Sunteți pe pagina 1din 68

DREPTUL URBANISMULUI

- suport de curs -

UNIVERSITATEA ECOLOGIC DIN BUCURETI 2012


1

INTRODUCERE

Obiectivele acestui curs constau n dobndirea de ctre studeni a cunotinelor de baz n domeniul dreptului urbanismului, subramur a dreptului administrativ, care se ocup cu reglementarea amenajrii i ocuprii spaiilor urbane i rurale. Dup parcurgerea acestui curs, studentul va stpni noiunile fundamentale al problematicii urbanistice, va nelege modalitile n care aceast ramur de drept s-a desprins de ctre trunchiul comun al dreptului adminstrativ, va putea identifica normele specifice acesteia i va fi capabil s analizeze actele de regelementare n materie. n acelai timp, cursul ofer o privire de ansamblu asupra infrastructurii administrative aferente domeniului, va nelege funcionarea acestui sistem i va dobndi cunotinele de baz eseniale desfurrii activitii profesionale n acest domeniu. n vedere nelegerii teoretice a problematicii cursului, vom recurge la anumite modele de acte de reglementare, certificate, autorizaii, ct i de planuri urbanistice, n vederea facilitrii perceperii unor chestiuni care, altfel, ar necesita un efor sporit de nelegere i asimilare. Cursul este structurat pe 7 capitole, fiecare avnd afectate, n principiu, cte dou ore de curs. Acest examen va consta n 2 ntrebri alese dintre subiectele expuse la sfritul cursului, iar timpul de soluionare al acestora va fi de 30 de minute. Bibliografie: M. Duu, Dreptul urbanismului, ediia a V-a, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2010; M. Duu, A. Duu, Dreptul de proprietate i exigenele proteciei mediului, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2011; H. Jacquot, F. Priet, Droit de lurbanisme, coll. Prcis, Dalloz, 6e d., 2008; J. Morand-Deviller, Droit de lurbanisme, 8e dition, coll. Mementos Dalloz, Ed. Dalloz, Paris, 2008;

CAPITOLUL 1 INTRODUCERE 1. DEFINIIE Dreptul urbanismului reprezint ansamblul regulilor, procedurilor, tehnicilor i instituiilor juridice care contribuie la reglementarea, amenajarea i controlul terenurilor i spaiului localitilor, conform exigenelor de interes general exprimate n condiiile legii. Avnd ca scop permiterea realizrii obiectivelor autoritilor publice n domeniu, el are o finalitate de interes general. Aceasta i confer numeroase prerogative de putere public (dreptul de reglementare, de preempiune, de expropriere, lipsa indemnizrii servituilor de urbanism etc.) pentru a putea face s prevaleze acest interes general asupra intereselor particulare ale proprietarilor funciari. Dreptul urbanismului constituie, astfel, o ramur a dreptului public i, n cadrul acestuia, apropiat n esen dreptului administrativ. n concepia legii-cadru n materie (Lege nr. 350/2001), urbanismul reprezint unul din cele dou instrumente (alturi de amenajarea teritoriului) prin intermediul crora se realizeaz gestionarea spaial a teritoriului i constituie un ansamblu de activiti complexe de interes general ce contribuie la dezvoltarea spaial echilibrat, la protecia patrimoniului natural i construit, la mbuntirea condiiilor de via n localitile urbane i rurale, precum i la asigurarea coeziunii teritoriale la nivel regional, naional i european (art. 2 alin. 3). De asemenea, potrivit aceluiai act normativ, el trebuie s reprezinte o activitate: a) operaional, prin detalierea i delimitarea n teren a prevederilor planurilor de amenajare a teritoriului; b) integrat, prin sintetizarea politicilor sectoriale privind gestionarea teritoriului localitilor; c) normativ, prin precizarea modalitilor de utilizare a terenurilor, definirea destinaiilor i gabaritelor de cldiri, inclusiv infrastructura, amenajrile i plantaii (art. 4). 2. OBIECTUL DREPTULUI URBANISMULUI Obiectul dreptului urbanismului const n determinarea cadrului de intervenie i a modalitilor de reglementare a oricrei ocupri a solului i a spaiului. Potrivit art. 12 din Legea nr. 350/2001, Urbanismul urmrete stabilirea direciilor dezvoltrii spaiale a localitilor (urbane i rurale), n acord cu potenialul acestora i cu aspiraiile locuitorilor. Acelai act normativ (art. 13) stabilete ca principale obiective ale activitii de urbanism: mbuntirea condiiilor de via prin eliminarea disfuncionalitilor, asigurarea accesului la infrastructuri, servicii publice i locuine convenabile
3

