidad del control. Situacin actual Modelo institucional de control hbrido: diferentes niveles de autonoma; duplicacin de funciones. Ausencia de lnea conceptual unicadora y conductora en el control. Situacin 2010 Ley con la cual se adopte un rgimen jurdico propio y comn para las superintendencias. Modelo institucional de control optimizado (reformas a las superintendencias para adaptarlas al modelo estatal previsto). Regionalizacin y apoyo a las superintendencias. Sistema de informacin articulado centroregiones. Funcin de inspeccin, vigilancia y control articulada en el pas. Ley por medio de la cual se: - Coordine la gestin institucional tanto en el nivel nacional como en el territorial. - Precise la delegacin de competencias en las personeras y dems entes de control territoriales. - Cree una funcin general de monitoreo por parte de las superintendencias en el nivel nacional. Los entes de regulacin y control, actan separados. Integracin del modelo institucional de regulacin y control. Modelos de autocontrol a travs de la participacin ciudadana en funcionamiento. Situacin 2019
Exceso de centralizacin y limitado empoderamiento del ciudadano en labores de control.
Meta 3: Focalizar la intervencin econmica del Estado a travs de empresas con capital pblico
En el ao 2019, la provisin directa de bienes y servicios por parte del Estado colombiano deber estar plenamente focalizada. Esto signica que, en el marco de las posibilidades nacionales y regionales, se debe distinguir entre la nanciacin de bienes y servicios a su cargo y la provisin material de stos.
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A partir de dicha premisa, las entidades nacionales y regionales debern utilizar su capacidad de contratacin como factor de apalancamiento para un suministro eciente54. Igualmente, el Estado debe estimular la iniciativa privada como
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Para que el Estado, como agente econmico de contratacin, tenga una capacidad de direccin y racionalizacin de la inversin privada, se requiere avanzar sustancialmente en materia de informacin y transparencia, temas que sern abordados en la seccin de Estado eciente y transparente.

elemento de construccin de tejido empresarial en las regiones, sobre todo en aquellas en donde la generacin de empleo depende en buena medida de las entidades estatales55. Por otra parte, para focalizar la gura de la empresa pblica en la actividad econmica, resulta importante tomar como lnea de accin los criterios que se presentan a continuacin56. Posteriormente, y de acuerdo con ellos, se deber hacer una clasicacin de las empresas con participacin de capital pblico y plantear estrategias para retirar la participacin, en los casos en los cuales as se dena. Cuando las empresas estatales y las del sector privado concurran en el mercado, se debera democratizar y focalizar la presencia estatal en la provisin directa de bienes o servicios.
Cuando la organizacin industrial idnea para la provisin del bien o servicio es de naturaleza monoplica, el Estado debera concentrarse en su funcin reguladora y controladora, para permitir que los particulares se encarguen de la gestin empresarial. En los casos de instalaciones y equipos de dominio pblico aeropuertos e infraestructura para suministro de agua, se podran constituir esquemas empresariales mixtos, en los cuales el Estado, bien sea en el nivel nacional o el territorial, aporta el activo, mientras el particular aporta la gestin. En los casos de infraestructura y sistemas de gran complejidad tcnica cuya gestin independiente es esencial para lograr el acceso no discriminatorio de los agentes, y en los que adems
Tabla 3 Meta 3. Focalizar la intervencin econmica del Estado a travs de empresas con capital pblico
Meta Focalizar la intervencin econmica del Estado a travs de empresas con capital pblico. Situacin actual Modelo estatal hbrido: Estado denidor de polticas, regulador, controlador y, al mismo tiempo, proveedor directo de bienes y servicios. Situacin 2010 Se ha concluido el proceso de focalizacin del capital pblico en los casos en los cuales se compite con empresas privadas. Situacin 2019 Se han congurado esquemas empresariales mixtos en los casos de instalaciones y equipos de dominio pblico. El Estado participa como inversionista en empresas de investigacin bsica aplicada de alto riesgo. El Estado participa en las reas denidas como estratgicas o que prestan servicios esenciales. Su participacin garantiza un manejo neutral en la operacin.
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De esa manera se creara un tejido de pequea y mediana empresa en las diferentes regiones del pas que generara, en forma relativamente rpida, una democratizacin en la estructura de la propiedad empresarial y reemplazara al Estado de su posicin de gran dispensador de empleo en las poblaciones medianas y pequeas de Colombia.
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Tomados de Ario, Gaspar (2003). Principios de Derecho Pblico Econmico: Modelo de Estado, Gestin Pblica, Regulacin Econmica. Bogot, Editorial Universidad Externado de Colombia, pp.469-474.
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se presentan dicultades para el control de las reglas, se justicara una participacin mnima pero signicativa del Estado, como garanta de la defensa del inters pblico general. En los casos de proyectos de innovacin tecnolgica investigacin bsica aplicada caracterizados por la presencia de riesgos elevados que desestimulan la iniciativa privada, sera justicable la constitucin de empresas pblicas o mixtas.
La innovacin administrativa: los gerentes pblicos deben contar con la suciente autonoma, independencia y libertad para adoptar el diseo organizacional que les permita y facilite el cumplimiento de los planes de desarrollo econmico y social; en otras palabras, se trata de poder contar con un sistema exible de administracin pblica. La competencia: entre los proveedores de servicios para incentivar un portafolio con mayores opciones y de mejor calidad para el ciudadano. Los servicios hechos a la medida: promover la correspondencia entre la provisin pblica de servicios y las necesidades de la comunidad. La gestin por resultados: en donde el funcionamiento de la administracin pblica est fundamentado en resultados continuamente evaluados, para lo cual ser necesario contar con informacin pertinente y en tiempo real. La flexibilidad laboral en funcin de los resultados: implica sujetar la permanencia y los ascensos en el sistema de carrera administrativa, a la evaluacin permanente de los servidores pblicos, la cual debe tener como punto de referencia los resultados institucionales esperados. El mejoramiento continuo: que se traduce en procesos de revisin permanente de la eciencia de la estructura administrativa, a partir de los cuales sea posible efectuar los ajustes institucionales necesarios. Para disear organizaciones con las caractersticas descritas, es necesario implementar procesos de rediseo institucional orientados por los siguientes principios:
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ESTADO EFICIENTE Y TRANSPARENTE

