ESTABELECIDOS E OUTSIDERS NO CRDITO RURAL: O CASO DO PRONAF B

FERNANDO BASTOS COSTA;

UFRN

NATAL - RN - BRASIL

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APRESENTAO COM PRESENA DE DEBATEDOR

AGRICULTURA FAMILIAR

Estabelecidos e Outsiders no Crdito Rural: O caso do PRONAF B

1. Decises Coletivas em Ambiente de Incerteza A tomada de decises, em contextos de pases onde os direitos substantivos so negados e o acesso aos benefcios do avano tecnolgico uma miragem para a maior parte da populao, exige que os esforos se centrem nas caractersticas de sua sociedade, com pautas que levem em conta a sua histria, as diversas intervenes a que foi submetida, as trajetrias de subordinao de que faz parte essa populao reprimida, dentre outros aspectos (SEN, 2000). Isso no apenas implicar a concepo de polticas diferenciadas, porque dirigidas para demandas cuja natureza e tempo exigiro solues prprias, mas se plasmar em condies de negociao e em modelos mentais muito diferenciados. Num ambiente institucional to diversificado, onde as preferncias e as escolhas polticas se submetem genealogia dos indivduos, tambm no pode ser olvidada a complexidade das relaes e, por conseqncia, os institutos que do estabilidade a essa sociedade complexa. Essas estruturas as instituies, que conformam as relaes interpessoais,

