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Memorias del Seminario

Daro I. Restrepo

Editor

Memorias del Seminario 20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro


Primera edicin. Bogot D.C. Octubre de 2007. Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo Territorial - RINDE Edicin: Daro I. Restrepo Apoyo de Coordinacin: Magda Tamayo y Betty Pedraza Ilustracin portada: Edgar Duarte Forero Ejemplares: 3000 Impresin:
Esta publicacin fue realizada gracias a las entidades miembros de la Red RINDE: GTZ Colombia Instituto Francs de Estudios Andinos ADAM - USAID Fundacin Foro Nacional por Colombia Programa PRIAC - Universidad Nacional de Colombia Universidad Externado de Colombia Escuela Superior de Administracin Pblica - ESAP Transparencia Internacional Instituto Francs de Estudios Andinos Av. Arequipa 4595, Lima 18 Telf: (51 1) 4476070 Fax: (51 1) 4457650 E-mail: postmaster@ifea.org.pe Pg Web: http://www.ifeanet.pe Este volumen corresponde al tomo 18 de la Coleccin Actes & Mmoires de lInstitut Franais dtudes Andines (ISSN 1816-1278)

Contenido
Agradecimientos Veinte aos no son nada Betty Pedraza Lpez 7 9

Captulo 1. Instalacin La cooperacin alemana frente a la descentralizacin en Colombia 26


Barbara Hess Sean Jones

Veinte aos de lecciones aprendidas Descentralizacin en Colombia: timidez frente a los retos
Roberto Hinestrosa

30 32

La descentralizacin: una apuesta poltica de futuro para Colombia 35


Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo Territorial

Captulo 2. Descentralizacin en Colombia en perspectiva latinoamericana La coordinacin: reto para la descentralizacin 73


Fernando Rojas

Interrogatorio a la descentralizacin latinoamericana


Fernando Carrin Ivn Finot

77 97

Descentralizacin en Amrica Latina: evaluacin y lineamientos para avanzar

Captulo 3. Pasado, presente y futuro de la descentralizacin en Colombia Cmo salvar la descentralizacin? 113
Jaime Castro

Las ilusiones fallidas de la descentralizacin


Humberto de la Calle Lombana Horacio Serpa Uribe

132 138 143

Balance y retos del proceso descentralizador en Colombia La lenta agona de la descentralizacin


Armando Estrada Villa

Captulo 4. Relaciones intergubernamentales, autonoma regional y desarrollo local Dilemas de la poltica de descentralizacin en Colombia
Adolfo Meisel Roca

159 166 170 176 180

Realidades de un departamento fronterizo


Luis Miguel Morelli Navia

Una revisin histrica al sentido de la descentralizacin


Mara Teresa Forero de Saade Roberto Hinestrosa

El marketing territorial, alternativa de desarrollo Una descentralizacin a la criolla


Orlando Fals Borda

Captulo 5. La democratizacin de la gestin pblica Antecedentes y retos de la descentralizacin en Colombia


Pedro Santana

185 190 195

El fortalecimiento de las asambleas departamentales


Jairo Slebi Medina

Colombia: una nacin hacia la adultez


Antonio Galn Sarmiento

Captulo 6. La descentralizacin vista desde el Congreso Un balance del proceso de descentralizacin


Antonio Guerra de la Espriella Alfonso Nez Lapeira

203 207 212 218 223

Aspectos polticos y econmicos de la descentralizacin Un recorrido por la descentralizacin


Juan Manuel Lpez Cabrales Gustavo Petro Fabio Bustos

La importancia del poder local Un pas de regiones Captulo 7. La mirada de la Cooperacin Internacional El rol de la cooperacin internacional en la descentralizacin
Thorsten Sagawe Adelina Paiva Miguel Lpez

229 232 235 239 244

El desarrollo local humano y la descentralizacin La prestacin de servicios en un contexto descentralizado El rol del BID en el proceso de descentralizacin
Rodrigo Parot

La democracia, un ejercicio prctico


Cristina Barrera

Captulo 8. La descentralizacin en la Regin Andina Descentralizacin, integracin regional y democracia en el Per


Luis Chirinos Segura

251 288 296

Descentralizacin en Colombia y Bolivia y la democratizacin en Amrica Andina


Gonzalo Rojas Ortuste Daro I. Restrepo

La descentralizacin en Amrica Latina: 20 aos despus Captulo 9. La descentralizacin vista por los movimientos sociales El aporte de los movimientos sociales a la descentralizacin
Jorge Enrique Bossa Arias Arqumedes Vitons

305 311 316 322

Descentralizacin y movimiento social indgena Descentralizacin: un tema poltico tambin


Carlos Arturo Rodrguez Daz Roberto Ortegn

Planeacin participativa, un camino para la descentralizacin Captulo 10. Descentralizacin y paz Los contrapesos en la democracia
Len Valencia Gilberto Toro

331 336 343

Descentralizacin, una condicin para la paz Descentralizar para pacificar?


Hernando Gmez Buenda

Captulo 11. Clausura La descentralizacin: una tarea inconclusa


Andrs Gonzlez

349 353

La descentralizacin soada
Carlos Holgun Sardi

Conclusiones Paradojas de la descentralizacin


Daro I. Restrepo

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Agradecimientos
El libro que el lector tiene en sus manos es un fiel producto del trabajo en red. La Fundacin Foro por Colombia propuso celebrar un seminario sobre los 20 aos de la descentralizacin en Colombia con un marcado nfasis a sus contenidos polticos, idea a la que suscribimos en su concepcin y realizacin todas las instituciones de RINDE. La Universidad Externado de Colombia facilit sus instalaciones y con la Universidad Nacional garantizaron un lote muy importante de conferencistas, moderadores y relatores. Las agencias de cooperacin USAID-ADAM y GTZ Prodespaz, aportaron cuantiosos recursos econmicos, adems de participar activamente como ponentes y garantizar la presencia de numerosos invitados nacionales e internacionales. La Fundacin Foro por Colombia, adems de liderar el proyecto de seminario, anim la redaccin de la ponencia central de RINDE, la cual recoge apreciaciones de todas las instituciones y avanza en una agenda de reformas a la cuestin territorial en Colombia. La Fundacin para la Participacin Comunitaria, Parcomn, se encarg de armonizar las relatoras de las nueve sesiones con base en las cuales redact la presentacin y las conclusiones de este libro. La edicin y publicacin de 20 aos de la descentralizacin: presente y futuro, cont con el apoyo financiero de la GTZ y del IFEA, instituciones a las que se les agradece adems su compromiso con los temas de la gobernabilidad, la democracia y el desarrollo territorial. De igual forma se reconoce especialmente el trabajo y la colaboracin de Magda Tamayo Rey y Betty Pedraza Lpez en el levantamiento y edicin de textos del libro.

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Para terminar, no puede faltar un reconocimiento al inters que el conjunto de invitados al seminario despleg, lo cual testimonia la calidad de las mltiples presentaciones que se recogen en esta publicacin. Cuando ex ministros de gobierno, representantes de todas las bancadas en el parlamento, lderes de los principales movimientos sociales, reconocidos acadmicos e importantes agencias internacionales, se toman tan en serio estructurar balances, evaluaciones y propuestas al proceso de descentralizacin colombiano, es prueba de que la cuestin territorial todava genera mucha expectativa y guarda un buen caudal de reformas posibles.

Veinte aos no son nada


Betty Pedraza Lpez Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo Territorial (RINDE)
Al cumplirse en 2006 veinte aos de la expedicin de las primeras normas que originaron el proceso de descentralizacin en Colombia, la Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo Territorial (RINDE), propone al pas iniciar una profunda reflexin sobre los avances y limitaciones que aquejan al actual modelo de organizacin del Estado. Pretende desde all identificar los desafos que enfrenta la descentralizacin y convocar un despliegue de esfuerzos que hagan posible su reinvencin. Como parte de sus actividades, RINDE realiz el 20 y 21 de septiembre de 2006 en la ciudad de Bogot el seminario 20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro. Ex constituyentes, ex ministros, gobernadores, alcaldes, congresistas, ex guerrilleros, representantes de partidos polticos, concejales, diputados, lderes sociales, organizaciones gubernamentales, entidades de cooperacin internacional, organismos multilaterales y acadmicos nacionales e internacionales, desde su perspectiva, dieron testimonio de los avances y desafos que retan la descentralizacin en Colombia en el contexto latinoamericano. La Red cumple as una de sus principales misiones: alrededor de esta pluralidad de actores, generar un escenario que recupera la importancia de la cuestin territorial como una de las principales reformas

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de las dos ltimas dcadas, factor con un inmenso potencial dentro de la agenda poltica futura del pas. El presente texto ofrece al lector una apretada sntesis de la evolucin y el estado actual de la descentralizacin, vista desde el calidoscopio que ofrecen 38 ponencias articuladas en nueve ejes temticos, que parten de las reflexiones y propuestas de la Red. La descentralizacin es esencialmente un mecanismo distribuidor del poder poltico entre el centro y la periferia, entre el Estado central y las entidades territoriales, que en su conjunto conforman el Estado unitario reconocido constitucionalmente en el pas desde 1886. Para buena parte de los participantes, se ha venido imponiendo una mirada exclusivamente fiscal sobre la descentralizacin, centrada en temas de eficiencia y moralidad de la gestin pblica. Desde finales de la dcada de los 90 y de manera progresiva, el gobierno ha reducido la descentralizacin a una cuestin de control administrativo y financiero sobre las entidades territoriales. Veinte aos despus de haberse iniciado el proceso descentralizador en Colombia, la autonoma de las entidades territoriales est cada vez ms desdibujada; el mapa poltico territorial incluye nuevos actores pero altamente fragmentados; la participacin ciudadana exige mayores espacios de decisin, aun cuando el liderazgo sigue permeado por el clientelismo; el conflicto armado coopta la gestin pblica y limita la profundizacin del proceso, y, para completar, es evidente una tendencia de recentralizacin en la toma de decisiones. Todos stos argumentos configuran un complejo contexto nacional e inducen a una profunda reflexin sobre el futuro de la descentralizacin. Con la propuesta de recuperar el sentido poltico de la descentralizacin, RINDE articula su reflexin en torno a cuatro ejes temticos: la autonoma territorial y las relaciones intergubernamentales, el mapa poltico territorial, la gestin pblica y la participacin ciudadana y el conflicto armado. A partir de esa reflexin, sugiere varias iniciativas para enfrentar nuevos dilemas cruciales de la descentralizacin. Considera que el momento es ideal para proponer ideas que permitan fortalecer la descentralizacin en Colombia. La coyuntura propiciada por el fenmeno de actores armados y mafias organizadas que infiltran el poder territorial, el cada vez ms denunciado desequilibrio regional, las propuestas de reforma del gobierno nacional al modelo actual, as como las principales apuestas contenidas en lo que ser el
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prximo Plan Nacional de Desarrollo, indican que la discusin sobre el tema de la descentralizacin recobra vigencia. De cara a garantizar una distribucin del poder ms equilibrada, que permita desconcentrar el modelo de desarrollo y las oportunidades para la equidad, la lista de propuestas que alimentaran una agenda de la descentralizacin que est por redefinirse podra ser larga, pero RINDE propone centrar la mirada en los siguientes aspectos: Construir una estrategia conjunta entre los poderes del Estado para enfrentar el fenmeno de infiltracin y presin que actores armados y mafias ejercen sobre las autoridades locales y su gestin. La estrategia comprende garantizar transparencia en los prximos comicios electorales y disminuir los ndices de abstencin, as como fortalecer los organismos de control y la participacin ciudadana en la vigilancia del uso de recursos pblicos. Redefinir el origen y la redistribucin de los recursos que municipios y departamentos reciben por concepto de transferencias provenientes de la nacin, orientndose por los pactos suscritos en la Constitucin Poltica de 1991. Ampliar el espacio de incidencia que tienen los procesos de planeacin participativa. Crear las condiciones suficientes para propiciar el desarrollo regional. Promulgar una Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, que contribuya a redefinir la figura del nivel intermedio de las entidades territoriales y a cerrar la brecha regional. Crear la Comisin de Descentralizacin y Ordenamiento Territorial, en la que tendrn asiento representantes de los tres niveles del gobierno y de la sociedad civil.

La Red se propuso, con el evento, analizar y encontrar diferentes respuestas a preguntas como: qu ha ocurrido y qu est ocurriendo con la descentralizacin en Colombia desde el punto de vista poltico? La autonoma territorial ha mejorado las relaciones intergubernamentales? Cul es el actual mapa poltico de la descentralizacin? La participacin ciudadana ha contribuido a democratizar la gestin pblica y a lograr mejores condiciones de vida para la poblacin? Cules han sido los impactos
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del conflicto armado sobre el desempeo de los gobiernos municipales y departamentales? Qu aspectos merecen hoy un lugar central en el debate pblico y en el diseo de propuestas para fortalecer la descentralizacin en Colombia? El primer panel Descentralizacin en Colombia en perspectiva latinoamericana, integrado por Fernando Rojas, del Banco Mundial; Fernando Carrin, concejal de Quito y miembro de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), sede Ecuador, e Ivn Finot, de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), centr la atencin de los participantes en una mirada comparada. Los tres ponentes abordaron el tema desde diferentes pticas. Para Rojas no hay un paquete de reformas perfecto y la clara definicin de competencias no tiene garanta del xito, lo importante es la labor de coordinacin entre las entidades territoriales. Para Carrin la descentralizacin es un proceso poltico continuo, que en Colombia vive un momento de reflujo por el conflicto armado. Finot, por su parte, considera que la experiencia colombiana ha sido importante porque las reformas han tendido a garantizar el acceso a los bienes pblicos; sin embargo, falta conseguir la igualdad jurdica de los ciudadanos ante el Estado. Los expositores coinciden en que no hay un modelo nico de descentralizacin y que cada pas avanza o retrocede segn sus necesidades y el inters de sus actores. Las sugerencias son diversas. Rojas se inclina por repensar el modelo de organizacin del Estado colombiano hacia un escenario de coordinacin, Carrin propone un cierto equilibrio entre el centro y las entidades territoriales y Finot asume que la descentralizacin debe encaminarse hacia la equidad o igualdad jurdica del ciudadano, que se logra a partir de la provisin de los bienes territoriales y bienes sociales y de un esquema de transferencias que corrija las inequidades regionales. De la mano de los ex ministros de gobierno: Jaime Castro, Humberto de la Calle, Horacio Serpa y Armando Estrada se hizo un recorrido histrico del proceso. En el panel Pasado, presente y futuro de la descentralizacin en Colombia, los cuatro ponentes coinciden en ubicar el pasado como glorioso, el presente como crtico y el futuro como desafiante e incierto. Del pasado resaltaron la demanda poltica de acercar el gobierno al ciudadano, la apertura democrtica, la mayor eficiencia en el gasto y la distribucin del poder. Adems, rescataron el impulso que le impri12

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mi la Constitucin Poltica de 1991 al tema de la descentralizacin. De manera ponderada, reconocen los aspectos positivos y negativos del proceso. Los ponentes dedican un mayor esfuerzo a caracterizar el presente de la descentralizacin, identificando las dificultades que han frenado su desarrollo y limitado sus resultados. Sus afirmaciones dibujan un diseo incompleto y relativamente atrofiado de la descentralizacin, un proceso polticamente abandonado por el Estado y deformado hacia un tema fiscal, en detrimento de los aspectos ms polticos del proceso, tales como la distribucin de poder y la autonoma territorial. A pesar de su postura crtica reconocen los logros del proceso: aumento de recursos a las entidades descentralizadas; ampliacin de la cobertura de servicios, especialmente en salud y educacin; mayor participacin poltica, bsicamente electoral, y mayor eficacia del gasto reflejado en el supervit financiero que hoy reporta la mayora de los municipios del pas. Preocupados por el retroceso actual de la descentralizacin, reflejado esencialmente en el recorte de transferencias a las entidades territoriales y en la propuesta de intervenir los municipios con problemas de corrupcin o ineficiencia, los ponentes proponen, entre otras cosas, asumir desde la ciudadana la defensa poltica de la descentralizacin, e impulsar un frente comn de los actores sociales para hacer un llamado a la dirigencia poltica nacional para que asuma su responsabilidad y siga avanzando en el proceso. En el panel Relaciones intergubernamentales, autonoma regional y desarrollo local expresan sus opiniones: Adolfo Meisel, gerente del Banco de la Repblica en Cartagena; Miguel Morelli, gobernador de Norte de Santander; Mara Teresa Forero, directora ejecutiva de la Federacin Nacional de Departamentos; Roberto Hinestrosa, procurador delegado para Entidades Territoriales, y Orlando Fals Borda, docente de la Universidad Nacional de Colombia. Los ponentes afirman que en Colombia las relaciones centroperiferia son marcadamente desiguales. Estn determinadas por la disparidad en la asignacin de recursos desde el nivel central, que se convierte en inequidades sociales entre los ciudadanos. La mayora de expositores reconoce que no existe autonoma sin recursos y que la insuficiencia de las transferencias a las entidades territoriales, frente a las necesidades que deben atender, ha convertido la descentralizacin
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en un mecanismo de administracin de la pobreza. Existen dos posibles alternativas: definir polticas nacionales explcitamente dirigidas a superar la inequidad regional lograr el desarrollo local endgeno. Aqu parece abrirse una discusin implcita desde dnde se modifican las relaciones centro-periferia? Algunos ponen el nfasis en lo local. Asignan al desarrollo local el potencial de generar una independencia econmica que no slo produzca real autonoma, sino que transforme las relaciones entre el nivel central y las regiones, hacindolas ms horizontales. El secreto es entonces evitar la dependencia del nivel central por la va de las transferencias. Para otros, la complejidad del tema compromete a la nacin en su conjunto y, sin negar la pertinencia del desarrollo local, consideran que la autonoma regional pasa por el fortalecimiento de las relaciones nacionales, internas y binacionales, para el caso de territorios fronterizos. Dentro del conjunto de ponentes, uno escap a la tentacin de leer las relaciones intergubernamentales desde la lgica de la dependencia econmica y centr su mirada en la construccin del modelo de nacin. Para Fals Borda Colombia ha sido siempre un pas de regiones y culturalmente descentralizado, por encima de las decisiones poltico-administrativas que han puesto al pas a oscilar entre centralizacin y descentralizacin; oscilacin resuelta desde 1986 con un modelo hbrido que descentraliza unas cosas y centraliza otras. La descentralizacin es la condicin natural de los cuatro grupos fundantes de la nacin y, en consecuencia, estamos conminados a construir un modelo social que rescate la solidaridad de los indgenas, la libertad de las negritudes, la dignidad personal y poltica de los campesinos y la autonoma de los colonos. Centralizar equivale a negar las profundas races nacionales y apostarle a la destruccin del pas. Otra arista de la descentralizacin emerge en el escenario de la reflexin La democratizacin de la gestin pblica. Pedro Santana, presidente de Viva la Ciudadana; Jairo Slebi, director ejecutivo de la Federacin Nacional de Diputados, y Antonio Galn, concejal de Bogot fueron los encargados de reflexionar sobre los cambios que la descentralizacin ha producido en la forma de conducir el Estado y en los procesos de toma de decisiones. Para Santana, una verdad a veces olvidada es que antes de la descentralizacin, el centralismo reflejado en la constitucin de 1886 haba convertido la vida municipal en un cascarn vaco de contenido.
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En materia de recursos, por cada 100 pesos de la nacin, los municipios reciban y gastaban 5,30 pesos y los departamentos 9,70 pesos. En materia administrativa, la inestabilidad de alcaldes y gobernadores era el pan de cada da. Hasta el ms cotidiano de los problemas de la poblacin escapaba de las manos de los gobernantes locales y la solucin dependa de decisiones y acciones de entidades centralizadas en la capital del pas. En lo poltico, hizo crisis la expresin electoral y su voz fue reemplazada por los gritos de las protestas sociales que, al unsono, reclamaron la renovacin del sistema poltico local, que era profundamente antidemocrtico. En ese contexto, la descentralizacin, a pesar de estar cumpliendo ya 20 aos, es una experiencia novedosa para el pas, que ha contribuido a generar capacidades para que los municipios puedan hoy desempear las funciones que les fueron asignadas. En ese sentido, no se puede decir que haya un retroceso. Por el contrario, convoca a evitar el debilitamiento de las regiones afrontando dos peligros que pesan sobre la gestin local: la interferencia de actores armados y las normas regresivas desde el nivel central, como la reduccin de transferencias y la suspensin de la vida democrtica por corrupcin o ineficiencia. De manera complementaria, Slebi y Galn consideran la profundizacin de la descentralizacin como el mejor camino para la defensa de la democracia. Por ello ven indispensable repensar las relaciones de poder entre el Ejecutivo y el Legislativo a nivel local, y entre gobernantes y electores, con el fin de lograr que la democracia local sea ms equilibrada e incluyente. Es preciso construir un nuevo modelo de ordenamiento territorial, donde sea ms claro y fuerte el rol de los cuerpos colegiados locales como canales efectivos de la participacin democrtica y de control poltico sobre los mandatarios, antes que intermediarios de favores; donde, departamentos y asambleas tengan mayores capacidades para articular a los municipios con el nivel central y para equilibrar las fuerzas polticas y sociales de su nivel territorial. Como afirma uno de los ponentes la participacin ciudadana sin promover la descentralizacin lleva a la frustracin, de la misma manera que incrementar las responsabilidades de las entidades territoriales sin adecuar el modelo fiscal slo permite un desarrollo formal y no real de la autonoma regional.

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Para continuar con el anlisis, en el panel La descentralizacin vista desde el Congreso participan los senadores Antonio Guerra, del Partido Cambio Radical; Alfonso Nez Lapeira, del Partido Conservador; Juan Manuel Lpez Cabrales, del Partido Liberal; Gustavo Petro, del Polo Democrtico Alternativo, y el seor Fabio Bustos, coordinador Nacional de Convergencia Ciudadana. Ninguno de los panelistas pone en discusin el aporte de la descentralizacin como vehculo para la correccin de las inequidades sociales y polticas, ni contradice los avances que han llevado a Colombia a convertirse en uno de los pases ms descentralizados de Amrica Latina. Coinciden tambin en la imposibilidad del proceso descentralizador de corregir las deficiencias en salud, educacin, agua potable y saneamiento bsico y resaltan el problema de la alta dependencia de las transferencias como fuente de financiacin de los entes locales. Para algunos congresistas es preciso reflexionar con profundidad sobre la existencia real de una repblica unitaria y de la autonoma local, ms all de los aspectos meramente tcnicos o financieros de la descentralizacin. Para otros, la urgencia est en resolver los obstculos que limitan la descentralizacin: la inexistencia de un ordenamiento territorial acorde con la realidad nacional, la falta de recursos, la debilidad de la estructura electoral y la falta de cualificacin de las autoridades locales. Uno de los ponentes considera que existe una clara tendencia hacia la recentralizacin y el presidencialismo, que busca legitimarse satanizando la gestin de departamentos y municipios y haciendo ver al nivel central como eficiente, no corrupto y no deficitario, cuando en realidad presenta considerables problemas de ineficiencia y de corrupcin; en tanto que los departamentos han mostrado ser entidades territoriales capaces de generar supervit financiero. Este panel se cierra con una estimulante reflexin sobre las relaciones histricas entre la propiedad de la tierra y el poder local, en torno a los cuales se alimenta la discusin con dos propuestas que modificaran profundamente la democracia en el pas: recaudar los impuestos sobre la tierra en el nivel central, pues el escenario local es susceptible a la presin de los poderes locales ligados a la tierra, y trasladar la responsabilidad en materia de salud y educacin al nivel nacional y no slo local, a fin de eliminar simultneamente los intermediarios particulares en estos sistemas.
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No sera completa una revisin de los 20 aos de la descentralizacin, sin La mirada de la cooperacin internacional, que durante aos, y no siempre libre de controversias, ha apoyado importantes experiencias de descentralizacin en Colombia. Por ello, este seminario invit a los actores de mayor experiencia en el pas: Thorsten Sagawe, de la Agencia Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ); Adelina Paiva del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD); Miguel Lpez, del Banco Mundial; Rodrigo Parot, del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y Cristina Barrera, de la Agencia Internacional de los Estados Unidos para el Desarrollo (USAID). Los y las ponentes consideran que la descentralizacin en Colombia tuvo orgenes profundamente endgenos; no fue resultado de presiones externas y esto, aunado a la voluntad poltica demostrada, lo hace un caso ejemplar, una real oportunidad para seguir construyendo sus pilares centrales: el buen gobierno, la organizacin de la comunidad y la competitividad econmica. A una sola voz, las exposiciones coinciden en hacer un llamado a comprender que la descentralizacin no es un fin en s misma, es un proceso permanente que dura dcadas, donde los cambios forman parte de su naturaleza. Slo se avanza en la medida en que las instituciones y la sociedad asumen los nuevos postulados y los convierten en rutinas cotidianas de su quehacer. Como cualquier cambio social, la descentralizacin exige paciencia y un cercano acompaamiento de largo plazo. Este es el rol central de la cooperacin internacional, apoyar la generacin de capacidades en todos los niveles territoriales para facilitar el cumplimiento de los propsitos buscados con la descentralizacin. En este contexto son muchos los campos de accin abiertos para la cooperacin internacional: construccin de presupuestos participativos, rendicin de cuentas y transparencia en el manejo de los recursos; anlisis sobre desarrollo humano y pobreza; reorganizacin de empresas prestadoras de servicios pblicos; acompaamiento tcnico a reformas institucionales; promocin del dilogo entre gobernantes, responsabilidad social empresarial; intercambios y sistematizacin de experiencias, y financiacin de procesos participativos locales. Estos temas son cada vez ms abordados en ejercicios multilaterales de cooperacin. El acompaamiento a experiencias concretas ha permitido constatar que la autonoma de los gobiernos locales y una activa participacin de la ciudadana en la toma decisiones de los asuntos que le com17

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peten permiten solucionar las necesidades bsicas de las comunidades, recuperar legitimidad, presencia y gobernabilidad del Estado. Entre las propuestas que presentan para avanzar en la descentralizacin, consideran de vital importancia: 1) retomar el tema de ordenamiento territorial segn el principio de la subsidiariedad, de acuerdo al cual, cuando un nivel territorial no puede prestar un servicio asignado a su competencia, este es asumido por otro. Pensar en un nivel intermedio entre el departamento y el municipio y una clasificacin ms efectiva de los municipios segn su capacidad. 2) Optimizar el control fiscal en todos los niveles territoriales para garantizar transparencia en la rendicin de cuentas. 3) Articular la representacin poltica de los distintos niveles territoriales, para lograr que los alcaldes sean miembros de las asambleas departamentales y los gobernadores parte del Congreso. Y, 4) adoptar la reeleccin de alcaldes y gobernadores como algo imprescindible para ganar estabilidad poltica en Colombia. Para complementar la discusin en una perspectiva comparada, en el panel La descentralizacin en la regin andina intervienen Lus Chirinos, de Per; Gonzalo Rojas, de Bolivia, y Daro I. Restrepo, de Colombia. Los ponentes trazan tres distintos estados del proceso descentralizador, muy ligados a las particularidades tnicas, culturales y polticas de cada pas. Para Per la descentralizacin es una reivindicacin nacional con sabor antiguo; ocho intentos figuran en su historia nacional, el ltimo de ellos, posterior a la transicin democrtica. Aparece como una demanda social de los movimientos regionales con dos efectos importantes: la creacin del Consejo Nacional de Descentralizacin, con la participacin de los presidentes regionales, los alcaldes provinciales y municipales, y la definicin de un marco normativo que regula algunas instituciones en el tema de participacin ciudadana, especialmente los presupuestos participativos. Sin embargo, los obstculos al proceso parecieran de mayor magnitud: falta de liderazgo y de compromiso por parte del gobierno central, plazos agobiantes en el proceso (20052009), ausencia de perspectiva de largo plazo y subvaloracin de las identidades y diferencias regionales. En este proceso peruano la integracin regional es uno de los temas cruciales para avanzar. La propuesta incorporaba un plan nacional de regionalizacin por medio de las juntas de coordinacin interregional y una Ley Orgnica del poder Ejecutivo, con nuevos actores polticos, partidos y movimientos sociales y un expediente tcnico de las regiones
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(desarrollo econmico, poltico, social y cultural) evaluado y sometido a referendo. A pesar de la riqueza de la propuesta, el proceso fracas por falta de apoyo en el referendo del 2006. Bolivia, por su parte, vive un momento cspide de la descentralizacin, en trminos econmicos y polticos: el 25% de los concejales municipales es indgena y los espacios de participacin estn conformados por aproximadamente un 66% de poblacin indgena-campesina. No slo se ha duplicado el monto de los recursos por transferencias a nivel municipal, sino que incluye mecanismos compensatorios por nivel de pobreza. Pero estos avances an no se reflejan en una disminucin de las desigualdades. Por ello la pertinencia de atar la equidad a la construccin de legitimidad, as la participacin ciudadana podra alejar la exclusin y el despotismo. Requerira tambin el proceso boliviano leyes uniformes que resuelvan la asimetra institucional que existe hoy en los presupuestos, alcances, objetivos, competencias dentro de cada uno de los niveles territoriales. Insiste en la pertinencia de adoptar modelos de descentralizacin acordes a necesidades particulares, pensando al Estado como un sistema y no como un centro. Colombia, en cambio, despus de 20 aos de descentralizacin, revisa, se pregunta sobre lo logrado, lo valora y lo relativiza. Descubre que en virtud de la descentralizacin hay ms instituciones, ms sistema poltico, ms mercado, ms organizaciones sociales, todos definidos alrededor del territorio; pero no se ha modificado el modelo de desarrollo, la poltica econmica, los impuestos regresivos, ni la concentracin de la propiedad. Estos factores se transnacionalizan, escapan a la lgica nacional y por ende a la local. Mirando desde la historia hacia el horizonte, el ponente colombiano plantea nuevos y ms profundos sentidos para la descentralizacin en Amrica Latina: distribucin de oportunidades entre territorios, equidad social en el acceso a bienes y servicios y mayor equidad poltica. Estos sentidos que ponen de nuevo el reto en el cambio de las relaciones sociales y polticas, en una democracia real capaz de mejorar la calidad de vida y de producir resultados en trminos de bienestar social. Analizando los espacios que la descentralizacin cre para las organizaciones sociales, se desarrolla el panel La descentralizacin vista por los movimientos sociales. Con la concurrencia de Jorge Enrique Bossa,
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presidente de la Confederacin Comunal; Arqumedes Vitons, alcalde de Toribo, Cauca; Carlos Arturo Rodrguez, presidente de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) y Roberto Ortegn, presidente del Consejo Nacional de Planeacin. Todos los expositores reivindican el importante papel de los movimientos sociales, desde finales de los aos 70, en la conquista de la descentralizacin para el pas. Mencionan cmo ha posibilitado su presencia permanente en todos los espacios de la vida nacional, pues se ensancharon los escenarios de participacin social desde donde han logrado hacerse escuchar e influir en decisiones que los afectan. Los escenarios de planeacin, la gestin pblica y la organizacin en torno a iniciativas productivas son apenas unas muestras de ello. Con base en la experiencia del municipio de Toribo, uno de los ponentes resalta que la descentralizacin es vital para un gobierno local conquistado por un movimiento social. La participacin de la poblacin en las decisiones de gobierno y el mejoramiento real de las condiciones de vida de la poblacin retroalimentan el movimiento social aportndole sostenibilidad y crecimiento como expresin poltica. Exalta tambin las tensiones y dilemas que impone el ejercicio de gobierno al movimiento social en un contexto descentralizado, pero con grandes carencias. Otro de los ponentes da cuenta del desarrollo desigual de la descentralizacin y de sus limitaciones. De los 1.098 municipios ni siquiera el 10% ha desarrollado la eleccin de ediles y corregidores; menos an reglamentado la participacin de los pobladores en la elaboracin de presupuestos, ni aplicado los mecanismos de la Ley 174 de 1994, ahogados por la excesiva reglamentacin, con excepcin de la tutela. Como muy grave se ve el que la descentralizacin no plantee salidas al conflicto armado, que ha golpeado tan fuertemente a las organizaciones sociales. Tampoco ha contribuido la descentralizacin al cambio de las prcticas polticas de las mismas organizaciones sociales, 20 aos despus continan reproducindose las formas de liderazgo clientelista, la ausencia de agenda y objetivos propios, la actuacin como apndices del Estado y las debilidades en sus formas de comunicacin e informacin. Tambin el Estado contina limitando la participacin comunitaria y ciudadana y su profundizacin por la va de excesivas regulaciones y demoras en la promulgacin de normas de iniciativa de las organizaciones sociales.
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Por su parte, el representante de la CUT centra sus preocupaciones en torno a dos aspectos: los condicionamientos que el contexto de guerra o paz impone en el futuro a la descentralizacin y el hecho de que, siendo Colombia un pas de regiones, el modelo de descentralizacin hoy instaurado en el pas no refleje un acuerdo institucional capaz de definir y armonizar competencias y funciones entre las entidades territoriales. El representante del Consejo Nacional de Planeacin centra su mirada en la planeacin participativa; considera que despus de la promulgacin de la Constitucin de 1991, la descentralizacin ha sido sometida a una progresiva restriccin por la va normativa, hasta colocarla bajo la amenaza de la recentralizacin. Slo la Corte Constitucional ha obrado como garante legal del proceso descentralizador que interpreta acertadamente el espritu constitucional. Con acentos en diferentes aspectos, los cuatro ponentes consideran necesario asumir la defensa de la descentralizacin como una de sus banderas de lucha para presionar por una participacin social y poltica, cada vez ms real y efectiva, y por una autonoma de las comunidades en sus territorios que les permita asumir aquellas funciones que hoy se descentralizan de manera condicionada. Diversas fueron las propuestas para avanzar en este sentido: reforzar el papel del Estado central como coordinador de las polticas pblicas y no como ejecutor, conformar comisiones constitucionales permanentes especializadas en el tema, bajo la coordinacin del Ministerio del Interior, asumir la regin como un escenario de construccin y reconstruccin de agendas territoriales de paz, evaluar el desempeo de los gobernantes locales con indicadores ms integrales, recuperar el rol de los consejos territoriales de planeacin, como escenarios de participacin directa y no representativa, y otorgar capacidad constitucional y legal a los gobiernos locales para que puedan adoptar sus propios planes de desarrollo. Un tema de igual vala, Descentralizacin y paz, se incluye en el seminario para concluir con la diversidad de perspectivas sobre la descentralizacin. Len Valencia, Hernando Gmez Buenda y Gilberto Toro, en su orden directores de la Fundacin Nuevo Arco Iris, del Informe de Desarrollo Humano para Bogot y de la Federacin Colombiana de Municipios, analizaron los peligros que el conflicto armado ha impuesto al proceso de descentralizacin.

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20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro

Con tres nfasis diferentes desarrollan los ponentes este tema. El primero, ex combatiente del ELN, se apoya en una revisin de la historia nacional reciente, desde finales del Frente Nacional hasta el presente, para sealar que la eliminacin del contradictor poltico ha impedido la construccin de democracia en el pas. Si bien, la descentralizacin abri el panorama poltico a nivel local, por una parte, este avance no tuvo expresiones inmediatas en el nivel nacional; por otra, fue rpidamente constreido por las presiones tanto de las FARC como de los grupos paramilitares. Esto elev el abstencionismo o caus la realizacin de elecciones atpicas para un porcentaje importante de las alcaldas locales, mediante la votacin por candidaturas nicas. En este sentido, ahondar en los procesos de democratizacin, descentralizacin y municipalizacin slo ser posible cuando exista una reforma poltica sustentada en un proceso de reconciliacin y de pluralismo poltico, que recupere la confrontacin poltica entre contrarios y elimine la corrupcin. El segundo ponente, Gmez Buenda considera que actualmente se contraponen dos miradas sobre la relacin entre descentralizacin y paz. Segn algunos, se descentraliza para pacificar, superar la ausencia del Estado y movilizar el apoyo de la poblacin. En cambio, para otros, incluido el presidente de la Repblica, se centraliza para pacificar, pues cualquier aumento del poder local, especialmente de recursos, hara ms atrayente al municipio a los actores armados, lo que aumentara as el conflicto. No obstante, la prctica ha demostrado que los actores armados son atrados por los recursos naturales que estn siendo explotados por particulares privados; as mismo, deja claro que la legitimidad poltica de los gobernantes locales constituye la mejor proteccin de las administraciones locales frente a los actores armados. Profundizar la descentralizacin resulta entonces la alternativa coherente; fortalecer los procesos de eleccin, combatir las rentas ilegales y proteger las legales para hacer una poltica social que llegue a los ms pobres y fortalezca la democracia en el sentido social, y crear un rgimen especial donde se revalen las competencias, la vigilancia y el control sobre aquellos municipios que tengan las mayores dificultades para captar recursos y trasladar al nivel nacional los impuestos como la renta son algunas de las posibles soluciones.

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En la perspectiva del representante de las municipalidades, Gilberto Toro, alcanzar una paz sostenible pasa por la existencia de gobiernos locales autnomos y descentralizados. Se tergiversa la discusin cuando se plantea la corrupcin y la intervencin armada como consecuencias de la descentralizacin. El aumento de la corrupcin en los niveles locales es discutible, de 5.000 denuncias instauradas ante los organismos de control contra funcionarios locales, menos del 5% resultaron condenados. La presencia de los actores armados insurgentes no logr finalmente ahogar el sistema democrtico local, a pesar de que hasta hace cuatro aos se asesinaba en el pas a un alcalde cada mes. Son mltiples las pruebas del fortalecimiento democrtico a partir de la eleccin popular de alcaldes, as como del desequilibrio entre competencias y recursos transferidos. La limitante ms seria es la visin de corto plazo, que impide al escenario local articularse con la regin y con el pas. Una paz sostenible pasa por la coherencia, porque no se puede adelantar un proceso de reconciliacin con actores violentos y reformar el Sistema General de Participaciones; esta reforma debilita a los gobiernos locales en un momento en el que existe gran presin para la solucin de las necesidades de la poblacin. Adicionalmente, si se quieren municipios autnomos, eficientes y eficaces, debe haber transparencia y mayor credibilidad e inversin por parte del gobierno central. Concluye aqu la sntesis de lo expresado por los y las ponentes. Queda la puerta abierta para que el lector, ya provocado, acuda a profundizar los temas y planteamientos de su inters en las ponencias presentadas. Con esta publicacin, RINDE convoca al pas a reflexionar sobre los logros y limitaciones de la reforma territorial, a fin de transitar hacia una nueva fase de la descentralizacin inspirada de manera ms precisa como mecanismo de profundizacin de la democracia, de promocin del desarrollo territorial y del logro de una arquitectura institucional ms adecuada para la paz.

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Captulo 1
Instalacin
Barbara Hess Sean Jones Roberto Hinestrosa RINDE

La cooperacin alemana frente a la descentralizacin en Colombia


Barbara Hess Representante en Colombia de la Agencia Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ)
Colombia ha vivido en los ltimos 20 aos uno de los procesos de cambio ms significativos y relevantes. Un proceso que se inici en 1986 con la eleccin democrtica de las autoridades locales y que tuvo su mayor impulso con la Constitucin de 1991. La Constitucin propuso a los y las colombianas un modelo de Estado descentralizado, democrtico, incluyente y solidario, pero no ha sido fcil concretarlo. Hoy, 15 aos despus de su promulgacin y vigencia, si bien es cierto que todava falta mucho por hacer, tambin es cierto que es mucho lo que se ha avanzado, tanto que la experiencia colombiana en materia de descentralizacin ha sido el modelo que nutre y enriquece los procesos descentralizadores en muchos pases de Amrica Latina. El tema de la descentralizacin, como parte del proceso de modernizacin del Estado, tiene ya bastantes aos de estarse debatiendo y nadie podra decir que no ha merecido un tratamiento profundo y sustantivo. La descentralizacin irrumpi con fuerza en la agenda poltica regional a inicios de los aos ochenta, se mantiene, y seguramente, continuar muchos aos ms.

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Hace veinte aos se crea que la finalidad de la descentralizacin era la ampliacin de la cobertura y el mejoramiento de los servicios bsicos bajo la responsabilidad de los municipios. Ahora se ha abierto un camino de expectativas que van desde el mejor uso de los recursos y una asignacin ms equitativa por regiones, localidades y sectores; pasando por la participacin social y la posibilidad de control de la gestin pblica; hasta la democratizacin del poder, el mejoramiento y legitimacin de los sistemas polticos, la eficiencia del sistema institucional, la adaptacin a la diversidad cultural y demogrfica y la readecuacin de las relaciones Estado-sociedad. La descentralizacin se ha legitimado en el imaginario poltico de los pases y, sin ser una panacea, se plantea como una alternativa que apunta a revisar y reformar la estructura del Estado que modifica las relaciones de sus diversas funciones, instancias y niveles con la sociedad y la posibilidad de impulsar un nuevo tipo de Estado, ms cercano a sus ciudadanos. Bajo esas grandes lneas conceptuales se ha movido en toda Amrica Latina la cooperacin tcnica alemana, y Colombia no ha sido la excepcin. Por eso puedo decir, que la Agencia Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ) ha sido partcipe, en buena medida, del proceso de transformacin del Estado colombiano. Una resea muy rpida. Empezamos el trabajo en 1995, acompaando al Departamento Nacional de Planeacin en la implementacin del Programa Mejor Gestin de los Departamentos. Posteriormente, a solicitud del gobierno nacional, ayudamos a algunos departamentos a mejorar su capacidad administrativa, financiera y de gestin, cuando apenas empezaba a clarificarse su rol como lderes del desarrollo econmico y social de sus territorios. Luego se puso en marcha el Programa de Fortalecimiento Financiero Municipal (Profim), que tuvo como contraparte la Federacin Colombiana de Municipios. Este programa tuvo nfasis en dos reas de trabajo: fortalecer la Federacin de Municipios, como entidad gremial capaz de velar por sus intereses de manera seria y responsable, y mejorar las finanzas de municipios pequeos seleccionados. En el sur del pas, en los departamentos de Cauca y Nario, los proyectos de Asopata y Bota Caucana han formado parte del acompaamiento a la descentralizacin. El primero dirigido al fomento de la asocia27

20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro

tividad municipal, y el segundo, a rescatar las experiencias de desarrollo econmico local. Nuestro balance es que ha valido la pena acompaar a Colombia en este proceso. Siempre hay interlocutores reflexionando y gobiernos territoriales dispuestos a liderar cambios en sus regiones. Hace cuatro aos, los dos gobiernos, el colombiano y el alemn, acordaron orientar los recursos y esfuerzos de la cooperacin hacia el diseo e implementacin de un solo programa, que integrara las experiencias de los proyectos anteriores de manera sinrgica y se avocara a apoyar los esfuerzos del pueblo y el gobierno colombianos en la bsqueda de la paz y la disminucin de los conflictos. Se trat, entonces, de fortalecer la presencia y aceptacin del Estado, con una mejor prestacin de servicios y con la aplicacin de procesos transparentes y participativos. El gobierno colombiano demanda de nosotros, en la nueva etapa del acompaamiento, una contribucin ms decidida para tender puentes y tejer alianzas entre la sociedad y el Estado, que apunten a la resolucin pacfica de los conflictos, as como a promover las reformas estructurales que requiere el pas y que apunten a la paz. El desarrollo territorial y los avances hasta ahora logrados con la descentralizacin, al igual que los impactos alcanzados con otros programas de cooperacin colombo-alemana, sern la base para el nuevo programa que inicia a partir de 2007. Valoramos profundamente lo logrado hasta ahora en trminos de democracia, participacin e inclusin. Por eso la descentralizacin debe mantenerse como un elemento de la vida institucional, sin el que ser imposible edificar la paz, pues si no existen niveles territoriales eficientes y participativos, prximos al ciudadano, el Estado no podr fortalecer su presencia en los territorios. Es necesario avanzar definitivamente en las reformas del ordenamiento territorial, de tal manera que exista una adecuada articulacin del Estado y unas mejores relaciones intergubernamentales. La construccin territorial del Estado, articulada en torno a los principios de descentralizacin y autonoma, debe complementarse con una visin nueva en la que prime la corresponsabilidad y que reconstruya el espacio de decisin pblica de abajo hacia arriba, sin poner en peligro la eficacia de la gestin. Las instancias subnacionales de gobierno deben fortalecer sus mecanismos de participacin y rendicin de cuentas; ser capaces de
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abordar en forma ms contundente los problemas de fortalecimiento institucional, de desarrollo econmico local, de las polticas sociales y de la redistribucin de la riqueza, y emprender de manera sistemtica el cumplimiento de las metas del milenio contra la pobreza y la exclusin. Hoy, el territorio debe ser repensado y redefinido y, con ello, tambin la estrategia de sus actores. Es necesaria la reinvencin del territorio para convertirlo en un espacio de competitividad e innovacin. Es parte de la respuesta de las sociedades locales a los retos de la globalizacin. Este evento pareciera ser el fin de una etapa: los 20 aos de la descentralizacin. Para nosotros como europeos es slo el comienzo de un largo camino. En nuestro caso, Alemania ha tardado ms de 200 aos para consolidar el Estado que hoy tenemos y no podemos decir que el proceso ha terminado. En junio pasado fueron aprobadas un conjunto de reformas constitucionales, orientadas a dar mayor poder de decisin a las entidades territoriales, y seguramente vendrn ms cambios. Por eso, vale la pena sealar que 20 aos son pocos para un proceso radicalmente transformador como la descentralizacin. Es importante hacer un alto en el camino y emprender las reformas necesarias, con la tranquilidad institucional requerida para que se produzca el afianzamiento y empoderamiento social que se demanda. Las reformas orientadas a la descentralizacin deben convertirse en un patrimonio social e institucional del que se puedan sentir orgullosos los colombianos, para alcanzar as una madurez en la aplicacin y en el ejercicio ntegro de sus competencias, un fortalecimiento de los mecanismos de participacin y una autonoma presupuestal visible por parte de los gobiernos locales. Me honra profundamente ser hoy partcipe de la celebracin de los 20 aos de la descentralizacin en Colombia.

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Veinte aos de lecciones aprendidas


Sean Jones Agencia Internacional de Estados Unidos para el Desarrollo (USAID)
Todos creemos en los beneficios de una mayor autonoma de los gobiernos locales para la satisfaccin de las necesidades de las comunidades. Los gobiernos cercanos a las localidades siempre tendrn ventajas para lograr una mejor prestacin de servicios pblicos locales, para el recaudo y el buen uso de los recursos pblicos. La descentralizacin sirve simultneamente para que las comunidades desarrollen mayores compromisos frente a la gestin pblica y hagan mayores esfuerzos en liderar su propio desarrollo. Igualmente, el proceso descentralizador promueve la participacin ciudadana y recupera la legitimidad y gobernabilidad del Estado, especialmente en zonas donde imperan la marginalidad, los cultivos ilcitos y los grupos armados al margen de la ley. Durante los ltimos cinco aos, la USAID ha venido apoyando los esfuerzos del gobierno colombiano para fortalecer los gobiernos locales. As es como 267 municipios, en 9 departamentos, recibieron nuestra asistencia en gestin municipal. Se ejecutaron 270 proyectos de infraestructura social que beneficiaron directamente a cerca de un milln de personas.

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En los prximos aos, con nuestro programa de reas de Desarrollo Alternativo Municipal (ADAM), esperamos impulsar un modelo de desarrollo alternativo sostenible y participativo, que promueva la gobernabilidad local y las oportunidades econmicas de las poblaciones marginadas del desarrollo y afectadas por los cultivos ilcitos y el conflicto armado. Veinte aos despus de la puesta en marcha de la descentralizacin en Colombia, son muchas las lecciones aprendidas, temas que tocarn los prximos ponentes, quienes han tenido un papel protagnico en el proceso. Son ellos entonces los ms indicados para analizar el presente y el futuro de la descentralizacin en Colombia. Estamos muy satisfechos de haber contribuido a hacer realidad esta alianza que agrupa varias instituciones y les deseamos suerte en su esfuerzo por analizar y promover el tema de la descentralizacin.

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Descentralizacin en Colombia: timidez frente a los retos


Roberto Hinestrosa Decano de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales, Universidad Externado de Colombia
La descentralizacin en Colombia ha sido una revolucin contundente, pero extraamente silenciosa. Nuestra sociedad se caracteriza por su timidez a la hora de asumir cambios diametrales y nuestras instituciones an se resisten a aceptar la pertinencia y vitalidad del poder territorial. Devolver a las comunidades el legtimo derecho a decidir su porvenir ha sido una de las estrategias ms ambiciosas del pas. La descentralizacin es el sistema que permite a los entes territoriales ser autnomos en la formulacin de sus polticas de desarrollo social, para que acten de manera responsable en el diseo de planes, en la gestin para el desarrollo y en la adecuada inversin de los recursos. La descentralizacin poltica llam a reconfigurar el Estado y la manera de entender su entorno, para mejorar las condiciones de vida de la sociedad. A pesar de la eleccin por voto popular de alcaldes y gobernadores, a los mandatarios territoriales no se les ha permitido tener capacidad para decidir sobre los temas ms urgentes y sensibles de los ciudadanos. El nivel central insiste en llevar de cabestro a las entidades territoriales, a actuar de manera uniforme, bajo el pretexto de la inca-

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pacidad de las regiones para discernir entre lo conveniente y lo innecesario en materia de gasto pblico. Existen ms de 460 normas en materia de descentralizacin que sitan a las autoridades locales en la encrucijada, entre cumplir reglamentos o cumplir con sus obligaciones programticas. En Colombia las razones que llevaron a la descentralizacin poltica siguen vigentes pero, por qu no se han logrado los efectos tan pretenciosos que esperbamos? La descentralizacin no puede ser un simple ejercicio de delegacin de funciones, ya que implica un ejercicio de ajuste gubernamental, segn lo que las regiones y provincias estn en capacidad de producir. En un sistema descentralizado de gobierno, se debe garantizar la calidad de la presencia del Estado en cualquier latitud del pas. El modelo debe considerar la capacidad de cada regin, las condiciones de su territorio y su desarrollo gradual. Durante la vigencia de la Constitucin de 1886, la Cmara de Representantes expresaba las voces territoriales ante la nacin, pero hoy en da, a pesar de la eleccin popular, es preciso definir el rol y la importancia de gobernadores y alcaldes. Deberan tener un papel directo y una representatividad permanente en la toma de decisiones que afecten sus provincias, ya que son los voceros elegidos popularmente para administrar sus territorios. En Alemania, por ejemplo, los gobernadores elegidos popularmente tienen al menos el 50% de la representacin. Por otro lado, la Ley Orgnica de ordenamiento territorial, que define competencias y capacidades de los entes territoriales, se ha hundido tantas veces como se ha presentado a discusin en el Congreso de la Repblica. Ese atraso en la aprobacin de dicha ley ha impedido el desarrollo integral de regiones y provincias, luego de 20 aos de eleccin popular de alcaldes y 15 aos de la de gobernadores. La adopcin de la Ley permitira la existencia de proyectos integrados, sostenibles y de beneficio comn, con mayor generacin de ingresos para los territorios, que fomentaran su asociatividad y el inters comn de la poblacin. Podra proponerse que la norma de ordenamiento territorial sea votada por la poblacin a manera de referendo o de consulta popular. Temas como la racionalizacin de servicios pblicos domiciliarios, que incluyen electrificacin, acueducto, alcantarillado, aseo, comunicaciones, educacin, transporte pblico escolar (rural y municipal), salud y muchos ms, son reas en las que los municipios podran ser verdade33

20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro

ramente eficientes, pero no es as porque el Plan de Ordenamiento Territorial y la legislacin existente no permiten la integracin territorial. Los planes de ordenamiento territorial fueron formulados hace 10 aos por cada ente territorial, pero sin tener en cuenta el municipio vecino, hecho que muestra la desarticulacin regional. Las gobernaciones apenas fueron oficinas de registro, sin que pudieran evaluar los planes y mucho menos incluirlos dentro de una poltica de integracin provincial. Los planes de desarrollo deben ser presentados ante el respectivo Concejo dentro de los tres meses siguientes a la posesin del alcalde, luego de haber cumplido con las normas de participacin ciudadana del municipio; por lo tanto, no hay posibilidad ni tiempo para que las administraciones vecinas interacten e integren proyectos de beneficio comn. Es un problema adems de delimitacin legal: no se han definido las funciones y competencias de los departamentos, menos como instancia de planificacin regional. Existe una dbil capacidad de control y gestin de los recursos pblicos por parte de las administraciones regionales y locales, y aunque los entes de control, Procuradura y Contralora, han hecho un gran esfuerzo con ms de 50 programas de control, entre el 2004 y el 2006, la capacitacin siempre ocupar un lugar preponderante. La gestin de los entes territoriales arroja cifras muy satisfactorias entre el 2002 y el 2005, con un supervit de ms de 370 mil millones de pesos. Gracias a los supervit de los municipios y departamentos se amortizan deudas por ms de 400 mil millones; adems, los gobernadores locales han dado continuidad a las polticas de ajuste y responsabilidad, y con ello han fortalecido el recaudo de rentas propias y el aumento de la inversin total en el territorio. Algunos hechos para resaltar en el 2005, frente al 2004 son: un incremento en el recaudo tributario de 625 mil millones de pesos, en la inversin por 4.630 millones de pesos y en el ahorro corriente de 903 millones de pesos. Estas cifras demuestran el fortalecimiento fiscal de los municipios y una gestin sana en la cabeza de sus gobernantes. Nuestro pas se ha debatido entre guerras inspiradas por el federalismo, la centralizacin y la descentralizacin. Tambin por una puja entre las constituciones abiertas y federales de 1853 y 1863, y la centralista de 1886; pero hoy da, los aires de apertura y los cambios de los ltimos cuatrienios nos permiten vislumbrar un modelo de organizacin globalizado, que ser ejemplo para muchos pases en Amrica Latina.
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La descentralizacin: una apuesta poltica de futuro para Colombia


Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo Territorial (RINDE)
Hace veinte aos, la descentralizacin fue considerada como un logro poltico que cre altos niveles de expectativa en diversos sectores de la poblacin. Hoy el proceso es motivo de preocupacin para un importante segmento de los colombianos, que piensan que la descentralizacin est enfrentando serios dilemas y sufriendo una involucin que afectara seriamente las posibilidades de desarrollo en muchos rincones del pas. La descentralizacin del Estado colombiano fue uno de los cambios polticos ms importantes en la segunda mitad del siglo pasado, comparable solamente con la reforma constitucional de 1936, la firma del pacto del Frente Nacional en 1957 o la expedicin de la nueva Carta Poltica en 1991. Fue una reforma necesaria. Aquellos quienes la impulsaron en ese entonces entendieron que el Frente Nacional haba dejado una herencia negativa en un doble sentido: por una parte, el Estado se mostraba cada vez ms incapaz de enfrentar con xito los grandes problemas del pas, entre ellos la pobreza y las crecientes desigualdades sociales y regionales. Por la otra, el pacto bipartidista haba evidenciado algunos rasgos indeseables del rgimen poltico, que minaban su legitimidad, entre ellos el centralismo en la toma de decisiones, el

20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro

autoritarismo en el manejo del disenso, el clientelismo como forma de atencin a las necesidades de la poblacin y la exclusin poltica de grupos diferentes a los partidos tradicionales. La descentralizacin surgi entonces como una estrategia de reforma del Estado destinada a paliar la crisis del rgimen poltico y a darle un nuevo aire que permitiera recuperar la confianza de los colombianos en sus instituciones. El espritu de la reforma fue dar mayor poder a los entes territoriales en la definicin de polticas pblicas, mejorar la prestacin de los servicios a su cargo y democratizar las decisiones pblicas a travs de la participacin ciudadana. En tal sentido, la descentralizacin del Estado fue un proceso de carcter eminentemente poltico que entreg una cuota de poder a los entes subnacionales, expresada en una mayor autonoma de las autoridades territoriales, en la devolucin de competencias y la entrega de recursos a los departamentos y los municipios para atender ms eficazmente las demandas de la poblacin y en la institucionalizacin de mecanismos de participacin ciudadana y control social de la gestin pblica. Hoy da, sin embargo, sin que el proceso haya perdido su esencia poltica, esa dimensin ha sido relegada a un segundo plano no slo en el discurso gubernamental, sino en la lectura que sobre ste hacen diferentes sectores polticos y sociales. En su lugar, se ha venido imponiendo en los ltimos aos una mirada exclusivamente fiscal sobre la descentralizacin, complementada en ocasiones por una insistencia en temas de eficiencia y moralidad de la gestin pblica. En efecto, desde finales de la dcada pasada, comenz a difundirse el argumento de que la descentralizacin era la principal causa del dficit fiscal nacional, en razn del crecimiento sustancial de las transferencias a los entes subnacionales. Esa idea fue ganando fuerza y se tradujo en 2001 en las reformas al rgimen de transferencias y a la ley 60 de 1993. Desde entonces, el gobierno nacional ha centrado su atencin en esos temas y prcticamente ha reducido la descentralizacin a una cuestin de carcter administrativo y financiero. Por su parte, los gobiernos territoriales han centrado el grueso de su discusin con el gobierno nacional en ese aspecto. Sin negar la importancia de tales cuestiones en el momento de hacer el balance de lo que ha ocurrido con la descentralizacin en estas dos dcadas, es preciso recuperar la consideracin de su dimensin
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Velsquez, Fabio. Descentralizar o recentralizar?, en Revista Foro, N 58, Bogot.

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poltica. La descentralizacin es una forma de distribucin del poder, lo que marca de entrada su carcter y su alcance. Por supuesto, las circunstancias que dieron lugar a la descentralizacin del Estado colombiano hace un par de dcadas no son las mismas que vive hoy el pas. Concretamente, el mapa de los actores que inciden en las decisiones que se toman en departamentos y municipios ha cambiado sustancialmente; nuevas fuerzas han ganado protagonismo en el escenario territorial, especialmente en aquellas zonas del pas donde las economas ilegales y/o los actores armados tienen un peso significativo, incluso dominante, y una influencia notoria en las decisiones pblicas. Pero, precisamente, ese cambio de coordenadas obliga a seguir pensando polticamente la descentralizacin y a rescatar dimensiones del proceso hoy por hoy olvidadas. En ese sentido, caben varias preguntas: qu ha ocurrido y qu est ocurriendo con la descentralizacin en Colombia desde el punto de vista poltico? La autonoma territorial ha mejorado las relaciones intergubernamentales? Cul es el actual mapa poltico de la descentralizacin? La participacin ciudadana ha contribuido a democratizar la gestin pblica y a lograr mejores condiciones de vida para la poblacin? Cules han sido los impactos del conflicto armado en el desempeo de los gobiernos municipales y departamentales? Qu aspectos merecen hoy un lugar central en el debate pblico y en el diseo de propuestas para fortalecer la descentralizacin en Colombia? La Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo Territorial (RINDE) quiere proponer en este documento algunas reflexiones que aporten elementos de juicio para dar respuesta a los anteriores interrogantes, con el exclusivo nimo de promover un debate pblico sobre aspectos que siguen siendo centrales en el desarrollo de la descentralizacin, y que no por haber sido relegados a un plano secundario en la discusin poltica reciente dejan de ser cruciales para pensar el presente y el futuro de ese proceso, clave por lo menos en el espritu de la Carta Constitucional para asegurar mayores niveles de bienestar para todos los colombianos y las colombianas. Para tal efecto, el documento se refiere en la primera parte a cuatro aspectos considerados de primer orden en el anlisis poltico de la descentralizacin: las relaciones intergubernamentales, el nuevo mapa poltico territorial, la participacin ciudadana en la gestin pblica y el impacto del conflicto armado. La reflexin se cierra con una referencia a la propuesta del gobierno consignada en su plan Visin Colombia
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20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro

2019 y con la enumeracin de algunas propuestas que, a juicio de los integrantes de RINDE pueden afianzar la descentralizacin del Estado y alejar las amenazas que se ciernen sobre ella.

Descentralizacin y dinmicas polticas


Autonoma territorial, relaciones intergubernamentales y ordenamiento territorial La descentralizacin implica la distribucin del poder entre el centro y la periferia, entre el Estado central y los entes subnacionales, lo que supone garantizar en la letra y en los hechos la autonoma de estos ltimos para el ejercicio de dicho poder. La reforma municipal de 1986 y la Constitucin de 1991 garantizaron la autonoma de las entidades territoriales. La Constitucin define a Colombia como un: Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general (Artculo 1). Luego, en su artculo 287, la Constitucin establece que las entidades territoriales gozan de autonoma para la gestin de sus intereses, en virtud de lo cual gozan del derecho a gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales. Se trata, por supuesto, de una autonoma relativa, derivada del carcter unitario del Estado colombiano y subordinada por tanto a lo dispuesto por la Constitucin y las leyes que lo rigen. De todos modos, otorga a las entidades territoriales un margen de libertad de accin para enfrentar las tareas del desarrollo y atender con propiedad las demandas y aspiraciones de la poblacin. As, pues, desde el punto de vista formal la autonoma est plenamente garantizada en los trminos definidos por la Carta Poltica. Puede decirse lo mismo de lo que ocurre en el da a da del funcionamiento del Estado colombiano? A ese respecto, creemos que existe
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una tensin creciente entre el inters de las autoridades municipales y departamentales por salvaguardar el margen de autonoma que les otorga la Constitucin, por un lado, y la estrategia del gobierno central encaminada a intervenir cada vez ms en campos de competencia de los entes territoriales, por el otro. La idea hace veinte aos era devolver a los municipios una serie de competencias y recursos que la Nacin haba concentrado a lo largo del siglo XX bajo el amparo de la Constitucin de 1886 y de sus reformas posteriores. La reforma municipal de 1986 produjo as un modelo polarizado de relaciones intergubernamentales, en el que el gobierno central y los municipios se ubicaron en los extremos de la relacin y los departamentos quedaron de alguna manera al margen de la distribucin de competencias y recursos, con muy poca visibilidad en el contexto de las decisiones gubernamentales y desempeando un papel secundario en la gestin de lo pblico. La Constitucin de 1991 introdujo un principio de equilibrio en las relaciones entre el gobierno central y las entidades territoriales, al rescatar al departamento de su condicin marginal al ordenar la eleccin popular de los gobernadores, entregarle competencias y recursos y asignarle funciones en materia de planeacin regional, coordinacin de la accin del gobierno nacional en su territorio, promocin del desarrollo y asistencia a los municipios. De esa forma, se estableci un modelo relativamente equilibrado de relacin entre los distintos niveles de la administracin pblica, bajo los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad. Esa situacin cambi con la aprobacin del Acto Legislativo 01 de 2001 y de la Ley 715 de 2001. Con estas medidas se afianz un modelo de equilibrio jerrquico en las relaciones intergubernamentales, que ya se vislumbraba en la Ley 60 de 1993. En dicho modelo, el gobierno central gan una importante cuota de poder de decisin en el diseo de polticas, concentr recursos que aos antes eran manejados por las entidades territoriales y gan atribuciones para ejercer un control desde arriba del desempeo administrativo y fiscal de las autoridades municipales y departamentales. Se fragu de esa manera un esquema piramidal en el que los entes subnacionales quedaron subordinados a las decisiones del gobierno central, y ser convirtieron en unos casos en ejecutores y en otros en beneficiarios de polticas y programas nacionales. Adems, la Ley 715 privilegi la dimensin sectorial de la descentralizacin, lo cual mengu su sentido territorial, pues lo importante dej de ser
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el desarrollo del territorio en su conjunto para pasar a ser simplemente el cumplimiento de metas sectoriales del gobierno nacional. El gobierno de lvaro Uribe, aprovechando el nuevo marco normativo, ha llevado al lmite ese modelo concentrando recursos y poder de decisin sobre asuntos que son responsabilidad de los municipios y departamentos, por medio de, entre otras cosas, los consejos comunitarios y la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional un ministerio de la Presidencia, que lleva a cabo una buena cantidad de programas de generacin de empleo e ingresos, inversin social y construccin de infraestructura, la mayora de los cuales operan en campos de competencia de las entidades territoriales. De esta forma, no slo se produce una duplicidad de esfuerzos, sin ningn grado de coordinacin entre los niveles de la administracin pblica, sino que el gobierno central comienza a intervenir en terrenos ajenos y produce un efecto de recentralizacin de competencias y recursos, que pone en riesgo la autonoma de las autoridades territoriales y (ms an) atenta contra la institucionalidad municipal y departamental diseada en 1991. A ello se suma la costumbre cada vez ms corriente del gobierno nacional de negociar inversiones directamente con los congresistas de cada regin por fuera de los planes de desarrollo, que genera una distorsin en las relaciones polticas. Esta tendencia se habra podido contrarrestar, as fuera parcialmente, mediante la expedicin de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT), la cual, entre otras cosas, deba definir por mandato constitucional las competencias de las entidades territoriales. Sin embargo, como lo sabe todo el pas, despus de quince aos de expedida la Constitucin, el pas no cuenta con esa ley orgnica debido a la falta de acuerdo del Congreso de la Repblica, por razones que no es el caso traer en este documento. Hay aqu un vaco que el Legislativo debe llenar pronto, y una frustracin que puede ser mucho mayor en el futuro si no llegamos pronto a un consenso sobre el nuevo ordenamiento territorial para el pas. La aprobacin de la LOOT es la oportunidad para definir un nuevo orden territorial que supere las deficiencias del actual, en particular la crisis de los departamentos. El nuevo diseo debe propiciar el fortalecimiento del nivel intermedio, a la luz de los principios contenidos en la Constitucin Nacional, y disear un esquema de equilibrio en las relaciones intergubernamentales que permita un desempeo ms

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eficiente del Estado en su conjunto y as promover el crecimiento econmico y el bienestar de la poblacin en todas sus regiones. Nuevo mapa poltico territorial En el plano de la democracia representativa, la eleccin popular de alcaldes constituy un primer mecanismo para la apertura de un rgimen poltico cerrado y excluyente. La violencia de diverso signo que viva el pas en los aos ochenta y la multiplicacin de la protesta ciudadana desde las regiones chocaban con un sistema controlado frreamente por el bipartidismo y difcil de reformar, no slo por la fragmentacin de los partidos, que impeda el logro de las mayoras requeridas en el congreso para la reforma, sino adems por la declaracin de inconstitucionalidad de que fueron objeto otras iniciativas promovidas por diversas administraciones para desbloquear el rgimen. En este sentido, el mrito de la descentralizacin fue atacar desde la base el bloqueo de un rgimen poltico incapaz de reformarse por la cpula. La eleccin popular de alcaldes propiciaba la participacin local de actores excluidos en el escenario poltico, de manera que desde estos niveles se diera respuesta a problemas de eficiencia en la prestacin de los servicios del Estado. Cabe preguntarse entonces qu efectos ha tenido esta apertura poltica en el pas? Aparicin de nuevas fuerzas Sin duda, uno de los ms relevantes fue la configuracin de un nuevo mapa poltico que permiti la entrada en el escenario poltico de terceras fuerzas que comenzaron a disputar el poder a los partidos tradicionales. Si bien el Partido Liberal ha sido la fuerza mayoritaria en todas las elecciones regionales, su participacin ha venido disminuyendo (de tener 552 alcaldes en 1990 pas a 228 alcaldes y a slo 12 de los 30 gobernadores elegidos en el 2003). Por su parte, el Partido Conservador, tradicionalmente la segunda fuerza en votacin del pas, ha sido superada en ocasiones por los llamados otros partidos y movimientos polticos, como sucedi en las elecciones municipales de 1992 y en 2003, y desplazada de ciudades y departamentos que anteriormente constituyeron su feudo electoral, como el caso de Antioquia en el ao 2000. Un caso relevante en ese sentido es el de Bogot, donde los partidos tradicionales despus de haber elegido al conservador Andrs Pastrana
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como alcalde de la capital en 1988 y a los liberales Juan Martn Caicedo Ferrer y Jaime Castro en 1990 y 1992, respectivamente, han desaparecido como tales de la competencia por la Alcalda. En 1994, por primera vez, el bipartidismo fue derrotado en una eleccin distrital cuando Antanas Mockus lider la llamada revolucin antipolticos. En 1997, Enrique Pealosa gan la eleccin inscrito como independiente. Lo sucedieron candidatos desvinculados de los partidos tradicionales: Mockus, quien repiti en el perodo 2001-2003, y Luis Eduardo Garzn, elegido a nombre del Polo Democrtico Independiente y con apoyo del liberalismo. Incluso, dirigentes reconocidos del liberalismo, como Enrique Pealosa y Mara Emma Meja, han buscado un perfil que los distancie del partido como estrategia para lograr el triunfo en las elecciones. En las elecciones del 2003, un mayor nmero de alcaldas y gobernaciones quedaron en manos de organizaciones diferentes a los partidos polticos tradicionales. En el caso de los alcaldes elegidos, 493 se presentaron a nombre de otros partidos, mientras que 228 lo hicieron a nombre del Partido Liberal, y 158, del Conservador. En las gobernaciones fueron elegidos doce aspirantes del Partido Liberal, cuatro del Conservador y catorce a nombre de otros movimientos polticos, algunos vinculados estrechamente a las viejas maquinarias polticas. As, tanto coaliciones como terceras fuerzas, representadas en movimientos cvicos y regionales, movimientos tnicos, partidos religiosos y partidos o movimientos de izquierda son hoy una realidad innegable en las regiones. Como seala Daro Restrepo: ... desde la primera eleccin de alcaldes en 1988, partidos y movimientos polticos no adscritos al partido liberal y conservador han ganado la representacin de la administracin municipal en porcentajes que oscilan entre ms del 11% y menos del 37%. Esta apertura poltica comenz en pequeos municipios y pas, rpidamente a las principales alcaldas y gobernaciones del pas.
 Gutirrez S., Francisco. Historia de Democratizacin Anmala: el Partido Liberal en el sistema poltico colombiano desde el Frente Nacional hasta hoy. En Gutirrez, Francisco et al. Degradacin o cambio: evolucin del sistema poltico en Colombia. Bogot: IEPRI Norma. 1995. p. 73.  Restrepo, Daro. De la descentralizacin a la regionalizacin: nuevo escenario de la guerra y oportunidad para la paz. En Revista Eure. Vol. XXIX, No. 89. Santiago de Chile. 2004. p. 82. En las cuatro elecciones comprendidas entre 1988 y 1997, el apoyo electoral a la candidatura de terceras fuerzas en elecciones de asambleas departamentales represent un 46,63% en promedio sobre el potencial de votantes (Vase Guzmn, Carlos E. Poltica, descentralizacin y subsistemas regionales de partidos en Colombia, 1988-2000. Ibagu: Universidad de Ibagu. 2005. p. 274.
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Aunque algunas de estas terceras fuerzas no han tenido la continuidad ni la relevancia que se esperaba para hacer contrapeso al bipartidismo, y aunque otras hayan reproducido vicios y formas de hacer poltica similares a los de los partidos tradicionales, existen diversas experiencias que vale la pena destacar. Es el caso de los movimientos indgenas que han logrado mantenerse en las diversas arenas de la competencia electoral desde inicios de los aos noventa, alcanzando incluso proyeccin nacional. La eleccin del guambiano Floro Alberto Tunubal para la Gobernacin del Cauca (2001-2003) o la presencia mayoritaria de los indgenas en municipios como Jambal o Toribo desde inicios de esa dcada habran sido impensables sin las reformas descentralistas. Lo mismo puede afirmarse de las administraciones de independientes, outsiders y representantes de sectores religiosos. Es de destacar tambin el caso de Pasto y Nario, donde dirigentes provenientes de movimientos cvicos alternativos han logrado mantener su hegemona en la Alcalda y en la Gobernacin del departamento en los ltimos diez aos. Dinmicas polticas territoriales independientes del nivel nacional Adems de un mapa poltico territorial indito en el pas, que contempla sectores tradicionalmente excluidos, hay indicios de que la descentralizacin rompi la unidad vertical de un sistema de partidos que reproduca en el nivel local lo que ocurra en el nacional. Las elecciones municipales y departamentales permitieron el desarrollo de sistemas de partidos que responden a dinmicas propias de los territorios y que funcionan independientemente de lo que sucede en el nivel nacional. Aunque los estudios sobre este tema son an limitados, pueden mencionarse dos casos para ilustrar el fenmeno. En primer lugar, el caso de Bogot: los resultados recientes muestran que la Alcalda no es ya el trampoln para aspiraciones nacionales, en cuanto polticos ligados al Concejo Distrital y a las juntas administradoras locales (JAL) encuentran su propio nicho y construyen redes de apoyo que funcionan independiente de lo que ocurre con los partidos en el nivel nacional. Este cambio no slo se observa entre lo nacional y lo distrital, tambin entre las instancias de representacin de la ciudad, pues no siempre coinciden las preferencias polticas de los electores en cuanto
 Laurent, Virginia. Presencia indgena en el paisaje poltico electoral colombiano: balances y perspectivas, En Pizarro, Eduardo y Rodrguez, Clara (Eds.). Los retos de la democracia: viejas y nuevas formas de la poltica en Colombia y Amrica Latina. Bogot: Fundacin Foro Nacional por Colombia IEPRI. 2005. pp.138 159.
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a las organizaciones polticas del alcalde elegido y de las corporaciones distrital y locales. Esa independencia lleva a plantear a algunos autores que la ciudad tiene varios sistemas de partidos. El otro caso se refiere a la eleccin en 2003 de lderes de izquierda o alternativos en el gobierno de las ms importantes ciudades y departamentos (Luis Eduardo Garzn en Bogot, Sergio Fajardo en Medelln, Guillermo Hoenigsberg en Barranquilla, Honorio Galvis en Bucaramanga, Ral Delgado en Pasto, dgar Cote en Barrancabermeja, Eduardo Ziga en Nario y Angelino Garzn en el Valle), muchos de ellos en claro contraste con el gobierno nacional, que cuenta con un amplio apoyo popular y representa una corriente poltica e ideolgica opuesta. Participacin electoral y legitimidad del sistema poltico Un tercer efecto positivo de las reformas descentralistas en materia poltico-electoral ha sido el volumen de participacin en las elecciones municipales y departamentales, en general mayor que el que se da en escenarios nacionales. Al respecto, es demostrativo que cerca de un 50% de colombianos se acercaron a las urnas para elegir sus autoridades locales el 26 de octubre de 2003, mientras que el da anterior, en la consulta sobre el referendo promovido por el presidente Uribe particip menos de un 25% de los votantes. Aunque puede parecer un caso particular, representa cierta tendencia: desde sus inicios la eleccin popular de alcaldes atrajo la atencin de un nmero importante de votantes (67% en la primera eleccin) y, aunque los niveles han disminuido, esta reduccin no es la misma para todos los municipios colombianos, a la vez que en conjunto la participacin sigue siendo en promedio mayor que la observada para las elecciones nacionales. Teniendo en cuenta los tradicionales ndices de abstencin existentes en el pas, es posible afirmar que las elecciones territoriales y el inters que despiertan contribuyen a legitimar el rgimen poltico, lo que da paso a una corriente de opinin independiente que se expresa, especialmente en las grandes ciudades. Por lo dems, el pas ha ganado estabilidad institucional con la eleccin de alcaldes y gobernadores. Antes, quienes desempeaban
 Garca Snchez, Miguel. La poltica bogotana, un espacio en recomposicin. En Gutirrez, Francisco, et al. Degradacin o cambio: evolucin del sistema poltico en Colombia. Bogot: IEPRI Norma. 2002. p. 212.
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estos cargos se deban al jefe poltico que les daba su respaldo y permanecan en su cargo por corto tiempo (seis meses en promedio los alcaldes), lo que les impeda adelantar una gestin coherente y consonante con las directrices de los planes de desarrollo. Hoy da, el mandato popular de las autoridades territoriales por perodos de cuatro aos las obliga a trabajar ordenadamente, a hacer un uso racional de los recursos y a rendir cuentas ante sus electores en funcin de metas de desarrollo. La fragmentacin partidista y la reforma poltica del 2003 Pese a los avances mencionados, el proceso poltico en el nivel territorial no ha estado exento de los problemas de fragmentacin partidista y personalismo que sufri el sistema poltico en su conjunto, que se reflejaron en la proliferacin de candidatos, listas y avales, con consecuencias negativas en trminos de representatividad y gobernabilidad. En este sentido, grficamente un estudioso denomin las elecciones en pequeos y medianos municipios como la guerra del centavo electoral, para indicar que las propias reglas de juego fomentaban la operacin avispa y la fragmentacin en la bsqueda de los partidos por maximizar su potencial de votacin y obtener el mayor nmero de curules a travs del residuo. La reforma poltica expedida en 2003 busc precisamente atacar la dispersin partidista y fomentar la agrupacin poltica, privilegiando mecanismos de carcter electoral (lista nica, voto preferente, umbrales y cifra repartidora), aplicados por primera vez en la eleccin de octubre de ese ao. Otros aspectos importantes de la norma, que tienen relevancia en el nivel territorial, como el funcionamiento en bancadas, empezaron a regir recientemente. Existen pocos estudios que analicen los resultados de esta reforma a nivel global. El tema requiere mayor atencin en la agenda futura, sobre todo teniendo en cuenta que las reformas sern el marco legal bajo el cual se regirn las prximas elecciones de autoridades territoriales. Se pueden sugerir algunas tendencias que afectarn lo poltico en el plano local y regional:

 Por ejemplo, en las elecciones del 2000, se presentaron 30.089 listas para concejos, 1.457 para asambleas departamentales y 8.361 para las JAL. Se postularon 3.379 candidatos para las alcaldas y 136 para las gobernaciones.  Caldern. Jos Miguel. Elecciones locales en medianos y pequeos municipios: la guerra del centavo electoral. En Revista Javeriana. No. 671 Tomo 136. Bogot. 2001. pp. 35-43.
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Disminucin en el nmero de listas y partidos. Aunque es una tendencia positiva frente a la fragmentacin y personalismo existente, en algunos casos el que la reforma ligue el mantenimiento de la personera jurdica a un porcentaje de votos obtenido en elecciones del nivel nacional afectar a los partidos con presencia en el nivel regional o local que no logran proyectarse a escala nacional. Queda el interrogante si es o no beneficioso para la democracia fomentar dinmicas polticas que surjan desde los territorios. Mayor inclinacin de los partidos y movimientos polticos por la lista con voto preferente, lo cual permite manejar clientelas electorales. Los resultados de diversas votaciones muestran que este tipo de listas son ms efectivas para obtener un mayor nmero de curules. La existencia de dos tipos de listas es inconveniente, confunde al elector y no plantea reglas claras, por lo cual debera pensarse en una reforma al respecto. Procesos de unidad ms motivados por factores electorales que por dinmicas de modernizacin y democratizacin de las organizaciones polticas, lo cual se explica en los incentivos y castigos electorales que se derivan de la reforma. Como ha sucedido en el caso de Bogot y como se empieza a ver en el Congreso, es probable que aquellas listas que fueron elaboradas por intereses puramente electorales, tengan ms dificultades para funcionar como bancadas que aquellas en que tambin influyeron acuerdos ideolgicos, organizativos y programticos. Aumento de la representacin al concentrarse el voto en algunas alternativas polticas y disminucin del voto que se perda apoyando iniciativas sin ninguna posibilidad de salir elegidas (voto eficiente).

Gestin pblica y participacin ciudadana La reforma municipal de 1986, la Constitucin de 1991 y sus desarrollos legislativos crearon una buena cantidad de espacios y mecanismos institucionales de participacin ciudadana en la gestin pblica. La idea de los legisladores y los constituyentes era fortalecer la institucionalidad democrtica desde un enfoque de democracia participativa.