Las metas previstas en este aparte tienen como condicin necesaria el rediseo del modelo burocrtico de gestin pblica. Tal transformacin institucional est orientada al logro de los siguientes objetivos: Promover la competencia entre los proveedores de servicios. Capacitar y facultar a los ciudadanos para el control. Implementar la medicin por resultados y no por gastos. Profundizar el proceso de desregulacin. Descentralizar la autoridad por medio de la gestin participativa. El modelo postburocrtico, se caracteriza por contar con organizaciones innovadoras y f lexibles que toman en cuenta los siguientes aspectos: El gobierno de la informacin: caracterizado por el uso de las tecnologas de la informacin como herramienta de gerencia pblica, y por la existencia de usuarios exigentes57.
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Este tema se aborda en detalle en el documento estratgico Avanzar hacia una Sociedad Informada, que hace parte de esta serie.

El Estado dirige, establece reglas y promociona las acciones pblicas y privadas. El Estado se preocupa por la simplicidad legal, de tal manera que se facilite el ejercicio de la funcin pblica, liberando de reglas innecesarias a los funcionarios, mediante reformas a los sistemas de presupuesto, de compras, de trmites, de seleccin de personal, etc. Administraciones competitivas en la prestacin de los servicios al ciudadano. Administraciones cuyo funcionamiento est orientado al ciudadano, entendido como beneciario de servicios. Esto incluye aspectos como la responsabilidad del funcionario frente al pblico; el adecuado trmite a las Peticiones, Quejas y Reclamos (PQR); la eleccin del consumidor; la competencia y la calidad. Administraciones decididamente descentralizadas.
ingobernabilidad y desconanza. Para cambiar esta situacin se debe partir de la construccin colectiva y concertada de polticas que estimulen la participacin ciudadana a travs de proyectos compartidos, y promuevan un sentido de pertenencia y conanza en el futuro. Para tal efecto, es indispensable que para 2019, se cuente con procedimientos claros para la rendicin de cuentas de todas las instituciones pblicas. Adicionalmente, se necesita que la administracin pblica cuente con un sistema de control interno que opere nacionalmente de manera articulada, al tiempo que se fortalezcan los mecanismos de participacin, mediante estrategias de formacin ciudadana. Si bien los gobiernos tienen un papel fundamental en la promocin del desarrollo del pas, los resultados esperados no pueden alcanzarse sin la participacin activa de la ciudadana y las diferentes organizaciones que la representan. El ciudadano debe saber que es sujeto de derechos que la administracin debe promover, pero que, al mismo tiempo, es responsable del cumplimiento de una serie de deberes, el cual es indispensable para la convivencia y el logro de las metas de las administraciones. Por lo tanto, se hace necesario promover una adecuada participacin ciudadana en los asuntos pblicos y combatir las prcticas tradicionales de clientelismo y corrupcin en el manejo del aparato estatal, con el propsito de obtener mayores niveles de conanza en la administracin, de participacin, de sentido de pertenencia y de corresponsabilidad.
Meta 4: Incrementar la conanza de los ciudadanos en la administracin58

La Reforma del Estado no se genera solamente con cambios normativos o formales. Es igualmente importante generar estrategias tendientes a modicar las percepciones ciudadanas sobre la administracin pblica, referidas a su inecacia e ineciencia, arbitrariedad, altos niveles de corrupcin, falta de continuidad, clientelismo, despilfarro y mal uso de los recursos pblicos, en tanto stas generan bajos niveles de credibilidad,
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Este tema se aborda tambin, dentro de una perspectiva ms general, en el documento estratgico Fomentar la cultura ciudadana, que hace parte de esta serie.
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Tabla 4 Meta 4. Incrementar la confianza de los ciudadanos en la administracin

Meta Incrementar la conanza de los ciudadanos en la administracin. Situacin actual Comunicacin administracin-ciudadano poco efectiva, percepcin negativa de la gestin pblica. Situacin 2010 Lneas de base establecidas para indicadores en esta materia y secuencia histrica de indicadores que permiten evaluar los resultados de las polticas pblicas. Se contar con informacin pblica conable y oportuna sobre gestin y resultados de la administracin (lo cual corresponde con las metas de la estrategia de sociedad informada). La rendicin de cuentas es una prctica comn por parte de los gerentes pblicos. Situacin 2019 Se ha construido una visin de gestin pblica nacional, no particular, independiente de niveles, sectores y entidades. Sistema de Control Interno que opera de manera articulada nacional y territorialmente como instrumento de planeacin, seguimiento y evaluacin.
Meta 5: Mejorar las condiciones de relacin cotidiana del ciudadano con la Administracin en la tramitologa y el acceso a la informacin59
Para un mayor reconocimiento de la gestin de los servidores pblicos en los diferentes niveles de la administracin, es indispensable el mejoramiento de las condiciones de acceso de los ciudadanos a los servicios que ofrece, especialmente cuando tiene el monopolio de ellos. Entre acciones relevantes para acometer este propsito se encuentran: 1. Avanzar en la consolidacin de los sistemas de informacin del nivel territorial y unicar los sistemas, o por lo menos las chas de captura, de informacin municipal y departamental, a partir de esfuerzos conjuntos
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entre el Ministerio de Hacienda, el DNP y los organismos de control. 2. Racionalizar y automatizar los trmites. Para 2019, en lugar de observarse la problemtica de los trmites de forma aislada en cada entidad, estar en funcionamiento una visin transversal, bajo el concepto de gobierno electrnico. As se evitarn duplicidades e innecesarios costos de transaccin para los usuarios del trmite. Para que tal concepto pueda ser implementado de manera eciente se requiere compartir informacin entre entidades estatales y los entes privados accin de mediano plazo. Tambin ser necesaria la capacitacin del recurso humano en servicio al cliente el ciudadano y en Tecnologas de Informacin y Comunicaciones (TIC). Al unir todas estas estrategias, se consolidar el concepto de Estado facilitador sin renunciar a la funcin necesaria del control.
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Ver tambin sobre este tema el documento estratgico Avanzar hacia una Sociedad Informada.