constitudas de regras formais e informais e de rotinas, so determinantes para as escolhas dos indivduos e grupos. Mas, que so instituies? As instituies determinam a alocao de recursos? O Estado e os grupos dominantes condicionam os hbitos e as normas de conduta dos grupos sociais? Essas e outras indagaes poderiam ser feitas a respeito desse fenmeno e muitas respostas poderiam advir, como vem acontecendo, na medida do interesse dos pesquisadores de diversas reas. A falta de uma linguagem comum e a ausncia de interlocues mais freqentes tm criado obstculos para a evoluo da teoria institucional e contribudo para certo isolamento dos pesquisadores. Alm disso, sua natureza interdisciplinar, num ambiente em que se privilegia a departamentalizao do conhecimento, vem contribuindo tambm para que os resultados da investigao sejam limitados. Apesar disso, e talvez por conta disso, que o institucionalismo tem despertado a ateno de cientistas polticos, socilogos, antroplogos e, com bastante interesse nas ltimas dcadas, dos economistas. Em sua verso econmica, segundo Call e Carlos (2001), o institucionalismo opera atravs de uma viso dinmica, pragmtica, no-individualista e no-mecanicista. Tem como princpio o fato de que as regularidades econmicas se devem ao papel das estruturas de organizao poltica e social. Os institucionalistas, em confronto com a doutrina neoclssica, afirmam que no a racionalidade, mas so as formas de pensar e os costumes que movem o comportamento econmico. Defendem a interdisciplinaridade para o entendimento dos processos econmicos. importante registrar que o institucionalismo ficou fora do foco das cincias sociais por quase quarenta anos, retornando atravs de Ronald Coase (1960), quando, ainda graduando em Economia, em 1932, escreveu a Natureza da Firma, privilegiando principalmente uma temtica no plano das microinstituies e tendo como foco a alocao dos recursos versus custos de transao1. North (1990), para quem as instituies seriam as regras do jogo de uma sociedade, amplia esse foco para a compreenso do aspecto histrico do fenmeno do desenvolvimento, refletindo sobre o Estado e estendendo a dimenso institucional no plano das regras informais, embora ainda preso maximizao das utilidades e a satisfao do interesse prprio, aspectos caros economia neoclssica. A discusso do papel do Estado na teoria institucional sempre se deu marginalmente, em parte porque, ao centrar-se na otimizao da escolha por parte dos indivduos, perdeu de vista a natureza do que a ao dessa entidade pode representar para o comportamento das pessoas. Outra razo plausvel decorre da prpria viso economicista de que fenmenos polticos, como so os que determinam a interveno do Estado, devem ser tratados pela cincia poltica. Seriam externalidades que nenhum papel desempenham nas escolhas econmicas, portanto variveis exgenas aos modelos construdos. Dessa forma, ao vincular-se o Estado com a conduta dos grupos sociais, dessas atuaes coletivas emergem marcos regulatrios e ajustes que se reproduzem historicamente em comportamentos e convenes, que podem resultar tanto na
Desenvolvidos por Coase, nas dcadas de 20 e 30 do sculo passado, as quais de certa forma revolucionaram a teoria dos custos, concebida atualmente como um esforo para superar as fragilidades da teoria neoclssica, para a qual as instituies so parmetros exgenos. Oliver Williamson iniciou seus trabalhos em economia institucional com a categoria de custos de transao, para ele tido como frices inevitveis do processo econmico. Os custos de transao seriam maiores na medida em que fossem menores os nveis de institucionalizao da sociedade (WILLIAMSON, 1979). Ampliando a idia de custos de transao, North (1990) observa que, considerando um determinado desempenho institucional, uma sociedade teria desempenho to mais eficiente quanto menor fosse o custo de transao. As sociedades do terceiro mundo teriam seu atraso explicado pela institucionalizao inadequada e conseqentes custos muito altos de transao.
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cooperao e reciprocidade como na resistncia a estmulos contra o isolamento. Por outro lado, o Estado recebe influncia da sociedade, na medida em que a sociedade organizada molda a poltica e esta determina a correlao de foras que age sobre as atuaes do Estado. Isso compreende uma viso alternativa das instituies, o que se contrape tambm nova economia institucional, na qual so aceitos alguns referenciais caros economia neoclssica, tais como a nfase no interesse prprio e no comportamento racional, mesmo que limitado. No caso da nova economia institucional, o papel das instituies est dirigido para a construo de arranjos que possam reduzir os custos de transao e influir no comportamento subseqente. A economia institucional, rtulo sugerido recentemente por Hodgson (2000a) como uma concepo alternativa ao neoinstitucionalismo, substitui a idia de mo invisvel por um complexo de instituies em permanente mudana, em cujo formato o Estado e a sociedade so determinantes. Nesse caso, as instituies no se constituiriam apenas em constrangimentos, como supem os economistas neoinstitucionalistas, mas tambm em foras impulsionadoras na realizao de vocaes e de oportunidades. Conforme enfatiza Hodgson (2000b), os referenciais cognitivos seriam os hbitos e costumes, em lugar do intelecto e das sensaes. O pressuposto terico deste estudo que existe um ambiente institucional, moldado luz dos marcos legais impostos sociedade e das reaes dos indivduos e grupos sociais a essas intervenes, no contexto de seus interesses, de suas normas e convenes, de sua cultura, dos limites a que esto submetidos e das mediaes que so feitas pelos arranjos que lhes do suporte. O sucesso ou a frustrao dessas ingerncias reflete no apenas a racionalidade das leis e dos organismos concebidos para esses fins como tambm o interesse de cooperar ou de resistir, por parte desses grupos. Nesse sentido que Putman (1996) trata a constatao da existncia de ciclos viciosos no desenvolvimento das sociedades como o reconhecimento da debilidade das instituies prevalecentes e do impacto destas sobre a sustentabilidade das organizaes sociais. Estas, mesmo sendo de fundamento democrtico, no impedem as assimetrias que excluem em definitivo os grupos que no conseguiram impor suas necessidade nas agendas polticas. impossvel, no entanto, dar tratamento a elementos dessa natureza, sem que marcos legais possam induzir novas experincias nos indivduos, reproduzindo mudanas de categorias, de classificaes e de construes mentais, ordenadas de forma que os agentes possam refletir sobre seu papel na histria. Uma nova viso do Estado, mais ampliada que as tradicionais, o que sugere a retomada de sua discusso, a partir de estudos como o de Skocpol (1985). A hiptese mais relevante deste trabalho que a falta do sucesso previsto nessa empreitada para promover um apoio mais eficaz aos grupos excludos do campo decorre de uma separao entre os marcos legais que apiam as intervenes e o ambiente institucional onde elas se efetivam, mais adequado ao produtivismo e com pouca sensibilidade para perceber a natureza complexa das demandas existentes. 2. Dimenses da Institucionalidade O fulcro do entendimento desta pesquisa est fincado na compreenso de dois conceitos arranjo institucional e ambiente institucional numa tentativa de ampliao terica da dimenso microssocial, com trabalhada na nova economia institucional, em Williamson (1989), em que tem sido usado num limite muito prximo teoria da