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En esa materia ha habido logros importantes, as como fallas que es preciso corregir. Entre los primeros cabe mencionar la adopcin del lenguaje de la participacin por parte de la dirigencia poltica, los lderes sociales y la ciudadana en general, y la multiplicacin de las prcticas participativas, de las cuales un buen nmero han dado resultados positivos desde el punto de vista de la concertacin de decisiones entre las autoridades pblicas y la ciudadana. En algunos casos, la gente ha hecho uso de los espacios creados por la ley, como es el caso de la planeacin participativa o de la formulacin de polticas pblicas. En otros, ha creado sus propios canales y procedimientos (mesas de concertacin, asambleas, eventos de rendicin de cuentas, mesas de trabajo). Un buen nmero de esas prcticas han sido exitosas en el logro de los objetivos y de la movilizacin ciudadana en torno a los asuntos pblicos. Es el caso de los presupuestos participativos y de algunas experiencias de planeacin en varias ciudades del pas o la construccin de los planes de vida en poblaciones indgenas y de iniciativas mixtas (ciudadana-gobierno) para la construccin de paz. Esas experiencias han logrado una sintona entre el gobierno y la ciudadana, que se ha traducido en acuerdos de accin pblica. De igual manera, han estimulado la organizacin social y la insercin de un nmero creciente de personas en el escenario pblico. Ello ha permitido un acercamiento entre gobernantes y gobernados, que ha modificado las formas tradicionales de relacin y generado confianzas mutuas que abren la posibilidad de conjugar esfuerzos en el futuro. Sin embargo, no todo ha sido color de rosa en ese campo. Han ido apareciendo dificultades que deben ser materia de atencin por parte del gobierno y de la ciudadana, en la mira de introducir los correctivos necesarios para mejorar el desempeo de los actores y los resultados del proceso. Entre ellas es preciso sealar, en primer lugar, las deficiencias normativas que frenan el alcance de la participacin. La dispersin de las normas que regulan su ejercicio; la excesiva reglamentacin de los espacios, los actores y los procedimientos, y la creencia que con slo expedir normas ya estn garantizadas las prcticas participativas (fetichismo de la norma) constituyen fallas que han tenido un impacto negativo en la democratizacin de la gestin pblica y le han restado legitimidad a la participacin entre algunos sectores de la poblacin. Un buen ejemplo de las debilidades en el campo normativo es la Ley
 Vase Velsquez, Fabio y Gonzlez, Esperanza. Qu ha pasado con la participacin ciudadana en Colombia?, Bogot: Fundacin Corona, 2003.
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134 de 1994, sobre mecanismos e instituciones de participacin, cuya aplicacin ha sido hasta hoy casi imposible, especialmente en temas como la revocatoria del mandato de alcaldes y gobernadores y la presentacin de iniciativas legislativas. A lo anterior se suma la ausencia de polticas y estrategias de estmulo y fortalecimiento de la participacin ciudadana por parte del gobierno nacional. Desde la expedicin del documento del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (Conpes) sobre participacin en 1997, no se conoce ninguna estrategia nacional en esa direccin, a excepcin del trabajo en los ltimos aos por la Contralora General de la Repblica para estimular el control social de la gestin pblica. La responsabilidad del diseo de polticas participativas ha quedado en manos de las autoridades territoriales, que han promovido la vinculacin de la poblacin a la gestin pblica empleando sentidos y estrategias muy distintas, sin que esa sea una constante observable en todo el territorio nacional. Los recursos destinados a la participacin son mnimos, lo que implica la intervencin de actores externos (cooperacin internacional, ONG, universidades e iglesias) para sostener a las prcticas de participacin que diversos sectores de la poblacin estn interesados en realizar. Tambin se han observado en estos veinte aos algunas fracturas en el desarrollo de las prcticas participativas: en primer lugar, la desarticulacin entre los actores de la participacin, producto, por un lado, de la dispersin de espacios participativos y, por el otro, de la desconfianza que atraviesan las relaciones entre actores en el escenario pblico. El aumento del nmero de organizaciones sociales en el pas no se ve reflejado en una densificacin del tejido social, pues siguen operando bajo lgicas corporativas que les impiden articular esfuerzos para el logro de metas colectivas. Por supuesto, hay excepciones, cada vez mayores, pero siguen confirmando la regla de la fragmentacin de la accin en el mundo de la participacin. En segundo lugar, los desentendimientos entre los actores de la participacin son ms notorios cuando se trata de la relacin entre lderes sociales y dirigentes polticos. Entre ellos existe una disputa por el control de las decisiones en los escenarios de participacin, en lugar de una colaboracin para sacar adelante iniciativas que pueden ser de provecho para todos. Los dirigentes polticos alegan en su favor el haber sido elegidos por voto popular y critican en los lderes sociales, especialmente en los que hacen parte de las instancias de participacin,
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su baja representatividad. Por su parte, los dirigentes sociales acusan a los polticos de representarse a s mismos en la toma de decisiones y de utilizar el aparato institucional para favorecer y resguardar sus propios intereses y reproducir el clientelismo. En tercer lugar, las conductas aisladas de personas, grupos y organizaciones, en un pas en el que cada quien se rebusca a su manera la forma de sobrevivir, han vuelto cada vez ms difcil juntar intereses particulares y bien comn. Cada grupo busca lo suyo y se desinteresa de los asuntos de los dems. Que cada quien intente resolver sus problemas es legtimo. En una democracia el bien comn prima como criterio para las decisiones pblicas, y no es precisamente eso lo que se observa en el pas. Por el contrario, la lucha de intereses se acrecienta y convierte a algunos espacios de participacin en una arena muy movediza en la que quien posea mayores recursos de experiencia, informacin, econmicos o de poder resulta beneficiado. Finalmente, existe una fisura cada vez ms visible entre los lderes sociales y sus bases, quienes parecen delegar su poder de decisin y desinteresarse paulatinamente del ejercicio de las responsabilidades pblicas. Los lderes, por su parte, fcilmente se desprenden de su base social y padecen un proceso de burocratizacin que los aleja an ms de la gente que representan y los acerca ms a la institucionalidad estatal, donde la cooptacin es el pan de cada da. Como resultado de esa tendencia, ha venido operando en estos aos un proceso de estratificacin del mundo de la participacin: dirigencia poltica, por un lado, liderazgo social, por el otro, ms una ciudadana que se vuelve espectadora de unas tensiones no procesadas y no resueltas. Uno de los temas pendientes de la participacin es el quiebre del clientelismo como forma dominante de relacin entre el Estado, los agentes polticos y la sociedad, especialmente en sus segmentos ms pobres. Si la participacin fue propuesta como una herramienta de lucha contra el clientelismo, hay que aceptar que esa meta no ha sido lograda del todo. Las experiencias exitosas de democratizacin de la gestin pblica han aumentado en nmero, pero an persiste en muchos rincones del pas la herencia de las formas tradicionales de intercambio de favores por lealtades poltico-electorales. All hay todava una tarea no totalmente cumplida que implicar en el futuro un trabajo arduo de transformacin cultural que logre romper las ataduras propias de las redes de clientela y fomente estilos diferentes del ejercicio de la poltica, tanto de parte de los gobernantes como de los gobernados.
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Pese a las anteriores limitaciones, el panorama de la participacin ciudadana deja entrever un saldo positivo, en cuanto a los avances logrados en estas dos dcadas. Las experiencias exitosas se han multiplicado y han ido construyendo un acumulado que, sin duda alguna, traer beneficios para el conjunto de la poblacin. Hacen falta algunos cambios normativos, algunos arreglos institucionales y, sobre todo, un cambio cultural, de mentalidad, que genere nuevas cosmovisiones democrticas y defina, bajo criterios de corresponsabilidad, el rol de la ciudadana en la gestin pblica y de los gobiernos nacional y subnacionales en la promocin de la participacin como una prctica deseable en la mira de fortalecer las instituciones democrticas del pas. La participacin ser, sin duda, un instrumento clave para transformar la gestin pblica, y resolver problemas como el uso ineficiente de los recursos, la corrupcin, la falta de informacin adecuada, la ausencia de transparencia y tantos otros que la aquejan en el presente. El conflicto armado y la descentralizacin Los alcances del proceso de descentralizacin se han visto limitados por el fenmeno de la violencia que afecta a las autoridades territoriales de diversas maneras. Las cifras son escalofriantes: la guerrilla asesin a 29 alcaldes, 65 concejales y 12 diputados entre 1987 y 1995, y secuestr a 112 alcaldes, 58 concejales y 18 diputados entre 1988 y 1995, segn datos citados por Alfredo Rangel. De acuerdo con la Federacin Colombiana de Municipios, 159 alcaldes han sido asesinados en ejercicio de su cargo entre 1986 y 2005, mientras que 21 fueron asesinados despus de terminar. De los 12 diputados de la Asamblea del Valle secuestrados por la guerrilla de las FARC, 11 murieron en poder de esta agrupacin guerrillera. La descentralizacin y la eleccin de los mandatarios locales fueron avaladas por las guerrillas durante las negociaciones de paz (1984-1985) en el gobierno de Belisario Betancur. A partir de all, los diversos grupos desmovilizados intentaron, en unos casos con xito, en otros no, copar espacios de poder local a travs de la participacin electoral.10 Como
 Cifras de la Consejera Presidencial citadas por Rangel, Alfredo. El poder local: objetivo actual de la guerrilla. En Descentralizacin y orden pblico. Bogot: FESCOL - Corporacin Milenio. Bogot. 1997. pp. 11-17. 10 Segn estadsticas del Programa para la Reinsercin, hasta el 2002 ms de 400 guerrilleros reinsertados haban sido elegidos en concejos municipales. Citado por Restrepo, Daro I. Luchas por el control territorial en Colombia. En Economa, sociedad y territorio. Vol. III, No. 12. 2002. pp. 517-537.
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experiencias positivas de trnsito haca la vida civil se pueden mencionar casos como los del M-19 o los desmovilizados del EPL, contrarios al desafortunado caso de la Unin Patritica, grupo poltico que alcanz a tener una importante presencia electoral a nivel territorial, pero cuyos militantes fueron en su gran mayora asesinados.11 Son varias las hiptesis que intentan explicar este fenmeno: para unos, los recursos y el poder que la descentralizacin proporcion a los municipios empezaron a interesar a la guerrilla, as como a los grupos de autodefensas, quienes aumentaron su incidencia en los territorios, lo que contribuy al escalamiento del conflicto.12 Otros piensan que por medio del paramilitarismo la derecha busc contener los elementos democratizadores de la descentralizacin poltica, con lo que este grupo se configur en una fuerza militar dirigida a contrarrestar las reformas derivadas de los procesos de negociacin poltica con la insurgencia y a imponer cambios en sentido contrario.13 Un estudio reciente seala cmo en el caso de grupos paramilitares han existido relaciones intrasistmicas que les han permitido hacer alianzas con sectores poderosos de los partidos polticos tradicionales. Sin embargo, estas relaciones no estuvieron exentas de tensiones debido a la desconfianza paramilitar frente a los polticos tradicionales porque entre ellos hay figuras blandas frente a la subversin y por su posibilidad de hacer alianzas con sectores de izquierda. En todo caso, resulta claro que los grupos armados alteran los procesos electorales e influyen de diversa forma en la gestin municipal y departamental. La presin que ejercen sobre las elecciones locales ha obligado a candidatos a renunciar o han impedido la inscripcin de listas de candidatos. Segn Rodrigo Losada, en las elecciones de octubre de 1997, la guerrilla amenaz el proceso democrtico en cerca de
11 La UP alcanz 8,2% de las alcaldas, 13 concejales municipales y 24 escaos en las Asambleas departamentales. Restrepo, De la descentralizacin a la regionalizacin: nuevo escenario de la guerra y oportunidad para la paz, op. cit., p. 89. 12 Esta es la tesis planteada por Snchez, Fabio y Chacn, Mario. Conflicto, Estado y descentralizacin: del progreso social a la disputa armada por el control local, 1974-2002. En Nuestra guerra sin nombre: transformaciones del conflicto colombiano. Bogot: IEPRI - Norma. 2006. Bogot. pp. 347403. De igual forma, Restrepo seala que el proceso de descentralizacin al transferir recursos y funciones y legitimar el poder electoral de los mandatarios convierte la conquista del poder local en un asunto importante y estratgico para el movimiento guerrillero. Mediante la conquista de los poderes locales, usufructa las funciones y los recursos descentralizados y se legitima a travs del manejo, presin y apropiacin de tales recursos y funciones. (Luchas por el control territorial en Colombia, op. cit., p. 351.) 13 Sanguino, Antonio y Bonilla, Laura. Entre la reeleccin y el paramilitarismo. En Revista Foro. No. 58. Bogot. 2006.
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320 municipios mediante amenazas intimidatorias. Como resultado, en cerca de 30 municipios no se pudo realizar la jornada electoral y en 60 o ms la afluencia de electores a las urnas se contrajo sustancialmente. Tambin renunciaron 359 candidatos a alcaldas y 1.570 listas a concejos, hechos que tuvieron lugar en 153 municipios. Para las elecciones del 2000 la guerrilla no amenaz con impedir el proceso electoral pero s ha hecho circular repetidas amenazas que restringen las opciones de los ciudadanos a nicamente aquellos candidatos que cuenten con el aval guerrillero. Losada seala que lo mismo sucede con los paramilitares en sus zonas de influencia.14 Acciones violentas como asesinatos o secuestros impiden el ejercicio normal del poder local, que amenaza la vida de alcaldes, concejales o autoridades departamentales, as como de lderes destacados en los principales escenarios pblicos. As, muchos se han visto obligados a renunciar a sus cargos o a despachar desde las capitales de departamento, como ocurri a 154 mandatarios locales entre el 2000 y el 2003. Una de las consecuencias del conflicto a la que tambin se ven abocados los mandatarios locales y seccionales es el fenmeno del desplazamiento forzado. Aunque las cifras oficiales y las de la Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (Codhes) u otros organismos de la sociedad civil no coinciden, se calcula que un 80% de los municipios colombianos han sufrido el impacto de este fenmeno. La Conferencia Nacional Episcopal y la Codhes han calculado que 4,8 millones de hectreas fueron abandonadas por causas relacionadas con el conflicto armado entre 1995 y 2005. Acciones armadas dirigidas a la poblacin civil, despojo de tierras, masacres, asesinatos, selectivos y amenazas han obligado a unas tres millones de personas a desplazarse, lo cual ocasiona, en muchos casos, situaciones traumticas en las poblaciones receptoras. Adems de las acciones violentas contra mandatarios locales y de fenmenos como el desplazamiento, se observa una clara estrategia de dominio territorial, que se afianz a partir de las elecciones del 2000, cuando la Federacin de Municipios seal que al menos en 600 municipios se hara sentir la presin de actores armados en su empeo por hacerse al control territorial. En las actuales condiciones, la presencia activa de actores ilegales en las regiones y los intereses que stos pro-

14 Losada Lora, Rodrigo. Violencia, elecciones y gobernabilidad. En Revista Javeriana. No. 668. Tomo 135. Bogot. 2000. pp. 643646.
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mueven ponen parcialmente en riesgo la sostenibilidad del proceso de descentralizacin. Recientemente ha habido una disminucin de acciones violentas contra autoridades locales en el pas. Se ha sealado que desde las elecciones parlamentarias del 2000 se ha venido desarrollando por parte de los paramilitares un proceso de bsqueda del poder poltico que tiene efecto sobre los resultados electorales en varias regiones.15 Este proceso continu en las elecciones locales del 2003 y parece afianzarse en las ltimas elecciones parlamentarias.16 As, por ejemplo, en el 2003 gobernadores cercanos a proyectos paramilitares de derecha ganaron las gobernaciones de Magdalena, Cesar, Arauca y Casanare. En el Magdalena y en el Cesar los candidatos fueron nicos, con altos porcentajes de votacin en blanco.17 Esta influencia tambin se ha extendido a regiones de Antioquia, Santanderes y Boyac. A pesar que los polticos implicados niegan que estos fenmenos sean producto de la presin armada, lo cierto es que existe una correlacin entre votaciones atpicas y cambios de tendencias electorales, por una parte, y el incremento en el nmero de intimidaciones, masacres y homicidios, por la otra, tal y como lo han denunciado la investigadora Claudia Lpez y los estudios realizados por la Corporacin Nuevo Arco Iris.18 Adems de la violencia, el desplazamiento y la pugna por el control territorial, la descentralizacin se ha visto afectada por el conflicto armado, en la medida en que existe una tensin entre la atribucin otorgada al gobierno nacional de centralizar las polticas de seguridad y control del orden pblico, por una parte, y los intentos de manejo de las expresiones de los diversos conflictos a los que se enfrentan los mandatarios territoriales, por la otra. Tanto la Constitucin como diversas sentencias de la Corte Constitucional establecen que habr una participacin armnica de las diferentes entidades territoriales en el manejo del orden pblico, pero con clara unidad de mando en el presidente de la Repblica. Al analizar con detalle la normatividad existente al respecto se encuentra que el grado de autonoma territorial para el
15 Recurdese que los paramilitares reclamaron tener cerca del 35% de representacin en el congreso para el periodo 2002-2006. 16 La campaa para las elecciones parlamentarias se desarroll en medio de la desmovilizacin con los paramilitares, lo cual gener una situacin indita para el pas, ms an teniendo en cuenta el inters planteado por dirigentes de estos grupos de tener o aumentar su representacin en la vida poltica nacional. 17 Santana, Pedro. El nuevo mapa poltico: el referendo y las elecciones regionales y municipales. En Revista Foro. No. 49. Bogot. 2004. 18 Lpez, Claudia. Del control territorial a la accin poltica. En Revista Arcanos. No. 11, Corporacin Nuevo Arco Iris. www.nuevoarcoiris.org.co. Sanguino y Bonilla, op. cit.
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manejo del orden pblico es mnimo y que las autoridades municipales y seccionales tienen una ausencia de papel protagnico.19 Esta tensin se haca ya evidente en un evento organizado en 1997 por el Friedrich Ebert Stiftung en Colombia (FESCOL) y la Fundacin Tercer Milenio, donde alcaldes e investigadores denunciaban las limitaciones normativas en cuanto a sus competencias y reclamaban mayor autonoma.20 Algunos investigadores planteaban abiertamente que frente al crecimiento sostenido y acelerado de las guerrillas desde los aos ochenta, en su inters por obtener el control local, y ante la necesidad estatal de mantener el control de poblaciones y zonas rurales, era inconveniente realizar dilogos regionales por fuera de un proceso serio de negociaciones de paz. Se propona as mismo vincular como miembros de la polica a pobladores de los propios municipios que deban defender, para obtener el apoyo de las comunidades a la fuerza pblica.21 Aunque a partir del 2002 el gobierno del presidente Uribe desarrolla la segunda de estas propuestas a travs de su poltica de seguridad democrtica, no han sido pocos los intentos de resistencia y de bsqueda de salidas propias a la paz promovidos desde las regiones, dentro de las cuales se destacan las propuestas realizadas por el actual gobernador del Valle, Angelino Garzn. Previamente se conocieron otras experiencias que desde uno u otro espectro mostraban diferencias con la poltica nacional. Entre ellas se pueden mencionar las alianzas de alcaldes del Magdalena Medio contra la insurgencia o la diplomacia alternativa, que seis gobernadores del sur del pas desarrollaron contra el Plan Colombia para oponerse a la fumigacin de cultivos ilcitos, para buscar una solucin poltica negociada de carcter regional y para desarrollar un modelo de desarrollo alternativo.22
19 Correa, Nstor Ral. Nexos descentralizacin-orden pblico. En Descentralizacin y Orden Pblico. Bogot: FESCOLCorporacin Milenio. 2006. pp. 19-35. 20 El ex alcalde de Bogot, Antanas Mockus, sealaba que la Constitucin de 1991 defini de manera poco clara las responsabilidades en materia de orden pblico entre autoridades del orden nacional, departamental y municipal, con lo cual el gobierno nacional ha tomado muchas decisiones sin consultar con las autoridades locales y en algunos casos en contrava de sus polticas. Afirmaba igualmente que el pas no poda continuar tratando de afrontar este fenmeno slo desde el gobierno central, mientras las administraciones locales y la ciudadana observan expectantes cmo crecen las amenazas y la vulnerabilidad de todo orden que cada da las acorralan y asfixian con mayor intensidad (Mockus, Antanas. Administraciones locales-orden pblico. En Descentralizacin y orden pblico. Bogot: FESCOL-Corporacin Milenio. 1997. pp. 11-17). 21 Rangel, op. cit. 22 Restrepo, De la descentralizacin a la regionalizacin: nuevo escenario de la guerra y oportunidad para la paz y Luchas por el control territorial en Colombia, op. cit.
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De una u otra forma, es evidente que en diversas ocasiones las visiones y polticas nacionales no han coincidido con las de los mandatarios seccionales en materias centrales de la poltica nacional, como las vas para el logro de la paz, el manejo del conflicto, la respuesta que se debe dar desde el Estado a problemas como el secuestro de autoridades locales por parte de actores armados o consideraciones del Derecho Internacional Humanitario. La forma como se viene desenvolviendo el conflicto sita en la agenda la cuestin de hasta dnde la regionalizacin y un cambio en el ordenamiento territorial que redefina el rgimen poltico y electoral son elementos necesarios para el logro de la paz. Aunque estas son definiciones de mediano plazo que requieren mayor debate, en trminos inmediatos el pas est en mora de adoptar medidas de carcter electoral que frenen el avance que fuerzas ilegales estn realizando en territorios estratgicos y que garanticen la libertad y limpieza del sufragio en las elecciones territoriales de octubre de 2007. Esa es una tarea que no da espera y debe ser discutida. En tanto la expansin paramilitar est sustentada en el poder de mafias y grupos econmicos poderosos, otras propuestas que no pueden dejar de considerarse estn relacionadas con el robustecimiento de los mecanismos de financiacin estatal de las campaas y los partidos.23

La propuesta del gobierno nacional: Visin Colombia 2019


Hace un poco ms de un ao, el gobierno nacional dio a conocer el documento Visin Colombia II Centenario: 2019, el cual presenta los resultados del ejercicio de planeacin prospectiva realizado por el Departamento Nacional de Planeacin con la idea de proponer un plan de accin estratgico en todos los campos de la vida nacional. Uno de los apartes, titulado Fortalecer la descentralizacin y adecuar el ordenamiento territorial, hace un diagnstico sobre ambos temas y define una serie de objetivos y metas de mediano y largo plazo a cuyo logro el gobierno har una contribucin durante su segundo mandato. El diagnstico que hace el gobierno sobre el proceso de descentralizacin y sus resultados es en general negativo.24 En materia de competencias seala que, a pesar que la Ley 715 de 2001 elimin parcialmente la confusin que introdujo la Ley 60 de 1993, no logr evitar
23 Sanguino y Bonilla, op. cit. p. 18. 24 Se alude nicamente a los aspectos polticos de la descentralizacin. Otros elementos del diagnstico, referidos a las finanzas y a los modelos de gestin, no son abordados.
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duplicidades, especialmente en campos que siguen siendo claves para el desarrollo de los territorios, como son la construccin de vas, la atencin a sectores vulnerables y el impulso al sector agropecuario. Desde el punto de vista poltico, el documento plantea que la eleccin de las autoridades pblicas no ha sido suficiente para garantizar la apertura poltica. El principal problema es la representatividad de los cuerpos colegiados. En las asambleas no estn representados todos los municipios de los respectivos departamentos. Adems, el criterio poblacional es muy rgido para determinar el nmero de miembros de las asambleas y los concejos municipales. Finalmente, hay casos en los que la asamblea y el concejo son elegidos para un solo municipio. En cuanto a la participacin, el documento es an ms crtico. Plantea un bajo nivel de corresponsabilidad ciudadana en las tareas de desarrollo y en el ejercicio de sus deberes y derechos. A ello se suma la dispersin de los rganos de participacin, el bajo inters de la ciudadana en esos espacios, la debilidad del tejido social y la ausencia de una informacin adecuada y suficiente para que la ciudadana pueda intervenir en los asuntos pblicos. Finalmente, en materia de ordenamiento territorial el listado de problemas es largo: bajos niveles de informacin sobre el territorio; desconocimiento de la diversidad regional del pas; bajo nivel de cooperacin y asociatividad entre las entidades territoriales; predominio de los planes y polticas nacionales sobre las territoriales; desarticulacin entre municipios y departamentos, por un lado, y entidades territoriales indgenas, por el otro; ausencia de polticas de largo plazo que integren los mares al desarrollo del pas; aprovechamiento inadecuado de las zonas fronterizas, y bajo desarrollo econmico e institucional de las entidades territoriales de frontera. El diagnstico llama la atencin por varias razones: en primer lugar, reconoce muy pocos avances de la descentralizacin y seala una gran cantidad de problemas, muchos de estos reales, pero que no pueden dejar la impresin de que lo hecho hasta aqu contiene ms errores que aciertos y que esos avances no tienen el peso que realmente habra que darles al realizar un balance ms ponderado del proceso. Algunos de ellos fueron identificados en las pginas anteriores, por lo que sera pretencioso negarlos. Sin embargo, hace falta en el documento del gobierno un reconocimiento de logros evidentes en campos como la multiplicacin de
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programas y proyectos de desarrollo en los municipios y departamentos para atender las demandas de la poblacin, especialmente en materia de educacin, salud y agua potable; la legitimidad de la eleccin popular de las autoridades territoriales; la multiplicacin de experiencias exitosas de participacin y la mayor transparencia en el uso de los recursos pblicos, gracias, entre otras cosas, al papel desempeado por la ciudadana a travs del ejercicio de control sobre la gestin pblica. Estos logros no pueden ocultar las fallas del proceso, varias de ellas enunciadas en el documento del gobierno; pero tampoco pueden ser desconocidos si se quiere disear una estrategia de largo plazo. En segundo lugar, es un diagnstico sin cifras y, por tanto, poco sustentado en los hechos. Varias afirmaciones tienen seguramente piso en la realidad, pero el documento aporta apenas una mnima cantidad de datos y hace afirmaciones que requieren ser demostradas. Esto denota por lo menos dos rasgos que afectan las polticas en esta materia: primero, la inexistencia de una base adecuada de informacin que permita conocer las tendencias ms relevantes del proceso y calibrar poco a poco sus resultados; segundo, la ligereza con la que el gobierno mira el asunto, especialmente en aspectos donde la investigacin ya ha hecho aportes sustantivos para comprender lo que est ocurriendo. En tercer lugar, el diagnstico no establece las diferencias entre grandes ciudades y pequeas localidades; entre regiones, departamentos y municipios, y entre sectores de la gestin. Las generalizaciones hechas son, por tanto, en algunos casos injustas pues no corresponden con logros alcanzados en algunos campos. Esta es una dimensin importante del anlisis, particularmente en lo que respecta al diseo de polticas de cara al futuro y a las normas que regirn el proceso en los prximos aos. Sobre la legislacin, precisamente, se ha insistido en la necesidad de contar con una legislacin que tome en cuenta las diferencias regionales y sectoriales y proponga modelos flexibles de relacin entre los distintos niveles de gobierno. Finalmente, es un diagnstico incompleto, especialmente en lo concerniente al impacto del conflicto armado en la descentralizacin. Es un tema vetado por el gobierno, cuya ausencia vuelve dbil el diagnstico y las propuestas. Y lo que ocurre es que los actores armados tienen un inters muy especfico en ganar control territorial para presionar la negociacin en el nivel nacional. Pero, el gobierno central sigue afirmando que en Colombia no hay conflicto, y as termina calificando los hechos de violencia como producto del terrorismo, frente a los cua57

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les lo nico que cabe es combatirlos militarmente. Sin embargo, se trata de grupos que tienen una influencia cada vez mayor en la vida de las entidades territoriales y que amenazan con cambiar el rumbo democrtico que inspir en un comienzo el fortalecimiento de los municipios y departamentos. No tomar en cuenta esta dimensin de anlisis es querer tapar el Sol con las manos y negarse tercamente a aceptar la realidad, con lo cual las polticas diseadas pierden solidez. Pero, lo que ms llama la atencin en el anlisis del gobierno es el hecho de que ese diagnstico no lo haya motivado durante los ltimos cuatro aos a emprender las acciones necesarias para enfrentar los problemas evidenciados. En otras palabras, qu ha hecho el gobierno para enfrentar las deficiencias de la descentralizacin, especficamente en su dimensin poltica? El gobierno debera ser el primero en reconocer que algunas de las fallas de la descentralizacin son responsabilidad suya.25 Con base en el diagnstico arriba descrito, el gobierno propone unas metas y los resultados esperados en 2010 y 2019, que aparecen resumidos en el Cuadro 1. Son cuatro los temas que acaparan la atencin del gobierno: las competencias, los recursos, el modelo de gestin y el ordenamiento territorial. En el primer caso, sugiere un modelo de competencias exclusivas que define roles diferentes para la nacin y las entidades territoriales. Ese modelo tiene sus ventajas y sus desventajas. Permite aclarar responsabilidades, pero reduce el margen de colaboracin intergubernamental, necesaria en varios campos, especialmente en el caso de los municipios ms dbiles administrativa y financieramente. Adems, supone que al asumir una competencia especfica, la entidad territorial cuenta con los recursos suficientes para la prestacin de los servicios, cosa que no ha ocurrido, especialmente en el caso de los municipios que tienen una alta dependencia con respecto a las transferencias de la nacin. El modelo de competencias exclusivas implica equilibrio en la distribucin de los recursos propios y de las transferencias entre todas las entidades territoriales, algo casi imposible en el caso de las que no cuentan con una slida base econmica que les garantice suficientes ingresos propios y una cierta autonoma con respecto a las transferencias nacionales. En esos casos, sera necesario disear sistemas de compensacin y cofinanciacin eficaces y de subsidios cruzados entre las entidades
25 Resulta curioso que el diagnstico se centra en el anlisis del papel del municipio y el departamento y no examina el modelo desde el punto de vista del papel de la nacin.
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territoriales ricas y las pobres, como ocurre en otros pases de Amrica Latina. En sntesis, el modelo de competencias exclusivas es factible slo si se aseguran los recursos a las entidades territoriales para ejercerlas. De lo contrario, el remedio resulta ser peor que la enfermedad. Cuadro 1. Metas y acciones en descentralizacin y ordenamiento territorial
Metas Acciones 2010 Acciones 2019

1. El pas contar con una definicin clara de competencias de carcter exclusivo para la nacin y las entidades territoriales. 2. El pas contar con un sistema de financiamiento territorial sostenible para las entidades territoriales.

Identificacin de competencias por descentralizar o delegar en sectores como el agropecuario, vas, vivienda y atencin de poblacin infantil. Reformas constitucionales al Sistema General de Participaciones y regalas aprobadas. Las rentas territoriales representarn 20% del recaudo tributario total del pas. La calificacin promedio de desempeo fiscal no ser inferior a 60 puntos.

Distribucin de competencias exclusivas entre la nacin y las entidades territoriales, tanto sectoriales como normativas.

Sistema de compensaciones sostenible y articulado en mecanismos y objetivos. Participacin de 25% de los impuestos territoriales en la tributacin total. 100% de las entidades territoriales sern fiscalmente viables. Entidades territoriales con un marco legal propicio para una gestin orientada a resultados, que genere informacin til para la rendicin de cuentas. Las entidades territoriales contarn con un sistema de planificacin con normas, instrumentos y metodologas que permitan la armonizacin e integracin de las polticas pblicas.

3. Municipios y departamentos con gestin eficaz, eficiente, participativa y orientada a resultados.

Reforma a los cdigos de rgimen departamental y municipal aprobada.

Ley 152 de 1994 reformada y ajustada a las caractersticas territoriales.

contina
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Metas

Acciones 2010

Acciones 2019

4. Desarrollar un marco normativo de polticas e instrumentos para un ordenamiento territorial, que posibilite y promueva: Nuevas formas de organizacin e integracin territorial sin limitarse a la divisin poltico administrativa. La articulacin del territorio martimo al desarrollo del pas. Integracin regional con pases vecinos e internacional con bloques econmicos, que contribuyan a la generacin de mayores niveles de desarrollo econmico y social para las zonas fronterizas y en general para el pas. Esquemas asociativos pblico-privados orientados al desarrollo territorial endgeno. Conformacin y consolidacin de las entidades territoriales indgenas.

Marco constitucional ajustado para contar con un ordenamiento territorial flexible. Aprobada la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial. Armonizacin del marco legal con Venezuela y Ecuador para programas binacionales. Se consolidarn tres zonas de integracin fronteriza (ZIF): 1. Colombia-Ecuador (Nario, PutumayoEsmeralda, Carchi y Sucumbos). 2. Colombia-Venezuela (Norte de SantanderZulia, Tchira y Apure). 3. Colombia-Per (AmazonasPutumayo, Loreto).

La flexibilidad de normas de ordenamiento territorial aprobadas permiten aprovechar la diversidad social, econmica, ambiental, cultural y tnica de la nacin; generar dinmicas territoriales y diferentes alternativas de organizacin territorial que se traducen en mayor desarrollo y bienestar. Colombia cuenta con marco legal armonizado con los pases vecinos para la ejecucin de programas binacionales. Se encuentran conformadas y en funcionamiento cinco ZIF: 1. Colombia-Ecuador (Nario, Putumayo-Esmeralda, Carchi y Sucumbos). 2. Colombia-Venezuela (Norte de Santander-Zulia, Tchira y Apure). 3. Colombia-Brasil (Leticia-Tabatinga). 4.Colombia-Venezuela (Arauca-Apure). 5. Colombia-Per (Amazonas-Putumayo, Loreto).

En el tema del financiamiento de las entidades territoriales, la propuesta del gobierno es coherente con la idea de establecer un rgimen de competencias exclusivas: fortalecer recursos propios, por medio de una reforma tributaria territorial y reducir al mximo las transferencias del Sistema General de Participaciones, amn de metas de eficiencia en el desempeo fiscal. Encuestas en algunas ciudades del pas muestran
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que las personas estn ms dispuestas a tributar en lo local que en lo nacional, como lo muestra el Grfico 1. Grfico 1. A quin prefirira pagar ms impuestos?

Fuente: basado en la Encuesta Social realizada por Fedesarrollo a 3.328 hogares en cinco ciudades (Bogot, Medelln, Barranquilla, Bucaramanga). Tomado del libro Bases para una reforma tributaria estructural en Colombia.

Este es probablemente el punto que ms interesa al gobierno, por lo planteado recientemente con respecto a una reforma del sistema general de participaciones. Segn el gobierno, esa reforma debe asegurar la sostenibilidad del sistema, lo que no significa otra cosa que reducir las transferencias. De esa manera, el gobierno central dispondra de mayores recursos para respaldar sus estrategias polticas. Ello supone modernizar la gestin de los entes territoriales (se supondra que tambin la gestin del gobierno nacional), materia de la tercera meta propuesta por el gobierno: lograr municipios y departamentos eficientes, con una administracin orientada a resultados y con alguna dosis de participacin ciudadana. En ese campo, el gobierno aspira a modificar el orden legal (cdigos de rgimen municipal y departamental, Ley Orgnica de Planeacin) y la cultura organizacional de las entidades territoriales, as como mejorar los sistemas de informacin, de control interno y de seguimiento y evaluacin de la gestin pblica.

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El tema no deja de ser importante. Dos aspectos son relevantes en esta propuesta: por un lado, la intencin de modificar la Ley 152 de 1994 con el nimo de armonizar la planeacin nacional, departamental y municipal y seguramente de modificar los espacios de participacin creados por esa ley. Sabido es que el presidente Uribe ha insinuado la necesidad de reformar el Consejo Nacional de Planeacin para que sus funciones se limiten exclusivamente al seguimiento del plan de desarrollo. Por el otro otro, articular de alguna manera las normas sobre participacin ciudadana, comenzando por la reforma de la Ley 134 de 1994 y de los artculos sobre espacios de participacin contenidos en la Ley 136 de 1994. Esas reformas pueden ser saludables si se trata de fortalecer y hacer ms eficientes los espacios de participacin y de estimular la vinculacin de la ciudadana a los asuntos pblicos. Lo percibido en los primeros cuatro aos de gobierno del presidente Uribe es que no sera esa la intencin, sino ms bien restarles poder a esos espacios y convertirlos en instancias de carcter meramente consultivo, lo que significara dar un paso hacia atrs. Finalmente, en lo que respecta al ordenamiento territorial, nadie estara en desacuerdo con la necesidad de aprobar la LOOT. Las diferencias surgiran seguramente en los contenidos, particularmente en lo relacionado con la reglamentacin de las provincias y las regiones, la asignacin de competencias y recursos y la definicin de las relaciones intergubernamentales. Como se sealar luego, creemos importante superar el actual ordenamiento territorial del pas y buscar las formas de organizacin poltico-administrativa ms eficientes y democrticas, al tenor de lo que ya est consignado en la Constitucin nacional. La integracin territorial es un supuesto necesario y qu mejor que las figuras creadas por los constituyentes en 1991 para lograrlo. El criterio de flexibilidad propuesto por el gobierno es vlido en la medida en que implica un tratamiento diferente a situaciones diferentes. De igual forma, es urgente llevar a los hechos el principio de la multiculturalidad y reglamentar las entidades territoriales indgenas a partir de una consulta con las propias comunidades indgenas, que ya han desarrollado un debate interno al respecto. Finalmente, el ordenamiento territorial debe propender por el crecimiento econmico y el desarrollo local y regional, en un contexto de integracin del pas al nuevo orden internacional.

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Las propuestas
Estamos en un momento propicio para proponer ideas que permitan fortalecer la descentralizacin en Colombia. Hay varias razones para pensar que el tema de la descentralizacin ha cobrado vigencia. Por un lado, la actual coyuntura de infiltracin del poder pblico por parte de los actores armados, mafias organizadas y otros grupos ilegales de presin en varios municipios del pas supone una revisin profunda sobre el papel de los actores locales en el proceso de descentralizacin. Es urgente pensar en estrategias de corto plazo que permitan fortalecer la democracia local en trminos de representatividad, legitimidad y autonoma de las entidades territoriales, que redunden en mayor transparencia y eficiencia en el uso de los recursos pblicos. Por el otro lado, el gobierno nacional present al Congreso de la Repblica y a la opinin pblica un par de iniciativas de alto impacto, una sobre la reeleccin inmediata de alcaldes y gobernadores (que termin archivada) y otra sobre las transferencias de la nacin a las entidades territoriales. Tambin se dio el debate pblico sobre el Plan Nacional de Desarrollo en el que no se incluy, ni discuti, como hubiramos querido, la dimensin territorial, incluido lo relativo a su ordenamiento y los dems aspectos sustantivos del proceso de descentralizacin. Precisamente, en este marco ha venido configurndose la coyuntura, en el que RINDE quiere formular algunas propuestas con el exclusivo propsito de animar la discusin en la presente coyuntura sobre los temas que hoy nos ocupan. Aunque existe ya un amplio y complejo marco normativo sobre la descentralizacin, y sus resultados son considerados positivos en varios sectores, creemos que la estrategia debe consistir, antes que en debilitarlo y retroceder, en profundizar y fortalecer el proceso, tanto desde el punto de vista del diseo normativo e institucional como desde las polticas y programas que desarrollar el gobierno nacional en esa direccin. Este gran propsito ser alcanzable slo desarrollando una agenda que incluya como grandes estrategias el fortalecimiento de la gestin pblica en las entidades territoriales, la redefinicin del origen y la redistribucin de los recursos que municipios y departamentos reciben por concepto de transferencias de la nacin; el estmulo para la insercin ciudadana en los asuntos pblicos, tanto electorales como en la gestin pblica, y la creacin de condiciones suficientes para el desarrollo regional, por medio de la promulgacin de una LOOT.

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Mejoramiento de la gestin pblica territorial Es necesario trabajar de forma inmediata en el mejoramiento de la gestin pblica, para lograr un impacto real en la tarea de mejorar la calidad de vida de los habitantes y disminuir las disparidades en la distribucin del ingreso y el acceso a oportunidades. Son varias las reas donde se debe trabajar, desde la planeacin hasta la evaluacin de las polticas y programas pblicos. Se deben formular planes estratgicos de manera participativa; as como definir metas de resultado e impacto y disear mecanismos de monitoreo y evaluacin. Es importante, dada la actual coyuntura, comprender las lgicas mediante las cuales actores armados y mafias organizadas lograron en los ltimos aos infiltrar el poder pblico local. Conocer las causas de este fenmeno y sus consecuencias, permitir disear e implementar eficaces estrategias correctivas y de prevencin para este tipo de fenmenos. La formulacin de los presupuestos debe hacerse por resultados, a fin de hacer un uso ms eficiente de los recursos y as permitir un control social ms efectivo, adems se deben promover y permitir la rendicin de cuentas y el acceso a la informacin pblica. Para tal efecto, debera introducirse una reforma de la Ley 136 de 1994, que incluya la obligatoriedad de dichos procesos y las sanciones respectivas para quien no la cumpla. A fin de que la rendicin de cuentas sea posible y alcance sus objetivos, los sistemas de informacin debern ser mejorados y convertirse en prioridad de la gestin. Tales sistemas deberan tener como uno de sus objetivos principales el permitir el seguimiento y evaluacin de los planes de desarrollo y de la gestin pblica. El seguimiento y la evaluacin debern referirse no solamente a los procesos y a los productos (cumplimiento de metas), sino a los impactos en trminos de calidad de vida de la poblacin. El Departamento Nacional de Planeacin y las oficinas departamentales y municipales de planeacin debern construir sistemas estandarizados de medicin. El nivel central debe prestar asesora y apoyo tcnico a las entidades con menor capacidad de gestin mientras se fortalecen y se preparan para asumir de manera eficiente las competencias asignadas. Sistema de transferencias y distribucin de recursos Es preciso guardar coherencia entre las competencias asignadas y los recursos transferidos y dotar a las entidades territoriales de ms instrumentos para garantizar su sostenibilidad financiera. Es funda64

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mental impulsar una reforma tributaria territorial que tenga como meta incrementar los recursos propios de las entidades territoriales y reducir as su dependencia de los ingresos provenientes de transferencias. Sobre el tema de la participacin de municipios y departamentos en el total de los ingresos de la nacin, proponemos tres puntos. Primero, esta participacin debe crecer en trminos reales de manera que las entidades territoriales puedan cumplir sus compromisos en cuanto al incremento de la cobertura y la calidad de la salud, la educacin y el agua potable. As, el incremento de las coberturas no depender exclusivamente de los recursos propios. Segundo, se hace imprescindible unificar la bolsa de recursos de transferencia (regalas y otros) y definir criterios unificados de asignacin a las entidades territoriales. Se propone crear un Fondo Territorial de Compensacin alimentado por recursos nacionales y de las entidades territoriales de mayores ingresos, que mediante un determinado mecanismo permita a las zonas ms pobres acceder a mayores ingresos para promover su desarrollo, avanzando as en el tema de equilibrio regional. Tercero, es necesario crear incentivos dirigidos a los municipios y departamentos, para obtener mayores recursos por transferencias, basados en el desempeo fiscal o el cumplimiento de metas del Plan de Desarrollo, especialmente en programas productivos, de empleo y de inversin social. Tambin se puede pensar en la construccin de un ndice de calidad de la democracia local, por parte del gobierno nacional y de las entidades territoriales, que genere incentivos para municipios y departamentos con mayores niveles de participacin ciudadana y electoral. Sobre el cruce de competencias gubernamentales en materia de inversin, el gobierno nacional slo debera invertir en municipios y departamentos previo aval de las autoridades territoriales y como complemento de los recursos de estas ltimas. Polticas de fomento de la participacin Un tercer componente estratgico de la propuesta consiste en una accin ms decidida por parte del gobierno nacional en el estmulo a la participacin de la ciudadana en las elecciones y en la gestin de los asuntos pblicos. Debe, en primer lugar, disear una poltica nacional de participacin que la estimule por medio de los canales institucionales existentes y de otras formas menos institucionalizadas que pro65

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picien el dilogo y la interaccin entre las autoridades pblicas y los diversos sectores de la poblacin. Para lograr este primer propsito debe ocuparse de una reforma del actual marco normativo de la participacin. Este marco involucra cuatro normas: la Ley Orgnica de Planeacin (152 de 1994), la Ley de Mecanismos de Participacin Ciudadana Directa (134 de 1994), la Ley de Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica (aproximadamente 30 leyes vigentes) y la Ley de Rendicin de Cuentas y Control Social (850 de 2003, sobre veeduras ciudadanas). Sobre la Ley 152 de 1994, es preciso que sta se convierta en una ley de planeacin que abarque todos los planes (de desarrollo econmico y social, de ordenamiento territorial, sectoriales). Debe propiciar el fortalecimiento de los consejos de Planeacin como instancias de participacin ciudadana en la planeacin, para lo cual es preciso convertirlas en instancias representativas exclusivas de sectores sociales. Es igualmente necesario definir su carcter de entes permanentes con funciones consultivas, de iniciativa y de seguimiento a los planes, se trate de consejos nacionales, departamentales o municipales. En cuanto instancias de representacin social, los consejos deben realizar rendicin de cuentas anualmente para informar a la ciudadana sobre el trabajo realizado en cada perodo. Por su parte, la Ley 134 de 1994 debe ser objeto de una reforma de fondo, de manera tal que se estimule realmente la participacin ciudadana a travs de los mecanismos establecidos: referendo, consulta popular, plebiscito, revocatoria del mandato, iniciativa popular, etc. En tal sentido, es necesario flexibilizar los requisitos exigidos para el uso de tales mecanismos y definir incentivos para su uso. En cuanto a las instancias de participacin ciudadana, es necesario expedir una ley que unifique la extensa legislacin existente sobre instancias sectoriales, territoriales y poblacionales (consejos y comits). De esa manera, se resolvern los problemas de dispersin de estos espacios y de fragmentacin de sus actores. Adems, las propias autoridades pblicas tendrn interlocutores ms precisos para la toma de decisiones sobre los asuntos pblicos. Sobre las leyes de rgimen municipal y departamental vigentes, stas debern ser modificadas para que incluyan y reglamenten los comits de Desarrollo Municipales y Departamentales, instancias mixtas de concertacin de polticas de desarrollo, en las que participen
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representantes de los gobiernos correspondientes y de la ciudadana, incluyendo aqu a los consejos de planeacin. En el presupuesto nacional debera incluirse una partida destinada especficamente al fomento de la participacin ciudadana por parte del gobierno nacional. La orientacin del uso de esos fondos deber estar sustentada en una poltica pblica integral de participacin, ratificada mediante un documento del Conpes. Con respecto a la participacin electoral, es preciso blindar a las entidades territoriales contra las presiones electorales y polticas provenientes de los actores armados (clientelismo armado). Concretamente, se requiere introducir reformas de carcter electoral para garantizar que en las prximas elecciones haya competencia poltica real y disminucin de los ndices de abstencin. En tal sentido, debern ser prohibidas las candidaturas nicas a alcaldas y gobernaciones cuando haya dos o ms candidatos, los votos por el o los candidatos perdedores debern superar un umbral mnimo para dar por vlida la votacin (10% o 20%). Para que estas normas se cumplan, ser necesario involucrar veeduras internacionales para monitorear el desarrollo de la democracia local en zonas de conflicto armado. Con el objetivo de disminuir la abstencin, los gobiernos deben emprender campaas de sensibilizacin sobre la importancia del voto ciudadano, responsable, basado en la consideracin objetiva de los programas de gobiernos de candidatos y candidatas a los cargos de eleccin popular, y campaas para mejorar la comprensin ciudadana de las reglas de juego electorales. Ordenamiento territorial Como ltimo punto, el xito de las anteriores propuestas est ligado a la creacin de una legislacin orgnica sobre ordenamiento territorial que incluya entre otros temas, la reorganizacin polticoadministrativa del pas; la redefinicin de competencias y recursos de las entidades territoriales; la definicin de instrumentos para el desarrollo local; regional y nacional; el manejo del suelo; del subsuelo; del espacio areo y de los mares; las relaciones fronterizas y la integracin del pas en el nuevo orden internacional. La descentralizacin encontrar su sentido, se fortalecer y contribuir a los objetivos de desarrollo que el pas reclama, en gran parte si aprueba esa ley. As, un gran propsito nacional para el corto plazo debe ser la formulacin, discusin y aprobacin
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de dicha ley. Algunos criterios que, a juicio de la Red, deben ser tenidos en cuenta para la formulacin de la ley orgnica son los siguientes: Visin estratgica: la LOOT deber crear los instrumentos para que el pas se dote de un proyecto estratgico de territorio en el marco del cual pueda disear los mejores derroteros para alcanzar objetivos de largo plazo. Fortalecimiento del nivel intermedio del ordenamiento estatal y de las nuevas figuras creadas por la Constitucin de 1991 (regiones, provincias y entidades territoriales indgenas): uno o varios de estos niveles intermedios asumiran competencias en produccin de infraestructura y desarrollo local y regional. Se trata de asegurar un equilibrio en las relaciones intergubernamentales que permita al Estado cumplir sus funciones eficazmente y la satisfaccin de los ciudadanos. Flexibilidad para la asignacin de competencias entre los niveles nacional, intermedio y municipal de la administracin pblica: dicha flexibilidad significa manejo diferencial de las normas de descentralizacin segn la categora de municipio y el tipo de regin, teniendo en cuenta no slo su poblacin y sus ingresos, sino su base econmica local y su capacidad de gestin. La flexibilidad debe, adems, permitir mltiples relaciones espaciales e institucionales que faciliten la ejecucin de proyectos estratgicos. Asociatividad: generar incentivos para promover la asociacin entre entes territoriales. En el caso de municipios, fortalecer la figura de las asociaciones municipales para la prestacin de servicios, y/o las provincias como medio de integracin econmica y social y de prestacin conjunta de servicios (economas de escala). Territorializacin: el presupuesto nacional deber tener expresin territorial. Es necesario que haya una distribucin espacial de la inversin, complementaria de la inversin de las entidades territoriales en su jurisdiccin. Multiculturalidad: implica reconocer la diversidad cultural del pas y adaptar las normas a esa caracterstica, a fin de estimular la autonoma de las regiones y las etnias y el desarrollo en el marco de un proyecto compartido de pas.

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Un aspecto estratgico es la creacin de la Comisin de Descentralizacin y Ordenamiento Territorial, en la que tendrn asiento representantes de los tres niveles del gobierno y de la sociedad civil. Su funcin bsica ser la de concertar las polticas de descentralizacin y ordenamiento territorial, proponer cambios normativos y hacer seguimiento y evaluacin a todo el proceso. La lista de propuestas podra alargarse de manera indefinida. Lo que interesa a RINDE es proponer algunos temas sobre los cuales creemos que los distintos sectores de la opinin pblica tienen puntos de vista que no necesariamente coinciden, pero que deben alimentar desde ya un debate que el pas no puede aplazar. Si en los prximos meses esa discusin se realiza efectivamente, los integrantes de la Red sentiremos que hemos cumplido buena parte de nuestra tarea.

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Captulo 2

Descentralizacin en Colombia en perspectiva latinoamericana


Fernando Rojas Fernando Carrin Ivn Finot

La coordinacin: reto para la descentralizacin


Fernando Rojas Especialista en Sector Pblico del Banco Mundial
Hay algunos consensos en el plano internacional sobre el debilitamiento del Estado a partir de los programas de ajuste y privatizacin en los aos ochenta. Autores como Fukuyama o Stiglitz plantean la necesidad de fortalecer de nuevo el Estado, pues los Estados dbiles que quedaron de ese proceso no estn listos para insertarse en el mundo globalizado. Existe otra tendencia. Independiente de la debilidad del Estado, otros autores consideran posible saltar de manera directa a una fase de internacionalizacin, pues los estndares, pautas, reglas de juego, incluida la administracin de justicia, ya se dictan a ese nivel. Hoy en Singapur, en las reuniones anuales del Banco Mundial y del Fondo Monetario, se discute civilizadamente sobre los estndares internacionales que se deben introducir para fortalecer el Estado Nacional, pero que y a ustedes no se les escapa cuando se trata de situaciones de conflicto y guerras se proyectan de manera ms violenta y con ms beligerancia. Hasta dnde puede el orden capitalista mundial imponer las reglas de juego? Ya no solamente se trazan lineamientos frente a la libertad indi-

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vidual, la contratacin, la ciudadana, sino que se consideran otros asuntos: cmo se administra un Estado? Cmo compra el Estado? Cules son las relaciones del Estado con su personal? Estos temas se volvieron globales y el mundo se divide en dos, los que dicen esto se maneja localmente y los que dicen esto se debe imponer internacionalmente. Estas cuestiones estn relacionadas con el tema de la descentralizacin, pues tocan con asuntos como el grado de autonoma de las entidades descentralizadas y a quin rinden cuentas. Para algunos autores se trata de robustecer la sociedad civil en su capacidad de actuar frente a las nuevas entidades descentralizadas, para otros, se trata ms bien de robustecer al electorado, el constituyente primario, capaz de definir y dar mandato a las entidades autnomas. Y para quienes estn de acuerdo con que es el momento de imponer los estndares a nivel internacional, porque as lo requiere el mundo globalizado, estarn a favor de que sean as que determinen tambin a las entidades territoriales, en el caso de Colombia, a los departamentos y municipios. Al margen de estas discusiones, parece existir coincidencia respecto de los instrumentos que conviene aplicar para llevar a cabo la agenda de reforma. Los aspectos en los que todos coinciden tienen muchsimo que ver con un sector pblico que gestiona y da cuenta de sus resultados. Esta es una corriente que los administradores identifican con la llamada nueva gerencia pblica, impulsada desde el plano internacional por quienes buscan ampliar estndares comunes para compras, contratacin, relaciones laborales y formas de gestin. Los sistemas de rendicin de cuentas permiten verificar si se estn introduciendo o no esos patrones internacionales, y los autores que defienden fortalecer el congreso y gobiernos nacionales comparten la tendencia porque exige a las entidades descentralizadas dar cuenta de su gestin, resultados y rendimiento al gobierno central, para armonizar as las prioridades con el orden nacional. Alejandro Foxley, sobre la descentralizacin en Chile, comentaba que se han implementado varios sistemas centrales de seguimiento, evaluacin y gestin por resultados, los ms avanzados de la regin. En este sentido, planteaba tambin un aspecto que les ha causado preocupacin: hasta dnde involucrar a la sociedad civil en la definicin de los estndares que se estn aplicando. En Amrica Latina hay una presin para que la sociedad civil y las ONG participen en la definicin de los estndares por los cuales
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van a rendir cuentas las entidades descentralizadas, en Europa parece diferente, se informa a la sociedad civil, se le invita a participar con esa informacin, pero se llega hasta ah, no se avanza hasta la definicin de metas de gobierno o criterios de evaluacin. Eso para ilustrar los dilemas que hay en la regin. Por ejemplo, en el caso de Chile, que es el sistema ms centralizado y jerrquico que se conoce ningn Ministerio de Hacienda en el mundo tiene el poder relativo de la Direccin de Presupuesto de Chile, cuando se disea el sistema de seguimiento y evaluacin, ahora trasladado a los municipios, se elaboran tambin informes de evaluacin, pero la rendicin de cuentas ms importante para la entidad no se hace con la sociedad civil, sino con el Congreso; existe un mecanismo institucionalizado mediante el cual, con el Ejecutivo, se discuten la calidad del gasto y los resultados que se van a alcanzar y no los montos de presupuesto y de inversin. En Brasil, desde la crisis financiera de los Estados, se establecieron reglas muy frreas de responsabilidad fiscal, aplicadas y evaluadas estrictamente desde la Federacin. Colombia sigui el mismo camino con un paquete de leyes para la rendicin de cuentas de las entidades descentralizadas hacia el gobierno nacional. En un inicio se consideraron aspectos fiscales y financieros y ms recientemente se ampliaron aspectos de las formas de gestin, el manejo de las finanzas y la sostenibilidad fiscal. Con estas medidas se busca controlar el sistema de administracin financiera que se tiene, cmo se da la comunicacin con el gobierno central, cmo se est gestionando el resultado en el presupuesto y cmo se incorpora en el plan de desarrollo municipal, es decir, no se limita a evaluar que las metas sean alcanzables y controlables, sino cmo se armonizan con el nivel nacional. En Mxico tienen un modelo distinto hoy: resolvieron que los dispositivos de seguimiento, evaluacin y control de las entidades federativas, los estados y los municipios iban a ser principalmente por mecanismos de mercado, entonces son las agencias de calificacin de crdito las que califican y se meten, en un pas tan federal y soberano como este, en los asuntos internos de estados y municipios, evaluando cmo se gestiona la administracin pblica estatal y municipal. As, siguiendo las ideas de los principales fiscalistas del mundo, el primer paso y el principio rector para descentralizar es clarificar la divisin de responsabilidades, quin debe hacer qu. Si se piensa en
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otros pases de la regin y en Colombia, despus de veinte aos de descentralizacin, ese principio es inaplicable, tanto en estados federales como unitarios. Por ello, sin debates explcitos, los pases estn reconociendo que la gestin de los niveles de gobierno y la ejecucin del gasto pblico debe ser coordinada. Generalmente la gente rechaza ese argumento y afirma que en Colombia la descentralizacin qued mal hecha desde el comienzo, porque no se defini con claridad quin es el responsable de la salud o la educacin. Veinte aos despus uno no encuentra un caso donde la reforma haya quedado bien hecha, el resto de los pases, desde Mxico hasta Argentina, pasando por Chile, no han definido esto con suficiente precisin. Entonces el desafo est en la coordinacin. Las reformas de Colombia, no slo las de 1999, 2000 y 2001, sino las que se anuncian ahora, la reforma al Sistema General de Participaciones, tendrn que incorporar ese elemento. El perfil de un buen gobierno local o regional, que se pretenda autnomo, va a ser muy distinto al que se pensaba en 1986, la exigencia no ser cumplir la ley sino saber combinar una masa de recursos, con un conjunto de programas y con la optimizacin de los servicios para la comunidad. En ese sentido, la programacin y coordinacin del gobierno nacional se vuelve un insumo esencial para la gestin de los gobiernos regionales y locales. Las grandes ciudades no pueden actuar por s solas. Sao Paulo, por ejemplo, no puede operar por s sola, necesita el referente del contexto nacional y ese es un punto que la literatura no ha clarificado todava Cules son los factores que realmente controla un gobierno municipal, departamental o regional? Es necesario reconocer que la gestin es coordinada, que la responsabilidad parte de la base de la coordinacin y que hay una cierta esfera de accin autnoma que se da en ese marco de coordinacin. El seguimiento, la evaluacin, la definicin de cmo se hace la gestin debe ser tambin coordinada. Se requiere llegar a compartir instrumentos de gestin entre los varios niveles de gobierno, y esa necesidad de solidaridad, que se va a dar bajo la presin de la sociedad civil, del mismo gobierno nacional, de los organismos internacionales, de la comunidad internacional o de la empresa multinacional, depender de cada pas. Va a ser una respuesta local y hacia all se dirige el proceso.

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Interrogatorio a la descentralizacin latinoamericana


Fernando Carrin Concejal del Distrito Metropolitano de Quito
En Amrica Latina, el proceso de descentralizacin se inici con el quiebre de aguas que signific el retorno a la democracia, producido a fines de la dcada de los setenta y principios de la de los ochenta. Esto quiere decir que su existencia tiene no menos de 25 aos, que naci de la mano de la redemocratizacin y que, por lo tanto, ste debera ser su signo. Sin embargo, la descentralizacin tambin fue contempornea de dos procesos simultneos de reforma del Estado: el uno, de carcter poltico, que impuls la llamada gobernabilidad por medio del fortalecimiento del presidencialismo y por ende de una importante recentralizacin; el otro, de carcter econmico, en el que se impusieron los ajustes, aperturas y privatizaciones, con los que se introdujeron determinantes internacionales en la definicin de autonoma y soberana. Con ello, la descentralizacin qued subsumida y atrapada en la contradiccin de dos corrientes hegemnicas: la de los vientos demo Desde este momento queda claro que el concepto de autonoma es una definicin de la subordinacin que opera dentro de una relacin especfica.  Con los procesos de integracin supranacional que se viven, empiezan a operar formas de soberanas compartidas donde se resigna parcialmente en beneficio de una superior.

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cratizadores de la regin y la de pticas neoliberales. Esta tensin hizo que su concrecin se alejara en el tiempo, no slo por lo difcil de enrumbarla, sino por el descrdito en que cay debido a esta manipulacin. Por eso la privatizacin (descentramiento) de puertos, servicios o educacin ha sido recubierta bajo el halo descentralista. En este largo caminar quedan muchos interrogantes sobre los resultados obtenidos por la descentralizacin, por lo que es necesario preguntar, entre otras cosas: es hoy la democracia ms slida en el continente de lo que fue hace 25 aos? Es mayor el desarrollo econmico y ms difundido a lo largo y ancho del territorio que antes? Ha mejorado la calidad de vida del conjunto de la poblacin? Por eso, ms que describir algn caso emblemtico o interesante de descentralizacin, es pertinente reflexionar sobre el conjunto del proceso en Amrica Latina. Para llevar acabo este anlisis se abordarn diez preguntas relevantes, que permiten debatir de manera abierta la temtica y, adems, encontrar respuestas adecuadas a los problemas regionales. Este declogo de interrogantes no tiene un orden secuencial en la lgica de exposicin, aunque de hecho algunas de las preguntas y sus respectivas respuestas estn evidentemente relacionadas entre s. Se trata de preguntas que se formulan una tras otra y que no se agotan en s mismas.

Qu se entiende por descentralizacin?


Esta primera pregunta es de carcter conceptual y debe formularse, sobre todo, para entender que hay distintas pticas y que no existe un pensamiento nico sobre la misma. Es necesario partir sealando que la descentralizacin es un proceso complejo tendiente a distribuir la centralidad (el poder) en el marco de la bsqueda del equilibrio democrtico entre los poderes (la centralidad) existentes en el interior del Estado, con la finalidad de profundizar la democracia, potenciar el desarrollo y mejorar la calidad de vida de la poblacin. Una definicin de estas caractersticas conduce a entender la descentralizacin como un medio y no como un fin, esto es, que no se agota en s misma; pero tambin a comprender que la descentralizacin no busca acabar o eliminar la centralidad estatal, es decir, el poder

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que tiene el Estado, sino distribuirlo equitativa y democrticamente en su interior, para redefinir las relaciones entre el Estado y la sociedad. En este sentido el centro (como el poder) es una relacin que se entiende exclusivamente en su interior. Si el centro es una relacin y no un atributo, habra que concebirlo en el marco de su contenedor (el Estado) y de sus instituciones (puntos) en equilibrio (equidistancia). Por eso la distribucin del centro tiene que darse dentro de la relacin que le da sentido que es, para el caso que nos ocupa, el Estado y sus instituciones. Cuando se distribuye la centralidad por fuera del Estado, mediante la transferencia de competencias y recursos hacia el mercado, lo que existe es descentramiento o privatizacin, y no descentralizacin. En este caso se pierde la centralidad de lo pblico, de lo estatal y de lo poltico. Siguiendo el ejemplo de la geometra, ocurre que el crculo como una superficie compuesta de puntos, en el cual est inscrito el centro, desaparece, y la circunferencia, donde se expresa la equidistancia interinstitucional, pierde el equilibrio y se desdibuja, se descentra, es decir, pierde centralidad pero no se descentraliza. De all que la descentralizacin tenga que ver con el todo y no con una de sus partes. Tambin se desprende que su propuesta no puede dirigirse, por fuera del Estado porque es el contenedor de la relacin y no puede privilegiar a uno de los rganos de ste (un punto), por ms importante e ideal que sea para el proceso. De all que la privatizacin no sea descentralizacin, tampoco que el municipio o los gobiernos locales sean las instituciones principales y, mucho menos, las nicas destinatarias de la descentralizacin. De la distribucin y bsqueda de los equilibrios del poder se desprenden dos formas fundamentales de descentralizacin. Una es la denominada descentralizacin horizontal, que es la modalidad con la que se constituye el Estado moderno, fundamentada en la clsica separacin de poderes (centralidades) ejecutivo, legislativo y judicial. Esta propuesta busca el equilibrio democrtico del peso omnmodo que
 De all que, por ejemplo, la descentralizacin de la educacin signifique la descentralizacin de sus actores principales: los maestros.  Segn los postulados, por ejemplo, de la geometra euclidiana, el centro se define como el punto que se encuentra inscrito en el crculo, pero con la particularidad nica de la equidistancia con todos los puntos de la circunferencia.  Justamente uno de los problemas que han atravesado algunos de los pases de Amrica Latina es el referente al privilegio que se le ha asignado a lo local y dentro de este escenario al municipio, en detrimento de las instancias intermedias y nacionales. Por eso, lo que ha existido como poltica predominante de descentralizacin es la va municipalista, que genera procesos altamente asimtricos.
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ejerce el prncipe en el ejercicio de su poder, a travs de los contrapesos que debe ejercer institucionalmente el soberano, mediante las instituciones creadas para el efecto. La otra forma de descentralizacin, entendida como descentralizacin vertical, es aquella que distribuye el poder o la centralidad entre los distintos niveles en los que est organizado el Estado, para construir los equilibrios en trminos territoriales y en las distintas instancias subnacionales en las que est constituido. En otras palabras: existe una descentralizacin horizontal, que se produce en el interior de cada uno de los niveles del Estado (nacional, provincial o cantonal), y una descentralizacin vertical, que se desarrolla en los distintos niveles subnacionales en que se organiza el Estado y que hace referencia a lo que se ha dado en llamar la democracia territorial. De la relacin de estas dos formas de descentralizacin horizontal y vertical surge una pregunta que vale plantearse. Si la descentralizacin debe corresponder a la totalidad de la relacin, cmo explicar que en muchos de los pases de la regin donde se han producido reformas constitucionales dirigidas al fortalecimiento del presidencialismo se pueda afirmar que exista un proceso de descentralizacin? La descentralizacin, para ser tal, debe ser integral, es decir, horizontal y vertical. Por eso, con el fortalecimiento del presidencialismo y la concomitante transferencia de recursos y competencias hacia los niveles subnacionales se observa, en el mejor de los casos, una descentralizacin asimtrica que puede conducir, incluso, a una mayor centralizacin, encubierta bajo el velo descentralista. Existe entonces, una asimetra que recentraliza. En muchos de los pases de Amrica Latina los distintos rganos legislativos han disminuido sus atribuciones frente al fortalecimiento de los ejecutivos y han visto erosionar su legitimidad frente a la poblacin, con lo cual han perdido poder y, por tanto, centralidad. Esto que ocurre en el nivel nacional tambin acontece en los otros mbitos del Estado.

 Para ser integral tiene que incorporar las dimensiones culturales, polticas, econmicas y tecnolgicas. En este caso, por ejemplo, por qu no pensar en incorporar como regiones o localidades virtuales a los espacios constituidos a partir de los procesos migratorios, que van conformando lo que Beck seala como comunidades simblicas configuradas en espacios sociales transnacionales. Beck, Ulrik. Qu es la globalizacin? Barcelona: Paids. 1998. Al respecto vase la propuesta de Carrin para conformar la provincia 23 en Ecuador. Carrin, Fernando. La provincia 23. En Diario Hoy. Quito. 2006.
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Hoy en da esta tendencia hacia el fortalecimiento de los ejecutivos nacionales, por la va presidencialista, es fcilmente perceptible en los gobiernos intermedios (sean de las regiones, provincias o departamentos) y locales (municipios). El peso que ha adquirido, por ejemplo, el alcalde sobre los concejos municipales o el gobernador sobre las asambleas departamentales es altamente significativo. Esta situacin se ha convertido en una tendencia generalizada en la regin y se configura a travs de dos vas: la primera, desde los mbitos nacionales, con las sucesivas propuestas de reforma constitucional, con los procesos de modernizacin del Estado y con el deterioro de las prcticas parlamentarias, todas ellas enmarcadas en las crticas hacia lo estatal, lo pblico y lo poltico. Y la segunda, que se desarrolla en los niveles subnacionales, acorde con los procesos sealados, que proviene, entre otros, de la formacin de empresas, corporaciones o fundaciones municipales que buscan la eficiencia en la provisin de los servicios y el desarrollo de los procesos de privatizacin. A ellas tambin se suman los diseos de los planes estratgicos y los presupuestos participativos que se vienen desarrollando profusamente en nuestras localidades de Amrica Latina, bajo los lineamientos de buscar racionalizacin en las acciones y participacin en las decisiones. Este conjunto de iniciativas termina por expropiar las funciones asignadas a los concejos municipales en beneficio de las juntas directivas de las empresas o de las respectivas asambleas, y por construir nuevas formas de representacin, bsicamente corporativas, que suplantan las de origen poltico o territorial. En otras palabras, las empresas municipales, los planes estratgicos y los presupuestos participativos terminan por corporativizar la representacin, por crear nuevas instituciones por fuera de las instancias polticas como los concejos o las asambleas y por centralizar en el ejecutivo los poderes reales.

La descentralizacin es un tema local, nacional o supranacional?


Si la descentralizacin busca el equilibrio democrtico del poder, es decir, de la centralidad, en el interior de la totalidad del Estado, es la descentralizacin un sinnimo de localizacin? O formulado diferente es la descentralizacin un tema local, nacional o supranacional?
 De aqu surgen dos importantes constataciones: el presidencialismo y las privatizaciones han sido, probablemente, las dos grandes vas de contra reforma del Estado que hemos vivido estas ltimas dcadas en Amrica Latina y las dos han estado, a su vez, vinculadas a la descentralizacin.
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La descentralizacin es una relacin que busca el equilibrio de poderes, entonces, la integralidad requiere el trato del conjunto de la relacin que la define, por eso la descentralizacin es menos competencia de los alcaldes y, probablemente, mucho ms de los presidentes de la repblica, quienes gobiernan la totalidad de la relacin y se convierten en actores medulares de cualquier propuesta de descentralizacin. Para responder estas preguntas se plantean, por lo menos, dos entradas metodolgicas: una de carcter terico y otra de contenido histrico. Respecto de la terica, hay que entender que el concepto centro es una relacin que est subsumida en la definicin de la descentralizacin y, por tanto, tiene que ver con el todo y no con las partes del Estado. O que stas local, provincial o departamental slo tienen sentido en la medida en que se discuta el conjunto de la relacin interinstitucional (el sistema): local, departamental, nacional, supranacional. De all nace la necesidad de definir el conjunto de la estructura de Estado y no slo la del municipio, porque proponer la descentralizacin implica plantear un nuevo modelo de Estado, que debe contenerlo y definirlo. Por eso, si no existe una propuesta general de transicin de un Estado centralizado sea unitario o federal a otro descentralizado, no tendr sentido, por ejemplo, el fortalecimiento local, porque terminar siendo una condicin aislada que no encuentra perspectivas de desarrollo o se convertir en un caso exitoso. En suma, como es cuestin del cambio del conjunto de la estructura del Estado y no de una de sus partes, por ms importante que sea, se trata de un asunto nacional y no local, porque es un tema de distribucin del centro, es decir, del poder, hacia los distintos niveles territoriales subnacionales, de manera equitativa y democrtica. Esto supone que debe ser asumido por los poderes nacionales, intermedios y locales de manera conjunta. Desde la perspectiva histrica de la descentralizacin, porque se trata de un proceso histrico, se deben plantear las condiciones con las que se llega al momento actual, que estn fuertemente condicionadas por las caractersticas del proceso de globalizacin; por consiguiente, los Estados nacionales resultan demasiado grandes para la diversidad local y pequeos para la globalizacin.
 Podra decirse que los Estados nacionales son demasiado pequeos para controlar y dirigir los flujos globales de poder, riqueza y tecnologa del nuevo sistema, y demasiado grandes para representar la pluralidad de intereses sociales e identidades culturales de la sociedad; por tanto pierden legitimidad a la vez como instituciones representativas y como organizaciones eficientes.
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Esta afirmacin lleva a definir dos elementos de la descentralizacin actual: por un lado, el carcter supranacional que asume, bajo la lgica global/local, donde la integracin (social y territorial) se convierte en uno de sus componentes centrales, porque lo global no es externo a lo local sino su parte constitutiva, as como lo local es una determinacin de existencia de lo global. Por el otro, ahora la democracia no se sustenta en el viejo principio liberal de la igualdad ante la ley, sino en el respeto a la diversidad, como cualidad equilibradora de lo diverso (gnero, etnia, ambiente), en la bsqueda de la equidad y no de la igualdad. No hay entonces descentralizacin sin equidad e integracin social y territorial, construida a partir de lo local, nacional e internacional o supranacional. La descentralizacin y la integracin son dos caras de la misma moneda, por eso camina con ms fuerza en aquellos lugares donde se han articulado los rganos supranacionales con los locales, como en la Unin Europea. Si no se construyen importantes rganos supranacionales, tampoco se construirn rganos subnacionales fuertes, porque no existirn escenarios a los cuales articularse. Esto supone la existencia de una centralidad nacional y de unas localidades fuertes y articuladas, porque mientras ms descentralizado es el Estado, es ms necesario fortalecer las funciones centrales de la integracin. Asimismo, lo nacional y lo local no deben ser vistos como pares distantes y contradictorios sino, por el contrario, partes de una misma realidad en la que el uno es complemento del otro. El caso ecuatoriano es muy aleccionador al respecto, porque el fortalecimiento de lo local ha sido concebido en contraposicin al debilitamiento de lo nacional, lo que conduce a una atrofia que se expresa en la implosin de lo nacional y la explosin de lo local. Por otra parte, tambin es importante la centralidad nacional no slo para articular las centralidades intranacionales, sino para que opere como filtro de la globalizacin. Si lo local existe en lo global es porque lo global no es externo a lo local, sino su elemento constitutivo. Lo local existe en lo global y lo global existe en lo local gracias a los lugares estratgicos en los que se proyecta. Lo local no existe por s mismo, existe en la relacin con la globalizacin porque afirma su existencia. De all que el neologismo glocal10 sea una realidad. La descentralizacin no es un tema slo local ni nacional sino supranacional, como lo confirma la Unin Europea.
 10 Carrin, Fernando. Implosin nacional y explosin local. Mimeo. Quito. 2006. Robertson, Roland. Globalization: Social Theory and Global Culture. Londres: Sage. 1992.
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Cul es el origen de la descentralizacin en Amrica Latina?


La descentralizacin es un proceso que renace en Amrica Latina a fines de la dcada de los setenta y principios de la de los ochenta, gracias al proceso de redemocratizacin y al impulso dado por la globalizacin. La descentralizacin est conformada por tres aspectos: uno, desde los ejecutivos nacionales; dos, con la transferencia de los servicios, y tres, hacia un destino municipal. Si ese es el contexto general de la descentralizacin, el origen se concreta a partir de dos caminos principales: las demandas nacidas desde las regiones y el impulso desarrollado desde los gobiernos nacionales. Desde las regiones nace bajo dos formas de demandas por descentralizacin, segn la condicin social y econmica: desde las regiones ricas o desde las pobres. As, tenemos las demandas de regiones como Santa Cruz (Bolivia) o Guayaquil (Ecuador), que reivindican la descentralizacin como mecanismo para integrarse con mbitos supranacionales, como el Mercado Comn del Sur (Mercosur) o la cuenca del Pacfico. Son regiones ricas para las que la capital del pas y el propio Estado significan un freno a su desarrollo, porque identifican talanqueras que les impiden integrarse a mercados ms grandes, modernos y dinmicos. Las propuestas son similares y estn enmarcadas bajo una lgica general contraria al Estado central o vinculada a la necesidad de reducir su peso bajo dos formas dominantes: por un lado, la privatizacin o descentramiento, que no es ms que el traslado de la centralidad estatal hacia el mercado; por el otro, la autonoma, como expresin de la necesidad de acumulacin local de recursos. Sin duda, son demandas legtimas que deben ser procesadas, porque cuando los Estados nacionales frenan el desarrollo de las regiones tambin se frenan a s mismos. Por eso hay que lograr un esquema donde la poltica de descentralizacin, permita que las regiones ricas se conviertan en motores solidarios que jalonan el desarrollo de las regiones pobres. La solidaridad interregional no debe ser entendida exclusivamente desde la perspectiva de la redistribucin de los recursos econmicos, sino de la articulacin de los flujos productivos y comerciales. El otro caso, son las demandas de las regiones pobres como pueden ser las circunscripciones territoriales indgenas (CTI) de Ecuador o las organizaciones territoriales de base (OTB) en Bolivia. Estas demandas, paradjicamente, reivindican una descentralizacin diametralmente contraria a la de las regiones ricas: mientras stas demandan la
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ausencia del Estado (privatizacin y autonomas), las regiones pobres reivindican la presencia del Estado, bajo la dotacin de Estado (caso pueblos indgenas),11 la construccin de una mayor representacin poltica o el impulso a las polticas pblicas. Este conjunto de demandas por la presencia del Estado se concretan, por ejemplo, con la creacin de ms municipios,12 que conducen a un proceso de minifundizacin municipal, al fraccionamiento del territorio y a una segmentacin de la sociedad. Se consigue as la presencia estatal y se eligen autoridades locales, pero esas municipalidades no tienen un aparato institucional capaz de enfrentar los problemas de la sociedad local, con lo cual el proceso de descentralizacin se deslegitima, las autoridades recurren al clientelismo y al caudillismo, y llevan as a una descentralizacin del conflicto pero no a su procesamiento. A las dos vas de reivindicacin de la descentralizacin desde las regiones se suman dos propuestas provenientes del Estado. La primera, la hegemnica, dentro de la lgica del ajuste estructural, la apertura, la modernizacin y el fortalecimiento del presidencialismo como vas para mejorar la gobernabilidad.13 En este caso hay un peso gravitante de los organismos internacionales de cooperacin tcnica y de crdito. Los pilares de la propuesta son la privatizacin y la descentralizacin fiscal, con el objetivo de equilibrar el presupuesto nacional. Con la privatizacin del Estado se pretende introducir la nocin de eficiencia en la gestin pblica, eliminar los subsidios, mediante la transferencia de las competencias hacia el mercado (descentramiento), con lo cual el Estado se desentiende de ciertas obligaciones econmicas y se logra segmentar la ciudadana por mercados. Como contrapartida,
11 En Amrica Latina no se han logrado construir sociedades regionales fuertes con identidades ancladas en cada uno de sus territorios. Por esta razn los nicos que podran seguir la va espaola de dotar de aparato estatal a sus naciones son los pueblos y nacionalidades indgenas. 12 En 1979, Ecuador tena 114 municipios y hoy, 26 aos despus, son 219 municipios. La mitad de los municipios en Ecuador son jvenes porque tienen menos de 25 aos, es decir, no tienen un desarrollo institucional importante y tampoco sociedades locales consolidadas. Y la mayora de esos municipios (78%) son pequeos y, por tanto, ilegales, porque la Ley de Rgimen Municipal establece el requisito mnimo de 50.000 habitantes y 10.000 concentrados en la Cabecera Cantonal. 13 En la mayora de los pases de Amrica Latina, la descentralizacin surgi en la dcada de los ochenta, como consecuencia de las medidas de ajuste estructural a las que se debieron someter las economas nacionales despus de la crisis del endeudamiento externo y del agotamiento del modelo de Estado desarrollista. Velsquez, Fabio. La descentralizacin en Colombia: en busca del bienestar y la convivencia democrtica. En Carrin, Fernando. Procesos de descentralizacin en la Comunidad Andina. Quito: FLACSO-OEA-PA. 2003.
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se impulsan polticas de desregularizacin con la finalidad de atraer la inversin extranjera. La descentralizacin fiscal, en ltima instancia, busca que los gobiernos subnacionales financien sus competencias mediante la mejora de la recaudacin de los recursos propios, para que no recurran a los recursos de transferencias.14 Predominan el combate a la pereza fiscal y la transferencia de recursos nacionales preasignados para fines especficos, para determinadas competencias y con la restriccin del gasto corriente. En algunos casos, va acompaada de tmidos procesos de desconcentracin de polticas sociales, cuando se sabe que dependen de las polticas macroeconmicas. Adicionalmente existe otra lgica, que combina las dos anteriores, la transferencia de competencias desde el nivel nacional hacia los mbitos subnacionales para que en el contexto local se privaticen los servicios de educacin y salud. En esto son reveladoras las experiencias del gobierno dictatorial de Augusto Pinochet, as como tambin de Nicaragua, en el campo de la educacin. La segunda propuesta que nace del Estado viene de la necesidad poltica de buscar mayor legitimidad a lo largo del territorio nacional, as como mayor eficiencia y eficacia en las polticas pblicas, profundizar la democracia y procurar el desarrollo. Es una propuesta poltica y econmica para reestructurar la relacin sociedad-Estado, con la distribucin del poder desde una forma descentralizada. En trminos polticos esta propuesta busca una reforma del Estado donde la descentralizacin ayude a procesar el conflicto y legitime a las instituciones pblicas. Los casos de Colombia y Bolivia son los ms llamativos. En Colombia, desde la dcada de los setenta hasta mediados de los aos ochenta se produjeron no menos de trescientos paros cvicos que exigan una mejor prestacin de los servicios bsicos, y se pronunciaban contra la profundizacin del conflicto militar en los territorios ms apartados. En Bolivia, desde los aos cincuenta han sido los movimientos cvicos regionales, los partidos polticos y la Central Obrera de Bolivia los que hacen las movilizaciones. Si bien estos procesos de descentralizacin tuvieron resultados iniciales interesantes, con el paso del tiempo se lleg a un crculo vicioso: las autoridades subnacionales electas terminaron por deslegitimarse
14 Este fue el caso de la misin Bird-Weisner, que estudi las finanzas pblicas de 1980 en Colombia.
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dada la baja capacidad institucional y los pocos recursos econmicos para cumplir las competencias. El caso boliviano es emblemtico: los organismos internacionales de cooperacin y financiamiento lo convirtieron en el modelo de exportacin. Sin embargo, el proyecto no fue suficiente para Bolivia y hoy se encuentra en una encrucijada porque las regiones ricas de la media luna reclaman una propuesta autonmica y porque desde el Ejecutivo nacional se encarna otra opcin distinta, uno y otro redireccionan el proyecto.15 Las reivindicaciones desde las regiones, negando el Estado o pidiendo Estado, evidencian la existencia de propuestas diferentes segn el lugar desde donde se demande. Pero tambin depende del proyecto que se impulse desde el centro, sea si busca una descentralizacin del conflicto, mayor legitimidad del Estado o solventar el dficit del presupuesto de ste. Esto significa que hay varios proyectos de descentralizacin y no uno solo. Por eso, cuando se habla de descentralizacin hay que preguntar cul proyecto est en juego, cul es el hegemnico y qu actores lo encarnan. Estas preguntas son pertinentes porque la descentralizacin no es un tema tcnico, sino eminentemente poltico, porque redistribuye el poder, es decir, la centralidad. Por eso en cada coyuntura se redefine el proyecto, en funcin a los cambios en la correlacin de fuerzas, que acelera, detiene o cambia el proyecto. Se puede afirmar que se sabe cmo empieza un proyecto de descentralizacin, pero no cmo terminar.

Quin se encarga del centro en la descentralizacin?


Si nos preocupamos por lo local, tambin deberamos hacerlo por el polo contrario: el centro. Slo de esta manera se tendr una visin del conjunto de las relaciones que se configuran en el contexto nacional o supranacional. Si la descentralizacin busca distribuir la centralidad, no acabarla, y si se trata de una relacin, lo lgico es ver qu ocurre o debe ocurrir con sus pares o polos (local, global) y, mucho ms, si sta es el objeto del proceso en el sentido de su distribucin y es el eje articulador de las partes.
15 Este hecho reafirma el carcter poltico de la descentralizacin, porque coyuntura por coyuntura se redefine y porque es un proyecto en permanente definicin.
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Es vlida la pregunta porque generalmente nunca se plantea qu se debe hacer con el centro, cmo concebirlo, qu tiene que ser y cul debe ser su funcionalidad? La idea del centro no existe ms all de la bsqueda de su pulverizacin o de su existencia como vaco. Incluso, no hay nadie que asuma la responsabilidad de su defensa, porque inmediatamente es declarado centralista, es decir, contrario a la descentralizacin. La fragmentacin puede producirse por la falta de pensar en el centro y de asumir la totalidad de la relacin; ms an, si toda descentralizacin requiere un punto a partir del cual asirse. El centro, es decir, el poder, es el lugar de la integracin social y territorial, pero no bajo la supresin de las diferencias sino, por el contrario, del reconocimiento al otro (otredad).16 La descentralizacin y las autonomas deben llevar al diseo de otro Estado y no slo al fortalecimiento de los gobiernos locales. No se trata de acabar con la centralidad, sino de distribuirla democrticamente en la constitucin de un nuevo Estado, ni ms grande ni ms pequeo, sino otro. De ah la importancia de disear un nuevo modelo de Estado. Adicionalmente, hay que tener en cuenta que por razones histricas los pases y los Estados nacionales en Amrica Latina surgieron bajo formas unitarias y federales, pero con rasgos centralistas. El Estado nacional fue importante en ciertos momentos histricos, como constructor de identidades y de integracin social y territorial. Tambin la centralidad es un mecanismo redistribuidor de recursos econmicos y base para el principio de la solidaridad, de otra forma las regiones ricas seguiran siendo ricas, y las pobres, siendo pobres. Para construir un nuevo modelo de Estado se requiere un centro fuerte, aunque diferente al actual, y una periferia fuerte pero tambin distinta. Por otro lado, hoy en da es importante la presencia de un Estado nacional que contrarreste el lado negativo de la globalizacin y que se convierta en un colchn y un filtro frente a sus efectos perversos Cmo enfrentar desde lo local, por ejemplo, los tratados de libre comercio, el desarrollo tecnolgico en las comunicaciones, la homogeneizacin cultural, la necesidad de competitividad y la produccin de servicios?
16 Una afirmacin de este tipo debe llevar a discutir las formas de representacin poltica en cada uno de los distritos electorales, de tal manera que tampoco sean contradictorios, porque si por la va del hiperpresidencialismo existente se ha logrado desarrollar la llamada pugna de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo, en el futuro tendremos, como ya se presagia en el caso de Bolivia, una confrontacin de la regiones con los poderes nacionales.
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Cuando se produce una reivindicacin en contra de la centralidad, sea desde la perspectiva de la privatizacin o del fortalecimiento de lo local, se pierden sus nexos, virtudes y fortalezas, y se debilita al conjunto de la relacin y la totalidad del poder estatal. Se trata, entonces, de la construccin de una nueva articulacin de las centralidades mltiples que acoge el Estado, en la perspectiva de tener no menos o ms Estado sino otro Estado. Con Estados nacionales fuertes no hay necesidad de liquidar el centro bajo el pretexto de fortalecer las localidades; bajo un Estado dbil, lo local queda desprotegido frente a la globalizacin. Hoy da en Ecuador se afirma la falacia que los municipios estn bien, mientras que el pas est mal. Es posible esta afirmacin? Si el pas est mal, los municipios y las ciudades estn mal. Si Quito y Guayaquil concentran la poblacin pobre del Ecuador, entonces no pueden estar bien.