Tabla 5 Meta 5. Mejorar las relaciones cotidianas del ciudadano con la administracin, en cuanto a trmites y el acceso a informacin
Meta Mejorar las relaciones cotidianas del ciudadano con la administracin. Situacin actual A pesar de que el servicio al ciudadano es la razn de ser de la administracin pblica, hay problemas en procesos relativos a trmites, acceso a informacin, servicios y Peticiones, Quejas y Reclamos (PQR). Situacin 2010 Lneas de base establecidas para indicadores en esta materia y secuencia histrica de los indicadores que permiten evaluar los resultados de las polticas pblicas. El Estado en su nivel nacional contar con centros de atencin presencial que faciliten su cercana con el ciudadano. Se han racionalizado trmites con una aproximacin funcional en los sectores de mayor vulnerabilidad para la ciudadana: proteccin social, vivienda y medio ambiente, desarrollo empresarial (comercio exterior), educacin y hacienda. Coordinacin interinstitucional bajo el concepto de gobierno electrnico. Mejora signicativa de la plataforma tecnolgica. Situacin 2019 Portal del Servicio al Ciudadano con todos los servicios y trmites susceptibles de automatizar en lnea. Pago electrnico para trmites en operacin.
Meta 6: Crear incentivos a los servidores pblicos en materia de reclutamiento, capacitacin, control y evaluacin
El modelo contemporneo de gerencia pblica se caracteriza por el reconocimiento de los servidores pblicos, e implica exigentes procesos en materia de reclutamiento, capacitacin, estmulos e incentivos, acompaados de esquemas de control y evaluacin. En ese sentido, la
modernizacin del empleo pblico slo puede lograrse a travs de tres elementos : La profesionalizacin del empleo pblico. La flexibilizacin de la gestin de recursos humanos. La necesidad de responsabilizarse por el trabajo realizado, fomentada a travs de pertinentes y sistemticos procesos de evaluacin de desempeo.
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A corto plazo, el primer paso para redisear el servicio civil, consiste en subsanar el alto ndice de provisionalidad ingreso directo sin concurso que gener la decisin de la Corte Constitucional de 1999 sobre la Comisin Nacional del Servicio Civil. De igual manera, es imprescindible que en el corto plazo, desde el punto de vista de las TIC y como medida necesaria para la formulacin de la poltica y la gestin de los recursos humanos, entre en pleno funcionamiento el sistema de informacin de recursos humanos del sector pblico, necesario para interconectar a los demandantes de informacin relacionada con el servicio civil, como el Ministerio de Hacienda y el DNP, entre otros. Actualmente, el marco normativo permite que la administracin pblica nacional cuente con un recurso civil de naturaleza profesional60. En consecuencia, el reto que enfrenta el sistema de empleo pblico es garantizar su cumplimiento
en aspectos tales como la gerencia pblica, el acceso meritocrtico, la permanencia por buen desempeo, la exibilidad en el retiro, los acuerdos de gestin, las distintas modalidades de jornada laboral, la capacitacin y la evaluacin por resultados. En conclusin, el servicio civil colombiano debe orientarse a lograr, en el mediano y el largo plazo, la consolidacin de los principios normativos para as superar la arraigada cultura de lo pblico fundamentada en el clientelismo. Es necesario resaltar la importancia de implantar y poner en funcionamiento el sistema de gerencia pblica profesional, en cuyo marco sea posible que los directivos se sometan a acuerdos de gestin y a responder por resultados. Esto inevitablemente supondr mayores niveles de exigencia en la evaluacin de desempeo de los empleados pblicos, pues cobijar toda la estructura de personal, desde los cargos ms altos hasta los ms simples.
Tabla 6 Meta 6. Crear incentivos para los servidores pblicos en materia de reclutamiento, capacitacin, control y evaluacin
Meta Crear incentivos para los servidores pblicos. Situacin actual No existen estrategias consolidadas de motivacin y promocin para los servidores pblicos. Situacin 2010 Lneas de base establecidas para indicadores en esta materia y secuencia histrica de los indicadores que permiten evaluar los resultados de las polticas pblicas. Procesos de induccin y reinduccin ecaces. Ingreso por meritocracia en los cargos de carrera administrativa y ciertos niveles directivos. Situacin 2019 Se han constituido equipos transversales calicados para las reas de apoyo de la administracin (jurdica, planeacin, informacin, control interno, presupuesto, etc.).
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Ley 909 de 2004.
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Meta 7: Implementar la gestin por resultados