firma. Alm disso, tambm propsito desta construo aprofundar o que genericamente vem sendo denominado de ambiente institucional nas cincias sociais, numa dimenso que incorpore outras disciplinas, particularmente a economia, a cincia poltica e a sociologia das organizaes, mais prximas da idia. Nessa acepo, os marcos legais (formais) deixam de representar apenas apetrechos judiciais, para darem significado tambm ao mundo concreto das organizaes e das polticas pblicas. As regras informais compreenderiam os acordos, os cdigos de conduta, as crenas, a cultura. No entanto o mais importante a compreenso das instituies (formais e informais) com um propsito mais amplo que o de constrangimento social, de forma que possam ter tambm o fito de fazer refletir, de estimular, de fazer ascender, de criar oportunidades, de potencializar polticas pblicas e de estimular a reciprocidade. Tambm fundamental, na compreenso do ambiente institucional, a interatividade das instituies, indivduos e grupos sociais, reproduzindo novos grupos e organismos, modificando normas de conduta, adequando mecanismos de interveno, seja numa compreenso top down de causao descendente conforme Hodgson (2000 e 2001), seja no sentido down size - qual a expectativa da mobilizao ou da ao de representaes corporativas. importante tentar elucidar as tenses entre as regras formais modificadas e a persistncia de limitaes informais, cujas implicaes so importantes para se compreender a forma como varia a economia e a poltica e como os diferentes agentes sociais respondem aos estmulos de mudana. De princpio, a efetivao das intervenes em determinada realidade social requer o apoio de instrumentos orientados para fins, seja no que se refere ao aparato legal (constituio, leis, decretos, portarias, regulamentos, ajustamentos formais de conduta, etc.), indispensvel ao controle das aes, como tambm os organismos pblicos, parcerias privadas e mediadores em geral, com seus scripts e desempenho assegurado na implementao das aes. Esse conjunto de regras e organismos deve ser denominado de arranjo institucional. Ocorre que esses instrumentos, como composio de suporte s polticas pblicas, com papis e objetivos definidos, tero que interagir com mais mediaes que as diferentes articulaes no interior dos marcos legais, formais, concretos. Essas mediaes so as limitaes informais, decorrentes da cultura dos grupos sociais e das informaes transmitidas socialmente (cdigos de conduta, comportamentos, crenas, convenes). As tenses resultantes dessas interaes entre os marcos legais e as limitaes institucionais engendraro novas atitudes e tomadas de deciso, como resultado das construes mentais reordenadas na mente dos indivduos e socializadas no coletivo. As novas estruturas decorrentes desse processo podero facilitar a cooperao ou estimular a desero, a resistncia a mudanas, dependendo da sua compreenso na correlao de foras que prevalecer entre os principais agentes e instituies. O desempenho das intervenes ser resultado da eficincia da mudana institucional e da efetividade das instituies, reduzindo o ambiente de incerteza existente, de forma que possam ser empreendidas iniciativas incentivadoras da incluso. A compreenso de ambiente institucional neste trabalho de pesquisa deve conter, pelo menos, alguns aspectos relevantes, a saber: Existe uma relao dialtica entre os indivduos e as instituies. O indivduo livre diante destas, mas ao mesmo tempo se v controlado, condicionado por sua existncia.