Por qu si todos estamos de acuerdo, no avanzamos?


Hay una tendencia a la generalizacin de la descentralizacin a lo largo y ancho del planeta. Est presente en Estados Unidos, en Europa, en Asia y en Amrica Latina, lo cual conduce al fenmeno calificado como una ola global o como una mega tendencia. Adems de la generalizacin territorial, tenemos una legitimidad entre todos los actores, sean de derecha, centro e izquierda, del gobierno, de la oposicin, de la cooperacin internacional o de los organismos de crdito. Lo interesante es que la descentralizacin ha hecho metstasis en toda la sociedad al extremo que todos estn de acuerdo. Si es as, hay dos lneas de reflexin vinculadas: algo debe estar mal para que haya semejante unanimidad y por qu no se avanza ms rpido en la descentralizacin si existe ese consenso. Si todos los actores estn de acuerdo, puede ser que cada uno de los sujetos de la descentralizacin le estn asignando un contenido distinto o que se definen distintas situaciones y objetos bajo las mismas categoras. Que haya un acuerdo generalizado sobre la descentralizacin significa que es un concepto polismico en disputa, porque tiene significados distintos dependiendo de quin lo postule. Ocurre igual con los conceptos de democracia, desarrollo y derechos humanos, frente a los que nadie se opone pero existen distintas pticas. Cuando se plantea la descentralizacin, es necesario saber quin la plantea y qu proyecto defiende, porque no hay un solo proyecto sino varios; existe s uno hegemnico que puede
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cambiar coyunturalmente. Esto confirma que se sabe cmo empieza la descentralizacin pero no cmo termina. Se trata de un concepto que define un mbito especfico del conflicto y que, segn los actores, tiene distintos significados y sentidos. Hay que buscar detrs de cada propuesta las caractersticas del proyecto, los actores que lo defienden y lo impulsan, y el lugar desde donde lo formulan regin, gobierno, partido. Las reivindicaciones de regiones como Santa Cruz o Tarija difieren de las que se plantea en Pando, Cochabamba o La Paz; pero tambin son diferentes las reivindicaciones del movimiento cocalero boliviano al de los empresarios cruceos. Esto significa que hay actores portadores de proyectos de descentralizacin especficos, y lo hacen desde sus intereses particulares.17

La descentralizacin es un medio o un fin?


La respuesta es trivial porque opera como un medio, pero la tecnocracia la presenta como si fuera un fin en s misma. Si la descentralizacin es entendida como un fin, se puede concluir que se ha descentralizado la regin, porque los tres pilares en los que se asienta se han cumplido. Hay mayor autonoma poltica en el sentido de que todas las autoridades subnacionales son electas de manera popular. El proceso se inici a mediados de la dcada de los ochenta en Colombia, Bolivia y Venezuela, con la eleccin de alcaldes y gobernadores, y concluy en Ciudad de Mxico y Buenos Aires en 1997 con la eleccin de los respectivos jefes de gobierno. Con la culminacin de este proceso se cerr el ciclo de la reivindicacin por la eleccin de las autoridades (representacin) y se abri el de la participacin social. Existe un crecimiento de la autonoma econmica gracias al proceso de descentralizacin fiscal que se ha llevado a cabo. Como resultado se tiene que entre el 20% y el 40% de los presupuestos nacionales se invierten en cada uno de los pases a travs de los gobiernos subnacionales, lo cual ha significado un incremento promedio regional no menor al 500%. Se ha producido un aumento importante de la autonoma administrativa, va la transferencia, devolucin o creacin de competencias, que lleva a pensar que los municipios pueden hacer todo lo que quieran sin estar obligados a hacer nada.
17 Es muy interesante que no hay un partido poltico que lo haya planteado con la prioridad que el tema se merece. Probablemente esto tenga que ver con el carcter centralista que la mayora de ellos tiene.
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La mayora de las evaluaciones sobre los procesos de descentralizacin en Amrica Latina llegan a estas conclusiones optimistas que slo muestran que hay una ptica autorreferida que conduce a entenderla como un fin. Se concluye que Latinoamrica est en un camino vigoroso hacia la descentralizacin y que es una tendencia lineal ascendente e irreversible. Sin embargo, la descentralizacin, como se la ha definido, no se agota en s misma, porque su fin ltimo es mejorar la calidad de vida, potenciar la calidad de la democracia e impulsar la calidad del desarrollo; es decir, convertirse en un medio y en un instrumento. Si es as, se pueden detectar algunos problemas. Es difcil sostener que se ha mejorado la calidad de vida de la poblacin en la regin, porque si revisamos los informes sociales de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) se observa un incremento de la pobreza y la indigencia en Amrica Latina. Segn el Panorama social de CEPAL,18 en Amrica Latina se ha incrementado el nmero de pobres, hoy hay muchos ms y ms de los que se tenan a principio de los aos ochenta.19 En otras palabras, la descentralizacin no ha reducido la pobreza ni por necesidades bsicas insatisfechas, ni por generacin de empleo, ni por mejora de la calidad de vida. No se puede negar que se han incrementado las desigualdades y las inequidades sociales y econmicas. Una situacin preocupante es el deterioro en la calidad de la democracia. El sistema poltico no est constituido por partidos polticos slidos, y esos partidos que fueron nacionales, hoy da se regionalizan y en muchos casos se localizan. Debe sumarse la desinstitucionalizacin, la dispersin del voto (las autoridades son elegidas por minoras20) y el fraccionamiento del sistema poltico (mltiples organizaciones). Por otro lado, se ha extendido la democracia plebiscitaria21, el interinazgo se ha convertido en el signo de los tiempos22 y no hay continuidad poltica. Los ltimos procesos electorales muestran una preocupante
18 CEPAL. Panorama social de Amrica Latina. Santiago de Chile. 2004. 19 Se pasa de 135 millones de pobres en 1980 a 210 millones en 1999. Esto significa un incremento del 55% en 20 aos. 20 Lucio Gutirrez y Nstor Kirchner llegan a la segunda vuelta con alrededor del 20% de votos, y en las ltimas elecciones de los gobiernos regionales en el Per, la dispersin del voto fue significativa. 21 Ecuador, Venezuela, Colombia, Uruguay, Per, entre otros, han debido recurrir a plebiscitos peridicos. 22 Bolivia, Ecuador, Brasil, Argentina, Per, entre otros, han tenido presidentes interinos en estos ltimos tiempos.
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polarizacin de la democracia territorial en el interior de cada uno de los pases: en Mxico y Per, entre el norte y el sur; en Bolivia, entre oriente y occidente; en Costa Rica, entre la capital y el resto del pas. El estancamiento del desarrollo econmico regional es evidente, tanto que los aos ochenta fueron definidos como la dcada perdida, cuestin que puede extenderse hacia las otras dcadas. Lo que existe ahora es un Estado nacional que no construye sus referentes de intermediacin poltica a nivel nacional, sino que el ncleo fundamental de la expresin poltica empieza a ser el poder local, donde hay hegemona de ciertas fuerzas vinculadas al caciquismo y al clientelismo. Adems porque la descentralizacin del Estado conlleva la descentralizacin de la sociedad. Si se descentraliza la salud, lo que se tiene es un cambio de la interlocucin de sus actores, del nivel ministerial nacional al local.

La bsqueda de la autonoma tiene autonoma?


La respuesta a la pregunta es relevante e importante porque nos lleva al tema de las determinaciones internacionales (generalizacin) y al de su supuesta inevitabilidad, es decir, a conocer cules son los factores que estimulan el ingreso de un pas a la descentralizacin y cules son los que definen la velocidad y caractersticas del proceso. En la corriente de la inevitabilidad se asienta la cooperacin internacional, tcnica o de crdito, para impulsar su implantacin a lo largo del planeta y, por eso, se han construido los llamados modelos de descentralizacin, que no son otra cosa que la copia de los casos llamados exitosos, elevados a esa condicin. All estn, por ejemplo, los casos espaol, colombiano o boliviano o la va municipalista, que ha buscado generalizarse en Amrica Latina.23 Si la descentralizacin se considera un proceso ineluctable, todos los pases deberan, tarde o temprano, entrar en esta lgica, con lo que tendramos unos que entran primero y otros que entran despus o unos adelantados y otros atrasados; esto es igual a lo que ocurre respecto de las reformas econmicas, la modernizacin del Estado, la apertura o el ajuste propios del pensamiento nico existente.

23 Estos modelos pierden sentido cuando vemos que la propuesta espaola no tiene nada que ver con la alemana y mucho menos con la italiana y belga. Y mientras en Europa se tiene una constante en el peso asignado al gobierno intermedio, la cooperacin europea nos trae a Amrica Latina el fortalecimiento de los municipios.
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Por ejemplo, mientras Europa empieza antes que Amrica Latina, Ecuador ingresa tardamente y Colombia entra tempranamente.24 Si es as, El Salvador, un pas pequeo que tiene 262 municipios, debera seguir en esa lnea; o Costa Rica, que tiene una buena poltica social pero municipios dbiles, o Chile con una buena poltica econmica pero es uno de los ms centralistas de Amrica Latina? La existencia de factores generales del proceso de globalizacin y la imposicin de propuestas comunes por parte de los organismos internacionales dan lugar a pensar en la existencia de modelos. Sin embargo, la revisin de casos muestra una realidad totalmente distinta: el proceso en Alemania, Espaa, Blgica o Inglaterra son totalmente diferentes entre ellos, as como lo son los de Bolivia, Colombia y Brasil. Es decir, la descentralizacin no representa una experiencia homognea, y mucho menos la existencia de un modelo nico. Respecto de la autonoma del proceso de descentralizacin, se podra decir que es relativa, en cuanto que los pases tienen cierta flexibilidad para ingresar al proceso, proveniente de los lmites que surgen entre algunas tendencias generales (lmites estructurales) y otras provenientes de sus propias realidades. Los pases tienen pocas posibilidades de disear las caractersticas de sus procesos particulares.

Cules son los umbrales de la descentralizacin?


Si se acepta que se sabe cmo empieza la descentralizacin pero no cmo termina, porque es un proceso abierto, es imprescindible preguntarse respecto de los peligros que encierran sus extremos. Se pueden plantear dos perspectivas: una enmarcada en los procesos de descentramiento, que pueden llevar al fin del Estado, porque lo niegan mediante el peso que le asignan al mercado con los procesos de privatizacin. La privatizacin de los puertos, la telefona, el agua y los servicios conduce no a una redistribucin del poder en el interior del Estado sino a una transferencia del poder y de la centralidad del Estado y lo pblico hacia lo empresarial, lo privado y el mercado.25

24 Colombia haba entrado temprano en la que sera una ola global de procesos de descentralizacin, en la cual se hallan inmersos en la actualidad la mayora de los pases en desarrollo. Forero, Clemente et al. Descentralizacin y participacin ciudadana. Bogot: Tercer Mundo. 1997. 25 Un pas como Chile, considerado uno de los ms centralizados de la regin, podra ser tomado como altamente descentralizado desde la perspectiva privatizadora.
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La otra perspectiva, que tiene que ver con la extensin del concepto de autonoma hacia el de soberana, el cual puede llevar a la creacin de un nuevo Estado. De all que la autonoma sea un concepto de dependencia y de integracin dentro de una relacin particular (un Estado). La autonoma es un concepto de subordinacin a la relacin que lo contiene, porque si se sale de ella hay el peligro que se defina otro campo de relaciones o que, llevada al lmite, conduzca a la creacin de nuevas soberanas y a la conformacin de otros Estados. Entonces, la descentralizacin tiene dos umbrales que provienen de la negacin del Estado, por la va de la privatizacin, o de la creacin de uno nuevo, por el camino de la formacin de nuevas soberanas. Paradjicamente la reivindicacin por privatizacin y autonoma aparece en las regiones ricas como expresin de la demanda de descentralizacin. Pero as como se redefine el concepto de autonoma, ocurre lo mismo con el de soberana. Hoy esta ltima tiene que entenderse en un mbito supranacional luego de ceder una parte para potenciar sus posibilidades. El caso del euro en Europa es muy claro: desaparecen las monedas nacionales por el beneficio que significa alcanzar la posibilidad de contar con un Banco Central Europeo.

La descentralizacin es un proceso lineal, irreversible y ascendente?


La descentralizacin es un proceso poltico complejo, vinculado a los actores sociales y polticos de cada coyuntura; es decir, a la correlacin de fuerzas y a la construccin de una hegemona en un momento especfico. Todo proceso de descentralizacin se desarrolla sobre la base de varios proyectos que se impulsan de manera simultnea, al extremo que se podra afirmar que no existe un proyecto nico y definitivo, sino una pluralidad. En ese sentido, es un proceso que avanza o retrocede, acelera o se detiene, o que puede cambiar de modelo o de proyecto; por eso se debe considerar un proceso inacabado y abierto, en permanente definicin. Hoy en Amrica Latina hay algunos pases que viven un reflujo,26 otros que redefinen posiciones y otros que avanzan lentamente luego de un estancamiento importante (Per).
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Colombia por el conflicto militar y Venezuela por la importante reforma poltica.

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Es claro que el proceso de descentralizacin no es tcnico, tanto por el objeto sobre el cual se acta, es decir, la centralidad o el poder, como por los actores que lo impulsan o detiene. Ms, si la descentralizacin se entiende como un mbito del conflicto social y poltico, que requiere la bsqueda permanente de consensos. Por ello, si no se procesan satisfactoriamente las demandas locales y regionales de descentralizacin, se puede caer en la situacin de Chechenia, Ucrania o Yugoslavia. Si se tienen demandas regionales y locales justificadas, hay que satisfacerlas institucionalmente en el contexto de la estructura del Estado. La pregunta es importante porque se da por sentado que existe una sola y hegemnica propuesta de descentralizacin o que existe un solo modelo de descentralizacin que debe replicarse y generalizarse. Esto supone que habra una sola va de la descentralizacin que debera conducir a un proceso secuencial ascendente sin retorno posible. Como se ha visto, no es as y si lo fuera, no sera otra cosa que una imposicin que expresa una centralidad asimtrica peligrosa. Tambin queda la posibilidad o la necesidad de repensar no en un solo proyecto, sino en varios, simultneos, y que operen articuladamente, de tal manera que sea posible la construccin de una descentralizacin hbrida que asuma la diversidad en su entera dimensin.

Hay un da despus de la descentralizacin?


Teniendo en cuenta que la descentralizacin es un proceso histrico, es pertinente platearse la pregunta: cundo concluye el proceso?, o qu es lo que viene despus?, si es que hay ese da, ms an, si se supone que se trata de un proceso que debera tener un final o que debera concluir en algn momento. Eso implica tener claro un proyecto que anticipe los resultados, aunque la experiencia muestra que existe un futuro incierto por ser un proceso abierto. Por otro lado, es importante preguntarse en qu momento se encuentra el proceso para saber cunto y qu falta para concluirlo. Se empez con formas declarativas contenidas en las constituciones de la poca, luego una ptica municipalista que polariz la centralidad, continu con un tmido proceso de fortalecimiento del nivel intermedio y hoy parece que est en un momento de reflujo. Hay que afirmar que la va hegemnica ha sido la municipalista, que ha trado problemas de polarizacin, debilitamiento de lo nacional, prdida de peso del nivel intermedio y desorganizacin del
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Estado. En la actualidad se tiene una tendencia de reflujo importante, por ejemplo: en Venezuela hay una reforma poltica de corte presidencialista, en Colombia el peso que tiene el conflicto militar ha conducido a posiciones centralistas, en Chile la crisis asitica y el peso del modelo macroeconmico redefinieron la propuesta y en Mxico el tratado de libre comercio lo llev por otros causes. Hay un cambio de velocidades en Per con la eleccin de presidentes regionales, el debate de las macrorregiones y el peso de lo municipal. En Centroamrica por su parte hay un discurso de cambio. De todas maneras, si el reflujo se consolida como tendencia o si el proceso se estanca, se tendr una conflictividad en crecimiento y un aumento de las asimetras regionales, que pueden desembocar en problemas que desbordan la institucionalidad democrtica. Las reivindicaciones de las ciudades de Santa Cruz en Bolivia o Guayaquil en Ecuador, as como las regiones del sur del Brasil o del Norte mexicano, se pueden convertir en bombas de tiempo. Con el reflujo de la descentralizacin que se vive en la actualidad, el da despus se distancia. Si esto es as, terminar siendo un simple enunciado de una utopa. Y, lo ms grave, llegar el momento en que el proceso sea exigido por fuera del sistema con un grado de fuerza que puede ser inusitado.

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Descentralizacin en Amrica Latina: evaluacin y lineamientos para avanzar


Ivn Finot Experto en gestin local y regional del Instituto Latinoamericano del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL)

Antecedentes
Los actuales procesos de descentralizacin tienen un antecedente importante en la planificacin regional, que los pases encararon entre los aos 60 y 70. En todos los pases de Amrica Latina las circunscripciones de primer nivel (estados, provincias o departamentos) fueron agrupadas en macrorregiones y en cada una de stas fueron conformadas corporaciones de desarrollo, cuya finalidad era integrar territorialmente la gestin de la inversin, que tenan a su cargo distintas reparticiones desconcentradas de los gobiernos nacionales. Los objetivos primordiales de esta poltica eran aumentar la eficiencia de la inversin pblica (a travs de la gestin territorial) y reducir la concentracin de la produccin, el ingreso y la poblacin. Para esto ltimo se

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empez por desconcentrar significativamente la inversin pblica, a travs de las corporaciones mencionadas. Por lo general, los directorios de estas corporaciones estaban integrados por los responsables de los rganos sectoriales desconcentrados y, con frecuencia, tambin por representantes funcionales de la sociedad civil. Las polticas de planificacin regional implicaron primordialmente una desconcentracin pero, en la medida en que participaron representantes de la sociedad civil en los directorios de las corporaciones, tambin implicaron cierto grado de descentralizacin poltica.

La descentralizacin como parte de la democratizacin


Sin embargo, la descentralizacin poltica pas a primer plano a fines de los aos 80 y comienzos de los 90, con el surgimiento de la actual tendencia democratizadora, que emergi como consecuencia de la sustitucin de las dictaduras militares que se haban instaurado en la mayora de los pases, por gobiernos democrticamente electos. Con la reinstauracin de la democracia, a veces inmediatamente, a veces paulatinamente, se fue recuperando el derecho a elegir gobiernos subnacionales que correspondan a las circunscripciones poltico-administrativas tradicionales y la descentralizacin esta vez claramente poltica se orient, no hacia las macrorregiones previamente constituidas, sino hacia las mencionadas circunscripciones. A los objetivos anteriores fueron aadidos otros tres, esenciales para la gobernabilidad democrtica: transformar la participacin reivindicativa, propia de la lucha por la democracia, en una participacin constructiva; contar con una estructura territorial que permitiera ejecutar una poltica social de amplio alcance (para hacer frente a la deuda social), y contribuir a recuperar el equilibrio fiscal (comprometido en muchos pases por la crisis de la deuda).

La descentralizacin y la globalizacin
Ante la evidencia de que en la economa globalizada compiten no slo empresas con el respaldo de polticas nacionales sino territorios, se hace cada vez ms tangible la necesidad de que los territorios subnacionales cuenten con autonoma para encarar su propio desarrollo. Cmo lograrlo cuando los procesos fueron enfocados no en funcin de este objetivo, sino de los mencionados, y a estas alturas parecen diseados en funcin casi exclusiva de implementar polticas asisten98

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cialistas? Para poder responder a este interrogante comencemos por examinar brevemente en qu han consistido los procesos y cules han sido sus resultados.

Aspectos comunes y diferencias


Qu se descentraliz? Por lo general los procesos ms antiguos han consistido principalmente en: i) una ampliacin de competencias en servicios de infraestructura bsica y ii) la transferencia de competencias en materia de atencin de salud y de educacin escolar. Esto ltimo fue una novedad en la mayora de los pases ya que, salvo en Brasil y Argentina, la prestacin de estos servicios haba sido hasta entonces una responsabilidad exclusiva del nivel nacional. Hacia qu nivel se descentraliz? Como era de esperar, en los pases federales (salvo Brasil), primordialmente hacia el nivel intermedio y hacia las grandes ciudades, y en los unitarios hacia el nivel municipal. En Brasil, la descentralizacin se orient tanto hacia los estados (ya haba habido una primera descentralizacin en ese nivel en 1941) como hacia los municipios, con nfasis en el nivel municipal. No slo eso, en la Constitucin de 1988 se defini que la Unin estara conformada en forma igualitaria por estados y municipios, se estableci que entre ambos niveles slo puede haber relaciones de coordinacin y fueron instaurados sistemas de transferencias independientes a cada uno de estos niveles. Esta descentralizacin democrtica contrasta con la descentralizacin jerrquica propia de los otros pases federales de la regin e, incluso, en algunos aspectos, con la de pases unitarios. Con alrededor de 20 aos de experiencia en descentralizacin en la regin, es posible realizar un balance respecto al logro de los objetivos trazados. Se ha podido comprobar que, por ejemplo, en lo que se refiere a desconcentracin del producto interno bruto (PIB), con frecuencia, ha habido una mayor desconcentracin con la planificacin regional que con la descentralizacin (claramente el caso de Brasil, pero tambin Colombia). En cuanto a eficiencia, los resultados son contrapuestos: por lo general se evidencian notables incrementos en el gasto sin que se haya podido establecer aumentos proporcionales en calidad. Tampoco se ha podido establecer claramente que la descentralizacin hubiera contribuido a la eficiencia fiscal. Es ms, el endeudamiento
 En Chile, por ejemplo, la inversin de la gran mayora de los municipios es decidida en el nivel regional.
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excesivo de los gobiernos subnacionales, sobre todo de los de nivel intermedio, contribuy a generar desequilibrios fiscales en Argentina y Brasil. Es cierto que en muchos casos se puede observar una tendencia creciente de los ingresos fiscales generados en niveles subnacionales, pero por lo general el gasto subnacional crece a ritmos an mayores. Donde s se puede observar avances significativos debidos a la descentralizacin es en materia de equidad: por un lado, desde el comienzo los distintos procesos implicaron mejoras en la distribucin territorial de los recursos fiscales; por el otro, la descentralizacin ha sido muy importante para la equidad social, sobre todo al facilitar la focalizacin en la lucha contra la pobreza. En cuanto a la participacin, sin duda, todos los casos conllevaron avances significativos en lo que adecuadamente Velsquez denomin en su exposicin participacin electoral. En este sentido, se debe destacar en el caso colombiano el voto programtico. Pero en cuanto a participacin social, las expectativas de canalizar el impulso participativo de una manera constructiva se han cumplido muy limitadamente. Y ello se puede afirmar incluso en el caso de algunos pases que contaban con una importante cultura previa de autogestin territorial: en Bolivia, con la Ley de Participacin Popular (que condiciona la entrega de transferencias a una planificacin participativa), actualmente se estara movilizando un 50% de la mitad de la poblacin; en Brasil se estima que participa efectivamente alrededor de un 30%, y ello ocurrira sobre todo en el Sur pues en el Norte hay menos cultura participativa. Finalmente, en lo que se refiere a autonoma, imprescindible para el desarrollo local y regional, lo evidente es que la inmensa mayora de los gobiernos locales depende de transferencias altamente condicionadas. Este hecho estara mostrando adems un problema de desigualdad jurdica: que haya territorios financieramente ms autnomos que otros implica que unos ciudadanos cuenten con ms facilidad que otros para proveerse de bienes locales, lo que ira en contra del principio de igualdad jurdica del ciudadano. Felizmente an existe un amplio margen para seguir avanzando. Utilizando cifras del Fondo Monetario Internacional (las nicas que permiten hacer comparaciones), hemos podido estimar que entre 1992 y 2001 el gasto autnomo municipal ha representado: en Mxico, un 7,4%; en Chile, un 8,1%; en Bolivia, un 12,3%, y en Brasil, un 15,7% (lamentablemente no contamos con esos datos para Colombia). Si se comparan, estas cifras con las correspondientes a pases desarrollados,
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se puede observar que en Amrica Latina la participacin municipal en el gasto pblico an es reducida. En Dinamarca, por ejemplo, pas unitario, el 58% del gasto pblico se decide en los municipios; en Estados Unidos, pas federal donde el gasto nacional es elevado debido a las guerras internacionales en las que participa y el gasto del nivel intermedio es tambin muy importante, del total del gasto pblico un 24% se decide localmente. Los procesos latinoamericanos son relativamente incipientes, tenemos la oportunidad de rectificar y reorientarlos, y en ese sentido queremos presentar algunas ideas. El desafo actual sera cmo aumentar la autonoma local, situar a todas las comunidades en igualdad de oportunidades y, a la vez, seguir avanzando en democratizacin y gobernabilidad, equidad social, eficiencia incluida la fiscal y reduccin de la corrupcin. Para contribuir en dar respuestas a ese desafo, en la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) desde hace algunos aos venimos analizando los procesos desde el punto de vista de la economa y a partir de ello planteando algunos lineamientos.

Dos tipos de descentralizacin


En primer lugar, como bien seal Fernando Rojas, en casos como el colombiano no est claro si lo que hay es una descentralizacin o una desconcentracin, y en mi opinin esta apreciacin se puede ampliar a todos los procesos de la regin. En efecto, la descentralizacin implica el traslado, desde un gobierno central a gobiernos locales, de decisiones sobre qu, cunto y con qu recursos proveer bienes locales; mientras en la regin la mayora de los gobiernos locales, particularmente los municipales, estara desempeando primordialmente funciones ms como agentes de los gobiernos centrales, que como autonomas. Por supuesto, es altamente conveniente que los gobiernos centrales aprovechen las capacidades de los locales para ejecutar sus polticas, pero simultneamente stos deberan contar con iguales facultades y recursos para desempearse como autonomas en aquello que resultara conveniente. Para poder analizar esta situacin se debera distinguir entre dos tipos de descentralizacin: una descentralizacin poltica y fiscal y una
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descentralizacin slo administrativa, que para diferenciarla de otros casos de descentralizacin administrativa (en los trminos definidos en la Constitucin colombiana) hemos denominado descentralizacin operativa (caso particular de una descentralizacin administrativa hacia gobiernos). En Amrica Latina, se estn dando ambas formas de descentralizacin. Ambas son tiles pero el problema surge cuando no se las diferencia, pues al no hacerlo surge un problema de accountability. Quin es el principal? Para reenfocar las polticas de descentralizacin ser til poder distinguir en qu casos sera conveniente una descentralizacin poltica y fiscal, a fin de que los gobiernos locales cuenten con la necesaria autonoma, y en qu otros lo conveniente sera una descentralizacin operativa, estableciendo que los gobiernos locales actuarn slo como agentes del gobierno central. La economa cuenta con herramientas de anlisis para poder hacer estas diferenciaciones.

Cumplimiento de condiciones de eficiencia y equidad


Una primera condicin de eficiencia sera que la demanda de la provisin descentralizada est diferenciada geogrficamente. Lo que se ha descentralizado ha sido sobre todo la provisin de servicios de infraestructura bsica y de servicios de educacin y atencin a la salud. Tienen estos servicios una demanda geogrficamente diferenciada? Evidentemente s, pero no de la misma manera. Mientras en el caso de los servicios de infraestructura bsica la demanda est diferenciada tanto en lo cualitativo como en lo cuantitativo (respondiendo a claras diferencias naturales); en el caso de la educacin y la salud, si bien existen diferencias en aspectos cualitativos (principalmente por factores culturales en el caso de la educacin y biolgicos en el de la salud) no se podran aceptar diferencias en cuanto a nivel. En este segundo caso la demanda estara definida por los derechos sociales: todo habitante tiene igual derecho a que el Estado le subsidie el acceso a un mismo nivel mnimo de educacin y atencin a la salud, independientemente del lugar donde resida. Entre los servicios cuya provisin ha sido descentralizada, entonces, habra que diferenciar claramente entre bienes sociales, para los que el Estado en su conjunto debera garantizar una igual satisfaccin mnima, y bienes territoriales, que seran aquellos cuya demanda sera conveniente que fuera definida localmente. En consecuencia, en
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los sistemas de financiamiento de las competencias descentralizadas debera diferenciarse claramente entre transferencias sociales y transferencias territoriales. Una segunda condicin de eficiencia sera lograr la mayor correspondencia posible entre las circunscripciones polticas, dentro de las que se dan los procesos de decisin, y las diferenciaciones geogrficas de la demanda descentralizable, lo que implica que la descentralizacin debe estar acompaada (o anticipada) de un reordenamiento territorial poltico-administrativo. Adicionalmente, y a fin de poder transferir las mismas atribuciones a gobiernos de un mismo nivel, las circunscripciones deberan tener una dimensin similar. En este sentido, en Italia y Francia, por ejemplo, antes de descentralizar se conform un nuevo nivel intermedio: la regin. Y en general en Europa, junto con el proceso de integracin, tempranamente se redujo el nmero de municipios en aproximadamente la mitad. Sobre esta base, es posible incentivar la mancomunidad o consorciamiento de circunscripciones sin que las de mayor dimensin predominen sobre las ms pequeas. En cambio, en la mayor parte de los pases de Amrica Latina se puede observar un notable fraccionamiento en el nivel intermedio y una impresionante heterogeneidad demogrfico-territorial en el nivel municipal. La excepcin es Chile, pas donde la descentralizacin hacia el nivel intermedio se hizo sobre una regionalizacin trazada en los aos 70 y donde, adems, existe una poltica mediante la cual se fraccionan los municipios que exceden determinado nmero de habitantes (400.000). En consecuencia, en la mayora de los casos, nuevos avances en descentralizacin deberan estar acompaados, en el caso del nivel intermedio, de procesos previos o simultneos de regionalizacin y, en el caso del nivel municipal, de un fraccionamiento (o descentralizacin) de los megamunicipios y un agrupamiento (o fusin) de los ms pequeos. Sobre esta base se podra incentivar la asociacin de circunscripciones de dimensin similar en funcin de los distintos mapas de demanda de bienes pblicos. Una tercera condicin para que la asignacin pblica descentralizada sea eficiente, sera que en los procesos autnomos de asignacin se pudiera comparar libremente beneficios con costos. Sin embargo, los sistemas de transferencias en vigencia no estimulan este proceso cuando desvinculan las decisiones sobre gasto basadas en transfe103

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rencias de aquellas referidas a los respectivos aportes ciudadanos. En ausencia del mecanismo de eficiencia que se suscita cuando el gasto es decidido sobre la base de recursos generados localmente, se tiende a reemplazar este mecanismo con controles administrativos. Ciertamente lo conveniente sera que las decisiones descentralizadas sobre gasto sean adoptadas junto con aquellas referidas a los aportes ciudadanos sobre cuya base se ejecutaran dichas decisiones. Pero cmo hacerlo cuando se trata de gasto en educacin y salud? En respuesta a este interrogante y a fin de garantizar equidad, siguiendo una pauta planteada a la X Reunin de Ministros y Jefes de Planificacin, que se llev a cabo en 1998, se debera diferenciar claramente entre dos sistemas de transferencias: uno de transferencias sociales, del Estado en su conjunto a las personas con menores recursos, cuyo objetivo sera garantizarles un mismo nivel de bienes sociales independientemente de su lugar de residencia, y otro de transferencias propiamente territoriales, cuya finalidad sera apoyar igualitariamente decisiones autnomas sobre desarrollo local y regional, haciendo que la provisin de bienes territoriales sea proporcional al respetivo esfuerzo fiscal. En este esfuerzo fiscal local se debera incluir, adems de la respectiva tributacin local, las contribuciones comunitarias (en trabajo, materiales, dinero) a la provisin de bienes pblicos, y dicho esfuerzo debera ser medido, no en trminos absolutos, sino en relacin con los ingresos de los habitantes de la respectiva circunscripcin. Colombia fue el primer pas que estableci claramente la diferenciacin entre transferencias sociales y territoriales, a travs de la aprobacin de un nuevo Sistema General de Participaciones (2001), pero an no ha adoptado un sistema de transferencias territoriales que sea estrictamente subsidiario respecto a decisiones autnomas sobre desarrollo local. En cambio, en Guatemala, desde 2002 ha quedado definido que: ... los municipios y mancomunidades de municipios que se hagan cargo de competencias para el desarrollo integral municipal, percibirn recursos que se distribuirn en proporcin directa de los aportes locales relativos a sus respectivos niveles de pobreza y a su densidad demogrfica, en los que se contabilizar tanto la recaudacin de impuestos locales como la valorizacin de los aportes
 ILPES-CEPAL. Reflexiones sobre el desarrollo y la responsabilidad del Estado. CEPAL, LC/ IP/L.154. Cap. III, Seccin D. Descentralizacin y desarrollo territorial. Santiago. 1998.
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que los ciudadanos realicen en trabajo, especie o dinero para la provisin de bienes pblicos. Una cuarta condicin de eficiencia sera que las preferencias geogrficamente diferenciadas estn representadas en los rganos donde se adoptan las decisiones descentralizadas. Esa es la funcin de los representantes electos, pero el sistema de representacin proporcional que todava prevalece para el nivel municipal (con excepcin de Panam y Cuba) hace que tales representantes respondan ms a quin los coloca en su lista que a sus representados. El sistema de representacin proporcional puede ser muy adecuado para conformar una cmara de diputados nacional, pero para conformar un concejo municipal el ms adecuado sera el sistema de representacin territorial (general para este nivel en otras regiones del mundo). Un medio complementario para que la provisin local de bienes pblicos corresponda mejor a las preferencias ciudadanas sera la participacin social, pero con frecuencia dicha participacin no es canalizada hacia decisiones sobre asignaciones presupuestarias (la excepcin seran los presupuestos participativos de Brasil), sino hacia otras actividades cuyos beneficios no superan los costos de oportunidad de la gente, y en consecuencia la convocatoria resulta dbil. Una quinta condicin de eficiencia, finalmente, sera lograr un equilibrio entre beneficios de la descentralizacin y economas de escala. El actual ordenamiento territorial poltico-administrativo, por su caracterstico fraccionamiento y su extrema heterogeneidad, y la ausencia de polticas proactivas de asociacin, hacen que esta condicin se d difcilmente y que, en cambio, proliferen mltiples administraciones con baja capacidad de gestin dentro de territorios con caractersticas similares.

Algunos lineamientos de poltica


El anlisis anterior muestra, en primer lugar, la importancia de diferenciar no solamente las transferencias, sino los sistemas de financiamiento completos de la provisin de servicios como educacin escolar y de atencin a la salud, y de otros bienes cuyo financiamiento es conveniente que sea decidido localmente.
 Guatemala. Reglamento de la Ley General de Descentralizacin. Acuerdo Gubernativo 312-2002.
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Con este enfoque, habra que partir por medir las disparidades existentes tanto en lo que se refiere a bienes sociales como en lo relacionado con bienes territoriales (los otros bienes provistos por gobiernos locales, donde lo equitativo sera que el nivel de provisin dependiera del respectivo esfuerzo fiscal). Veamos dos casos sobre disparidades en la provisin de ambos tipos de bienes: Brasil, el pas ms descentralizado de la regin, y Ecuador, pas unitario con un proceso poco avanzado de descentralizacin, donde sta se orienta primordialmente a la provisin de infraestructura de transportes y en medida slo muy incipiente a la de bienes sociales. Comencemos por los bienes sociales. En Brasil, los gobiernos subnacionales proveen no solamente educacin escolar y atencin a la salud, sino tambin otros bienes sociales: asistencia social (principalmente la bolsa familia) y vivienda. Segn un estudio reciente, en 2002, mientras en la regin nordeste se gastaba en bienes sociales 851 reales por pobre, este mismo indicador aumenta al doble y a ms del triple para otras regiones (Cuadro 1). Cuadro 1. Brasil: gasto en bienes sociales* por pobre, segn regin (2002)
Regin Norte Nordeste Centro-oeste Sudeste Sur Gasto en bienes sociales / nmero de pobres (en reales) 1.695 851 3.108 2.975 3.092 Comparacin respecto a regin nordeste 199 100 365 350 363

* Bienes sociales: educacin, atencin de salud, asistencia social, vivienda. Fuente: Elaborado sobre datos de Cristina Aziz (2006).

 Aziz, Cristina. Las transferencias fiscales y el gasto pblico en la federacin brasilea: un anlisis de la inequidad espacial en el acceso a bienes sociales y territoriales. Tesis de Magster en Gestin y Polticas Pblicas. Santiago: Universidad de Chile. 2006.
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En Ecuador, segn un estudio realizado recientemente en dicho pas, mientras en la provincia de Orellana se gasta 240 dlares por pobre en edad escolar, en la provincia de Pastaza este gasto alcanza a 889 dlares, 3,7 veces ms, y en Galpagos, a 3.538, 14 veces ms. As como en la provincia Los Ros el gasto pblico anual destinado a salud slo llega a 30 dlares por pobre, en Zamora Chinchipe alcanza a 119 (4 veces ms) y en Galpagos a 384 (13 veces ms que en Los Ros). Si se corrigen estos resultados por densidad (para prestar un servicio de igual calidad en una regin de baja densidad se requieren ms recursos que en una de alta densidad), las proporciones se mantienen similares para ambos casos (aunque con diferentes provincias en los extremos) en el caso del territorio continental y aumentan respecto a Galpagos. En cuanto a disparidades en el caso de los bienes territoriales, en Brasil, por cada punto porcentual de su ingreso que un habitante dedique a tributos subnacionales, recibir 42 reales si habita en la regin nordeste; 93 reales si vive en la regin norte; 78 si reside en la regin centro-oeste; 63 si se encuentra en la regin sudeste, y 76 si vive en la regin sur. Si bien el mayor gasto en la regin norte podra justificarse por el mayor costo de lograr niveles similares de provisin en una regin selvtica, no se encuentra una argumentacin similar para las otras regiones (Cuadro 2). Cuadro 2. Brasil: gasto en bienes territoriales* por habitante y esfuerzo fiscal, segn regin (2002)
Esfuerzo fiscal subnacional (Ts/ys) 9,3% 10,3% 10,6% 10,7% 9,0% Gasto en bienes territoriales por habitante (en reales) 868 430 833 679 681 Reales por punto de esfuerzo fiscal 93 42 78 63 76 Comparacin respecto a la regin nordeste 222 100 188 152 181

Regin

Norte Nordeste Centro-oeste Sudeste Sur

* Gasto en bienes territoriales = gasto subnacional gasto en bienes sociales Fuente: Elaborado sobre datos de Cristina Aziz (2006).  Ecuador. Consejo Nacional de Modernizacin. Sntesis del diagnstico de la descentralizacin en Ecuador. Quito. 2006.
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En Ecuador, como era de esperar, el esfuerzo fiscal subnacional es apreciablemente menor pero, nuevamente, por cada punto porcentual que destine un ecuatoriano a tributos subnacionales obtendr 31 dlares si vive en la costa, casi 40 si habita en la sierra y 65 si reside en la Amazona (Cuadro 3). Cuadro 3. Ecuador: gasto en bienes territoriales* por habitante y esfuerzo fiscal, segn regin (en dlares, promedio 2003-2004)
Esfuerzo fiscal subnacional (Ts/y) 2,7% 2,2% 3,9% Gasto en bienes territoriales por habitante (dlares) 84,88 87,60 251,47 Dlares por habitante por punto de esfuerzo fiscal subnacional 31,21 39,49 64,72 Comparacin respecto a la costa 100 127 207

Regin

Costa Sierra Amazona

* Gasto en bienes territoriales = gasto subnacional gasto en salud y educacin Fuente: Elaborado sobre datos de CONAM (2006).

Si se aplica a las cifras mostradas un factor de densidad, las disparidades entre costa y sierra aumentan, y la cifra para la Amazona se justifica (asumiendo en general el supuesto de que a menor densidad corresponde un mayor costo por habitante para alcanzar un nivel similar de provisin). Por otro lado, es posible observar notables disparidades en el interior de cada regin (Cuadro 4). Y, por cierto, en Brasil es posible observar una disparidad intrarregional similar. Cuadro 4. Ecuador: gasto en bienes territoriales* por habitante, por punto de esfuerzo fiscal subnacional, segn regin y provincia con mximo y mnimo en cada regin (en dlares, promedio 2003-2004)
Regin Costa Sierra Amazona Dlares por habitante por punto de esfuerzo fiscal subnacional 31,21 39,49 64,72 Mximo Manab: 60,04 Bolvar: 71,80 Napo: 107,58 Mnimo El Oro: 26,85 Chimborazo: 28,91 Morona Santiago: 50,52

* Gasto en bienes territoriales = gasto subnacional gasto en salud y educacin Fuente: Elaborado sobre datos de CONAM (2006).
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Sobre la base de ste anlisis se debera diferenciar claramente entre sistemas de transferencias sociales, del Estado en su conjunto a las personas de menores recursos, a travs del cual se les garantice un mismo nivel de bienes sociales, y un sistema propiamente de transferencias territoriales orientado a igualar el derecho a proveerse de bienes territoriales, esto es, que a igual esfuerzo fiscal corresponda un nivel similar de provisin de bienes territoriales. Si adems se facultara a las comunidades subnacionales para definir las alcuotas de sus impuestos, el gasto subnacional dependera en ltima instancia de las decisiones ciudadanas sobre la parte de su ingreso que destinarn a proveerse bienes locales, con lo que se garantizara estabilidad. En el caso de Colombia, se podra evaluar la utilidad de transformar las actuales transferencias de propsito mltiple en un sistema territorial como el propuesto, trasladando el objetivo de estimular la inversin local en agua potable y alcantarillado al sistema de transferencias sociales, es decir, comprometiendo un subsidio para las familias de menores ingresos (de manera similar a como se hace en Chile). Garantizada la equidad a travs de sistemas de transferencias como los descritos, se deberan considerar otras condiciones de eficiencia, y para ello: Analizar la demanda de bienes pblicos a fin de diferenciar claramente entre las funciones que los gobiernos subnacionales realizan o sera conveniente que realicen en calidad de agentes del gobierno nacional (como sera el caso del sistema de redistribucin social) y aquellas otras que ejercen (o deberan ejercer) para ejecutar decisiones autnomas, y diferenciar en consecuencia los sistemas de financiamiento, la contabilidad y la accountability. Considerar la conveniencia de introducir la representacin territorial en el municipio. Inducir, junto con una mayor descentralizacin poltica y operativa, un reordenamiento territorial poltico-administrativo. En particular, los incrementos de recursos deberan estar condicionados a la fusin o asociacin de las circunscripciones de menor dimensin, a una efectiva descentralizacin territorial de los municipios de mayor dimensin, y a que circunscripciones de dimensin similar se asocien a fin de adecuar las circunscripciones polticas a los respectivos mapas de demanda de bienes pblicos.
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20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro

No se plantea un retorno a la planificacin regional, sino introducir el anlisis regional en los procesos de descentralizacin, a fin de que con sta se coadyuve efectivamente al logro de objetivos como la competitividad econmica en el largo plazo, el mejoramiento ms equitativo de condiciones de vida y el desarrollo de ciudadana.

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Captulo 3

Pasado, presente y futuro de la descentralizacin en Colombia

Jaime Castro Humberto de la Calle Lombana Horacio Serpa Uribe Armando Estrada Villa

Cmo salvar la descentralizacin?


Jaime Castro Ministro de Gobierno (1984-1986)
Ninguna de las instancias que toman decisiones en la materia (gobierno, Congreso, partidos) se estn ocupando de la descentralizacin como poltica pblica, ni del qu es ni del qu debe ser. Ninguno de esos grandes actores de la vida pblica est verificando su estado actual, ni se pregunta cul puede ser su futuro, ni a corto ni mediano plazo, a pesar de que hace varios aos est en crisis. La abandonaron como si no fuera obligacin suya rescatarla y crear las condiciones que le permitan cumplir sus propsitos polticos, econmicos y sociales. En las oficinas que de ella deberan ocuparse hay un pequeo cartel que dice: Silencio. Enfermo grave. Sin embargo, por razones mltiples, al pas le interesa el tema de manera particular.

Un poco de historia
Los colombianos siempre han sido partidarios de la autonoma territorial y han defendido los derechos de la provincia, porque Colombia es un pas de regiones, ciudades y pequeos municipios. Esa ha sido y es la realidad geogrfica, poltica, social, econmica y cultural.

20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro

Durante el siglo XIX, el debate entre federalistas y centralistas anim la controversia pblica, en alguna ocasin con tanta o ms intensidad que la que enmarc el debate sobre las relaciones Estado-Iglesia o la definicin de los derechos de las personas y el estatuto del poder que se empezaba a organizar. El campo de batalla sirvi, en ocasiones, para dirimir las enconadas diferencias que haban sobre la materia. Precisamente una victoria militar que obtuvo Nez en 1885 enterr el federalismo y organiz, en la Carta de 1886, el rgimen centralista que, con el paso del tiempo, se hipercentraliz en lo poltico, lo fiscal y lo administrativo. Buena parte del abandono, atraso y marginamiento de extensas regiones de la patria se deben a esa forma de gobierno y manejo del territorio. Ese rgimen tambin conden a cien aos de soledad democrtica. A partir de 1886, en torno del federalismo se teji una especie de leyenda negra y se le ech la culpa de todos los males de la poca, cuando la crisis de los aos sesenta y ochenta se debi mas a causas econmicas y fiscales que a las situaciones poltico-institucionales que cre el rgimen autonmico. Slo a fines del siglo XX, a mediados de los aos ochenta, se empezaron a tomar decisiones orientadas a superar la problemtica creada por el centralismo. Entre ellas, el Acto Legislativo 01 de 1986 y las leyes 14 de 1983, 22 y 76 de 1985 y 3, 11, 12 y 23 de 1986, que ordenaron la eleccin popular de alcaldes, incrementaron las transferencias, modernizaron municipios y departamentos y pusieron en marcha el proceso descentralizador que hoy se conoce. La Carta de 1991 profundiz ese proceso y le dio nuevos desarrollos: defini al municipio como la entidad fundamental de la organizacin poltico-administrativa del Estado, orden la eleccin popular de gobernadores, ampli en el tiempo el rgimen de transferencias que estaba vigente, le dio a provincias y regiones el carcter de entidades territoriales y constitucionaliz la autonoma. Las decisiones tomadas en esos dos momentos mediados de los aos ochenta y principios de los noventa le dieron nueva vida a las entidades territoriales y, en general, a la provincia que se ahogaba en las aguas estancadas de centralismo centenario. Los gobiernos de Betancur y Gaviria, el Congreso del perodo 1982-1986 y la Constituyente de 1991 merecen reconocimiento por la tarea que adelantaron. Puede decirse que le cumplieron al pas. No ha sido as despus por114

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que gobiernos y congresos posteriores olvidaron el tema, por descuido o conveniencia.

Municipios y departamentos fortalecidos


Los cambios mencionados mejoraron la situacin fiscal y administrativa de las entidades territoriales. Primero, porque mejoraron su capacidad tributaria e incrementaron las transferencias y regalas. Segundo, por el fortalecimiento administrativo, porque se les devolvieron competencias y atribuciones que por su naturaleza y alcances eran y son de carcter regional y local. Durante la dcada de los noventa y primeros aos del siglo XXI ha continuado ese proceso de fortalecimiento fiscal y administrativo. En una tesis de grado para la Universidad de Pars se identificaron las 46 decisiones ms importantes (leyes, decretos, resoluciones) que en materia de descentralizacin se tomaron en Colombia entre 1992 y 2002. De esas 46 decisiones, 42 tuvieron contenido y alcance fiscal y/o administrativo; apenas 4 fueron polticas, cuando el deterioro del proceso descentralizador se debe a causas polticas. Entre las decisiones de la dcada conviene recordar las siguientes leyes: Ley 358 de 1997: fija topes al endeudamiento territorial. Ley 388 de 1997: modifica las normas vigentes sobre temas urbanos y reglamenta los planes de ordenamiento territorial. Ley 549 de 1999: crea el Fondo de Pasivos Pensionales de las Entidades Territoriales (Fonpet). Ley 550 de 1999: facilita la reestructuracin de la deuda pblica territorial. Ley 617 de 2000: ordena el ajuste fiscal de municipios y departamentos. Ley 633 de 2000: destina recursos del Fondo de Ahorro y Estabilizacin Petrolera al pago de obligaciones crediticias de municipios y departamentos. Ley 643 de 2001: reglamenta el monopolio sobre los juegos de suerte y azar.

Al mismo propsito de mejorar los fiscos seccionales y locales obedecen las reformas tributarias 488 de 1998 y 788 de 2002, que modificaron parcialmente el rgimen tributario de municipios y departa115

20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro

mentos. Debe decirse, adems, que tan profusa legislacin ha sido de carcter reactivo, no preventivo. Esta es otra de las causas por la que no ha podido superarse la crisis que vive la descentralizacin.

Balance de prueba satisfactorio


Los procesos descentralizadores no producen en sus inicios todos los resultados que se esperan. Su comienzo suele ser lento porque exige un periodo de aprendizaje tanto para el gobierno central, que cede competencias y recursos, como para las entidades territoriales, que ejercen atribuciones y realizan inversiones nuevas. Durante el proceso se introducen ajustes y rectificaciones y se dan nuevos desarrollos que potencian la inercia propia de la descentralizacin. En Colombia, infortunadamente, ha ocurrido lo contrario: el proceso empez dando resultados aceptables, pero, con el tiempo, se deterior en buen nmero de casos y est produciendo desencanto, y, lo ms grave, verdadera frustracin. El Banco Mundial y Planeacin Nacional, en 1994, evaluaron lo que haba ocurrido en 16 municipios de diferente tamao, condiciones y caractersticas: Manizales, Valledupar, Ipiales, Zipaquir, San Juan Nepomuceno, Piedecuesta, Jamund, Lbano, Belalczar, La Mesa, Zapatoca, Puerto Tejada, Versalles, Pensilvania, Cucunub y Puerto Nario. Estas fueron algunas conclusiones: La mayora de los municipios analizados hizo progresos notables en la prestacin de servicios esenciales para sus habitantes. El incremento de recursos a disposicin de los entes locales se reflej en mayor cobertura de los servicios (el de agua aument en 12 de los 16 casos). Entre el grupo de municipios, 10 avanzaron en materia educativa. La construccin y el mantenimiento de vas mostraron gran dinamismo. El aumento de la atencin a los sectores sociales ms desprotegidos y a las zonas rurales se evidenci. Cuando particip la comunidad con trabajo, material o recursos, las obras mejoraron y los ahorros fueron grandes. La tarea fiscalizadora de la ciudadana y las comunidades organizadas se intensific y se elev el costo de las decisiones equivocadas o ineficaces.

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La poblacin ahora espera ms del gobierno municipal que del nacional, segn el 90% de los encuestados en Manizales, el 75% en Ipiales y el 60% en Zipaquir.

Diez aos despus, Planeacin Nacional evalu los resultados del Sistema General de Participaciones para el ao 2004. Encontr que las transferencias financian un porcentaje bien importante de las inversiones que departamentos y municipios hacen en salud y educacin y que los servicios citados se municipalizan cada da ms. Las cifras de esa evaluacin lo confirman: Las transferencias financiaron ms del 95% de la educacin a cargo de los departamentos y el 85% de los municipios y distritos; las otras fuentes de financiacin fueron las regalas, los ingresos propios y los recursos del crdito. Los municipios aumentaron su participacin en las transferencias destinadas a educacin: del 30% en el 2001 al 45,7% en el 2004. Las transferencias financiaron el 85% de la inversin que en salud pblica hicieron los departamentos y el 65% de la que realizaron municipios y distritos. Los municipios manejan la mayor parte de las transferencias que financian la salud, el 70%, porque son los encargados de administrar el rgimen subsidiado. Las transferencias financiaron el 50% de las inversiones que hicieron los municipios en agua potable y saneamiento bsico. El deporte, la cultura, la alimentacin escolar, la atencin a grupos vulnerables, el desarrollo comunitario, los sectores agropecuario y ambiental, el transporte y servicios como alumbrado pblico fueron objeto de inversiones financiadas con transferencias y recursos propios.

Balance desolador
Los resultados de la descentralizacin, para algunos alentadores, estn cediendo campo al juicio severo y crtico, a veces exagerado, pero con fundamento, que hoy hace la opinin sobre el proceso. Se considera, con razn, que hay despilfarro y malversacin, clientelismo, burocratizacin y nepotismo. Se piensa que a buen nmero de municipios y a algunos departamentos los devor la politiquera y la corrupcin.
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20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro

Agrguese la presencia y la accin altamente perturbadora y desestabilizadora de los actores ilegales del conflicto, la guerrilla y el paramilitarismo, que decidieron tomarse y copar las administraciones regionales y locales de los territorios en los que ejercen su autoridad, o controlarlas ordenndoles lo que deben hacer o dejar de hacer. Infortunadamente numerosos municipios han cado en manos de roscas, camarillas o mafias polticas que los manejan, con el propsito de recuperar las inversiones hechas en campaas, cada da ms costosas; de pagar con licencias, permisos, autorizaciones, contratos y burocracia, los favores recibidos; de perpetuarse como grupo en el poder, y de participar activamente en la eleccin de congresistas amigos. Esos grupos externos, pero no ajenos a la vida regional y local, consideran que la descentralizacin debe pagar el precio de la corrupcin y, por ello, saquean patrimonios y presupuestos pblicos. Hace poco el contralor general dijo que los tres mayores focos de corrupcin en el pas estn en el manejo de las regalas, el rgimen subsidiado de salud y la contratacin local con cooperativas.

En qu momento se jodi la descentralizacin?


Es difcil responder a esa pregunta porque no se puede decir que la causa del deterioro sea nica. Se suman situaciones y el resultado final es producto de un proceso sostenido de degradacin, y a pesar de su gravedad, no hay reaccin. Se contina como si nada importante hubiera ocurrido, como si la descentralizacin no estuviera comprometida. La situacin denunciada tiene consecuencias que conviene destacar. Municipios y departamentos han perdido gobernabilidad, es decir, capacidad para cumplir las atribuciones que les competen, asignadas por el ordenamiento jurdico y que las comunidades esperan que sean cumplidas. Por la compra de votos y las fallas del sistema electoral, las instituciones locales han perdido respeto y cada da muestran mayor dficit de legitimidad. Esa situacin llev a los gobiernos de Samper y Pastrana a pedir que se suprimieran los departamentos y municipios que no fueran viables, segn los parmetros de los proyectos de ley 225 de 1998 y 41 de 2001, que afortunadamente el Congreso no aprob, pues se neg a decretar el genocidio municipal que le propusieron. Las decisiones descentralizadoras de los ltimos aos han tenido orientacin fiscalista y, por ello, las finanzas pblicas de departamentos y municipios viven una relativa bonanza, que contribuyen a sol118

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ventar el dficit del sector pblico. Esa situacin de equilibrio fiscal no permite un canto de victoria, porque todava algunas entidades territoriales no son viables, y las que lo lograron pagaron un alto precio en materia social (despidos y recortes en programas para sectores vulnerables). Las medidas no han logrado superar del todo la crtica situacin fiscal de la mayora de municipios y departamentos, son salidas coyunturales y puntuales y no las une un hilo conductor que revele una real intencin de solucionar el problema. La relativa bonanza le permiti a los gobiernos de Pastrana y Uribe dictar cuantiosos e inexplicables decretos de millonarios reajustes en los sueldos de gobernadores y alcaldes con cargo a los presupuestos subnacionales. El primero fue el 1472 de 2001, que orden una bonificacin de tres sueldos mensuales al ao para todos los gobernadores y alcaldes del pas. El entonces ministro de Hacienda, Juan Manuel Santos, compr con esa bonificacin el apoyo de alcaldes y gobernadores al proyecto que recortaba las transferencias, materializado en el Acto Legislativo 01 de 2001. El segundo fue el 4353 de 2004, durante el periodo de Uribe, que elev la misma bonificacin a cuatro sueldos mensuales por ao para los gobernadores y cuatro, cinco y seis sueldos para los alcaldes, segn la categora del municipio. Sin una explicacin oficial, puede pensarse que el aumento se dio a cambio del apoyo a la reeleccin presidencial.

La poltica importa tanto o ms que el resto


Se cambi y fortaleci la vida administrativa y fiscal de municipios y departamentos, pero no se cambiaron las reglas de juego en materia poltica. Se permiti el manejo de las recuperadas entidades territoriales conforme a prcticas, costumbres, maas y vicios que se utilizaban en el esquema anterior centralizado. No import quines iban a ser los protagonistas de la nueva realidad administrativa y fiscal, no cont que fueran las tradicionales y conocidas figuras de la vida municipal y departamental, tampoco se promovi ni se estimul la presencia de nuevas fuerzas polticas ni sociales. Ese descuido marc el origen de la situacin que hoy se lamenta. No se cambiaron las reglas de juego poltico-electorales, y al no obligar a los viejos actores a que cambiaran sus prcticas y costumbres, se apoderaron de municipios y departamentos fcilmente y los manejaron conforme a principios y reglas de politiquera heredadas de la poca en las que no haba descentralizacin.
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Con dificultad, nuevas organizaciones polticas, sociales, cvicas, comunitarias, rebeldes o independientes lograron conquistar alcaldas y gobernaciones, pero como no se cambiaron las reglas, en poco tiempo y en la mayora de los casos, se contaminaron, incluso, incurrieron en faltas mayores que los actores tradicionales, por eso no sobrevivieron ms all de un periodo.

Qu hacer?
Las mayores fallas de la descentralizacin en este momento no son, entonces, de carcter fiscal o administrativo, sino poltico-institucionales. Al haber identificado el origen, es relativamente ms fcil identificar soluciones y respuestas. Lo primero sera un nuevo esquema de ordenamiento que distribuya territorialmente todo el poder del Estado, no nicamente parte de sus funciones administrativas y tributarias, sino que reparta tambin, las funciones polticas del poder pblico, incluidas las constituyentes y legislativas, entre las autoridades nacionales gobierno y Congreso y los gobiernos subnacionales. Un modelo que interprete y exprese la realidad colombiana, la condicin de pas de regiones, ciudades y municipios. La vida econmica y social del pas ya no es departamental, como ocurri hasta hace un tiempo, sino regional. El modelo que se adopte debe acompaarse de decisiones polticas que aseguren su viabilidad y funcionamiento. Los resultados de toda organizacin territorial dependen de la manera como los interesados decidan aplicarla, darle vida, trasladarla a su quehacer poltico y administrativo, potenciar sus desarrollos. El primer grupo de decisiones tiene que ver con la inclusin de una efectiva participacin ciudadana y comunitaria en la vida pblica local y regional.

Ponerle pueblo a la descentralizacin para quitrsela a las mafias polticas


En toda eleccin de alcaldes y gobernadores debe participar no menos del 40% del respectivo censo electoral. Si en la primera votacin no se logra dicho porcentaje, esta debe repetirse dentro de los dos meses siguientes, incluso con nuevos candidatos. Si en la segunda oportunidad tampoco se alcanza el 40% citado, debe entenderse que la ciudadana renunci al derecho que tena de elegir alcalde o gober120

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nador; en este caso, la autoridad superior (gobernador o presidente) nombrara al titular de la cartera. Para ser elegido alcalde de una ciudad que tenga ms de 100.000 habitantes debe obtenerse no menos del 33% de la votacin total. Habra segunda vuelta entre los dos candidatos ms votados, pero cuando ninguno haya alcanzado ese porcentaje, debe repetirse la votacin para alcaldes y gobernadores, con candidatos distintos a los que se presentaron. Los problemas en el proceso descentralizador no se superan con las equivocadas propuestas de reforma constitucional que el gobierno ha anunciado que llevar al Congreso y que todo indica son sus nicas iniciativas en la materia. As como las cmaras aprobaron la reeleccin presidencial, el gobierno no debera apoyar la reeleccin inmediata de alcaldes y gobernadores. Si se aprueba, la crisis de la que se ha venido hablando se profundizara porque se habrn constitucionalizado la politiquera y la corrupcin. Gobernadores y alcaldes, tocados por el sndrome de Uribe, se sentirn nicos e irremplazables y aspirarn a la reeleccin. Si los abusos de poder son incontrolables a nivel nacional, es fcil imaginar lo que ocurrir en niveles ms bajos. Pero como al gobierno le interesa ms la condicin de quienes ahora se desempean como alcaldes y gobernadores, que la suerte de los municipios y departamentos como instituciones, se est ante el riesgo de centenares de reyecitos locales cometiendo toda clase de alcaldadas para quedarse en el cargo.

Recorte de las transferencias


Otra propuesta oficial es la relacionada con el recorte de las transferencias territoriales. La Carta ordena a la nacin ceder a municipios y departamentos un porcentaje de sus ingresos corrientes. Esos recursos son el mayor aporte a la inversin social que se hace en provincia, bsicamente en salud, educacin y saneamiento bsico. En desarrollo de acuerdos con el Fondo Monetario, el entonces ministro de Hacienda, Juan Manuel Santos, con la oposicin del entonces candidato lvaro Uribe, pidi al Congreso que aprobara el Acto Legislativo 01 de 2001 con el fin de ponerles techo a las transferencias, de desacelerar su crecimiento, porque eran la causa del dficit fiscal del sector pblico. Al pas se le dijo, y as qued consignado, que el recorte slo regira durante
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siete vigencias, del 2002 al 2008, ao a partir del cual las transferencias creceran paralelamente con los ingresos corrientes de la nacin. Ahora el gobierno pide volver a revisar el tema para que el crecimiento de las transferencias a partir del 2009, sea inferior al que ordena la Constitucin. El mismo argumento del ministro de Hacienda de hace cinco aos puede servir ahora al ministro de Defensa para que los recursos del sector social se vayan a cubrir las necesidades crecientes de la guerra y la fumigacin de los parques naturales. Para el debate sobre las transferencias conviene tener en cuenta: Que los ingresos corrientes de la nacin no son sus ingresos totales, son apenas una parte. Las transferencias territoriales en el 2006 equivalen al 33,8% de los ingresos corrientes; al 31% de los ingresos ordinarios; al 14,8% del presupuesto general, y a apenas el 10% del ingreso del sector nacional consolidado. Que el dficit fiscal pblico lo producen el desbordado gasto del gobierno, el servicio de la deuda nacional y las transferencias para seguridad social.

La obsesin de los gobiernos con el tema de las transferencias obedece al enfoque fiscalista que la descentralizacin ha tenido desde hace ya varios aos. Esa obsesin tambin lo es de quienes fueron altos funcionarios de la banca multilateral o empresarios y de quienes aspiran a ocupar tan atractivos cargos.

Golpes de Estado blandos


Tambin ha anunciado el gobierno que solicitar autorizaciones constitucionales para disolver gobiernos locales y departamentales cuando considere que de esa manera puede combatir eficazmente el despilfarro y la corrupcin. Sin desconocer que algunos casos exigen la adopcin de medidas severas y eficaces, no se puede atentar contra la autonoma territorial ni propiciar golpes de Estado blandos como ocurrira si al Ejecutivo se le dota de ese poder excepcional. En casos extremos pueden ser necesarias intervenciones temporales y focalizadas en una dependencia, sobre determinados recursos o actividades, que temporalmente autorice el respectivo Tribunal de lo Contencioso Administrativo o el Consejo de Estado, segn la entidad que se pretenda intervenir. Tal autorizacin slo deberan solicitarla
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documentadamente la Procuradura, la Contralora General o la Fiscala, no los enemigos polticos del funcionario cuestionado. Conviene preguntarse cmo salvar la descentralizacin? Debe hacerse sabiendo qu es exactamente lo que se quiere. En una materia tan delicada no se puede improvisar, ni aplicar remedios peores que la enfermedad. La corrupcin en municipios y departamentos no debe verse como el resultado de situaciones personales, ni como la causa de agudos problemas econmicos, fiscales o sociales, tambin debe verse como el resultado de equivocadas formas de organizacin poltica y de falta de reglas de juego que garanticen masiva presencia ciudadana en la vida pblica regional y local.

La improvisacin es una enfermedad contagiosa


No slo el gobierno se equivoca en materia territorial. Tambin lo hacen los congresistas, pues uno de ellos present a consideracin del Senado un proyecto de reforma constitucional que unifica el calendario electoral (eleccin de presidente, gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y ediles). De esa forma, se nacionalizan los comicios regionales y locales y acaba la autonoma poltica, porque la campaa presidencial, con toda su capacidad de movilizacin y de arrastre, pondr a muchos electores a votar por los candidatos a gobernaciones y alcaldas afines a uno u otro aspirante presidencial, y no por los candidatos que mejor puedan servir los intereses y necesidades del departamento o municipio.

Proyecto poltico contra plan de ajuste fiscal


La descentralizacin, en todo el mundo, es un proyecto poltico que hace parte de los programas de reforma del Estado para el fortalecimiento del sistema democrtico y el logro de cambios econmicos y sociales. Obviamente, la variable fiscal dentro de la descentralizacin, es importante pero no define ni orienta el proceso, ni lo puede desnaturalizar cambindole su esencia y naturaleza poltica. No puede convertirse en razn de ser y objetivo del reparto territorial del poder, porque la descentralizacin es un proyecto poltico con el que se crea el Ministerio de las Autonomas, de Ordenamiento Territorial o de la Descentralizacin. Por esa misma razn, el Ministerio de Gobierno, hoy del Interior, lider en Colombia el proceso descentralizador iniciado a mediados de los
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aos ochenta. Infortunadamente, despus de la Carta de 1991, los gobiernos han abandonado el tema de la descentralizacin, no lo han apoyado, ni siquiera lo han acompaado. Y el Ministerio del Interior se dej raponear el tema de Planeacin Nacional y del Ministerio de Hacienda, o lo entreg voluntariamente. Estas dos entidades, por razones obvias, le han dado a la descentralizacin un enfoque meramente fiscalista y la convirtieron en sinnimo de transferencias y de dficit fiscal. A mediados de 1995 se anunci que la conversin del Ministerio del Interior (Ley 199 de 1995) permitira consolidar el proceso, pues los departamentos y municipios tendran un vocero de sus intereses, con novedosos instrumentos, herramientas y capacidad tcnica para liderar y coordinar el nuevo modelo descentralizado de administracin pblica. Sin embargo, ocurri todo lo contrario, porque fue en ese ao cuando empez a drsele al proceso el tratamiento meramente fiscal. A pesar que en el Ministerio del Interior se cre una unidad administrativa especial para el desarrollo institucional de las entidades territoriales y seguramente otras dependencias relacionadas, han sido los ministros de Hacienda y los jefes de Planeacin quienes hablan oficialmente del tema y quienes han concebido, con la complicidad de sus colegas del Interior, los ltimos cambios coyunturales. El renovado Ministerio del Interior slo burocratiz el tema. No era cierto, como se dijo oficialmente, que el cambio de nombre lo habilitara para defender los entes territoriales, el antiguo Ministerio de Gobierno lo haba hecho con eficacia porque las normas anteriores se lo permitan. Una vez ms, qued probado que la falta de voluntad poltica no se reemplaza con la expedicin de una ley.

En el lugar y momento equivocados


Lo que se puede decir de las propuestas que ha dado a conocer el gobierno en el tema de descentralizacin es que van en contrava de las necesidades que se tienen en la materia. En vez de solucionar la crisis, la profundizan. Equivalen a apagar el incendio con gasolina. Lo que el pas necesita es la gran reforma regional y local que lvaro Uribe ofreci hace cuatro aos durante su primera campaa y que sali de la agenda pblica porque tena prioridad la reeleccin presidencial. Todo indica que esa gran reforma seguir en el clset porque ahora lo que importa es el recorte a las transferencias, la reeleccin inmediata de gobernadores y alcaldes y tomarse las alcaldas y gobernaciones corruptas que se intervengan.
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Es posible que ms tarde aparezcan nuevas propuestas, ojal que no se revivan las iniciativas de Samper y Pastrana, que propusieron suprimir los departamentos y municipios que no fueran viables fiscalmente de acuerdo con parmetros que fijaron sus gobiernos. Es de esperar que tampoco reaparezca la idea de suprimir las personeras como se propuso en el fracasado referendo.

Falta una poltica pblica


Todo lo anterior permite afirmar que, la descentralizacin le ha quedado grande al establecimiento porque no ha logrado estructurar y poner en marcha una poltica pblica que identifique el problema y sus respectivas soluciones, que evale los resultados y el impacto de las decisiones aplicadas y que introduzca peridicamente los ajustes que requiera para su consolidacin. Como se dijo antes, a mediados de los aos ochenta y principios de los noventa se tomaron decisiones que abrieron el camino, porque pusieron en marcha un serio proceso descentralizador. Sin embargo, durante la dcada de los noventa, concretamente despus de la Carta de 1991, el proceso fue puesto en el invernadero de los propsitos nacionales, ni el gobierno, ni el Congreso, ni los partidos se volvieron a ocupar del tema de manera sistemtica. No le hicieron el seguimiento ni lo evaluaron para introducirle ajustes y reformas que permitieran superar los tropiezos, obstculos e imprevistos que ha tenido que enfrentar. Nunca se pens en nuevos desarrollos o en pasar a una segunda fase, en darle un impulso o un segundo aire. Las medidas fueron de carcter administrativo y fiscal, cuando lo que se necesitaba era conservar y profundizar la naturaleza poltica del proceso. Haba que promover y garantizar efectiva presencia de la ciudadana y la comunidad organizada en los actos que le dan vida a la descentralizacin; en vez de hacerlo, se adoptaron medidas heroicas como la Ley 617, que control el gast pblico regional y local, con un alto costo social, y el gobierno se embarc en equivocadas propuestas como las del referendo de octubre del 2003 (supresin de personeras y contraloras locales).

Por qu el establecimiento congel el proceso y se paraliz?


Por varias razones. La primera, porque consider que con las decisiones de los aos ochenta y la Constitucin de 1991 haba hecho lo que
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tena que hacer: cumplir su deber y bien. No encontr necesario vigilar al proceso y ajustarlo. Tambin, porque quienes detentan el poder nacional no aceptan compartirlo con las regiones, ciudades y municipios del pas. Por eso no quieren reformar ni reemplazar el modelo de ordenamiento territorial o de desorden territorial?, que vive la peor de sus crisis. Las reformas que se han hecho no han producido los cambios esperados. El pas abandon la descentralizacin. Crey equivocadamente, que como proceso poda vivir de su propia dinmica. En vez de profundizarla, hay quienes han buscado frenarla o reversarla. Muchos ni siquiera se han percatado de la crisis que afecta el proceso. La ltima razn de la parlisis radica en el hecho de que los gobiernos, los congresos y los partidos en los ltimos 15 aos han calculado los costos polticos de las decisiones que tomaron y de las que deberan tomar y entendieron que perderan poder y el control que ejercen sobre municipios y departamentos, ventaja a la que no renunciarn nunca, porque es fundamental para la suerte y el futuro de la clase poltica tradicional. Se dieron cuenta de que se les haba ido la mano con las decisiones que iniciaron el proceso, que haban sido demasiado generosos; por eso, por la puerta de atrs, han tratado de recortar y reversar el alcance de la descentralizacin con propuestas como la de unificar el calendario electoral, que slo busca entregarles a senadores y representantes el manejo de las elecciones locales y, por esa va, el control de municipios y departamentos, fortalecidos fiscal y administrativamente. Lo ms grave de la parlisis es que el proceso entr en crisis y las instancias nacionales que deberan tomar decisiones y proponer cambios no actan. Por eso, las dificultades son cada vez mayores. Alguien malpensado podra decir que el juego maquiavlico o la estrategia del establecimiento, consiste en dejar que la crisis toque fondo y llegue hasta sus ltimas consecuencias, para poder desmontar, con razones vlidas, todo el proceso y acabar con la descentralizacin.

Tampoco hay liderazgo


Para lograr algn liderazgo es necesario que se sepa qu se quiere o hacia dnde se debe dirigir el proceso. Se debe decir con franqueza el propsito del gobierno, el Congreso y los partidos, que no es pro126

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piamente fortalecer la descentralizacin, ni mejorarla, ni sacarla de la crisis. As se puede deducir qu han hecho y qu han dejado de hacer. En la campaa del 2002, Uribe prometi una gran reforma territorial. Las regiones reemplazaran a los departamentos, sus parlamentos autnomos ejerceran algunas de las funciones legislativas del Congreso y se acabaran los monopolios departamentales (licoreras y loteras, la caja negra o menor que financia las campaas electorales). Todo eso fue cambiando por las propuestas del referendo. En la campaa para su segundo mandato, el presidente ofreci el recorte a las transferencias y la reeleccin inmediata de alcaldes y gobernadores. Las intenciones y voluntad del Congreso tampoco aparecen. Adems, son inseparables de las intenciones y voluntad de la clase poltica tradicional, que es ampliamente mayoritaria en las cmaras y duea de las decisiones del Legislativo. Por eso el Congreso nunca har la gran reforma territorial que el pas requiere. No la har, porque perdera el poder poltico que hasta ahora ha detentado gracias al control que ejerce sobre municipios y departamentos. En Colombia, como en otros pases, el poder electoral y poltico tiene slida base territorial y se obtiene y organiza segn el uso que se les d a las entidades pblicas que gobiernan y administran el territorio. La clase poltica tradicional es producto del contexto institucional y las reglas de juego que a nivel regional y local le han permitido acumular poder, sobrevivir y proyectarse nacionalmente. Por tanto, no acepta que se transforme su hbitat natural ni la manera como adquiere capital electoral y lo convierte en poder poltico. La clase poltica tampoco acepta cambios que comprometan la estabilidad de las organizaciones que le sirven de plataforma de lanzamiento, y para coadministrar y consolidar jerarquizadas redes de ediles, concejales, diputados y polticos de provincia y manejar frondosos aparatos burocrticos. Por esa misma razn no comparten la propuesta de eliminar los monopolios que financian las campaas, ni admiten que se cierren las asambleas departamentales. Slo les interesa que los barones electorales sigan siendo dueos de las curules y que en la conformacin, ejercicio y control del poder poltico no participen nuevas fuerzas. El orden o desorden poltico que existe es producto del orden o desorden territorial vigente; son hermanos siameses. Para renovar el primero y poder cambiar las costumbres polticas, hay que reordenar el territorio y sus formas de gobierno y administracin, pero la clase
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poltica se opone a que se junten reforma poltica y territorial, porque sabe que se transformara el escenario que utiliza como fuente y origen de su poder. Ha logrado un acuerdo tcito con el gobierno: se hace una reforma poltica con muy pocos cambios y, sobre todo, sin impacto regional y local, pero no se hace ninguna reforma territorial. Si se considera a los partidos en forma separada del congreso, ajenos a lo que ocurre en las cmaras, debe decirse que tambin estn lejanos del tema, que carecen de una poltica en la materia, guardan silencio, dicen ser amigos de la descentralizacin; pero de ah no pasan, tal vez porque no tienen ideas ni propuestas para presentar.

Asignatura pendiente
El congreso ha expedido nueve actos legislativos, reformatorios de la Carta de 1991, sobre temas territoriales: 1 de 1993: convierte a Barranquilla en Distrito Industrial y Portuario. 2 de 1993: sobre planes departamentales, distritales y municipales de desarrollo. 3 de 1993: dispone cmo proveer las faltas de diputados, concejales y ediles. 1 de 1995: inversin de parte de las transferencias en gastos de funcionamiento. 1 de 1996: sobre la remuneracin y seguridad social de los diputados. 1 de 2000: cambia el nombre de Santa fe de Bogot por el de Bogot. 1 de 2001: sobre transferencias o sistema general de participaciones. 2 de 2000: periodo de gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y ediles. 1 de 2003: nuevo sistema electoral para eleccin de diputados, concejales y ediles.

A este listado deben agregarse los proyectos gubernamentales citados que en un futuro pueden terminar siendo actos legislativos. El elevado nmero de reformas hechas a la Constitucin prueba que el tema territorial no ha sido resuelto ni est definido. Al considerarse una asignatura pendiente, es necesaria su permanente regulacin, pero, a pesar del inters continuo del congreso por el problema, la cri128

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sis no se soluciona, lo cual prueba que la estrategia de reformas coyunturales o para tapar goteras es equivocada, porque lo que se necesita es una reforma integral y con visin de futuro.

El Congreso no har la gran reforma


El Congreso no har la reforma porque la mayora de senadores y representantes est en el congreso gracias a que conoce bien el ordenamiento territorial del pas, lo sabe manejar y lo aprovecha sin lmites, con fines poltico-electorales. Ese aprovechamiento no es indebido ni abusivo; los congresistas, en buena medida, son producto de un orden regional y local que ellos mismos han diseado con la expedicin de leyes que lo organizan y las interpretaciones que hacen. Para senadores y representantes ese orden es su marco institucional y su hbitat poltico. Hace parte de las reglas de juego para los candidatos que se disputan las curules. Se proyecta sobre los partidos para estructurar su organizacin y medir su peso poltico nacional. Nadie en Colombia, ni en ninguna parte del mundo, cambia voluntariamente las reglas de juego que le han servido exitosamente en la vida pblica. Y si las cambia, no lo hace para desmejorar. El Congreso no producir una ley que desmonte baronatos y cacicazgos electorales que se apoyan en aceitadas administraciones departamentales y municipales. Los intereses poltico-electorales de senadores y representantes explican por qu solo excepcionalmente el congreso ha reformado el rgimen departamental y municipal. Slo lo hizo a mediados de los aos ochenta cuando aprob la eleccin popular de alcaldes. La incapacidad poltica del congreso para hacer la reforma regional y local fue reconocida en su interior cuando se expidi el Acto Legislativo 02 de 1977, que convoc a una asamblea constituyente que se encargara, precisamente, de hacer esa gran reforma. Infortunadamente, la Corte Suprema, pues en ese entonces no haba Corte Constitucional, tumb ese acto legislativo.

Clave de la guerra o de la paz


Los partidos de oposicin, que dicen representar la izquierda, no parecen entender que un nuevo ordenamiento territorial es una de las claves de la guerra o de la paz. El conflicto que padecemos hunde sus ra129

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ces en la tierra, porque una de sus causas est en el inequitativo reparto de la propiedad y otra, en la lucha por el poder regional y local. Por eso la distribucin territorial del poder aparece como una de las respuestas indicadas para el logro de la paz. Se deben crear espacios y escenarios democrticos, regionales y locales, en los que se reinserten quienes quieran poner a prueba su vocacin poltica y sus ideas sobre el Estado, el servicio pblico y la manera de lograr el bienestar colectivo. Entre los actores armados del conflicto seguramente hay quienes tienen vocacin poltica. Para su reincorporacin, ms que ayudas de carcter econmico o social (casa, carro y beca), lo que cuenta son las posibilidades reales y ciertas para ejercer esa vocacin, para participar por canales democrticos en la vida poltica, para presentar y defender sus ideas y propuestas y para ejercer al menos parte del poder poltico del Estado. Unos sern ministros o congresistas, como ha ocurrido. Pero como no hay puestos en el gobierno ni curules en el congreso para todos, es necesario organizar y fortalecer escenarios y espacios, distintos de los de carcter nacional, como verdaderos centros de poder regional y local, que les permitan reclamar el favor popular para sus proyectos polticos. En otras palabras: la reforma territorial debe ser puente de plata para la consecucin de la paz. Esos escenarios son las regiones, las ciudades y los municipios fortalecidos poltica, fiscal y administrativamente. En ellos pueden concretarse esas vocaciones con proyeccin sobre el bienestar de sus comunidades. Se alcanzar la paz cuando se vea como gobernadores y alcaldes de regiones, ciudades y municipios a los antiguos comandantes que se desmovilicen y que el pueblo elija. Ser parte del precio que el pas debe pagar para lograr la paz. Esa reinsercin slo ser posible si se cuenta con entidades territoriales dotadas de atribuciones y recursos suficientes para cumplir una gestin en beneficio de los pueblos que las habiten. No es serio por parte del gobierno invitar a quienes estn en la ilegalidad a que abandonen las armas y se incorporen como gobernadores o alcaldes de departamentos y municipios y jefes de administraciones que no tienen capacidad de gestin ni posibilidades de recuperarse. La probabilidad de que esos centros territoriales de poder sirvan como espacios para la incorporacin de los desmovilizados no tiene nada de irreal. Sin que las ciudades y municipios del pas hubieran sufrido la transformacin que se propone, el M-19 no podra aparecer
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en la vida pblica del pas. Carlos Pizarro fue candidato a la Alcalda de Bogot y otros comandantes y militantes han sido alcaldes de ciudades importantes (Pasto, Yumbo, Zipaquir, entre otras). En varios de los municipios del Urab antioqueo han sido alcaldes los reinsertados del antiguo Ejrcito Popular de Liberacin (EPL). Lo dicho para los partidos de oposicin vale tambin para los de la coalicin gobiernista. Su situacin es an ms delicada porque, en vez de hacer poltica presentando propuestas y debatiendo los problemas pblicos, parecen estar dedicados a tomar la siesta burocrtica despus de la fatiga que les debi producir la dura pelea que libraron por los puestos.