Tradicionalmente, la rendicin de cuentas de los gobiernos se enfoca en informar sobre los recursos disponibles, cmo se gastan y qu actividades se realizan. Aunque estos aspectos son importantes, no son sucientes, es necesario ofrecerle al ciudadano ms y mejor informacin, acerca de los productos que le entregan y su impacto en la comunidad.
No podra hablarse de un Estado eciente y transparente sin que ste adquiera compromisos concretos por realizar en un perodo determinado, que sirvan para orientar la gestin y sobre los cuales se informe sucientemente a la ciudadana. La administracin, tanto en el nivel nacional como en el territorial, debe jar metas por cumplir en espacios de tiempo especcos, sealando pblicamente acciones prioritarias y recursos destinados. Esta es una de las caractersticas centrales de las organizaciones postburocrticas.
Tabla 7 Meta 7. Institucionalizar la gestin por resultados

Meta Implementar la gestin por resultados. Situacin actual La accin administrativa no tiene funciones objetivo claras y evaluables de forma cuantitativa y/o cualitativa, en un marco de responsabilidad scal y control de costos de bienes y servicios ofrecidos. En consecuencia, la informacin existente es incompleta para realizar los ajustes necesarios para lograr una gestin ms eciente. Situacin 2010 Presupuesto por resultados, evaluacin del gasto y el marco de gasto de mediano plazo implementados (lo cual corresponde con las metas de la estrategia de sociedad informada). Gobierno de la informacin, innovador y exible que impulsa reformas, modelos de gestin, mejoramiento continuo y herramientas de gerencia pblica adecuadas. Aumento de mecanismos de rpido ajuste de entidades y sus dependencias a los cambios requeridos, de acuerdo con el logro de resultados. Polticas de e-government (gobierno electrnico) en funcionamiento (lo cual corresponde con metas de la estrategia de sociedad informada). Los sistemas de informacin territoriales se han mejorado y se articulan con los sistemas existentes en el nivel nacional. Coordinacin efectiva de distintos niveles de gobierno. Situacin 2019 Gestin y evaluacin por resultados implementada en todos los niveles de gobierno. Autocontrol y eciencia en el gasto pblico: - Nivel ptimo de gastos de funcionamiento y ahorro sostenible. - Se evitan gastos innecesarios (economas de escala, aprovechamiento de experiencias consolidadas y nivelar entidades menos desarrolladas, etc.). - Tercerizacin de labores no misionales.
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Meta 8: Consolidar la poltica de gestin jurdica integral

Los aspectos jurdicos son de suma importancia dentro de la gestin, entre otras razones, por el impacto que tienen sobre las nanzas pblicas, por la urgente necesidad de generar seguridad jurdica para inversionistas y ciudadanos, y para minimizar las enormes contingencias que la ausencia de una poltica en la materia implica para el Estado. En consecuencia, ha de posicionarse el concepto de gestin jurdica integral y abordarse como un componente fundamental de la gerencia pblica, para lo cual debe darse un cambio en el modelo reactivo al proactivo, que articule los frentes tradicionales de gestin jurdica asesora, funcin normativa, defensa judicial y contratacin, introduzca el anlisis, el estudio y la investigacin en la toma de decisiones y utilice herramientas de gerencia pblica moderna. Es necesario seguir trabajando consistentemente en el posicionamiento del concepto de gestin jurdica y abordarlo como un componente fundamental de la gerencia pblica, lo cual implica profundizar el cambio en el modelo, fundamentado en la implementacin de cuatro estrategias: Articulacin de los cuatro frentes tradicionales de gestin jurdica asesora, funcin normativa, defensa judicial y contratacin. Implementacin en todas las actuaciones jurdicas del anlisis, el estudio y la investigacin. Uso de herramientas de gerencia pblica moderna como la planeacin, la coordinacin, el reconocimiento del talento humano, la utilizacin de la tecnologa y el uso de sistemas de organizacin institucional adecuada.
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Consolidar la proteccin y la seguridad jurdica como generador de conanza para los agentes econmicos y como condicin para articular un trco mercantil uido. Esta estrategia contempla los siguientes aspectos: Simplicacin normativa: el objetivo es reducir los costos de la sobrerregulacin que enfrenta el sector privado y dotar al pas de un cuerpo nico de normas que elimine duplicidades, vacos e incoherencias entre las normas. Acotar la discrecionalidad en la expedicin de conceptos por parte de la administracin: implica la revisin del artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo, para reducir la proliferacin y falta de consistencia interinstitucional que suelen ser factores de incertidumbre y confusin para el inversionista, en todo caso garantizando el derecho constitucional a formular peticiones. Racionalizacin normativa: consistente en el diseo de un sistema a partir de la elaboracin de un inventario que permita identicar de manera clara las normas legales, reglamentarias y regulatorias aplicables a una determinada institucin o situacin de hecho. En este caso, como referente para el punto de partida se encuentra el inicio del inventario de la normativa vigente; adicionalmente, se ha dispuesto el diseo de un formato nico de captura de informacin con el cual se alimentar el sistema de informacin normativo pblico. Tambin en materia de tcnica jurdica, se prev la mejor aplicacin de derogatorias explcitas en los actos administrativos, con lo cual se sustituye la prctica comn de utilizar derogatorias tcitas de alcance general. A mediano plazo

se prev contar con un decreto nico reglamentario por sector que le permita al ciudadano tener claridad sobre sus derechos y obligaciones. Profesionalizacin en las instancias de la administracin pblica: encargadas de la revisin de los proyectos de ley, para
mejorar aspectos de tcnica legislativa como la coherencia, el lenguaje, la precisin tcnica, las repeticiones y el estilo. Aspectos adicionales por considerar: estabilidad tributaria y normas sobre inmigracin.
Tabla 8 Meta 8. Consolidar una poltica de gestin jurdica integral