Existe uma relao forte (top down), determinante, entre os marcos legais que so produzidos por governos (constituio, leis, polticas pblicas, atuao de organismos) e o comportamento de indivduos e grupos. O hbito de cooperar com mudanas ou de resistir a elas depende do resultado das experincias dos indivduos e grupos com respeito s intervenes realizadas historicamente. O comportamento dos agentes mediadores de interveno no reflexo apenas do script dos organismos, mas um mix entre os objetivos, a experincia acumulada de seus agentes na relao com as entidades que representam e o resultado da interao com o meio, com seus cdigos de conduta, suas crenas, sua cultura, suas limitaes fsicas. As instituies no agem apenas no sentido de constranger para reduzir custos de transao econmicos e polticos, mas tambm para criar, realizar oportunidades e promover direitos substantivos. Existe uma relao de poder e dominao que orienta a compreenso dos atores sociais, de forma que as escolhas feitas so o resultado dos conflitos e das tenses entre mudanas das instituies, construes mentais cristalizadas no interior dos indivduos e grupos. Como afirma Elias (2000), esses diferenciais de poder no so afetos apenas posse monopolista de bens, mas aos graus de organizao das pessoas implicadas, do que so exemplos as diferenas de coeso interna e de controle comunitrio. Num sistema democrtico, os mecanismos estabilizadores (instituies) das relaes assimtricas de acesso aos direitos s se modificam de forma lenta e gradual, atravs de regras de negociao. Os problemas locais no ocorrem num vazio sociolgico, so inseparveis dos problemas de uma escala maior - de uma regio, de um pas. A polticas pblicas para se efetivarem necessitam de legitimao, de serem submetidas ao controle social.2 Dentro dessa assertiva, ambiente institucional seria o espao relacional3 construdo por representaes de um conjunto de organismos, regras, convenes, costumes e valores, que, dependendo da compreenso e do consenso dos atores, poder resultar na prtica de reciprocidade ou na desero. Em se tratando de polticas pblicas, as tenses entre a interveno estatal, as demandas locais e as construes mentais prevalecentes condicionam os resultados. Como se pode observar, exceto quanto complementaridade dos atores que os constituem, a diferena entre arranjo e ambiente institucional apenas de natureza. Enquanto o primeiro tem ao orientada para fins, o segundo responde ativa e passivamente a esses estmulos, aceitando-os, ignorando-os, impregnando-os de cultura, cooperando ou criando resistncias. Enfim, interagindo com esses institutos. 2. O Ambiente Institucional para o PRONAF B4

No sentido de Berger e Luckmann (1985), mais prximo do reconhecimento da existncia de tais polticas, que da idia de controle parcial ou total de seu desempenho. 3 Prximo da idia de campo relacional, em Bourdier (1996), segundo o qual os conflitos se do entre os diversos grupos, com posies de classe, a partir da posse de diferentes tipos de capital (econmico, simblico e cultural) e de como as diferentes distribuies desses capitais findam estruturando a desigualdade social. 4 Linha de crdito do PRONAF (Programa nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar) que contempla os agricultores mais pobres, com renda bruta anual familiar de at R$ 2.000,00 (MCR- 10-2), Resoluo 3.206, 24/06/2004.

Todo esforo empreendido para a modernizao da agricultura, apesar dos resultados econmicos, no alterou a situao de pobreza da maioria da populao rural brasileira. A poltica de crdito rural carro-chefe da transformao tecnolgica do campo frustrou a expectativa de desenvolvimento rural sustentado, menos por deficincia das normas do SNCR5 que pelas regras formais e informais que regem as relaes do sistema financeiro em geral e deste com os demais mediadores do arranjo institucional que d apoio a essa poltica pblica (SAYAD, 1984). Desde os ltimos anos da dcada de 90, principalmente, como resultado da atuao de organismos de representao desses excludos e da ao de movimentos internacionais, as agendas de governo tm privilegiado a concepo de polticas pblicas voltadas correo das desigualdades. Assim tem ocorrido com o PRONAF, cuja concepo inicial, com as mudanas que se fizeram posteriormente, aponta nessa direo. No entanto o sucesso do PRONAF, e particularmente a ampliao do quadro de beneficirios observada nos ltimos dois anos (2003-2004), no sanou bices importantes, principalmente aqueles cuja soluo possibilitaria no futuro uma vida autnoma para os agricultores mais pobres, que os tornassem menos dependentes desse tipo de ao pblica. Nessa assertiva que Abramovay (2001) reforou a necessidade de compreender o mercado de crdito e a dificuldade de acesso dos agricultores, indo alm da assimetria de informao. Sugere o autor que sejam estudados os diferentes sujeitos sociais que constituem esses mercados e o ambiente institucional em que esto imersos. O ambiente institucional forjado contm obstculos muito importantes para que ocorra uma mudana substancial na vida dos agricultores mais pobres. Da parte desses grupos, servem de exemplo, pelo menos: as condies scio-educacionais muitas vezes beirando uma subcidadania , o controle precrio sobre as reas de cultivo, a desconfiana e a falta de maiores informaes quanto natureza dessa poltica e o desconhecimento de como se constroem relaes de reciprocidade com os agentes financeiros. Alm disso, a resistncia a empreender aes que potencializem seus esforos sob qualquer forma de cooperao recproca tambm contribui para agravar esse quadro de dificuldades e cristaliza uma trajetria de isolamento e de dependncia desse grupo social. De modo geral, os agentes mediadores que apiam essa interveno mesmo respeitando-se esforos realizados se revelam carentes de condies tcnicas e de infra-estrutura adequada ao trabalho, depreciam, muitas vezes, a real potencialidade dessa nova clientela de crdito o que tambm contribu para uma baixa eficincia de suas aes , no privilegiam esforos integrados, desenvolvem atividades paralelas, so pouco criativos e possuem diferentes percepes do carter dessas intervenes. Esta pesquisa demonstrou que o arranjo institucional que d apoio ao PRONAF B, paradoxalmente, mesmo sendo importante na implementao desse programa, apresenta relevantes empecilhos para a ampliao de sua base social, tal como afirma Abramovay (2002, a e b). Os nmeros apresentados caracterizam bem os agricultores beneficiados e os no-beneficiados, suas atitudes frente s regras do programa e suas percepes a respeito dos mediadores diretamente envolvidos com seu cotidiano de interesses. Por outro lado, as entrevistas com os parceiros denunciam muitos rudos nessa mediao, que reforam as dificuldades para um salto qualitativo da insero dos agricultores e pescadores pobres. A insuficincia de infra-estrutura nos escritrios locais dos organismos de assistncia tcnica no condiz com a gerao efetiva de recursos financeiros para o
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Sistema Nacional de Crdito Rural.