Cmo salir del laberinto?


Si los llamados a decidir no saben qu hacer, ni tienen voluntad para producir el cambio que se requiere, y si el Congreso no har nunca la reforma territorial que se necesita, cmo concebirla, disearla y ponerla en marcha? Podra decirse que la instancia o el instrumento idneo seran entonces una asamblea constituyente o la aprobacin de un referendo. Sin embargo, debe anotarse que ambos requieren la aprobacin del congreso para luego s pasar a la eleccin ciudadana en las urnas. Situacin difcil de conseguir si detrs de la propuesta no estn ni el gobierno ni una fuerza poltica mayoritaria o con gran capacidad de convocatoria. As pintado, el panorama es desolador. Seguramente, en esta presentacin se han exagerado algunos trazos para llamar la atencin sobre las dimensiones y caractersticas de la crisis, no para desanimar a quienes tengan inters en hacer aportes, ni para que quienes creen en la necesidad del cambio piensen que no hay camino ni salida posibles. A comienzos de los aos noventa se lleg, despus de intentos fracasados de reforma, a una situacin de bloqueo institucional y en poco tiempo apareci la frmula poltica, en la que casi nadie haba pensado, que permiti salir de la encrucijada; lo mismo debe ocurrir ahora porque si no se encuentra respuesta a la crisis regional y local, se compromete la legitimidad, la estabilidad del sistema democrtico y la paz. Vastos sectores de opinin terminarn exigiendo una reforma, pues no soportarn durante ms tiempo que quienes tienen el poder, no sepan qu hacer, ni cmo, y en cambio, que quienes s saben, no tengan poder para hacer lo que se debe hacer.

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Las ilusiones fallidas de la descentralizacin

Humberto de la Calle Lombana Ministro del Interior (1990-1992)


Es necesario recordar el sueo, la ilusin, qu se quera en 1991?, qu hizo efervescencia en las deliberaciones de la Constituyente y de la sociedad colombiana? En primer lugar, se pensaba que el proceso de descentralizacin implicaba un mayor acercamiento del ciudadano a sus autoridades; en segundo lugar, un marco ms amplio para una apertura democrtica, elemento que permea todo el andamiaje constitucional del 91. Tambin se hablaba de mayor eficacia en el gasto pblico, de necesidades bsicas insatisfechas como un vector importante para la aplicacin del gasto y, por lo tanto, de elementos de lucha contra la pobreza, pero por encima de los elementos tcnicos, se hablaba fundamentalmente de un problema de poder, de una distribucin ms armnica y equitativa de este, una visin pluralista de la sociedad colombiana, que debera permitir, al contrario de lo que sucedi con la Constitucin de 1886, la coexistencia multipolar de fuerzas polticas y de toma de decisiones. En el esquema nacional, la descentralizacin era fundamentalmente una decisin poltica, que tena que ver con la distribucin del

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poder, con la lucha contra el caudillismo, un elemento moderador contra esa enfermedad del presidencialismo latinoamericano. Esa ilusin y ese sueo de 1991 se expres a travs de distintos instrumentos, el primero de ellos fue la regionalizacin. El ideal era el de un pas de regiones que no fueran producto de linderos o fronteras arbitrarias, sino que conjugaran realidades orogrficas, procesos de produccin econmica u homogeneidades culturales. Se hablaba de la regin Caribe, de la regin Pacfico y se quera romper la estructura de fronteras departamentales que ide Rafael Nez para lograr el proceso de centralizacin del poder en Colombia. Realmente lo que hizo Nez fue fragmentar, poner una especie de carro bomba al poder de los Estados que exista hasta 1886. Se pensaba en 1991 que con la idea de la regionalizacin se poda revertir el centralismo en beneficio de una Colombia ms tolerante, ms pluralista y menos presidencialista. Primer instrumento fracasado, la regionalizacin no funcion, el proceso fue muy confuso, porque concluidas las deliberaciones de la Constituyente, nadie saba de lo que se estaba hablando. Probablemente en el Caribe haba ms concepto de regin, pero lo que sigui fue una especie de juego de nios armando un rompecabezas, unos decan que s hay una regin que arranca en Ccuta y termina en el Huila, otros consideraban a la regin del viejo Caldas, y finalmente surgan preguntas como la de cmo jugar Choc? El proceso, con excepcin de la regin Caribe, fue un poco artificial. En aquella poca, el presidente Uribe, en ese entonces gobernador de Antioquia, pregunt si su departamento podra ser parte de varias regiones, lo que revela la total incertidumbre del momento, una pregunta absolutamente sorprendente, que adems se relacionaba con un asunto que no se ha podido resolver. Si el estatus de la regin deba ser una especie de tercer nivel que coexistira con los departamentos o si ms bien deban reemplazarlos. Un segundo instrumento fue la formacin de provincias dentro de los departamentos, particularmente los que se han venido configurando en forma de provincias, y all tambin el propsito fue administrativo, no de poder, pues se habl por ejemplo de la creacin de crculos dentro de los departamentos para la eleccin de diputados, con el nimo de lograr decisiones polticas ms coherentes en funcin de provincias que existan antes de la divisin territorial de 1886, pero
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tampoco se pudo. La verdad es que ni las provincias ni las regiones se han desarrollado. El tercer instrumento fue la posibilidad de crear unos hiperdepartamentos, que iran a una velocidad, y unos infradepartamentos, que eran los que necesitaban algn tipo de cofinanciacin por parte del Estado central. Esa especie de descentralizacin a distintas velocidades qued tambin cancelada. El artculo 290, incluso, hablaba de la revisin peridica de los lmites departamentales y es algo que no se ha hecho. El arranque de la Constituyente fue bastante municipalista, aparecieron los temas regionales por iniciativa de algunos constituyentes, pero en la comisin respectiva, cuando haban transcurrido dos o tres meses slo se hablaba del municipio y casi todo el mundo haba olvidado el tema del departamento. De algn modo, esa situacin crtica actual de los departamentos, que incluso desconocen su propia identidad y cuyo papel institucional es todava confuso, obedeci a que al final del periodo constituyente hubo que rescatar viejas normas de la Carta de 1886, y sali de all un departamento contrahecho, cuyas funciones no son claras y sin un sistema tributario. Una situacin bastante grave en trminos institucionales, pues el nivel intermedio sali desfigurado del proceso constitucional de 1991. Un cuarto instrumento, el referendo. Se hablaba de la convocacin de referendos locales para consultar las modificaciones a las fronteras, las funciones, la toma de decisiones y la autonoma; se le pedira a la gente que tomara sus propias decisiones, pero si realmente no han funcionado los referendos nacionales, los locales nunca se han puesto en marcha. El instrumento clave para lograr esta propuesta era la Comisin de Ordenamiento Territorial, que nunca funcion. La Comisin, desde su nacimiento, ya tena una debilidad manifiesta: la estructura poltica del manejo del territorio anterior a 1991 fue ms fuerte que el legado constitucional. Una vez disuelta la Constituyente, esas ilusiones de 1991 cayeron nuevamente en el entramado institucional. El poder poltico territorial que determina la constitucin del Congreso tom venganza, y el desquite de la clase poltica tradicional fue ir diluyendo las ideas centrales de carcter poltico de distribucin del poder, que era realmente de lo que se estaba hablando. Eso no quiere decir que todo ha fracasado, hay cosas que se lograron: un aumento importante de los recursos particularmente para cier134

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tos destinos, educacin, salud, infraestructura, hay por lo tanto mayor cobertura de algunos de los servicios inmersos en el proceso de descentralizacin. Hay tambin ms participacin poltica, lo que pasa es que esa participacin sigue expresndose en trminos electorales. Lo que no se logr es ms participacin social o que esa efervescencia de 1991 tomara otros canales; pero la eleccin popular de gobernadores y de alcaldes ha rendido frutos: se ha politizado positivamente la vida municipal y regional aunque hay un largo camino por recorrer. Si se analizan esos logros en perspectiva con respecto a las falencias o ilusiones perdidas, hay que reconocer que ha ido declinando el apoyo poltico al proceso de descentralizacin. La estructura poltica lo que ha hecho es clandestinamente recuperar un poder que se supona estara repartido entre las regiones. El aumento del gasto es importante; sin embargo, muestra un grado de ineficiencia tambin alarmante. Realmente ha habido flujos de fondo en beneficio de la provincia, pero el resultado es menos que proporcional que el flujo de fondos transferidos; todo esto acompaado de una situacin de debilidad institucional en los niveles locales y regionales. Adems, el nivel central ha contribuido de muchas formas porque no ha querido acomodarse al contexto de la descentralizacin. Un signo de ese desacomodo se evidenci, en primer lugar, en que despus de 1991, comenzaron a surgir leyes sectoriales, de salud, de educacin, que en vez de contribuir al proceso de descentralizacin, lo entorpecieron. Muchas de esas leyes incluso son incoherentes, situacin que se manifiesta por ejemplo, entre la Ley 60 y la Ley 100, y lo mismo pasa en el sector de la educacin. En segundo lugar, el proceso no ha solucionado las deficiencias estructurales y no se ha corregido la disparidad municipal y departamental que vena de antes. Lo que realmente hay en Colombia son unas inequidades ancestrales, por lo que no basta la igualdad de oportunidades. La situacin del Choc con respecto a Antioquia es incomparable. En ese sentido, tiene que haber un proceso de accin afirmativa dirigido a que esas condiciones de equidad sean reales y no slo producto de la igualdad de oportunidades. En tercer lugar, la estructura tributaria es inadecuada. Los tributos departamentales son de la etapa colonial, absolutamente premodernos. Los departamentos no han logrado beneficiarse de la tributacin que proviene de los sectores ms dinmicos de la economa. Las
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transferencias han sido como una especie de rehn de una discusin fiscalista, en manos de economistas que slo cuidan el tema fiscal y que olvidan los elementos de poder que hay detrs. Por ltimo, los mecanismos de cofinanciacin no han logrado superar esas deficiencias ancestrales. En el marco en el que estamos, que exhibe ciertos progresos, hay tambin deficiencias polticas y otras de tipo tcnico u operativo. Para mirar el futuro hay que sacar unas lecciones sobre los retos cules son los nuevos desafos de la descentralizacin? En primer lugar, se requiere ms que Constitucin. En este, como en otros temas, hay que bajarse del fetichismo nacional de creer que a cada problema se le escribe una ley y que todo se arregla. Hay muchos ms elementos de tipo cultural, poltico, de falta de controles, de incapacidad de la sociedad civil para organizarse alrededor de estos problemas. En segundo lugar, recuperar el apoyo poltico al proceso que se ha perdido. De un gran proyecto poltico se ha ido descendiendo a una discusin entre tcnicos, bsicamente de tipo fiscal. En tercer lugar, las leyes sectoriales han sido complejas, inconsistentes con la descentralizacin, y terminan imponiendo sobre los municipios unas cargas que no consultan la realidad diferenciada de estos. Hace veinte aos un municipio poda funcionar con un alcalde y el secretario de la Alcalda, hoy hay que tener secretario de planeacin, de gobierno o del interior y una estructura burocrtica. Cada ley que se dicta en el Congreso termina afectando la estructura del municipio. Las entidades territoriales han sido vctimas de la proliferacin de leyes sectoriales que no han tenido en cuenta la necesidad de diversificar el ritmo de la descentralizacin. En cuarto lugar, es necesario que las transferencias no slo se mantengan, sino que contengan incentivos que hoy no existen, que promuevan la capacidad local para generar tributos. Las transferencias no se hacen de acuerdo con las necesidades reales ni con el costo de los servicios. Existe un problema entre regalas y equidad territorial. Cuando se trata de recursos no renovables, las regalas enmiendan el dao que sufre una regin por la extraccin de unos recursos que no podr recuperar, pero lo que ha generado es una bolsa de inequidad absolutamente alarmante. Cuando comenzaba toda esta discusin, hablbamos de Arauca Saudita, el departamento de Arauca con su piscina de olas; pero eso existe todava, hay municipios donde el dinero llega sobre la base de la
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existencia de recursos naturales o simplemente pasa un oleoducto. Esa situacin se ha dado porque se extrem el criterio, y es un tema que debe revisarse de nuevo, hay que colocar un ingrediente de equidad nacional en el tema de las regalas. Tambin existe una serie de problemas de orden tcnico por falta de focalizacin en materia de salud y educacin. La inercia en la manera de distribuir los recursos termina favoreciendo a los ineficientes. No hay criterio de distribucin en materia de educacin que favorezca la escuela. Sigue la misma inequidad en beneficio de los municipios ricos. La reparticin de los ingresos se hace con base en los insumos, ancestralmente inequitativa y sin tener en cuenta el impacto. Por ejemplo, se preguntan cunto cuestan los maestros y no cuntos alumnos reciben educacin. Los elementos de capitacin deberan ser tenidos en cuenta en esta materia. En general, parece que hay recomendaciones para retomar el impulso en el proceso de descentralizacin, para poner en marcha una verdadera Ley de Ordenamiento Territorial, que ha sido una asignatura pendiente. Una verdadera y autntica adecuacin del gobierno central en beneficio de las competencias municipales y una revisin de las ideas extremadamente fiscalistas. Termino con el que puede ser el mayor desafo, y es el problema de la captura de algunas administraciones locales en beneficio de grupos ilegales, porque la ilusin en 1991 era extender la presencia del Estado. Al principio haba mayores niveles de corrupcin, grupos guerrilleros que actuaban, algunos carteles con mayor predominio local, pero esos fenmenos no estaban anonadando al Estado local. El mayor riesgo hoy del proceso de descentralizacin es la persistencia del conflicto en ciertas zonas, que ha ocasionado una verdadera captura integral; las organizaciones ilegales se han tomado las administraciones locales y se han convertido en el taln de Aquiles del proceso actualmente. El vicepresidente Santos se equivoc cuando propuso disolver las alcaldas capturadas por poderes ilegales, pero esa equivocacin instrumental no debe impedir preocuparse por el tema. Hoy hay ciudades y regiones, no propiamente pequeas, que estn en manos de organizaciones ilegales acaballadas en un proceso imperfecto de descentralizacin. Tambin hay que tener una vacuna para este problema dentro de una evaluacin equilibrada en este proceso.
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Balance y retos del proceso descentralizador en Colombia


Horacio Serpa Uribe Ministro de Gobierno y del Interior (1994-1998)
Es necesario reconocer que en Colombia se avanz bastante en cuanto a la descentralizacin, en la segunda mitad de la dcada de los ochenta y lo que se produjo a partir del ao 91, cuando hubo efervescencia y compromiso. Los resultados saltan a la vista, por ejemplo, en Barrancabermeja, en 1970, el presupuesto era de 4 millones, hoy es de 220.000 millones de pesos, y ese incremento tiene que ver con las reformas al Sistema de Transferencias y de Regalas. Se avanz mucho en el propsito de lograr la eficacia en el gasto y hacer llegar recursos nacionales a lugares del pas que antes eran desolados y estaban absolutamente abandonados desde el Estado nacional. No obstante, aunque se hicieron buenas cosas, se dejaron de lado otras. La falta de la Ley de Ordenamiento Territorial por ejemplo ha sido definitiva. No ha sido posible tampoco perfeccionar un sistema tributario que favorezca el desarrollo regional y local, ni avanzar suficientemente en lo que tiene que ver con la participacin ciudadana o con los instrumentos de la soberana popular. Sus progresos han sido ineficientes, no se capacit de forma correcta, se mantuvo la corrupcin y no se alcanz la paz.

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La Constitucin de 1991 contiene elementos suficientes para lograr la paz, pero la violencia ha incidido con fuerza en la descentralizacin, los actores armados, particularmente los paramilitares, se apoderaron del pas y de los presupuestos municipales e impusieron sus leyes a los alcaldes, concejales y a muchos gobernadores, en este sentido se sabe por ejemplo que los paramilitares entraron en los presupuestos de la salud y se apoderaron de las administradoras de rgimen subsidiado (ARS). Realidades como stas hay que descubrirlas y resolverlas para enfrentar las dificultades que aqueja la descentralizacin. No se hizo una definicin correcta en materia de transferencias, se abandonaron completamente las asambleas y los concejos, esto en parte porque en Colombia predomina la cultura presidencialista: el pas siempre mira desde todos los niveles al gobierno nacional, y a su cabeza, que es el presidente, quien todo lo tiene que examinar y resolver desde la capital. Una situacin que ilustra hasta dnde se puede llegar en ese sentido es, por ejemplo, que en Norte de Santander los congresistas se reunieron, uribistas, liberales, conservadores, y en un momento determinado nombraron padrino del departamento al vicepresidente de la Repblica, qu fue lo que pas ah? Por otra parte, a nivel nacional nunca ha habido consenso sobre la necesidad de esas transformaciones. Los gobiernos siempre quieren recuperar el poder y lo que se ha perdido en los procesos de descentralizacin. Varios presidentes han manifestado pblicamente que no hay manera de organizar bien al pas porque la presidencia perdi sus facultades, y que fue un error lo que se hizo en la Asamblea Constituyente. Un ex ministro del interior lleg a decir que los ministros eran unos eunucos, que no tenan capacidad ni oportunidad, ni recursos para poder atender sus dificultades. En el gobierno del presidente Samper, se present un proyecto para la desaceleracin de las transferencias y no pas; en el gobierno de Pastrana se expidi la Ley 715, con la que las regiones perdieron once millones de pesos. Se presenta ahora un nuevo proyecto de reforma a las transferencias, porque por mandato constitucional, cada cinco aos hay que hacer las modificaciones correspondientes. El pas tiene que resolver de alguna manera el que los polticos del Legislativo ejerzan su poder en las regiones, impidiendo que prospere el desarrollo descentralizador, esta es una de las causas de que no haya Ley de Ordenamiento Territorial, los que ganan las elecciones para ser representantes a la cmara o senadores, las pierden para alcaldes y
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gobernadores. Los congresistas no estn conformes con que stos tengan poder poltico, y que entren en colisin con el que ya detentan. Como parte del desaliento en el proceso descentralizador influye, en primer lugar, la eliminacin de los fondos de cofinanciacin stos eran una manera de impulsar el desarrollo en las regiones, se dijo que eran unos auxilios disfrazados y no se legisl sobre el particular. El gobierno nacional tambin cambi el tema de las regalas, como si fueran regalos para las regiones, pero son derechos de las regiones, de las entidades locales. Todas las cosas ahora se hacen desde el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (Fonade), cuando la entidad se cre con otro objetivo; se convirti en la caja menor de los alcaldes, dispone de la realizacin de las obras, de las licitaciones, entre otras cosas. Se han centralizado muchas actividades. Las entidades que tienen alguna autonoma y que hacen funciones regionales o municipales estn amenazadas, por ejemplo la Corporacin de Desarrollo del Ro Magdalena ha sido atacada. No se han creado ni las regiones, ni las provincias. Los alcaldes y los gobernadores han terminado siendo apndices del gobierno nacional, que con el manejo presupuestal doblega la autonoma territorial, hecho que se profundiz con la reeleccin presidencial, pues los mandatarios locales perdieron tambin su independencia poltica. Para la reeleccin se us ese poder local, que desvirta el principio de la autonoma poltica y la capacidad administrativa de las regiones. Eso va a tener ahora una incidencia notable en la aprobacin de algunas reformas que tienen que ver con el rgimen de participaciones, pues la reeleccin local es como la contraprestacin para alcaldes y gobernadores. Es inaudito que so pretexto de la corrupcin, se frene y se pretenda dar jaque mate al proceso de descentralizacin en Colombia. Es inaudita la propuesta del vicepresidente de la Repblica de suspender las transferencias a los sitios donde se estn manejando equivocadamente las regalas donde hay corrupcin para disponer de esos recursos bajo otros criterios. Esa propuesta es un chantaje que se le est haciendo al pas so pretexto del tema de la corrupcin y entonces, para qu existen la Fiscala, la Contralora, la Procuradura y las veeduras ciudadanas? Es una iniciativa que corresponde al estilo del gobierno, pero que tiene que ser rechazada por los colombianos, quienes han credo en la des140

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centralizacin como un recurso apropiado para el desarrollo, la eficiencia en el gasto y para la paz. El tema de la descentralizacin, de la autonoma de las localidades y de la descentralizacin fiscal y poltica tiene mucho que ver con la paz. No habr nunca la anhelada convivencia si no se logra avanzar en el proceso de descentralizar y dar poder a las regiones. Para lograr la paz se tiene que discutir sobre la distribucin el poder poltico. Lo que se percibe es la falta de voluntad poltica, que no es sino la correspondencia entre el propsito de hacer y las acciones. Todos los mandatarios, los parlamentarios, los polticos hablan de la descentralizacin, pero poco se hace en realidad para lograrla. Para avanzar en el proceso que necesita Colombia, se tiene que recuperar la voluntad poltica, crear una cultura de la descentralizacin y buscar la manera de construir la Ley de Ordenamiento Territorial, que garantice el respeto a las autonomas locales y regionales. Es una magnfica idea la propuesta de crear una comisin integrada por representantes de los diferentes niveles para discutir el proceso de descentralizacin. Los instrumentos de la participacin ciudadana tienen que operar, hay que fortalecer los concejos y las asambleas, darles capacidad de fiscalizacin, sacarlos de la politiquera y volverlos instituciones que representen polticamente, pero que tambin puedan defender los municipios y las regiones. Hay que buscar que los alcaldes asuman la defensa de lo local y que no abandonen, bajo el seuelo de la reeleccin o de partidas del presupuesto nacional, su carcter municipalista. Nada de lo bueno que se pueda concebir se construye eficazmente si no se logra la convivencia y superar un conflicto armado tan complejo con narcotrfico, con las irregularidades alrededor del proceso con los paramilitares, con la violencia de la guerrilla. La paz tiene que ser un objetivo fundamental. Este ao hay un pulso poltico significativo. La suerte del proceso de descentralizacin en Colombia depende de lo que se haga en los prximos meses en el Congreso de la Repblica, pero como alguien dijo en relacin con la guerra, la descentralizacin es un asunto muy importante y delicado para dejarlo solamente en manos de los polticos y particularmente de los congresistas.

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La descentralizacin se definir en el congreso con el tema de la reeleccin, con el Plan de Desarrollo, con la revisin al rgimen de transferencias y de participaciones. La ciudadana tiene que actuar desde las localidades, desde la academia y desde los departamentos. A propsito de los veinte aos, desde aqu se puede hacer un llamado de atencin al pas, al gobierno, a los polticos, para que se asuman las responsabilidades correspondientes. Aunque no se puede ser optimista, la conciencia ciudadana est hoy bastante mediatizada y se espera que en la Presidencia de la Repblica haya un iluminado que resuelva todas las dificultades, nadie toma la decisin de avanzar ni de hacer reformas, que nadie se meta conmigo que yo con nadie me meto, es el principio que rige. Adems, la gente cree que todo va bien porque las encuestas dicen insistentemente que somos el pueblo ms feliz del mundo.

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La lenta agona de la descentralizacin


Armando Estrada Villa Ministro del Interior (1998-2002)

El gobierno nacional ha propuesto al congreso una frmula para abandonar, de manera definitiva, las transferencias de recursos a las entidades territoriales ligadas a los ingresos corrientes de la nacin, y ratificar un esquema que los ata a la inflacin. Una vez ms, lo transitorio se vuelve permanente, lo que es una arraigada costumbre colombiana. Igual sucedi con el aumento transitorio de las tarifas del IVA o con el impuesto transitorio a las transacciones financieras; ahora se intenta lo mismo con el Acto Legislativo 01 de 2001. Es necesario confrontar esa propuesta que marchitara el proceso descentralista y comprometera el porvenir de municipios y departamentos. Hoy, como ayer, los argumentos para la reduccin de las transferencias son los mismos, no porque haya desparecido la necesidad de descentralizar, o porque se haya fracasado, o porque los fondos transferidos se hubieran despilfarrado, no. Aunque el gobierno reconoce que esos recursos han servido para aumentar en el ltimo quinquenio la cobertura educativa en 23% y la de salud subsidiada en 63%, insiste una vez ms en que municipios y departamentos deben hacer
 Carrasquilla, Alberto. Exposicin de motivos al proyecto de Acto Legislativo por medio del cual se modifican los artculos 356 y 357 de la Constitucin Poltica. Bogot. 2006. pp. 6, 7.

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otro aporte a la buena salud de la economa colombiana, mediante la disminucin de las participaciones. El argumento de hoy es el mismo de antes, o el de antes el mismo de hoy. Ayer se dijo que era vital aminorar el crecimiento de las transferencias para saldar el dficit de las finanzas pblicas, asegurar el equilibrio macroeconmico y garantizar la estabilidad de las participaciones. Ahora se esgrime el mismo argumento y se dice que si se aprueba el proyecto, las entidades territoriales mantienen un seguro en trminos de cantidad y estabilidad de los recursos en pocas de crisis econmica y que la nacin garantiza estabilidad macroeconmica y, por tanto, la capacidad para mantener crecimiento sostenido y financiacin a costos moderados. Lo cierto es que el dficit fiscal no ha disminuido, no obstante, el sensible descenso de recursos asignados a departamentos y municipios con la frmula adoptada en el Acto Legislativo 01 de 2001. A pesar del recorte en las participaciones, la crisis fiscal contina porque el gobierno central persiste en gastar por encima de sus posibilidades. No puede olvidarse que esta norma se aprob porque se consider que ocho aos seran tiempo suficiente para que el gobierno nacional resolviera sus afugias financieras, pero ahora se confirma que poco ha hecho en esta materia. Lo extrao es que municipios y departamentos han entrado por la senda de la disciplina fiscal, en tanto que la nacin incrementa el ritmo del gasto sin un adecuado sustento en los ingresos. Si bien la descentralizacin poltica, fiscal y administrativa fue impulsada por factores de orden nacional e internacional elementos que mantienen su vigencia y validez el pas y el mundo globalizado exigen mayor descentralizacin y no menos, como lo pretende el gobierno nacional con su iniciativa. Y aunque el proyecto no lo diga expresamente, el congelamiento de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) estancara el proceso descentralista. Pero hay ms iniciativas que ponen en peligro la descentralizacin. Ante la creciente corrupcin, se propone autorizar la destitucin de alcaldes y gobernadores por parte del gobierno central. En ese orden de ideas, no est en la mira del presidente Uribe nicamente reducir la descentralizacin fiscal, sino que quiere tambin limitar la descentralizacin poltica. Si bien debe admitirse que corrupcin, ineficiencia, clientelismo y favoritismo siguen siendo problemas que impiden que los recursos pblicos lleguen a los ms necesitados, stos no son exclu
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Ibid, pp. 28-29.

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sivos de departamentos y municipios, pues la nacin no est exenta de ellos, como a diario lo demuestran los hechos. La corrupcin es un problema que por su gravedad y persistencia urge corregir, pero parece un poco ingenua la idea de combatirla con la disolucin de los gobiernos regionales, al desconocer la voluntad poltica de la ciudadana. Mayor participacin ciudadana, prcticas inteligentes y novedosas para enfrentar la corrupcin y mejorar la capacidad de los organismos de control son instrumentos que podran resultar ms tiles y efectivos que la disolucin de los gobiernos regionales. Por lo anterior, debe reconocerse que el proceso descentralista vive momentos crticos. Bajo el argumento del dficit fiscal y de la lucha contra la corrupcin se quiere revertir el proceso, aun aceptando sus resultados positivos. La descentralizacin tambalea porque se intenta recortar los recursos que municipios y departamentos requieren y porque se les reduce su autonoma poltica. Hasta ahora no han salido a la palestra los dolientes de la descentralizacin y la autonoma regional, pero pronto alcaldes y gobernadores, concejos y asambleas, congresistas, acadmicos y opinin pblica en general comprendern que el proyecto de Acto Legislativo 11 de 2006 perjudica de manera delicada el proceso descentralista y rebaja sensiblemente los fondos para las entidades territoriales. Ojal se entienda que el dficit fiscal no se puede resolver en perjuicio de los recursos de la descentralizacin.

Crisis del Estado-nacin y descentralizacin


La crisis del sector pblico, la globalizacin, la prdida de soberana y la incapacidad manifiesta para cumplir muchas funciones determin la necesidad de reestructurar el Estado. La ingeniera gentica, las telecomunicaciones, la tecnologa nuclear y la industria aeronutica son ventajas que pueden aprovechar los Estados hoy da. La lluvia cida, el efecto invernadero, el terrorismo, el narcotrfico, el contrabando de armas son problemas que exceden la capacidad estatal. En ese sentido, tanto para beneficiarse de las oportunidades como para enfrentar las dificultades, se hacen pertinentes estructuras polticas ms grandes, mercados ms vastos y extensiones geogrficas ms amplias. Aunque esas circunstancias implican una mayor cooperacin entre los Estados, tambin han conducido a la supraestatalidad, de la cual la Unin Europea es el mejor ejemplo. Este tipo de organizacin
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se nutre de las cesiones de soberana que le hacen los Estados que la integran. Por eso, el manejo de ciertos temas de importancia corre a cargo de la Unin, que vaca as de contenido y funciones al tradicional Estado-nacin. En palabras de Manuel Castells, para superar su inoperancia creciente, los Estados-nacin se asocian cada vez ms, orientndose hacia un nuevo orden de gobierno supranacional. Otra manifestacin de la crisis del Estado es la porosidad que se presenta en el concepto de soberana. Como lo corroboran los atentados terroristas, la capacidad militar de los Estados para defender sus territorios y para derrotar los desafos de los grupos subversivos se muestra disminuida. En el campo econmico, ya no controlan los flujos financieros, que provoca competencia para atraer capital, y mayor flexibilidad en las medidas en materia de impuestos, remesas, ambiente, propiedad intelectual y regulacin laboral. Tambin el que el sector privado preste mejor algunos servicios pblicos que el mismo Estado, ha tornado en menos til el aparato estatal para la satisfaccin de las demandas sociales. Los Estados centralistas fracasaron en el cumplimiento de sus funciones, pues se fueron convirtiendo en estructuras torpes para atender necesidades locales de servicios pblicos. De all la necesidad de un proceso de descentralizacin con el fin de obtener mayor eficiencia en la operacin y lograr cercana entre la comunidad y las autoridades. Se parta del supuesto de que el Estado era distante a la comunidad y que no tena la capacidad para atender con oportunidad y eficiencia las demandas ciudadanas. Para lograrlo se pens en la viabilidad de ceder competencias estatales en favor de municipios y regiones dotados de recursos econmicos y de autonoma poltica. En Colombia, gracias al centralismo, empresas manejadas desde Bogot atendan la prestacin de servicios de acueducto y alcantarillado en pequeas y distantes poblaciones. ste y otros hechos contribuyeron a alimentar el descontento con el centralismo como forma de organizacin territorial del Estado y dieron pbulo a constantes y enrgicas presiones para alcanzar una mayor autonoma municipal y departamental. Algunos autores, como Valls y Castells, afirman que el Estado parece haberse hecho demasiado grande y complejo para la atencin de sus asuntos internos. Es decir, para manejar la vida cotidiana de la
 Castells, Manuel. La era de la informacin: economa, sociedad y cultura. Vol. 2. El poder de la identidad. Madrid: Alianza. 1998. p. 295.  Valls, Joseph. Ciencia poltica: una introduccin. Barcelona: Ariel. 2000. pp. 132-133.  Castells, op. cit, p. 302.
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gente, y demasiado pequeo para manejar las fuerzas globales. En lo interno, porque la complejidad de los problemas sociales excede su capacidad, y en lo externo, porque su autoridad se ve desdibujada ante las comunicaciones, la informtica y la electrnica. En la rbita externa, el Estado se ha convertido en un actor poltico ms, al lado del Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, las empresas trasnacionales, las ONG de alcance global, entre otros, y no en el principal protagonista como suceda hasta hace muy poco tiempo. La respuesta de los Estados ante la crisis estuvo enmarcada por presiones externas, para que se lograra una economa ms eficiente y competitiva. Puede afirmarse que por efectos de la globalizacin los Estados han perdido soberana, y que los procesos de integracin econmica y poltica, de descentralizacin y regionalizacin estatal, son respuestas al fenmeno globalizador.

La evolucin de la descentralizacin en Colombia


La descentralizacin en nuestro pas debe analizarse antes y despus de la Constitucin Poltica actual, lo que permite precisar tres etapas: antes de la Constitucin de 1991, durante la vigencia de los artculos 356 y 357 tal como fueron aprobados por la Asamblea Constituyente, y despus de la Constitucin. Antes de la aprobacin de la Carta Magna de 1991, el proceso descentralista en materia fiscal se inici en 1968, cuando la reforma constitucional de ese ao cre el situado fiscal, que transfiri recursos de la nacin a los departamentos para atender servicios de educacin y salud. En el mismo ao, la Ley 33 consagr la cesin a los municipios de parte del impuesto a las ventas, pero durante el gobierno de Belisario Betancur la descentralizacin fiscal recibi un gran refuerzo. En efecto, la Ley 14 de 1983 moderniz y ampli las bases gravables de varios impuestos municipales y la Ley 12 de 1986 orden que el porcentaje del IVA cedido a los municipios fuera creciente. As mismo, por medio del Decreto 077 de 1987 se definieron las competencias de los municipios. En materia poltica, el avance fundamental de esta etapa se dio con la eleccin popular de alcaldes, aprobada con el Acto Legislativo 01 de 1986, y que entr en funcionamiento en 1988, durante el gobierno de Virgilio Barco. Con la aprobacin de la Constitucin de 1991, la descentralizacin se profundiza y consolida, durante el gobierno de Csar Gaviria.
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Se establece la posibilidad de crear provincias y regiones, se convierten en departamentos las antiguas intendencias y comisaras, se consagra la eleccin popular de gobernadores, se organiza el sistema nacional de planeacin, se les da carcter obligatorio a los planes de desarrollo, se autoriza la constitucin de entidades territoriales indgenas y se asignan ms recursos a favor de los departamentos y municipios dependiendo de los ingresos corrientes de la nacin. En la Constitucin se delinearon las competencias de la nacin y de las entidades territoriales, y le corresponda al gobierno central la planeacin, coordinacin y evaluacin, y a departamentos y municipios, la prestacin de los servicios pblicos bsicos, como educacin, salud, acueducto y alcantarillado, entre otros. De esta manera la Carta Magna aprob ms recursos, ms funciones y ms autonoma poltica para municipios y departamentos, en el que se constituye el paso ms avanzado en el proceso descentralizador del Estado en toda su historia. La Ley 60 de 1993, reglamentaria de los artculos 356 y 357 de la Constitucin, defini las competencias de los tres niveles de gobierno y les asign los recursos necesarios para que pudieran cumplir sus funciones. Despus de la Constitucin, el hecho ms importante fue el Acto Legislativo 01 de 2001, en el gobierno de Andrs Pastrana, que modific la frmula para calcular los recursos que deben ser cedidos a municipios y departamentos; se abandon su relacin con los recursos corrientes de la nacin y se reemplazaron por un ajuste segn la inflacin. Asimismo, cambi la nomenclatura de situado fiscal por el de sistema general de participaciones. Este cambio constitucional se justific en la posible crisis fiscal a la que el pas se expona si no reformaba el rgimen de transferencias, que afectaba el equilibrio macroeconmico, el empleo y el crecimiento. Lo que no se dijo en su momento, ni tampoco ahora, es que el gran responsable del dficit fiscal es el Estado central, que ha mantenido un elevado y creciente volumen de gasto, en ocasiones no justificado, y en otras, sometido a prcticas corruptas. El resultado lgico de la descentralizacin de competencias a municipios y departamentos debi haber sido la de un Estado central ms pequeo; sin embargo, no fue as y muchas actividades se duplicaron. Tambin en la administracin de Pastrana se aprobaron varias leyes restrictivas de la autonoma municipal y departamental y que ahora, paradjicamente, le dan nueva vida a la descentralizacin. Fueron leyes aprobadas no tanto para saldar el dficit fiscal, sino para sacar
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a los municipios y departamentos de la bancarrota y mejorar su gestin financiera. Aunque limitantes de la autonoma, fueron positivas en sus resultados. Por ellas en conjunto, los gobiernos locales superaron sus agobiantes penurias y hoy contribuyen a que no haya dficit en el sector pblico consolidado, no obstante, el elevado dficit de la nacin. Estas leyes fueron la 358 de 1999, de control al endeudamiento local; la 550 de 1999, para el saneamiento fiscal; la 617 de 2000, para el manejo de las finanzas locales, y la 715 de 2001, sobre competencias y recursos cedidos a las entidades territoriales. De no haber sido por la aplicacin de estas leyes, la discusin hoy no sera sobre cmo congelar la descentralizacin, sino sobre cmo acabarla definitivamente. Pero es justo admitir que durante ese gobierno no slo se impusieron mecanismos que aminoraban la independencia regional, sino que tambin se tomaron mediadas para aliviar sus dificultades, como se hizo con la cesin de recursos del Fondo de Ahorro y Establizacin Petrolera (FAEP) para pagar parte de la deuda y con la creacin del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET) para atender compromisos prestacionales de las entidades territoriales. El avance del proceso descentralista en lo poltico ha sido interferido en mltiples oportunidades por consideraciones de orden pblico. Se ha permitido, en zonas donde se presenta terrorismo y problemas de orden pblico, que el presidente pueda separar de sus cargos a alcaldes y gobernadores; se decretaron territorios especiales de orden pblico, donde el comandante militar estaba por encima de las autoridades elegidas democrticamente, y se ha pretendido reglamentar el artculo 296 de la Constitucin para permitir que el presidente destituya a gobernadores y los gobernadores a los alcaldes. Tambin debe reconocerse que las consejeras presidenciales que funcionan en algunas partes del pas han significado recorte de las atribuciones de los mandatarios locales. Pero lo que definitivamente ms reduce la autonoma de las administraciones regionales es la forma como se distribuyen los recursos. Usando criterios discrecionales, alcaldes y gobernadores enajenan su voluntad a cambio de que el gobierno nacional, les apruebe y financie proyectos. Las entidades territoriales saben que en las oficinas centralizadas se mueven recursos con relativa facilidad y sin mayores exigencias. Casi no hay obras de importancia en las regiones que no cuenten con la ayuda de la nacin. No est mal que el gobierno central cofinancie proyectos, lo que est mal es la exigencia de una contraprestacin poltica a los mandatarios locales.

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20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro

Esta prdida de autonoma por razones financieras se vio patente en el trmite y la campaa de la reeleccin presidencial.

Evaluacin de la descentralizacin
Mltiples objetivos se asignaron a la descentralizacin. Tantos que resultaba difcil que pudiera cumplirlos todos. Deba ofrecer respuestas positivas en lo poltico, lo administrativo, lo fiscal, lo social y lo econmico; se descentraliz para lograr mayor legitimidad y gobernabilidad del sistema poltico, as como mayor eficiencia en la asignacin de los recursos pblicos y mejorar la calidad en la prestacin de los servicios; para aumentar la autonoma poltica, fiscal y administrativa de las regiones; para promover el desarrollo, la equidad y justicia social, y para tratar de ampliar la base de participacin popular y abrir nuevos espacios en la democracia. Se han cumplido estos objetivos y alcanzado tan ambiciosos propsitos?, qu tanto se ha avanzado en cada uno? Para responder vale la pena consultar primero al gobierno y luego a los expertos en descentralizacin. La Evaluacin de la descentralizacin municipal en Colombia, un documento oficial para realizar el balance de la primera dcada despus de la Ley 60, dice que la descentralizacin ha generado avances en trminos agregados: las coberturas en educacin aumentaron; la tasa de analfabetismo se redujo; hubo mayor disponibilidad de docentes, mayores niveles de escolaridad, ampliacin de la red pblica de servicios de salud y aumento de los instrumentos para la mejora de la gestin. La exposicin de motivos del proyecto de Acto Legislativo 11 de 2006 dice al respecto: en el perodo 2001-2005 la matrcula educativa se increment en 1,7 millones de alumnos nuevos y que el SGP constituy la principal fuente de recursos de este crecimiento, ya que cubri el 91% de los costos del servicio educativo pblico. En referencia a los servicios de salud afirma que entre 2002 y 2005 se han incorporado al rgimen subsidiado 7,2 millones de nuevos afiliados, lo que representa un crecimiento del 63%. Para este incremento de cobertura se ha contado con recursos del SGP, el Fondo de Solidaridad y Garanta (Fosyga) y recursos propios de las entidades territoriales. Los recursos del SGP han contribuido a la
 Departamento Nacional de Planeacin. Evaluacin de la descentralizacin: balance de una dcada. Tomo I. Bogot. 2002.  Carrasquilla, op. cit. p. 6.
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financiacin de la prestacin de servicios de salud a la poblacin pobre no asegurada, con asignaciones de promedio anual de $1,35 billones entre 2002 y 2006. Estos datos muestran que las obras sociales que el presidente Uribe anuncia se ejecutaron con recursos del SGP. Coinciden entonces los dos ltimos gobiernos acerca de los efectos positivos de las transferencias. Jorge I. Gonzlez sostiene que gracias a la descentralizacin fiscal se han realizado progresos en algunas reas. La cobertura de los servicios pblicos ha mejorado, as como los indicadores de necesidades bsicas insatisfechas (NBI) y el ndice de condiciones de vida (ICV). Las transferencias se han reflejado en un aumento de las coberturas de los servicios sociales. Ariza afirma que es importante la ampliacin de coberturas en la prestacin de los servicios pblicos, el aumento de la presencia del Estado en el territorio y una mayor legitimidad en las decisiones pblicas.10 Y para Restrepo los logros son incuestionables.Hoy hay ms escuelas y puestos de salud, ms nios estudiando, ms personas que acceden a planes de servicios de salud obligatorios, ms empleo y mejores salarios en el sector pblico en estos sectores.11 Adems, no puede desconocerse que gracias a la descentralizacin y a las condiciones establecidas para su funcionamiento, municipios y departamentos redujeron la pereza fiscal e incrementaron el recaudo de sus propias rentas. Hoy disponen de una mayor capacidad de gestin institucional y administrativa para manejar sus recursos y los transferidos y los ciudadanos disfrutan de la posibilidad de elegir a sus propias autoridades locales. Sin embargo, no pueden negarse los problemas en el manejo de las transferencias. La eficiencia del gasto y la calidad de los servicios prestados, el clientelismo y la corrupcin, el nfasis en los aspectos fiscales y contables en contra de los espaciales y territoriales, su baja contribucin para aminorar la brecha en materia de pobreza, los recortes de fondos y de autonoma por la crisis fiscal o por orden pblico, el bajo
 Ibid, pp. 7-8.  Gonzlez, Jorge Ivn. Transferencias y equidad: hacia la descentralizacin espacial. En Desarrollo de las regiones y autonoma territorial. Bogot: GTZ-FESCOL. 2004. pp. 22-23. 10 Ariza, Juan. Descentralizacin, desarrollo regional y autonoma local: aportes y propuestas. En Desarrollo de las regiones y autonoma territorial. Bogot: GTZ-FESCOL. 2004. p. 171. 11 Restrepo, Daro. Transferencias y desarrollo: un portafolio para el riesgo de las regiones. En Desarrollo de las regiones y autonoma territorial. Bogot: GTZ-FESCOL. 2004. p. 49.
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impacto social de la infraestructura son lunares que han empaado los logros de la descentralizacin y de la transferencia de recursos. La discusin ahora es si esas fallas deben servir para corregir el rumbo de la descentralizacin o para frenarla. La aprobacin del Acto Legislativo 11 significara, en la prctica, el congelamiento de los recursos, lo que en el fondo significara su paulatino marchitamiento. Por eso, la discusin entre el gobierno y el Congreso debe referirse al contenido del proyecto en s y no sobre las prebendas que se obtienen por un voto a favor de la iniciativa.

Riesgos que corre la descentralizacin


Se presenta ahora un nuevo embate contra la descentralizacin, con el proyecto de reforma constitucional, que busca convertir en permanente la frmula transitoria adoptada en el 2001. Con los mismos argumentos, el gobierno nacional busca convencer a alcaldes, gobernadores y congresistas de la urgencia de la iniciativa. Adems, agrega un nuevo factor que afectara la autonoma territorial, la facultad del gobierno para remover a los gobernantes locales por motivos de corrupcin. Extraa que un gobierno consciente del problema del hipercentralismo, busque reducir los recursos que serviran para mejorar esa situacin. En el Plan de Desarrollo 2002-2006, el gobierno fija como componentes del Estado comunitario el Estado descentralista, junto con el gerencial, el participativo y el transparente. Sobre el Estado descentralista se menciona: Colombia presenta desequilibrios regionales, el 70% de la produccin industrial y del sector terciario se origina en las cuatro principales ciudades, que representan el 35% de la poblacin; cerca del 90% de los tributos y el 70% del gasto se concentran en 40 municipios, y reconoce que es necesario capitalizar los avances de la descentralizacin poltica, administrativa y fiscal en funcin del fortalecimiento de la capacidad de desarrollo econmico, local y regional.12 El Plan de Desarrollo muestra conocimiento del problema y de la frmula para solucionarlo; sin embargo, se proponen congelar los recursos que alimentan la descentralizacin. Si con recursos crecientes
12 Departamento Nacional de Planeacin. Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006: hacia un Estado comunitario. pp. 268-269.
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el centralismo econmico, demogrfico y presupuestal se ha fortalecido, qu esperar si los recursos se congelan. Lo que va a ocurrir con la nueva frmula es un retroceso real en los recursos transferidos porque la inflacin viene disminuyendo. Atar las transferencias a un indicador no slo negativo sino poco dinmico, como la inflacin, ha significado el retroceso de los fondos del SGP con relacin a otros indicadores. Si bien los recursos muestran un leve crecimiento en cifras absolutas, en trminos relativos, frente a su crecimiento y frente a indicadores dinmicos, muestran un retroceso considerable. Todo cambio que se ha hecho a la frmula resulta regresivo con relacin a la anterior. En un primer momento se ligaron las transferencias al IVA, el ms activo de los impuestos. Luego, a ingresos corrientes de la nacin y, finalmente, a la inflacin, ndice perjudicial porque es indeseable que crezca. El ao pasado los gastos de funcionamiento crecieron un 8,1%; la economa, un 5,3%; la inflacin un 4%, y el SGP al pasar de 15,8 billones de pesos a 16 entre 2004 y 2005 slo creci 1,33%, aunque deba crecer en trminos reales 2,5% de acuerdo con la Constitucin. El actual proyecto muestra el comportamiento de las participaciones con relacin al PIB y al gasto del gobierno nacional durante los ltimos aos. De 1994 a 2002 las participaciones como proporcin del PIB pasaron de 3,57% a 5,91%, ao en el que empezaron a descender para llegar a 5,28% en 2006. En cuanto al gasto, de 2000 a 2001 las participaciones como proporcin de los pagos totales subieron del 27% al 30% y de ese ao en adelante disminuyeron hasta un 28% en el 2004. Segn el proyecto de presupuesto para el 2007, la situacin de las participaciones no mejora, pues bajarn de 2006 a 2007 del 16,6% a menos del 16%. Como proporcin del PIB, pasarn del 5,25% a ser el 5,24%. Aunque el presupuesto viene creciendo con relacin al PIB, pasando del 31,4% en 2003 al 33,8% en 2007, las participaciones bajan del 5,7% en 2003 al 5,2% en el 2007. El futuro de las transferencias es incierto y la frmula que las ata a la inflacin asegura su lento marchitamiento.

Transferencias, capital humano y competitividad


Con este tratamiento a las transferencias, Colombia empieza a caminar en contrava de lo que el pas requiere y el mundo globalizado impone. Es claro que necesitamos ms y mejor educacin y con este proyecto desfinanciamos el sector; y que, debilitando las regiones y
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localidades, y fortaleciendo el Estado central no podremos lograr una integracin competitiva en la economa mundial. El pas demanda un aumento de los gastos en educacin, salud e infraestructura social para construir una sociedad equitativa y formar capital humano, que hagan posible avanzar en la justicia social y nos prepare para ser competitivos. Estos son precisamente los servicios que se financian con las transferencias y que corresponde prestar a los municipios y departamentos. Son los que producen equidad y capital humano; por eso, si la financiacin se estanca o reduce, estos servicios vitales se vern disminuidos. Frente a la crisis del Estado-nacin, los Estados se integran y se descentralizan. De all que nuestro caso se vea incongruente, pues en vez de tonificar las localidades y regiones, se les debilita. No es lgico en el mundo globalizado que el gobierno central se ocupe de los problemas locales. Lo razonable es que se trasladen responsabilidades y recursos a localidades y regiones. El Estado colombiano no puede seguir siendo el mismo y debe empezar a caminar en la senda de hacerse ms chico y ms eficiente. Hoy, la competitividad la marcan las ciudades y regiones. Por ejemplo, Felipe Gonzlez afirma que los Estados tendern a ser realmente federales, porque la descentralizacin poltica es un fenmeno imparable, el reclamo de identidad frente a la homogeneidad de la globalizacin tiende a la distribucin interna del poder.13 Por otra parte, Borja y Castells sostienen que los gobiernos locales disponen de dos importantes ventajas comparativas con respecto a sus tutores nacionales: por un lado, gozan de mayor capacidad de representacin y de legitimidad; por otro, gozan de ms flexibilidad, adaptabilidad y capacidad de maniobra en un mundo de flujos entrelazados, demandas y ofertas cambiantes y sistemas tecnolgicos descentralizados e interactivos.14 El financista japons Ohmae habla de la muerte del Estadonacin por su incapacidad para controlar la economa y porque hoy son el capital, las corporaciones, los consumidores y las comunicaciones los que ostentan el poder que en otra poca tuvo el Estado15 y que el mundo debe prepararse para reemplazar los Estados centrales con las regiones que tendrn verdadera capacidad para enfrentar los retos
13 Gonzlez, Felipe. Siete asedios al mundo actual. En Revista Visin. 16 al 31 de diciembre de 1998. 14 Borja, Jordi y Castells, Manuel. Local y global: la gestin de las ciudades en la era de la informacin. Madrid: Taurus. 1998. 15 Ohmae, Kenichi. El fin del estado-nacin. Santiago de Chile: Andrs Bello. 1997.
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econmicos del presente y del futuro.16 Finalmente, Wainwright estima que slo es posible tener una mayor justicia en el mundo y consolidar la democracia si se fortalecen los espacios locales.17 No hay pensadores que defiendan la centralizacin y el mantenimiento de los Estados nacionales. Se impone, por una parte, la integracin de los Estados; por otra, la inaplazable descentralizacin fiscal y funcional de su aparato. Debemos comenzar a recorrer el camino de la integracin con otros estados y tonificar la descentralizacin. Si queremos construir capital humano y ser competitivos, la descentralizacin es el mejor camino para lograrlo. Se hace necesario exclamar en voz alta no ms recortes al total de las transferencias, los gobiernos locales hicieron el esfuerzo que no ha hecho el gobierno nacional en la reduccin de las tasas de endeudamiento, la generacin de supervit fiscales y la contribucin a la disminucin del dficit nacional. Los municipios y departamentos hicieron el sacrificio de ver disminuidos sus ingresos en aras del equilibrio macroeconmico y aportaron de manera trascendental a la solucin del dficit fiscal del sector pblico, en tanto que la nacin sigui gastando a un ritmo superior a sus posibilidades. Resulta insostenible que se castigue a quienes han cumplido y se premie a quien no ha realizado ningn esfuerzo. El gasto local es objeto peridico de evaluacin para ver su impacto y eficiencia. El del Estado centralizado no se evala con la misma severidad y est libre de restricciones. Lo cierto es que el gasto realizado por las entidades territoriales, a pesar de la corrupcin y el clientelismo, muestra avances importantes en educacin, salud, acueducto y alcantarillado. Debe insistirse en la calidad y eficiencia del gasto local y en la disciplina en el gasto de la nacin. No es admisible que el problema fiscal slo se enfrente con el recorte de transferencias. Lo cierto es que esta propuesta es fatal para las entidades territoriales, pues vern disminuir sus ingresos con relacin a los que les garantiza la constitucin vigente. Las transferencias han disminuido en relacin con indicadores dinmicos como el crecimiento del PIB y los ICN y en cambio, los gastos nacionales han crecido. El gasto pblico central crece a una proporcin ms amplia que la economa y la inflacin, mientras el gasto social que se realiza con el dinero de las transferencias tiende a estancarse. Congelar las
16 Ohmae, Kenichi. El prximo escenario global: desafos y oportunidades en un mundo sin fronteras. s.d. 17 Wainwrigth, Hilary. Cmo ocupar el Estado? Barcelona: Icaria Antrazyt. 2005.
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transferencias significa detener el incremento del gasto pblico social con relacin al crecimiento general de la economa y del gasto pblico total. Existe una costumbre que debera superarse. La del desfile de alcaldes y gobernadores con el sombrero en la mano, para lograr autorizaciones, aprobaciones y recursos. El actual gobierno ha fortalecido esa forma de clientelismo desde los consejos comunitarios, porque transforma la relacin con los mandatarios locales en algo ms personalista que institucional. Lo que el pas requiere es administradores locales con recursos para atender las necesidades de sus comunidades sin tener que pagar peaje al centralismo bogotano. De aprobarse la propuesta contenida en el Acto Legislativo 11, Colombia ira en contrava de lo que requerimos los colombianos y de lo que se impone en el mundo. Necesitamos ms educacin e inversin social para construir equidad y mejorar la competitividad. Para enfrentar la crisis del Estado, el mundo descentraliza, acerca el gobierno al ciudadano y mejora la eficiencia en la atencin de sus problemas cotidianos. La competitividad en el mundo de hoy para atraer inversin y capacidad de decisin se logra a partir de las ciudades y las regiones. Si el gobierno consigue imponer su propuesta en el Congreso, podramos decir, que el pasado de la descentralizacin es de crecimiento y esplendor; el presente, de estancamiento e incertidumbre, y el futuro, de marchitamiento y lenta agona.

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Captulo 4

Relaciones intergubernamentales, autonoma regional y desarrollo local

Adolfo Meisel Roca Luis Miguel Morelli Navia Mara Teresa Forero de Saade Roberto Hinestrosa Orlando Fals Borda

Dilemas de la poltica de descentralizacin en Colombia


Adolfo Meisel Roca Gerente del Banco de la Repblica, Cartagena
En esta presentacin se abordan varios aspectos sobre la poltica de descentralizacin en el pas. En primera instancia, se argumenta que en Colombia no hay una poltica explcita y clara de reduccin de las disparidades regionales. Usando cifras recientes publicadas por el Centro de Estudios Ganaderos (Cega), es posible evidenciar la disparidad en el ingreso regional. En segundo lugar, se plantea la ausencia de una poltica regional explcita y las limitaciones de la Constitucin Poltica de Colombia de 1991 y sus reformas en materia regional. Finalmente, se esbozan algunos de los dilemas actuales.

Disparidad entre el crecimiento de los entes territoriales


Es comn para este tipo de anlisis utilizar como unidad de medida comparable el producto interno bruto (PIB), que refiere al valor de todo lo que se produce en un departamento o pas en un ao dado; considero que ste no refleja bien la situacin econmica de un departamento ya que no todas las utilidades de la produccin que mide se quedan en el mbito de ste. El ingreso per cpita refleja mucho mejor
 Vallecilla, Jaime. Ingreso, consumo y ahorro en los departamentos de Colombia 1975-2000. Bogot: CEGA. 2006.

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la situacin de los departamentos y tiene una correlacin muy clara con los indicadores de calidad de vida. Un ejemplo de ello es la situacin del departamento de La Guajira, el cual tiene un PIB alto en razn a la explotacin carbonfera del Cerrejn, pero su ingreso per cpita est por debajo del ingreso nacional. En las cifras del ingreso departamental en Colombia, publicadas recientemente por el Cega, para el periodo 1975-2000, se nota una clara hegemona econmica de Bogot, que pas de tener el 30% del ingreso nacional en 1975 a tener el 36% en el 2000, siendo su ingreso per cpita ms del doble de la media nacional. Con la descentralizacin, las diferencias regionales en Colombia no se redujeron sino que, adems de persistir, se ampliaron a partir de la dcada de 1990. La supremaca econmica de Bogot se hizo todava ms fuerte. Encabeza la lista de los departamentos con ms ingresos per cpita mientras que los departamentos de la periferia, desde el Norte de Santander, recorriendo toda la costa Caribe y del Pacfico, con excepcin del Valle del Cauca, terminando en Caquet, tienen los ltimos lugares. Observando la distribucin porcentual del incremento absoluto en el ingreso bruto nacional, para el periodo de 1975-2000, casi el 40% del aumento en esos 25 aos se dirigi hacia Bogot. Le siguen Cundinamarca, Antioquia, Valle del Cauca y Santander, que estn por encima del ingreso per cpita promedio nacional. El resto del pas bsicamente constituira la periferia econmica. En la escala del ingreso per cpita promedio nacional para el ao 2000, los departamentos del Pacfico y la costa Caribe estn en los ltimos lugares Choc, Nario, Sucre, Caquet, Crdoba, Magdalena, Norte de Santander, Cauca, La Guajira y Cesar. Todos estn muy por debajo del promedio nacional, esto se evidencia en la diferencia que hay entre el ingreso per cpita del Choc el departamento que tiene el ingreso per cpita mas bajo y Bogot, que es de 1 a 8. Esto en trminos internacionales es una brecha enorme (Grfico 1). Mientras que Bogot no converge hacia el promedio nacional, la gran mayora de los departamentos convergen por debajo de ese promedio. Se identifican as dos grupos de convergencia, uno conformado por Bogot y otro por la mayora de los departamentos del pas. Esta relacin centro-periferia, tan polarizada se consolida en este periodo a pesar del impulso a la descentralizacin dado por la Constitucin de 1991 (Grfico 2).
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Grfico 1. Distribucin porcentual del incremento absoluto en el ingreso bruto nacional por departamentos, 1975-2000

Suma de los incrementos es igual a 100%. Fuente: Estimaciones de los autores con base en el Cega.

Grfico 2. IDB per cpita como porcentaje del nacional, 1975-2000

Fuente: Clculos propios.


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Ausencia de polticas
Otro asunto es la ausencia de una poltica econmica regional que en Colombia se dirija a corregir las disparidades regionales, los planes de desarrollo nacional reflejan poco inters en esta problemtica. A diferencia de pases como Brasil, en donde el problema de las regiones rezagadas recibe una clara atencin en los planes de desarrollo y en sus respectivos gobiernos. Una de las polticas de desarrollo regional que existi en el pas, fue la de industrializacin por sustitucin de importaciones, que rigi desde 1950. Fue una poltica para subsidiar a las regiones industriales y urbanas a costa de las regiones rurales y no industriales; se transfera el recurso va aranceles proteccionistas de la industria nacional localizada en Medelln, Cali y Bogot. Se asignaban cupos preferenciales para importaciones y crditos subsidiados, incluso en algunos periodos, se asignaron crditos de fomento con tasas negativas de inters real, pero esos recursos no se distribuyeron en todo el pas, sino que se concentraron en esas ciudades. Esto contribuy a profundizar las disparidades regionales despus de la Segunda Guerra Mundial. Las reformas realizadas en los aos noventa, plantearon que la apertura econmica eliminara todos los sesgos de la industrializacin por sustitucin de importaciones. Al desaparecer esos sesgos seramos concentradores en algunas regiones. Adicionalmente, con la descentralizacin poltica y administrativa, las transferencias deberan llegar principalmente a las regiones ms rezagadas; como consecuencia automtica de estos dos hechos, se reduciran las disparidades regionales; la conclusin es que, ni se redujeron las disparidades, ni llegaron ms recursos en trminos per cpita. La costa Caribe es una de las zonas donde existe un claro problema de rezago econmico. All reside el 20% de la poblacin del pas y en los ltimos cincuenta aos ha registrado un crecimiento anual de su PIB per cpita equivalente al 1% anual, mientras que el de la nacin crece al 2%. A esta misma tasa, del 1% han crecido los pases del frica tropical, pases que han tenido los peores ndices de desarrollo del mundo. No obstante, en Colombia no hay compromiso con la reduccin de esas disparidades regionales. En propuestas como Visin Colombia 2019 el tema regional est ausente. As por ejemplo, en el Plan Nacional de Desarrollo, con el argumento de que falta espacio, no se incluye el
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problema de la costa Caribe que afecta a nueve millones de personas; pero s se dedica una pgina completa al problema de la poblacin gitana, que son entre 5.500 y 8.000 personas en todo el pas. En el Plan Nacional de Desarrollo, la disminucin de las disparidades regionales simplemente se enuncia y se afirma que se fortalecer la democracia local, la descentralizacin y el ordenamiento territorial, pero no se destinan recursos ni se disean estrategias. Las polticas regionales no han logrado mayores avances por limitaciones establecidas desde la Constitucin de 1991, ni defini el ordenamiento territorial ni la destinacin de recursos para financiar las regiones. Lo dej para ser desarrollado en la Ley, pero dadas las dificultades que plantea el tener simultneamente departamentos y regiones, no se ha logrado un consenso de intereses que permita la expedicin de la Ley de Ordenamiento Territorial. Por su parte, la descentralizacin tampoco ha logrado cristalizar el espritu de la Constitucin en esta materia, lo lgico en trminos de la equidad regional, sera que Choc recibiera muchos ms recursos de transferencias per cpita que, por ejemplo Quindo, pero en la realidad eso dista mucho de lo que finalmente definieron las leyes (Grfico 3). Grfico 3. Total de transferencias per cpita y PIB per cpita 1996-2003 (promedio)

Fuente: Estimaciones del autor con base en DNP y DANE.

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Cuando se habla de disparidades fiscales en Colombia, es importante no dejar la mirada solamente en las transferencias. La discusin tambin debe incluir los ingresos propios de origen tributario que tienen las entidades territoriales. Bogot es la nica ciudad del pas cuyos ingresos tributarios son ms altos que los provenientes de las transferencias de la nacin. En una economa urbana, formal y con el ingreso per cpita ms alto del pas es relativamente fcil cobrar impuestos. En contraste, cobrar en Choc, de economa rural, con un sector formal muy pequeo y con un ingreso per cpita muy bajo, es muy difcil cobrar impuestos. La capacidad para recaudar impuestos en Colombia est muy relacionada con el nivel de desarrollo de sus departamentos. A mayor PIB per cpita, mayores impuestos se captan, a excepcin de Casanare donde el tema de las regalas puede llevar a que se presenten problemas fiscales. A diferencia de lo planteado, no hay ninguna relacin entre la manera como se distribuyen las transferencias entre los departamentos y su respectivo PIB per cpita, aun cuando desde la perspectiva de la correccin de las inequidades regionales se esperara que a menor PIB, mayor volumen de transferencias.

Dilemas de la descentralizacin
Resulta obvio plantear que uno de dichos dilemas sea reducir las disparidades regionales desde el punto de vista econmico. Una alternativa sera fortalecer la autonoma fiscal de los entes territoriales. Entonces las regiones ms prsperas van a poder cobrar ms impuestos y la suerte de las regiones perifricas ser cada vez peor, pero, un pas as, en el largo plazo es ingobernable y crece mucho menos, por lo tanto, una opcin por la cual debe apostar el pas es por una poltica nacional para reducir esas disparidades. Para terminar, cabe decir que a pesar de los brotes de recentralizacin, es necesario seguir impulsando la descentralizacin, que es un proceso social de muchos aos comparable con lo que fue la independencia. Ningn pas de Hispanoamrica avanz en las primeras dcadas despus de la independencia; la mayora de los pases, y Colombia no fue la excepcin, tuvieron una cada en su ingreso per cpita y un desbarajuste poltico. Uno de los productos de la independencia fue el sistema econmico. Antes se tena un sistema econmico que funcionaba, haba legitimidad, un orden monetario estable, unas reglas de
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juego, una legitimidad del Estado. Todo ello se perdi y llev a cincuenta aos de decrecimiento del ingreso per cpita, pero aun as no se puede argumentar que haba que esperar a que estuviramos maduros para haber declarado la independencia.

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Realidades de un departamento fronterizo


Luis Miguel Morelli Navia Gobernador del Departamento Norte de Santander (20042007)
Desde la experiencia como gobernador, quiero puntualizar sobre dos aspectos: la autonoma regional, vista desde el manejo de los recursos, y las relaciones intergubernamentales en el marco de los programas especiales de desarrollo.

La autonoma regional
Norte de Santander, como departamento fronterizo, tiene condiciones polticas y econmicas que difieren de los procesos que comnmente se dan en otras regiones. Las polticas econmicas de Colombia y de la Repblica Bolivariana de Venezuela inciden de manera directa en la frontera. Sus vaivenes producen, en la mayora de los casos, eventos desestabilizadores que afectan la sociedad civil, la administracin departamental y la de los municipios. As es como el recaudo de sus rentas, en especial aquellas que tienen que ver con impuestos al consumo de cerveza y licores y el impuesto de timbre de vehculos, disminuye con las fluctuaciones de la moneda. La experiencia que dej la crisis generada por el diferencial cambiario al inicio de la actual administracin, llev a pensar en estmulos

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e incentivos fiscales para los empresarios y comerciantes. Ello hizo que se buscaran fuentes de ingreso alternativas a las tradicionales y a las establecidas para el comn de los departamentos, que fueran aplicables slo a las zonas de frontera como un mecanismo compensatorio frente a la disminucin de los ingresos. Entre las medidas de choque que se plantearon, y que no pudieron ser aplicadas por cuanto las decisiones fiscales deben ser aprobadas por el Congreso, estaban la devolucin del IVA, un rgimen especial aduanero, estmulos tributarios para las empresas y la disminucin de los aportes parafiscales. No se puede olvidar que aunque algunos impuestos nacionales han sido cedidos a los entes territoriales y un gran porcentaje transferidos, stos son sujetos a los destinos determinados por la ley. As, la autonoma regional, entendida como la independencia en la bsqueda de fuentes de ingresos y destinacin de recursos acorde a las necesidades locales, no existe como tal para los gobiernos territoriales. Al no poder establecer medidas de tipo fiscal, se sigue dependiendo de las decisiones que se tomen en el nivel central, lo que permite afirmar que el sistema fiscal colombiano no est de acuerdo con la prescripcin constitucional de conformar una nacin descentralizada.

Las relaciones intergubernamentales en el marco de programas especiales de desarrollo


Al analizar las relaciones intergubernamentales en un departamento de frontera, se deben estudiar tres aspectos: las relaciones con el nivel nacional, las relaciones internas del departamento y las relaciones binacionales fronterizas. Ahora bien, el proceso de descentralizacin, concretamente la Constitucin Poltica de 1991, asign a los departamentos el papel de intermediacin entre la nacin y los municipios, cofinanciador de los programas y proyectos de las entidades territoriales y de promotor del desarrollo en su jurisdiccin; por ello, los departamentos, deben fortalecer la interaccin entre sus diferentes instancias, teniendo en cuenta las notables debilidades desde lo fiscal, administrativo y operativo, aunado esto a la falta de claridad en sus competencias. Con el propsito de cumplir con el mandato constitucional, y frente a la debilidad fiscal departamental, en el caso de Norte de Santander, el reto fue buscar estrategias para el fortalecimiento de las rentas. Una de las ms importantes ha sido el incremento de la gestin ante el gobierno
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nacional y la bsqueda de la cooperacin internacional como fuente de financiacin y apoyo para la ejecucin de las propuestas contempladas en el Plan de Desarrollo. Esto ha exigido que buena parte del tiempo se deba emplear en Bogot estableciendo los acercamientos con el nivel central. Hecho que si bien ha sido cuestionado, hoy tiene resultados importantes reflejados en las decisiones que en materia de seguridad e inversin se estn realizando en el departamento. Todos estos aspectos han incidido en el fortalecimiento de las relaciones intergubernamentales. Internamente, la estrategia para el cumplimiento de este mandato constitucional fue consolidar el esquema de subregionalizacin del departamento, utilizando como instrumento los encuentros departamentales de desarrollo. Experiencia que se inici con la formulacin del Plan y que ha continuado con el seguimiento a las acciones emprendidas. Ha sido la oportunidad de rendir cuentas y evaluar el avance de los compromisos con los municipios. Este mecanismo ha permitido acercar la administracin al ciudadano para ejercer un mayor control sobre los compromisos que se adquiere como candidato y que hoy se deben cumplir como gobernante. Pedaggicamente, los encuentros condujeron a que los municipios construyeran proyectos subregionales con visin compartida del desarrollo. En las diferentes subregiones, se ha venido trabajando conjuntamente entre sector pblico, privado y academia. Para que la poltica de desarrollo territorial sea eficiente, es conveniente que se produzca una sinergia entre las acciones de los actores locales y las de los dems niveles institucionales y empresariales, para que esto sea posible, es preciso definir nuevas formas de asociacin como los planes y proyectos subregionales concertados (contratos-planes o alianzas estratgicas), y disponer de instrumentos que favorezcan el aprendizaje y difundan el conocimiento mediante la interaccin entre distintos actores. Es aqu donde se empezaron a mostrar los resultados de una estrategia integral planteada para una regin tan difcil como el Catatumbo. Si bien, no se ha podido consolidar una paz duradera en esta zona, los avances sociales en materia y de inversin y seguridad son altamente satisfactorios. Cuando inici, la administracin se encontr que algunas agencias internacionales y entidades de gobierno realizaban inversiones en el departamento y en zonas muy relevantes, sin que ello obedeciera a un programa concertado con la administracin departamental. Tal desarticulacin conduce a una dispersin de esfuerzos y a una competencia daina que impide la generacin de sinergias con los siempre
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escasos recursos del sector pblico. Por ello, se establecieron mecanismos articuladores entre estas instancias, de manera que con los recursos departamentales y en alianza con la Presidencia de la Repblica se lograra llevar inversin real y estructural a sitios donde haca mucho tiempo no haba presencia del Estado, y que responden al Plan de Accin y Paz, formulado con el apoyo de la Agencia Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ). En situacin similar se encontraba el manejo dado al programa II Laboratorio de Paz. Esta estrategia en sus comienzos, hace dos aos, plante varios inconvenientes que interrogaron la permanencia del programa en la regin, pese incluso, a la innegable importancia que tal iniciativa tiene para un departamento como Norte de Santander, con una profunda escasez de recursos para amplios sectores de la poblacin y en medio de un conflicto armado que afecta la totalidad de la vida del departamento. Se encontr, que si bien la Gobernacin aportaba un grueso de los recursos para el funcionamiento de la Unidad Coordinadora Regional, as como para cofinanciar los proyectos, sta no era tenida en cuenta en la definicin del norte del proceso, la gobernabilidad del departamento estaba en entre dicho. Para superar la situacin descrita, se trabaj en la recuperacin del papel legtimo del Estado en la toma de decisiones y en la orientacin de las acciones por seguir, las cuales deben estar enmarcadas dentro del Plan de Desarrollo, solucin al suministro de agua para las poblaciones Urea y San Antonio, en Venezuela, y Villa del Rosario, en Colombia, y la definicin a la salida al Puerto de Maracaibo a travs del desarrollo del eje vial Ccuta-Guaramito-La Fra, con un nuevo puente nacional. Con este trabajo se ha mantenido un constante acercamiento con los vecinos, que blinda las relaciones de los conatos de crisis que se han presentado entre los dos pases. Para concluir, resta decir que a fin de que la autonoma regional sea real y el manejo de las relaciones intergubernamentales eficiente, se debe considerar que Colombia es un pas con diversidad de territorios; con este reconocimiento la nacin puede entender que para el establecimiento de sus relaciones con los departamentos, las gobernaciones son el vehculos de articulacin con los municipios y a su vez con el sector privado y la academia en su jurisdiccin. Esto reforzara el papel que deben ejercer las gobernaciones en el marco de la descentralizacin, cuyas competencias hoy todava no son claras.
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Una revisin histrica al sentido de la descentralizacin


Mara Teresa Forero de Saade Directora Ejecutiva de la Federacin Nacional Departamentos
La descentralizacin, en la forma ms simple de definicin, es una herramienta para mejorar los niveles de eficacia, eficiencia y legitimidad de la administracin pblica. Si la instrumentacin de este proceso tiene un fin tan claro, por qu el camino ha sido tan complicado para las entidades territoriales? Por la permanente demostracin de su creciente capacidad para asumir competencias y funciones y por la innegable complejidad que se tiene para abordar los asuntos relacionados con los recursos que para su cumplimiento se le debern asignar. Todas las teoras que existen sobre las relaciones intergubernamentales, pueden ser absolutamente complementarias a un debate poltico que implica la dinmica vertical. Mediando los principios de coordinacin, subsidiaridad y complementariedad, resulta absolutamente diametral, hacer todas las consideraciones de carcter prctico en el desarrollo de estas relaciones. La institucionalidad como un concepto macro de la formacin de las relaciones intergubernamentales debe pasar por procesos escalonados de delegacin de competencias, por verdaderas formas de redesplazamiento vertical de funciones y recursos. Han sido muchas las

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solicitudes que se han elevado a los gobiernos, por parte de los mandatarios departamentales, frente a la generacin de una verdadera poltica descentralista, debates que se han subsumido al plano econmico. Se deben propiciar reformas profundas relacionadas con:

Fortalecimiento estructural de los niveles regionales y locales


Las tendencias centralistas cada vez ms fuertes tienen pleno camino en la medida en que se enfrentan fcilmente a debilidades econmicas, funcionales y estructurales de los niveles subnacionales, con lo cual la dependencia del gobierno central casi se convierte en un crculo vicioso difcil de romper. Por ello el debate sobre cmo generar verdaderas reformas legales, que se constituyan en un marco estructural slido para los departamentos y municipios es una necesidad evidente. Organizacin poltico-administrativa No en vano los departamentos de Colombia han reclamado claridad en la asignacin de competencias y funciones. No existir autonoma si no se sabe sobre qu se reclama, adems con la incertidumbre de una temporalidad en el ejercicio de las funciones. Esto est acompaado de una problemtica creciente: la falta de articulacin entre los planes de gobierno municipal y departamental. La coherencia en la estructuracin de polticas para los niveles subnacionales da como resultado la eficiencia y eficacia de la administracin pblica. Capacidad de decisin La habilidad en el manejo en cada una de las jurisdicciones no est llamada a existir por el voto popular. Cada vez ms, se hace evidente la importancia de dotar a los departamentos y municipios de una mayor capacidad para tomar decisiones no asociada a su capacidad econmica. Legitimidad y representatividad Los pueblos, al elegir a sus mandatarios, no nicamente asumen un voto de confianza, sino que aluden a la importancia de representacin en el mbito nacional. Esa vocera, que permite transmitir sus necesidades, sus requerimientos, el desarrollo de las regiones como verdade171

20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro

ros polos de progreso, no slo est determinada por la forma en la que internamente logran equilibrar pesos y contrapesos, sino a su capacidad de liderar y forjar programas que lleven avante su economa. Agenda social comn Las relaciones intergubernamentales estn basadas en la construccin comn de una agenda social validada por la identificacin de las necesidades de las comunidades, que se sentirn satisfechas por la convergencia de los tres niveles de gobierno en los planes y programas que se adelanten en torno de polticas sectoriales. Si el Gobierno Central renuncia a la confluencia de los departamentos y municipios, en trminos de descentralizacin significa sacrificar la cobertura y, por tanto, renunciar al ciudadano como objetivo primordial. Como lo hemos reiterado en diversas oportunidades, nuestra carta poltica, garantista por excelencia, se debe al individuo y a su desarrollo integral. Por tanto, todas las polticas que permitan el desarrollo de estas garantas deben estar acompaadas de verdaderos instrumentos de realizacin, y es ah donde la descentralizacin deja el plano meramente poltico y se incorpora como una verdadera necesidad.

La descentralizacin, un instrumento de equidad


La extensin de nuestro pas, as como su densidad poblacional, hace pensar que para poder dotar de herramientas de equidad a una sociedad dispar y cada vez ampla ms las brechas entre ricos y pobres, la descentralizacin es una salida de equilibrio que permitira a las entidades territoriales entregar a las comunidades no slo las necesidades bsicas de existencia, sino tambin, aquellos estmulos que las hagan establecerse en un determinado municipio o departamento, porque se les estn brindando posibilidades de desarrollo. No es extrao que en las principales ciudades se concentre gran parte de la oferta laboral, educativa, cultural o industrial. Pero si contamos con entidades territoriales fuertes, podemos generar la distribucin organizada y equitativa de esta demanda en todo el pas, abandonando las polticas de desplazamiento que a la postre marcan las inequidades en el crecimiento regional. Estos elementos, sumados a otros tantos, son parte de un rompecabezas llamado autonoma, que tiene como consecuencia el desarro172

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llo, y en este punto me detendr para fijar en algunas lneas, lo que yo he denominado la sintaxis de la discusin.

Qu es autonoma?
Segn el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, una de las acepciones de la palabra autonoma es: Potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias, regiones u otras entidades, para regirse mediante normas y rganos de gobierno propios. Bajo un temido principio de autodeterminacin, que se ha mitificado en los ltimos aos, y al que se ha atribuido un significando de anarqua y descontrol, se ha condenado a los departamentos a depender del centro inexorablemente, por una aparente incapacidad radicada en el manejo de los recursos, lamentable desde todo punto de vista, si se considera que stos, histricamente, han dependido de unas rentas que, adems de escasas, son perversas por su escaso crecimiento. Repetir las palabras que expres en el pasado simposio que desarroll la Comisin Primera del Senado en torno a los quince aos de la Constitucin Poltica de Colombia: La compuerta de la tan temida autonoma de las entidades territoriales ha estado enfrascada en el crculo vicioso de los avatares econmicos, circunstancias que para el efecto resultan difciles de prever y en ocasiones de controlar, pero adems resulta nefasto para el proceso de descentralizacin reducir a un nivel puramente financiero, las posibilidades de crecimiento de los departamentos y municipios. La autonoma no hace parte de una ecuacin, ni de un ejercicio matemtico que determine las probabilidades de existencia de las entidades territoriales. Todo lo contrario es una filosofa complementaria de la descentralizacin, es su compaera de camino, a la cual se le ha estigmatizado para generar un infundado pnico por un proceso que ya est en marcha. En la Asamblea de Gobernadores, que se realiz en la ciudad de Neiva el ao pasado, fuimos partcipes de un espacio acadmico que permiti a los mandatarios departamentales el debate de estos temas. Recuerdo que Carlos Rodado Noriega, gobernador del Departamento del Atlntico, dijo que la palabra autonoma es una composicin de dos palabras griegas: authos, que significa mismo, y nomos, que significa
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norma. La capacidad con la que cuentan las entidades territoriales de autorregulacin, es un determinante bsico de la verdadera descentralizacin. Es el ejercicio prctico de la madurez, que para el caso no puede ocultarse bajo parmetros econmicos, como una medida de la independencia. La instrumentacin de este proceso debe partir de un ejercicio de confianza, ya validado por el ciudadano en las urnas, ya acogido al votar por un plan de desarrollo, ya determinado un responsable al momento de elegir al mandatario, quien deber dirigir los destinos del departamento. Haciendo honor a un maravilloso escrito que reposa en las publicaciones que esta Federacin hace, retomo para este escenario, la resea que hiciera el seor Otto Morales Bentez, ilustre hombre que realz las celebraciones que convocaron al pas a recordar el centenario de algunos de nuestros departamentos. Su impecable pluma nos record que el general Uribe Uribe en el libro Divisin territorial, dio las razones del por qu de su iniciativa, que hoy les participo por considerarlo no slo un documento histrico de invaluable validez, sino de una claridad radical sobre el pas que anhelaba. Aprecio, en cada una de sus lneas el reflejo claro de la Colombia de hoy; slo quiero dejar constancia de las reflexiones que dej consignadas fielmente el seor Morales Bentez: Primera: la filosofa poltica hacia la libertad de las instituciones slo es posible cuando el pueblo participa. Segunda: la democracia se soporta en la participacin del pueblo. Esta, se garantiza con la descentralizacin. Tercera: el impulso del gobierno de voluntad nacional, se basa en las localidades. Es, por lo tanto, la descentralizacin. Para que esto suceda, es el pueblo quien debe elegir los funcionarios, los alcaldes y los gobernadores [...] Duodcimo: la divisin del trabajo gubernamental, implica una correcta distribucin planificada; evitar distorsiones entre el gobierno nacional y el local. Dcimo cuarto: la divisin territorial implica acercar el gobierno a quien lo necesita, ponerlo en sus manos y hacerlo responsable de su gestin. Que la historia no inscriba en sus anaqueles que al prximo centenario el debate sigue siendo el mismo, porque si as fuera hemos suscrito un fracaso, del que seremos partcipes por las generacio-

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nes venideras y el imaginario de un pas renovado morir en un recuento acadmico. Finalizo enfatizando que la descentralizacin dej de ser un proyecto para ser una realidad que se debe a los entes territoriales, como forjadores del desarrollo, como instrumento y poltica de Estado. Esa la forma en la que se instrumenta la verdadera equidad.

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El marketing territorial, alternativa de desarrollo


Roberto Hinestrosa Procurador delegado para Entidades Territoriales Procuradura General de la Nacin

Municipios, administradores de la pobreza


Uno de los aspectos ms importantes sobre la descentralizacin se refiere a la ausencia en los planes de desarrollo nacional, es de polticas orientadas a reducir la disparidad entre los entes territoriales y a generar crecimiento en las regiones. El artculo 320 de la Constitucin de 1991 plante gradualidad en el proceso de descentralizacin; sin embargo, los desarrollos legislativos posteriores han introducido algunas contradicciones. La Ley 617, estableci el criterio de viabilidad financiera con base en el cual se cre un esquema de categoras para clasificar los municipios del pas que contempla desde categora especial hasta sexta categora. En el ltimo cuatrienio, los cambios de los municipios entre las diferentes categoras han sido grandes: los municipios de categora especial disminuyeron del 61% al 50%, pasaron de cinco a cuatro; los de segunda categora pasaron de 19 municipios a 17; los de cuarta, de 120 municipios a 19,

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y los de sexta, de 670 a 95 municipios el 90,6% de los municipios del pas est bajo esta categora. Estos cambios, acordes con lo establecido por la Ley 617, entre el 2002 y el 2005 produjeron un aumento del presupuesto nacional de 2,3 billones a 6,7 billones de pesos, redujeron los gastos corrientes en 0,7 billones de pesos, aumentaron la inversin de 20,4 a 26,4 billones de pesos, redujeron el endeudamiento en cerca de 1 billn de pesos. As, el balance de calificacin es que 32 departamentos y 649 municipios mejoraron, en tanto que 361 empeoraron. En el caso de 87 municipios no fue posible identificar su estado actual por falta de informacin. El aumento del nmero de municipios en la categora sexta, significa que en la prctica se ha aplicado una poltica de recorte fiscal esencialmente sobre los gastos de funcionamiento: los municipios se han convertido en entidades administradoras de la pobreza. Adicionalmente, la misma Ley 617, estableci un plazo perentorio, finales de 2007, para que los municipios tengan saneadas sus finanzas. De acuerdo con los informes producidos a la fecha, 350 municipios tendran que ser fusionados con otros, para atender a los criterios del gobernador, si han sido presentados a la Asamblea para su aprobacin por ordenanza. Frente a este panorama, la Procuradura, de manera preventiva, ha planteado la pertinencia de corregir los manejos circulares de pagos de la deuda de servicios pblicos, fundamentalmente hacia el sector elctrico, dado que la mora es inmensa por parte de las entidades territoriales. Tambin ha insistido en el aumento del recaudo de predial y del impuesto de industria y comercio e igualmente en el ajuste fiscal.