Meta Consolidar la poltica de gestin jurdica integral. Situacin actual Inacin normativa, falta de un ordenamiento jurdico coherente y trazable, altos costos por negligencia en la estrategia jurdica de la Nacin. Situacin 2010 Poltica para la simplicacin y racionalizacin normativa adoptada mediante Documento Conpes. Sistema nico de Informacin Normativa (SUIN) en funcionamiento. Decretos reglamentarios sectoriales nicos expedidos. Leyes que simpliquen, actualicen y armonicen la normativa de nivel legal. Prevencin del dao antijurdico: - Polticas de gobierno para las negociaciones colectivas, negociaciones de los tratados internacionales (Conpes). - Se supervisa de forma centralizada (SJP) la celebracin de ciertos contratos (infraestructura, defensa). Disminucin de costos por fallos en contra (Lneas de base establecidas para indicadores en esta materia). Situacin 2019 Incorporacin de normas internas a la base de datos. Adopcin del manual de tcnica legislativa de obligatorio cumplimiento. Evaluacin de resultados de un programa de racionalizacin normativa en el nivel territorial: proyecto piloto en 50 municipios de ms de 100.000 habitantes.
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Meta 9: Promover la cultura de la consistencia, la legalidad y la transparencia 61

Los mecanismos represivos para el control del incumplimiento de la ley y de la corrupcin, no son sucientes. Es necesario introducir mecanismos que propicien tanto la corresponsabilidad como la autorregulacin de ciudadanos y servidores pblicos, que promuevan tanto el respeto a la ley como la consistencia entre las exigencias legales y el comportamiento transparente. En otras palabras, se requiere desarrollar las competencias ciudadanas, la moral y la cultura de la legalidad. Entre los puntos crticos de esta meta se encuentra contar con un nuevo Estatuto de Contratacin: la relacin entre el Estado y los agentes privados presenta una doble connotacin; por un lado, los agentes actan como destinatarios de los servicios derivados de la accin Estatal; y, por el otro, aquellos actan como proveedores de bienes y servicios. En cualquiera de las actuaciones, es indispensable contar con procesos administrativos transparentes que provean claridad y celeridad en la interaccin entre el Estado y el ciudadano. Como punto de partida para lograr este objetivo se cuenta con la poltica pblica que propende por la eciencia y la transparencia
en la gestin contractual de las entidades,62 en cuyo desarrollo se propuso un nuevo marco normativo con los siguientes elementos: Ley de aplicacin general Eliminacin de regmenes excepcionales Fortalecimiento de escenarios de transparencia Generacin de mecanismos de eciencia (por ejemplo, subastas para adquirir bienes de uso comn) Establecimiento de un marco institucional Creacin del Sistema Integral de Contratacin Electrnica (SICE) Para vericar las mejoras en materia de transparencia, podra tomarse como lnea de base las mediciones que hace el Banco Mundial en ndices de gobernabilidad. Uno de los objetivos a corto plazo es el de recuperar el nivel de los indicadores de 1996, que era mayor en todos excepto en Control de la corrupcin. A largo plazo, la Visin de Colombia 2019 debera ser una mejora sustancial en todos estos indicadores o sus equivalentes. El rasero debera ser el 75% por lo menos en cada uno de ellos, es decir, que slo el 25% de los pases analizados tuviera mejores condiciones de gobernabilidad que las de Colombia.
61
Ver el documento estratgico Fomentar la cultura ciudadana, que hace parte de esta serie. Esta poltica pblica ha sido formulada en el marco del PRAP; para referencias adicionales ver Documento Conpes 3249 de 2004; Decreto 2170 de 2002; Directiva Presidencial 12 de 2002 y proyecto de reforma a la Ley 80 radicado
62
en el Congreso (en la elaboracin de este proyecto de ley participaron tanto el Gobierno, como la Procuradura y la Contralora). Como desarrollo de la estrategia de contratacin, se efectu la actualizacin funcional del Portal nico de Contratacin; y se prepar el Manual de buenas prcticas para la gestin contractual pblica, producto del anlisis de las causas de responsabilidad contractual.
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Tabla 9 Meta 9. Promover una cultura de la consistencia, la legalidad y la transparencia

Meta Promover una cultura de consistencia, legalidad y transparencia. Situacin actual Percepcin de corrupcin y manejos ilegales o poco transparentes del patrimonio pblico. Situacin 2010 Sanciones ejemplarizantes por la violacin de normas de contratacin y de carrera administrativa, tanto por parte de ciudadanos (proponentes y aspirantes) como de los servidores pblicos. Control preventivo no reactivo y sistemas ecientes para la deteccin de riesgos. Sistema integrado de denuncias por corrupcin, quejas y soluciones, diseado e implementado. La informacin de quejas y reclamos es una herramienta de gestin. En un escenario con reforma a la Ley 80 aprobada; lograr ahorro por 500.000 millones por menores costos de transaccin y por economas de escala en las adquisiciones de bienes bsicos. Situacin 2019 Fomento de la autorregulacin ciudadana y de los servidores pblicos. Incremento del uso de herramientas contra la corrupcin: pactos de transparencia, de probidad, cdigos de buen gobierno. Competencias ciudadanas, moral y cultura de la legalidad desarrolladas (complementa la estrategia de cultura ciudadana). Trabajo armnico y coordinado con los rganos de control y la administracin de Justicia mediante el uso de informacin compartida y unicada. Aumento en la exibilidad laboral. Nuevo Estatuto de Contratacin ,en funcionamiento, en condiciones de competencia y con mnimos costos de transaccin: incluye la posibilidad de los particulares de proponer concesiones al Estado.
PARTICIPACIN CIUDADANA63
Para lograr una efectiva participacin ciudadana en las diferentes instancias de la administracin es necesario simplicar los procedimientos actuales, al hacerlos ms rpidos y sencillos e incentivar as su uso sistemtico.
63
Ver Fomentar la cultura ciudadana
Adicionalmente, se requiere fortalecer la participacin, como mecanismo efectivo de control y como escenario para la concertacin de la actividad administrativa. Finalmente, y apoyndose en las posibilidades tecnolgicas actuales, es preciso desarrollar un sistema de informacin de entidades sin nimo de lucro, con la cual se contribuya a evitar la duplicidad de funciones y la dispersin de recursos.
55
Meta 10: Simplicar los procedimientos de participacin ciudadana