rgo, originados da cobrana de uma taxa de assistncia tcnica. Quando das entrevistas foram feitas algumas estimativas desses valores pelo entrevistador juntamente com os tcnicos, revelando-se que essas deficincias no se justificavam e que sua permanncia estaria ocasionando uma excessiva dependncia para com a prefeitura local, fato que no pode ser confundido com uma suposta parceria. O baixo nvel de inadimplncia nas operaes de crdito se d mais por restries informais a que esto submetidos os agricultores familiares que por respeito formalidade dos contratos em muitos casos, celebrados sem a devida compreenso de seus signatrios. A realizao do compromisso, em vez de advir dos benefcios derivados dessa troca entre o beneficirio e o agente financeiro, estava mais afeta a outros aspectos peculiares dessa relao: conscincia da obrigao de cumprir, ao desejo de no sofrer restries e de evitar prejuzo para outras pessoas mais prximas. Isso ocorria mesmo nas ocasies em que o agricultor era injustamente penalizado, por no compreender e no atender lgica dos prazos de pagamento constantes dos contratos de operaes de crdito. Um aspecto marcante da pesquisa est relacionado com a resistncia desse grupo ao associativismo, mormente quando posto em confronto com as exigncias de mobilizao, que uma caracterstica do PRONAF. Transparecem nesse caso, uma certa desconfiana e um distanciamento das relaes de associativismo fora da famlia ampliada e a pouca importncia que os agentes mediadores do a essa prtica e s possibilidades destas se efetivarem nos hbitos das famlias rurais. As experincias de associativismo mais comuns no PRONAF esto relacionadas com a criao de pequenos grupos, por exigncia do agente financeiro no ato de contratao do financiamento, no que tm contribudo os demais parceiros. Outra experincia, menos comum, est relacionada com o surgimento de associaes comunitrias rurais, motivadas por demandas pontuais de interesse mais geral, passveis de atendimento atravs de outras polticas pblicas. Nesses casos, tem sido importante a participao de ONGs operando no local. Essa indisposio para a cooperao e a reciprocidade, consubstanciada numa associao formal ou informal, tem seu reforo no prprio transcurso da atuao dos parceiros de PRONAF. Uma evidncia disso a maneira como vem sendo posta em prtica a assistncia tcnica, com uma ao voltada para o atendimento individual, em detrimento do coletivo, o que um legado da modernizao conservadora, em que as visitas do tcnico se realizavam nos moldes da agricultura no nvel de empresa rural. significativa nesse aspecto, a ausncia de uma metodologia de extenso voltada para aes coletivas, num momento em que se amplia o espao de atendimento e em que prevalece um tipo de clientela para o qual o atendimento individualizado impraticvel e imprprio soluo das demandas. De fato, os parceiros que apiam essa poltica pblica, quando no do o devido crdito para a construo de novas institucionalidades, que privilegiem o esforo comum e a engenhosidade, negam a possibilidade mais efetiva de mudana de vida dessas populaes pobres e reforam o ambiente de descrdito e de frustrao diante de iniciativas dessa natureza. Na presena dessas condies, o ambiente institucional reproduz a falta de civismo em que apenas prevalecem interesses pessoais inadequados , em detrimento dos grupos, como foi estudado por Robert Putnam (1996) quando pesquisava na Itlia as razes que moviam os indivduos que demandavam organismos pblicos em diferentes regies daquele pas. A transmisso de informaes relativas ao PRONAF B junto ao pblico-alvo e a outras polticas pblicas s quais se adita para efetivar mudanas tem sido mais um