De la administracin a la gerencia del desarrollo


No obstante, se considera que el tema de la viabilidad de los municipios, es tambin un problema de independencia econmica y por ello una cuestin de marketing. El mercadeo debe ser entendido como un proceso que busca interpretar el territorio, ste debe competir, tener su propia visin de desarrollo y una alta creatividad. En este contexto, los gobernantes deben ser gerentes del desarrollo territorial y no sencillamente administradores de los recursos del Sistema General de Participaciones. No es sano, ni posible, que las entidades territoriales esperen los recursos de transferencias para poderse desarrollar, la nica alternativa para la construccin de pas es el desarrollo de los territorios sobre la base
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de una accin conjunta de los gobiernos locales, la poblacin y el sector productivo. Se requiere entonces la adopcin de estrategias alternativas de gestin, la valoracin de los elementos del territorio, la identificacin de cadenas productivas y la capacidad de comunicar adecuadamente. La Procuradura, dentro de sus acciones preventivas, ha impulsado en muchas regiones del pas la aplicacin de un modelo de marketing, por ejemplo, en el caso de Santander, en la provincia de Vlez, se identific la cadena del bocadillo veleo, se reconocieron las tres o cuatro empresas familiares productoras, se tramit una marca con denominacin de origen, se defini la presentacin del producto dentro de una caja con cantidades y calidades estandarizadas y se hicieron convenios para su comercializacin en supermercados locales y con Carrefour. Hoy, aunque enfrentan dificultades con la alta demanda de materia prima que requieren para la produccin, estas empresas exportan bocadillo a Pars. Tambin se est adelantando con frutas del Sumapaz, un proyecto de recoleccin de mangos silvestres en el Cesar y en el sur de Cundinamarca, se est organizando con la comunidad, la Gobernacin y la Alcalda. Se capacita a la comunidad en la seleccin, el manejo poscosecha y el empacado. Tambin se establecen acuerdos con algunas empresas compradoras de frutas, en este caso concreto, con Alpina. Se han definido puntos de comercializacin que aseguran la compra de todo el mango producido. Para estas experiencias resulta vital tener en cuenta que la tradicin que tienen otros pases puede ser trasladada a Colombia, por ejemplo, a travs de los planes de hermanamiento entre ciudades o departamentos. En esos casos, el hermanamiento se puede utilizar para trasladar tecnologa y traer expertos a un costo totalmente distinto al de las negociaciones entre particulares, siempre que sean financiados por la cooperacin. El marketing territorial es una estrategia para el desarrollo local que puede efectivamente reducir las disparidades regionales, evitando la dependencia de las transferencias. Demanda identificar y valorar la riqueza cultural y productiva de cada territorio, establecer cadenas productivas, definir marcas regionales, crear agencias que articulen los sectores y apoyarse en redes de cooperacin y desarrollo local. La situacin de los municipios en nuestro pas es una situacin bastante grave, por ello la reforma en el Sistema General de Participa178

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ciones debera tener en cuenta los recursos generados por las entidades territoriales para generar mecanismos de compensacin y facultarlas para su manejo de libre inversin con participacin de la comunidad en veeduras ciudadanas. Con este tipo de experiencias podra hacerse posible que un sistema descentralizado generara confianza en la gestin de los gobernantes de las entidades territoriales, es el momento de ver si tienen capacidad para gerenciar sus recursos y plasmar sus planes de desarrollo dentro de un esquema ejecutivo de gerencia de gestin.

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Una descentralizacin a la criolla


Orlando Fals Borda Ex constituyente (1991) Profesor emrito de la Universidad Nacional de Colombia
Los artculos de este libro nos invitan a examinar crticamente nuestra historia y el desarrollo de nuestro pas. Me han llamado especialmente la atencin los conceptos sobre construccin de nacin y desarrollo local. Abordar un tema que no ha sido suficientemente elaborado por ninguna razn crtica, la autonoma regional, voy a concentrarme en ese tema principalmente por mi creencia de que Colombia ha sido siempre, y sigue siendo, un pas de regiones. De manera realista lo reconoci la Constituyente de 1991 al establecer en sus artculos 306307 la regionalizacin como meta nacional; superar los departamentos para llegar a las regiones ayudara mucho a reconstruir nuestro pas. La historia de Colombia, especialmente desde el siglo XIX para ac, registra un movimiento pendular en las polticas entre aquellas que han invocado la federalizacin, como en la Constitucin de 1863, y aquellas que se le oponen y tratar de centralizar con el fin, segn ellos, de gobernar mejor, tendencia centralizadora que se expresa por supuesto en la Constitucin de 1886. En 1986 se hizo un gran esfuerzo hacia la descentralizacin para corregir cien aos de centralismo; sin embargo, hoy, despus de veinte

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aos, asistimos a un nuevo movimiento del pndulo hacia la concentracin de poderes en Bogot. Si este movimiento pendular estimulara el desarrollo real de nuestros pueblos, si produjera un pas mejor, si lograra terminar con la violencia secular o si determinara patrones de moralidad mucho ms exitosos, sera magnfico; pero resulta que las actuales tendencias hacia la centralizacin tratan de destruir lo poco que se alcanz con la Constitucin de 1991, estn destruyendo valores esenciales de aquellos pueblos que histricamente han sido los constructores de esta nacin. Colombia no es, aunque lo parezca, el resultado de un desarrollo propio de nuestra gente; se ha desvirtuado por la influencia europeizante de su clase dominante, esas clases que han olvidado muchas veces las races fundantes de nuestra nacin. Sin importar cmo se mueva el pndulo de la historia, esas races deben ser respetadas, apreciadas y amadas porque portan los valores sociales y culturales fundantes, aquellos que provienen de la esencia misma de los pueblos de base. Cules son esos pueblos de base? Lo he dicho en otras ocasiones, son aquellos que las clases dominantes histricamente han despreciado, explotado, marginado y dejado sin voz: los indgenas, los negros cimarrones, los campesinos los artesanos antiseoriales que vinieron desde el siglo XVIII y los pioneros colonos que ocuparon los intersticios del pas haciendo avanzar las fronteras. Si uno examina cercanamente el devenir de estos cuatro pueblos, que yo llamara originarios, entendera por qu Colombia es como es en sus aspectos positivos. Ellos han defendido la actitud, las creencias y el valor universal que se dirige hacia la construccin de la sociedad y no hacia su destruccin; valores que seguramente hoy necesitaramos para reconstruir esta nacin y detener los efectos nocivos de la centralizacin pendular que nos afecta como pueblo colombiano. Cules son esos valores fundantes? Dira en trminos generales que de los indgenas podemos aprender todava, a pesar de sus seiscientos aos de genocidio constante, el valor de la solidaridad, toda esa tradicin de ayuda mutua que persiste. De los negros cimarrones abra que tomar su sentido de la libertad, una tradicin libertaria que fue tan respetable durante 120 aos, que los espaoles no se atrevieron a pisar un palenque. De los campesinos artesanos hispnicos, valoramos el que se levantaron contra el mal gobierno, organizaron la revolucin de los comune181

20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro

ros del Socorro y se tomaron el poder total de Colombia en 1874, ao inolvidable opacado por Henao y Arrubla, por supuesto socialistas para quienes era importante defender no solo la economa contra el aperturismo de la poca, sino la dignidad personal y poltica. A ellos se les debe precisamente muchas de las instituciones polticas que hoy tenemos, entre ellas el municipio, los cabildos abiertos y las provincias. Por ltimo, de los colonos recogemos su espritu de autonoma capaz de autogobernarse. Llegaban a sitios lejanos donde quizs se estaban escondiendo del paso de los ejrcitos enfrentados por la guerra civil de estos dos partidos tradicionales que fundaron la nacin; huyndole a la guerra, construyendo la paz en autonoma y sin necesidad de polica, ni de agentes externos ni de gobierno central. Si sumamos estos cuatro valores, vemos que all est la razn de nuestra nacin en su verdadera esencia, y all tendremos que volver, no echando atrs el reloj de la historia, sino retomando esos valores para incorporarlos hoy e impulsarlos hacia el futuro. La poltica de centralizacin del actual gobierno es destructora, anticolombiana, antipatritica; no es simplemente destruir a los municipios, ni dificultar las transferencias, es tambin afectar el alma de nuestros cuatro pueblos fundantes, por eso pido su proteccin. Gobernadores, profesores, estudiantes, colegas, todos nosotros pertenecemos a una lite que con justa razn quiere aprender de las corrientes mundiales. Yo mismo soy producto de una sociologa norteamericana, pero aprend a respetar nuestra propia realidad, nuestras races, nuestras fuentes, el trpico que tenemos, y que este gobierno centralista est fumigando y destruyendo. Persigue a los indgenas, a los negros. Ha desplazado pobladores de 900 de los 1.100 municipios del pas, eso es destruir la nacin. La poltica centralista de ese tipo es fatal para el pueblo colombiano, y si nosotros somos pueblo, tenemos que levantarnos ante este crimen.

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Captulo 5

La democratizacin de la gestin pblica

Pedro Santana Jairo Slebi Medina Antonio Galn Sarmiento

Antecedentes y retos de la descentralizacin en Colombia


Pedro Santana Presidente de la Corporacin Viva la Ciudadana

Contexto econmico, poltico y administrativo


Durante la administracin de Alfonso Lpez Michelsen (19741978) , se desarrollaron varios estudios relacionados con la descentralizacin, pues su propuesta de gobierno, sugera una reforma constitucional en dos materias: la administracin de justicia, que estaba en crisis, y un asunto de la agenda nacional tan complicado para Lpez como para la lite, la reforma administrativa y fiscal. Para ese entonces, el congreso aprob la convocatoria de una pequea Asamblea Nacional Constituyente que naufrag en la Corte Suprema de Justicia y que declar la reforma constitucional como inexequible. Las mltiples investigaciones, monografas, artculos y discusiones acadmicas y polticas sobre la descentralizacin realizadas por diferentes entidades se abordaron desde distintas vertientes, unas desde la perspectiva de las finanzas pblicas, otras desde los movimientos sociales, la crisis de los partidos, del centralismo, entre otras. Para esta poca, de cada cien pesos que entraban al fisco nacional, los municipios reciban y gastaban 5,30 pesos y los departamentos

20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro

reciban 9,70, de ese tamao era la participacin de las entidades territoriales. La vida promedio de un alcalde era de seis meses, incluidos los de las capitales de los departamentos, nombrados a dedo por los gobernadores; as mismo, la vida promedio de los gobernadores, nombrados por el presidente, era de nueve meses. Esto produjo el vaciamiento de la vida local y regional que haba sido tan rica en Colombia; se generaron conflictos y conflagraciones armadas, incluida la famosa Guerra de los Mil Das, producto de la Constitucin de 1886 que bajo la frmula de centralizacin poltica con descentralizacin administrativa segua rigiendo los destinos del pas. Administrativamente los municipios y departamentos dependan hasta para decisiones mnimas de las entidades centrales ubicadas en la capital, tres casos sirven para ilustrar la capacidad de gestin de las administraciones en esta poca: Instituto Colombiano de Construcciones Escolares: la construccin fsica de todas las escuelas del pas tena que ser aprobada por este organismo, por eso, existen un conjunto de colegios y escuelas, diseadas por un grupo de arquitectos desde Bogot, quienes no conocan ni los climas, ni la topografa, ni las caractersticas de los municipios. No se mova un ladrillo en las escuelas sin que se tuviera la autorizacin de dicho organismo. Instituto Nacional del Transporte (Intra): aprobaba la ruta de los buses de transporte pblico en todas las ciudades. Asociacin de Acueductos y Alcantarillados.

As, a un sinnmero de organismos llamados pomposamente institutos descentralizados, que de descentralizados no tenan sino el nombre, se lleg por la aplicacin de la Constitucin de 1886.

Paros cvicos o descentralizacin


Cmo se expresaban entonces los ciudadanos? Por qu se hace la reforma descentralista? Por qu la reforma comienza a sonarle a la clase
 La capacidad de gestin de las administraciones departamentales y municipales no es ms que la capacidad para ordenar los recursos humanos, econmicos y de poder con el fin de atender un territorio y sus habitantes. La gestin pblica tiene como propsito atender el conjunto de necesidades en infraestructura, educacin o salud, para garantizar las mnimas condiciones de existencia de pequeos o medianos sitios.
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poltica tradicional? Qu pas en los aos setenta? La repuesta a estos interrogantes tiene su fondo en los paros cvicos promovidos por varios movimientos ciudadanos que sacudieron toda la estructura del pas entre la dcada de los setenta y la de los ochenta. Las capitales de departamentos de la costa norte del pas, incluidas Barranquilla y Cartagena, tuvieron paros cvicos, incluso Valledupar y Sincelejo repitieron hasta tres paros; reclamaban el nombramiento de maestros en las escuelas pblicas, inversiones para acueducto y alcantarillado. Tambin reclamaron pequeos pueblos, dos de ellos muy significativos simblicamente en el inicio del proceso de reforma: Riosucio y Anserma en 1983, cuando era presidente Belisario Betancur. Esos dos paros, en los que se paraliz toda la actividad productiva y educativa, en los que se implic la poblacin y que dejaron como resultado varios muertos en la confrontacin con la fuerza pblica, dieron inicio al proceso de refundacin de las entidades territoriales. Los movimientos sociales pusieron en evidencia, en primer trmino, la quiebra de los municipios; en segundo lugar, advirtieron como un problema el excesivo centralismo, y adems cuestionaron el proceso de renovacin de los poderes polticos en el pas, profundamente antidemocrtica y clientelista. Qu obras o experiencia podra tener un municipio cuyo alcalde, elegido por el gobernador, tena un promedio de gobierno de seis meses? La labor principal del alcalde era mantenerse en el poder el mayor tiempo posible, pero esto no le permita ocuparse de los problemas de la gente y tampoco tena los recursos para hacerlo. El ex presidente Lpez lo mencion temerariamente en un discurso en la plaza pblica, en el ao de 1974, en Tunja: el pas no puede seguirse gobernando a punta de paros cvicos y propuso hacer una reforma, pero no una reforma democrtica, pues ese tema sera parte de los debates de los aos ochenta.

 Siempre se haban negado a hacer una transformacin significativa de la Constitucin y del reparto de poderes entre los niveles territoriales, el municipal, departamental y nacional.  En realidad, lo que hubo en los aos ochenta y despus de la Constitucin de 1991, fue la refundacin principalmente de los municipios, pues en Colombia, la entidad intermedia entre la nacin y los municipios no se ha terminado de refundar.
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20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro

La descentralizacin
Ha avanzado significativamente en el pas, con tres caractersticas bsicas: La primera, la refundacin administrativa que devolvi atribuciones y funciones al nivel local. Para los ms de mil municipios del pas, la gestin pblica, la capacidad para orientar recursos financieros, econmicos y humanos y ejercer el poder es relativamente reciente. La experiencia en la gestin pblica apenas se viene logrando ahora. En la mayora de los municipios del pas y en ciudades como Bogot, donde la autonoma ya era relativa en 1988, la capacidad era limitada. Para ese entonces, la junta directiva y el gerente de las empresas pblicas del distrito eran nombrados por el presidente de la Repblica. La segunda caracterstica tiene que ver con la interferencia de actores armados ilegales en el funcionamiento de los municipios y de algunos de los departamentos del pas. Hoy, uno de los retos fundamentales de la gestin pblica democrtica tiene que ver con el peligro que representan las mafias, influenciadas en el norte del pas principalmente por el paramilitarismo y en el sur por la guerrilla, especialmente por las FARC. El asesinato de los concejales en Rivera ilustra la problemtica de una guerrilla que en los aos ochenta fue amiga de la descentralizacin, de la eleccin popular de alcaldes, de la autonoma territorial y que hoy en da es su enemiga, de los alcaldes y los concejos municipales, que se han convertido en objetivo militar. Finalmente, una tercera caracterstica que se constituye en un peligro que amenaza la descentralizacin, es el recorte al sistema de transferencias. El proyecto impulsado por el gobierno del presidente Uribe pretende mantener un recorte de once mil millones en las transferencias a departamentos y municipios, lo cual representa un retroceso en materia de recursos que impedira cumplir con la cascada de funciones asignadas a las entidades territoriales. Este proyecto se justifica con el argumento de la regresin econmica y la corrupcin en las administraciones locales y regionales; pretende que el gobierno nacional pueda interrumpir la vida democrtica de municipios y departamentos mediante la destitucin o suspensin de los alcaldes y los gobernadores arguyendo situaciones de corrupcin.

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Esto significa que hoy, en la Casa de Nario no hay un amigo de la descentralizacin; por el contrario, la administracin de Uribe tiene gente completamente adversa al fortalecimiento de la gestin local y la democratizacin del poder pblico local.

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El fortalecimiento de las asambleas departamentales


Jairo Slebi Medina Director ejecutivo de la Federacin Nacional de Diputados

Una descentralizacin no exitosa


Se ha hablado mucho de las bondades de la descentralizacin. Innegablemente hay adelantos, y el aumento en las transferencias es importante, pero existen tambin datos dramticos sobre la problemtica social, los recursos del sistema general de participaciones no alcanzan para acercar los servicios del Estado al ciudadano, entregar bienestar a la comunidad o para solucionar los problemas de la sociedad. La descentralizacin en Colombia no ha sido un modelo exitoso a pesar de sus avances, ni en la gestin, ni en su realizacin, ni en lo democrtico. Si se entiende la gestin como hacer las cosas en forma eficiente, eficaz y participativa para decidir sobre lo que afecta a la comunidad, el proceso descentralizador que se ha impulsado en Colombia no ha sido ni incluyente ni solidario. Si bien se ha avanzado en la modernizacin administrativa, an se deben ampliar los servicios para que cubran a los ms pobres, mejorar el sistema poltico y aumentar la efectividad del Estado.

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Ese mejoramiento de la democracia se debe lograr mediante la participacin ciudadana, la formacin poltica y el fortalecimiento de las corporaciones pblicas, como los concejos municipales y las asambleas departamentales, que son el reflejo de la dinmica de la democracia local y seccional. La descentralizacin y la participacin ciudadana son una llave importante para construir y mejorar el desarrollo. El ordenamiento territorial debe ir de la mano del desarrollo econmico y social, articulado con medidas que mejoren la capacidad de gestin de los entes territoriales. El desarrollo social y econmico de la poblacin ms pobre es la frmula del poder territorial que incide sobre el desarrollo. La descentralizacin es poltica, por lo tanto, debe ser concertada y participativa, porque es una forma de redistribuir el poder. La descentralizacin acerca el Estado al ciudadano y permite equilibrar el poder entre el sector central y los niveles territoriales. Los indicadores muestran que an no se ha superado el analfabetismo en Colombia, que est cerca del 8%, y que no existe tampoco cobertura en salud a pesar de que la Ley 100 pronosticaba una cobertura completa para el ao 2000. No hay cobertura en educacin, los ingresos no aumentan y la redistribucin de las participaciones no llega a cubrir las necesidades de los ms pobres de Colombia.

Ms responsabilidades y menos recursos


Segn lo planteado por la Federacin de Departamentos, se han reducido en un 52% las transferencias. Si no hay recursos, no hay descentralizacin, y se disminuye la capacidad de gestin en los municipios y departamentos, que ya ha desmejorado en un 40% y un 30%, respectivamente, lo cual frena el desarrollo social y econmico de la regin y pone en peligro la legitimidad y la gobernabilidad. En Colombia se ha pasado del centralismo exagerado a una descentralizacin moderada. La gestin pblica como capacidad para gastar eficiente y efectivamente los recursos en la provisin de servicios a la comunidad es un paso importante, y en este sentido es innegable que la administracin pblica en Colombia ha mejorado, pero an no se ha llegado a atacar la pobreza y la exclusin, por ello, se requiere reinventar la toma de decisiones en la descentralizacin y la gestin de los entes territoriales.
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20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro

La razn de ser de la descentralizacin es cambiar la estructura del Estado, para que se adecue a una redistribucin no slo de competencias y recursos sino de poderes a los organismos territoriales. En Colombia la normatividad vigente no permite a las localidades manejar recursos ni tomar decisiones de tipo fiscal que les permitan mayor gobernabilidad. Se aumentan las responsabilidades de los entes territoriales en los servicios bsicos como educacin, salud, saneamiento bsico, sin cambiar el modelo fiscal. El artculo 287 la Constitucin de 1991 no permite sino un desarrollo de las autonomas de manera formal y no real. En este sentido, se da una afectacin de tipo poltico. Igualmente, el conflicto interno absorbe tambin una cantidad de recursos que podran ser destinados a cubrir las necesidades bsicas de la poblacin. La asignacin de responsabilidades y competencias que no se acompaa de recursos hace que se desdibuje la descentralizacin. En una economa globalizada se requiere un Estado mucho ms comprometido con el mejoramiento, no slo de la productividad y la competitividad, sino del recurso humano. Hoy existen en el pas diferentes niveles de atraso: el sector rural no tiene las condiciones mnimas de competitividad que permita a los entes territoriales corresponder con el liderazgo necesario para el nuevo orden econmico y social de Colombia. Es necesaria la ley de ordenamiento territorial, para la cual se han presentado ms de quince proyectos que buscan consolidar la autonoma de las autoridades territoriales y definir ms claramente las competencias en pro de una mayor cohesin social y eficiencia econmica de cara al mundo globalizado. El replanteamiento del ordenamiento territorial debe ser constitucional, se tendra que evaluar si el modelo de descentralizacin actual es el adecuado o si es necesario cambiar hacia una regionalizacin, hacia la autonoma de las regiones, o hacia un modelo federal o confederado. El modelo que se va a elegir ser uno de los grandes temas por discutir en un proceso de paz en Colombia. La paz transitar por un cambio del modelo territorial, por est razn, el diagnstico de los veinte aos de descentralizacin no debe pasar simplemente por preguntarse cmo se han venido manejando los recursos pblicos?

La propuesta: replantear el modelo de descentralizacin


La propaganda que se ha hecho sobre la disciplina fiscal de los entes territoriales ha significado una drstica reduccin de la capacidad
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de los municipios y de los departamentos para mejorar su eficiencia fiscal, lo que hace imposible la prestacin de los servicios. El supervit generado no se reutiliza en inversin social; por el contrario se busca reducir las transferencias y cambiar el modelo del Sistema General de Participaciones que haba sido reestructurado hace pocos aos. La situacin de los entes territoriales no es de completa dicha. Un tercio de los departamentos y ms del 60% de municipios no son viables, por ello se requiere una redistribucin de ingresos, no slo de competencias, responsabilidades y funciones, para evitar que todos los recursos se vayan a la guerra y al pago de la deuda. El control del Ministerio de Hacienda sobre los entes territoriales ha restringido la autonoma en la inversin social; en contraste, el sector central est desbordado, adems ha creado un gran dficit fiscal, acompaado de los gastos de la guerra. La Federacin Nacional de Asambleas viene proponiendo el fortalecimiento territorial a partir de mejorar la gestin y de definir claramente las competencias, pues no se sabe qu hacer con los departamentos ni con las asambleas. Los departamentos han desarrollado muy lentamente su capacidad operativa y de gestin, la propuesta es replantear el modelo de descentralizacin, considerando tanto las falencias, debilidades y limitaciones que tiene el proceso como su dimensin poltica, pues el Estado ha sido dirigido por lites poderosas que trazan las polticas pblicas sin proteger los intereses de los ms pobres de las provincias. El modelo debe ser coherente administrativa, financiera y polticamente; pues los ahorros durante este cuatrienio de los entes territoriales, deben ser invertidos en actividades econmicas y sociales. En este sentido, se podra transitar hacia un sistema semifederal, federal o confederado o de autonoma de las regiones. Existe una tendencia ambivalente en la forma de estado actual. Muchos servicios pblicos concentrados en el nivel central crean un doble gasto y duplican esfuerzos y recursos, pero las decisiones polticas todava estn centralizadas. Es importante en la reforma del Estado colombiano darle mayor capacidad de decisin poltica tanto a los departamentos como a las asambleas. Es preciso dar mayor participacin y poder de decisin a los entes territoriales para que se articulen mejor con el nivel central. El modelo de Estado unitario est en crisis pues no logra desarrollar la autonoma poltica y fiscal de las entidades territoriales descentralizadas.
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20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro

Es necesario definir con claridad el ordenamiento territorial, desarrollar capacidad de gestin y una democracia participativa integral, buscando aumentar la participacin poltica de la ciudadana en la toma de decisiones para su propio desarrollo y el fortalecimiento de una cultura poltica. El nivel central debe ceder recursos, competencias y mayor autonoma fiscal para los departamentos y municipios y as evitar la duplicidad de funciones y gastos. Las provincias y las regiones deben desarrollarse superando el esquema administrativo de planificacin y permitiendo una integracin mayor en el nivel territorial. Es necesario hacer una distribucin de las competencias, acompaada de recursos y de mayor poder para las autoridades elegidas popularmente, para que puedan realmente gobernar en los departamentos. Las competencias del nivel intermedio deben ser reformuladas. Se deben crear mecanismos de control poltico como la mocin de censura y elementos para preservar la identidad departamental, conviene tambin comprometer las fuerzas vivas y ciudadanas de los departamentos mediante la participacin en la gestin y la concertacin de los planes de desarrollo. Para terminar, es importante reflexionar respecto de las funciones que cumplen las corporaciones de eleccin popular, pues teniendo una mayor capacidad de control poltico sobre la gestin de gobernadores y alcaldes, podr existir un equilibrio de poder en el nivel local y seccional.

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Colombia: una nacin hacia la adultez


Antonio Galn Sarmiento Concejal de Bogot (2004-2007)
Colombia es una nacin adolescente haciendo la analoga entre la edad humana y la edad de las sociedades. El desarrollo del ser humano tiene tres momentos importantes en cuanto a la toma de decisiones: la infancia, la adolescencia y la adultez. En la infancia, el nio no toma decisiones, stas son tomadas por los padres, es una etapa de dependencia; en la adolescencia, el joven reclama el derecho a su autonoma, grita su independencia; en la adultez, el ser humano reconoce la interrelacin entre personas y por lo tanto comprende la necesidad de participar en la toma de decisiones colectivas. En las sociedades ocurre algo semejante. En primer lugar, viven un periodo de infancia, que en lo concerniente a la toma de decisiones, se caracteriza por la preeminencia de modelos autoritarios, dictatoriales o monrquicos, equivalentes a procesos embrionarios de las democracias representativas. En segundo lugar, las sociedades pasan por la adolescencia, en este periodo los gobiernos no confan en sus ciudadanos, no les entregan responsabilidades mayores y mantienen las riendas sin querer sol-

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tarlas. Ahora bien, Colombia est en plena adolescencia, pues no hay confianza en las entidades territoriales; desde el gobierno de Andrs Pastrana se viene recortando el ejercicio de la descentralizacin en el pas, al reducir las transferencias, disminuir los recursos y poner trabas al funcionamiento de los entes territoriales.

La soberana popular
La Constitucin Poltica de 1991 plante cambios fundamentales en el proceso de toma de decisiones, los cuales marcaron profundas diferencias en el ordenamiento del pas. La soberana en la Constitucin de 1986 era un concepto abstracto y resida en la nacin, a diferencia de la de 1991, donde la soberana emana del pueblo y lo reconoce como soberano, con la posibilidad de revocar el mandato. Sin embargo, pese a este cambio en la Constitucin, hasta ahora los desarrollos legislativos son dbiles o casi inexistentes, la Ley 131 no es suficiente para impulsar una revocatoria de mandato. Si existe un mandatario y un mandante deberan existir tambin los mecanismos institucionales, legales y formales que permitieran a la organizacin ciudadana el ejercicio de la revocatoria como poder soberano. Se avanza en la democratizacin del poder mediante una democracia participativa, fundamentada en el concepto de soberana popular, pero no se establece con claridad cmo el pueblo puede articularse colectivamente para limitar al mandatario.

Debilidad en los cuerpos colegiados locales


La eleccin popular de alcaldes y gobernadores con un programa de gobierno o con voto programtico, fue otro de los cambios propuestos por la Constitucin de 1991 para garantizar la participacin de los ciudadanos en las decisiones; como consecuencia, hoy existe un poder ejecutivo fuerte en las entidades territoriales pero unos cuerpos colegiados sin oficio. Anteriormente los cuerpos colegiados cogobernaban, pero en la reforma no se defini su nuevo papel, lo cual puede representar un debilitamiento de la democracia departamental, municipal y distrital, por un exceso de autoritarismo del poder Ejecutivo, que deja la puerta abierta para alcaldes que hagan alcaldadas y gobernadores que arrasen con las asambleas departamentales, pues adems cuentan con los instrumentos para hacerlo.
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La legislacin confiri a los alcaldes y gobernadores la posibilidad de expedir por decreto los planes de desarrollo si no son aprobados por acuerdo o por ordenanza. Igual sucede con los presupuestos, medida que da pie a una dictadura fiscal, situacin que ante la propuesta de una reeleccin de alcaldes y gobernadores, sera sumamente peligrosa. En los casi mil municipios de sexta categora que hay en el pas, la divisin de poderes es dbil, en eso hay que trabajar identificando bien el papel de los cuerpos colegiados. En una democracia participativa, los cuerpos colegiados tienen que dejar de ser intermediarios de favores y pasar a ser canales de la participacin ciudadana, que escruten a la poblacin para hacer un balance de las necesidades de desarrollo de los municipios y departamentos. Es cierto que existen debilidades en la gestin local, y parte de ese problema tiene que ver con la profesionalizacin de las autoridades y funcionarios locales: un 9,5% de los concejales en Colombia no termin primaria, el 53% no termin bachillerato y slo el 15% tiene educacin superior. Por otra parte, para lograr el fortalecimiento de las entidades territoriales y de su capacidad de gestin es imprescindible buscar un equilibrio entre las competencias y los recursos transferidos. Incrementar las responsabilidades territoriales sin adecuar a ello el modelo fiscal slo permite un desarrollo formal y no real de la autonoma regional. Al trasladar competencias sin recursos, se desdibuja el objetivo de la descentralizacin. Hoy se constata que departamentos y municipios han mejorado su desempeo fiscal y financiero; sin embargo, el gobierno nacional sigue renuente a trasladar recursos.

El poder en los entes territoriales


Es preciso diferenciar el concepto de administracin pblica del concepto de administracin del poder pblico, tema que generalmente se olvida y que est relacionado con la distribucin de competencias entre las diferentes ramas del poder pblico local. Un componente del poder es la gestin pblica, que es la capacidad de transformar la realidad del municipio y el departamento para bien de todos sus ciudadanos residentes. El poder debe entenderse como parte de la administracin pblica y repartirse adecuadamente entre las ramas del poder pblico
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local, para construir una verdadera descentralizacin administrativa. La palabra poder puede ser sigla de las cinco funciones administrativas fundamentales: planificacin, organizacin, direccin, ejecucin y revisin. La planificacin tiene que darse en primer lugar; se elige quin dirige y despus se define un plan de desarrollo de verdad, de los que nunca se han aprobado en Colombia, pues aqu slo se formulan programas de gobierno. El plan de desarrollo tiene que ser construido antes de la eleccin; la fase de planeacin no puede hacerse despus de que el gobernante ha sido elegido, pues en ese caso, llegar con un mandato que no se puede modificar por muy numerosa que sea la participacin. Los ciudadanos tienen que participar antes de la eleccin para garantizar su incidencia en las decisiones que se van a tomar. Sobre el tema de la planificacin en las entidades territoriales, los cuerpos colegiados tienen que dar un paso audaz en la redefinicin de funciones de los poderes locales. Se debe garantizar la participacin antes de las elecciones para que exista una verdadera democracia participativa y se avance en una descentralizacin administrativa que no genere mayor corrupcin. En Colombia se piensa que descentralizacin y corrupcin van de la mano. Con esa afirmacin irresponsable y falsa, se busca desacelerar el proceso y reducir las transferencias; por ello, es preciso empoderar a las comunidades en la construccin de sus municipios y ciudades, pues una descentralizacin sin participacin puede efectivamente alimentar la corrupcin. En el pas hace falta planificar el desarrollo de los municipios y departamentos; no se ha trazado el primer plan de desarrollo ms all de los cuatro aos, lo que se ha hecho es presentar programas de gobierno elevados al rango de planes de desarrollo que carecen de una planificacin a corto, mediano y largo plazo.

La toma de decisiones en una sociedad adulta


Es necesario que los procesos de participacin conduzcan realmente a la toma de decisiones de una sociedad adulta, donde los ciudadanos participen en la construccin del modelo de municipio y depar
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Palabra construida con las primeras letras de otras.

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tamento que quieren, para evitar que los aspirantes a la alcalda o a la gobernacin se inventen un programa de gobierno que nadie conoce, que apenas tiene alcance para un periodo de gobierno. Bogot se podra constituir en un excelente ejemplo si se hace una adecuada reforma poltico-administrativa. Tiene un rgimen especial que permitira desarrollar dos elementos fundamentales: la distribucin de recursos y de competencias. El reto de esta ciudad es definir con qu recursos y funciones va a contar la localidad y con qu recursos y funciones queda la administracin central. En el marco del rgimen especial que tiene Bogot debera darse una concertacin de parlamentarios, concejales y de la administracin distrital para lograr una reforma poltico-administrativa para la ciudad.

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Captulo 6

La descentralizacin vista desde el Congreso

Antonio Guerra de la Espriella Alfonso Nez Lapeira Juan Manuel Lpez Cabrales Gustavo Petro Fabio Bustos

Un balance del proceso de descentralizacin


Antonio Guerra de la Espriella Senador por Cambio Radical (2006-2010)
Cambio Radical recibi con toda complacencia esta invitacin y quiero compartir unas cuantas reflexiones, sobre lo que creemos ha sido el ejercicio de la descentralizacin en Colombia, por un lado, y lo que prevemos debe ser hacia el futuro, por el otro. Podramos empezar por decir que la descentralizacin en Colombia es relativamente joven, 20 aos apenas, y si la comparamos con un ciudadano, ya habra cumplido la mayora de edad, ya contara con cdula de ciudadana. Los primeros intentos en materia de descentralizacin fiscal y administrativa se plasmaron en la Ley 14 de 1983, que transform la estructura impositiva nacional, y abri la puerta para que los niveles inferiores de gobierno pudieran definir las tasas de impuestos y los mecanismos de excepcin. Posteriormente la Ley 12 de 1986, acompaada del Decreto 77 de 1987, facilit la redistribucin de competencias entre los niveles gubernamentales y fortaleci el sistema de transferencias con un sistema de cofinanciacin, entendido como sistema mixto o de financiacin compartida entre el gobierno central y las entidades territoriales, aunque su verdadero auge fue a partir de la Constitucin de 1991.

20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro

Como presidente de la Financiera de Desarrollo Territorial tuve la oportunidad de implementar este sistema en el sector educativo y particularmente en el de agua potable y saneamiento bsico. Durante la administracin del presidente Gaviria logramos acercarnos a 693 municipios, y a la totalidad de los departamentos, con programas cofinanciados y recursos no reembolsables, para obras en el sector educativo y en acueducto y alcantarillado. El gran paso en materia de descentralizacin en el pas se dio a partir de la Constitucin de 1991, que estableci la eleccin popular de gobernadores como una muestra evidente de descentralizacin poltica, mayor autonoma fiscal a las autoridades municipales y departamentales y nuevas responsabilidades a los diferentes niveles territoriales, guiados por los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiaridad. De la misma manera la constitucin modific el sistema de transferencias y determin nuevas reglas para los entes territoriales y para la distribucin de las regalas. Se reconoce como un gran aporte en materia de descentralizacin la introduccin del concepto de equilibrio entre las funciones y los recursos, es decir, relacionar la asignacin de recursos con la asignacin de responsabilidades. Sin embargo, una de las crticas ms fuertes que se escuchan sobre el proceso de descentralizacin ha sido, precisamente, que el traslado de un mayor nmero de responsabilidades a las regiones no siempre va acompaado de recursos necesarios. Las necesidades en la provisin de bienes pblicos locales siguen siendo muy altas, por lo que se hace necesario corregir los desequilibrios existentes entre las responsabilidades de los niveles de administracin departamental y municipal. Por la experiencia en Amrica Latina, Colombia aparece con uno de los estndares ms altos en materia de descentralizacin; slo es superada por Brasil y Argentina. En Colombia, segn el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, al finalizar la dcada de los noventa las entidades territoriales tuvieron a su cargo ms del 39% del gasto total de la administracin pblica. Una de las caractersticas centrales de las finanzas pblicas en Colombia es la marcada dependencia de las trasferencias como fuente principal de financiacin del gasto local, y esa es precisamente otra de las crticas al sistema de transferencias en Colombia, que genera pereza fiscal o dependencia de las transferencias en detrimento del
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esfuerzo fiscal propio. La mayor cantidad de recursos o ingresos para municipios y departamentos ha desestimulado el ejercicio de un buen recaudo por parte de los gobiernos locales. La experiencia indica que hay muchos municipios que dependen de las transferencias nacionales ms que de los ingresos locales. Hay municipios que sin las transferencias no estn en capacidad de atender sus propios gastos, y aunque son distintas las causas, no se puede desconocer que en muchos casos existe, evidentemente, pereza fiscal. Por las bajas tasas de recaudo local, departamentos y municipios han iniciado un proceso de privatizacin del recaudo de muchos impuestos y en no pocas ocasiones han estado viciados por el amiguismo o por corrupcin. En Colombia, la descentralizacin debe constituirse en un vehculo para combatir la corrupcin y las inequidades polticas y econmicas. El camino de la descentralizacin debe ser el camino de la solucin de muy buena parte de los problemas polticos de la nacin. En Cambio Radical estamos absolutamente comprometidos en consolidar el proceso de descentralizacin en Colombia, no slo administrativa, tambin poltica y econmica. Debo recordar tambin como seis o siete aos atrs, cuando estuve por primera vez en el congreso, por iniciativa del entonces Senador Rodrigo Rivera se present un proyecto de reforma de la Constitucin Nacional, para darle un carcter ms federativo a nuestro pas, asignando ms responsabilidades a las regiones y muchos ms recursos. La idea era que el Estado central quedara limitado a tres o cuatro responsabilidades nacionales, como mximo: el monopolio de las armas, las relaciones internacionales y los asuntos macroeconmicos. Sobre el tema de la reeleccin de alcaldes y gobernadores, Cambio Radical present en esta legislatura esa iniciativa porque estamos comprometidos con ese proceso. Hacemos eco de la promesa de campaa del presidente Uribe, que ya empieza a languidecer. Como persona de origen de provincia y que representa a la bancada de Cambio Radical, que en un 96% tiene origen en provincia, reitero el compromiso con el proceso de descentralizacin, en la medida en que vaya, simultneamente, trasladando funciones y recursos suficientes para asumir las competencias.

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Por ltimo, uno de los aspectos ms cruciales para el futuro de la descentralizacin en Colombia es el debate en el congreso nacional del proyecto de acto legislativo que pretende reformar el sistema de participacin o de transferencias. De los resultados de esa discusin depender en buena parte la consolidacin del proceso de descentralizacin en Colombia.

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Aspectos polticos y econmicos de la descentralizacin


Alfonso Nez Lapeira Senador por el Partido Conservador (2006-2010)
Las propuestas han sido constantes, desde todos los partidos y agrupaciones polticas, en relacin con el tema de la descentralizacin. Es importante recordar que Colombia es un pas de regiones distintas. Hay grandes ciudades, ciudades intermedias, pequeos poblados y regiones ms tranquilas, y por ello en el tema de la descentralizacin deberan tenerse en cuenta temas como el ordenamiento territorial, la asignacin de recursos y de competencias y el trasfondo poltico del proceso; la capacidad real de participacin ciudadana y su relacin con el logro de la paz. La descentralizacin administrativa, en su concepto tcnico y jurdico, consiste en la entrega de competencias administrativas a organismos regionales, locales o especializados, con competencias constitucionales o legales. La descentralizacin tiene que ver con competencias administrativas, pero a medida que se avanza en el proceso, tambin cambia el mapa poltico: en las ltimas elecciones territoriales una cantidad de gobernaciones y de alcaldas no quedaron en manos de la poltica tradicional.

20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro

La eleccin popular de alcaldes signific un cambio de actuacin radical frente a una elite poltica que pareca no estar dispuesta a reformarse a s misma. Las comunidades locales y regionales tomaron en sus manos la decisin y se empezaron a promover los movimientos sociales que han cambiado por completo el mapa poltico de la nacin y han generado grandes saltos en la historia colombiana. Si recordamos la Constitucin de 1986, que tena una orientacin hacia la centralizacin poltica y administrativa, se reconoce que durante un largo trecho de la historia nacional predominaron la centralizacin y unas aparentes desconcentraciones. As trascurri la vida nacional durante mucho tiempo, con el objetivo de solucionar los conflictos armados y mantener la unidad nacional. La descentralizacin administrativa fue bastante lenta y se daban respuestas que no implicaban descentralizacin, como los establecimientos pblicos, que en teora eran descentralizados, pero lo hacan todo desde el nivel central con algunas seccionales con poca capacidad operativa. Hoy Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de repblica unitaria descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales. La gran pregunta es hasta dnde predomina la repblica unitaria?, y hasta dnde somos capaces de avanzar en la descentralizacin de autonoma territorial? Hemos tenido largos debates frente al problema de la centralizacin y la descentralizacin, pero muchas veces se han concentrado en el aspecto fiscal, en el sistema general de participaciones y las competencias, y quizs se ha avanzado poco en el anlisis de la realidad poltica y de participacin. Aunque las circunstancias son distintas, recordemos que en el caso de Espaa o Reino Unido se pudo avanzar en una mayor estabilidad a medida que se definieron problemas de tipo regional. Hay una estrecha relacin entre las autonomas locales, las libertades individuales y la capacidad de cambio de la sociedad. La reforma de 1968 rompi el esquema centralista y empez a plantear temas de descentralizacin. En el mbito poltico fue importante la eleccin popular de alcaldes, que cambi el mapa poltico de la nacin, y despus, la Constitucin de 1991, con la eleccin popular de gobernadores. En materia fiscal el precedente fue la Ley 33 de 1968 que cre el situado fiscal, es decir, las transferencias a los departamentos para financiar servicios como salud y educacin.
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Tales sectores fueron fortalecidos con leyes como la 46 del 71, que dispuso el 13% de los ingresos corrientes de la nacin como situado fiscal, porcentaje que deba ir creciendo hasta llegar a un mximo del 21%. La Ley 14 de 1983 fortaleci los tributos territoriales y la Ley 12 de 1986 increment la participacin de las administraciones regionales en el Impuesto al Valor Agregado. Luego por normas constitucionales y por Ley 60, se estableci el mecanismo de las participaciones. El situado fiscal y las participaciones municipales deberan representar una porcin definida de los ingresos recaudados con tendencia creciente. Si recordamos la crisis fiscal del pas entre 1995 y 1999, cuando el dficit consolidado del sector pblico ascendi a 5,5% del producto interno, el ms alto desde la dcada de los 70, se produjo un menor recaudo tributario, un bajo crecimiento, un recorte de inversin del gobierno central y problemas en las regiones, dada la dependencia de los ingresos territoriales. Las dificultades financieras de la nacin propiciaron el Acto Legislativo 01 del 2001. Si uno analiza el acto legislativo y las normas que se derivaron, hay avances regionales. Se ha avanzado en educacin, 1,7 millones de nuevos cupos entre 2001 y 2005, con toda la discusin que haya sobre el modelo; en el rgimen subsidiado se incorporaron 7,2 millones nuevos afiliados entre 2002 y el 2005, se incrementaron los recursos para atender prioridades municipales y se estabiliz la presin que ejercan las participaciones sobre las finanzas del gobierno nacional, evitando as las oscilaciones entre el monto de las participaciones y las reducciones asociadas al ciclo econmico.

Hacia el nuevo debate


Es evidente que para avanzar en la descentralizacin es muy importante que las frmulas que se adopten aseguren esas participaciones adecuadas para atender los servicios fundamentales. En el debate del congreso nacional sobre la propuesta de acto legislativo que congela las transferencias habr que determinar cul puede ser su impacto regional. El proyecto de Acto Legislativo para modificar los artculos 356 y 357 de la Constitucin propone incrementar el Sistema General de Participaciones durante los aos 2009 y 2010, en un porcentaje igual al de la inflacin del ao anterior, ms un incremento de 3,5%, que toma
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como base el monto liquidado de la vigencia 2008 y a partir del ao 2011. El porcentaje sobre la tasa de inflacin causada sera del 2%. Frente a la decisin que se tome hay que estudiar si vale la pena robustecer a la regin y as avanzar en la posibilidad de una paz nacional, o si simplemente debemos seguir haciendo clculos de tipo financiero. El trmino descentralizacin es algo ms que competencias y dinero, pensemos en que es necesario llegar a la universalizacin de la salud o del preescolar con ciertos grupos de poblacin. Si el debate lo centramos simplemente en el aspecto econmico, se torna en algo muy restringido. Los departamentos y municipios han mejorado su situacin financiera pero, no ocurre lo mismo en el gobierno nacional. Est dando mal ejemplo y est tratando de reducir las transferencias, exigiendo unos ahorros para mantener el dficit estructural que no ha podido corregir. El pas requiere la presencia del Estado en las regiones, con poder para las autoridades locales incapaces de enfrentar los retos del desarrollo por falta de recursos y que nos lleva a la deslegitimacin del Estado y a un caos que no deseamos. Si Colombia quiere construir la paz, la tiene que construir desde abajo y hacerlo con competencias y recursos para las autoridades territoriales, suficientes para poder atender las necesidades urgentes de nuestra poblacin. Sin esa redistribucin de recursos y de competencias ser muy difcil, porque no se limita a la terminacin de la guerra. Colombia ha padecido doce guerras civiles y no ha conseguido la paz; normalmente el posconflicto de una guerra es el comienzo de la siguiente y me parece que es as porque no se han resuelto las causas del conflicto. Estamos gestando ya el siguiente en la medida que hoy se est tratando mejor a los victimarios que a las vctimas. En ese sentido existe la necesidad de profundizar en la descentralizacin y profundizar en la democracia participativa. Es urgente para lograr una construccin de la paz en Colombia, y yo invitara a que pensemos en un modelo federal o federado, o a que definamos el modelo de pas que necesitamos. Cmo vamos a fortalecer la presencia del Estado? Cmo resolvemos un problema estructural que tiene Colombia? Para terminar quiero mencionar un estudio sobre el nivel de escolaridad de los concejales en Colombia, que es muy parecido tambin al de los alcaldes. Vale la pena advertir que no es slo un problema de los concejales, de los cuales el 9,5% no tiene primaria, el 53,7% no tiene
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bachillerato y tan slo el 15% de los concejales de Colombia tiene educacin superior. Esa es la clase de dirigentes locales de ms de mil municipios, porque a nivel local el alumno que logra terminar el bachillerato tiene que irse del pueblo si quiere tener futuro. Adems, una vez termina su carrera no tiene qu hacer en el pueblo. La formacin de las autoridades locales pudo haber sido la causa de las innumerables sanciones aplicadas a los alcaldes y los concejales; esa es una deficiencia estructural del estado colombiano. Para la profundizacin de la democracia y de la descentralizacin todo debe girar en torno a un audaz plan de formacin nacional de la clase dirigente local, no slo de concejales, ediles y lderes de la comunidad. Todos tienen que ser apoyados por el Estado en una estrategia de formacin que los capacite en educacin bsica, y si se puede, profesional. Para celebrar el bicentenario del primer cabildo abierto, Colombia debera titular a todos sus concejales como bachilleres para el ao 2010 e iniciar, por lo menos, el primer ciclo de una carrera profesional; de lo contrario no vamos a tener ninguna esperanza, porque una clase dirigente local que no est formada no va avanzar en el desarrollo municipal. Si queremos cambiar el mapa de los prximos 20 aos de descentralizacin y democracia, tenemos que formar adecuadamente a la clase dirigente local para que puedan asumir los retos de un mandato construido colectivamente, para que ese empoderamiento colectivo realmente comprometa a todos en el desarrollo de un nuevo pas.

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Un recorrido por la descentralizacin


Juan Manuel Lpez Cabrales Senador por el Partido Liberal (2006-2010)
Quiero resaltar la importancia del propsito de recuperar la dimensin poltica de la descentralizacin, ya que, debemos reconocer que en las dos ltimas dcadas ha imperado la tecnocracia en la toma de decisiones y ejecucin de las polticas pblicas del pas. El primer reto de la descentralizacin desde la ptica de los partidos polticos, es su fortalecimiento. Estos son los que, en ltimas, aprueban las normas modificatorias del ordenamiento territorial y responden por su ejecucin, a travs de sus representantes en el rgano legislativo.

A manera de balance
Constituye una especie de paradigma para la descentralizacin en Colombia la expedicin de la Ley 76 de 1985, por la cual se crea la regin de planificacin de la costa Atlntica, y se autoriza al gobierno nacional para crear otras regiones de planeacin en el resto del pas. A partir de la creacin de ese instrumento en la costa Atlntica, se otorgaron facultades extraordinarias al gobierno nacional para establecer otras regiones de planificacin en el territorio.

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En esa oportunidad la regin Caribe tom la iniciativa y ello no fue producto de un mero acto de audacia, sino el resultado de una labor adelantada por las denominadas fuerzas vivas de la regin. Los Consejos Regionales de Planificacin Social y Econmica (Corpes) cumplieron un papel muy importante en el proceso descentralizacin, a tal punto que inspiraron a los constituyentes del 91, quienes consignaron en la nueva Carta los artculos 306 y 307, que se refieren a la posibilidad de que dos o ms departamentos constituyan una regin administrativa y de planificacin con autonoma y patrimonio propio. El 307 establece la posibilidad de que la regin se convierta en entidad territorial. Estos dos artculos han quedado como letra muerta, ya que se han presentado varios proyectos de ley con el propsito de reglamentar el tema y por diversas razones no ha sido posible su aprobacin. Se dice que previamente se requiere la aprobacin de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT), y mientras tanto se ha venido aprobando un sinnmero de leyes que afectan el ordenamiento territorial. Contamos con varias disposiciones que no constituyen un cuerpo coherente y que muy poco favorecen el proceso de descentralizacin. Realmente no se ha visto una voluntad poltica real para avanzar en el tema por parte del Ejecutivo. Por ejemplo, la Ley Orgnica de Planeacin de 1994 fij como plazo mximo para la vigencia de los Corpes el 17 de julio de 1996, plazo que fue prorrogado mediante la Ley 290 de 1996 hasta 1999, ao en que no se hizo la prrroga y dejaron de existir. Si bien los Corpes cumplieron un papel importante dentro del proceso de descentralizacin, tambin es cierto que haban cumplido su ciclo, pero el remedio result peor que la enfermedad, ya que en lugar de avanzar hacia la creacin de las regiones administrativas de planificacin, se dio un paso atrs y desde entonces las regiones no cuentan con instrumentos para su coordinacin y mejor defensa de sus intereses y sus proyectos. Lo que demuestra la historia de los Corpes es que en Colombia el centralismo se resiste al ms mnimo cambio. Desde finales del siglo XIX, cuando Rafael Nez reglament la centralizacin poltica con descentralizacin administrativa, lo que hemos tenido durante algo ms de un siglo es el modelo de centralismo a ultranza, que no permite la mnima expresin de descentralizacin y mucho menos de la autonoma regional.

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20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro

Las regiones tienen claro que para que el proceso de descentralizacin sea integral debe darse en lo poltico, lo administrativo y lo fiscal, de lo contrario no pasa de ser una falacia. En el artculo primero de la Constitucin Poltica se afirma que Colombia es una repblica unitaria, descentralizada, con autonoma en sus entidades territoriales, pero hoy en da, 15 aos despus de haber entrado en vigencia nuestra carta magna, cualquier ciudadano podra preguntarse dnde est el carcter descentralizado de nuestra repblica y, peor an, en qu consiste la cacareada autonoma de las entidades territoriales. Algunos congresistas y dirigentes de la vida nacional son partidarios de un rgimen federalista, otros, de uno parlamentario. El presidencialismo y el centralismo son una especie de hermanos siameses y por eso es que el resultado es difcil de lograr, casi imposible de cumplir con una poltica de descentralizacin que mantiene inmune al centralismo. Cabe imaginarse la reaccin que se producira con una profundizacin del proceso de descentralizacin como lo pregonan hoy sirios y troyanos, aunque no pocos lo hagan de labios para afuera.

El recorrido del proceso


En 1985 se crearon los Corpes con la expedicin de la Ley 76; adems, se expidieron varias normas relacionadas con la descentralizacin y con el ordenamiento territorial, como el Decreto 232 de 1983, que aumenta la porcin de impuestos de ventas a favor de los municipios; la Ley 14 de 1983, cuyo propsito fue fortalecer los fiscos municipales mediante la reestructuracin de varios impuestos en su base gravable y su taza de liquidacin, entre otros, el predial, industria y comercio, circulacin y trnsito, al consumo de licores; la Ley 76 de 1985, sobre las regiones de planificacin; la Ley 11 de 1986 o estatuto bsico de la administracin municipal; la Ley 12 de 1986, y el Decreto-Ley 77 de 1987, en la que se trasladaron competencias a los municipios como la prestacin de servicios pblicos. A partir de esa nueva reparticin de funciones, se acabaron entidades como el Instituto Nacional de Formento Municipal (INSFOPAL) y el Instituto Colombiano de Construcciones Escolares (ICCE).

El estado actual de la descentralizacin


De la misma manera en que la poltica econmica pasa por el concepto de los expertos del Fondo Monetario, las entidades territoriales
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estn sometidas a la aprobacin de la Direccin de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda. No hay accin de alguna importancia que las entidades territoriales puedan hacer sin el consentimiento del Departamento Nacional de Planeacin, de tal manera que la descentralizacin y la autonoma territorial slo existen como una letana que se repite en los textos e intervenciones de funcionarios del gobierno nacional. La descentralizacin no es un capricho o un embeleco parroquial de las regiones colombianas, responde a un anhelo justificado de la gente de provincia, que tiene el derecho de gestionar sus propios asuntos e incluso el derecho a equivocarse. Tenemos que refutar las falacias que se esgrimen en contra de las regiones y en favor del centralismo. Entre otros argumentos estn, que el gobierno central no se equivoca y las regiones s, en nivel central no hay corrupcin pero en las regiones s, el gobierno central es eficiente y las regiones despilfarran los recursos pblicos. No obstante los hechos muestran lo contrario, prueba de ello es que los entes territoriales han generado supervit fiscal en los ltimos aos, en tanto que el nivel nacional no ha hecho ms que generar dficit. La descentralizacin, como se ha demostrado en otras latitudes, no slo es un modelo ms justo y equitativo, sino que ha demostrado ser ms eficiente, como ejemplo tenemos el sistema federal norteamericano y las regiones autnomas en Europa. La descentralizacin y la paz van de la mano en Colombia, si las regiones se dedican a desarrollar todo su potencial crecern ellas y todo el pas, que no es otra cosa que la suma de sus regiones y provincias. Los tecncratas tratan de mostrar a la nacin como algo abstracto, que no slo se diferencia de las regiones sino que incluso se les contrapone. As como en Estados Unidos se hizo popular la frase lo que le conviene a General Motors le conviene a los Estados Unidos, en Colombia la frase parecera ser: lo que a la tecnocracia centralista le conviene al pas tambin. Aunque parezca absurdo, ms de uno se lo cree y poco importa que en los departamentos ms deprimidos el ndice de necesidades bsicas insatisfechas en lugar de disminuir, aumenta. Lo peor del caso es que el panorama que se anuncia para Colombia no es el mejor. Se piensa disminuir las transferencias en forma drstica, centralizar ms el manejo de las regalas y convertirlas en ttulos de deuda pblica. Tambin se pretende aprobar una reforma tributaria regresiva que afectara el consumo de los colombianos de menores ingresos y, negativamente, la demanda de bienes.
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En ningn caso pretendo justificar los errores y desaciertos de los entes territoriales, que deben sancionarse y corregirse. Lo que no es justo es que slo se destaquen las deficiencias de las entidades territoriales, mientras que los errores del nivel central se pasan por alto. En mi calidad de senador del Partido Liberal y militante de las ideas socialdemcratas que tanta paz y progreso les han trado a los pases europeos, planteo que se promuevan y posibiliten cambios dentro de los cauces democrticos. Colombia es un pas de regiones, esa es una incuestionable realidad ante la cual no existe ms alternativa que reconocer y adecuar las instituciones a la diversidad regional. La descentralizacin corresponde a razones geogrficas, demogrficas, histricas y culturales, y en tal sentido discrepamos con quienes la ven como un invento de los lderes de provincia. La descentralizacin es una forma avanzada de la organizacin institucional; en cambio el centralismo corresponde a una forma anacrnica, que en nuestro pas se pretende mantener con respiracin artificial para defender privilegios a costa de la paz y del progreso nacional. La centralizacin que comenz hace algo ms de dos dcadas y que tuvo una curva ascendente hasta los primeros aos de los aos 90 se encuentra en un proceso de desaceleracin y hoy en da se encuentra en franco retroceso. La denominada profundizacin de la descentralizacin que se pregona en forma repetitiva en los planes de desarrollo y en los documentos del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (Conpes) de los ltimos aos no es ms que una simple letana incolora e insabora que ha perdido todo signo de credibilidad porque nunca se traduce en ningn avance. Es hora de abrir el debate a un verdadero cambio de modelo institucional en el pas y comenzar a discutir sobre la conveniencia de un modelo verdaderamente descentralizado y con autonoma de las regiones, sin descartar ni el federalismo, un rgimen parlamentario o semiparlamentario. Las regiones no quieren que se les siga tratando como a menores de edad, pendientes de los residuales del presupuesto nacional o de que les nombren a un funcionario en los cargos nacionales. Lo que aspiran las regiones es a que se les d un trato como integrantes de la nacin y a hacerse partcipes de las grandes decisiones de la vida econmica, poltica y social del pas. Es en esos trminos como conseguiremos la descentralizacin. Sobre la reeleccin popular de alcaldes, en el Congreso de la Repblica no hay un ambiente pro216

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picio porque pueden ms los intereses particulares que los nacionales, en el sentido de que apoyan el proyecto los partidos a los que ms les convenga por su presencia regional y local. Para terminar lanzara una propuesta arriesgada: que mediante un acto legislativo se autorice a las asambleas departamentales y a los concejos municipales a aprobar la reeleccin de sus gobernadores y de alcaldes en cada regin. Si hay reeleccin presidencial, tambin puede haber reeleccin de gobernadores y alcaldes.

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La importancia del poder local


Gustavo Petro Senador por el Polo Democrtico Alternativo (2006-2010)
En Colombia, por orgenes histricos, siempre ha sido ms importante el poder local que otro tipo de poder. Antes de Espaa nunca hubo aqu un imperio indgena; ni aztecas, incas o mayas. Fuimos una confederacin de pueblos con dominio territorial y confederados, quizs con algunos intercambios comerciales de sal o conchas, por ejemplo, pero nunca hubo un gran imperio. El poder local en aquel entonces era superior a cualquier poder extralocal, que al parecer no exista. Y cuando vino Espaa, nos trajo un feudalismo donde tambin el poder local era fundamental, con una especificidad europea y es que ya haban construido una fuerte institucionalidad municipal, el cabildo y el cabildeo. As, la Colonia tambin fue un gran esfuerzo de construccin de poderes locales semifeudales coloniales, pero locales. El Virreinato de la Nueva Granada no fue sino un espejismo, realmente no fue de los ms importantes en Amrica, y luego vino la vida republicana y sus innumerables guerras civiles, que no terminan. Nos trajo una prevalencia del poder local durante todo el siglo XIX y aun con la reforma de Nez subsisti sobre la base del poder que emana de la propiedad de la tierra. La tierra es un instrumento de construccin de riqueza, por lo menos de apropiacin de riqueza local, y quizs la Constitucin de

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1991 no hizo sino reconocer esa realidad del pas al trabajar dos aspectos fundamentales: el aspecto fiscal con las transferencias, aunque esa palabra tiene una connotacin poltica, porque primero se habl de participacin, que es un derecho. Las regiones tienen el derecho de participar en el ingreso nacional, por eso se habl de participaciones y situado fiscal; un sistema de participacin en los ingresos corrientes de la nacin que buscaba que un mayor porcentaje de los ingresos corrientes fuera trasladado paulatinamente al gasto social, bsicamente a salud y educacin, agua potable y otros servicios. Esos ingresos corrientes tienen una caracterstica especial, se financian con los impuestos de ms fcil recaudo; las regiones se quedaban con los impuestos de ms difcil recaudo, predial y otros de herencia colonial, como alcoholes, tabacos etc. Lo que quera la Constitucin era una especie de idea socialdemcrata, de origen europeo, que concibe al Estado como un redistribuidor del ingreso, que capta los ingresos de los ms ricos y gasta en los ms pobres, un Estado Robin Hood. El principal problema de Colombia es la desigualdad social, porque ocupamos el cuarto o el sptimo lugar entre todos los pases de la tierra en ese aspecto, y regiones como Cesar o Casanare tienen la mayor taza de desigualdad social del mundo. La Constitucin de 1991, reconociendo esa situacin de inequidad, que hoy no reconoce Uribe, propuso instrumentos para disminuir la desigualdad social, la redistribucin del ingreso va Estado y, el otro mucho ms importante pero menos aplicado, la reparticin de los activos que generan riqueza entre la sociedad: la tierra, el crdito y el conocimiento. La descentralizacin de los recursos nacionales buscaba constituir un esquema para la redistribucin de ingresos, a partir de la contribucin de los ms ricos al Estado, para despus distribuir entre los ms pobres, por la va del gasto social prioritario. El segundo aspecto que nos trae la constitucin, muy poco discutido, es poltico, no simplemente funcional o fiscal. El poder local, el poder ms importante en Colombia, debe ser realmente un poder de los ciudadanos y hay que establecer una serie de mecanismos que lo vinculen con la democracia participativa, incluida la eleccin de alcaldes y gobernadores.
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20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro

Esa realidad nos arroja a una terrible desgracia institucional y poltica en Colombia, cmo es que un pas tiene una realidad que no corresponde con su constitucin? Significa que no estamos en un Estado de Derecho, que no estamos en una democracia. Nuestra realidad no es la constitucional, pero, cul es la realidad? Hubo una presin en toda sta dcada de ajuste econmico, de reestructuracin, promovida tras un modelo impartido para todo el mundo por el Fondo Monetario Internacional y otras instituciones que nos trataron de convencer de que los pases crecen ms si ahorran. Ese es el modelo en general, por tanto, la nacin debe disminuir sustancialmente su dficit o volverlo supervit, tcnicamente supervit primario. Obviamente en el trasfondo exista la necesidad de sanear las finanzas nacionales para posibilitar el pago cumplido de la deuda externa. Qu implic esto? Unos cambios institucionales en el sistema de transferencias, bsicamente que el ingreso a las regiones no crecera proporcionalmente, porque el ingreso corriente crece ms que proporcionalmente que el crecimiento de la economa, y ms que proporcionalmente a la poblacin. Por eso lo que estableca la constitucin era tratar de asegurar las condiciones para lograr que la totalidad de los ciudadanos tengan salud y educacin. Con el cambio matemtico en la frmula se fren ese crecimiento. Se estableci que las transferencias no creceran ms segn los ingresos corrientes, sino atadas a la inflacin ms dos puntos. Ahora se proponen tres para el primer ao y otra vez dos puntos de aqu hasta lo que sigue del 2010. Qu significa eso? Que si las transferencias crecen 2,5 en promedio ms que la inflacin, slo crecern 2,5 puntos reales cada ao, pues lo hacen por debajo de la economa. Eso es lo que significa la reforma, si los ingresos corrientes de la nacin crecen ms que la economa, pues va haber una tajada cada vez ms grande de recursos que no se destinarn a salud y educacin de los colombianos, o sea al gasto social. En qu se van? Ya lo hemos visto en los ltimos aos, en guerra y en pagar cumplidamente la deuda externa. Es un cambio no para ahorrar el dficit del gobierno se mantiene es para cambiar unos gastos por otros, en vez de salud y educacin, guerra y pago de la deuda. Los gobernadores dicen que se han perdido 50 mil millones de pesos para la salud y la educacin en forma acumulada desde el 2001.
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Respecto a lo poltico, el poder no es de los ciudadanos en lo local, el poder es de las mafias, y perdonen la generalizacin pues no es en todo el pas, y las mafias no son solo los narcotraficantes. El poder mafioso es uno de los poderes grandes de este pas, est en crecimiento y su primera labor fue eliminar por vas terroristas cualquier posibilidad de poder de los ciudadanos. Qu proponemos? Devolver el poder a los ciudadanos. La verdadera revolucin democrtica en Colombia est en el poder local, reemplazar los poderes mafiosos de tipo poltico, e incluso narcotraficante, por el poder de los ciudadanos, y cambiar un poco el sistema de transferencias y asignacin de poder. Cmo se logra que la regin tenga un poder ciudadano?, que un municipio promedio del pas tenga un poder ciudadano, no un poder mafioso. Hablemos por ejemplo de Magangu, cmo se hace? No se trata de un discurso, de un problema simplemente electoral, se trata de un problema de cambio de las fuerzas polticas y sociales que dirigen el poder local en las regiones. En Magangu quines son? Desde la poca colonial vienen siendo grandes propietarios de tierras. Cmo se vuelve eso un poder ciudadano? En mi opinin con la tierra, todos los municipios pequeos y medianos del pas derivan de alguna manera su principal fuerza de riqueza de la produccin de la tierra. El tema de la posesin de la tierra es un tema poltico crucial, el que tenga la posesin de la tierra y, por ende, la riqueza regional, tiene el poder poltico; por eso los campesinos, con muy pocas excepciones, tuvieron el poder poltico; en los municipios de Colombia. Se necesita una reforma sobre la posesin de la tierra para garantizar el traslado de los poderes mafiosos al poder ciudadano, pero tambin se necesita una reforma en el aspecto fiscal. Necesitaramos un cambio en el sistema de distribucin de los recursos, transferencias y competencias. Por ejemplo, los impuestos sobre la tierra deben ser recaudados nacionalmente y distribuidos regionalmente, porque una regin no logra enfrentarse contra los poderes de los que tienen la tierra para gravarlos. Slo mil millones de pesos podra obtener un municipio pequeo o mediano si el poder nacional los recaudara. Por ejemplo, el gasto social fundamental en salud y educacin no debe ser exclusivamente responsabilidad territorial, sino tener una res221

20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro

ponsabilidad nacional, y adems debe eliminar la intermediacin. Lo que ha hecho el poder mafioso es captar los recursos transferidos para salud, para enriquecerse principalmente. La vctima es el ciudadano que se queda sin salud y sin educacin, situacin que se agrava con la posibilidad de la disminucin de las transferencias mismas. Si reconstruimos un sistema nacional de educacin, con universidades pblicas, ms un sistema nacional de promocin y prevencin, del nivel de atencin primaria en salud, que es en donde muere la gente, y quitamos las intermediaciones privadas, podremos lograr que aun con recursos escasos se garantice la cobertura universal en salud y educacin en Colombia. Para terminar repito una frase: la autonoma legislativa, que es la mxima de las autonomas regionales antes de la independencia nacional, slo es posible en Colombia si el poder local pasa al poder ciudadano.

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Un pas de regiones
Fabio Bustos Coordinador Nacional del Partido Convergencia Ciudadana
Las dos ltimas dcadas marcan para el pas una serie de cambios polmicos, muy importantes para el Estado; el proceso de descentralizacin abre una compuerta para el desarrollo de las regiones, para el desarrollo local y para la construccin de la ciudadana. Ese es quizs uno de los aportes ms importantes del proceso de descentralizacin: despus de 20 aos el pas es diferente en su estructura econmica, poltica y social. El Acto Legislativo de 1986, que estableci la eleccin popular de alcaldes, y la Constitucin de 1991 iniciaron con vigor el proceso de descentralizacin, no solamente fiscal, sino social y poltica. Antes el pas estaba marcado por un centralismo absoluto, donde el presidente nombraba a dedo a los gobernadores y los gobernadores, de la misma forma, a los alcaldes y eso atras muchsimo el desarrollo social del pas. Desde 1991, Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entes territoriales, democrtica, participativa y pluralista, segn la constitucin. Uno de los mayores aportes en el proceso de la descentralizacin es pensar que la comunidad, o la gente del comn, puede participar en procesos para definir el futuro de sus municipios y regiones.

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Nos hemos quedado un poco atrs despus de todos estos aos y de ah el compromiso de nuestra bancada poltica en la reglamentacin de aspectos fundamentales como la revocatoria popular del mandato, los referendos locales, los cabildos abiertos o las consultas populares. Si bien es cierto que la descentralizacin permiti las participaciones a las entidades territoriales, tambin es cierto que el proceso se ha visto estancado en los ltimos aos. Las polticas de planeacin nacional han proyectado nuevamente un pas centralista, y eso nos debe preocupar: se pretende disminuir los recursos econmicos a las regiones con el nuevo proyecto de acto legislativo, lo cual va en contrava de la realidad poltica de la provincia. No podemos pretender que en un proceso de descentralizacin se les disminuyan los recursos econmicos a las regiones para que despus tengan que asumir exitosamente las competencias asignadas. Todos los esfuerzos para que las regiones adquieran autonoma no son todava suficientes, por eso el partido apoya iniciativas para fortalecer la descentralizacin, pues Convergencia Ciudadana es quizs uno de los pocos partidos nacidos en las regiones, que tuvieron y vieron en la descentralizacin una oportunidad para la participacin poltica. Por qu es importante la descentralizacin para un partido de regin? Es importante porque sin ese proceso no existira la alternancia en el poder. Nosotros no podramos haber crecido como partido poltico si desde la regin no hubiramos podido participar electoralmente y abrir espacios en contraposicin a los partidos tradicionales. Existen otros aspectos que se deben profundizar. Adems de la radicalizacin frente al tema de las transferencias, la debilidad en la estructura electoral del pas tambin afecta los procesos de la descentralizacin. Sera bueno que el pas confiara en que desde la regin se puede construir el futuro de Colombia. Una de las consecuencias positivas de la descentralizacin, en el campo poltico, ha sido que las autoridades locales, elegidas popularmente, tienen constantemente el reto de calificarse, cualificarse y demostrar que cumplen los requisitos y requerimientos para ser elegidos, no slo por la bsqueda de la excelencia, tambin por la necesidad de encontrar la idoneidad, la preparacin acadmica, poltica e incluso moral para administrar lo pblico a nivel regional. La poltica, hoy por hoy, no se determina tanto por la simpata de un candidato sino ms bien por la mayor capacidad de gestin, por la
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excelencia y preparacin de los aspirantes a cargos de eleccin pblica. Tal vez a mayor descentralizacin existir mayor capacidad de modernizacin del Estado. Es necesario que los procesos de descentralizacin se afiancen, y se resuelvan problemas como la eficiencia en la inversin social, la equidad en la asignacin del gasto y la baja capacidad de gestin de las entidades territoriales. Para fortalecerlas y alcanzar mayor eficacia y equidad se debera promover una poltica basada en el afianzamiento de la autonoma regional. Como parte del compromiso, Convergencia Ciudadana ha querido avanzar tambin en la expedicin de la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, para avanzar hacia un pas de regiones y mayor eficacia. Quiero, por ltimo, referirme a aspectos tan importantes como la reeleccin popular de alcaldes y gobernadores, con la que estamos completamente de acuerdo. Consideramos que la reeleccin local es un instrumento para evaluar la gestin, para determinar si un servicio est bien o mal prestado, por lo tanto, creemos que es una reforma fundamental que afianza los procesos democrticos en el pas.

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Captulo 7

La mirada de la Cooperacin Internacional

Thorsten Sagawe Adelina Paiva Miguel Lpez Rodrigo Parot Cristina Barrera

El rol de la cooperacin internacional en la descentralizacin


Thorsten Sagawe Asesor principal de la Agencia Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ) para el Programa de Apoyo a la Descentralizacin y el Desarrollo para la Paz (Prodespaz)
La descentralizacin ha sido un tema de prioridad para la cooperacin tcnica. Se puede decir, incluso, que en muchos pases la descentralizacin fue empujada ms por la cooperacin internacional, que por los pases mismos. Sin embargo, en el caso colombiano se puede constatar que se trat de un proceso bastante endgeno, lgicamente con cooperacin externa, pero sali de la mente y del corazn de su gente. Con la descentralizacin todos los pases persiguen los mismos objetivos; la apertura de los espacios de participacin ciudadana, mayor transparencia, eficiencia y efectividad en la funcin pblica y en la prestacin de servicios. Se busca tambin una mayor equidad, democracia y nuevas formas de gobernabilidad que respondan mejor a las prioridades de los ciudadanos. En el caso de Colombia, adems, es un objetivo reducir el potencial de los conflictos, y los mismos conflictos, aumentando la presencia y la aceptacin del Estado para lograr

20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro

la paz. La descentralizacin no es un tema de moda, se ha establecido como una reforma permanente que hoy exige ser optimizada. El papel de la cooperacin tcnica en la descentralizacin, tanto en Colombia como en otros pases, ha sido contribuir a generar capacidades en todos los mbitos. Por ejemplo, es necesario propiciar en la ciudadana el deseo de participar interesada y activamente, y para lograrlo una condicin es lograr una cooperacin bilateral o multilateral, la coordinacin en los objetivos y el mtodo, la coordinacin de los anhelos y los afanes. Desde mi punto de vista, la descentralizacin exige un acompaamiento poltico y no solamente tcnico. Un acompaamiento a concejales, diputados, alcaldes, gobernadores y no slo para ellos. La cooperacin tcnica implica procesos de cambio que pueden ser apoyados en varios renglones: el aspecto fiscal, la transparencia y la participacin. Una tarea importante de la cooperacin tcnica es hacer conocer las mejores experiencias de todas las partes del mundo, fomentar el intercambio Sur-Sur entre Colombia y otros pases que tienen desafos similares. Con referencia a la gobernabilidad o a la democracia, la Agencia Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ) ha fomentado bastante la cooperacin entre Brasil, Chile y Colombia, pases que no tienen procesos iguales, pero que hacen posible que Colombia aprenda en el tema de presupuestos participativos de Brasil y otras cosas de Chile. La cooperacin tcnica todava tiene un papel importante que cumplir en el tema de la descentralizacin. Lograr los objetivos mencionados requiere, adems de la construccin de capacidades, lograr que ellas se reflejen en rutinas comprobadas en los niveles municipal, departamental y nacional para garantizar la sostenibilidad de la asesora en lo administrativo, en lo poltico, en lo econmico y sus resultados en la cultura poltica. La cooperacin tcnica debe reconocer, y tambin las contrapartes, que la descentralizacin no es un fin en s misma, sino un medio para una gran cantidad de objetivos. Es un proceso cclico y permanente, un proceso natural de cambios y no una cosa que se establece una vez; por ello requiere un acompaamiento a largo plazo. La descentralizacin exige paciencia, es un proceso que dura dcadas hasta que un pas y su sociedad alcancen esas rutinas.
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La GTZ en Colombia apoya diversas actividades relacionadas con la descentralizacin, entre ellas cabe mencionar: la provisin de servicios pblicos, la reorganizacin de las empresas de servicios pblicos en empresas mixtas, o privadas, la implementacin de modelos novedosos de gestin segn la Ley 152, las alianzas estratgicas con transparencia, la reduccin de los ndices de corrupcin departamental y municipal con la introduccin de un sistema integral de administracin y finanzas. Adicionalmente, brinda orientacin a entidades del gobierno central, por ejemplo, a la Vicepresidencia, para la elaboracin de un documento del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (Conpes), sobre rendicin de cuentas y para la promocin de los mecanismos de participacin. Finalmente, tambin ha contribuido con importantes reformas institucionales, muchas veces controversiales, como la ampliacin del periodo de mandatarios subnacionales, asesora para la formulacin de la ley orgnica de ordenamiento territorial y sensibilizacin frente a la importancia de un adecuado control fiscal territorial. En estos trabajos la construccin de alianzas estratgicas entre los donantes, ha sido condicin para el xito. Colombia es un caso ejemplar de la descentralizacin, pocos pases han demostrado tanta voluntad poltica para realizarla, desde 1986 hasta hoy. Si la seleccin colombiana de ftbol jugara como ustedes han jugado la descentralizacin, estaran entre los mejores equipos del mundo. No obstante, hay cosas que faltan. En lo tcnico hay que retomar el tema de ordenamiento territorial segn el principio de la subsidiariedad. Se trata de pensar en un nivel entre el departamento y el municipio y en una clasificacin ms efectiva de los municipios segn su capacidad. Tambin falta mejorar y optimizar el control fiscal y definir polticas pblicas de transparencia en la rendicin de cuentas en Colombia. En lo poltico veo la reeleccin de alcaldes y gobernadores como algo imprescindible para la estabilidad poltica en Colombia. Los alcaldes deben ser los asamblestas en los departamentos, as como en el nivel nacional deben ser parte los gobernadores. Con esas dos reformas se puede lograr mucho para el desarrollo local y para la eficacia de la descentralizacin en Colombia.

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El desarrollo local humano y la descentralizacin


Adelina Paiva Representante y residente adjunta en Colombia del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
Entendemos que el tema de la descentralizacin es un tema oportuno y de extrema relevancia para Colombia en los prximos aos. Relevancia no slo desde el punto de vista financiero, tambin poltico dada su estrecha relacin con la democracia. La descentralizacin debe ser mirada de cerca porque tiene que ver con la distribucin de poder y de recursos. Voy a comentar la visin del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), sobre su trabajo en Colombia. Este trabajo tiene bsicamente un enfoque territorial. El desarrollo humano territorial puede ser perfectamente compatible con la descentralizacin. Es una herramienta importante para fortalecer el proceso que est siendo discutido y retomado en Colombia, con miras a fortalecerlo. El PNUD interviene bsicamente en territorios locales, puede ser un conjunto de municipios, un departamento, una cuenca hidrogrfica. Hay muchas formas de definir lo local; lo importante del trabajo territorial es que se encuentren identidades e intereses comunes entre los actores. Esta intervencin tiene caractersticas sinrgicas y promueve el desarrollo humano de un territorio atendiendo de forma simultnea tres temas clsicos: la gobernabilidad local, la organizacin social (o

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capital social, que algunos llaman masa crtica necesaria para promover el desarrollo) y la competitividad del territorio. El tema de la gobernabilidad, adems de promover la eficacia, eficiencia y efectividad de la administracin local como mbito institucional, se encamina al fortalecimiento de sus capacidades para la gestin pblica. Se enfoca en el fortalecimiento de la gobernabilidad como la generacin de capacidad de dilogo con la sociedad civil y con el sector privado. Adems de buen gobierno, visto desde las categoras clsicas, significa capacidad de dialogar y de captar los intereses de la sociedad, como mecanismo para eliminar inequidades y procesos de exclusin. Hay que trabajar los dos lados de la moneda, la capacidad del gobierno de escuchar, de dialogar con la sociedad civil y la capacidad de la sociedad civil de organizar y saber pedir. Se impulsa as un cambio de paradigma, de una ciudadana que tiene una tradicin secular de pedir, de exigir derechos hacia una ciudadana protagonista de sus intereses, con visin estratgica e intereses comunes y no individuales. Latinoamrica necesita fortalecer su capacidad de organizacin de la sociedad civil y transformar a travs de ese proceso organizativo a la ciudadana. Por otro lado, el tema de la competitividad explora ntidamente un enfoque de desarrollo endgeno que promueve el potencial de la masa crtica del territorio y su identidad, en contraposicin con un desarrollo tipo enclave. Bsicamente se trata de la relacin entre el tema de la produccin y competitividad con el tema de la sociedad civil. No se trata de filantropa, sino de responsabilidad social. La gran diferencia entre las dos es que en la responsabilidad social se promueven intereses comunes, en tanto que en el enclave se promueven intereses individuales de los empresarios. Dentro de esta lgica de intervencin, el tema de desarrollo local est siendo abordado en varias regiones con nfasis distintos. Los territorios tienen problemas e identidades distintas: hay territorios locales donde se atiende el desarrollo local haciendo hincapi en la organizacin social porque hay un tema clsico de ciudadana, de exclusin social, de pobreza y de indigencia. En otros territorios es posible y necesario trabajar con ms nfasis en el tema del conflicto porque son territorios de conflicto. All se promueve el dilogo y el blindaje de la administracin pblica frente a los
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actores armados, a fin de las condiciones mnimas para, en un segundo momento, discutir sobre el desarrollo. Adems, se est desarrollando un trabajo muy interesante en Cundinamarca, Boyac, Tolima y Valle, que genera reconocimiento de las Metas del Milenio, como un tema para el fortalecimiento de la gobernabilidad. De una manera sencilla, se trata de crear espacios de dilogo entre la sociedad civil y el poder instituido, que permitan construir una agenda local de prioridades relacionadas con las metas: educacin, salud y saneamiento, adems de crear espacios de concertacin de polticas pblicas y de asignacin presupuestal con recursos de las localidades. Es un trabajo con avances importantes y en conjunto con el Departamento Nacional de Planeacin para producir los datos necesarios hacia la formulacin de agendas, el diagnstico y monitoreo a mediano plazo. Hay un gran cambio en lo que haca el PNUD tres aos atrs en este tema, ahora se estn creando capacidades porque al final el desarrollo es un tema de capacidades, si no hay capacidades no se hace. Es un tema clave ya sea para una economa de mercado competitiva, o para una economa solidaria que se basa en estructuras de capital social fuerte. Otro eje de trabajo importante en Colombia, muy relacionado con el tema de la descentralizacin, es el tema de los informes regionales de desarrollo humano. Hay cuatro informes en curso y tres ya terminados, Valle, Caribe y Eje Cafetero. Internamente se discute sobre el tema del prximo informe nacional y se considera que su tema puede ser la descentralizacin. El tema de desarrollo humano y el de descentralizacin tienen relaciones importantes. Colombia, como muchos otros pases latinoamericanos, se caracteriza por la existencia de desigualdades fuertes entre regiones, entre actores sociales y entre personas. En trminos de ndice de Desarrollo Humano, mientras Bogot se aproxima a Uruguay, Choc lo hace a frica. Hay una necesidad clara de cerrar esas brechas. De acuerdo con los indicadores actuales, en las Metas del Milenio hay propsitos muy ambiciosos en educacin, salud pblica y saneamiento bsico, pero los mayores desafos estn en torno a los temas de pobreza e indigencia. En este contexto, la descentralizacin es una oportunidad nica para que Colombia pueda cerrar estas brechas y para acelerar el fortalecimiento de las capacidades locales, de los poderes locales y de las instituciones locales, generando mayor oportunidad para que las localidades y el pas puedan cumplir con esas metas.
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La prestacin de servicios en un contexto descentralizado


Miguel Lpez Representante en Colombia del Banco Mundial Contexto colombiano
Colombia ha logrado importantes avances econmicos y sociales y ha mejorado su seguridad interna. La economa est creciendo cerca al 5%, la inflacin es inferior al 5%, la inversin sobrepasa el 20% del Producto Interno Bruto (PIB) y el desempleo esta cercano al 10%. As mismo, segn los anlisis de la Misin de Pobreza, hay una tendencia alentadora de la lucha contra la pobreza, que ha pasado de un nivel cercano al 57% a un 49% en los ltimos cinco aos. El ambiente favorable que hoy goza el pas ha sido alcanzado gracias al esfuerzo de la sociedad colombiana en su conjunto y permite reflexionar en forma abierta y constructiva sobre el proceso de descentralizacin en Colombia. Hay muchos aspectos que pueden ser analizados, pero mis comentarios se van a concentrar principalmente en el tema de la entrega de servicios en un contexto descentralizado.