Con el objetivo de incentivar la participacin ciudadana y hacerla ms efectiva, ser necesario
redisear los procedimientos existentes, hacindolos ms rpidos y sencillos. En la prctica, esta labor implicar realizar un importante esfuerzo por disminuir los umbrales de exigencia para su curso y aprobacin.
Tabla 10 Meta 10. Simplificar los procedimientos de participacin ciudadana hacindolos ms giles y sencillos y fomentar el incremento de su uso
Meta Simplicar los procedimientos de participacin ciudadana. Situacin actual Mecanismos de participacin con impacto limitado, debido, en parte, a la excesiva complejidad de los procedimientos y los altos umbrales de exigencia para su curso y aprobacin. Situacin 2010 Inventario completo de procedimientos, funciones, organismos y espacios de participacin ciudadana. Estudio de los procedimientos de participacin ciudadana para su simplicacin (proyectos de reforma constitucional, leyes o reglamentos). Situacin 2019 Mecanismos simplicados de participacin ciudadana en operacin. Evaluacin peridica de su funcionamiento, resultados e impacto.
Meta 11: Fortalecer la participacin ciudadana en la administracin, de forma que se constituya en control efectivo de la administracin y en espacio de concertacin de la actividad administrativa
Para alcanzar a plenitud esta meta, ser necesario que los distintos sectores de la administracin promuevan y organicen espacios de participacin para la denicin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de las funciones del Estado. Desde dicha perspectiva, sern las comunidades las principales destinatarias y beneciarias de la accin estatal, pero a partir de involucrarse directamente para determinar la forma y los plazos en que el Estado debe prestar bienes y servicios, para garantizar el logro del bienestar general. Entre las medidas que podran adoptarse se encuentran:
56
(a) Conformar consejos nacionales con particulares y foros de consulta en cada uno de los sectores de la administracin. (b) Fortalecer las organizaciones comunitarias, los comits de participacin y las veeduras de las entidades de salud, en el caso del sector de proteccin social. (c) Fortalecer los mecanismos de participacin en las entidades educativas. (d) Construir procesos participativos en el sector ambiental a partir de iniciativas de sus usuarios o destinatarios. (e) Organizar el sistema de entidades y organismos de desarrollo social o sistema de entidades sin nimo de lucro para evitar duplicidad de funciones y dispersin de recursos.

Por otra parte, es necesario fomentar una participacin ciudadana ordenada, coordinada y eciente en cada uno de los sectores de la administracin pblica, as como en los distintos niveles de la administracin territorial, con procedimientos acreditados socialmente. En materia de vigilancia contractual, se debern tener disposiciones legales y reglamentarias, de manera que permitan a las asociaciones de profesionales estar informadas sobre los trmites de su inters, y participar en ellos si as lo deciden. Para 2019, se espera contar con instancias de participacin ciudadana ms ecientes, que garanticen el acceso de los ciudadanos interesados a los esquemas de participacin, y minimicen el riesgo de exclusin de sectores sociales en los procesos de toma de decisin. Para esto, es necesario que las comunidades comprendan totalmente que son ellas las llamadas a ser beneciarias de la accin estatal y que, en esa medida, deben conocer y poner en prctica los mecanismos disponibles para que esa accin se desarrolle a cabalidad.
Con un adecuado rediseo de los mecanismos de participacin, el ciudadano podr inuir ms decididamente en la gestin pblica, al establecer metas a travs de escenarios como los foros de consulta, el Consejo Nacional de Planeacin, las audiencias pblicas de asignacin de recursos y dems. Asimismo, el ciudadano podr participar en la ejecucin de las polticas pblicas, mediante procedimientos de delegacin y tercerizacin de funciones y servicios, atendiendo los principios de especialidad, complementariedad, solidaridad y subsidiaridad. Igualmente, ser indispensable que se apropie de su papel, y participe activamente en el seguimiento y evaluacin de la gestin pblica, procurando la transparencia y uso eciente de los recursos. El ciudadano de 2019 se caracterizar por ser protagonista de la evolucin de la sociedad y por estar involucrado en la construccin, la gestin y el control de lo pblico. El desafo que esto supone para la gestin pblica es procurar procesos abiertos de participacin, que fomenten reexiones y deliberaciones colectivas, en pro de la realizacin de los intereses comunes.
57
Tabla 11 Meta 11. Fortalecer la participacin ciudadana en la administracin, de forma que se constituya en control efectivo de la administracin y en espacio de concertacin de la actividad administrativa
Meta Fortalecer la participacin ciudadana en las administraciones. Situacin actual La participacin ciudadana no se asimila como instrumento gua de la accin estatal, que determina la forma y trminos en los cuales el Estado debe prestar sus servicios y ofrecer bienestar a la comunidad. Situacin 2010 Sistema de indicadores de participacin ciudadana en los distintos mbitos y sistema de informacin en funcionamiento (clculo de lneas de base). Proyecto de pedagoga y difusin de la participacin en fase de ejecucin. Estudios de campo en cada uno de los mbitos de participacin para identicar deciencias, proponer correctivos y hacer seguimiento. Evaluacin cuatrienal de la democracia en Colombia, a partir de los indicadores de participacin y del desempeo de la democracia representativa. Situacin 2019 La participacin ciudadana forma y transforma la actividad de la administracin pblica. Participacin ciudadana electrnica para formular planes de gobierno.
58