bice para a adeso dos beneficirios. Nesse sentido, as informaes, em muitas ocasies, criam, nos grupos de beneficirios, expectativas negativas em dois extremos: um receio de comprometer-se com ao pblica e o que mais grave a percepo de que esto frente a uma poltica assistencialista. So tambm significativos os limites de transmisso de informao quando esta se faz a partir de instncias centrais de governo e veiculadas na grande imprensa, principalmente em rdios e televiso. De fato, como no explicitado o tempo em que as coisas de fato podem materializar-se, as notcias se chocam diretamente com o que efetivamente acontece no momento em que um interessado procura ter acesso a determinada ao pblica. Nesse particular, os organismos de mediao, resistentes a mudanas e necessitando de um determinado tempo para se adequarem, no conseguem dar seqncia ao que demandado. Isso para no falar de outros entraves institucionais no observados quando da concepo das polticas. Existe uma aparente falta de sentido quanto ao grau de confiana do agricultor nos organismos de apoio entre as opes de escolha e as razes do agricultor para faz-las , revelando nveis de racionalidade limitada. Dessa racionalidade, pontifica, como causa, sobretudo, a transferncia parcial de informaes por parte do prprio arranjo. De fato, por exemplo, alguns agentes negligenciam informaes quanto s etapas que devem percorrer os pretendentes ao crdito, enquanto outros incorrem em erros semelhantes por no esclarecerem convenientemente o pretendente sobre os compromissos que assume ao optar pelo crdito. Por outro lado, a interveno dos atores de mediao nessas demandas, condicionando seu apoio a propostas que contemplem apenas determinadas atividades, limita as oportunidades de realizao desses grupos para desenvolverem suas aptides com criatividade e autonomia. A insistncia em privilegiar atividades que no abrem oportunidades mnimas de crescimento na renda familiar, como a aquisio de animal de grande porte, um exemplo concreto desse procedimento. Talvez pudesse constituirse em exceo, nesses casos, a compra de boi de servio, na perspectiva de que o agricultor pobre auferisse renda adicional com o trabalho do animal em outras glebas. Mesmo assim, as propostas de crdito necessitariam, para sua aprovao, de uma permanente avaliao da demanda local para esses servios por parte do banco. Essa prestao de servios, alm de localizada e sazonal, depende de condies climticas e da infra-estrutura existente em mquinas de propriedade privada e pblica. Esta ltima, muitas vezes com oferta abundante em perodos eleitorais, inviabiliza por completo a sobrevivncia da prestao desses pequenos servios privados. Isso vem reforar a importncia da mudana de percepo dos agricultores quanto ao carter mercantil do resultado de seu esforo, para que possam compreender a necessidade de utilizar parte dessa fora do trabalho familiar na direo de novas oportunidades de ganho, menos sujeitas aos ditames da natureza e concorrncia de outros interesses locais. Nesse particular, os mediadores podem dar contribuio decisiva, na medida em que estejam abertos tambm para apoiar a realizao de outras vocaes desses grupos alm de seu trao mais comum. Se j no fossem suficientes os obstculos desse tipo de ao estatal relativos s limitaes dos prprios organismos de apoio, resultando na concesso de crdito inadequado e na prestao de assistncia tcnica insatisfatria, existe uma incompatibilidade entre as exigncias para insero e a real situao dos usurios, para cuja soluo o Estado no tem empreendido o esforo necessrio. Com se pode depreender, a expectativa dessa poltica de crdito seria criar vnculos entre os agricultores e o mercado a partir da articulao com o agente financeiro e da estabelecer um certo ciclo virtuoso na trajetria dessas famlias mais