Aspectos histricos
Se puede decir que la primera etapa de la descentralizacin en Colombia se inici con la eleccin popular de alcaldes en 1986 y de

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gobernadores en 1991, y fue el resultado de un proceso eminentemente poltico, el cual buscaba, primordialmente, dar mayor legitimidad a la presencia del Estado en las diferentes regiones del pas. Durante esta etapa, a pesar de no tener como objetivo central la mejora de los servicios prestados a la poblacin, se empezaron a trasladar a los gobiernos subnacionales responsabilidades sectoriales como salud y educacin En una segunda etapa se empezaron a presentar problemas fiscales. Mientras las transferencias crecieron, el gasto del gobierno central no logr bajar proporcionalmente. Durante la dcada de los noventa, las primeras crecieron del 2,4% hasta cerca del 7% del PIB y el dficit del gobierno nacional central creci del 1% hasta cerca del 7% del PIB. En esta etapa, el pas definitivamente recibi un nivel de descentralizacin fiscal muy alto comparado con otros pases. Por ejemplo en 1999, se entreg el 45% de los recursos a departamentos y municipios mientras que en otros pases como Ecuador este nivel lleg al 18% y en pases de Centroamrica, no super el 5% en promedio. Al tiempo, de estar recibiendo estos recursos, los gobiernos subnacionales se endeudaron y empezaron a contribuir en forma consolidada con un dficit al balance general de la nacin. El resultado de esta segunda etapa fue que se aprobaron las reglas de responsabilidad fiscal, se desvincularon las transferencias de los ingresos corrientes de la nacin, y hubo un retorno, una cierta prudencia fiscal.

Situacin actual
Desde la promulgacin de la Ley de Responsabilidad Fiscal, los gobiernos subnacionales, en su gran mayora, han mostrado un desempeo fiscal prudente que incluso ha alcanzado un supervit del 0,08% del PIB. Sin embargo, el progreso en materia fiscal, no parece corresponder con el desarrollo institucional que el proceso de descentralizacin requiere en los mbitos territoriales. La descentralizacin en Colombia, as como en muchos otros pases, ha trado resultados mixtos; es todava una tarea pendiente y an existen grandes retos. Se podra decir que el proceso se encuentra ahora en el umbral de una tercera etapa, en la cual los esfuerzos para encontrar consensos deberan concentrarse en el establecimiento de sistemas de gestin intergubernamental, basados en la rendicin de cuentas, que permitan ante todo la entrega eficiente y equitativa de servicios de calidad
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a la poblacin. Por esto, una reflexin ineludible, debe centrarse en el impacto de la descentralizacin en los servicios. Tomando la educacin como ejemplo, nos encontramos con servicios que todava no cuentan con niveles de calidad adecuados, en tanto que los sistemas concurrentes son disfuncionales, debido a que la transferencia de competencias no se ha completado. En este sector, al igual que en los otros, ningn nivel de gobierno es responsable de ambos, la prestacin de servicios y, al tiempo, el control de los insumos necesarios para proveer un servicio de calidad. As las cosas, es realmente difcil pensar que los sistemas de responsabilidad estn claramente definidos.

Qu podra hacer Colombia para mejorar el proceso de descentralizacin?


Como la experiencia internacional nos muestra, la descentralizacin tiene implicaciones polticas y econmicas muy complejas; por esto, los pasos por seguir tienden a ser graduales. Quiz una primera reflexin hacia futuro es que tomando en cuenta los importantes retos que Colombia debe enfrentar, no se deberan generar expectativas sobre soluciones inmediatas. El mejoramiento sostenible de la calidad de los servicios en un contexto descentralizado, tiene ms probabilidades de xito si se fortalece la capacidad institucional de las entidades territoriales y se promueven mecanismos de control social. Una opcin es la implementacin de sistemas de rendicin de cuentas en dos frentes: entre los niveles de gobierno nacional, departamental y municipal, y a los usuarios; ambos de forma simultnea. Esta opcin, hay que reconocerlo, no es fcil, pues demandar la voluntad poltica de todos los actores. La rendicin de cuentas entre los niveles de gobierno requiere acuerdos bsicos entre todas las partes sobre temas complejos como: 1. Un mnimo nivel de transparencia sobre las fuentes y usos de recursos. 2. Reportes de gastos irregulares. 3. Compromisos de gobiernos subnacionales para mejorar los servicios con base en metas establecidas. 4. Responsabilidad fiscal. 5. Sistemas de sanciones efectivas cuando las metas no se cumplen.
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Por su lado, la rendicin de cuentas hacia los usuarios, requiere tambin acuerdos bsicos en temas como: 1. Aceptacin de la participacin social en las decisiones. 2. Metas de mejoramiento de servicios traducidos en compromisos de gestin frente a los ciudadanos. 3. Mecanismos para el monitoreo ciudadano.

Actividades del Banco Mundial en el proceso


El Banco Mundial, especficamente, contribuye al desarrollo de proyectos piloto de rendicin de cuentas en Pasto y Medelln; est por iniciar un estudio para analizar el financiamiento de la descentralizacin de algunos de los servicios en educacin y transporte y quiz algn otro sector. Tambin, en el marco de la reunin anual del Banco Mundial, se exploran opciones para poder canalizar prstamos directos en el contexto de las estrategias acordadas con los respectivos gobiernos nacionales. Finalmente, est empezando la preparacin conjunta de una nueva estrategia de colaboracin con Colombia, marco en el cual estamos analizando, igual que nuestros colegas del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), un programa de financiamiento para las vas departamentales. En resumen, el contexto favorable que vive el pas brinda una gran oportunidad de mejorar el proceso de descentralizacin, al igual que los avances que ha logrado en materia fiscal. El proceso parece estar en una etapa que debera permitir, con la participacin social adecuada, avances importantes en la entrega de servicios de calidad a toda la poblacin. En esa tarea fundamental el Banco continuar colaborando con el pas.

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El rol del BID en el proceso de descentralizacin


Rodrigo Parot Representante en Colombia del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
La descentralizacin constituye un tema trascendental para Colombia, en el cual el Banco ha estado involucrado, al igual que otras organizaciones de ayuda para el desarrollo. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha seguido de cerca el proceso de descentralizacin en Colombia, prestando especial atencin a la contribucin que se pueda hacer para que ste sea un proceso beneficioso para la poblacin del pas. La primera parte de mi exposicin presenta el tema en trminos generales y procura enmarcar la discusin sobre la descentralizacin en torno a diversas dimensiones del concepto. La segunda trata sobre lo que es el BID y sus actividades, explica la forma como ha operado hasta ahora en la descentralizacin y cmo puede contribuir hacia futuro, tomando en consideracin las inquietudes que hemos recogido hasta ahora de parte de los colombianos.

 El texto es resultado de la transcripcin de la ponencia presentada. No obedece a un documento escrito; pero s, a una exposicin de los argumentos que el Banco quiso destacar en torno al tema de la descentralizacin.

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En el BID, vemos el proceso de descentralizacin como un desafo para hacer los Estados ms slidos y cercanos a sus ciudadanos, pero con el fin ltimo de promover el desarrollo econmico y social y proveer bienestar real a los ciudadanos. Incluso, se ha enfatizado en el tema con el lanzamiento de la iniciativa Oportunidades para las Mayoras propuesta por su nuevo presidente, el colombiano Luis Alberto Moreno. La descentralizacin la vemos entonces como un medio y no como un fin; el objetivo final es tener impacto en la ciudadana y en el desarrollo. Los objetivos ms inmediatos que uno puede identificar son aumentar la efectividad y focalizacin del gasto pblico y aumentar la rendicin de cuentas frente a la ciudadana. Voy a referirme a las dimensiones de la descentralizacin y a los temas centrales que cada una incluye, sin seguir ningn orden de prioridad especfico. La primera dimensin se refiere a la gestin fiscal administrativa, que tiene que ver con la obtencin y manejo de recursos en los gobiernos locales, que provienen tanto del gobierno central a travs de las transferencias como de recursos propios, y el uso de los recursos a travs de una gestin administrativa que idealmente tiene que estar basada en resultados. Surgen varios temas de esta primera dimensin. La interaccin entre el gobierno central y los gobiernos locales o territoriales; los incentivos reales para que cada uno asuma estas responsabilidades de manera efectiva y eficiente, garantizando resultados, y el balance que debe existir entre las transferencias, las competencias, las responsabilidades asignadas a los distintos niveles y las capacidades para asumir estas responsabilidades. En estos temas es necesario identificar el punto ptimo para compartir esfuerzos y recursos, garantizando la existencia de contrapartidas. En el tema de la capacidad de los gobiernos locales, vemos como una realidad palpable la heterogeneidad en varios pases, incluida Colombia. Lo caracterstico es que hay muchos municipios pequeos que no tienen la capacidad para responder a algunos de estos desafos y, por lo tanto, requieren un mecanismo de fortalecimiento, as como de incentivos para las asociaciones municipales o mancomunidades. Relacionado con lo anterior, tambin est el tema de la capacidad de endeudamiento de los municipios y de los gobiernos locales y el tema del nivel intermedio, los departamentos, a los que aparentemente se le han
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dado muchas responsabilidades sin que los recursos estn disponibles de la manera que corresponde. Hasta cierto punto, uno puede hacer una diferenciacin entre el proceso de descentralizacin y el proceso de municipalizacin, para verlo en un esquema ms global donde todo el Estado est funcionado de manera que pueda atender mejor a los ciudadanos. A pesar que se considera que ya hay suficientes leyes, stas pueden contener las bases de una ley orgnica de ordenamiento territorial, pero sta tendra que pasar por resolver los problemas que mencionaba. Debe tenerse en cuenta que, a pesar de todas las discusiones que podamos tener en cuanto a las leyes, stas son distintas de la realidad que se revela en su implementacin. Una segunda dimensin de la descentralizacin es la correspondiente a la provisin de servicios pblicos sociales en trminos de salud, educacin, vivienda, agua, saneamiento, etc. Aqu el tema central es cobertura, calidad y eficiencia. Se requiere estudiar las formas para focalizar los programas familiares, de manera que efectivamente lleguen a los beneficiarios que ms lo necesitan. Una tercera dimensin es el mejoramiento de la democracia y rendicin de cuentas. La representatividad poltica para la toma de decisiones est en el nivel local; el supuesto es que los gobiernos locales estn ms cerca de los ciudadanos y por lo tanto, teniendo en cuenta la heterogeneidad que hay en el nivel nacional, ellos pueden representar mejor sus intereses y ayudar a resolver los problemas de mejor manera. Aqu tambin est presente el tema de las relaciones entre los gobiernos locales y el gobierno nacional, en la elaboracin de los planes nacionales y en la insercin de los planes locales en los planes nacionales, una instancia institucional que tambin es necesario tener en cuenta. Otra variante de esta dimensin de la democracia y de la rendicin de cuentas es el tema de transparencia y control. Tiene relacin, por una parte, con la actuacin de los entes pblicos de control (como Contralora, Procuradura y Fiscala) y su reflejo en el nivel territorial y, por la otra, el control social. Cuando hablamos de llegar a la ciudadana, tambin estamos hablando de su participacin efectiva en una democracia; y ah hay varias reas de trabajo de gran relevancia, como la necesidad de un Sistema de Informacin sobre los programas de gobierno, sus objetivos y sus avances. Se requiere un sistema de informacin que est disponible al pblico y que permita compartir los resultados de los programas para
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que pueda haber una evaluacin donde la ciudadana, includos los beneficiarios finales, tenga opcin de participar. Aqu nuevamente debe revisarse la capacidad y los recursos disponibles; en el caso de Colombia, se percibe debilidad de algunos mecanismos como las veeduras para cumplir las funciones asignadas en este campo. Relacionado con todo lo expuesto est la presencia integral del Estado como un elemento central que en Colombia tiene mucho que ver con la seguridad ciudadana. Tenemos que insistir en que presencia militar en algunas regiones no es necesariamente lo mismo que presencia del Estado. Si no existe una presencia real del Estado, se inhibe el funcionamiento de las instituciones locales y, en consecuencia, no hay efectividad en el gasto. Como resultado de esto, se encuentran algunas regiones del pas donde no hay seguridad ciudadana y no existe una presencia integral del Estado. Una ltima dimensin de la descentralizacin (no menos importante) es la del desarrollo econmico, que ahora se hace ms relevante con la estrategia de apertura al comercio exterior de Colombia. Es imperiosa la necesidad del desarrollo empresarial para un mejor aprovechamiento de las ventajas comparativas regionales, reconociendo que cada regin tiene su espacio para responder a los desafos. Para ello, el gobierno debe prestar atencin a la infraestructura y a otros servicios que apoyan el desarrollo productivo y la competitividad, incluido todo lo que es el clima de negocios, que tiene relacin con la paz y justicia, a fin de hacer al pas atractivo para la inversin. Hacia el futuro es necesario tener en cuenta que, as como se hablaba de los desplazados y de los desmovilizados, pueden presentarse tambin casos de damnificados del Tratado de Libre Comercio, que tendran que ser atendidos como parte del proceso. Dicha atencin siempre conlleva una dimensin regional importantsima. El trabajo regional se hace muy importante cuando hablamos de este elemento del desarrollo econmico, as como lo hemos mencionado para el desarrollo social. El Banco Interamericano se cre en 1959 con el mandato de contribuir al desarrollo econmico y social de los pases de la regin. Para cumplir con este mandato, la institucin ha creado varios instrumentos, donde los ms tradicionales son los prstamos de inversin y cooperacin tcnica, que se desembolsan contra gastos especficos como consultoras, bienes y servicios, maquinaria y equipo, etc. Pero, por un lado, est la asesora tcnica y por el otro, la inversin en distin242

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tos sectores como agricultura, infraestructura, etc. Despus se ha desarrollado el instrumento de los prstamos de poltica, equivalente a los prstamos de ajuste estructural del Banco Mundial, donde se desembolsa contra condiciones de poltica para apoyar procesos de reforma especficos hacia el futuro. Adems, el Banco ofrece una variedad de productos no financieros que incluyen estudios, seminarios, etc. Hay un producto no financiero que queremos resaltar: el dilogo permanente entre instituciones, el gobierno y la sociedad civil. En este campo, el Banco propone impulsar un cambio en la forma de operar hacia el futuro. Lo llamamos el nuevo marco de financiamiento y se basa en un principio fundamental que se denomina el enfoque pas. Bajo este principio, la programacin de operaciones, en lugar de provenir desde las mismas instituciones, con proyectos preconcebidos, quiz desde otras reas de la regin, surge del dilogo y el anlisis de la realidad y las necesidades del pas. Es decir, se sustenta en la discusin sobre las formas de solucionar los problemas que se han identificado en las distintas reas, para despus ver de qu manera se puede participar activamente en la implementacin de las mejores soluciones. Como parte de este nuevo marco de financiamiento, el Banco tambin flexibiliza los instrumentos que ofrece, a fin de poder responder ms rpido y de manera programtica a los desafos de un sector. En este enfoque, es crucial que el pas asuma el liderazgo en el dilogo que gua nuestras actividades en Colombia; tiene que ser una relacin muy activa, un dilogo permanente que incluya a todos los involucrados, con intercambio de ideas que garanticen la adecuada interpretacin de las inquietudes desde el pas y su reflejo en nuestras acciones. Estos principios ya se estn poniendo en prctica durante el proceso de preparacin de la estrategia del Banco con el pas, que orientar la accin del BID y su relacin con Colombia y las otras instituciones que colaboran con su desarrollo en los prximos aos.

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La democracia, un ejercicio prctico


Cristina Barrera Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID)
En nombre de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), compartir con ustedes algunos de los aprendizajes logrados en los ltimos cinco aos, en la ejecucin del programa de Fortalecimiento de los Gobiernos Locales en Colombia. Estamos convencidos de los beneficios que trae una mayor autonoma de los gobiernos locales, as como una activa participacin de la ciudadana en la toma decisiones de los asuntos que le competen, tanto para solucionar las necesidades bsicas de las comunidades como para recuperar la legitimidad, presencia y gobernabilidad del Estado. Brevemente presentar el origen de este programa, los resultados y las lecciones aprendidas. El programa de Fortalecimiento de los Gobiernos Locales surgi en el ao 2000 con un acuerdo entre el gobierno de Estados Unidos y el gobierno colombiano para poner en marcha el Plan Colombia, cuyos objetivos fundamentales, son promover el desarrollo socioeconmico y la presencia del Estado en regiones marginadas del desarrollo social, econmico y poltico con alta presencia de actores armados y de cultivos ilcitos.

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El programa se enmarca en estas especificidades regionales y municipales y lo que busca es, por un lado, fortalecer el funcionamiento de las administraciones locales para que respondan adecuadamente a las necesidades de las poblaciones de una forma transparente y efectiva y, por el otro, empoderar a las mismas organizaciones sociales para que tomen un papel activo en las decisin del rumbo de su propio desarrollo. Se localiz en nueve departamentos y 267 municipios, entre ellos Caquet, Putumayo, Huila, Nario, Tolima, Bolvar, Antioquia y Valle del Cauca, en municipios con poblacin menor a veinte mil habitantes, rurales, marginados, con presencia de cultivos ilcitos y grupos armados tanto guerrilleros como paramilitares. Vale la pena recordar que en este periodo terminaron las conversaciones de paz del presidente Pastrana con las FARC e inici su gobierno el presidente Uribe con el Programa de Seguridad Democrtica. Esto llev a que en las zonas donde se trabajaba se presentaran tomas guerrilleras, asesinatos de alcaldes y presencia de paramilitares. La imposibilidad de los alcaldes de gobernar sus municipios era el pan de cada da. Los factores de xito de esta experiencia fueron el tipo de actividades, metodologas y prcticas que se utilizaron, ya que tenan como eje fundamental la participacin de las comunidades en el proceso, entre ellas las autoridades locales; el manejo transparente y pblico de los recursos y de las actividades; la concertacin de acciones entre los distintos actores en los diferentes niveles territoriales; la flexibilidad con que el programa se adapt al cambio de contexto poltico del pas, y el haber ejecutado estas actividades teniendo como socias locales a organizaciones sociales que tenan representatividad y arraigo en la zona. El programa otorg a los municipios beneficiarios un paquete integrado de servicios de asistencia tcnica y capacitacin tanto para los gobiernos locales y sus administraciones como para las organizaciones sociales. En el caso de stas ltimas tuvimos un trabajo muy importante con juntas de accin comunal, con asociaciones de municipios y con redes de organizaciones que representaban los intereses de las poblaciones vulnerables como afrocolombianos, indgenas, mujeres, entre otros. Se estableci un vnculo entre el Estado y la ciudadana, a travs de la intervencin, con proyectos de infraestructura social que en corto tiempo permiti entrar a estas zonas, resolver gilmente necesidades de las comunidades en un proceso concertado con ellas, y con las autoridades locales, y poner en prctica este tema de la gobernabilidad.
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Tambin permiti que los ciudadanos tuvieran una capacitacin en el quehacer de su oficio y como partcipes en el proceso de toma de decisiones en asuntos pblicos. Se fortaleci la confianza entre las autoridades municipales y los ciudadanos, mientras las autoridades locales vivieron los beneficios de una activa participacin de la comunidad y de la transparencia en la gestin pblica. Podra resumir los resultados de estos cinco aos en tres niveles. En el nivel programtico, se cumplieron todas las metas propuestas: cerca de 300 proyectos de infraestructura social en los nueve departamentos ejecutados, implementados con veeduras de las mismas organizaciones, que adems presentaron unos niveles altsimos de cofinanciacin. Es un resultado sorprendente si uno piensa que los socios eran municipios mal organizados que no saben cmo promover el desarrollo y a los cuales se les acusa de pereza fiscal; sin embargo, aportaron casi el 61% de 17 millones de dlares. Hubo transparencia y veedura en la utilizacin de los recursos, lo que permiti, en todos los casos, hacer mucho ms de lo que estaba previsto. Las mismas comunidades estaban involucradas en todo el proceso, desde la seleccin hasta la implementacin y veedura. Adicionalmente se logr un mejoramiento fiscal de ms de 60 municipios, de 111 donde se intervino, y una mejora sustancial en la provisin de servicios pblicos un eje fundamental en todo esto de crear gobernabilidad en el desempeo de las entidades prestadoras de servicios, as como en la creacin de una empresa departamental para la atencin tcnica y el desarrollo de proyectos de infraestructura en Caquet y Putumayo. Tambin se fortalecieron algunas organizaciones importantes como la que agrupa a la poblacin afrocolombiana, se logr crear por primera vez una asociacin nacional de alcaldes y desarrollar un proyecto de radio ciudadana con el apoyo de un programa del Ministerio de Cultura, que promovi debates pblicos sobre temas de inters municipal. En cuanto a la sostenibilidad de estos procesos, se realiz un trabajo mancomunado con algunos ministerios en temas especficos que originaron iniciativas como los centros provinciales de gestin agroempresarial, iniciativas impulsadas por el Ministerio de Agricultura para proveer asistencia tcnica integrada y promover el desarrollo sostenido de ciertas regiones.

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En relacin con el tema de la gobernabilidad, se logr que algunos de los municipios atendidos se incluyeran en un estudio de indicadores de monitoreo de la democracia en pases de Amrica Latina y el Caribe, lo que dio lugar a un anlisis comparado con municipios en condiciones similares no atendidos por el programa. El estudio encontr que haba una ganancia en confianza institucional, ms acercamiento de los ciudadanos a las instituciones y una mayor credibilidad en sus autoridades locales. As mismo, el programa contribuy a lograr la permanencia de muchos de alcaldes en sus municipios. En Putumayo, por ejemplo, los alcaldes lograron actuar en sus municipios a pesar de las constantes amenazas. Seis lecciones se aprendieron de esta experiencia. La primera es que el tema del desarrollo de la infraestructura social contribuy al fortalecimiento de la gobernabilidad, en la medida en que gener beneficios concretos y muy rpidos. Esto permiti poner la democracia en prctica. La segunda leccin es que muchas de las acciones del programa buscaban implementar las polticas nacionales en lo local, pero, a su vez, impactar lo nacional desde lo local. Por ejemplo, como resultado del trabajo que se hizo con el Ministerio de Medio Ambiente se expidi el Decreto 456 de 2004 que permite a las empresas pblicas prestadoras de servicios pblicos en los municipios, recibir directamente recursos que no tienen que pasar por la tramitacin de las alcaldas. Esto permite tener la esperanza de que los subsidios a poblaciones menos favorecidas y sus planes de inversin en saneamiento bsico tengan continuidad a pesar de los cambios en las administraciones municipales. La tercera leccin, es que a pesar de haber logrado un buen desempeo fiscal en 60 de los 100 municipios atendidos, este no solamente se logra mejorando los recaudos de los municipios. Se necesita asistencia tcnica en la aplicacin de esas modificaciones; pero ms importante que eso, construir consensos y compromisos. Descubrimos, en el transcurso del proceso, que era fundamental el trabajo con los concejos municipales y con las comunidades. La cuarta leccin, es que es mejor hacer poco, pero hacerlo de manera focalizada, concentrada, porque el impacto es mucho mayor cuando los municipios reciben paquetes integrales de asistencia que cubren todos los campos, que cuando reciben simplemente unos u otros. Eso nos llev a replantear lo que estamos haciendo con el tema de la focalizacin.
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La quinta leccin es que el blindaje para poder trabajar en estos municipios, donde los temas de seguridad son tan complicados, es la utilizacin de metodologas participativas y la alianza con socios locales que implementen los proyectos. La ultima leccin, es que es clave trabajar el tema de la provisin de servicios pblicos porque, por un lado, eso permite fortalecer la legitimidad del Estado ante los ciudadanos y, por el otro, fortalece la misma administracin pblica. La provisin de esos servicios fomenta la activa participacin ciudadana y se pueden demostrar resultados concretos, se pone en prctica una democracia local. El reto, para los prximos cinco aos, es poner en prctica estos aprendizajes en un nuevo proyecto que se llama reas de Desarrollo Alternativo en el nivel municipal, concebido como un modelo de desarrollo alternativo, sostenible y participativo. Busca fomentar la gobernabilidad local y las oportunidades econmicas en estas zonas afectadas por los cultivos ilcitos, beneficiando la calidad de vida de estas poblaciones. Las metas son muy ambiciosas, ms de 50.000 familias y ms de 100 municipios en 11 departamentos; sin duda los aprendizajes logrados harn posible su logro. Espero que las anteriores reflexiones alimenten esta discusin sobre el futuro de la descentralizacin en Colombia.

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Captulo 8

La descentralizacin en la regin andina

Luis Chirinos Segura Gonzalo Rojas Ortuste Daro I. Restrepo

Descentralizacin, integracin regional y democracia en Per


Luis Chirinos Segura Director del Proyecto Participa Per
Los procesos de descentralizacin en Amrica Latina han abierto oportunidades para la superacin de algunos de los problemas ms acuciantes que enfrentan nuestros pases, como el centralismo, la exclusin, las desigualdades, la pobreza, el desarrollo y la participacin ciudadana. Sin embargo, en la mayora de los casos, las reformas descentralistas no han alcanzado los resultados esperados en los plazos previstos, en la medida en que la ciudadana esperaba. Ello se ha debido a que, como otras reformas polticas, la descentralizacin es un proceso conflictivo que busca resolver nudos y problemas histricos en nuestros pases. Per no es una excepcin. Un tema central de la descentralizacin es el reordenamiento territorial. La configuracin poltica y econmica del territorio de los pases de Amrica Latina ha estado marcada por la herencia colonial y de dominacin interna, que se ha expresado en una profunda brecha
 Este trabajo debe mucho a la experiencia de cuatro aos y medio del proyecto Participa Per, y especialmente a la invaluable oportunidad de trabajar y discutir juntos el proceso de descentralizacin con Eduardo Balln, Javier Azpur, Carlos Monge, Gerardo Tvara y Epifanio Baca. Han sido invalorables tambin mis discusiones con Violeta Bermdez. A ellos mi agradecimiento. Por cierto, ellos no son responsables, ni comparten la totalidad de mis posiciones, que son de mi exclusiva responsabilidad.

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entre los espacios polticos y econmicos y ha desarticulado las formas de organizacin poltico-territorial, de las lgicas econmicas, sociales, culturales y ambientales de produccin del territorio. Ello ha hecho inviable un desarrollo equilibrado y equitativo, y propiciado la fragmentacin del territorio. El reordenamiento territorial afecta grandes intereses, lo que ocasiona que desde el Estado y la sociedad se generen resistencias y presiones que convierten al proceso en un elemento crucial del conflicto poltico. La descentralizacin iniciada en Per en 2001 en el marco de la transicin democrtica incorpor una propuesta de reordenamiento territorial a travs de la integracin regional, y el resultado fue un fracaso. Las razones estn asociadas a tres factores: a) el modelo para el proceso de integracin regional y su expresin legal; b) el carcter de la estrategia de implementacin, y c) la incapacidad para identificar (y manejar) los conflictos que inevitablemente acarrea una reforma tan profunda como la descentralizacin. El documento pretende analizar el proceso peruano de reordenamiento territorial e integracin regional en el marco de la reforma descentralista. Presentaremos, en primer lugar, una somera descripcin de la actual configuracin territorial peruana y el modelo planteado por la reforma. En segundo lugar, analizaremos el modelo y la estrategia de integracin regional propuesta, sus caractersticas, principales problemas y los procesos que desencaden. En tercer lugar, revisaremos los resultados de la implementacin de la estrategia y las principales razones que podran explicar el fracaso. Finalmente, esbozaremos algunas conclusiones y algunas pistas para el futuro.

La configuracin territorial
Per se organiza en trminos poltico-territoriales en 25 departamentos, 195 provincias, 1.832 distritos y la provincia constitucional del Callao. Como expresin del centralismo, los departamentos no fueron sede de gobierno subnacional, sino que estuvieron bajo la jurisdiccin del gobierno central. En las provincias y distritos se establecieron municipalidades, que de acuerdo con la Constitucin tienen autonoma poltica, econmica y administrativa. Adems, habra que considerar a las municipalidades de centros poblados menores, que en 2004 eran
 Para efectos del proceso de descentralizacin se considera a las provincias de Lima como un gobierno regional, debido al rgimen especial de Lima Metropolitana previsto en la Constitucin.
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1.832. Vale la pena anotar que a pesar de la clara clasificacin poltica, existen mltiples problemas de demarcacin. Se calcula que el 92% de las provincias y el 80% de los distritos tienen problemas limtrofes y que carecen de un marco adecuado para su resolucin. La configuracin territorial peruana es el resultado de los mltiples intereses de las lites nacionales y regionales que, por lo menos hasta la dcada de 1960, buscaban representacin poltica y presencia estatal, en la medida en que los departamentos y provincias tenan representacin en el Congreso. En la prctica, los departamentos, provincias y distritos se crearon como expresin de un pacto entre el Estado-nacin y las lites regionales, que arras con las territorialidades sociales tradicionales como las comunidades campesinas y nativas. El esquema respondi a un modelo econmico primario exportador, lo que explica el carcter central del rea Lima-Callao como eje poltico, econmico y administrativo. Con departamentos sin carcter gubernamental y con municipalidades totalmente devaluadas, a pesar de las lricas definiciones constitucionales, el poder poltico se concentr en el poder Ejecutivo, la asignacin de recursos y servicios pblicos devino en ineficiente y las regiones no tuvieron la capacidad de formular polticas de desarrollo que permitieran hacer un contrapeso al poder de Lima. Ello fue un factor clave en la agudizacin del centralismo, el dficit (en cantidad y calidad) de servicios pblicos en las regiones y la ausencia real del Estado en el interior. Esta situacin, detectada en 1928 por Jos Carlos Maritegui, gener importantes luchas de movimientos regionales desde mediados del siglo XX. Si bien reprimidas en su mayora, su impacto dio lugar a diversos procesos de desconcentracin y descentralizacin administrativa. Slo hasta la Constitucin de 1979 se emprendi un proceso de descentralizacin que abarc el reordenamiento del territorio con la
 Se trata de un mecanismo de desconcentracin municipal que es creado por una municipalidad provincial con el objeto de permitir la provisin de servicios municipales a zonas que no pueden ser cubiertas por la municipalidad provincial o distrital. Como son entidades creadas por las municipalidades provinciales, no hay un clculo exacto de cuntas son.  Monge, Carlos. Rehaciendo el mapa mediante el voto popular: la experiencia peruana de un reordenamiento territorial participativo. En Grupo Propuesta Ciudadana. Democracia, descentralizacin y reforma fiscal en Amrica Latina y Europa del este. Lima. 2006. p. 88.  Vase: Gonzlez de Olarte, Efran. Desarrollo regional y democracia. En Gonzlez de Olarte, Efran. Economa para la democracia. Lima: Instituto de Estudios Peruanos. 1989.  Maritegui, Jos Carlos. Centralismo y descentralismo. En Siete ensayos de interpretacin de la realidad peruana. Lima: s.e. 1970.
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fusin de departamentos y provincias y la creacin de gobiernos regionales; proceso decidido desde arriba en el Plan Nacional de Regionalizacin. As, entre 1989 y 1992, se desarroll una experiencia que debido a mltiples razones fracas, y que fue desmontada por Fujimori. Desde entonces, mucha agua ha corrido bajo los puentes. El autoritarismo fujimorista y la recentralizacin implementada a travs de los consejos transitorios de administracin regional consolidaron el centralismo y las desigualdades e inequidades interregionales. Descentralizacin: elemento clave de la transicin democrtica La cada de Fujimori fue producto de un vasto movimiento poltico y social que involucr a amplios sectores de la sociedad: partidos polticos, instituciones sociales y organizaciones sociales de diverso tipo, que abri la oportunidad de lograr acuerdos bsicos de cara a la transicin democrtica. El consenso incluy la necesidad de impulsar la descentralizacin como poltica de Estado. La reinstitucionalizacin del pas con la eleccin de Alejandro Toledo fue el escenario donde se dieron los primeros pasos, con una estrategia jurdica de cambio programado, cuyo supuesto clave era el consenso sobre el contenido y los alcances de la descentralizacin; los actores polticos y sociales actuaran de acuerdo con las normas legales, y en funcin de los estmulos e incentivos que establecidos. En 2002 se aprob una reforma constitucional que incorpor la descentralizacin como: ... una forma de organizacin democrtica, y constituye una poltica permanente de Estado, de carcter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del pas. El proceso de descentralizacin se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada, conforme a criterios que permitan una adecuada asignacin de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales. La reforma constitucional determin el rgimen bsico de organizacin poltico-territorial, dividindolo en regiones, departamentos, provincias y distritos. Las regiones se constituiran mediante un refe Hasta ahora no ha habido una evaluacin seria de la experiencia. La nica reflexin crtica est en Zas, Johnny. La insistencia de la voluntad. Lima: Defensora del Pueblo. 2004.
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rndum ciudadano, a partir de la integracin de los actuales departamentos, los que eventualmente tenderan a desaparecer. Esto se explica porque era un claro consenso para todos, que los gobiernos regionales y departamentales no eran los espacios adecuados para garantizar los objetivos de la descentralizacin. Sin embargo, tambin se dispuso que el proceso iniciara con la creacin de gobiernos regionales en los departamentos. Siguiendo la tradicin constitucional peruana, se reconoci autonoma poltica, econmica y administrativa a los gobiernos regionales y locales (provinciales y distritales). Por un lado, la Ley de Bases de la Descentralizacin (27783) la defini como un proceso permanente y obligatorio, dinmico, integral, gradual y democrtico, que supone la participacin de la sociedad civil en la gestin de los gobiernos subnacionales. Esta ley estableci, adems, las dimensiones del proceso: creacin de gobiernos regionales en los actuales departamentos, la participacin ciudadana, la transferencia de competencias y funciones, la descentralizacin fiscal y la integracin territorial. Por el otro, el Foro del Acuerdo Nacional aprob la descentralizacin como poltica de Estado. Los partidos polticos, las organizaciones de la sociedad civil y las instituciones participantes acordaron que la descentralizacin favorecer la conformacin de espacios macroregionales desde una perspectiva de integracin geoeconmica. A partir de marzo de 2002, el Congreso inici el debate de las leyes que conformaran el marco legal descentralista, a las que progresivamente se aadieron los respectivos reglamentos, que permitieron viabilizar su implementacin. Es importante sealar que, a la fecha, el marco legal est an incompleto, pues el Congreso no ha aprobado an la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, ni la Ley del Empleo Pblico, que son instrumentos clave de la reforma descentralista (Cuadro 1). Cuadro 1. Marco legal de la descentralizacin peruana
Norma Nombre Fecha

 Vase el argumento de Gonzlez, Efran en Alejos, Walter (comp). Regiones integradas. Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones. Lineamientos econmicos y polticos. Lima: Fondo Editorial del Congreso del Per y Departamento de Economa de la Facultad de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Catlica del Per. 2003. p. 39.
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Ley 27680 Ley 27683 Ley 27783 Ley 27795 Ley 27867 Ley 27902 Ley 27972 Ley 28013 Ley 28056 Ley 28059 Dto. Legislativo 5601 Ley 28273 Ley 28274 Ley 28481

Reforma Constitucional del Captulo XIV, Ttulo IV. De la Descentralizacin Ley de Elecciones Regionales Ley de Bases de la Descentralizacin Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial Ley Orgnica de Gobiernos Regionales Ley modificatoria de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales que regula la participacin de sociedad civil en los Gobiernos Regionales Ley Orgnica de Municipalidades Ley modificatoria de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales que establece el plazo para la instalacin de los Consejos de Coordinacin Regional Ley Marco del Presupuesto Participativo Ley Marco de Promocin de la Inversin Descentralizada Ley de Descentralizacin Fiscal Ley del Sistema de Acreditacin de los Gobiernos Regionales y Locales Ley de Incentivos para la Integracin y Conformacin de Regiones Ley Modificatoria del Rgimen de Iniciativas para la Conformacin de Regiones y de Plazo para la Presentacin de Expedientes Tcnicos

Marzo 7, 2002 Marzo 15, 2002 Julio 20, 2002 Julio 25, 2002 Noviembre 18, 2002 Junio 26, 2003 Mayo 27, 2003 Junio 26, 2003 Agosto 8, 2003 Agosto 13, 2003 Febrero 5, 2004 Julio 9, 2004 Julio 9, 2004 Marzo 31, 2005

Una mirada espectral del marco legislativo permite apreciar ciertas inconsistencias en el modelo, que se expresan en el carcter mediatizado de algunas normas. Es notorio en temas como la participacin ciudadana en la gestin de los gobiernos subnacionales (mediatizada y centrada en el presupuesto participativo), la descentralizacin fiscal (ms centrada en limitar el margen de accin de los gobiernos regionales que en descentralizar los recursos) y en la transferencia de funciones y competencias a los gobiernos subnacionales (caracterizada por un complicado y engorroso sistema que, en manos de la burocracia central, se convirti en un obstculo casi insuperable para garantizar el objetivo).
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Para conducir el proceso se cre el Consejo Nacional de la Descentralizacin (CND), presidido por un representante del presidente de la Repblica y conformado por representantes de la Presidencia, del Consejo de Ministros, el Ministerio de Economa y Finanzas, los presidentes regionales y alcaldes provinciales y distritales. Si bien se asign condicin y rango de ministro de Estado al presidente del CND, a fin de fortalecer su posicin, el que no haya sido un organismo transversal y multisectorial, debilit su poder poltico real que, en la prctica, fue escaso. En ese contexto, el CND no consigui desarrollar las capacidades necesarias para liderar el proceso, de cara a la diversidad de intereses en juego. Otro problema del marco legal es que fue profuso en el establecimiento de plazos para las fases del proceso. La velocidad del proceso, que fue un punto de consenso, se convirti en fuente de conflictos, pues dichos plazos no tomaron en cuenta el carcter conflictivo del proceso, ni el impacto de las resistencias centralistas del gobierno central. El caso ms dramtico fue el de los plazos para la integracin regional: el primer referndum sera en octubre de 2005, a escasos dos aos de iniciado el proceso. Los problemas e inconsistencias del marco legal probablemente tienen que ver con la presuncin de los legisladores de que la descentralizacin era un tema consensuado y no conflictivo, lo que no suele ocurrir nunca en procesos de reforma de Estado tan complejos. La consecuencia es que no se previeron mecanismos para la resolucin de conflictos ni para enfrentar las resistencias de los actores, especialmente del gobierno central. El resultado fue que, por un lado, estaban los gobiernos regionales presionando por mayores recursos y funciones; y por el otro, los ministerios resistiendo la presin. Y todo ello, sin que el CND tuviera la capacidad de procesar y resolver eficazmente los conflictos. Ms all de los problemas del marco legal que avizoraban el surgimiento de conflictos, a inicios de 2003, el consenso inicial en torno de la descentralizacin se haba quebrado y la voluntad poltica del poder Ejecutivo, condicin clave para su impulso, se haba debilitado profundamente. Esto se expres dramticamente en el proceso de integracin regional.

 El punto de quiebre del consenso descentralista parece haber sido la coyuntura de debate de la Ley Orgnica de Regiones y, ocurri (no por casualidad) en torno del tema de participacin ciudadana. Vase: Chirinos, Luis. Participacin ciudadana en los gobiernos regionales: el caso de los Consejos de Coordinacin Regional. En Grupo Propuesta Ciudadana. La participacin ciudadana y la construccin de la democracia en Amrica Latina. Lima. 2004.
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El modelo de integracin regional en la descentralizacin peruana


La reforma constitucional que estableci la divisin poltico-territorial en regiones, departamentos, provincias y distritos, ratific el principio de conformacin de regiones por la expresin de la voluntad ciudadana a travs de un referndum incorporado en la Constitucin de 1993. Es interesante sealar que este modelo es nuevo en Per y, en general, en Amrica Latina. En la experiencia descentralista peruana de 1989-1992, la configuracin poltico-territorial se decidi por ley, de acuerdo con el Plan Nacional de Regionalizacin, y en varios casos, suscit arduas controversias interregionales. En la generalidad de los casos latinoamericanos esta decisin ha venido siempre desde arriba, como en Chile. Per se convirti en el primer pas en Amrica Latina en establecer el mecanismo de referndum. Experiencias de este tipo se haban dado con desigual resultado en Portugal (1989), Inglaterra (2004) y Escocia y Gales (1997). Mientras que en Portugal e Inglaterra el resultado del referndum fue negativo, en el caso de la creacin de los Parlamentos de Escocia y Gales s tuvo xito.10 La Constitucin tambin previ que dos o ms gobiernos regionales crearan instancias de coordinacin y que pudieran ir sentando las bases institucionales de la integracin y la experiencia asociativa necesaria para facilitar el proceso de integracin. En ese sentido, se les consider como mecanismo de transicin y fase previa a la integracin. Con esta base legal, el CND impuls, desde 2003, la creacin de las juntas de coordinacin interregional. La Ley de Bases de la Descentralizacin defini las regiones como unidades territoriales geo-econmicas con diversidad de recursos naturales, sociales e institucionales, integradas histrica, econmica, administrativa, ambiental y culturalmente, que comportan diversos niveles de desarrollo, especializacin y competitividad productiva. Para la constitucin de las regiones se tomar en cuenta el sistema de cuencas y corredores econmicos naturales, la articulacin espacial, la infraestructura y servicios bsicos y la efectiva asignacin de rentas. Con base en ese marco se aprobaron la Ley de Incentivos a la Conformacin de Regiones (28274/2004) y su reglamento (D.S. 06310 Rial, Juan. Evaluacin del proceso de descentralizacin. Lima. 2006. Disponible en www. cnd.gob.pe
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2004-PCM/2004), y el CND emiti la Directiva 03-CND-P-2004, de criterios y lineamientos para la elaboracin y aprobacin del expediente tcnico para la integracin y conformacin de regiones. Teniendo en cuenta los plazos legales establecidos, puede decirse que la aprobacin de estas normas fue tarda, pues al ao siguiente deba hacerse el primer referndum. Sin embargo, siguiendo la lgica poltica, social, econmica y cultural del proceso, la expedicin de las leyes era prematura. Entre otras razones porque no se dej tiempo para el cultivo de las condiciones bsicas para la integracin, y porque se peda a los gobiernos regionales, creados dos aos antes, que emprendieran el camino de su disolucin. Como veremos, este problema tuvo un impacto negativo en el proceso. A ello se aadi el hecho de que el rgimen del presidente Toledo en creciente desprestigio entraba en su tramo final, y la descentralizacin haba perdido la fuerza inicial, por el quiebre del consenso y la falta de voluntad poltica del poder Ejecutivo y el CND. La Ley 28274 estableci el procedimiento y los requisitos para la formacin de regiones y un rgimen de incentivos para la constitucin de juntas de coordinacin interregionales (JCIR) y de regiones. De acuerdo con la ley, y siguiendo el modelo desde abajo, la iniciativa para la formacin de regiones la detentaban: a) los presidentes de los gobiernos regionales involucrados, con acuerdo de sus consejos regionales y concertados con el Consejo de Coordinacin Regional (CCR);11 b) los partidos polticos nacionales o movimientos regionales registrados, con el respaldo del 10% de los ciudadanos de cada uno de los departamentos comprendidos, y c) el 10% de los ciudadanos de cada uno de los departamentos involucrados, mediante firmas verificadas por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE). Los proponentes deban presentar un Expediente Tcnico (ET) que sustentara la viabilidad de la regin planteada en diversas dimensiones: a) acondicionamiento territorial; b) integracin vial y de comunicaciones; c) integracin energtica; d) competitividad y especializacin; e) criterios poblacionales; f) capacidad de articulacin entre centros urbanos y entornos rurales; g) presencia de universidades; h) base tributaria; i) ndice de desarrollo humano y potencialidades, y j) sujecin a reglas fiscales de las leyes de Descentralizacin Fiscal,
11 El CCR es el rgano de concertacin establecido por la ley, para el proceso de formulacin del presupuesto participativo. Participan en el CCR, los alcaldes provinciales y representantes de la sociedad civil en una proporcin de 60% y 40%, respectivamente.
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Transparencia y Responsabilidad Fiscal. La elaboracin del ET permitira el anlisis de viabilidad y generara un espacio de coordinacin entre los gobiernos regionales que proponan integrarse. La Directiva 003-CND estableci los requisitos especficos de las dimensiones del ET, elevando extremadamente los estndares previstos, lo que les dio mayor complejidad. La ley estableci que las consultas seran progresivas en el tiempo: el referndum de integracin de regiones sera en octubre de 2005 y los siguientes en 2009 y 2013. Las provincias y distritos slo podran plantear el cambio de jurisdiccin en 2009 y 2013. La aprobacin de las propuestas de regin se hara en un referndum que se defina con el 50% ms uno de los votantes que acudieran a las urnas. Por ello, una nueva consulta slo podra hacerse cuatro aos ms tarde, en 2009. Finalmente, la ley estableci incentivos para la integracin, tanto para las regiones integradas como para las JCIR. El Cuadro 2 presenta los principales incentivos previstos en ambos casos. Los incentivos a la integracin de regiones fueron significativos. Por otro lado, el establecimiento de incentivos a las JCIR fue un acierto pues permita salidas a eventuales entrampamientos, siempre y cuando se crearan mecanismos de coordinacin interregional. Las regiones que no hicieran ni lo uno ni lo otro, no percibiran ningn beneficio. Esta disposicin ratific el criterio que las JCIR se planteaban como paso previo a la integracin de regiones. El Cuadro 3 presenta las JCIR actuales y muestra la diversidad de situaciones al inicio del proceso.

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Cuadro 2. Rgimen de incentivos a la conformacin de regiones


Situacin Incentivo Reforma constitucional del Captulo XIV, Ttulo IV. De la Descentralizacin Presupuesto integrado para proyectos de alcance interregional para contrapartidas presupuestales. 50% de puntaje adicional en proyectos presentados al FIDE. Juntas de Coordinacin Interregional (JCIR) Cofide asigna porcentaje de sus fondos para financiar proyectos ligados a la promocin de cadenas productivas. JCIR pueden proponer al gobierno nacional, la creacin de incentivos a la inversin interregional, adicionales a los de la Ley de Promocin de Inversin Descentralizada. Organismos nacionales aplicarn criterios de simplificacin administrativa en procedimientos promovidos por las JCIR. Gobiernos regionales integrantes de una JCIR tienen prioridad en la capacitacin, asesora y asistencia tcnica, especialmente en la promocin de la inversin privada. Doble puntaje para los concursos del FIDE. Acceso a crdito internacional: las regiones integradas tienen prioridad y aval del gobierno nacional. Acceso al crdito nacional sin aval del gobierno nacional. Prioridad en canje de deuda por inversin. Regiones integradas En el marco de la descentralizacin fiscal, la regin integrada percibe 50% de la recaudacin del Impuesto General a las Ventas, Impuesto Selectivo al Consumo e Impuesto a la Renta de personas naturales de 1, 2, 4 y 5 categora. Posibilidad de convenios de autogravamen con la sociedad civil, empresas, productores y beneficiarios. Empresas registradas de las regiones integradas tendrn bonificacin de 20% en la contratacin y adjudicacin de bienes y servicios del Estado. Fide: Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin Cofide: Corporacin financiera de Desarrollo

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Cuadro 3. Juntas de Coordinacin Interregional (JCIR)


JCRI Corredor Interregional Biocenico Nororiental Corredor Biocenico Centro Sur Anteproyecto Hidroenergtico Irrigacin Pampas Verdes Norte y OrienteINTERNOR (*) Macrorregin Sur (*) Fecha Departamentos Amazonas/ Cajamarca/ Loreto/ La Libertad/ Lambayeque/ Piura/ San Martn/ Tumbes Apurmac/ Ayacucho/ Cusco/ Huancavelica/ Ica/ Junn/ Madre de Dios Ayacucho/ Arequipa/ Ica Amazonas/ Cajamarca/ Lambayeque/ Piura/ San Martn/ Tumbes Arequipa/ Madre de Dios/ Moquegua/ Puno/ Tacna Apurmac/ Cusco Loreto/ San Martn Ayacucho/ Huancavelica/ Ica ncash/ Huanuco/ Junn/ Lima Provincias/ Pasco/ Cajamarca/ La Libertad San Martn/ La Libertad Objetivos Desarrollo y gestin de proyectos Desarrollo y gestin de proyectos Desarrollo y gestin de proyectos Desarrollo y gestin de proyectos Constituir regin Desarrollo y gestin de proyectos Constituir regin Desarrollo y gestin de proyectos Constituir regin Desarrollo y gestin de proyectos Desarrollo y gestin de proyectos Constituir regin Desarrollo y gestin de proyectos Constituir regin Desarrollo y gestin de proyectos Desarrollo y gestin de proyectos

28.3.03

26.11.03

26.11.03

15.9.04

15.9.04

Apurmac-Cusco (*) Regin Amaznica Ayacucho, Ica, Huancavelica (*) Macrorregin Nor Centro Oriente (*) Cajamarca La Libertad San Martn-La Libertad

22.10.04 22.10.04 22.10.04

22.12.04 29.3.05 30.5.05

(*) Tienen estatuto formalizado por el CND. Fuente: www.cnd.gob.pe

El incentivo ms importante fue la coparticipacin en los impuestos a la Renta, General a las Ventas y Selectivo al Consumo, previsto en la Ley de Descentralizacin Fiscal. Ello auguraba que las regiones integradas percibiran sustanciosos recursos de libre disponibilidad. Los
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promotores de la integracin usaron este argumento para convencer a los remisos y fue un supuesto clave en la formulacin de los ET. En el proceso, esto se convirti en un bumern, debido a la interpretacin distorsionada del Reglamento de la Ley de Descentralizacin Fiscal. Ms all de las bondades del rgimen de incentivos, es preciso destacar que los plazos fueron excesivamente estrechos para un proceso tan complejo y que deba enfrentar tantos desafos. Entre la aprobacin de la Directiva 03-CND y el plazo original de presentacin de los ET (31 de diciembre/2004), slo haba tres meses, lo que haca muy difcil la negociacin y la elaboracin del ET. La ampliacin del plazo al 31 de marzo de 2005 result igualmente corta y llev a que algunos ET carecieran de la solvencia necesaria. El proceso de negociacin Los agentes centrales del proceso fueron los presidentes regionales. Dados los agobiantes plazos, no hubo posibilidad de que se promovieran iniciativas de integracin desde los partidos polticos, movimientos regionales y sociedad civil. La otra razn es que los partidos y movimientos regionales no expresaron mayor inters por la integracin. Las negociaciones de los presidentes regionales fueron plurales y se basaron, a menudo, en el voluntarismo. La JCIR Norte-Oriente formada por seis departamentos tuvo un primer impulso, que se debilit por la desercin de tres de ellos. Adems de razones polticas, jugaron factores econmicos. Las autoridades regionales de Cajamarca (el departamento que ms recursos obtiene por canon y regalas mineras) dijeron no estar dispuestas a compartir estos recursos con otros departamentos. El liderazgo del presidente regional de Lambayeque permiti cohesionar a Lambayeque, Piura y Tumbes y presentar el ET. En el empeo, fueron capaces de convocar el apoyo de la cooperacin internacional, y lograron un ET bastante solvente. El viejo sueo de la Macrorregin Sur, que databa de los aos setentas, se disolvi y qued como alternativa la propuesta Cusco-Apurmac, y diversas combinaciones entre el resto de departamentos del Sur. En el caso Ica-Ayacucho-Huancavelica, la propuesta arranc con problemas, y lograron presentar su ET, pero problemas polticos llevaron ms adelante a la crisis de esta propuesta. Una iniciativa inslita fue la de la regin Nor-Centro-Oriente, que comprendi cinco departamentos con escasa articulacin entre s: Lima provincias, Ancash, Huanuco, Pasco y
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Junn. Cabe mencionar que tres gobiernos regionales se autoexcluyeron del proceso: Ucayali, Cajamarca y La Libertad, cuyos presidentes no participaron en la elaboracin de expedientes tcnicos. El rol del CND en esta fase fue ambiguo. Por un lado, en los primeros meses de 2005 presionado por los magros avances del proceso realiz talleres de difusin a presidentes y consejeros regionales, municipalidades provinciales y sociedad civil, cuyo impacto fue, al parecer, escaso. Por el otro, organiz equipos tcnicos (funcionarios y consultores externos) para apoyar la elaboracin de los ET en las regiones, y estableci una oficina descentralizada para apoyar la formulacin de proyectos interregionales para el ET de la Regin Norte. El apoyo del CND a travs de sus equipos tcnicos gener algunos problemas debido a la vehemencia con que buscaron a veces ms all de lo prudente convencer a los presidentes regionales de presentar propuestas de integracin, que no siempre eran percibidas como coherentes por los actores regionales. Esto fue denunciado por algunos presidentes regionales y utilizado como argumento para justificar el retiro de Ica de la propuesta con Ayacucho y Huancavelica. Pareciera que para el CND el objetivo hubiera sido la mayor cantidad posible de ET, lo que produjo confusin. Los ET tenan un requisito de legitimidad poltica: deban ser aprobados por los consejos regionales y concertados con los CCR de cada gobierno regional involucrado. El curso de las negociaciones y la complejidad de la elaboracin de los ET llev a que la aprobacin por los consejos regionales fuera apresurada y con mltiples dificultades. Sucedi lo mismo con la concertacin en los CCR, que no fue sino una mera consulta cuando los plazos estaban por agotarse, lo que min el compromiso con la decisin. Las organizaciones de la sociedad civil tampoco fueron consultadas, ni se les proporcion la informacin necesaria para generar un compromiso con la propuesta.12 Se presentaron 17 ET (Cuadro 4), de los cuales trece fueron presentados por presidentes regionales (uno conjuntamente entre los presidentes regionales y organizaciones de la sociedad civil, pero sin firmas), y cuatro, presentados por la sociedad civil, aunque en ningn caso, con firmas. Los partidos polticos nacionales y movimientos regionales no presentaron nin12 Una expresin de la improvisacin de algunos procesos fue el caso de la propuesta de Ica-Ayacucho-Huancavelica. Una vez presentado el ET, el presidente de Ica retir su firma alegando que el CND no la haba aprobado y acus al CND de presionarlo indebidamente. Si bien el CND no acept el retiro de la firma y el ET fue aprobado, el gobierno regional de Ica hizo campaa en contra de la propuesta. Otro ejemplo es que varios departamentos formaban parte de ms de un ET, lo que era inslito.
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guna propuesta. Slo tres ET fueron presentados por JCIR, lo que muestra su escasa importancia en la promocin de regiones. Cuadro 4. Propuestas de integracin presentadas al CND
Propuesta de regin Regin Norte: Lambayeque, Piura y Tumbes Amazonas, Cajamarca, Lambayeque, Piura y Tumbes La Libertad, Loreto y San Martn Amazonas, Loreto, San Martn y Ucayali Regin Nor-Centro-Oriente: Ancash, Huanuco, Pasco, Junn y Lima Provincias Callao Ayacucho, Huancavelica e Ica Ayacucho, Huancavelica, Junn e Ica Apurmac y Cusco Apurmac, Cusco y Madre de Dios Arequipa, Madre de Dios, Moquegua, Puno y Tacna Arequipa, Madre de Dios, Moquegua, Puno y Tacna Madre de Dios, Moquegua, Puno y Tacna Moquegua y Tacna Arequipa y Puno Arequipa, Puno y Tacna Arequipa, Moquegua, Puno y Tacna Iniciativa Presidentes regionales Sociedad civil (adhesin no prevista a Regin Norte) Asociacin de Residentes de Lima y Callao Presidentes regionales Presidentes regionales Presidente regional Presidentes regionales Alcalde provincial y sociedad civil Presidentes regionales Presidentes regionales y sociedad civil Presidentes regionales Federacin de Cmaras de Comercio del Sur del Per (Fedecamsur) Presidentes regionales Presidentes regionales Presidentes regionales Presidentes regionales Presidentes regionales JCIR NO NO NO NO S NO S NO S NO NO NO NO NO NO NO NO Resultado Aprobada Improcedente Improcedente Improcedente Aprobada Improcedente Aprobada Improcedente Aprobada Improcedente Improcedente Improcedente Improcedente Improcedente Improcedente Aprobada Improcedente (*)

(*) Las principales razones de improcedencia fueron: a) no estar firmada por el presidente regional; b) sin aprobacin del Consejo Regional; c) Consejo de Coordinacin Regional fue consultado; d) retiro de la propuesta por uno o ms de los proponentes, y e) para el Callao, integracin improcedente para una sola regin, an por razones geogrficas.

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El CND declar procedentes cinco propuestas que comprendan 16 departamentos (16,7% del total), 134 provincias (69% del total) y 49% de la poblacin total, las que fueron aprobadas por resoluciones supremas de la Presidencia del Consejo de Ministros: Apurmac-Cusco Tacna-Arequipa-Puno Ayacucho-Huancavelica-Ica Nor-Centro-Oriente: Ancash-Huanuco-Junn-Lima-Provincias y Pasco Regin Norte del Per: Lambayeque, Piura y Tumbes

Con las propuestas aprobadas, el Jurado Nacional de Elecciones convoc a un referndum para el 30 de octubre de 2005, lo que dio inicio a la segunda etapa del proceso. La campaa del referndum La segunda etapa fue la campaa del referndum, que involucraba dos dimensiones. Por un lado, una campaa de difusin a la ciudadana sobre la importancia de la integracin regional en la descentralizacin, las condiciones, requisitos y alcances del referndum, su contenido y la fecha. La tarea le corresponda lgicamente al CND. Por el otro, una campaa poltica destinada a convencer a la ciudadana de apoyar o no con su voto las propuestas sometidas al referndum. Ello era, obviamente, responsabilidad de los promotores de las propuestas, es decir, de los presidentes regionales. El desempeo del CND en esta etapa fue, una vez ms, ambiguo; en parte por la dbil voluntad poltica del poder Ejecutivo y en parte por sus propias debilidades institucionales y la falta de recursos. No implement oportunamente una estrategia de difusin y cuando se decidi a hacerlo, fue deficiente. Ello motiv la crtica de los presidentes regionales y los medios de comunicacin. A esto se sum un discurso confuso y hasta contradictorio del propio gobierno. Hacia finales del proceso, el CND solicit apoyo a varias ONG que colaboraron en la campaa, siempre buscando mantener su independencia del gobierno. Desde la sociedad civil s se hizo una campaa de difusin: organizaciones de la sociedad civil, ONG y agencias de cooperacin realizaron un gran esfuerzo de difusin donde, pese a la creatividad, los limitados recursos impidieron una cobertura significativa.
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Los medios de comunicacin no se comprometieron con el proceso. Un estudio de la Asociacin de Comunicadores Sociales Calandria demostr que el espacio dedicado al tema en medios nacionales fue slo de 2,6%, y en medios regionales, slo de 3,5%, lo que indica su escaso inters en el proceso. A cuatro semanas del referndum, la encuesta de IMASEN/Grupo Propuesta Ciudadana present resultados drsticos: el 45% de la poblacin involucrada no tena conocimiento adecuado del referndum. En realidad, la situacin era ms dramtica como demostr la encuesta ex post del CND a presidentes regionales, alcaldes provinciales y lderes de la sociedad civil participantes en los foros de evaluacin del proceso, pues slo el 50,58% dijo conocer parcialmente el ET de su regin, y el 37,6% no lo conoca en absoluto. A esta precaria situacin se sumaron los temores de la ciudadana, producto de la desinformacin, la incertidumbre legal (veremos ms adelante) y los argumentos de la oposicin.13 La ciudadana tema que sus departamentos perdieran recursos econmicos, es decir, que sus ingresos (entre ellos canon y regalas mineras) y sus recursos naturales, fueran compartidos o gastados en otros; la discriminacin de los departamentos ms pobres, y el aumento de la burocracia. Tambin estaba el temor al subcentralismo regional, o sea, que los trmites administrativos tuvieran que hacerse en la nueva capital regional y que las obras en su departamento se demoran ms. Y, finalmente, el temor a la prdida de poder poltico: que el departamento tuviera menor nmero de representantes en el Consejo Regional y, por tanto, menor peso en las decisiones cruciales, y que nunca pudieran acceder a la presidencia regional. Estos temores, que combinan desinformacin con ausencia de reglas claras producto de la inaccin del Congreso, desempearon un rol clave en la decisin de los ciudadanos, y fueron aprovechados por los opositores para promover el NO. Ello fue evidente en Huancavelica, Ayacucho, Ica, Tacna, Tumbes y otros, donde fueron temas de campaa de los opositores. La dimensin poltica de la campaa era, lgicamente, responsabilidad de los promotores, es decir, de los presidentes regionales. Sin embargo, slo cinco presidentes regionales (Lambayeque, Ayacucho, Huancavelica, Cusco y Apurmac) organizaron campaa. Los dems, terminaron cambiando de posicin y haciendo campaa en contra (Ica, Piura y Tumbes), o no hicieron nada. Esta situacin se dio por tres razo13 Los temores fueron registrados por la encuesta de IMASEN/ Grupo Propuesta Ciudadana.
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nes. En primer lugar, algunos presidentes regionales no entendieron que la campaa a favor de sus propuestas era su responsabilidad, poco hicieron esperando que el CND se encargara de la tarea. En segundo lugar, los presidentes regionales carecan de recursos para una campaa de esa envergadura y en sus propias regiones no tenan muchos aliados para ello, debido a la precariedad del consenso en torno de las propuestas.14 Finalmente, debido a razones de clculo poltico individual o de sus partidos, algunos presidentes regionales que haban presentado expedientes tcnicos se convirtieron en opositores, llegando incluso a hacer propaganda en contra. Esto sucedi con la mayora de presidentes regionales del Partido Aprista. En esta fase, una vez ms, las organizaciones de la sociedad civil y las ONG cumplieron un rol crucial en la campaa a favor del referndum a travs de publicaciones, folletos, programas radiales y televisivos y comunicados. Para aumentar la confusin, el CND tom partido a favor de la integracin regional, al punto de atacar a los opositores, quienes denunciaron el hecho. Esto increment la mala imagen del CND y, a la postre, result contraproducente al referndum. La posicin del CND fue percibida por amplios sectores de la poblacin como un empeo del gobierno de Toledo, que convirti el referndum en una consulta sobre su gestin, sin considerar el tema de fondo, que era la integracin. A ello se sumaron errores de funcionarios del gobierno (incluido el presidente Toledo) que incrementaron la confusin.15 Un rasgo de la campaa fue la escasa participacin de partidos polticos y movimientos regionales que ms bien expresaron dudas, vacilaciones y desconocimiento del proceso de integracin regional. El Partido Aprista se coloc en la tribuna crtica y desarroll una sutil campaa contra el referndum. Algunos presidentes regionales apristas (La Libertad y Cajamarca) se negaron por motivaciones polticas y econmicas, a integrar la propuesta de la Regin Norte, y ms adelante se sumaron a la campaa por el NO. Otros presidentes apristas (Ica, Piura, Tumbes y Arequipa),
14 Los presidentes regionales fueron adems muy sensibles al eventual riesgo de ser acusados de malversacin de fondos por utilizar recursos pblicos para la campaa, y de violar las normas sobre neutralidad electoral de los organismos pblicos. 15 Juan Rial sostiene que los referendos sobre temas especficos siempre terminan teniendo un carcter quasi plebiscitario en relacin con la aprobacin popular del desempeo del gobierno que lo convoca. Rial, op. cit., p. 21.
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que haban tenido un rol protagnico en la formulacin de propuestas de integracin, cambiaron su posicin e hicieron campaa en contra. A lo largo del proceso, los dirigentes apristas lo criticaron alegando que la ciudadana no tena suficiente informacin, que la integracin regional deba ser transversal y que el Congreso no haba resuelto los vacos del rgimen legal de los gobiernos regionales integrados. En vsperas del referndum, el Partido Aprista lleg a presentar con otros partidos de oposicin un proyecto de ley para postergar el referndum, lo que introdujo mayor confusin y resalt la incapacidad y pusilanimidad del CND y del poder Ejecutivo. El problema de los vacos del marco legal Un tema clave del proceso fue la incertidumbre que se gener por la ausencia de reglas claras sobre el marco legal de los nuevos gobiernos regionales que emergieran del referndum. La Ley Orgnica de Gobiernos Regionales era slo aplicable a los departamentos y no consideraba las particularidades de la integracin. A lo largo de la campaa, diversas organizaciones de la sociedad civil alertaron del problema e identificaron los vacos legislativos. Como se ve en el Cuadro 5, se trataba de dos tipos de problemas: vacos sobre temas no regulados y la modificacin de algunas normas que se haban convertido en obstculos al proceso de descentralizacin. Cuadro 5. Temas clave de la legislacin necesaria para la integracin de regiones
Tema Consejo Regional Estructura orgnica de gobiernos regionales Objetivo Nmero de consejeros regionales. Criterios de representatividad: representacin provincial? Rgimen de separacin de poderes. Consejo de Coordinacin Regional (CCR) Rgimen de representacin de alcaldes provinciales y sociedad civil. Fortalecimiento del CCR con asamblea de electores. Modificacin de condiciones de acceso a organizaciones de sociedad civil: personera jurdica. Representacin de sectores excluidos: mujeres, pueblos indgenas, etc. Ampliacin de atribuciones a CCR. Contina
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Tema Sede del Gobierno Regional Subregiones Gerencias Presupuesto participativo Incentivos tributarios a Integracin de Regiones Foncor Fide Incentivos a la inversin privada Coordinacin intergubernamental vertical

Objetivo Quin decide la sede regional? Reafirmacin de carcter permanente y no rotativo de sede.

Subregiones como instancias desconcentradas y sus atribuciones. Debe la ley establecer, las gerencias regionales, o dejar al Gobierno Regional crear nuevas? Resolucin del paralelismo entre CCR y agentes participantes en el presupuesto participativo. Carcter de los incentivos tributarios: sustitutivos o nuevos recursos? (*) Recursos efectivos para Foncor. Criterios efectivos de redistribucin del Foncor.

Asignacin de recursos efectivos y accesibles para el Fide. Dotacin a gobiernos regionales de capacidad para establecer incentivos efectivos a la inversin privada. Mecanismos de articulacin intergubernamental entre niveles de gobierno subnacional.

(*) Sobre el particular ms adelante hay un mayor anlisis. Fide: Fondo Interdepartamental para la Descentralizacin. Foncor: Fondo de Compensacin Regional.

Los problemas legales eran serios y complejos. En el fragor de la campaa, el Congreso discuti diversos proyectos de ley en este sentido, pero la accin concertada de la oposicin logr derrotarlas. Ello signific que se lleg al referndum sin resolver estas cuestiones, lo que increment la incertidumbre, los temores y la desconfianza ciudadana. En ese contexto, el discurso de la oposicin se concentr fuertemente en el argumento de que la integracin regional era un salto al vaco. La cuestin se hizo ms compleja cuando el CND propuso modificar las reglas electorales para permitir que en caso de que, si por lo menos en dos departamentos contiguos ganaba el S, fuera posible la constitucin de una regin, aunque en los otros se votara NO. La propuesta fue motivada por el afn del CND de lograr un resultado favorable en alguna regin. La propuesta tampoco logr los votos necesarios para su aprobacin en el Congreso. Sin embargo, el golpe ms fuerte que recibi el proceso provino paradjicamente del propio gobierno. A inicios de septiembre (a 50
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das del referndum) se promulg el Decreto Supremo 114-2005-EF, reglamento de la Ley de Descentralizacin Fiscal, que estableci que los recursos de coparticipacin (50% de los impuestos a la renta, general a las ventas y selectivo al consumo) sustituirn en igual importe a las transferencias presupuestales que realiza el Tesoro Pblico, es decir, que no eran recursos nuevos como asumieron los promotores de la integracin. La consecuencia era clara: el incentivo tributario a la integracin en la prctica desapareca. La disposicin sorprendi a todos, incluso al CND que, al parecer, no fue consultado y que slo tuvo informacin cuando ya la decisin se haba tomado. La explicacin oficiosa del MEF fue que si hubieran sido recursos frescos, el gobierno central incurrira en graves problemas financieros. Pero en tal caso, quizs lo ms razonable hubiera sido un cambio de la Ley de Descentralizacin Fiscal. En vez de ello, se opt por una interpretacin regresiva que ech por tierra las proyecciones financieras de los ET, en materia de polticas de inversin pblica y de desarrollo regional. En medio de la confusin, el CND negoci una frmula de transaccin con el Ministerio de Economa para garantizar, excepcionalmente, la transferencia de recursos frescos a los gobiernos regionales que emergieran del referndum, pero sin comprometer la estructura tributaria.16 La solucin no satisfizo a nadie y ms bien contribuy a incrementar la incertidumbre de la ciudadana, el desaliento de los promotores de la integracin regional y el fortalecimiento de la oposicin. Los resultados del referndum En vsperas del referndum la situacin era compleja y confusa. En la Regin Norte (Lambayeque, Piura y Tumbes), el gobierno regional de Lambayeque qued como solitario defensor de la propuesta, pues los dems hicieron campaa en contra. En la Regin Nor-Centro-Oriente (Lima Provincias, Ancash, Huanuco, Pasco y Junn), dos presidentes regionales hicieron campaa en contra, otros dos se mantuvieron en silencio y slo uno hizo campaa a favor.
16 La frmula inclua transferir por cuatro aos, un punto adicional del Impuesto General a las Ventas, a las regiones integradas. Asimismo, dotacin de recursos a travs del Fondo de Compensacin Regional (Foncor), y la transferencia de recursos excepcionales para formulacin de proyectos y constitucin de fondos de garanta de las agencias de promocin de la inversin de los gobiernos regionales. En conjunto, suponan una transferencia de USD 850 millones, que equivalan aproximadamente a 44% del estimado como ingresos efectivos en los ET presentados.
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En la propuesta Cusco-Apurmac, ambos gobiernos regionales estuvieron comprometidos en la campaa. En la propuesta ArequipaTacna-Puno, los tres presidentes regionales hicieron campaa en contra, pero surgi un sector de alcaldes provinciales y distritales a favor de la integracin, liderados por el alcalde provincial de Arequipa. Finalmente, en Ica-Huancavelica-Ayacucho, mientras el gobierno regional de Ica y un amplio sector de empresarios se opusieron activamente a la propuesta, los de Ayacucho y Huancavelica activaron campaas a favor de la integracin. El referndum se llev a cabo el 30 de octubre de 2005 y el resultado fue abrumadoramente negativo para la integracin regional. Ninguna de las regiones logr mayora para conformarse, y el S triunf slo en Arequipa y seis provincias. El porcentaje de votos por el NO oscil entre 43% y 80%. (Cuadro 6). Cuadro 6. Resultados del referndum de integracin regional
Propuesta de regin Departamento Apurmac Apurmac-Cusco Cusco Arequipa Tacna-ArequipaPuno Puno Tacna Ayacucho Ayacucho-Huancavelica-Ica Huancavelica Ica 519.527 663.291 596.014 152.014 247.313 171.361 396.337 Votantes 156.588 Votos por el NO 92.801 59,26% 291.494 56,11% 287.990 43,42% 386.278 64,81% 120.309 79,14% 161.981 65,50% 126.009 73,47% 300.386 75,79% Votos por el S 44.470 28,40% 181.208 34,88% 332.000 50,05% 141.757 23,78% 16.454 10,82% 55.382 22,39% 28.226 16,51% 78.666 19,85% Contina

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Propuesta de regin

Departamento Ancash Huanuco

Votantes 514.115 280.289 577.678 445.096 112.910 565.382 774.567 95.172 6267.654

Votos por el NO 414.699 80,66% 213.493 76,17% 459.400 79,53% 321.186 72,16% 90.818 80,43% 427.973 75,70% 562.725 72,64% 69.245 72,76% 4326.787 69,03%

Votos por el S 57.962 11,27% 41.675 14,87% 77.477 13,41% 92.197 20,71% 14.405 12,75% 104.917 18,56% 149.026 19,26% 21.039 22,11% 1436.861 22,93%

Nor Centro Oriente

Junn Lima Provincias Pasco Lambayeque

Regin Norte del Per

Piura Tumbes

Total Fuente: Jurado Nacional de Elecciones.

El resultado del referndum fue una contundente derrota de la estrategia oficial de regionalizacin, liderada por el CND. Aunque hay que considerar que, tomando en cuenta el comportamiento de las autoridades y funcionarios del gobierno central, no pocos en su interior debieron haber estado satisfechos con el resultado. Por otro lado, contribuy a agravar ms an la crisis de legitimidad del CND como ente conductor de la descentralizacin. Lo ms grave, sin embargo, es que el resultado fue un duro golpe a la descentralizacin, un factor de retroceso, en el marco de una prctica parlisis en que se encontraba desde haca algunos meses. Adems, fue una victoria de la oposicin que logr imponerse al esquema poltico del gobierno del presidente Toledo, que agrav su debilidad. Pero, sobre todo, fue un triunfo del centralismo, favorecido por los errores y deficiencias de sus conductores, y por la debilidad y desinters de la clase poltica en la descentralizacin y la integracin de regiones. En ese contexto, el escenario inmediato de avance y fortalecimiento de la descentralizacin apareci ms complicado que nunca.
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Las razones del fracaso


La cuestin del reordenamiento poltico-territorial en el marco de un proceso de descentralizacin es siempre un tema que envuelve una gran complejidad, pues afecta mltiples intereses, involucra un profundo cambio social y supone procesos de construccin de identidades. A lo largo de este texto hemos revisado los aspectos bsicos del modelo y la estrategia de implementacin del Estado peruano, los partidos polticos y los movimientos regionales, as como los actores de la sociedad civil. Queremos en esta seccin presentar algunas hiptesis de las razones que podran explicar el fracaso de la propuesta. Para ello, recogiendo nuestra proposicin inicial, exploramos problemas derivados del modelo planteado de la estrategia implementada y de los conflictos que se suscitaron a lo largo del proceso, en el interior del Estado y en la sociedad civil. Problemas del modelo Como se ha mencionado, en los procesos de reordenamiento poltico-territorial se pueden identificar dos grandes modelos. El primero, uno en que la ley es la que define la divisin poltico-territorial, al que llamaremos desde arriba. Este modelo ha sido utilizado en la mayora de los casos, como lo testimonian la experiencia chilena y la peruana entre 1989-1992. En el segundo modelo, la ciudadana toma la decisin a travs de un referndum. Se sustenta en el principio democrtico de la voluntad popular, y fue adoptado por Per. Ms all de la legitimidad del argumento democrtico, la principal razn parece haber sido que fue una reaccin a la experiencia negativa de regionalizacin de 1989-1992 a partir de la decisin tomada desde arriba por el Congreso. Esta modalidad fue percibida por la poblacin como una imposicin y a ella se le atribuyeron los mltiples problemas de la experiencia.17 Por ello, cuando Fujimori decidi autoritariamente cancelar la descentralizacin y disolver los gobiernos regionales, muchos sectores de la ciudadana en las regiones apoy la medida. Cuando el tema se discuti en el debate constitucional de 1992-1993, se introdujo la figura del referndum como condicin para la integracin de regiones.

17 Entre 1989 y 1992, por lo menos, dos departamentos formalizaron a travs de un referndum su separacin de las regiones en las que inicialmente haban sido incluidas.
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La reforma constitucional de 2002 que arranc la descentralizacin mantuvo el principio del referndum y a partir de ah se desarroll el modelo desde abajo, que consisti en la democratizacin de dos momentos clave: la iniciativa y la decisin final. Es preciso indicar, sin embargo, que ni la Constitucin, ni la Ley de Bases, ni la Ley Orgnica de Regiones establecieron que la iniciativa debera provenir desde abajo, es decir, que las propuestas de integracin fueran elaboradas autnomamente en las regiones. La Ley 28274, de incentivos a la integracin de regiones, asign la titularidad de la iniciativa a gobiernos regionales, partidos polticos, movimientos regionales y sociedad civil. Ello impidi la posibilidad de intentar hacer concordar la visin de largo plazo del gobierno central sobre el desarrollo nacional, con las perspectivas de desarrollo de los gobiernos regionales. Al establecer el mecanismo democrtico en la iniciativa y en la decisin final a travs del referndum en la Ley 28274, el Congreso decidi abrir todas las posibilidades a todos los agentes posibles en las regiones y no poner lmites, como que no hubiera ms de un determinado nmero de ET o que una misma regin no estuviera en ms de dos ET. En este sentido, ms que democrtico, tendi a asemejarse al modelo del libre mercado y de funcionamiento automtico en que el Estado se limit a poner las reglas y asumir que todos jugaran en funcin de ellas. El Congreso asumi que el consenso descentralista segua vigente y que los intereses polticos, econmicos, sociales y culturales involucrados podran abstraerse y no entrar en conflicto. Una vez ms, la visin de consenso predomin sobre el realismo que inevitablemente avizoraba el surgimiento de conflictos de muy diverso tipo, como en efecto ocurri. Los hechos demostraron que el modelo, tal como fue regulado, no tuvo condiciones para ser garanta de xito del proceso. No slo por el alto riesgo y fragilidad de los supuestos bsicos (especialmente el de la iniciativa desde abajo y la imprevisin sobre la existencia de conflictos), sino porque ello hubiera supuesto un tiempo bastante ms prolongado que el establecido. A ello se aadieron los problemas operativos del esquema legal. Entre ellos, como se ha visto, tuvieron un especial impacto negativo los siguientes: a) La ausencia de un plan nacional de regionalizacin como estrategia general de largo plazo de la regionalizacin. El problema fue que no hubo una propuesta firme de poltica del gobierno formulada en consenso con los gobiernos regionales, municipalidades, partidos,
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movimientos regionales y organizaciones e instituciones de la sociedad civil. Esto impidi a la ciudadana ver claramente hacia dnde iba la regionalizacin, lo que permiti que el discurso de la oposicin, que hacia ver el proceso como un salto al vaco, pegara fuerte. b) Debido al carcter de la legislacin, el pas tuvo que afrontar un proceso de integracin regional a plazo fijo y con plazos agobiantes. Los plazos establecidos por la ley no permitan el desarrollo de iniciativas ms globales, con inclusin de la sociedad civil, lo que ciertamente hubiera requerido mayor tiempo. Los plazos dejaron slo la posibilidad abierta a los presidentes regionales y, por tanto, a la precariedad de la legitimidad de las propuestas, la mayora de las cuales estuvo ms bien diseada en funcin de clculos polticos y electorales, de los partidos y los presidentes regionales. c) La persistencia de vacos e incertidumbres en el marco legal de la integracin regional fue una significativa fuente de incertidumbre. Que se llegara al referndum sin haber resuelto este problema revel que el Congreso no haba previsto la complejidad del proceso, algo muy serio; y ms importante an, la derrota de las propuestas legislativas presentadas para subsanarlo demostr su inoperancia como agente regulador de un proceso tan importante como el de la integracin regional. La consecuencia fue que el referndum se llev a cabo con grandes lagunas y omisiones, lo que afect negativamente los argumentos de los promotores de la regionalizacin. d) El reglamento de la Ley de Descentralizacin Fiscal jug, como hemos constatado, en contra. Promulgado en septiembre de 2005, a escasos 50 das del referndum, el reglamento hizo una interpretacin regresiva del rgimen de descentralizacin fiscal sobre los recursos de coparticipacin tributaria de los gobiernos regionales. Si bien, como se ha sealado, aplicar estrictamente la ley hubiera generado problemas fiscales, quizs la mejor alternativa hubiera sido plantear con anticipacin, y no en vsperas del referndum una modificacin a la ley. Dadas las circunstancias en que se dio el reglamento, el efecto fue sumamente perjudicial, pues no slo elimin el incentivo ms atractivo a la integracin, sino que destruy la racionalidad de los ET presentados, que asuman que tendran los recursos tributarios previstos. Ello, una vez ms, mostr el ambiguo rol del Ministerio de Economa en el proceso de descentralizacin. e) Las Juntas de Coordinacin Regional, pensadas como fase previa y de transicin para posibilitar experiencias de asociacin interre276

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gional exitosas, no llegaron a desempear ese papel; su xito dependa del tiempo necesario para que stas se produjeran. Una vez ms, el plazo establecido en la ley para el primer referndum y el carcter de la legislacin impidieron que las JCIR se convirtieran en efectivas instancias promotoras de la integracin. Se pone en evidencia as la forma como un prdigo marco legal, con plazos irreales, impact sobre un proceso tan complejo como ste. Las JCIR, en ese sentido, fueron desaprovechadas y tras el referndum quedaron en el limbo, sin rumbo fijo ni objetivo claro. Ello no significa que haya que desecharlas como mecanismo de integracin, sino que en el futuro deben ser reformuladas a fin de que tengan garanta para cumplir con el objetivo. Como hemos visto, los problemas del modelo adoptado y su expresin legal no fueron propicios para garantizar condiciones bsicas para el ejercicio realmente democrtico de la voluntad ciudadana en el referndum. Ms bien, fueron obstculos complejos que incidieron negativamente en el proceso. La integracin regional, pensada a futuro, debe contemplar una reformulacin del modelo, de la estrategia y del marco legal. Problemas de estrategia poltica Quizs el problema ms grave de la estrategia fue la falta de liderazgo del gobierno nacional, que nunca termin de asumirlo como un objetivo poltico. Esto expresaba las contradicciones en su interior sobre la conveniencia y viabilidad de la integracin regional. En diversos momentos hubo discursos confusos e incluso contradictorios de los ministros y del propio presidente Toledo. Podra expresar tambin el temor del poder Ejecutivo de perder el control sobre el proceso. Cabe mencionar que, en medio del desprestigio creciente del gobierno, una opcin riesgosa, pero real hubiera sido tomar la iniciativa en la integracin regional como un medio para levantar su imagen. En la prctica, la ausencia de una expresin de voluntad poltica del gobierno fue un factor generador de temor e incertidumbre. Como consecuencia de lo anterior, y debido a la dbil capacidad de manejo de los conflictos, el referndum empez a asumir un carcter plebiscitario sobre el gobierno. Al parecer, un amplio sector de la ciudadana decidi su voto en funcin de su simpata o no con el gobierno de Toledo, y no realmente opinando sobre las opciones de integracin territorial, sobre las cuales adems tena escasa informacin. Evaluando el proceso, Rial sostiene que parecera que la clave
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estuvo en el grado de confianza que se tena hacia el Presidente de la Repblica o los presidentes regionales.18 Eso explica su propuesta de realizar el prximo referndum de integracin simultneamente con la eleccin presidencial, a fin de obligar a los partidos polticos a pronunciarse sobre las propuestas: en una consulta no se vota por el tema abstracto tcnico, sino que debe ser interpretado realmente, y si es posible, encarnarlo en el debate de una campaa electoral.19 Otro factor que incidi en el proceso fue que el referndum se hizo en el contexto de bloqueo poltico de la descentralizacin, es decir, en una coyuntura en que el proceso no avanzaba, ni se consolidaban los gobiernos regionales con nuevas funciones y recursos econmicos, y cuando la poblacin empezaba a percibir que no le produca beneficios inmediatos, concretos y tangibles. Esta situacin fue ciertamente una grave responsabilidad del gobierno, pero en ella tambin jug el clculo poltico de la oposicin que, bloqueaba el avance del proceso en el congreso y, al tiempo, criticaba al gobierno por no profundizarlo, especialmente en la transferencia de funciones y de recursos econmicos. Habra que preguntarse si haba condiciones polticas para el referndum que permitieran a las lites regionales asumir la propuesta. Es preciso recordar que recin en 2003 se haban constituido los gobiernos regionales y a los dos aos de vida se planteaba su desaparicin para fusionarse con otros departamentos. Ello gener desencanto en las lites regionales y locales, para quienes la descentralizacin y los gobiernos regionales fueron una oportunidad para acceder al poder. No era fcil, por tanto, contar con stas como aliados en la integracin regional. Esta cuestin afectaba tambin a los partidos, especialmente al Partido Aprista que tena doce gobiernos regionales. Una deficiencia de la estrategia fue la falta de informacin de la ciudadana sobre el referndum y la integracin regional. Como hemos visto, los esfuerzos del CND fueron pobres y poco eficaces; los medios de comunicacin de nivel nacional y regional nunca se comprometieron y ms bien remarcaron los aspectos negativos del proceso. Los partidos polticos y los movimientos regionales, sumidos en su crisis orgnica y de representatividad, no pudieron cumplir aun apoyando el proceso un rol de movilizacin y de difusin.