ANEXOS
ANEXOS
Anexo 1 Estado empresario en el nivel nacional, corte 2004
Part. Ent y Nacin (porcentajes)
Entidad o empresa I- EXCEDENTES FINANCIEROS 1. EMPRESAS NO SOCIETARIAS Ecogas Imprenta Nacional de Colombia ISS - Consolidado ESE Luis Carlos Galn ESE Antonio Nario ESE Policarpa Salavarrieta ESE Francisco de Paula Santander ESE Jos Prudencio Padilla ESE Rafael Uribe Uribe ESE Rita Arango lvarez Cajanal Caprecom Sanatorio de Agua de Dios ESE Sanatorio de Contratacin ESE Instituto Nacional de Cancerologa Dermatolgico Federico Lleras Acosta Etesa Adpostal Cormagdalena Indumil Satena
100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
59
Entidad o empresa Caja Promotora de Vivienda Militar Fonade II. UTILIDADES 1. EMPRESAS SOCIETARIAS FINANCIERAS Bancoldex La Previsora S.A. Compaa de Seguros Banco Agrario Finagro Financiera Energtica Nacional, FEN Cisa Fondo Nacional de Garantas Almagrario Bancaf Fiduagraria Fiduciaria La Previsora Fiducoldex Findeter Fogafn Granahorrar Ileasing Instituto de Fomento Industrial, IFI 2. EMPRESAS SOCIETARIAS NO FINANCIERAS Ecopetrol S.A. Interconexin Elctrica S.A. ESP, ISA Electricadora de Huila Vecol CIAC S.A. Hotel San Diego S.A. Hotel Tequendama Artesanas de Colombia Corabastos Cenabastos Ferticol Inravisin Audiovisuales Teveandina Telecaribe Telecaf
Part. Ent y Nacin (porcentajes) 100 100
99,72 99,72 100,00 100,00 96,27 100,00 100,00 64,62 100,00 95,14 100,00 89,11 92,55 100,00 99,96 99,88 100,00
100,00 59,30 83,02 81,93 99,92 99,97 35,40 23,89 72,15 75,77 100,00 100,00 91,67 45,00 0,03
60

ANEXOS
Entidad o empresa Telesantamarta S.A. ESP Metrotel S.A. ESP Centro Administrativo de Transporte y Trnsito de Ccuta Corelca Centrales Elctricas de Nario S.A. ESP, Cedenar Urr S.A. Enertolima S.A. ESP Electricadora de San Andrs y Providencia Empresa Energa Cundinamarca S.A. ESP Empresa Energa Boyac S.A. ESP Electricadora de Santander Centrales Elctricas de Norte de Santander S.A. ESP, CENS Isagn Electricadora del Caquet Centrales Elctricas del Cauca S. A., CEDELCA ESP Electricadora del Meta, EMSA Distribuidora del Pacco S.A. ESP, Dispac Empresa Energa Quindo S.A. ESP Central Hidroelctrica de Caldas, CHEC Hidromiel Colombia Telecomunicaciones S.A., ESP Transelca Fuente: DNP DIAP
Part. Ent y Nacin (porcentajes) 94,43 62,04 81,00 100,00 99,96 99,95 100,00 93,00 88,14 86,55 82,93 79,15 79,29 75,23 60,22 55,68 100,00 52,81 50,05 79,24 100,00 100,00
61
Anexo 2 Alcance y condiciones de las reformas en la dcada de los noventa

1992 1997 Origen Mandato constitucional (artculo 20 transitorio) Ley 344 de 1996 (artculo 30) Ley 489 de 1998 (artculos 51, 52 y 54 y 120 ) 1999
El artculo transitorio 20 de la Constitucin Poltica orden adecuar la administracin pblica a sus nuevos mandatos.
Facultades extraordinarias para: suprimir o fusionar dependencias, rganos y entidades que desarrollaran las mismas funciones o que trataran las mismas materias o que cumplieran inecientemente sus funciones, para separar la DIAN y para introducir reformas a la administracin pblica.
Se determin el marco para el ejercicio de facultades permanentes para la supresin, fusin y reestructuracin de entidades. Facultades extraordinarias para los mismos efectos y para: introducir reformas a la Contralora, Auditora, Fiscala, Procuradura; suprimir trmites, rgimen del servicio exterior y rgimen de supresin de entidades. Permanentes y 6 meses para las extraordinarias
Plazo 18 meses 6 meses
Contexto - Nueva Constitucin: Estado Social de Derecho, democracia participativa - Planes de apertura e internacionalizacin de la economa - Redenicin papel del Estado en materia econmica y social - Fortalecimiento justicia, fuerza pblica y polica, e incremento del gasto pblico social (transferencias a entidades territoriales) - Autonoma y mayores responsabilidades de entidades territoriales - Nuevas responsabilidades del Estado - Redistribucin de competencias y recursos - Principios constitucionales para la actuacin administrativa - En funcionamiento Comisin de Racionalizacin del Gasto y las Finanzas Pblicas - Alto ndice de desempleo y cuestionamiento legitimidad del Gobierno Tres gobiernos trabajaron en la preparacin de la Ley 489 que desarrollara las nuevas competencias constitucionales del Ejecutivo; a pesar de ello, se solicitaron facultades extraordinarias para decisiones que podra adoptar en ejercicio de aqullas, exista todava confusin sobre el alcance de las normas constitucionales.
62