pobres. Se mantidas as percepes e a forma de atuao dos agentes mediadores, principalmente quanto natureza dos usurios, a finalidade dos crditos e a sua aplicao, a possibilidade de sucesso estar reservada apenas a uma parte menor dos atuais beneficirios, como foi reconhecido nas entrevistas. O Estado, ao criar grupos de beneficirios em ordem ascendente de renda, teve a inteno de que a passagem de um grupo para outro se desse a partir da regularidade da relao com o agente financeiro. Esse propsito pode estar comprometido porque os riscos do agente financeiro aumentam na proporo direta dos limites de financiamento, o que demanda, por parte do banco mais exigncia de garantias. Essas exigncias vo de encontro aos limites institucionais a que esto submetidos os agricultores mais pobres, particularmente relativos precariedade de controle dos meios de produo. Nesse particular, a indefinio desses direitos de propriedade determinante, tanto em relao propenso do muturio a investir inibindo a realizao do capital quanto em relao reduo dos riscos do agente financeiro. Mantida a situao atual, se o crescimento da renda familiar que ensejou a mudana de grupo no tiver possibilitado a compra de ativos, como a terra, as exigncias bancrias podero impossibilitar essa mudana. O PRONAF B, aliando o limite do crdito e o prazo curto de amortizao com a prioridade de ser crdito agrcola, praticamente inviabiliza negcios fora do meio rural que poderiam responder de maneira mais eficiente aos esforos dos grupos de demandantes dessa poltica pblica. No desprezvel a limitao que representa na estratgia de sobrevivncia das famlias rurais a concepo dos organismos que apiam a poltica de crdito quanto ao significado de atividade rural, tema que ainda no discutido convenientemente, nem, conseqentemente, tratado com mais propriedade nos instrumentos de crdito. Afinal, as pesquisas do Projeto Rurbano tm confirmado, e seu coordenador, Graziano da Silva (1998 e 2002), tem enfatizado, que o rural maior que o agrcola. Nesse sentido, os limites normativos do agente financeiro, sua dependncia frente s instncias de controle e a percepo dos demais agentes de mediao esto pondo em risco a realizao de oportunidades e de avano numa realidade difusa como se apresenta atualmente o meio rural. No resta dvida de que um dos obstculos intransponveis para a ascenso das famlias rurais, no que diz respeito ao limite institucional, tem sido a falta de uma definio dos direitos de propriedade no campo que elimine a precariedade sobre o controle da terra, possibilite-lhes segurana para disporem do resultado de seu trabalho e lhes conceda a autonomia necessria para tomarem decises. Nesse sentido, alm do acesso terra, as famlias carecem de meios mais simplificados para assegurarem seus direitos de uso. Por fora de uma dicotomia entre a agricultura familiar e a agricultura patronal, o encaminhamento das demandas dos dois grupos sociais para a agenda pblica resultou na formatao de diferentes arranjos institucionais. A tentativa de separar politicamente as posies fez com que esses dois arranjos fossem liderados atravs de dois ministrios: Ministrio do Desenvolvimento Agrrio agricultura familiar e Ministrio da Agricultura agricultura patronal. Com essa providncia, o Estado tem secundarizado as demandas da agricultura familiar, na proporo em que relevantes estruturas de apoio continuam vinculadas a este ltimo organismo. Os exemplos mais evidentes so a assistncia tcnica, o cooperativismo, o sistema de abastecimento e as aes de controle sanitrio. Desse modo, se j no bastassem os problemas institucionais para uma integrao de polticas mais gerais que fortaleam a condio das famlias rurais do