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Rial, op. cit., p. 14. Ibid., p. 23.

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Ms bien, organizaciones de sociedad civil, ONG y agencias de cooperacin internacional comprometieron un fuerte apoyo, pero slo pudo ser parcial y, obviamente, no poda sustituir la responsabilidad del Estado. En esas condiciones no sorprende que a un mes del referndum, segn la encuesta de IMASEN/ Grupo Propuesta Ciudadana, slo el 45% de la poblacin tuviera un conocimiento adecuado del proceso. La campaa poltica, una responsabilidad de los presidentes regionales, como promotores de las propuestas a ser consultadas, fue ms pobre an, lo que contribuy a agravar el panorama. La pregunta clave, sin embargo, es si una mejor campaa hubiera sido capaz de revertir el resultado. La respuesta es negativa, pues la informacin es slo una porcin de la decisin de los ciudadanos. La ausencia de participacin real y efectiva de la ciudadana en el proceso de construccin de la iniciativa, la plebiscitacin del referndum en torno del desempeo del gobierno nacional, el bajo liderazgo de las autoridades regionales y locales, la percepcin de que la descentralizacin no haba trado beneficios concretos y los temores e incertidumbres fueron los factores ms significativos en la decisin del voto ciudadano. De all que habra que relativizar el impacto de este factor. El problema fue que buena parte de los actores especialmente el CND asumieron que el problema era la escasa informacin y que el proceso en conjunto era bueno per se. Un supuesto bsico del proceso fue que la sociedad civil estaba interesada en la integracin regional. Un factor muy importante, en la medida en que una condicin clave de la integracin territorial es la adscripcin al objetivo del tejido organizativo de la sociedad civil de las regiones y la generacin de procesos de construccin de identidad macrorregional. Era irrealista, entonces, pensar que hubiera sido posible madurar ese proceso social en los escasos cuatro aos que tena la descentralizacin y ciertamente apresurado pensar que poda ser una tarea ex post. Este supuesto no se verific en el proceso. Las organizaciones populares, agobiadas por la situacin econmica y crecientemente crticas del sistema y la clase poltica, no mostraron entusiasmo. De parte de las cmaras de comercio no hubo ms que un tibio apoyo, aun cuando eran probablemente quienes ms tenan que ganar. El caso ms notorio de compromiso fue el de la Cmara de Comercio y Produccin de Arequipa, que present un ET que no fue aprobado y firm un pronunciamiento conjunto con la Federacin Departamental de Trabajadores de Arequipa, su adversario tradicio279

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nal, a finales de la campaa. Las universidades brillaron por su ausencia, como lo han venido haciendo en el proceso de descentralizacin en su conjunto. En la prctica, slo se comprometieron las ONG y algunas organizaciones de la sociedad civil. Al parecer, los temores en medio de la desinformacin y la incertidumbre sobre los cambios legales desempearon un rol importante en la decisin de los ciudadanos y fueron aprovechados por los opositores para promover el NO. Ello fue evidente en Huancavelica, Ayacucho, Ica, Tacna, Tumbes y otros, donde fueron temas de campaa de los opositores. Por otro lado, se subvalor el peso inercial de las identidades departamentales, lo que se manifest en los temores de que una regin dominara sobre otra y en el resurgimiento de viejas rivalidades, lo que fue especialmente azuzado por la oposicin. No se tom en cuenta que la integracin regional implicaba un cambio muy profundo en el pas y que las incertidumbres, temores y desconfianzas son siempre mayores en estos procesos. Otro problema clave de la estrategia fue que en la elaboracin de los ET, no hubo consulta a la sociedad civil. Hay elementos de juicio que permiten afirmar que el consenso con los CCR fueron formales y sin debate ni informacin. Por otro lado, dados los plazos legales, no era realista creer posible que la sociedad civil pudiera expresar su posicin (en las iniciativas de los presidentes regionales), ni reunir firmas y formular un ET cabal y coherente. La situacin se agrav porque tampoco se consult a los alcaldes provinciales ni distritales, que quedaron fuera del juego y, por tanto, expresaron escaso inters. La situacin era pues dramtica. Los representantes polticos y sociales de la sociedad civil en las regiones no participaron de la decisin de conformar una regin, y como consecuencia, no llegaron a comprometerse. Todo el proceso qued en manos de los presidentes regionales y en buena parte de los casos, sujeto a sus clculos polticos y electorales. Ms grave an es la constatacin de que la falta de informacin afect tambin a los presidentes y a las autoridades regionales y municipales. Las deficiencias de los ET, la falta de cumplimiento de los requisitos y el hecho de que algunos departamentos estuvieran en ms de una propuesta (Puno, por ejemplo, estaba en seis) evidencian este problema. La encuesta ex post del CND demostr esta situacin de modo fehaciente. La leccin que nos deja el proceso es que no es posible basar un cambio poltico tan importante como la integracin regional en el slo
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marco legal. Es preciso disear una estrategia clara, ofrecer informacin, despejar las incertidumbres, establecer alianzas y generar condiciones y experiencias positivas de asociacin antes de llegar al momento clave de la decisin popular. La propuesta de futuro debe incorporar esta dimensin, a riesgo de reincidir en el fracaso. Conduccin del proceso Uno de los problemas ms serios del proceso fue la falta de liderazgo y de legitimidad del CND. Hecho que se expresa en las debilidades de la campaa informativa y, sobre todo, en su parcializacin a favor de la integracin. Equivocadamente, en medio de las crticas, el CND asumi la regionalizacin como un medio para reivindicarse y la tarea como un objetivo particularista: al parecer, su concepto de xito fue que se presentara la mayor cantidad posible de ET. La consecuencia fue que en algunas ocasiones empuj la integracin en los departamentos ms all de lo prudente, presionando a las autoridades a tomar decisiones. Esto condujo a una situacin confusa: siete presidentes regionales, en diferentes combinaciones, presentaron ocho ET, la mayora de los cuales carecan de sustento real. El comportamiento del CND fue duramente criticado por los partidos de la oposicin, especialmente el Partido Aprista. En medio del proceso, cuando ya los expedientes tcnicos haban sido aprobados, los presidentes regionales que cambiaron su posicin criticaron este comportamiento del CND y alegaron esta presin para echarse atrs. Ello aument el desprestigio del Consejo y del proceso de integracin regional. Un problema serio del CND fue la ausencia de una poltica de alianzas. Al inicio del proceso no se logr el consenso necesario en el interior del gobierno, lo cual explica la diversidad de posiciones del poder Ejecutivo y el haber tenido que asumir la tarea en solitario. En la relacin con los gobiernos regionales, se privilegi la promocin de los ET y no el establecimiento de alianzas. En este caso destaca el rol del presidente regional de Lambayeque, quien se convirti en el ms firme promotor de la descentralizacin. El CND busc, aunque tardamente, una alianza con algunas ONG para apoyar la difusin del proceso. Ello demostr, sin embargo, que el Consejo no cont en el propio gobierno, con suficientes aliados como para garantizar un discurso uniforme y coherente que difundir.
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La cuestin de fondo es que el CND no tuvo una poltica de alianzas explcita. Al inicio pretendi jugar slo contra todos los opositores, incluso los que se encontraban dentro del propio gobierno nacional. La personalizacin del proceso hizo que se enfrentara cada vez ms abiertamente a los opositores, lo que le acarre severas crticas. El CND perdi una significativa oportunidad para encabezar con liderazgo el proceso. Para ello hubiera tenido que hacer una alianza oportuna y explcita desde el inicio con la sociedad civil (especialmente regional), las ONG y agencias de cooperacin internacional. El rol de los actores Uno de los rasgos ms significativos del proceso fue el desinters de los partidos polticos, que no tuvieron una activa participacin en el proceso, salvo el Partido Aprista, como cabeza de la oposicin y detentador de doce gobiernos regionales. El resto, incluyendo al partido de gobierno Per Posible, no estuvieron presentes en el proceso. Unidad Nacional tampoco mostr inters en el proceso, en parte debido a sus reparos a la descentralizacin en general y porque su presencia poltica se limita a Lima. Tan slo en medio del debate de las reformas legales que no llegaron a prosperar Unidad Nacional se comprometi a apoyar las reformas en el Congreso, pero los parlamentarios de su partido no siguieron la directiva. Lo cierto es que la mayora de partidos polticos, salvo el Partido Aprista, no tenan mucho que ganar en el proceso. Acostumbrados a actuar en funcin de sus intereses electorales inmediatos, no dimensionaron la importancia del proceso. Esto, por cierto, no es sino una expresin elocuente de la crisis que atraviesan esas colectividades desde la dcada de los noventa. Ms bien, algunos congresistas de oposicin aprovecharon la coyuntura para sumarse a la crtica del gobierno Toledo y a la descentralizacin. Al final del proceso, y en vista del desprestigio del referndum, algunos presentaron proyectos de ley para postergarlo como recurso para relanzar su prestigio poltico. Si bien no lograron elevar sus bonos polticos ni la postergacin del referndum, el efecto de la presentacin de estos proyectos fue el incremento de la confusin de la ciudadana. De los 25 presidentes regionales, doce pertenecan al Partido Aprista y la mayora se aline con las posiciones de su organizacin,
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es decir, se sumaron a la oposicin. El resto de presidentes (salvo dos) perteneca a movimientos regionales y optaron por jugar estrategias propias, en funcin de sus intereses electorales regionales. Ello fue una demostracin de la percepcin de las lites regionales, que vieron amenazado su acceso al poder por el proceso de integracin regional. En esta seccin hemos intentado una primera aproximacin a la construccin de algunas hiptesis plausibles que permitan explicar el fracaso de la experiencia peruana de integracin regional. Si bien queda mucho por avanzar, es importante aportar a la construccin de los trminos del debate que se abre hoy sobre este tema. La nica manera de crear condiciones para no volver a fracasar es aprender de los errores.

Desafos para el futuro


Per ha experimentado drsticos y profundos cambios sociales, econmicos y polticos desde mediados del siglo XX, que se expresan, entre otros aspectos, en una gran brecha entre la dinmica territorial y la estructura poltico-administrativa. Respecto del pas de hace cincuenta aos, estamos ante una nueva realidad que requiere nuevas formas de expresin y direccin. Por otro lado, han surgido nuevos sectores sociales que han creado condiciones sociales, econmicas y polticas que el pas no ha sabido manejar. Estos nuevos sectores se han debatido entre las alternativas polticas autoritarias Fujimori, Sendero Luminoso, el Movimiento Revolucionario Tupac Amar (MRTA), y los outsiders y no han encontrado en el sistema de partidos canales de representacin poltica democrtica. La globalizacin, por su parte, ha potenciado nuevos procesos de desarrollo econmico en los ltimos aos y crecientemente plantea el desafo de revalorar las dimensiones regional y local. En este contexto, la descentralizacin es la oportunidad ms significativa para emprender la reforma del Estado, la redefinicin de su relacin con la sociedad civil y la posibilidad de un modelo de desarrollo econmico integral equitativo y sostenido. En este proceso, el reordenamiento territorial a travs de la integracin de regiones y con participacin ciudadana es un punto clave. La experiencia fracasada del referndum de 2005 nos abre la posibilidad de revisar algunas condiciones y estrategias de su viabilidad. El anlisis debe partir de reconocer que la integracin regional es por definicin, un proceso dinmico, gradual, permanente y democr283

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tico. Por esa razn, es tambin un proceso conflictivo y sujeto a factores de clculo poltico de los actores polticos y sociales, que demanda un marco regulatorio capaz de procesar y resolver los conflictos de manera que puedan creativamente dinamizar el proceso, y no entrabarlo. Quizs la condicin bsica de carcter estructural para redefinir el panorama es avanzar en la superacin de la crisis de representacin poltica de los partidos polticos y movimientos regionales que los tiene entrampados entre el clientelismo y el cortoplacismo. Y, adems, reestructurar el sistema de partidos a fin de garantizar una adecuada y coherente representacin poltica a todos los sectores de la sociedad. Ello permitir la renovacin de los canales de comunicacin e interaccin entre partidos, organizaciones e instituciones sociales y ciudadana. El desafo es cmo incorporar a la ciudadana, especialmente de las regiones, que hoy slo encuentra representacin poltica en los outsiders de las coyunturas electorales y en los a menudo precarios movimientos independientes regionales y locales. Se trata de los nuevos actores cuya expresin poltica ms evidente es el rechazo a los partidos y a la clase poltica. Esta exigencia es tambin vlida para las organizaciones de la sociedad civil, que hace ms de una dcada vienen atravesando una crisis de representacin social, que en muchos casos las ha tornado en estructuras vacas, inorgnicas y carentes de representacin real. Como se comprender, en esta tarea, el rol de los partidos es tambin crucial. Avanzar en esta recomposicin de los partidos, movimientos regionales y organizaciones de sociedad civil es crucial pues ello garantizar la formacin de un liderazgo poltico y social, comprometido y coherente y capaz de tener un papel crucial en el proceso de descentralizacin. Otra condicin bsica es el relanzamiento del proceso de descentralizacin y la profundizacin de sus componentes centrales: participacin ciudadana, transferencia de funciones, descentralizacin fiscal e integracin regional. La coyuntura de un nuevo gobierno desde julio de 2006 y las elecciones regionales y municipales de noviembre pasado han vuelto a colocar estos temas en la agenda pblica. Queremos en lo que sigue plantear algunos elementos de la estrategia futura de la integracin regional, a partir del anlisis de la experiencia del referndum de 2005, en la expectativa que puedan alimentar el debate.

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Un modelo de estrategia democrtica para la integracin regional El punto de partida de la reformulacin de la estrategia de integracin regional en Per es reafirmar la importancia crtica del componente democrtico en la decisin. La leccin ms importante del referndum es que no se puede emprender procesos de reordenamiento territorial que no cuentan con una slida base de apoyo ciudadano. La cuestin clave, sin embargo, es en qu momento tiene sentido democrtico y prctico la participacin electoral del pueblo. El primer paso de la estrategia consiste en una profunda revisin del marco legal de la integracin regional. Esto supone redefinir los incentivos, especialmente los relacionados con la provisin de instrumentos de poltica para promover el desarrollo econmico regional y para el ejercicio de las funciones y servicios pblicos que se les transfieren. En segundo lugar, es preciso desligar la descentralizacin fiscal y la coparticipacin del proceso de integracin regional. Como hemos visto, uno de los entrampamientos ms serios del proceso anterior fue precisamente las consecuencias de este vnculo. Adems, es necesaria una reforma tributaria radical y una redefinicin equitativa del canon y las regalas. La cuestin clave, sin embargo, es cmo construir las iniciativas de propuesta de integracin regional. La estrategia pasa a nuestro juicio por dos fases. En la primera, el Centro de Planeamiento Estratgico (Ceplan) debe promover un acuerdo nacional en torno a un plan de desarrollo que asuma un proceso de organizacin del territorio en funcin de los objetivo y estrategias priorizadas de desarrollo, y que apunte a remontar los desequilibrios y desigualdades de manera que las unidades poltico-territoriales puedan potenciar sus capacidades y su competitividad econmica, social y cultural en la perspectiva de una complementariedad regional e interregional. Segn Leyton, es preciso buscar una sostenibilidad, que considere los factores ambientales como palanca del desarrollo; la redefinicin de las relaciones entre campo y ciudad; un sistema urbano regional que exprese la articulacin de las dinmicas econmicas, polticas y sociales; una decidida accin para superar la exclusin y la desigualdad social y econmica a travs de mecanismos redistributivos y de generacin de empleo e ingresos, y una distribucin ms equitativa en las inversiones pblicas y privadas. En esta perspectiva, se requiere potenciar aquellas actividades que promuevan mecanismos de asociatividad y concertacin, que garanticen un continuo proceso de formacin de
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capital social y potencialidad de desarrollo, as como la articulacin de las actividades econmicas modernas con las ms tradicionales.20 Y que finalmente reconozca que las demandas y aspiraciones de las regiones son distintas segn su situacin. Este documento debe ser el marco de referencia para la formulacin de un plan de regionalizacin, que debe promover el Ceplan, con propuestas de organizacin territorial a partir de una elaboracin consensuada entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales, con la participacin activa de las organizaciones de la sociedad civil de las regiones. La negociacin entre las regiones debe ser acompaada proactivamente por el gobierno nacional, para facilitar la expresin de las diversas visiones (nacional y regional), y para lograr acuerdos por consenso, que luego se sometan a decisin ciudadana. Slo un plan de esta naturaleza ser capaz de expresar una clara voluntad poltica de los actores polticos y sociales. Proceso que debe acompaarse del diseo de una estrategia clara de implementacin y de reglas de juego consensuadas. No se trata, pues, de determinar compulsivamente las regiones, ni incurrir en el error de hacer leyes, sin estrategia. El referndum entonces se realizar sobre las opciones concertadas, que expresen el consenso de todos los actores nacionales, regionales y locales. Eso permitir tambin reestructurar el mapa social, para reconocer el status de las comunidades campesinas y las comunidades nativas en el marco de la reforma descentralista. La estrategia del plan de regionalizacin debe comprender asimismo a las provincias y distritos para poder garantizar el capital que significa el aporte de las asociaciones de municipalidades que se ha venido desarrollando desde la dcada de los noventa, y el estmulo a la formacin de mancomunidades municipales. Esto permitir, adems, que las provincias y distritos tengan un marco geoeconmico ms claro y coherente en el proceso de su decisin de integracin poltico-territorial. En el actual debate peruano sobre la integracin regional se discute sobre la procedencia de implementar una estrategia de experiencias piloto de integracin. A nuestro juicio, experiencias de este tipo no haran otra cosa que repetir la lgica del proceso anterior, pero en pequeo. La cuestin es cmo garantizar que el proceso de formulacin de propuestas vaya avanzando con base en consensos entre el
20 Vase: Leyton, Carlos. Desarrollo territorial y descentralizacin en Per. En Arocena, Jos. et al. Aportes a la descentralizacin y el desarrollo local. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana. 2003. p. 138.
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gobierno nacional, los gobiernos subnacionales y la sociedad civil de las regiones, y que desde all, la ciudadana tome la decisin final en un referndum. Una estrategia de este tipo implica, por cierto, un clculo de tiempos que garantice procesos de formacin de voluntades colectivas y consensos consolidados, y que abandonemos la estrategia de la descentralizacin a plazo fijo, que ha vivido Per hasta ahora. En esta estrategia, las JCIR tendran ahora s un rol crucial. Deberan tener el tiempo necesario para promover experiencias positivas de asociacin interregional, a partir de proyectos y programas conjuntos, aprovechando las nuevas articulaciones econmicas, las cadenas productivas, los circuitos econmicos, los corredores econmicos y las cuencas y microcuencas. El resultado ser la formacin de comunidades de intereses que incluyan el corto y mediano plazo. Desde la perspectiva institucional y jurdica, esto supone un vigoroso relanzamiento de las JCIR que se fortalecern con la participacin de los alcaldes provinciales y distritales y de las organizaciones de la sociedad civil; as como una accin estatal de apertura de ofertas con oportunidades concretas (Interocenica, Sierra-Centro-Sur, programas sociales, Sierra Exportadora, etc.), con recursos y estructuras administrativas, y sobre todo, que lleguen a la operacionalizacin de los incentivos de la Ley 28274. Este parece ser el camino ms efectivo para el fortalecimiento de los espacios de coordinacin y articulacin que permita, a travs de experiencias concretas de asociacin, superar los temores y las barreras a la integracin regional.

Reflexin final
Per est atravesando por una fase crucial de su historia. La descentralizacin y, en ella, la integracin regional como mecanismo para el reordenamiento territorial, que garantice un desarrollo social y econmico armnico, equilibrado y equitativo, es una oportunidad sustantiva para ello. Si bien el camino recorrido no es alentador, y la experiencia del referndum ha sido ms bien un fracaso, la coyuntura de un nuevo gobierno nacional y nuevas autoridades regionales y locales abre la puerta para volver a hacer la apuesta y, tal vez, ganarnos otra oportunidad ms sobre la tierra.
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Descentralizacin en Colombia y Bolivia y la democratizacin en Amrica Andina


Gonzalo Rojas Ortuste Coordinador de Investigacin de la Universidad Mayor de San Andrs, Bolivia
El propsito del documento es sealar algunos de los elementos del proceso de descentralizacin colombiano que fueron aprovechados en Bolivia. Se mencionan algunos de los logros y dificultades del proceso, sus peculiaridades y similitudes con Colombia, para finalmente valorar la descentralizacin como parte de un proceso mayor en los pases de Amrica Andina, como es la profundizacin o mantenimiento de la democracia.

Aspectos importantes del proceso descentralizador en Colombia


La descentralizacin colombiana ha conseguido ser un caso de referencia para otros pases de Latinoamericana, que muestra puntos de reflexin importantes sobre la viabilidad del proceso, con grados de profundidad importante, especialmente en cuanto al volumen de recursos transferidos en el marco de Estado unitario, no federal.
 2002. Echavarra, Juan Jos et al. Decentralization and Bailouts in Colombia. IADB (WP. R-442).

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La conmemoracin de los veinte aos de descentralizacin municipal en Colombia tiene coincidencias con el proceso con Bolivia, donde despus de varias dcadas se volva a elegir alcaldes por voto popular (en 1985 conjuntamente con elecciones generales para autoridades nacionales) y en 1987 ya con elecciones exclusivamente municipales. Sobre el situado fiscal se entendi la necesidad de hacer ms simple y transparente el esquema. Se sabe que con el propsito de dirigir recursos para educacin y salud, la distribucin ha tenido que alejarse de la equidad en trminos territoriales. En Bolivia, el reparto se hace en trminos proporcionales al nmero de habitantes por municipio segn la informacin oficial. Recursos provenientes del fondo HIPC para la condonacin de deuda multilateral a pases pobres altamente endeudados, se asignan tambin por consideraciones de pobreza, aun cuando estos recursos son temporales. Respecto al tema indgena, el caso colombiano llam la atencin por el reconocimiento constitucional de los territorios indgenas como posibles entidades territoriales que podan aspirar a competencias y a un estatus comparable a los departamentos. Pero tambin vino la frustracin cuando en otros pases supimos que no han logrado el alcance que ordenaba la Constitucin. Se puede reiterar un hecho recurrente de nuestros pases, el que ciertas normas, en este caso constitucionales, no se cumplan o implementen aunque sean necesarias para mejorar la situacin de sectores en desventaja, como indgenas y campesinos. Ocurre lo mismo con la descentralizacin, por ejemplo, en Bolivia la Constitucin de 1967 reconoca los gobiernos departamentales, pero durante su vigencia nunca fueron implementados. La reforma constitucional de 1994 profundiza la descentralizacin municipal pero convierte el mbito departamental en delegacin del poder Ejecutivo nacional.

Logros y limitaciones del proceso en Bolivia


La inhibicin de generar gobiernos departamentales en Bolivia impidi un desarrollo ms exitoso del proceso de descentralizacin.
 Vargas, Jorge E. y Sarmiento, Alfredo. La descentralizacin de los servicios de educacin y salud en Colombia. En Gropello, E. Di y Cominetti, R. (Comps.). La descentralizacin de la educacin y salud: un anlisis comparativo de la experiencia latinoamericana. Santiago de Chile: CEPAL. 1998.  Por sus siglas en ingls: Heavily Indebted Poor Countries.
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20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro

Mientras se lograron importantes avances en varios aspectos, la desarticulacin con el nivel departamental sigue siendo un tema pendiente y de un peso decisivo en el plano poltico actual. La piedra angular de las reformas sociales de los aos noventa es la conocida Ley de Participacin Popular (1551 de 1994) que municipaliza el territorio nacional, reconoce todas las secciones de provincia (alrededor de 300 en toda Bolivia) y les destina el 20% de las recaudaciones tributarias nacionales, para ser distribuidas por criterio de igualdad poblacional. Tambin reconoci los usos y costumbres de las Organizaciones Territoriales de Base (OTB), nombre genrico para oficializar las diferentes formas de asociacin rural tradicional y las juntas de vecinos en el mbito urbano. Estas organizaciones debieron generar representacin municipal para la conformacin de comits de vigilancia y rganos de control social sobre los recursos; y aunque tuvieron un desempeo deficiente, se logr difundir el mensaje sobre la necesidad de control social local a los recursos administrados por las municipalidades y los fondos pblicos en general. Con la denominada Ley del Dilogo (2235 del 2000) y a partir de los recursos del HIPC, se generaron rganos de control social departamentales y nacionales. Los comits de vigilancia son los representantes sociales para la planificacin participativa, donde bsicamente se establece un listado de demandas con cierta priorizacin concertadas con los gobiernos municipales. Las elecciones municipales de 1995, 1999 y las ms recientes del 2004 han visto aumentar la presencia de alcaldes indgenas y campesinos en cantidades significativas en relacin con otros periodos de eleccin popular de autoridades, al pasar del 25% en 1995 a prcticamente el 60% en 1999, mientras la ms reciente eleccin consolid liderazgos que transcienden lo local como el del alcalde Ren Joaquino de Potos, precandidato presidencial en el 2005, miembro de un grupo de alcaldes de las principales capitales departamentales, el fallido Frente Amplio. Algo distinto es el liderazgo de Evo Morales, actual presidente, quien luego de una trayectoria de dirigente de los cocaleros pas a ser dipu-

 Rojas O., Gonzalo y Thevoz, Laurent (Coords.). Participacin popular: una evaluacinaprendizaje de la Ley. 1994-1997. La Paz: VMPPFM. 1998.  Alb, Xavier y Quipe, Vctor. Quines son indgenas en los gobiernos municipales? La Paz: Plural y CIPCA. 2004.
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tado uninominal, gracias a la reforma constitucional de 1994 por el Chapare. Adems de ese indudable crecimiento de la presencia indgena en el mbito municipal, es importante sealar que en el marco de la Ley de Participacin, se desarrollaron mecanismos institucionales, como los distritos municipales indgenas, donde se autoriza al alcalde para realizar el nombramiento discrecional de un subalcalde, que puede ser una autoridad tradicional nombrada por usos y costumbres o segn las formas organizativas locales. De esa manera se configura un municipio culturalmente diferenciado. De similar manera, la implementacin de la Ley de Participacin Popular (LPP) tambin posibilit operacionalizar algunos elementos sociales de la Ley de Reforma Educativa, para romper el monopolio jerrquico y unicultural del maestro en la gestin educativa, involucrar a las comunidades locales, as como permitir cierto grado de descentralizacin en la administracin de la infraestructura educativa a cargo ahora de los gobiernos municipales. Conviene caracterizar las potenciales ambigedades que en trminos de fuerzas polticas genera la descentralizacin. Es necesario decir que sta aparece con mucha fuerza desde la radicalizacin de la movilizacin indgena campesina y con fuertes vnculos con demandas populares que causan impaciencia ante el desajuste entre promesas y logros efectivos. En la historia regional de Santa Cruz la regin que vanguardiza la demanda de mayor descentralizacin, ha habido crticas al centralismo que se revigorizan en la medida en que empieza el proceso de fortalecimiento de los pueblos indgenas en nuestro pas, y tiene que ver con las leyes de mediados de los aos noventa, pero que arrancan de procesos anteriores de reclamo democrtico y de trato de iguales. Eso tiene que ver con ciudadana e instituciones polticas que dan posibilidades de desarrollo en medio de la diversidad. A la vez, la reemergencia del derecho a la diferencia, no a la desigualdad, es
 Chapare es la provincia de Cochabamba donde se ha producido coca en las ltimas tres dcadas, a diferencia de otras, principalmente en La Paz, donde esa produccin lleva siglos. Es bastin de Evo Morales, que desde all se convirti en un dirigente con influencia nacional.  Medina, Javier (Ed.). Municipio indgena. La Paz: Ministerio de participacin popular. PADEP y FAM-Bolivia. 2003.  Alb, Xavier. Iguales aunque diferentes: hacia unas polticas interculturales y lingsticas para Bolivia. La Paz: UNICEF, Ministerio de Educacin y CIPCA. 2002.
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parte del capital simblico con el que se explica el vigor de sectores populares en la Bolivia democrtica. Hoy tenemos prefectos elegidos por voto popular seis de nueve opciones distintas al Movimiento al Socialismo (MAS), el partido de Evo Morales sin una normativa que requiere cambio constitucional para el estatuto de gobernadores, que son los prefectos en los hechos ahora. Un dato ms, al fortalecer los niveles locales, sin las debidas articulaciones, y con vigencia de derechos a reclamos, tambin se han revigorizado identidades locales que en momentos parecen redefinir drsticamente el sentido y sentimiento de pertenencia nacional.

Reflexiones comparadas sobre el valor democratizador de la descentralizacin


No hay duda de la importancia del proceso descentralizador municipal en Bolivia dentro del proceso de democratizacin (postura no necesariamente compartida en el pas y menos por el gobierno). En el nivel intermedio, las restricciones o la figura de administracin delegada coadyuvaron a la crisis poltica evidente entre el 2000 y el 2005, a pesar de los importantes recursos que reciben para la inversin pblica. En cambio, el proceso descentralizador en Colombia, ms dilatado en el tiempo, desde la conformacin del situado fiscal en 1968, la descentralizacin municipal en 1986 y la conformacin de gobiernos departamentales a partir de 1991, con sus dificultades, se destaca por el enfoque gradual inserto en el diseo mismo. Se habla de un laberinto fiscal10 para referirse al conjunto complejo de disposiciones que a lo largo del tiempo se han expedido para alcanzar los objetivos de eficiencia y eficacia, y para lograr la legitimidad de un Estado en descrdito, como varios en nuestra regin. El asunto de la equidad es crucial para que se logre este objetivo poltico, el de la legitimidad, no slo del rgimen poltico, sino de la integralidad de Estado. Sigue pendiente el problema de la desigualdad, que en aos recientes est aumentando, y con ella, el descontento social que genera problemas polticos (conflicto armado, violencia y marginalidad) y limita las posibilidades de recomposicin en proyectos democrticos con amplia base social. Cuando la descentralizacin
 Molina B., Ramiro; Mayorga, F. y De la Fuente, M. J. La Asamblea Constituyente y las representaciones sociales de nacin/naciones. La Paz: UCAC. 2005 10 Restrepo, Daro. El mito de Ssifo o veinte aos de pujanza descentralizadora en Colombia. En Reforma y Democracia. No. 17. Revista del CLAD. Caracas. 2000.
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no atiende el asunto de la equidad, es cuando puede argumentarse que no existe una necesaria correlacin entre descentralizacin y democratizacin.11 Como el esquema de descentralizacin en los pases andinos, y sin duda tambin el colombiano, ha venido acompaado de mecanismos de participacin ciudadana, existe la oportunidad para el ejercicio de reclamos, que pueden seguir cursos distintos y no siempre compatibles con la idea de Estado de derecho que aspiramos. As, el grado de aceptacin para el reclutamiento de nuevos adherentes a la guerrilla y la desafeccin a las fuerzas del sistema, aunque pluralizan opciones partidarias, tambin pueden dar lugar a fuerzas con discursos de transformacin inmediata, no necesariamente respetuosos de valores democrticos, con ciertos elementos de racismo, como en el caso ecuatoriano, peruano y boliviano. Importante, entonces, que puedan hacerse efectivas las demandas ciudadanas; de otro modo, se alienta la frustracin.12 Estamos viviendo en Amrica Latina y en nuestra Amrica Andina un cambio en las relaciones de poder con las que tradicionalmente se organiz la sociedad nacional. Tiene que ver con la presencia crecientemente participativa de sectores sociales que supieron aprovechar las reformas de los aos noventa, con las que principalmente afirmaron ciudadana, aunque los resultados de la gestin econmica fue una mayor concentracin de riqueza en marcos de participacin ciudadana,13 o la provocadora formulacin sobre la consolidacin de la democracia inesperada por su ineficacia para reducir las brechas socioeconmicas.14 Congruente con la responsabilidad ciudadana que debe acompaar toda ampliacin de derechos, es importante avanzar en la descentralizacin ya no del gasto, sino de la recaudacin de ingresos, para evitar la pereza fiscal detectada como problema tanto en Colombia como en Bolivia. Aqu es bueno saber que hay diferencias entre las posibilidades estructurales que el esquema de recaudacin de impuestos vigente genera, as como de la riqueza de las entidades con atribu11 Prudhomme, R. et al. Decentralization in Bolivia. IADB. 2000. 12 Velsquez, Fabio. La veedura ciudadana en Colombia: en busca de nuevas relaciones entre el estado y la sociedad civil. En Bresser Pereira, Luis C. y Cunill, Nuria (Eds.). Lo pblico-no estatal en la reforma del Estado. Buenos Aires: Paids-CLAD. 1998. 13 PNUD. La democracia en Amrica Latina: hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Buenos Aires y Lima: PNUD. 2004. 14 Sorj, Bernardo. La democracia inesperada. Buenos Aires: Prometeo Libros. 2005.
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ciones de recaudo y de la cultura tributaria del lugar (para qu pagar si se roban el dinero o nada se hace). En el juego de balances tambin hay que considerar el asunto de la representacin poltica.15 En el caso del Senado colombiano, la Cmara de Representantes incorpora criterios de proporcionalidad por poblacin, justamente en el mbito en que es preciso el de la igualdad de las entidades territoriales. De nuevo, una buena Constitucin como la de Colombia muestra las distancias entre la formulacin y su aplicacin prctica.16 En teora, se trata de sobrerrepresentar a las unidades menores, para reforzar tendencias cohesivas ms que tendencias vinculadas a la dinmica econmica y de mercado, que tienden al individualismo. En Bolivia, casi fracasa la salida poltica concertada de finales del 2005 por la disputa de un escao uninominal para el departamento de Santa Cruz, que de los departamentos grandes es el menos subrrepresentado. La flexibilidad como caracterstica institucional, a diferencia de la rigidez uniforme, debe registrarse como asunto pendiente. No es preciso ahondar sobre la rigidez de las transferencias con destino predefinido tipo situado fiscal de Colombia. Son necesarias instituciones diferenciadas por escala, y al menos para el caso boliviano o ecuatoriano, por especificidades culturales en perspectiva intercultural. En Bolivia ya se viene hablando del municipio indgena.17 Gran parte de su demanda tiene que ver con la adecuacin de la legislacin sobre gestin pblica del Estado centralizado orientado a organizaciones nacionales. El esquema espaol de las autonomas es un buen referente de un Estado que sin ser federal ha sido exitoso en su proceso descentralizador, con mrgenes de diferenciacin importante en el plano institucional con ciertos acentos culturales. En el mbito municipal, es relevante la diferenciacin por la dimensin del nmero de ciudadanos constitutivos de los gobiernos locales. Inspirado en ese esquema en el nivel intermedio, en Bolivia, desde la regin ms prspera, se ha formulado una propuesta de descentralizacin, donde se puede rescatar el enfoque gradual y flexible, para adecuarlo a la diversidad de nuestros respectivos pases.18
15 Rodrguez, Jorge. El Estado unitario descentralizado: una crtica del enfoque constitucional colombiano. Catalua: Bib. virtual del IIG-PNUD (www. iigov.org/papaers/). 2001. 16 Murillo, Gabriel. Aproximacin analtica a la crisis colombiana. Conferencia en el IIGBarcelona. 2001. 17 Medina, op. cit. 18 Rojas O., Gonzalo. Comentario a la propuesta crucea de autonomas desde un sentido de patria intercultural. La Paz: PIEB. 2005.
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La vigencia de instituciones y discursos democrticos, denominada conceptualmente el rebasamiento de la sociedad civil, es parte central de la caracterizacin poltica actual. Por esto, nada de lo aqu enunciado respecto a las leyes de reforma significa su apologa, sino la constatacin de espacios legales aprovechados y ocupados principalmente por los pueblos indgenas y sectores antes excluidos, que no disponan de espacios para su participacin y fortalecimiento. Hoy no se puede prescindir de perspectivas interculturales, como parte de las consecuencias de la sociedad pluri-multi. Se requiere institucionalizar la descentralizacin y la participacin ciudadana, con las adecuaciones correspondientes, e implica desarrollos acelerados de responsabilizacin social en la gestin y no solamente en el ejercicio del control. Esto implica un cambio de percepcin del Estado en relacin con una Sociedad que crecientemente se perciba parte de una colectividad mayor y no principalmente subordinada a ste. Lo que se ha dado en llamar republicanismo es una tradicin poltica occidental ms afn a la trayectoria cultural y poltica de Bolivia y de varios pases de Amrica Andina. La discusin sobre la descentralizacin muestra la profundidad y precisin del diagnstico,19 adems del proceso mismo y parece buen momento para decisiones polticas con perspectiva de Estado. Esas son las que necesitamos en nuestros pases.

19

Forero et. al. 1997, Zafra 2001 y los autores aqu citados, entre muchos otros.
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La descentralizacin en Amrica Latina: 20 aos despus


Daro I. Restrepo Profesor de la Universidad Nacional de Colombia y presidente de la Fundacin para la participacin comunitaria (Parcomn)
Una veintena de aos despus de haber emprendido la descentralizacin en Amrica Latina tres interrogantes centran la evaluacin del proceso: ha servido para una mayor integracin de los territorios a la nacin?, ha logrado combatir la pobreza y la desigualdad social?, y, por ltimo, han servido los procesos de descentralizacin a la democratizacin de los regmenes polticos latinoamericanos? Abordemos el primer tema, el de la integracin nacional. Es una caracterstica comn del Estado en Amrica Latina, en particular en nuestro vecindario Andino, considerar que existe ms extensin territorial que estatal y ms activismo gubernativo que capacidad estatal. Somos pases con grandes fracturas territoriales, no slo por la geografa sino por la alta concentracin del Estado y el mercado en muy pocas ciudades y lugares. Existen muchsimos territorios de marginalidad, de informalidad, con precario desarrollo de mercado, con pocas instituciones, precaria integracin regional y a la nacin. Cabe sealar que la concentracin del centro y la difusin de las periferias se repiten en cada gran ciudad y bastin del desarrollo capitalista.

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Los procesos de descentralizacin en Amrica Latina, de diversas maneras recorren pasos hacia una mayor integracin de las naciones: mediante una mayor difusin del gasto pblico social, la creacin de instituciones y entidades estatales portadoras de funciones descentralizadas, la creacin de municipalidades y administraciones locales y la extensin de los sistemas polticos a ms comunidades y territorios. Las grandes ciudades latinoamericanas emprenden procesos internos de descentralizacin o desconcentracin administrativa y fiscal. Adems, se presenta la creacin de empresas privadas, comunitarias y tnicas alrededor de la extensin de los mercados pblicos, de la administracin de los servicios y de la pugna por la representacin social ante el despliegue de la extensin institucional de los Estados latinoamericanos en sus territorios profundos. No obstante, ni en Colombia, Ecuador, Per, Bolivia, ni en otros lugares de Amrica Latina, la mera difusin del gasto social, de la administracin y de los sistemas polticos locales, logra desconcentrar el poder poltico y el poder econmico del Estado y del mercado en el balance del poder nacional. El poder en los viejos Estados unitarios andinos sigue altamente concentrado. Por ejemplo, en Colombia, cerca del 70% de la inversin estatal y privada sigue gravitando alrededor de las mismas cuatro entidades territoriales de la dcada del 70, previa a la descentralizacin. Tal concentracin se complementa con procesos de relocalizacin de inversiones en busca de la apertura de nuevas y viejas fuentes productivas relacionadas con el mercado mundial, como frutas exticas, banano, flores, carbn y petrleo, caracterizadas por ser inversiones de enclave, con capacidad de generar inmensas diferenciaciones en la distribucin del poder poltico y econmico en las regiones receptoras y exportadoras de los productos energticos y naturales. Consideremos ahora el segundo interrogante. Ha servido la descentralizacin en Amrica Latina a una mayor equidad social? Para responder es necesario distinguir las dos principales concepciones sobre la desigualdad social que existe en Amrica Latina. La primera, se refiere a la pobreza, considerada como una situacin de carencia y precariedad, medida por indicadores objetivos como acceso a bienes y servicios bsicos de salud, educacin, nutricin, agua potable, saneamiento bsico, ingresos y vivienda principalmente. Desde esta concepcin, una persona es miserable si posee menos de un dlar al da, y, pobre, si obtiene menos de dos. La otra concepcin hace nfasis en la inequidad social, es decir, en la relacin entre grupos de personas, comunidades, etnias, sectores y clases sociales, respecto de la distribu297

20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro

cin general de la riqueza de los pases, el acceso a los derechos fundamentales y la capacidad de representacin de intereses. La descentralizacin que se ha dado en Amrica Latina es de la poltica social, fundamentalmente, de la salud, educacin, agua potable, saneamiento bsico, recreacin, cultura, deporte y asistencia agropecuaria de baja complejidad. En la medida en que los procesos de descentralizacin de estas funciones sociales estn acompaados por un aumento del gasto pblico, se logra que un mayor nmero de personas accedan a estos bienes bsicos. La dupla descentralizacin-mayor gasto pblico social ha contribuido a la reduccin de los indicadores de pobreza. Debe advertirse que se mantienen grandes desigualdades entre campo y ciudad, nios y nias, grupos tnicos y territorios poderosos respecto de otros marginales. La descentralizacin en Amrica Latina no se ha dado en la poltica comercial, productiva, financiera, crediticia, exterior, de empleo, ciencia y tecnologa ni, hasta ahora, de fomento de mercados territoriales. En esta medida, los procesos de descentralizacin no afectan las variables de la poltica econmica que determinan la produccin y distribucin de la riqueza, as como los mecanismos de concentracin de ingresos y de aumento de las desigualdades sociales. Presenciamos entonces una paradoja: mayor difusin del Estado, del mercado y el gasto pblico social, pero con mayor concentracin de la riqueza y crecientes desigualdades sociales. Esto es un problema poltico que rebasa los lmites de la democracia local. Quizs por eso, despus de veinte aos de la ola reformista empeada en la dimensin territorial de la democracia, la presin poltica ha volcado su atencin hacia la conquista del poder central para dirigir reformas a los modelos de desarrollo, la representacin poltica de intereses sociales, la distribucin del gasto pblico y la insercin en la economa mundial: los nuevos gobiernos de izquierda latinoamericanos en sus diferentes expresiones (Venezuela, Bolivia, Ecuador, Argentina, Nicaragua, Brasil y Uruguay). El tercer y ms complejo de los interrogantes es aquel que se cuestiona la capacidad que ha tenido la descentralizacin para democratizar los regimenes polticos latinoamericanos. La dificultad proviene del inexistente consenso sobre la definicin y alcance de la democracia. Tres grandes aproximaciones entran en disputa. Para la primera la democracia es bsicamente una cuestin de reglas de juego del sistema representativo. Una segunda agrega el ingrediente de la calidad de los
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procesos, ms all de las rutinas y procedimientos formales. Mientras que la tercera insiste en la capacidad real que poseen los sistemas polticos en producir mayor bienestar, desarrollo y equidad poltica. Si la democracia significa ms gente definiendo las mayoras que gobernarn, ms lugares electorales y ms mecanismos de participacin poltica, sin duda alguna, la descentralizacin ha aumentado los grados de democracia en Amrica Latina. Actualmente hay muchas ms elecciones, partidos y movimientos polticos que antes y en muchos pases se han ensanchado los sistemas electorales hacia las localidades. Este pluralismo poltico no es marginal para Amrica Latina, cuyo pasado est teido de dictaduras militares o constitucionales y civiles como el unipartidismo mexicano y el bipartidismo colombiano. En general, durante dcadas los sistemas polticos latinoamericanos pudieron ser caracterizados como democracias restringidas. En todos los casos, las grandes hegemonas polticas nacionales han sido quebrantadas por los procesos de descentralizacin que han logrado la expresin de mayoras polticas distintas en diferentes niveles de gobierno, como un efecto general de mayor pluralismo poltico nacional. Pero ms no siempre quiere decir mejor. En los ltimos aos, a la presin por el ensanchamiento de los sistemas polticos le ha sucedido un creciente inters por la calidad de los procesos gubernativos. A esta aspiracin se le nombra de diferentes maneras, que expresan nfasis y alcances diferentes del anhelo por devolverle al constituyente primario mayor protagonismo respecto de la administracin pblica y sus intermediarios. Algunos hablan de transparencia, otros de rendicin de cuentas, de participacin en la gestin pblica o de control ciudadano, y desde el espectro revolucionario, se refiere al poder popular. Debemos reconocer que en Amrica Latina hay un poco de todo. El asomo de una cultura poltica que insiste en la socializacin del poder poltico, administrativo y econmico en diferentes niveles del Estado. Simultneamente, persisten las condiciones estructurales mediante las cuales se recrean, incluso a travs de la descentralizacin, las prcticas de subordinacin de los jefes polticos sobre sus clientelas, la expropiacin burocrtica del poder ciudadano, la corrupcin de la poltica por el dinero y la privatizacin del poder pblico. Por lo tanto, podemos tener ms elecciones y no mejor democracia. Sin embargo, todava los movimientos sociales de Amrica Latina casan buena parte de sus agendas y de sus expectativas hacia la conquista de la dimensin territorial de la democracia.
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Una tercera concepcin de la democracia sospecha de los que limitan sus anhelos a la existencia de elecciones y procedimientos formales de participacin y control social. Desde la perspectiva de un ciudadano comn, poco importara ser llamado a participar en muchas elecciones y a copar instancias pblicas de participacin o a utilizar mltiples mecanismos de pronunciamiento sobre los asuntos pblicos, si al final del camino este ciudadano no ha podido modificar sus condiciones de bienestar, as como tampoco afectar realmente las polticas pblicas que lo determinan y, menos, los factores de poder mediante los cuales se distribuyen las oportunidades econmicas y polticas en la sociedad. Apoya esta postura el que la descentralizacin no haya tocado aspectos fundamentales del modelo de desarrollo y del agregado nacional del poder econmico y poltico. La descentralizacin ampla la presencia y la difusin del Estado y del mercado, as como las oportunidades de participacin poltica, y canaliza esfuerzos de millones de personas y miles de organizaciones sociales latinoamericanas hacia las estructuras descentralizadas. Pero debe reconocerse que no permite definir las privatizaciones, los impuestos regresivos, la lucha por la propiedad, el modelo de desarrollo, las aperturas y la financiacin de la economa. Estas decisiones no se descentralizan, se transnacionalizan, escapan as a la lgica local, por lo que se limita el alcance transformador de los alcaldes que practican la transparencia, la rendicin de cuentas y los planes y presupuestos participativos.

Cul podra ser la agenda de reformas latinoamericana a los procesos de descentralizacin en los aos venideros?
En primer lugar, el ordenamiento territorial. En los pases latinos que adoptaron el federalismo en el siglo XIX se evidencia la debilidad de las estructuras administrativas locales y la persistencia de un cierto centralismo interno desde los Estados intermedios hacia las municipalidades. En este caso, se reclama un mayor esfuerzo por el fortalecimiento de la autonoma poltica local, lo cual supone consolidar los procesos de transferencias de recursos y funciones. En los ancestrales Estados unitarios como Colombia, Ecuador, Bolivia y Per, a la descentralizacin se le ha caracterizado como municipalizacin; en estos casos se percibe la necesidad de asociaciones territoriales hacia arriba, es decir, la construccin del nivel intermedio. En cualquier caso, Amrica Latina parece dudar ante una novedosa
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estructura institucional por la que se asoma una doble tendencia. Por una parte, debe completar y equilibrar capacidades administrativas y lugares de representacin poltica en cada nivel espacial. Por la otra, adentrarse en una temida, pero quizs necesaria, flexibilidad institucional, que troque un ordenamiento institucional rgido, por otro abierto, plural y cambiante. El segundo es un viejo reto, el desarrollo econmico local. Este tema fue importante en las dcadas del 60 y el 70 y, en algunos pases, bien entrada la del 80. Expandir polos de desarrollo territorial y equilibrar dotaciones mnimas entre las regiones de la nacin fueron objetivos, que si bien no alcanzaron la equidad interespacial, condujeron a una mayor ampliacin e integracin de los mercados internos. De manera paradjica, la descentralizacin administrativa y poltica de las ltimas dos dcadas enterr en el olvido la dimensin econmica de la construccin de las naciones. No se equivocan los movimientos sociales de base territorial, ni los lderes polticos de cientos de municipalidades latinoamericanas cuando formulan y emprenden proyectos de desarrollo econmico que rebasan y complementan la dimensin administrativa y social de la descentralizacin. Dos obstculos deben superarse. El primero ya mencionado, el desarrollo de enclaves, mediante el cual grandes inversiones riegan un territorio para extraer de este las riquezas hacia fuera, generando grandes inequidades internas y dependencia externa. El segundo, la plena y libre circulacin de capitales, en territorios desposedos de capacidad regulatoria y sometidos a la lucha incesante por la atraccin de industrias y servicios que los conecten al aorado mundo globalizado. Una cuantiosa literatura extrae las enseanzas de las regiones ganadoras respecto de las perdedoras y propone invariablemente un recetario: el desarrollo del capital social y humano, la infraestructura fsica de servicios y tecnolgica, un robusto sistema financiero y claros derechos de propiedad. No se olvida de recomendar bellos paisajismos, seguridad ciudadana y una buena oferta de entretenimiento cultural. Poco relevante pareciera ser lo que a nuestro juicio es una condicin del desarrollo econmico local: la retencin del excedente. Es decir, la capacidad de generar sistemas econmicos locales mediante los cuales se genere desarrollo endgeno. Y lo anterior, aunque suene antiptico a muchos, requiere la construccin de la capacidad regulatoria local, la fortaleza para privilegiar ciertas inversiones respecto de otras, la opcin por contenidos sociales y polticos especficos a la reclamada
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competitividad. Hay que producir y retener excedentes para negociar las maneras de insertarse en el mercado internacional. El tercer punto de la agenda sugerida es hasta ahora poco debatido. En virtud de los procesos de eleccin de autoridades locales, los sistemas polticos latinoamericanos han acometido un ensanchamiento de la representacin poltica de los territorios, desde abajo. Sin embargo, el poder poltico y el econmico siguen altamente centralizados y concentrados. En particular, los llamados Estados unitarios son artefactos nacionales tomados por clases empresariales de algunos sectores econmicos y territorios. Es tradicin entonces que la inversin pblica y el desarrollo econmico sigan una inercia espontnea. No las seales del mercado, sino las de los poderes territoriales en las naciones del capitalismo de enclave. Por ejemplo en Colombia, existen 32 departamentos, de los cuales cuatro concentran el 30% de la representacin en la Cmara y tres, ms la ciudad capital, concentran el 50% de la representacin en el Senado. Incluso, una docena de los departamentos no tienen representacin poltica en el Senado. Es tiempo de gritar: El Rey est desnudo. Una ms equilibrada representacin poltica de todos los territorios en las instancias centrales del Estadonacin, podra ser complemento de una arquitectura institucional descentralizada que contribuya a la equidad social, territorial y poltica en Amrica Latina.

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Captulo 9

La descentralizacin vista por los movimientos sociales

Jorge Enrique Bossa Airas Arqumedes Vitons Carlos Arturo Rodrguez Daz Roberto Ortegn

El aporte de los movimientos sociales a la descentralizacin


Jorge Enrique Bossa Arias Presidente de la Confederacin de Juntas de Accin Comunal
Hoy, que se celebran 20 aos de la descentralizacin, se deben recordar tambin los esfuerzos populares. Este proceso no fue nicamente obra del gobierno, del Congreso, de los acadmicos o de las presiones de la insurgencia, hubo tambin un esfuerzo nuestro, en los salones comunales, las calles y las plazas del pas. Me propongo aqu analizar el impacto de la descentralizacin en la creacin de espacios para los movimientos sociales, su contribucin al fortalecimiento de la sociedad civil y de la participacin ciudadana. La descentralizacin en todo el mundo es parte consustancial de la democracia y la accin comunal es un actor social necesario para la democracia, porque rene a los vecinos del sector rural y urbano en torno al desarrollo humano y social. Con razn Robert Putnam sugiere que las redes cvicas, como las juntas de accin comunal, lejos de ser consecuencia de la modernizacin socioeconmica, son precondiciones para esta.

 Putnam, Robert. Citado por Cuellar, Mara Mercedes. En Colombia: un proyecto inconcluso. Tomo 1. Bogot: Universidad Externado de Colombia. 2000. p. 765.

20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro

La accin comunal es una de las organizaciones sociales a las que el pas debe reconocer un papel fundamental en la bsqueda de apertura democrtica y en el establecimiento de procesos como el de la descentralizacin. Lamentablemente, aquellos quienes escriben la historia se olvidan de ello. As como se olvid mencionar, en el documento base de este evento, el papel de las organizaciones sociales en el establecimiento de leyes como el Acto Legislativo 01 de 1986, se olvida que desde el primer Congreso Comunal, celebrado en la ciudad de Ccuta, en 1972, se adopt como uno de los ejes de movilizacin de las juntas de accin comunal, la lucha por la democracia local y la eleccin de alcaldes. Fuimos los que integramos los movimientos cvicos e hicimos parte de los paros y protestas cvicas, junto con otras organizaciones sociales, para exigir la apertura democrtica, que concluy con la expedicin del Acto Legislativo 01 de 1986. Las dcadas de los 70 y 80 constituyen un hito histrico para la evolucin de las organizaciones de accin comunal. Esta poca se caracteriz por que nos dedicamos a impulsar la movilizacin de las organizaciones sociales del pas como respuesta a la crisis del rgimen poltico, representado en la figura del Frente Nacional. Las organizaciones comunitarias participamos a travs de paros cvicos, reclamando derechos como el acceso a los servicios pblicos, a la participacin en la gestin pblica y en la vida poltica nacional. Esta poca tambin fue difcil para la accin comunal, toda vez que los polticos tradicionales intentaron manosear y volver clientelistas a nuestras organizaciones a travs de los denominados auxilios parlamentarios. Hay que recordar que esta no fue una actitud de todo el movimiento comunal, la mayora se aline con otras organizaciones sociales y cvicas alrededor de verdaderas redes sociales: como los comits y movimientos cvicos, la Coordinadora Nacional Comunal y la Coordinadora Nacional de Movimientos Cvicos. Estos movimientos, posteriormente, y ante la incapacidad de los partidos polticos tradicionales de tramitar las demandas, asumieron nuestras reivindicaciones e incluso irrumpieron en la accin poltica. Fuimos convergiendo en movimientos polticos cvicos locales, regionales y nacionales, como: Firmes, Inconformes, Peolita, Colegiuno y el Movimiento Colombia Unida, donde nos encontramos con Orlando Fals Borda, en 1998. Desde all y a travs de los congresos comunales elevamos nuestras reivindicaciones contra la centralizacin del poder en el pas y la toma de decisiones centralizadas en Bogot. De estas memorias
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se encuentran documentos escritos por dirigentes comunales como Luis Emiro Valencia, Guillermo Cardona y Ricardo Agudelo.

Qu nos ha pasado despus de 20 aos de la descentralizacin?


Nosotros hemos participado en la vida local, muchos de nuestros dirigentes han sido elegidos en cargos de eleccin popular; pero tambin, al no cambiarse las reglas de juego y las metodologas electorales, muchos de nuestros dirigentes fueron cooptados por el sistema poltico tradicional. La Asamblea Nacional Constituyente, en 1991, inspirada en el doble trnsito mundial del centralismo a la descentralizacin y de la democracia representativa a la democracia participativa, abri espacios en el mbito local, regional y nacional que permitieron a los ciudadanos acercarse, intervenir y decidir en la vida institucional y poltica del pas. Hoy, hemos logrado participar en los gobiernos e incluso, en los diversos espacios de participacin somos actores fundamentales de la implantacin de los principios constitucionales de 1991. Hemos liderado la definicin de los contenidos de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial. De igual manera hemos incidido en las iniciativas productivas a travs de formas solidarias de produccin, distribucin y consumo. Son de nuestro inters temas como la planeacin participativa, el impulso a procesos constituyentes y a formas transparentes de la gestin pblica, la cultura de la legalidad y la afrenta a la corrupcin, la defensa de los derechos sociales, la convivencia entre vecinos y la defensa de la vida y la paz.

Balance de 20 aos
En Colombia existen cerca de 50 mil juntas de accin comunal, hacen presencia en los barrios y veredas de todos los municipios, de todos los estratos y de las distintas clases sociales. Este es el tejido de organizaciones comunitarias con mayor cobertura que hay en el pas. Pero, tambin, en 20 aos hemos sumado grandes debilidades internas y amenazas externas a la organizacin. Por ejemplo, persistimos en tradicionales formas de liderazgo individual, presidencialista y grupista, copiados del esquema poltico colombiano. As como en trabajo improvisado, sin agenda ni objetivos propios, apndices de las acciones del Estado y dbiles formas de comunicacin e informacin.
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Esto ha diezmado nuestra capacidad de movilizacin social y autonoma frente a las reivindicaciones sociales. Entre los aos 2000 y 2005 se estima que ms de 350 lderes de las juntas de accin comunal han sido asesinados y miles de ellos se han tenido que desplazar internamente en el pas, dentro de los mismos municipios y en pases vecinos. Sin embargo, los mismos organismos de accin comunal estamos dando respuesta a nuestras debilidades. A partir de la expedicin de la Ley 743 de 2002, hemos venido impulsando sistemas de formacin (Escuela Nacional de Formacin de Formadores), maneras alternativas de organizacin interna, diseo y construccin de redes sociales y estructuras democrticas internas, propuestas de desarrollo econmico local e iniciativas autogestionarias de seguridad alimentaria. No obstante la amenaza relacionada con la situacin de seguridad y defensa de la vida de nuestros lderes no ha sido tratada; se carece de estadsticas claras, de sistemas de alertas tempranas o de proteccin y solidaridad para lderes de barrios y veredas que padecen una situacin de esa naturaleza. Paso a paso seguiremos avanzando en nuestras pretensiones. Nadie duda de las potencialidades de las juntas de accin comunal, como fuerza social, pero tenemos el reto de democratizarnos, modernizarnos, adquirir capacidades de comunicacin y movilizacin social y de establecer sistemas de proteccin para nuestros lderes.

Impacto de la descentralizacin en la creacin de espacios para los movimientos sociales


Los movimientos sociales en Colombia se caracterizan por ser en su mayora de carcter nacional, aunque tambin los hay regionales, departamentales, municipales y locales. Tal es el caso de la organizacin comunal que represento, que se encuentra instalada en los cuatro niveles: en el local, en los barrios de la zona urbana y en las veredas, de la zona rural, con las juntas de accin comunal y las juntas de vivienda comunitaria. Tambin en el nivel municipal, en las comunas y corregimientos con las asociaciones de accin comunal, y en los departamentos y distritos, con las federaciones de accin comunal. Finalmente, a nivel nacional, con la Confederacin Nacional de Accin Comunal.

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El comportamiento de la poltica de descentralizacin no ha sido homogneo para nuestra organizacin, apenas en el ao 2002 el presidente de la Repblica sancion la Ley 743, luego de su estudio por parte de la Corte Constitucional. A partir de all se dict el Decreto Reglamentario 2350 de 2003, que apenas desarrolla una parte del artculo 72 de la Ley 743 de 2002; est en mora de reglamentarse en otros aspectos muy importantes referidos a las empresas o proyectos rentables comunales; a la creacin del banco de proyectos y base de datos comunitarios; a la promocin de programas de vivienda por autogestin en coordinacin con el Instituto Nacional de Vivienda de Inters Social y Reforma Urbana (Inurbe), el Banco Agrario y las dems entidades con funciones similares en el nivel nacional y territorial, particularmente las consagradas en la Ley 546 de 1999, y las dems actividades especiales de las organizaciones de accin comunal. Tambin continan a la espera temas como la determinacin de estmulos y reconocimientos a los dignatarios y organismos de accin comunal que se destaquen por su labor comunitaria, con cargo a los fondos nacionales y territoriales existentes, creados a futuro; bienes de los organismos comunales; facultades de inspeccin, vigilancia y control; estructuracin, en concertacin con las organizaciones comunales, de una cmara de registro para organizaciones comunales y solidarias; celebracin del Da de la Accin Comunal, y otros aspectos de la Ley que ameritan reglamentacin y que ser materia de discusin en el XX Congreso Nacional de la Accin Comunal que se va a realizar en el mes de octubre en el departamento del Quindo. A estos aspectos se suma que los departamentos, en su gran mayora, concentran bajo su jurisdiccin las oficinas de inspeccin, vigilancia y control, a pesar del mandato dispuesto en el pargrafo del artculo 3 de la Ley 52 de 1990 y en el artculo 143 de la Ley 136 de 1994, que facultan la descentralizacin de las funciones anotadas. Todo lo anterior, a pesar de las agendas de trabajo que con buenas intenciones se adelantan con el gobierno nacional, a travs del Ministerio del Interior y de Justicia, los asesores de la presidencia y Dansocial, entre otras instituciones del orden nacional, nos lleva a concluir que no hay una descentralizacin real y se dificulta la participacin ciudadana y comunitaria generando organizaciones sociales dbiles y por lo tanto de tejido social frgil en las zonas urbanas y ms an en las zonas rurales. Se limita la participacin de las organizaciones y de los mismos ciudadanos a la elaboracin de los esquemas o planes de ordenamiento
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territorial, planes de desarrollo municipal, planes parciales y planes de accin, entre otros, fundamentales para el logro del desarrollo de los entes territoriales como de la Nacin misma. De los 1.098 municipios, ni siquiera el 10% ha desarrollado la eleccin de ediles y corregidores, y la mayora de los municipios que ha adoptado estos mecanismos no han reglamentado su participacin en el desarrollo de los presupuestos, como mecanismo fundamental de la participacin. Los mecanismos de participacin creados con la Ley 131 de 1994, son prcticamente inoperantes por el reglamentarismo a que han sido sometidos, a excepcin quiz de la accin de tutela, la cual est en la mira del gobierno para su supresin o por lo menos la limitacin de sus alcances, a lo cual obviamente debemos oponernos las organizaciones y los ciudadanos. Falta educacin ciudadana, reeducacin para los adultos y nueva escuela para formacin y capacitacin de los nios y nias. Se observa descentralizacin poltica, pero no as de los recursos que deben acompaarla para su cabal cumplimiento. Los recursos del Sistema General de Participaciones se canalizan, normalmente, por los gobernantes como recursos personales o de gestin, quienes olvidan que ellos son slo ejecutores del sistema.

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Descentralizacin y movimiento social indgena


Arqumedes Vitons Alcalde municipal de Toribo, Cauca
Todo lo planteado en este libro reafirma lo que hemos venido haciendo en el Norte del Cauca desde 1980. Nuestro trabajo se desarrolla en seis municipios, y vamos a extendernos a cinco municipios ms para cubrir una poblacin de unos doscientos mil habitantes. No es un trabajo fcil pero en la vida casi nada es fcil. Hacemos parte del Movimiento Social Indgena, y los indgenas somos pocos en comparacin con la poblacin nacional, no alcanzamos ni el 2%, pero en el caso del municipio de Toribo, somos la poblacin mayoritaria. Desde hace 25 aos hemos venido trabajando alrededor de lo que se ha llamado la participacin comunitaria, con el objetivo de tener una nueva comunidad, con un nuevo gobierno, para un nuevo desarrollo. No es posible pretender construir cosas nuevas si realmente no hay cambios. Tuvimos como punto de partida la participacin y esto implic la toma de conciencia de la gente. Obviamente, despus de 25 aos tenemos que replantearla porque ms participacin no significa algo mejor. Aunque este ha sido un punto de partida que ha dado excelentes resultados, estamos viendo las dificultades que se presentan por el exceso de participacin comunitaria.

20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro

Lo segundo ha sido la organizacin comunitaria. Una vez iniciado el proceso de participacin comunitaria no es posible continuar si no existe una organizacin comunitaria, de tal manera que las juntas comunales, los jvenes, las mujeres, los productores, en la parte agrcola, pecuaria, piscicultura, se deben organizar; en esa medida existe la participacin y la organizacin comunitaria se vuelve tan fuerte que se hace casi impermeable a lo que viene desde fuera, todo pasa por las organizaciones comunitarias. Lo tercero que hemos trabajado es el plan de desarrollo integral. En nuestro caso usamos una metodologa pensada para adaptarse al mbito cultural, local o regional, para que pueda fortalecer principios regionales, criterios de vida y condiciones particulares propias. Para hacer los planes de desarrollo normalmente se busca un experto, se le contrata un equipo, e igual se hace cuando se trata de evaluarlos dentro de las polticas nacionales para ver resultados. La comunicacin y la informacin salen perfectas pero, en la realidad, la comunidad no es as. Nosotros hemos hecho un poco al revs. Aunque tenemos dificultades en lo relacionado con los expertos en el tema, hemos ido planificando con la misma comunidad los planes de desarrollo decenales. El primer plan de desarrollo que hicimos fue el 1995-2005, entre 1993 y 1994. Dos aos nos demoramos pensando en gobernar una alcalda durante diez aos y, de hecho, lo logramos. Hecho el plan decenal, los programas de gobierno tienen que responderle directamente. Ahora en el ao 2007 vamos hacer el plan de desarrollo 2007-2018. No obstante, estos planes se quedan pequeos para lo que se ha hecho: se ha avanzado en lo que se pretende hacer, por lo tanto, tenemos que convocar al replanteamiento del plan de desarrollo. No es fcil tener una asamblea de cuatro o cinco mil personas discutiendo el plan de desarrollo; metodolgicamente es complicado y a veces uno no esta para escuchar a todo el mundo, pero es necesario, porque es la nica manera de que la gente se apropie de las cosas. Hay personas que andan con el plan de inversiones, el plan de desarrollo en las manos y dicen: Alcalde, y esta platica qu? Y de esa obra qu?. A algunos incluso les parece que el plan de desarrollo es el plan de gobierno y es el presupuesto municipal, no diferencian entre uno y otro, entienden que son lo mismo. Hemos tenido la paciencia suficiente para continuar all y obviamente lo hemos logrado. Desde el movimiento social varios asuntos me parecen importantes. Primero, los recursos. Nosotros le hemos apuntado a la descentra312

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lizacin desde hace mucho tiempo, pero adems de la organizacin de las comunidades locales, se requiere una reforma a la forma de invertir los recursos, reformar las leyes del Sistema General de Participaciones. Hemos tenido que hacerle un quiebre a la ley, y con los resguardos indgenas que tienen un rgimen especial nos hemos acomodado para hacer inversiones que por ley no se podran. Por ejemplo, invertir en minera no es sencillo, vienen las contraloras, pero lo importante es que no estamos obrando mal y se estn viendo resultados. Segundo, sobre nuestro papel. Durante estos veinte aos hemos tenido logros muy concretos a partir de la descentralizacin. Por ejemplo la eleccin popular de alcaldes en la regin ha sido muy benfica. Soy el cuarto alcalde de eleccin popular de nuestro proceso comunitario. Antes el gobierno estaba en manos de las mafias polticas, y si no se hubieran quitado del poder, estaramos fregados. El problema es que la gente del movimiento indgena se est preguntando para qu nos sirve esa Alcalda?, no es un problema tenerla en las manos de la organizacin social? Tener el poder local cuando a uno lo eligen como alcalde lo convierte en representante del gobierno nacional. Uno como alcalde tiene que obedecer tanto a la comunidad, que le dio un poder para administrar, como a las polticas del gobierno nacional, y esta contradiccin no es fcil dirimirla. La gente est haciendo una evaluacin. Tenemos una reunin grandsima para ver qu sentido tienen las alcaldas en manos de los movimientos sociales. Se presentan muchas contradicciones pero tampoco se pueden soltar las alcaldas. A nosotros nos ha servido para el fortalecimiento de la produccin. Hoy tenemos pequeas microempresas, piscicultura, ganadera, cerrajera, carpintera y una de procesamiento de frutas y de mrmoles. Hemos ido avanzando y no hubiera sido posible si no tuviramos la administracin municipal. Los recursos de la nacin son pocos pero de todas maneras, si se invierten bien, alcanzan para algo. Si fueran ms, pues se hara mucho ms. Tercero, el tema de las competencias. Como movimiento social hemos tomado la descentralizacin de la salud, porque si la dejamos en manos del departamento, como est, no llegamos a ningn lado. Hace un ao tenemos la salud en nuestras manos pero nos toc juntarnos a dos municipios, Toribo y Jambal. Hicimos un hospital, una sola planta administrativa, un programa para los dos municipios y un plan a corto, mediano y largo plazo. Es muy difcil juntar dos municipios cuando los intereses no concuerdan.
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Otro asunto en el que estamos trabajando es en la descentralizacin de la educacin. Y aqu los amigos del centralismo trabajan rpido y duro: le dicen al otro, o a los mismos amigos de uno, oiga ese alcalde es cabezn, dgale que no vaya a recibir la educacin, y la gente pregunta ser que es bueno o es malo para nosotros?. Para explicarles por qu debemos asumir la educacin voy a dar un ejemplo. Por este aspecto a mi municipio le llegaran del departamento 6.000 millones al ao; pero los docentes, bien pagos, cuestan un poquito ms de 2.800 millones, ponindole alto 3.000 millones, y qu se hacen los otros tres mil? Resulta que el municipio no tiene para pagar docentes, construir escuelas, comprar pupitres, ni siquiera para comprar tiza y pintura; para las escuelas eso es gravsimo. Si el municipio tuviera esa plata podramos hasta regalar el uniforme a los nios, los zapatos y los cuadernos. Claro que se puede por calidad educativa. Si el departamento nos entrega la educacin en un mes se la recibimos, porque tenemos condiciones, pero con eso hay muchos intereses polticos y no la van a soltar de la noche a la maana. Dejara la inquietud sobre la necesidad de que se reglamente el Decreto 2700 del 2004 para los municipios menores de 100.000 habitantes. Es un asunto que ustedes nos pueden ayudar a pensar. Toribo va a ser uno de los primeros municipios que se mete por ese camino, y construir camino no es nada fcil. Pido que nos ayuden al anlisis y la reflexin. El sindicato de educadores se ha opuesto, y sus razones tendr, pero, por otro lado, nosotros los mandatarios debemos solucionar los problemas. Un ltimo asunto que quiero mencionar se refiere a los procesos de desarrollo social y de las organizaciones sociales. Si no nos juntamos, no nos unimos y nos organizamos bien, van a ser muy difciles estos aos. Viene la tendencia de quitarnos del camino, porque parece que les hacemos estorbo a los dems. Tenemos claro que nadie nos va a solucionar nuestros propios problemas, si no somos las comunidades unidas y organizadas las que obtenemos logros a travs del proceso de lucha y de reivindicacin. Aqu queda una tarea muy importante, trabajar en las localidades. Ahora el problema es que las organizaciones sociales tambin andamos un poquito lejos, pocas veces nos encontramos, pocas veces compartimos experiencias; en muchas ocasiones repetimos lo que el otro ya hizo y a veces nos desgastamos.
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La invitacin entonces es a trabajar mucho ms en este proceso de construccin del poder local a travs de la Red de Iniciativas. Sabemos que es un camino de inicio hacia un proceso de paz, porque la paz no es ausencia de guerra, no es ausencia de balas, la paz es el bienestar social, es comida. La paz es estar tranquilos, pero, cmo estamos tranquilos en este pas as como vivimos? Reitero mi pedido de apoyo para lo que estamos haciendo, porque luego de 25 aos de trabajo cada da escucho ms personas preocupadas y entiendo que vamos por el buen camino.

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Descentralizacin: un tema poltico tambin


Carlos Arturo Rodrguez Daz Presidente de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) Dramtico informe
El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, por mandato del artculo 26 de la Ley 617 de 2000, public recientemente los resultados del desempeo fiscal de las gobernaciones durante el 2005 con cifras alarmantes. En el grupo uno, con sostenibilidad financiera y fiscal, se ubicaron los departamentos de Norte de Santander y Risaralda. En el grupo dos, sostenibles financieramente pero con riesgos que pueden atentar contra su viabilidad financiera en el mediano plazo, se ubicaron 14 departamentos: Cesar, Meta, Huila, Arauca, Sucre, Cundinamarca, Antioquia, Caquet, Quindo, Caldas, Casanare, Vaups, Guaviare y La Guajira. En el grupo tres, con dificultades financieras pero con claras perspectivas de mejora, se ubicaron 15 departamentos: Santander, Vichada, Cauca, Boyac, Amazonas, Atlntico, Nario, Guaina, Tolima, San Andrs, Valle del Cauca, Magdalena, Bolvar, Crdoba y Putumayo. En el grupo cuatro, insostenibles y sin perspectivas de mejora, se ubic al departamento del Choc.

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El informe se divide en cuatro partes. La primera se ocupa del balance fiscal subnacional a nivel consolidado. La segunda analiza la deuda pblica consolidada. La tercera resalta las caractersticas y evolucin de las finanzas de las administraciones departamentales. La cuarta presenta 32 informes especficos sobre el desempeo fiscal de los departamentos del pas, incluido el cumplimiento de las leyes de responsabilidad fiscal para la vigencia 2005. Lo cierto es que la dramtica situacin que presenta dicho informe exige que el Congreso, en materia presupuestal, acte en funcin de la Constitucin nacional, que prioriza lo social por encima de lo fiscal. La situacin que hoy evidencian los departamentos es producto de las polticas centralistas. Pese a ello, el informe en referencia advierte sobre el endeudamiento territorial y la disciplina fiscal.

Visiones contrapuestas
Cuando evaluamos los diferentes planteamientos a propsito de la descentralizacin, la mayora plantea la necesidad de crear mecanismos que permitan evaluar la distribucin de los recursos provenientes de las regalas. Igualmente, coinciden en que todos los colombianos nos debemos beneficiar de dichos recursos. En cuanto a las zonas marginales o poco integradas a la dinmica econmica y social del pas, como la Amazonia, la Orinoquia y el litoral Pacfico, se presentan algunas posturas opuestas. Por un lado, subyace la idea de usar estas zonas a travs de obras de infraestructura con el objeto de favorecer la economa nacional. En especial, se destacan las facilidades que dichas zonas ofrecen para la comercializacin interna de productos y las exportaciones. Por otro, algunos sugieren la necesidad de preservar los recursos naturales de esas zonas, y de modo marginal, se reconoce la importancia de proteger a sus poblaciones. A pesar de que existen iniciativas audaces en materia de integracin nacional y regional, uno de los principales vacos de las propuestas es del desconocimiento de las necesidades de aquellas poblaciones que habitan en las zonas marginales del pas. Por ello, todo parece indicar que Colombia, como pas de regiones, ha aplazado un acuerdo institucional que permita impulsar un verdadero proyecto de descentralizacin, capaz de definir y armonizar competencias y funciones entre las entidades territoriales.
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20 aos de la descentralizacin en Colombia: presente y futuro

La descentralizacin al margen
Infortunadamente, la temtica sobre la descentralizacin ocupa el ltimo puesto en la agenda de los afanes legislativos. As lo demuestra la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, que a pesar de haber sido la propia Constitucin la que orden su expedicin hace 15 aos, y que se han presentado 12 proyectos de ley, es la hora en que el Congreso no la ha expedido.

Componentes de la descentralizacin
El proceso de descentralizacin en Colombia contiene el componente poltico, mediante la eleccin de alcaldes y gobernadores; el componente fiscal, con las trasferencias de los ingresos corrientes de la nacin a los municipios y departamentos, y el componente administrativo, en virtud del cual se traspasaron, de la nacin a los gobiernos locales, las polticas sociales en salud, educacin, agua potable, saneamiento bsico, recreacin, cultura y deporte. De este modo, el proceso de descentralizacin tiene un carcter integral que afecta profundamente el sistema poltico, las finanzas estatales y la prestacin de los servicios bsicos a la poblacin. Por esta razn, el movimiento sindical ha enfatizado su actividad en las potencialidades que ofrece el proceso de descentralizacin, participando en los planes de desarrollo departamental y municipal, en la formulacin de proyectos de inters social, en programas de lucha contra la pobreza, en el control a la gestin pblica estatal y en una permanente lucha por la transparencia. As como la descentralizacin determina las posibilidades de construccin de la democracia y el desarrollo, las dinmicas de la guerra o la paz condicionan totalmente el futuro de la descentralizacin en Colombia. En sentido estricto, las materias descentralizadas estn todas en la rbita de las polticas sociales, por lo que el conflicto social se expresa en la disputa por el dominio territorial, de diversos grupos, que procuran controlar determinados espacios en funcin de sus propsitos especficos.

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Entorno del ordenamiento


Desde el punto de vista de la responsabilidad del Estado, del predominio del inters general sobre el particular, de su funcin social y ecolgica y de la responsabilidad por el bienestar de la sociedad, se requiere un entorno de ordenamiento territorial poltico-administrativo adecuado, para alcanzar un desarrollo sustentable, donde existan estructuras sociales y polticas dinmicas y representativas, capaces de orientar y controlar el cambio y de resolver las disputas sin recurrir a la violencia. Los elementos que intervienen en el conflicto social son diversos y complejos. Comprenden desde razones histricas, condiciones sociales desestabilizadoras, disparidades sociales extremas y la exclusin, hasta la carencia, por parte del gobierno, de mecanismos estatales o institucionales adecuados para la conciliacin pacfica de intereses divergentes.

Reestructuracin territorial
El diseo de la reestructuracin territorial debe tener presente que la reconciliacin engloba un conjunto de medidas socioeconmicas de mediano y largo plazo, que debe respaldarse en instituciones polticoadministrativas viables, capaz de abordar las causas fundamentales del conflicto y que con iniciativa, cree condiciones para una paz y una estabilidad sostenida. El ordenamiento territorial es un proceso complejo que pasa por lo territorial, lo poltico y lo cultural, para organizar el espacio geogrfico, con base en la cosmovisin de la sociedad; es un proceso de diseo de polticas pblicas, de planificacin, de gestin y de construccin colectiva del pas. El ordenamiento territorial es una poltica de la sociedad y el Estado para determinar la ocupacin del espacio y procurar el desarrollo humano sostenible; la conservacin y restauracin del ambiente; la definicin de los ecosistemas estratgicos para la conservacin, mantenimiento, equilibrio ecolgico y de la biodiversidad y establecimiento de sus zonas de produccin econmica, y el reconocimiento de las diferencias tnicas, culturales, generacionales y de gnero. En su concepcin bsica, la descentralizacin es un proceso que se apoya en el trpode de lo poltico, lo administrativo y lo fiscal, con
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miras a fortalecer las estructuras territoriales subnacionales. Descentralizar lleva a pensar en entrega de poder, en autonoma de decisin y de control de recursos, y en mayores responsabilidades y competencias de regiones y localidades, de manera que pueda potenciarse la interaccin y acercamiento entre el Estado y sus comunidades. Los diferentes niveles y nfasis de descentralizacin permiten hablar, entonces, de un Estado prximo o lejano. Ahora, con un Estado prximo o ms descentralizado, se viabilizan los procesos de construccin de ciudadana y se incide claramente en el grado de comportamiento con el inters general.