ANEXOS
1992
1997 rganos asesores o consultores
1999
Comisin integrada por la misma Constitucin Nacional: conformada por: 3 expertos en administracin pblica o en Derecho Administrativo designados por el Consejo de Estado, 3 miembros designados por el Gobierno Nacional y 1 en representacin de la Federacin Colombiana de Municipios.
Deba consultarse la opinin de la Comisin de Racionalizacin del Gasto Pblico.
Concepto del Contralor, del Fiscal General y del Procurador, en lo relativo a sus respectivas entidades, para el ejercicio de las facultades extraordinarias.
Propsitos Poner las entidades en consonancia con los mandatos de la reforma constitucional y, en especial, con la redistribucin de competencias y recursos que ella estableci. Racionalizacin y reduccin del gasto pblico. La duplicidad de funciones o materias a cargo o el cumplimiento ineciente de funciones determinaran fusin o supresin de dependencias, rganos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional Ejercicio competencias permanentes: - Hacer valer principios de eciencia y racionalidad de la gestin. - Garantizar armona, coherencia y articulacin entre funciones de dependencias. - Asignar funciones especcas y evitar duplicidad de funciones. Ejercicio de facultades extraordinarias: - Racionalizar el aparato estatal. - Garantizar eciencia y la ecacia de la funcin administrativa. - Reducir gasto pblico. Resultados 62 decretos: - 47 reestructuraciones - 7 supresiones - 5 fusiones - 3 otros temas 28 decretos: - 7 supresiones - 4 fusiones - Supresiones y fusiones dependencias en 15 entidades - Separacin funcional de la DIAN 79 decretos leyes y ordinarios: - 48 resultado del ejercicio de las facultades extraordinarias - 31 como ejercicio de facultades ordinarias Decisiones: - 53 reestructuraciones - 10 supresiones - 17 fusiones - 12 cambio de adscripcin - 1 escisin*
*
La Corte Constitucional (Sentencia C-702de 1999) declar inexequible, entre otros, el artculo de facultades de la Ley 489/98, razn por la cual el Gobierno expidi nuevamente varios de los decretos haciendo uso de sus competencias permanentes y solicit nuevamente facultades extraordinarias para repetir las decisiones de la rbita exclusiva del Congreso. Es as como, en febrero de 2000 se expidi la Ley 573 que otorg las facultades que originaron la expedicin de normas reformatorias de la Procuradura, la Fiscala, la Contralora, la Auditora, la Registradura, el estatuto de carrera diplomtica y de regulaciones, trmites y procedimientos.
63
64

BLIBLIOGRAFA
BIBLIOGRAFA
Ario, Gaspar. Principios de Derecho Pblico Econmico Modelo de Estado, Gestin Pblica, Regulacin Econmica. Leccin 13. Bogot Editorial Externado. 2003. Banco Mundial. Corrupcin, Desempeo Institucional y Gobernabilidad Desarrollando una Estrategia Anticorrupcin para Colombia. 2002. Confecmaras. Estudio Probidad III. 2004. Consejera Presidencial para el Desarrollo Institucional. Manual para Participar. 1996. Consejo de Poltica Econmica y social (Conpes). No. 3248. 2003. Constitucin Poltica de Colombia. Comisin de Racionalizacin del Gasto y las Finanzas Pblicas. El saneamiento scal, un compromiso de la sociedad. Tema V. 1997. DNP-DDT, Evaluacin de la Descentralizacin Municipal en Colombia Balance de una dcada, tomo II, 2001. Giha, Yaneth, Hctor Riveros y Andrs Soto. El gasto militar en Colombia aspectos macroeconmicos y microeconmicos en Revista de la CEPAL 69. Diciembre, 1999. Jimnez, Claudia. Poderes Preventivos y Represivos de las Autoridades Administrativas Independientes Francesas y las Superintendencias Colombianas. Tesis Doctoral. Mimeo. Paris Universit de Paris II (Panthon-Assas). Kauf f man, D. y A. Kraay, y M. Mastruzzi, Governance Matters IV: Indicadores de Gobernabilidad para 1996-2004. Banco Mundial, mayo 9, 2005. Lpez, Luis F. Intervencionismo de Estado y Economa en Colombia. Bogot Editorial Universidad Externado. Segunda edicin.
65
Lleras De La Fuente, Carlos et al. Interpretacin y gnesis de la Constitucin de Colombia. Bogot. Cmara de Comercio de Bogot. 2 ed. 1992. Osborne, David, y Peter Plastrik. La Reduccin de la Burocracia-Cinco Estrategias para Reinventar el Gobierno. Barcelona. Editorial Paids. 1998. Seligson, Mitchell A. Transparencia y Buen Gobierno en cuatro ciudades de Colombia - Una encuesta de percepcin ciudadana. Universidad de Pittsburgh, 2001. Leyes, Sentencias y Fallos: Ley 909 de 2004 Corte Constitucional C-397 de 1995 Corte Constitucional C-496 de 1998 Consejo de Estado, secc. 4 Corte Constitucional C-702 de 1999 Consejo de Estado, secc. 4a, noviembre 24 de 1995, Exp. N 7088, p.29 M. PJ. E. Correa.
66

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3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50

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Grco 4 Cobertura de servicios pblicos proyectada y efectiva, 1996 2005*

Porcentaje del PIB

25,00 20,00 15,00 10,00 5,00 0,00

Fuente: DNP-DEE (pr) preliminar

Fuente: DANE; Clculos DNP-DDUPA. *Datos nominales de la Encuesta Continua de Hogares.

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