Grupo B na direo de seu acesso ao crdito e da potencializao deste, o rudo se estende tambm para as necessidades mais imediatas ao sucesso das operaes de crdito, que so os servios agrcolas estatais, visto que a condio socioeconmica desse grupo no permite o pagamento de servios privados. A concepo da carreira de agente de desenvolvimento pelo BNB6 - ator relevante para a ampliao da insero dos agricultores mais pobres -, alm do contexto poltico em que foi criada essa carreira e das mudanas que ora se verificam no papel do agente de desenvolvimento e no seu espao de atuao, tm posto prova os scripts forjados no transcorrer de atuao do BNB frente s novas realidades do rural. Deduz-se das ltimas entrevistas, realizadas com os dirigentes e ex-dirigentes do BNB, que, mesmo tendo eles obtido um discutvel sucesso interno por harmonizar procedimentos e diretrizes, os demais parceiros do arranjo (ainda que estejam submetidos fora de uma coero construtiva) possuem seus prprios scripts e esto gravitacionados por outros jogos, nos quais o banco apenas mais um coadjuvante. Isso para no falar dos sujeitos diretos dessa ao pblica, os agricultores e pescadores com suas prprias normas de conduta, seus hbitos e cultura submetidos a critrios de escolha baseados em uma trajetria que lhes foi imposta historicamente. Pode-se inferir com clareza que a convergncia entre as percepes dos dirigentes do banco inquiridos est justamente na convico de que as construes coletivas podem se realizar apenas com base em aes estratgicas concebidas na burocracia. A essa racionalidade de meios com relao aos fins, bem weberiana, esses atores poderiam, como contraponto tambm weberiano, acrescentar em sua realidade a liberdade poltica, o que resultaria numa maior compreenso das aes individuais e da apreenso dos significados e valores que esto dando sentido a tais aes. Num extremo, tomando em conta as palavras dos ex-dirigentes do banco, fica claro que esse rgo estaria mais focado nos interesses de seu corpo interno e teria criado as estruturas para atendimentos desses interesses, em detrimento da demanda da parcela da sociedade para a qual os objetivos foram concebidos. Isso numa clara aluso apropriao das metas de organismos atravs de grupos, aos quais faz referncia Phillip Seltznick (1949), em estudo seminal sobre o TVA, nos EUA (apud Richard Scott, 1987). Outro aspecto institucional relevante diz respeito criao do Banco do Nordeste e do BNDE, no ano de 1952. Mesmo que a deciso poltica da poca possa no estar na ordem de importncia que faz ver o ex-presidente, o entendimento do pesquisado (ex-presidente do banco) quanto aos aspectos que nortearam a fundao desses dois organismos tem seu suporte terico nos estudos das relaes de clientelismo poltico do Nordeste com o poder central, tratadas por Leal (1997), por Marcel Bursztyn (1990). Tais relaes foram construdas historicamente e consubstanciadas atravs dos pactos oligrquicos, estudados por Lus Fiori (1995). Por fim, em se tratando do objeto de estudo desta tese, h uma questo de fundo: a discusso quanto ao espao de insero da agricultura familiar, particularmente do grupo de famlias mais pobres, como vem sendo tentado com essa linha de crdito rural PRONAF B. As mudanas de regras que facilitam a insero das famlias rurais mais pobres tem ocasionado diferentes formas de resistncia e remete s reflexes de Norbert Elias (2000) quanto ao receio de grupos estabelecidos frente ameaa que pode representar qualquer possibilidade de ascenso dos no-estabelecidos os outsiders. O preconceito contra aqueles que esto margem e a estigmatizao por meio de atributos depreciativos acusam a superioridade social dos que j se estabeleceram, como faz ver Norbert Elias em suas pesquisas (2000). De fato, alguns depoimentos dos
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Banco do Nordeste do Brasil.

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agentes entrevistados denunciam essa preocupao dos agricultores de maior porte em desqualificar o esforo estatal para ampliar essa base social, mormente quanto a uma presumvel incapacidade dos beneficirios do PRONAF B para dar uma resposta adequada. Alm disso, parece importante a colaborao dos prprios mediadores da poltica de crdito para tornar naturais esses estigmas, na medida em que reproduzem tambm esses argumentos e expem o descrdito de solues alternativas em relao s que foram sucesso na revoluo verde. Tudo isso vem confirmar a hiptese central deste trabalho, de que a dificuldade para ampliar a base social do PRONAF tem seu fundamento no ambiente institucional prevalecente, impregnado de velhas convices, que impedem a assimilao das transformaes ocorridas na estratgia de sobrevivncia das populaes excludas. Estas concluses sugerem que mesmo mudanas estruturais no acompanhadas da incorporao de direitos substantivos, como a educao, a sade, a participao, a identificao, etc., poderiam no ter sucesso em seu intento de incorporar em definitivo as famlias rurais pobres nos benefcios do progresso econmico. Enquanto no se verificam possibilidades concretas de uma atuao mais integrada no cenrio da ao estatal para o meio rural, poderiam ser realizadas algumas mudanas mais adequadas realidade de vida desses grupos sociais marginalizados que eliminassem os gargalos de acesso ao crdito.

REFERNCIAS

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