Propuestas
Sobre este marco conceptual, con la mayor responsabilidad y la mejor intencin, sugerimos como propuestas para la discusin: Como persiste la incertidumbre en cuanto al papel de los departamentos y las competencias de las dems entidades territoriales, repensar y definir el papel del departamento como promotor de desarrollo, articulador de la planificacin regional e instancia intermedia entre la nacin y la provincia. Promover la bsqueda de consensos en torno a los elementos y factores que debern tenerse en cuenta para construir las regiones previstas en la Constitucin nacional. Entendiendo que al proceso de descentralizacin le falta gestin y claridad poltica, para llenar este vaco, sugerimos una campaa de concientizacin sobre el papel del Estado central, que en muchos casos no es el hacedor sino, el coordinador de las polticas pblicas. Por lo tanto, se debe fortalecer el proceso de planeacin. Propugnar por que el Ministerio del Interior asuma con compromiso la tarea de la descentralizacin en Colombia, para lo cual de manera pluralista, conformar comisiones constitucionales, permanentes y especializadas en el tema. Asumir la regin como un escenario de construccin y reconstruccin de agendas territoriales de paz, para lo cual es preciso articular las diversas macroagendas de paz, en la perspectiva de un consenso nacional.

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Finalmente debo decir, que las lneas contenidas en este documento slo tienen el propsito de recalcar la urgencia que tiene la descentralizacin en Colombia, y el compromiso del sindicalismo para que ella contribuya al fortalecimiento de lo social y, por supuesto, a la reconciliacin nacional.

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Planeacin participativa, un camino para la descentralizacin


Roberto Ortegn Presidente del Consejo Nacional de Planeacin
Quiero compartir una reflexin en nombre del Consejo Nacional de Planeacin, fundamentalmente porque nos preparamos para discutir por cuarta vez el Plan Nacional de Desarrollo, luego de que la Constitucin de 1991 estableciera un mecanismo de participacin ciudadana para incidir en los procesos de planeacin y en la construccin de polticas pblicas. Fundamentalmente presento tres reflexiones: la primera, referida al contexto institucional, sobre el rol de la planeacin participativa en la descentralizacin. En segundo lugar, lo que hemos denominado la proteccin y la desercin constitucional, es decir, el papel que ha tenido el desarrollo de la constitucin para garantizar la descentralizacin y la planeacin participativa. La tercera reflexin, un poco a futuro, sobre cmo vemos el tema de la descentralizacin desde la perspectiva de la planeacin participativa. En primer lugar, quiero recordar que en el contexto institucional y constitucional, una de las discusiones ms amplias que tuvimos, tanto en la comisin preparatoria de la Asamblea Nacional Constituyente como posteriormente, con los miembros de la Constituyente, estuvo relacionada precisamente con buscar estrategias y escenarios para construir

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una democracia participativa en Colombia, de qu manera esa participacin poda incidir en la construccin de las polticas pblicas en el pas? Elevamos la participacin ciudadana a un derecho constitucional en el artculo 103 y privilegiamos como la participacin ms importante, aquella que tenia que ver con la construccin de las polticas pblicas y con el diseo y ejecucin de los planes de desarrollo tanto en la nacin como en las entidades territoriales, es decir, haba que descentralizar tambin la planeacin. En una de las actas de la Asamblea Nacional Constituyente se deca que la planeacin de esos aos era centralista tecncrata y cortoplacista; en consecuencia, se busc dotar a las entidades territoriales de una ley orgnica de ordenamiento territorial para que fueran autnomas en su proceso de planeacin, y as qued prescrito en los artculos 339, 340, 341 y 342 de la Constitucin Poltica de Colombia. La Constitucin plante que esas polticas deberan tener una orientacin de largo plazo, dado que los planes de desarrollo eran de corto plazo, en el entendido que interpretaban programas de gobierno y no programas de desarrollo, y facult a las organizaciones de la sociedad civil para participar a travs de consejos de planeacin en el diseo de visiones de largo plazo. Por eso se establecieron los consejos con periodos permanentes que podran ser renovados, al igual que las cortes, cada cuatro aos por el presidente de la Repblica y hoy por alcaldes y gobernadores. Esto hara a esos consejos espacios permanentes de discusin de la poltica publica y los planes de desarrollo. Ese fue el primer escenario y de all se deriva el tema de los planes de desarrollo. La construccin de esos planes puede contribuir a la participacin y a la descentralizacin en la medida que las entidades territoriales, municipios, distritos y departamentos tengan la capacidad constitucional, y luego legal, para adoptar sus propios planes de desarrollo. Esto, para el caso de alcaldes y gobernadores, est condicionado al voto programtico es decir, a un programa de gobierno que presenta el candidato y que debe convertir en proyecto de plan de desarrollo una vez se posesione, obligacin que no tiene el candidato a la Presidencia de la Repblica. En este sentido, la discusin del Plan Nacional de Desarrollo que contempl la Constitucin estableci la creacin de un Consejo Nacional de Planeacin, en el cual tuvieran participacin diversos
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movimientos y sectores de la sociedad civil en Colombia: los sectores econmicos, sociales y ambientales; las mujeres; los pueblos indgenas; los pueblos afrodescendientes; los campesinos y los jvenes; 24 sectores que lo conforman con la intencin de que esa discusin se diera de manera descentralizada con la sociedad civil, con la comunidad. La Constitucin estableci un mecanismo que obliga al Consejo Nacional de Planeacin a servir de foro de discusin del Plan Nacional de Desarrollo a travs de las entidades territoriales es decir, en todo el pas. Tambin defini que la formulacin del proyecto de Plan Nacional de Desarrollo se deber hacer con la participacin de las entidades territoriales. Es el artculo 341, que esperamos estrenar este ao. Hicimos una alianza con las federaciones de municipios y departamentos para recomendarle al gobierno que defina una metodologa y un espacio de concertacin del proyecto antes que llegue al Consejo Nacional de Planeacin. El presidente de la Repblica tiene un plazo mximo hasta el 15 de noviembre para someter su proyecto de Plan Nacional de Desarrollo a consideracin del pas y de la sociedad civil a travs del Consejo Nacional de Planeacin. Respecto del tema de la proteccin y desercin constitucional, me parece necesario iniciar comentando que despus de la Constitucin hemos tenido enormes dificultades, pues todas las garantas a la participacin y a los procesos de descentralizacin fueron modificadas o suprimidas por leyes. Entre ellas la Ley Orgnica de Planeacin y la Ley 152 de julio de 1994, que orden la discusin y el diseo de los planes de desarrollo pero dej sin recursos y sin muchas capacidades a esta estructura descentralizada de participacin ciudadana. La Corte Constitucional en diversas sentencias ha tenido que recuperar el espritu de la Constitucin para estas discusiones y voy a referirme solamente a dos sentencias, la C 015 de 1996, que establece el carcter vinculante para el gobierno con la consulta regional y descentralizada al proyecto de Plan Nacional de Desarrollo. Es muy curioso que no se hayan demandado los anteriores planes porque tenemos pruebas de que no fueron concertados con las entidades territoriales. La segunda sentencia de la Corte es la C 524 del 1 de julio de 2003, que a juicio de muchos recupera en gran medida el espritu de la Constitucin tanto en el tema de la descentralizacin y la participacin, como los procesos mismos de planeacin participativa. La Corte establece que la planeacin es un proceso permanente y que el gobierno, en cabeza del presidente, el gobernador o el alcalde, tiene que garantizar
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la participacin ciudadana en el proceso. Este no es un asunto discrecional sino obligatorio. Precisa que el proceso de planeacin tiene que ver con la elaboracin, aprobacin, ejecucin, seguimiento, evaluacin y control, tal y como lo refiere el artculo segundo de la Ley 152 de 1994. As, hizo que la planeacin fuera permanente y por tanto tambin la participacin ciudadana en ella, precisamente para garantizar la incidencia en la poltica pblica. La Corte aclar el papel de los consejos de planeacin en los municipios y departamentos, insisti en ese tema y advirti que las garantas dependen fundamentalmente de los recursos; por eso, le corresponde al presidente, a los gobernadores o alcaldes garantizar el apoyo administrativo y logstico indispensable para que ese proceso se pueda cumplir. Tambin determin que los consejos de planeacin de las entidades territoriales, deben seguir en su conformacin los lineamientos del Consejo Nacional de Planeacin y declar inexequible la parte del artculo 35, que le conceda la facultad a las asambleas departamentales y concejos municipales para reglamentar las funciones y la conformacin de esos consejos. Creemos que hoy esa jurisprudencia y la doctrina derivada de la Constitucin y de las leyes protegen en gran medida el ejercicio descentralizado de la planeacin participativa en Colombia. Gracias a esos resultados hemos promovido desde el Consejo Nacional de Planeacin y desde los consejos territoriales de planeacin, que por mandato constitucional constituyen el Sistema Nacional de Planeacin, algunos elementos que nos permitan articularlos con otras organizaciones de la sociedad civil. En los consejos de planeacin no estn representados todos los sectores, ni todas las organizaciones. Muchas de las instancias de participacin en Colombia generan procesos de planeacin participativa y quieren incidir en la construccin de poltica pblica, como los consejos de cultura, de juventud, de discapacidad, de poltica social; pero todos ellos en Colombia lo hacen de manera extempornea es decir, despus de que los planes de desarrollo estn hechos. Por tanto creemos que les corresponde a los consejos de planeacin vincular en los procesos de evaluacin de los planes a las organizaciones y movimientos sociales, tambin en esas etapas previas, de tal manera que nos permita realmente tener una mayor incidencia en el proceso de construccin de poltica pblica.
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A nivel nacional, venimos probando uno de esos proyectos en 231 municipios conocido como Pacto Social para la Gobernabilidad. Es un proyecto que busca una alianza en el interior del municipio entre las organizaciones de la sociedad civil que hacen parte de los consejos de planeacin, los partidos polticos representados en las corporaciones pblicas y las autoridades locales para ajustar en tiempo real los planes desarrollo. En la prctica es casi imposible el ajuste de un plan de desarrollo porque se demora tanto que termina el gobierno y no se ha hecho. Hemos creado un mecanismo de ajuste en tiempo real basado en un pacto que pueda permitirnos la correccin tanto del plan, como del presupuesto, y estamos hoy en la segunda fase de ese proyecto. Quiero terminar con unas reflexiones de cmo vemos el futuro de la descentralizacin. Nos preocupa la relacin entre la descentralizacin y la poltica pblica, particularmente el tema de los recursos. La salud, la educacin, el saneamiento ambiental, el agua potable, fueron temas contemplados en los artculos 365 y 366 de la Constitucin como parte del gasto pblico, y la posterior inclusin de la recreacin y el deporte fue producto de la reforma del artculo 52 mediante el Acto Legislativo 2 del 2000. Mientras que la Constitucin protege la descentralizacin de los recursos, la poltica se recentraliza, la nacin le pone condiciones a los municipios y a los departamentos de hasta dnde llegar con la ejecucin de sus recursos, incluso con la intencin de quedarse con ellos si no hay eficiencia. El ao pasado el gobierno present un proyecto que faculta a la nacin para centralizar los recursos de salud, un proyecto llamado focos de descentralizacin, que se refera a los recursos del sistema de seguridad social. Aqu creemos que el papel de la participacin es fundamental para construir ese poder local capaz de garantizar la autonoma local y la sostenibilidad en el desarrollo. Una segunda preocupacin tiene que ver con la evaluacin del desempeo de los gobernantes locales. La Constitucin seala unos indicadores para esa evaluacin; sin embargo, la nacin ha privilegiado nicamente el tema fiscal. Esto es perverso porque ha llevado a que los alcaldes no sean evaluados por el impacto de sus polticas pblicas, por reducir la pobreza o el conflicto, por ganar en convivencia; los premiamos por no gastarse la plata, por despedir a todo el mundo, por mantener el dinero en los bancos, esto que llamamos eficiencia fiscal. Hemos advertido en varias ocasiones al gobierno sobre ese tema del ranking fiscal. En el informe que se public, y por primera vez, est
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libre el gobernador que ocup el primer lugar. En Colombia no existe relacin entre los temas fiscales, la transparencia y el impacto de poltica pblica. Reitero que la constitucin estableci al Consejo Nacional de Planeacin y a los consejos territoriales de planeacin no como espacios de representacin de la sociedad civil, sino como espacios de participacin de la sociedad civil y en ese sentido nos debemos a las dinmicas y las discusiones de los movimientos sociales y de las organizaciones de la sociedad civil. Finalizo invitando a la discusin que iniciaremos a partir del 15 de noviembre acerca del contenido del Plan Nacional de Desarrollo. En Bogot se realizarn cerca de 20 audiencias orientadas fundamentalmente a los temas poblacionales y sectoriales. Es una invitacin para que estemos muy atentos a ese tema.

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Captulo 10

Descentralizacin y paz
Len Valencia Gilberto Toro Hernando Gmez Buenda

Los contrapesos en la democracia


Len Valencia Director de la Corporacin Nuevo Arco Iris
Me ha sorprendido ltimamente ver la gran importancia que los actores armados que estn en proceso de negociacin de paz conceden en sus discursos a los temas de lo local, la democracia local, la descentralizacin y la autonoma de las regiones. El discurso de desmovilizacin de Mancuso tena como eje central el federalismo; era un reclamo de las regiones al centro. A pesar de que se pueda debatir hasta dnde representa, o no, el sentir de ese actor armado como conjunto, se trat de un discurso elaborado. Adicionalmente, en el dilogo que se adelanta con el ELN, y aun de tiempo atrs, esta guerrilla plantea la democracia local como una de sus ideas polticas principales para llevar a la mesa de negociacin. Preguntas sobre cmo se expresa el poder local?, cmo se encuentra un ordenamiento y un marco poltico para que la ciudadana tenga participacin en el gobierno local?, han estado presentes en estos dilogos. Mas all de Colombia, la autonoma del Pas Vasco es el centro de las negociaciones polticas entre ETA y el gobierno espaol. Esto me exonera de hacer una larga sustentacin de la ligazn tan importante que tiene la paz con el tema de la democracia local y la descentralizacin. La historia nacional tambin da cuenta de que los esfuerzos de descentra-

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lizacin en Colombia estn ligados a una respuesta al conflicto armado, estn hablados en clave de paz. Ahora que han tenido el acierto de organizar este evento para recordar 20 aos de descentralizacin, dira que ante todo se trat de un proceso inicial de municipalizacin con eleccin popular de alcaldes, claramente una respuesta a todos los fenmenos que aparecieron en la dcada de los 80, esa dcada dolorosa de un agudo conflicto en la sociedad colombiana. Ligado a la eleccin popular de alcaldes, estuvo un proceso de acuerdo poltico de tregua con las FARC firmado entre el gobierno de Belisario Betancur y esa guerrilla. Resulta importante examinar qu tanto esa eleccin popular de alcaldes sirvi para los esfuerzos de paz que en ese momento se llevaban a cabo o, en caso contrario, por qu no signific un avance. Si ustedes recuerdan, fue la poca cuando se expres por primera vez una clase emergente en Colombia, en cabeza de los carteles de Medelln y los de Cali. Este sector tena los dineros del narcotrfico y quera un puesto en la vida poltica y social del pas, para lo cual desat una confrontacin. En ese momento un sector del Partido Liberal y otro del Partido Conservador intentaron abrirles las puertas a estas fuerzas emergentes, pero hubo una oposicin radical de un sector del pas encabezado por Luis Carlos Galn Sarmiento. Rondaba el fantasma de la extradicin. Tambin fue la poca del ascenso de todo el movimiento insurgente, la poca de la Coordinadora Nacional Guerrillera Simn Bolvar y la conexin con las guerrillas de Centroamrica; el ascenso de los movimientos cvicos, de los movimientos sociales; un tiempo de profunda ruptura de la cual no se ha podido recuperar la clase dirigente colombiana. Fue una dcada de transicin muy dura. El final del Frente Nacional demandaba el surgimiento de nuevas estructuras polticas que dieran la pelea por el poder; la eleccin popular de alcaldes represent ese esfuerzo, ese primer intento de democratizacin, de pluralismo poltico en las regiones. Ese esfuerzo de profundizacin de la democracia local termin en un bao de sangre: cuatro candidatos presidenciales muertos, la Corte Suprema de Justicia asesinada, tres mil militantes de la Unin Patritica entre ellos varios alcaldes que haban llegado por eleccin popular muertos en el genocidio poltico ms grande del que se tenga historia en Colombia. Sucumbi ese primer esfuerzo de democratizacin, persisti la eleccin popular de alcaldes, pero lo que anunci ese momento es que
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no bastaba un cambio en las leyes, sino algo ms, un proyecto de reconciliacin nacional, un proceso para darles paso a las nuevas fuerzas polticas y sociales del pas. No era suficiente un proceso de democratizacin por va de la ley, era necesario construir un pluralismo poltico ms cercano a lo que logramos en los aos 90. Vino despus la Constitucin del 1991; todas las fuerzas democrticas y toda la gente progresista del pas se jug en ella su mayor ilusin y su mayor anhelo, incluso algunos que habamos apostado a la guerra para transformar el pas nos vinimos tras las bondades de esa Carta, que es un tratado de derechos. Los efectos de lo acontecido en esas dos dcadas se empezaron a reflejar en los primeros aos del 2000. Una investigacin reciente realizada por la Fundacin que dirijo ha estudiado el fenmeno de la captura del poder local por parte de los actores armados, as como la relacin entre paramilitares y polticos. Se encontraron cosas asombrosas: entre 1999 y el 2003, en las elecciones locales del 2003 cambi el mapa poltico del pas. En once departamentos y 180 municipios se alteraron todos los registros electorales, tanto en las elecciones parlamentarias como en las locales; hubo votaciones atpicas en las cuales ms del 70% del electorado votaba por una sola frmula a Cmara y Senado. Fue clara la expansin del paramilitarismo; se export de Crdoba y Urab hasta el Meta, el Magdalena Medio, los santanderes, y colore todo el mapa de Antioquia. Surgieron y se fortalecieron partidos polticos nuevos y a su tenor se construyeron siete grupos polticos muy fuertes en esos mismos sitios. Documentamos entre 25 y 29 casos de senadores con algn compromiso con sectores paramilitares. Documentamos tambin la alteracin de los registros electorales hubo municipios en donde el 99% de los electores votaba por una sola frmula a Cmara y a Senado. En las elecciones locales haba candidatos nicos a la alcalda y a la gobernacin. La competencia poltica qued, de hecho, abolida. Tres de los diez partidos polticos que tienen asiento en el Senado estn compuestos mayoritariamente por personas comprometidas en esas investigaciones. Aunque se estn documentando las elecciones del 2006, es de prever que de alguna manera esas fuerzas paramilitares mantienen an su incidencia en el plano local. Ms all de la captura del poder local, se trata de verdaderas dictaduras fiscales; en muchos departamentos presionan acuerdos del concejo municipal, la contratacin amarrada hacia una u otra persona especfica, el monto de la contratacin y la inversin en obras.
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Pero tambin hay una captura o un asedio del poder local por parte de las guerrillas. El reciente paro armado que declararon las FARC en los siete departamentos tiene una incidencia importante en lo territorial; no es decisivo en el registro electoral nacional pero en esos departamentos se aument en un 12% la abstencin electoral, en el Caquet lleg al 75%. Se polariz la poblacin entre la abstencin, el Polo Democrtico y el uribismo. Estamos en el 2007 y hay casi un estrangulamiento de la democracia local. Esto indica que no basta la descentralizacin, la sola municipalizacin; se requiere una profunda reforma poltica acompaada de un proceso de reconciliacin, de reconstruccin de pluralismo poltico en la realidad del pas. En este contexto debemos abstraerlos, criticar o enfrentarnos a los procesos de descentralizacin? Difcilmente alguien se opone a la descentralizacin pblicamente, pero esa descentralizacin, esa municipalizacin incipiente, ese desarrollo de la democracia local, an tiene muchos enemigos en Colombia. Lo que dicen muchos analistas es que hay un proceso de recentralizacin expresado en decretos y en leyes que traen paradjicamente los mismos argumentos: que en medio del conflicto no podemos descentralizar porque hay captura del poder local, en el medio del conflicto no podemos descentralizar porque hay mucha corrupcin en las regiones, que los alcaldes no estn preparados para asumir la descentralizacin, que los partidos polticos no estn preparados para aprovechar la transferencia de recursos, la redestinacin de rentas. Incluso investigadores progresistas de las universidades de los Andes y de la Nacional dicen tenemos que repensar el tema de lo local en este contexto del conflicto, podemos mostrar las dificultades y las tendencias que hay de captura del poder local. A mi juicio, las crticas a la descentralizacin terminan aumentando las aguas de la antidemocracia en Colombia; la presencia de actores armados y la corrupcin van juntas y tienen como causa comn la falta del pluralismo poltico. Slo en un sistema donde hay diversos partidos polticos que pueden competir en las regiones, que pueden servirse de mutuo contrapeso ejerciendo gobierno y oposicin, es posible combatir el fenmeno de la corrupcin. El principal foco de la corrupcin viene del unipartidismo, de la ausencia de confrontacin poltica.

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Schmitt, pensador alemn no propiamente smbolo de la democracia y por muchos tachado como un inspirador del fascismo, dice que la democracia se basa en la pareja amigoenemigo, afirma que es la confrontacin de fuerzas contrarias lo que hace a la democracia. Esa es una pareja natural como en esttica lo feo y lo bello, y en la religin, lo bueno y lo malo. Lo que hace a la poltica es esa pareja. Tambin dice Schmitt que cuando se suprime la pareja amigo-enemigo, se acaba la democracia. Colombia aboli la competencia poltica y con ello suprimi la democracia. Durante 50 aos Colombia apoy la pareja amigo-enemigo en la poltica. Fund entonces la pareja amigo-enemigo por fuera de la democracia, cre un enemigo externo a la democracia que le dispara desde afuera, un enemigo violento, y luego cre un amigo perverso de la democracia, perverso en las instituciones, el paramilitarismo. No obstante lo expuesto, durante las pasadas elecciones fue posible recuperar la pareja amigo-enemigo en la democracia colombiana. Por primera vez en 50 aos hay una izquierda que sale de la marginalidad poltica y pone 2 millones 600 mil votos con Carlos Gaviria; realmente el contrapunto de Uribe. Podemos compartir o no las tesis de uno y otro, pero cuando Uribe deca TLC, Gaviria deca no al TLC; cuando Uribe deca fuerza militar para conquistar la paz, Gaviria deca salida negociada. Incluso, debates contemporneos como el aborto, la dosis mnima de marihuana, el matrimonio entre parejas homosexuales, la igualdad de derechos entre homosexuales fueron temas de contrapunto. Era tan profunda la diferencia, que se empez a captar esa polarizacin de la poltica, y las fuerzas que estaban en la mitad con el serpismo, las que no tenan credenciales de antiuribistas conseguidas en la historia, como las tenan Carlos Gaviria o Antanas Mockus, fueron derrotadas polticamente de manera importante bajo el furor del uribismo. Nosotros logramos recuperar la pareja amigo-enemigo en la democracia colombiana. Si conseguimos que el debate poltico gire alrededor de coaliciones de derecha contra coaliciones de izquierda o de centro izquierda, si logramos recuperar el pluralismo poltico, podremos a su vez profundizar los procesos de descentralizacin, de municipalizacin, de democracia local; podremos discutir por fin el ordenamiento territorial desde una idea cabal de democracia y no desde un remedo de democracia; podremos discutir la democracia en su esencia y en su pureza y no slo desde la gestin de una ley, o podremos discutir el problema de la reconciliacin del pas ligando esa reconciliacin con proyectos de democracia local.
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Descentralizacin, una condicin para la paz


Gilberto Toro Director ejecutivo de la Federacin Colombiana de Municipios
No es posible el desarrollo armnico del pas, ni alcanzar mejores niveles de bienestar o paz sostenible, sin gobiernos locales competentes, autnomos y descentralizados. En el tema del modelo de funcionamiento del Estado no podemos tener miradas coyunturales de los problemas. La Constitucin en un pas no puede tener vocacin tan efmera como la de unos cuantos aos. A veces el pas tiene mala memoria y olvida lo que eran los municipios antes de la eleccin popular de alcaldes, antes del Acto Legislativo 01 de 1986 y de la determinacin de la Constitucin de 1991. Existen regiones del pas absolutamente atrasadas como consecuencia de la que fuera una constitucin frreamente centralista. Las regiones que tenan padrinos en Bogot reciban la mejor ayuda del Estado mientras que las otras fueron abandonadas a su suerte y se convirtieron en el caldo de cultivo de la violencia que hoy nos afecta. Haba desarraigo incluso entre los mandatarios locales y las comunidades que pretendan dirigir, una separacin absoluta entre el ciudadano y ese mandatario designado con criterios politiqueros; no haba una visin del territorio y mucho menos planeacin.

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Entre 1984 y 1986, en los dilogos de Casa Verde, uno de los planteamientos de las FARC al gobierno nacional fue la necesidad de fortalecer la democracia en Colombia, hacerla ms real y menos formal, decretando la eleccin popular de alcaldes. Por eso para mucha gente no es comprensible que un movimiento guerrillero, que haba exigido ese fortalecimiento democrtico en el pas, empezara a perseguir a los alcaldes colombianos, a convertirlos en objetivo militar. Parece que las FARC hicieron un mal clculo poltico, creyeron que con las armas iban a poder obtener el control poltico territorial que no tenan e iban a presionar a los ciudadanos para elegir a sus candidatos. En el pas, numerosos candidatos que tenan algn tipo de respaldo de la guerrilla y de los paramilitares fueron derrotados por la gente. La introduccin del tarjetn en el sistema electoral, que coincidi con la eleccin popular de alcaldes, revolucion la democracia en Colombia. La gente adquiri una gran autonoma para elegir, tom conciencia de sus propios intereses y vot con base en ellos. En los municipios pequeos y ms apartados, la gente vota por el candidato que ms le simpatice, el que le haga mejores propuestas, no necesariamente por los que le indiquen los jefes de los partidos que han tenido la hegemona en estos municipios. Por ejemplo, en Jeric, Antioquia, el movimiento poltico que ms respaldo tiene en la comunidad ha perdido las elecciones en dos ocasiones; se ha equivocado en la designacin del candidato. En el Caquet y en el Meta los alcaldes elegidos fueron muy perseguidos pero fueron el ejemplo de que definitivamente el poder ciudadano no apoya a aquel que quieren imponer los violentos. En ese sentido, no se es justo a la hora de evaluar la presin de los violentos sobre los gobiernos locales. Varias cosas han pasado despus de 1988 cuando se dio la eleccin popular de alcaldes y despus en 1991 con la definicin del Estado unitario, pero descentralizado y con autonoma de sus entidades territoriales. Primero, el empoderamiento ciudadano frente a la eleccin popular de alcaldes es una realidad contra la que chocar cualquiera que pretenda eliminarla. Segundo, un fortalecimiento institucional evidente. Hemos identificado cules son las principales necesidades de la gente para poder ofrecer un programa de gobierno que pretenda resolver esos problemas. Desde all empieza una participacin ciudadana que a veces hemos desconocido; es imposible ser elegido alcalde, sobre todo en los municipios
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pequeos, si no se conoce la comunidad, sus necesidades y si no se hace una propuesta de gobierno que realmente le llegue. Ganamos tambin una visin de territorio y de ciudad, infortunadamente, con unos planes de desarrollo cortoplacistas, porque mientras no tengamos reeleccin cada alcalde y cada gobernador hace un programa de gobierno y hace un plan de desarrollo por el tiempo que tiene. No obstante, hemos avanzado bastante, pasamos de dos aos y medio a cuatro, y eso est generando resultados. Tenemos en Colombia el modelo de descentralizacin ms audaz del continente: los municipios colombianos tienen casi todas las competencias relacionadas con el desarrollo humano, pero no se puede lograr inversin social sin los recursos. Me preocupa que el gobierno nacional habla de inversin social y se reduce nicamente a salud, educacin, agua potable y saneamiento bsico, cuando en los municipios se deben atender demandas de la comunidad relacionadas con recreacin, deporte, cultura, atencin a grupos vulnerables, niez, tercera edad, fortalecimiento del sector agropecuario, seguridad ciudadana, ornato, desarrollo econmico local, vas, etc. Algunos funcionarios nacionales hablan de que hay mucha plata pero que lo prioritario es la educacin. Desconocen que un alcalde puede tener resuelto el problema de un establecimiento educativo, con los profesores que necesita, con la calidad que se le puede dar, pero, si no hay unas vas adecuadas para que los nios puedan llegar a la escuela, se pierde la posibilidad de que ellos accedan a esa educacin. Para la comunidad es tan importante la inversin en la educacin y como la inversin en las vas. Por otra parte, el Sistema General de Participaciones es la columna vertebral de la descentralizacin, es el verdadero gasto social que tiene el pas, pues el 82% de la inversin social en el pas se hace gracias a l. Preocupa entonces que cuando el gobierno nacional presenta los gastos que vuelven inflexible el presupuesto nacional, coloque el monto de las transferencias al lado de los gastos en pensiones, de la deuda pblica y del gasto militar. Adicionalmente, algunos funcionarios del gobierno nacional dicen que hacen falta recursos para destinarlos a la inversin social, creen que inversin social es la que se hace desde Bogot, la que se acuerda en los encuentros comunitarios; esto es realmente grave y es la verdadera amenaza a la descentralizacin.

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Afortunadamente nos estamos resistiendo a caer en el error de pretender descalificar el proceso de descentralizacin en Colombia por razones de corrupcin y de presin armada; ese anlisis es absolutamente miope. Hay problemas ciertos de corrupcin y de intervencin armada en algunos municipios del pas, pero son problemas focalizados e identificados y, por lo tanto, susceptibles de ser resueltos. En relacin con los problemas de corrupcin, podramos entrar en discusiones eternas, plantear como contracara del problema excelentes gestiones de gobiernos locales que con indicadores claros estn demostrando que la descentralizacin ha sido un verdadero acierto para el pas, eso sin contar con estudios como el que hizo el Banco Mundial a mediados de los aos noventa, cuando evalu el proceso e identific que efectivamente la eleccin popular de alcaldes y la descentralizacin establecida en la Constitucin de 1991, en materia fiscal, administrativa y poltica, han tenido notables resultados. En este pas cada da escuchamos ms escndalo, ms descalificaciones a la descentralizacin, ms estigmatizacin por hechos de corrupcin, pero la injusticia que se comete en Colombia es que con una denuncia se hace una sentencia condenatoria. Pasamos por encima de los derechos fundamentales del debido proceso, del derecho a la defensa, la presuncin de inocencia y la buena fe. Entre el 2002 y el 2004, ante los organismos de control se presentaron cinco mil denuncias que afectaban a funcionarios locales. En menos del 5% de los casos resultaron condenados; la noticia fue la denuncia. Se nos olvida que en los municipios pequeos la denuncia es una estrategia de los contradictores. Algunos funcionarios creen que frente a los temas de corrupcin los santos estn en Bogot, capaces de que son ellos los nicos que pueden administrar con toda transparencia y eficiencia esos recursos, y eso no es cierto. Nadie ha hecho cuentas del costo que tiene para el pas ese control. A nivel local lo tenemos sobre la conducta de los funcionarios pblicos locales, de las personeras; las Contraloras en sus tres niveles municipal o distrital, departamental y nacional; la Procuradura; la Fiscala; la Contadura; las superintendencias; el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) y las veeduras, que a veces se convierten en lites de contradictores polticos que las utilizan especficamente para hacerle imposible la vida al mandatario. Intervienen tambin otras fuerzas que a veces aparecen tratando de ejercer justicia con sus armas.
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Cunto le cuestan al pas esos organismos de control y cules son sus resultados? Hay gran corrupcin entre los organismos de control, hay presin politiquera para sacar de los cargos a un mandatario que no es afn o que no responde a requerimientos que hacen ciertos polticos u otras fuerzas. En este tema hay mucho por hacer. Sin embargo, se deja de reconocer que los gobiernos locales han sido el soporte institucional, han garantizado la democracia durante momentos de crisis como la generada en el 2002 por las FARC, cuando con amenazas obligaron al 40% de los alcaldes a desplazarse y a despachar desde otros municipios y desde las capitales. Una crisis realmente seria frente a la cual vimos casi claudicar al gobierno nacional, se di cuando un ministro del Interior dijo que haba que aceptar la renuncia de los alcaldes presionados por los violentos. Los alcaldes lo hacan para salvar a sus familias, para tratar de defender su vida, pero obviamente queran que apareciera el gobierno nacional y los respaldara, los blindara. Hemos tenido una gran cantidad de alcaldes asesinados porque no han sucumbido a la presin de los violentos de entregar los recursos del presupuesto para financiar su guerra, y eso convirti su desempeo en el cargo ms peligroso que hubiera sobre el planeta Tierra. Creo entonces que es muy importante valorar este aspecto a la hora de mirar qu ha sido para el pas el proceso de descentralizacin. Nos enfrentamos en esta coyuntura a una nueva negociacin acerca del futuro del Sistema General de Participaciones. Nosotros tenemos la responsabilidad como Federacin Nacional de Municipios, con la Federacin de Departamentos, de concertar con el gobierno y el Congreso esta reforma. Nuestra posicin es muy clara: en el 2000 la concertacin se hizo en funcin del dficit fiscal del gobierno central; estbamos convencidos de que si no se haca algo podamos llegar a una crisis como la que padeci Argentina, que fue un hecho evidente y que afect tambin a las entidades territoriales. En ese momento entendimos que era necesario desligar las participaciones municipales de los ingresos corrientes de la nacin, pues en 1999 y en 2000 la economa decreci y esos ingresos cayeron de una manera drstica. Eso incluso provoc una marcha de alcaldes en Bogot. Para los municipios fue muy complicado tener un presupuesto certificado y asignado para el pago de los maestros, funcionarios de la salud etc., y que a la mitad de la ejecucin informaran que transferiran
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menos recursos. Obviamente esto tampoco lo entienden quienes trabajan en estos sectores. Entendimos que resolver el problema fiscal del gobierno central nos tena que beneficiar a todos y por eso se produjo el acto legislativo que recortaba por una sola vez los recursos del Sistema General de Participaciones. Pusimos una cifra de base a lo que los municipios recibiran durante 7 aos y se estableci una frmula que nos garantizara un crecimiento permanente y estable sin incertidumbres como las que vivimos en 1999 y en 2000. Eso les garantiz a los municipios saber con qu contaban en materia de inversin y le ayud al gobierno nacional a resolver el problema del dficit. Con esa concertacin le aportamos al gobierno nacional cerca de 12,6 mil millones de pesos que debamos haber recibido si hubiramos tenido la frmula anterior al acto legislativo del 2001. Adems, el esfuerzo que hicieron los municipios en ajuste fiscal produjo un supervit sostenido en los ltimos 4 o 5 aos que gener estabilidad a las finanzas nacionales y permiti al gobierno central cumplir con las metas de desempeo acordadas con el Fondo Monetario Internacional. En estas circunstancias tenemos todo el derecho a decir que el sacrificio ya se hizo, que el aporte ya se dio y que por lo tanto ahora esta concertacin sobre el futuro del Sistema General de Participaciones se tiene que hacer en funcin, ya no del dficit fiscal de la nacin, si no del dficit social. Recogiendo palabras del mismo gobierno nacional, es la poca de la inversin social y pretendemos alcanzar coberturas totales en salud, educacin; avanzar rpidamente en el tema del agua potable y saneamiento bsico, y contribuir efectivamente como pas a alcanzar las metas del milenio. No podemos estar de acuerdo con la frmula que present el gobierno nacional; esta no es la que caprichosamente se trate de imponer, debe estar dada en funcin de los objetivos mencionados. Otro tema que el pas debe conocer es el gran esfuerzo que han hecho los municipios en materia recursos propios. Se nos dijo hasta hace unos 8 aos que eran perezosos fiscalmente; hoy hasta el mismo gobierno tiene que reconocerles que han obtenido cerca de dos puntos del producto interno y se empieza a modificar la dependencia exclusiva del Sistema General de Participaciones. Continuar esta tendencia es fundamental para que haya inversin social y para poder desarro341

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llar con eficiencia todas las competencias planteadas en el modelo de descentralizacin que vive el pas. Para que haya una paz sostenible no podemos, por un lado, adelantar procesos de reconciliacin, de negociacin con actores violentos, y, por otro, tomar decisiones como el recorte en el Sistema General de Participaciones sin saber reconocer la incidencia que lo uno tiene sobre el otro. No es posible una paz sostenible sin gobiernos locales, autnomos, y eficientes. Nada ganamos con tener municipios con la plata en los bancos garantizando una transparencia absoluta de su manejo, pero sin inversin social. Se trata de lograr las metas de desarrollo humano con gobiernos locales transparentes. Estamos luchando por ello desde las mismas alcaldas; hay un programa que estamos desarrollando con Transparencia Internacional y con la Agencia Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ), en el cual voluntariamente los alcaldes se someten a una medicin. Es un mensaje absolutamente claro: los gobiernos locales queremos y estamos comprometidos con una gestin eficiente y transparente. No se pueden lograr las metas del milenio si tenemos municipios haciendo fila o buscando intermediarios para que el Instituto Nacional de Vas entregue unos recursos exiguos para hacerles mantenimiento a las vas terciarias. Necesitamos municipios modernos que lideren el desarrollo econmico local.

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Descentralizar para pacificar?


Hernando Gmez Buenda Director del Informe de Desarrollo Humano para Bogot
Quiero centrar mi reflexin en torno a la relacin entre descentralizacin y conflicto. Parto por precisar que el hecho de que los actores armados estn en las regiones y dominen los municipios no evidencia por s solo ninguna relacin entre descentralizacin y conflicto armado. La descentralizacin, en cuanto aumento de poderes y recursos de los niveles locales, fortalece al Estado y por consiguiente aparta a los actores violentos?, o, al revs, el aumento de transferencias atrae a los violentos y por consiguiente la descentralizacin intensifica el conflicto? Hay dos teoras al respecto. Descentralizar para pacificar, con el argumento de que la violencia se debe a la ausencia de Estado y que a medida que el Estado llega a regiones y municipios con la descentralizacin, disminuyen sus causas objetivas. Frente a esta teora existe la hiptesis contraria, segn la cual si se aumenta el poder de los municipios y aumentan sus recursos, aumenta tambin la tentacin de los actores armados de competir y ocupar el poder municipal. El examen ms riguroso sobre las dos teoras est en un estudio de Fabio Snchez y de Mario Chacn, de la Universidad de los Andes,
 Snchez, Fabio y Chacn, Mario. Conflicto, Estado y descentralizacin: del progreso social a la disputa armada por el control local, 1974-2002. En Nuestra guerra sin nombre: transformaciones del conflicto en Colombia. Bogot: Norma-IEPRI. 2006.

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en el que se relacionaron cifras de conflictos armados desde 1974 hasta el 2002, con una caracterizacin bastante precisa de los municipios. Las conclusiones son muy interesantes. Encuentran que entre 1974 y 1982 la violencia de los actores armados se dio en relativamente pocos municipios, precisamente donde haba ms pobreza, desigualdad y ausencia del Estado. En ese periodo se cumple la primera hiptesis, en la que la debilidad local estimula el conflicto armado. Entre 1982 y 2002 se presenta el fenmeno contrario. Primero, el nmero de municipios afectados por los conflictos crece vertiginosamente durante los aos noventa. Segundo, los momentos de intensificacin del conflicto corresponden con los hitos de la descentralizacin, con la eleccin de alcaldes en 1988 y con la Constitucin de 1991. Encuentran una asociacin directa y significativa entre el valor de las transferencias a cada municipio y la propensin de esos municipios a tener conflictos. Ellos documentan la hiptesis pesimista sobre el hecho de que al transferir recursos a las regiones y transferir poder, aumenta el apetito de los actores armados. Se ha odo repetidamente que el proceso de descentralizacin en Colombia est en retroceso o agonizante, y, en efecto, precisamente a raz del conflicto armado hay un pulso centralista. La apuesta del gobierno actual es centralista porque la prioridad es resolver el conflicto mediante la derrota militar de un enemigo, de un solo enemigo que son las FARC. En todas partes del mundo esto implica un instinto de concentracin, de recogerse hacia el centro, de darle poder al centro para tener la fuerza militar que permita derrotar a un enemigo armado, incluso teniendo que descuidar la periferia. Las manifestaciones de ese pulso centralista son muchas y han sido materia de preocupacin. Primero, en el frente fiscal, el tema es el cambio de la prrroga del rgimen actual de transferencias; segn quien lo calcule, significa una prdida de cuatro a seis mil millones de pesos. En la prctica poltica, el presidente y el presupuesto nacional, a travs de los consejos comunitarios, reemplazan a los gamonales y al sistema local de planeacin de las instituciones locales. Otro tema recurrente es el de la corrupcin, argumento que se presenta ante las instancias locales para justificar medidas centralistas. La manifestacin ms reciente fue la propuesta del vicepresidente, Francisco Santos, de intervenir desde la Presidencia a los municipios para controlar la corrupcin.

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Evidentemente este desmonte de la descentralizacin, o recentralizacin, se apoya en el argumento de que sta aumenta el conflicto armado. Sin embargo, esta tesis de Snchez y Chacn tiene varios matices, algunos de los cuales emitieron en su propio anlisis. Primero, tal vez la asociacin ms clara que existe en materia regional entre conflicto armado y economa no es la asociacin entre acciones armadas y monto de las regalas, sino la asociacin entre bonanzas econmicas locales e intensificacin del conflicto armado. Viendo la geohistoria de Colombia se encuentra que cada bonanza econmica est acompaa de actores armados de distinta naturaleza: donde hay petrleo, carbn, flores, coca, caucho, oro, donde hay cualquier recurso minero o cualquier boom econmico, los actores armados se mueven con ellos. Si en efecto los actores armados tuvieran una motivacin de carcter rentstico y no poltico, su motivacin ira ms all del total de las rentas pblicas, es decir, las trasferencias, pues stas son apenas un pedacito, y a veces un muy pequeo, de la riqueza que genera la localidad. Cuando uno habla de Arauca, fundamentalmente est hablando de todo lo que se produce all; o en los departamentos del sur, donde hay cultivos de coca. Los recursos privados legales o ilegales son ms importantes que las finanzas pblicas. Esto nos pone a pensar que el blindaje econmico contra los actores armados rentsticos no puede reducirse a las transferencias fiscales, sino que debe extenderse al universo de todas las rentas legales e ilegales. Entonces surge una lectura contraria a la ya expuesta: necesitamos ms fuerza del Estado en una regin para poder controlar y asegurar que estas rentas no sean expropiadas por los actores armados. Segundo, en un conflicto interno de las caractersticas de Colombia porque s hay conflicto en Colombia; un viejo, complejo y doloroso conflicto se requiere, por supuesto, una presencia militar y de una accin de la fuerza pblica importante; adems, la experiencia internacional y la literatura muestran que la accin militar no es suficiente, que tiene que ir acompaada por una presencia integral del Estado y por una serie de factores que, de todas maneras, tienen que ver con que el Estado haga presencia en la vida de los ciudadanos. Esto es importante por una razn implcita: las transferencias en Colombia constituyen el nico gasto social (la salud, la educacin, el saneamiento bsico, etc.). Si ustedes miran el presupuesto de este ao, encuentran la siguiente composicin: para el pago de la deuda, funda345

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mentalmente interna, destinada a mantener el sector financiero, se va el 39% del presupuesto de este ao; para las transferencias a las regiones, el 18%; para pagar pensiones, el 17%, y para gastos de seguridad y justicia, el 16%. El pago de la deuda, las pensiones, el gasto en justicia y la inseguridad son necesarios pero no son gastos redistributivos. En trminos de ingreso, las pensiones van a beneficiar a un sector fundamentalmente de la clase media, muy meritorio, pero no es redistributivo; socialmente el gasto en seguridad es un bien pblico indivisible y, por consiguiente, no asignable en trminos sociales pese a lo que dicen ciertos voceros del Ministerio de Hacienda, y el pago en deuda es, por supuesto, un pago obligatorio, pero que no tiene un efecto distributivo. Las transferencias a las regiones son el instrumento real mediante el cual en Colombia se hace alguna redistribucin del ingreso, algn gasto social, es la manera como el Estado colombiano atiende efectivamente las necesidades de los ms pobres. Por eso, cuando se habla de transferencias, no debemos ponernos la camiseta de la descentralizacin sino la camiseta de la progresividad.

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Captulo 11
Clausura
Andrs Gonzlez Carlos Holgun Sardi

La descentralizacin: una tarea inconclusa


Andrs Gonzlez Ex ministro de Justicia y ex gobernador del Departamento de Cundinamarca
Se agradece la presencia, perseverancia y entusiasmo de los participantes en este libro, que ha sido una ocasin y un encuentro sobresaliente y de especial importancia en esta materia, mxime cuando el pas se encuentra en un punto de inflexin en todos estos aspectos. Surge a la vez, la necesidad de decantar estas ideas. En el tema poltico, cabe precisar que, sin duda alguna, en Colombia la descentralizacin es una tarea inconclusa. Tuvo una historia muy importante bajo el federalismo desde 1853 y luego en 1863, interrumpida por el fatdico centenario de centralizacin y autoritarismo de la Constitucin del 1886. Desde 1986, con la eleccin popular de alcaldes y la nueva Constitucin de 1991, ese proceso explaya un nuevo horizonte que hasta ahora se est consolidando. Hay consenso sobre la necesidad de una mayor voluntad poltica integral, clara y precisa para que este proceso avance. Se trata de impulsar un conjunto articulado de polticas pblicas, de decisiones y liderazgos, sin el que no va a ser fcil que un proceso como stos pase ms all de una norma especfica o de una declaracin parcial.

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El ministro del Interior, Holgun Sardi, en su condicin de ex mandatario local, tanto en la ciudad como en el departamento del Valle, enriquecido tambin por su paso por la Presidencia de la Federacin de Gobernadores, le puede dar un aire claro de representacin de ese anhelo en el cual han coincidido buena parte de los autores aqu reunidos. Se requiere un Ministerio del Interior que realmente asuma el papel de impulsor del proceso de descentralizacin. Hay varias crticas a propuestas que se hicieron en cuanto a la disolucin de municipios o sobre el manejo que debe darse a los riesgos en el caso de las regalas. Tambin se debate la propuesta de acto legislativo que tuvo origen en la Vicepresidencia de la Repblica hace algunos meses para centralizar la decisin de asignacin de estos recursos en el gobierno central. Se considera que debe haber una actitud sin contemplaciones para luchar contra la corrupcin, pero se debe tener cuidado de afectar el fuero y la existencia misma de la autonoma de las entidades territoriales. El discurso suele ser muy generoso con la descentralizacin pero la prctica del mismo Estado es absolutamente contraria a su contenido. Por un lado, se habla de descentralizacin y al tiempo se tramita en el Congreso un congelamiento de las transferencias; por el otro, se habla de la importancia de las democracias locales y de las entidades territoriales, aunque paralelamente se gestionan normas que impiden y evitan que los jefes locales puedan cumplir a cabalidad con su tarea. Otra percepcin que queda en materia de poltica es que hay aumentos de participacin ciudadana pero tenemos que trabajar mucho ms en democracia local, por lo que es necesario fortalecer mucho ms lo que entendemos como un sistema poltico democrtico local. La eleccin de alcaldes es una sola de sus partes. No se ve en nuestros municipios y departamentos desde hace muchos aos un control poltico real a los concejos y a las asambleas. Muchas veces las contraloras, que son fueros de las mayoras polticas de uno u otro partido, se entregan al mismo ejercicio del poder y no hay un verdadero control. Aun as, el juzgamiento a estas instituciones exclusivamente desde la ptica del costo no es integral. Con ese mismo criterio se afirma rpidamente que deben desaparecer muchos municipios porque no tienen los recursos suficientes para garantizar sus gastos de funcionamiento. Varios artculos han sealado igualmente que la descentralizacin es muy importante para el proceso de paz, ya que de alguna manera la paz tambin pasa por la descentralizacin o viceversa. Sin caer en
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una fragmentacin o en una parcelacin del proceso de paz, se pueden crear microclimas de paz en los cuales exista una democracia local de tal magnitud, que ofrezca un espacio favorable a las personas que vienen del alzamiento armado. Se ha reiterado la importancia de hacer una gran reflexin sobre el nivel intermedio del Estado, el cual est lejos de funcionar como se quisiera. En esta materia hay que revisar cmo fortalecemos al departamento. Quienes hemos tenido la oportunidad de regentar estas entidades territoriales, sabemos de la importancia de la cofinanciacin, la planeacin estratgica y el acompaamiento a los municipios desde los departamentos. Si eso falla, la armona del sistema se puede ver en riesgo como usualmente ocurre. En cuanto al tema institucional, se ha reiterado la importancia de la ley orgnica de ordenamiento territorial, que lleva una docena de intentos. Es muy importante hacer un esfuerzo acadmico, poltico y social para encontrar realmente una salida que permita resolver este tema. Sin duda alguna sera un complemento fundamental en el desarrollo de la Constitucin en esta materia. Cabe pensar en el sistema en unos niveles de coordinacin, de armona entre los distintos piones, estamentos y niveles del Estado, en especial en materia local. Cmo lograr la verdadera integracin entre municipios y departamentos y de stos con la nacin? Cmo funciona la tutela del gobierno nacional para que esto no quede al garete? En materia econmica y fiscal han abundado las reflexiones. El tema de las transferencias ocupa el centro de la atencin de la mayora de los estudiosos de los gobiernos centrales. Se estima que si se mantiene la postura actual de congelar las transferencias, se perderan ms dos mil millones de pesos al ao. Los ingresos de las entidades territoriales que se aproximan al 6% del producto interno bruto (PIB), en pocos aos caeran al 5%. Curiosamente esta reduccin no se da a finales de la dcada de los 90, cuando el pas estaba creciendo a menos 4% del PIB anual, se da hoy mientras crece ms del 5%, sin considerar que de ese crecimiento deben participar las entidades territoriales con pleno derecho. Esto es lo que justifica realmente una descentralizacin. Ampliar las fronteras fiscales, revisar mecanismos de cofinanciacin para que, entre otras cosas, los cupos de redescuento no sean para los territorios ms grandes o para los que ms capacidad tcnica y conocimiento tienen. Si se revisa el importantsimo cupo de redescuento que tiene el gobierno nacional en el Banco de Comercio Exte351

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rior (Bancoldex), el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (Finagro) o la Financiera de Desarrollo Territorial (Findeter), se encontrar que en los ltimos 10 aos, lamentablemente, slo los municipios con mejor estructura en el rea de planeacin y con mayor conocimiento acceden a estos cupos; esto ahonda la brecha frente a los pequeos municipios. El problema de la equidad ha sido tratado con profundidad, se considera que 40 municipios o ciudades concentran la mayora de los recursos mientras que el resto, 1.050, enfrentan grandes dificultades. Se ha llegado a proponer aqu, con gran sensatez, que existan fondos de compensacin intermunicipales e interdepartamentales, como ocurre con la sobretasa a la gasolina. Municipios como los de la Orinoqua o Amazona, que no pueden establecer la sobretasa en su territorio, reciben por medio de un fondo un porcentaje de la que recogen los municipios que contaminan. Lo anterior debido a que en calidad de reservas ambientales se hacen merecedoras de la mayor atencin del Estado. Igualmente durante estas reflexiones, con inteligencia, han sido mencionados los riesgos de corrupcin, se ha tratado el tema de las regalas, se ha mencionado la grave dificultad poltica de algunos municipios del pas que han sido doblegados por el paramilitarismo o por la guerrilla. Materia de especial preocupacin ha sido el secuestro de entidades territoriales por grupos alzados al margen de la ley, frente a ello se ha planteado la necesidad de salirles al paso a ese tipo de amenazas y a ese tipo de riesgos. Finalmente, se considera de la mayor importancia la competitividad, el que los municipios sean motores del desarrollo y no simples gendarmes, que sean capaces de asumir el reto de la globalizacin, que tengan mayor produccin de riqueza en bienes y servicios. Eso se logra cuando los municipios incorporan a su agenda la importancia de un Estado que acompae al empresario, que fomente la inversin y que permita que su municipio sea competitivo frente a los desafos del pas y de la regin andina. Esa nueva visin de la competitividad y de la descentralizacin ha sido tema para los autores presentes en este libro.

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La descentralizacin soada

Carlos Holgun Sardi Ministro del Interior y de Justicia


No s si estoy hablando como ministro o como un fervoroso de la descentralizacin, como una persona que sigue pensando que este proceso puede tener todava muchos desarrollos. Desde hace tiempo tengo criterios y posturas frente a este tema y quisiera verlos reflejados a mi paso por el Ministerio; sin embargo, tambin s que en el gobierno uno no puede hacer todo lo que deseara. De todos modos, en este momento, hablar ms con el deseo que con la mentalidad de funcionario de gobierno, calidad de la cual estoy investido. Tenemos que reconocer que Colombia ha avanzado prodigiosamente en el campo de la descentralizacin; es indudablemente el pas ms descentralizado de Amrica Latina, sobre todo si lo comparamos con Estados de regmenes unitarios. Incluso comparado con pases federales como Venezuela, Mxico, Brasil o Argentina, resultamos iguales o ms descentralizados. Desde el punto de vista de recursos, el 45% del gasto pblico nacional es descentralizado, mientras que en pases como Per solamente lo es el 20% y en Chile, con un grado de desarrollo mayor que el de Colombia, apenas alcanza el 15%. En Colombia, los ingresos tributarios territoriales representan cerca del 20% de los nacionales y crecie-

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ron durante los ltimos aos en mayor proporcin que los del gobierno nacional; en Mxico solamente alcanza el 5%, y en Chile, el 9%. No obstante, debe recordarse que el margen de maniobra de departamentos y municipios fue muy amplio, lo cual permiti abusos especialmente en el manejo del crdito pblico. El resultado fue una crisis fiscal tan profunda que hubo necesidad de dictar la Ley 617, con la que prcticamente se regres a un sistema bastante rgido y centralizado para el manejo de crdito como instrumento del desarrollo nacional. Esta ley ha servido enormemente para la recuperacin fiscal de departamentos y municipios. Con contadas excepciones, los departamentos tienen ya una situacin relativamente saneada que permite pensar en alternativas diferentes a la de continuar constreidos por normas tan duras y rgidas, aunque plenamente justificadas en su momento. Valdra la pena estudiar cmo damos ms capacidad fiscal a los departamentos y municipios en la generacin de nuevas rentas, en la posibilidad de imponer sobretasas. Si un departamento quiere desarrollar, por ejemplo, un macroproyecto de infraestructura, es sano que tenga la posibilidad de generar recursos con una sobretasa al IVA, un impuesto de renta o de cualquier otro tipo. Esto es una especulacin, para sealar que tenemos que caminar hacia esa posibilidad, pero dentro de unos lmites que impidan alterar la poltica macroeconmica del Estado. Sera muy importante que la Red de Iniciativas para la Gobernabilidad ayudara a estudiar propuestas concretas. Es claro que no podemos seguir diciendo que los departamentos y municipios no tienen capacidad fiscal, y que las rentas departamentales son obsoletas, anacrnicas e inflexibles; todo eso lo sabemos de sobra. Deberamos llegar a un esquema donde la nacin, que tiene a cargo cuidar la soberana y construir la alta infraestructura, viva de lo que produce la soberana, es decir, de la renta nacional (nica y exclusivamente del impuesto de renta y de aduanas); donde los departamentos, que podran tener como funcin fundamental el cuidado y la explotacin del medio, vivan de lo que produce el medio, bsicamente de los impuestos prediales, de los catastrales, y donde los municipios, que tienen por finalidad la atencin de las personas y de sus necesidades bsicas, vivan de lo que producen las personas, es decir, de los impuestos al valor agregado y al consumo. Este planteamiento terico implica descargar a la nacin de muchas responsabilidades y definir tambin el sistema de competencias y por supuesto un fondo de compensacin para esos municipios que recau354

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dan un IVA mnimo, para que no se quede en un 70% en las ciudades grandes. Ese sera un esquema tericamente ideal para Colombia y en muchos pases ya se vive as poltica y fiscalmente. Desde el punto de vista acadmico, por ejemplo, el debate del acto legislativo de las transferencias debe servir para hacer conciencia de que el problema no es simplemente un punto ms o un punto menos, o si perdimos mil o seis mil millones, de dnde va a sacar la nacin para pagarles a los municipios las transferencias si eventualmente volvemos al rgimen de la Constitucin de 1991? Eso si es imposible desde el punto de vista fiscal y poltico. No hay ninguna posibilidad de que en el ao 2008 podamos hacer una reforma tributaria cuatro veces mayor de la que rige hoy para poder financiar ese volumen de transferencias a departamentos y municipios. Tampoco nos podemos quedar en el statu quo, sera injusto con los departamentos y los municipios anclarnos en la frmula del acto legislativo transitorio, aunque durante estos cinco aos de vigencia haya mostrado grandes ventajas sobre el rgimen anterior, entre ellas la estabilidad econmica, el crecimiento constante de los ingresos y la proteccin a los departamentos y municipios de los vaivenes de la economa. No podemos exponer a los municipios y departamentos a correr el riesgo de responder por la cobertura total en educacin y salud en medio de una crisis econmica como la pasada, en un solo ao perdieron 10 puntos en el rgimen anterior. El sistema de derivar las transferencias de un crecimiento atado al ndice de Precios al Consumidor (IPC), ms un plus que est por definirse, debe garantizar que departamentos y municipios lleguen en 1010 a la cobertura total en educacin y en salud, y que tengan una capacidad para empezar a atender otros frentes: saneamiento bsico, vas terciarias intermunicipales, cuidado del medio ambiente, plantas de tratamiento de aguas residuales, conservacin de cuencas hidrogrficas y nacimientos de agua. Antes todo el mundo peda el profesor para la escuela, el puesto de salud o el mdico, ahora piden el arreglo de las carreteras, ni siquiera la construccin. Es ah donde se nota que el pas sigue teniendo una composicin rural significativa. Una de las causas de la pobreza es que los campesinos no tienen cmo sacar los productos al mercado por la falta o el mal estado de las vas. El pas no puede seguir dndose el lujo de empezar la educacin a los cinco aos, el pas tiene que mirar como una prioridad fundamental la educacin preescolar. Es de inmensa
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prioridad que nos planteemos ese horizonte y con base en ste definamos cul es la proporcin por encima del IPC para determinar el crecimiento de las transferencias en los prximos aos. El papel de las entidades territoriales es un tema que habla mucho de ordenamiento territorial. No dejo de soar con que el gobernador sea el gerente del desarrollo y el supervisor de los servicios que presten los municipios; esas deben ser sus dos nicas funciones. Suficientes le seran cinco personas que estn pensando con mentalidad gerencial en proyectos de infraestructura para la competitividad, en programas para desarrollar una poltica social regional que obedezca a propsitos con metas medibles, en atencin al ciudadano, y verificando, con una herramienta de gerencia social, que las acciones de los municipios respondan a esas metas de poltica. Este esquema supone tambin acabar con esa monstruosidad de las superintendencias; son organismos centralistas y absorbentes pero muy poco eficientes. El servicio de salud, por ejemplo, debera estar reglamentado y regido claramente por una poltica nacional, prestado por los municipios y supervisado por los gobernadores, bajo los parmetros de cobertura y calidad definidos por la poltica nacional. Esa supervisin de los gobernadores no puede quedar al vaivn de si el alcalde es o no su amigo, como ocurre actualmente. En ejercicio de su gerencia social deben indagar sin descanso a los alcaldes por el cumplimiento de la cobertura y de la calidad. En relacin con el aspecto cultural, Colombia tiene una riqueza enorme, pero los municipios y los departamentos no tienen poltica cultural. No se trata de crearles un ministerio de Cultura, se trata de acrecentar el patrimonio cultural de los departamentos, explotarlo, presentarlo y llevarlo al conocimiento nacional. Hemos hecho mucho en Colombia con todos estos festivales folclricos, pero la cultura no es una forma de generar empleos construyendo obras de infraestructura. El gobernador debe ser gerente del desarrollo econmico, social, cultural y de infraestructuras, en su respectivo departamento. Dentro de ese esquema terico, quiz demasiado idealista, se trata de avanzar en el proceso descentralizador. Actualmente se est estudiando un nuevo cdigo de rgimen departamental, se intenta desde la ley hacer girar la concepcin de departamento y el rol del gobernador. Como vemos el cdigo est rebasado, ms que por la Constitucin misma, por los hechos. Nos qued en el departamento un componente intermedio en el aire, sin funciones, que duplica la accin de
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la nacin o del municipio, e interfiere indebidamente a los municipios. Sera importante, en este mismo sentido, darles ms contenido a las funciones de las asambleas como directoras de la accin gerencial del gobernador en cada departamento. Para terminar, quiero recordar que el Ministerio del Interior ha desarrollado una tarea importante en el fortalecimiento de las juntas de accin comunal y en la participacin ciudadana, tratando de hacer que se vuelque sobre la accin de la administracin, sobre el control a la gestin fiscal, pero con criterios objetivos y no politiqueros, que le den respetabilidad al mismo movimiento comunal frente a la administracin pblica. En el Ministerio del Interior hay un amigo de la descentralizacin. Este es un ministerio, que de ser simple testigo de la vida de los entes territoriales, empieza, gracias a la Corte Constitucional, a tener ms accin frente a las entidades territoriales.

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Conclusiones

Paradojas de la descentralizacin
Daro I. Restrepo Profesor de la Universidad Nacional de Colombia, presidente de la Fundacin para la Participacin Comunitaria (Parcomn) y secretario tcnico de la Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo Territorial (RINDE)
En el primer artculo de este libro y bajo el ttulo 20 aos no son nada se introducen las principales polmicas alrededor de la evaluacin de la descentralizacin del Estado y el momento por el que atraviesa, amenazado por el gran peligro de la toma paramilitar a las instituciones territoriales y las fortalecidas tendencias centralistas de los ltimos cuatrienios. Tambin se sustentan variadas propuestas de reformas futuras. En estas notas finales vamos a hacer algo diferente: ofrecer una lectura conclusiva de 20 aos de reformas a partir de grandes paradojas y dilemas que atraviesan el proceso.

Paradoja 1. Diversidad de resultados en un contexto de alta vulnerabilidad


La primera de ellas se descubre a travs de mltiples apreciaciones de las agencias de cooperacin internacional, as como de investigadores y consultores con una amplia experiencia en multiplicidad de procesos similares en Amrica Latina. Desde afuera, la reforma colombiana es vista como la ms radical entre todos los pases unitarios del subcontinente latino, e incluso los federales, con excepcin de

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Brasil. Adems, el carcter integral de la experiencia es positivamente resaltado; la combinacin entre transferencia de recursos para unas funciones descentralizadas con responsabilidad poltica y cuantiosos mecanismos de control y participacin social estaran en la base de los logros ms importantes alcanzados. Por ejemplo, las ampliaciones de cobertura en salud y educacin pblica para sectores sociales y territorios antes carentes de tales servicios, la creacin de un sistema poltico ms pluralista, el fortalecimiento de la presin ciudadana y de la opinin pblica como factores definitorios de mayoras electorales y de prioridades de la administracin. Lo anterior sorprende an ms porque se trata de un pas que padece de varias confrontaciones armadas sucesivas desde la dcada del 40 del siglo XX. La paradoja es que no slo las reformas poltica, fiscal y administrativa colombiana se han llevado a cabo a pesar del conflicto armado, las mafias del narcotrfico y los ejrcitos paramilitares, sino que no han aminorado los mecanismos que reproducen las confrontaciones y, ms bien, todas sus conquistas se sostienen en vilo ante los poderes ilegales de facto.

Paradoja 2. El carcter centralista de la descentralizacin colombiana


La admiracin del extranjero contrasta con un lote de crticas internas que provienen de los flancos ms dismiles. Para los hacendistas, que han acompaado la direccin de la poltica econmica desde los albores del proceso de descentralizacin en la dcada del 80, preocupan los cuantiosos giros cedidos por la nacin a unas entidades territoriales con precaria disciplina fiscal. Temen, adems, la presin que genera sobre el equilibrio macroeconmico la transferencia automtica de crecientes recursos no condicionados a una disponibilidad presupuestal nacional. Los analistas de la administracin pblica no cesan de advertir la inconveniencia de un modelo de descentralizacin que transfiere idnticas obligaciones y derechos a unas entidades territoriales supremamente dispares en sus capacidades institucionales. Mientras unos gobiernos no pueden cumplir las obligaciones mnimas descentralizadas, otros poseen la capacidad de asumir mayores funciones y autonoma fiscal.

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Los simpatizantes de una mayor autonoma territorial llaman la atencin sobre la contradiccin que existe entre un llamado a la responsabilidad fiscal y poltica local y el hecho de que la inmensa mayora de recursos posean una destinacin especfica y ms de un centenar de normas regulen el manejo de las funciones transferidas. Cmo puede exigirse responsabilidad a quien no tiene la libertad de asumir los riesgos sobre las implicaciones de sus propios actos? Desde la ciencia poltica se crtica un proceso que aumenta el pluralismo poltico, a tiempo que fragmenta la administracin pblica en una constelacin de microrrepresentaciones. Un mejor equilibrio de poder entre las entidades territoriales difcilmente resulta de una descentralizacin municipalista, que no encuentra el camino para fomentar la agremiacin territorial en provincias supramunicipales, nuevos departamentos o regiones. Desde la preocupacin por el orden pblico se defiende una necesaria centralizacin de todos los instrumentos que requiere el Estado para enfrentar mltiples conflictos armados. La eleccin popular de mandatarios locales dotados de recursos y competencias son presa fcil de presiones armadas ilegales; por lo cual el gobierno nacional encuentra obstculos en dirigir la confrontacin armada en todos los territorios y es difcil consolidar una democracia local sometida a la lgica de las armas. El conjunto de las crticas anteriores se mueve entre los extremos de un pndulo, en uno de cuyos lados se encuentran los argumentos que reclaman una mayor centralizacin para asegurar el equilibrio macroeconmico, la moralidad pblica, la eficiencia de la administracin y la defensa de las instituciones. En el otro extremo del pndulo se sitan aquellos que quisieran profundizar la descentralizacin para alcanzar el desarrollo econmico local, un sistema poltico ms democrtico y una ciudadana ms activa sobre los asuntos pblicos. Una sola paradoja parece contener esta dicotoma: el carcter centralista de la descentralizacin colombiana.

Paradoja 3. Difusin de medios y persistencia de las inequidades


No hay duda de que la descentralizacin de recursos y funciones ha logrado difuminar por el territorio nacional el gasto pblico; en particular aquel que financia la salud y educacin pblica en sus niveles bsicos. La oferta de puestos de salud se ha incrementado, as como el
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acceso de una decena de millones de personas al rgimen subsidiado de salud. Lo mismo ha pasado con la cobertura del sistema educativo. Sin embargo, en la distribucin de recursos y la extensin de la malla de prestacin de servicios bsicos sobreviven grandes inequidades. El Estado sigue ensanchndose ms en las reas urbanas y en los territorios con un previo mayor desarrollo econmico que en las rurales y en aquellos que padecen un significativo retraso. De la misma manera ocurre con el sistema poltico. La eleccin de los mandatarios locales abri el mapa poltico por abajo, es decir, existe un mayor pluralismo poltico territorial. Sin embargo, no todas las entidades territoriales tienen una capacidad equivalente de representacin poltica ante las instancias nacionales. El poder poltico y, por lo tanto, la capacidad de hacer elegir presidentes, nombrar ministros, directores de entidades pblicas, definir el modelo de desarrollo y distribuir el presupuesto nacional sigue altamente centralizado. As las cosas, la descentralizacin no logra contrariar la tendencia hacia la concentracin del ingreso, la apropiacin territorial de la inversin pblica y privada y la captura del sistema poltico por algunas regiones del pas. Algunos recuerdan que no se puede pedir peras al olmo; en este caso la frontera de la descentralizacin es la democracia local y no la nacional, ni los equilibrios territoriales en la nacin. Sin embargo, la paradoja se configura en una reforma poltica empujada por la lucha hacia la equidad territorial, pero que, al no afectar la representacin de lo territorial en lo nacional, carece de capacidad de subvertir el orden que reproduce la inequidad de oportunidades y potencias entre los espacios internos de la nacin.

Paradoja 4. Exigencia de autonoma sin capacidad de autodeterminacin


Muchos son los voceros de una mayor autonoma territorial aunque no todos promocionan lo mismo con este reclamo. Para algunos, una mayor autonoma significa incrementar la capacidad de los ciudadanos, las organizaciones sociales, las fuerzas vivas locales y las mayoras electorales de decidir plenamente la asignacin de los recursos pblicos y los modelos de gestin de las empresas locales. Desde esta frontera se reclama disminuir los condicionantes y las mltiples regulaciones centrales que coartan la libre determinacin local. Para otros, una mayor autonoma implica reducir los giros centrales para financiar necesidades locales y exigir mayor esfuerzo propio de cada nivel territorial respecto
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a sus expectativas de desarrollo. Los primeros demandan ms apoyo de la nacin con menores condiciones sobre las decisiones locales y los segundos esperan mayores compromisos locales con menores apoyos nacionales. La disputa por el significado de la autonoma se trenza alrededor de lo que cada uno entiende por el concepto de la responsabilidad fiscal, poltica y administrativa en la funcin pblica. O bien corresponde a la nacin la responsabilidad de proveer las condiciones para el desarrollo de todas las regiones, o bien se estima que la responsabilidad se alcanza cuando cada cual asuma los costos de su propio desarrollo. A nuestro juicio, alcanzar grados superiores de desarrollo y bienestar en todo el territorio nacional implica tanto una mayor responsabilidad fiscal local como una reforma al sistema tributario que reparta mejor los recursos nacionales entre los niveles territoriales. Adems, para consolidar una verdadera autonoma es indispensable contribuir a la generacin de su propia riqueza, pero lo anterior supone una descentralizacin de la poltica econmica como complemento de la poltica y administrativa. La paradoja cobija las dos posiciones confrontadas sobre el camino que lleva a la autonoma territorial. Ambas estaran negando el complemento inevitable que las realiza: no parece posible la libertad sin responsabilidad, ni la responsabilidad sin los medios para ejercerla.

Paradoja 5. Descentralizar para la paz y centralizar para la guerra


El proceso de descentralizacin contribuye a abrir caminos a la solucin poltica del conflicto y a crear una ms adecuada arquitectura institucional para consolidar la paz? O, por el contrario, disuelve la unidad de mando sobre el conjunto de variables que se necesitan para enfrentar las guerras internas que comprometen la institucionalidad del Estado? En una frase, la descentralizacin sirve a la paz o a la guerra? Pocas preguntas son tan difciles de obtener una respuesta unvoca y desprovista de suscitar lgidas polmicas. La duda no es slo terica. De un gobierno a otro, e incluso al interior de ellos, pareciera oscilarse entre las alternativas de respuesta. A mediados de la dcada del 80, en el gobierno de Belisario Betancur, la descentralizacin fue explcitamente promovida para abrir las compuertas de la legalidad a la insubordinacin social y a la insurgencia armada. A finales de la dcada del 80, el presidente Virgilio Barco concret el malestar que genera avanzar en la descentralizacin en medio de la
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guerra, y ello mediante la propuesta de abolir la eleccin popular de alcaldes en zonas de conflicto para ser reemplazados por delegados militares. A la vez, mltiples estructuras guerrilleras pactaron la cesin de las armas con un gobierno que les abri las compuertas de la participacin poltica legal a travs de la pugna por los gobiernos locales. A principios de la dcada del 90, bajo el gobierno de Csar Gaviria, la Asamblea Constituyente profundiz los aspectos polticos, fiscales y administrativos de la descentralizacin colombiana. A tiempo que las reformas sellaron un importante pacto de paz entre el establecimiento y varios movimientos insurgentes, el ministro de Defensa declaraba la guerra total contra las FARC. En otro frente, la descentralizacin, que pareca cedida a los movimientos sociales y polticos alternativos, trataba de ser un instrumento del neoliberalismo para debilitar el peso de lo estatal ante el mercado y sus empresarios. Sucedi despus el gobierno de Ernesto Samper a mediados de los aos 90, el cual se caracteriz por una relativa pausa en las reformas del Estado como producto de que la crisis poltica se pos directamente sobre la figura del presidente. Lo anterior no impidi el comienzo de una legislacin nacional restrictiva de la autonoma fiscal local, a pesar de que la eleccin de los mandatarios seccionales fue importante para la estabilidad del sistema poltico y el apoyo poltico de provincia al presidente pes en impedir el derrumbe del gobierno nacional. El gobierno de Andrs Pastrana, al final de la dcada de los 90, estuvo marcado por la exacerbacin de dos tendencias contradictorias respecto a los gobiernos locales. Por una parte, alcaldes y gobernadores desplegaron mltiples iniciativas autnomas del gobierno nacional en cuanto al manejo del conflicto armado; incluso rivalizaron sobre el papel de los gobiernos extranjeros en la guerra y la paz colombianas. Por la otra, el Congreso de la poca modific la Constitucin para aminorar de manera considerable la transferencia de recursos a las entidades territoriales y suspender as transitoriamente el pacto poltico de la Constitucin de 1991. A principios del presente siglo, el gobierno de lvaro Uribe se empe en continuar la ruptura del acuerdo poltico mediante el cual la nacin repartira el total de sus riquezas de manera ms equilibrada entre el centro y las periferias. Una clara recentralizacin del gasto pblico social, mayores condicionantes a los giros descentralizados y el liderazgo poltico presidencial directamente en cada una de las municipalidades de Colombia son los componentes ms claros de
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una tendencia que revierte la descentralizacin a nombre de la guerra, la moralidad pblica y la eficiencia de un estilo de gobierno. Las circunstancias parecen darle razn al presidente debido a la toma de los gobiernos locales por las mafias de la droga, los paramilitares y, en menor medida, por la presin guerrillera. No es fcil advertir que tal realidad no es el resultado de la descentralizacin, sino de un debilitamiento de las instituciones muchas veces tolerado y auspiciado por las ms importantes fuerzas econmicas y polticas del pas. Es la descentralizacin culpable o vctima de los ataques contra las instituciones locales? Cualquiera sea el nfasis de dicha respuesta se debe reconocer que, de todas maneras, todava son muchos los defensores de la descentralizacin. La opinin pblica sigue creyendo que sta es una conquista histrica de la democracia y de las aspiraciones de equidad despus de un centenario de centralismo. As las cosas, incluso los ataques contra la autonoma local se hacen a nombre de la defensa de los beneficios del proceso. La paradoja es que el pleno ejercicio de la autoridad de los mandatarios locales est supeditado a la capacidad del gobierno nacional de garantizar las condiciones de seguridad en todo el territorio nacional. Esto evita la tentacin de que tal indelegable facultad no lo tiente a devorar la criatura local que debe cuidar. A la descentralizacin en medio del conflicto slo la defiende un fuerte centralismo, si este no disuelve la autonoma local en nombre de su defensa.

Paradoja 6. El debate fiscal a un proceso poltico


Una de las grandes victorias de la llamada ideologa neoliberal es haber erguido el equilibrio macroeconmico de corto plazo y la censura en contra del dficit fiscal como principios incuestionables de una sana poltica econmica. La insistencia y la fuerza de los argumentos es tal que a las mayoras ilustradas les parece normal sustraer a la democracia, sus instancias y actores, de toda posibilidad de intervenir este precepto econmico. Desde finales de la dcada del 90 los gobiernos justifican cualquier reforma al proceso de descentralizacin colombiano a partir de argumentos fiscales. La intencin no es otra que expulsar el debate poltico a cambio de una discusin entre tcnicos, e intentar nublar la modificacin a las relaciones de poder entre centro y periferia que resultan de los cambios constitucionales y normativos. A la primaca tecnocrtica sobre las opciones democrticas la completa una infaltable apelacin a la moralidad pblica. El cuidado de los
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recursos pblicos contra la corrupcin y de la sana inversin contra el despilfarro son el complemento moral y la inspiracin tica de la fra racionalidad econmica. Aqu tampoco cabe la contienda poltica como abanico de posibilidades mltiples y optativas. El arsenal de regulaciones, los mecanismos oficiales de control, las decisiones de mercado y la vigilancia ciudadana establecen la otra frontera de los lmites a la democracia representativa. La tecnocracia moral es tan fuerte que los contradictores se ven a gatas slo para que sean consideradas sus crticas y propuestas como distantes del oportunismo, la inmoralidad o la irracionalidad de intereses inconfesables. La paradoja entonces se configura cuando un proceso netamente poltico como aquel que reparte recursos o mando sobre funciones y liderazgo poltico es gobernado como un arreglo fiscal, tcnico y administrativo.

Paradoja 7. Fortalecer la democracia debilitndola


Una paradoja de paradojas est constituida por un conjunto de inconsistencias alrededor de la relacin entre descentralizacin y democracia. Desde todos los bandos se saluda el fortalecimiento de la democracia local. Los pobladores pueden elegir a sus mandatarios y optar por diferentes prioridades de poltica pblica. Los polticos de provincia ganan en legitimidad y acrecientan su visibilidad y liderazgo. En virtud de la eleccin popular y directa de los mandatarios locales se fortalece el sentido de la responsabilidad poltica local sobre sus propios asuntos. Sin embargo, el tutelaje central ahoga las innovaciones locales y dirige el destino y el manejo de recursos y funciones. La paradoja es que, a tiempo que se convoca ms actores a las decisiones pblicas y se abren abanicos de opciones mltiples, se teme a la libertad invocada y se le somete, dosifica y conduce. De la misma manera, poco discurso tiene tanta simpata en la opinin pblica como aquel que insiste en la capacidad de la descentralizacin para acercar la administracin, los programas y las decisiones polticas al alcance de ciudadanos y comunidades. Es virtud promovida de la llamada democracia por contacto el achicar la distancia entre la administracin y los administrados, las empresas y los usuarios, las polticas y sus beneficiarios. Sin embargo, al tiempo se adelanta una gigantesca campaa para extraer las grandes decisiones pblicas del terreno de la poltica. El mercado y sus agentes, los oferentes y los consumidores de bienes y servicios refrendan las buenas decisiones sobre la produccin de los bienes pblicos, a la vez que pueden sancionar a
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los ineficientes, los costosos, los abusivos y los corruptos. Las relaciones en el mercado y no la poltica garantizaran el mayor poder a los consumidores y ciudadanos. La paradoja, entonces, es que se invoca al ciudadano como soberano en la determinacin de grandes y pequeos intereses pblicos, a la vez que se debilita la capacidad de tomar decisiones trascendentales en los escenarios de la representacin y la participacin poltica. Remata esta paradoja una defensa de la responsabilidad poltica local que pretende fortalecerse, al tiempo que se debilita la funcin estratgica de los consejos municipales y las asambleas departamentales. El poder Legislativo ha sido desprovisto de tantas prerrogativas, de capacidad de decisin poltica y del manejo ms operativo de las funciones pblicas, que los votantes empiezan a considerar los rganos representativos como instancias intrascendentes y quiz prescindibles para la democracia.

Paradoja 8. Descentralizacin del Estado y centralismo cultural


Hemos dejado para el final la paradoja ms etrea y subjetiva. Aquella que no es aprensible en un monto de recursos, una directriz presidencial, un cambio de norma o en la creacin o desaparicin de una institucin. Se trata de la persistencia de una mentalidad centralista a todo nivel de gobierno que pende como una espada de Damocles contra la legitimidad del proceso y justifica, una y otra vez ante la opinin pblica, el ejercicio de la dominacin nacional contra las autonomas locales. Es ms fcil cambiar una constitucin que la cultura poltica. Y esta lo que nos dice es que en los niveles centrales del Estado se concentra el altruismo, la mayor capacidad tcnica, la eficiencia fiscal y administrativa y la moralidad pblica. El centro racionaliza y representa el proyecto de modernidad y civilizacin. En cambio, los gobiernos locales son sinnimos de corrupcin, clientelismo, incapacidad tcnica, despilfarro, ineficiencia y el reino de pequeos intereses mezquinos, intrascendentes y de poco alcance. Lo local es lo atrasado y premoderno que requiere la vigilancia tutelar de la Presidencia, sus ministerios y rganos administrativos para que hagan bien la tarea. Claro que tambin lo local es lo autntico, las races de las buenas tradiciones y escala privilegiada en la que se podra realizar una ciudadana activa que participa de la administracin y las polticas pblicas cercanas a los habitantes. Precisamente, en defensa de esta potencialidad, que anida lo local, se justifica una y otra vez el necesario
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centralismo cultural. De esta manera, hemos construido un proceso de descentralizacin que se ha acostumbrado a que la nacin considere que los recursos transferidos son ddivas del centro a la periferia y que tal acto de generosidad la autoriza para mandar, vigilar y castigar. Y, cuando lo anterior no es suficiente, se legitima un severo recorte de recursos y liderazgo local trocado por el mando central de la tecnocracia, los hacendistas y los banqueros. Por otra parte, desde las localidades se contina con la costumbre de quejarse por el abandono y el maltrato del centro, a la vez que se le pide mayor consideracin, socorro y proteccin. En la arena nacional se carece de una concepcin de nacin como unidad en cuya construccin participan el conjunto de sus territorios y poblados. En Colombia, la nacin es el patrimonio y usufructo de los aparatos centrales que anidan en Bogot. En el terreno local, la nacin es un manto escaso que se aprecia segn la capacidad de cada cual de halar la cubierta para su lado. Desde abajo, la mirada se refunde en los asuntos y mentalidades provinciales sin participacin en la construccin de los grandes temas nacionales, a menos que se compita por abrirse un lugar en los artefactos burocrticos nacionales. Veinte aos de descentralizacin no han sido todava suficientes para generar el vuelco de mentalidad que asegure un cierto punto de no retorno hacia una lgica ms descentrada de la democracia y el desarrollo.

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