pentru toi locuitorii; crearea condiiilor pentru satisfacerea cerinelor speciale ale copiilor, vrstnicilor i ale persoanelor cu handicap; utilizarea eficient a terenurilor, n acord cu funciunile urbanistice adecvate; extinderea controlat a zonelor construite; protejarea i punerea n valoare a patrimoniului cultural construit i natural; asigurarea calitii cadrului construit, amenajat i plantat din toate localitile urbane i rurale; protejarea localitilor mpotriva dezastrelor naturale. 3. SCOPUL DREPTULUI URBANISMULUI Urbanismul are ca principal scop stimularea evoluiei complexe a localitilor, prin realizarea strategiilor de dezvoltare pe termen scurt, mediu i lung (art. 10 din Legea nr. 350/2001). Aadar, legislaia de urbanism se distinge de celelalte legislaii care ncadreaz ocuparea i utilizarea solurilor prin finalitatea sa: ea are ca scop amenajarea armonioas a ansamblurilor urbane. Cu acest titlu, ea ia n calcul o serie de interese care au dat natere la legislaii specifice, precum cele referitoare la securitate, la salubritate, la estetic, n mod simultan, n vederea obinerii unei amenajri i dezvoltri urbane armonioase. 4. INDICII URBANISTICI Ca expresie a tehnicitii accentuate a dreptului urbanismului, legislaiile n materie utilizeaz aa-ziii indici urbanistici, definii drept instrumente urbanistice specifice de lucru pentru controlul proiectrii i al dezvoltrii durabile a zonelor urbane. n acest sens, Legea nr. 350/2001 stabilete nelesul conferit acestora i modul de calcul, dup cum urmeaz: - coeficient de utilizare a terenului (CUT) - raportul dintre suprafaa construit desfurat (suprafaa desfurat a tuturor planeelor) i suprafaa parcelei. Nu se ia n calculul suprafeei construite desfurate: suprafaa subsolurilor cu nlimea liber pn la 1,80 m, suprafaa subsolurilor cu destinaie strict pentru gararea autovehiculelor, spaiile tehnice sau spaiile destinate proteciei civile, suprafaa balcoanelor, logiilor, teraselor deschise i neacoperite, teraselor i copertinelor necirculabile, precum i a podurilor neamenajabile, aleilor de acces pietonal/carosabil din incint, scrile exterioare, trotuarele de protecie; - procent de ocupare a terenului (POT) - raportul dintre suprafaa construit (amprenta la sol a cldirii) i suprafaa parcelei. Suprafaa construit este suprafaa construit la nivelul solului, cu excepia teraselor descoperite ale
4

parterului care depesc planul faadei, a platformelor, scrilor de acces. Proiecia la sol a balcoanelor a cror cot de nivel este sub 3,00 m de la nivelul solului amenajat i a logiilor nchise ale etajelor se include n suprafaa construit. De la calcularea CUT i POT, legea prevede urmtoarele excepii: - dac o construcie nou este edificat pe un teren care conine o cldire care nu este destinat demolrii, indicatorii urbanistici (POT i CUT) se calculeaz adugndu-se suprafaa planeelor existente la cele ale construciilor noi. - dac o construcie este edificat pe o parte de teren dezmembrat dintr-un teren deja construit, indicii urbanistici se calculeaz n raport cu ansamblul terenului iniial, adugndu-se suprafaa planeelor existente la cele ale noii construcii. 5. TEHNICILE DREPTULUI URBANISMULUI Dreptul urbanismului este considerat a fi un drept administrativ specializat, cu toate consecinele care decurg dintr-o asemenea calificare. Din aceast perspectiv, regulile, principiile i tehnicile dreptului administrativ se particularizeaz n materie, asumndu-i ca obiect definitoriu amenajarea urban i genernd figuri juridice circumstaniate precum: - actul administrativ de urbanism; - contractul administrativ; - msurile de poliie urbanistic; - contenciosul de urbanism; - rspunderea administrativ de urbanism. Desigur, nu este vorba de o simpl transpunere mecanic a tehnicilor administrative n materia urbanismului, ci de o operaiune de adaptare permanent i dezvoltare inovatoare a acestora, pn la afirmarea unor aspecte sau chiar elemente originale. n primul rnd, dispunnd de msuri de poliie (administrativ) specifice, dreptul urbanismului dezvolt n mod corespunztor i mijloace adaptate obiectivelor sale; pe lng reglementare, se aplic tehnicile de planificare strategic, de ocupare funciar ori amenajare a spaiului, iar, n anumite situaii, poate implica utilizarea tehnicilor contractuale inclusiv negocierea. n acelai timp, n virtutea obiectului i scopului su, dreptul urbanismului poate dezvolta efecte conexe i poate utiliza tehnici specifice altor ramuri de drept, precum dreptul civil (mai ales n privina dreptului de proprietate), iar referitor la aspectul represiv, sunt aplicabile particularitile dreptului penal i /sau contravenional. 6. CMPUL DE APLICARE AL DREPTULUI URBANISMULUI Pentru determinarea specificului su, se impune o precizare a cmpului de aplicare a dreptului urbanismului, care poate fi perceput din mai multe puncte de
5

vedere. Cmpul spaial de aplicare Dreptul urbanismului nu se aplic numai spaiilor urbane. Nscut din probleme ridicate de amenajarea intern a oraelor, el acoper astzi ansamblul spaiului naional, indiferent c acesta este urban sau rural; el a devenit dreptul comun al amenajrii fizice a spaiului. Cmpul material de aplicare Este extrem de ntins; dreptul urbanismului permite reglementarea a tuturor modurile de utilizare i ocupare a solului, altele dect producia agricol. Este vorba, bineneles, de construcii, dar i de lotizri, de demolri, instalaii i lucrri diverse (zone de staionare, pentru petrecere a timpului liber i sport, .a.), camping, cariere etc. Controlul aplicrii legislaiilor nvecinate Dreptul urbanismului este utilizat pentru a controla aplicarea legislaiilor sectoriale care au inciden asupra ocuprii solurilor. n principiu, acestea au un caracter autonom i raportul lor cu legislaia de urbanism este generat, de principiul independenei legislative. Potrivit acestui principiu, aplicarea fiecrei legislaii este controlat n mod distinct, o autorizaie dat n virtutea uneia neavnd valoare de autorizaie n domeniul alteia, chiar dac amndou privesc aceeai operaie. Totui, pentru a se evita incoerene prea grave n utilizarea spaiului, adesea s-au stabilit legturi mai mult sau mai puin strnse ntre legislaia urbanismului i multe dintre legislaiile particulare. 7. CARACTERISTICILE DREPTULUI URBANISMULUI 1. Un drept n micare Aceast trstur se datoreaz la cel puin dou fenomene. Primul, este acela c problemele ridicate de amenajarea oraelor i soluionarea lor au evoluat i difer n timp. Pentru a face fa acestei evoluii a faptelor i ideilor, puterea public a fost determinat s schimbe frecvent reglementrile din domeniul urbanismului. Al doilea, privete regulile de fond, instituite prin documentele de urbanism local. Prin natura lor, aceste reguli au un caracter temporar. Ele sunt, ca atare, stabilite n cadrul unui demers planificator care intereseaz i depinde de factorul timp. Adaptarea permanent a legii la cerinele realitii sociale constituie un imperativ al dreptului urbanismului. Este deci un drept mictor, care ezit ntre

flexibilitate i stabilitate. n acest scop, reglementrile n materie prevd, pe de o parte, proceduri, n scopul de a permite modificarea, revizuirea i aducerea la zi a acestora, iar pe de alt parte, pentru a accelera aceast adaptare, se confer efecte juridice regulilor noi, n curs de elaborare i definitivare (pe calea efectelor provizorii, un fel de aplicare anticipat). 2. Un drept (aparent) discriminatoriu Dreptul urbanismului are ca obiectiv principal atribuirea de afectaii ale spaiului; i cum aceste afectaii nu pot fi aceleai peste tot, apare evident un caracter discriminatoriu. Aceste discriminri, avnd ca efect interzicerea ori limitarea dreptului de a construi, pot avea o influen important asupra valorii terenurilor i pot fi generatoare de grave inegaliti ntre proprietarii funciari. Servituile (regulile) de urbanism, care sunt la originea acestor inegaliti, nu fac, n principiu, obiectul niciunei indemnizaii. Acest principiu se explic prin imposibilitatea autoritilor publice de a suporta sarcina financiar a operaiei. Dar el se justific, de asemenea, prin faptul c prejudiciul suferit de ctre proprietar se prezint mai puin ca o pierdere i mai ales ca o nerealizare a unei sperane ori ca o mbogire, adesea fr o just cauz. Ca atare, autoritile locale sunt cele care, prin echipamentele lor, fac terenurile construibile i sunt, cel puin n parte, la originea sporirii valorii lor. Ar fi deci anormal ca tot ele s trebuiasc s indemnizeze proprietarul, care, din cauza prioritii interesului general, nu poate s profite de aceast posibilitate de mbogire. Dar aceast justificare nu are valoare dect n raporturile dintre colectivitile publice i proprietari: ea nu opereaz n cadrul relaiilor dintre proprietari ori dintre acetia i cei care, sub o form sau alta, se simt inui de asemenea reguli. De aceea, pentru atenuarea inegalitilor, se caut instituirea unei proceduri de recuperare a plusvalorii de urbanism i de compensare, ntre proprietile supraevaluate i proprietile subevaluate datorit servituilor de urbanism. Aceste mecanisme, avnd un caracter marginal, nu pot nlocui un regim general de indemnizare. 3. Un drept teritorializat Dac procedurile de urbanism sunt n principiu aceleai pentru ansamblul teritoriului naional, acest lucru nu este valabil i pentru regulile de fond. Dreptul urbanismului a anticipat, n larg msur, tendina actual de spaializare i teritorializare a dreptului, care permite adaptarea regulii la un spaiu determinat. Amenajarea urban presupune, n consecin, o specializare mai mult sau mai puin accentuat a spaiilor, bazndu-se pe tehnica zonajului, care const n a decupa spaiul n zone afectate de utilizri diferite; regulile de urbanism edictate pentru respectarea acestor afectri sunt elaborate pentru fiecare zon. Cmpul lor de aplicare nu este deci foarte ntins i ansamblul este
7

foarte mrunit. n cazul regulilor de urbanism generale, valabile pentru ansamblul teritoriului naional, acestea au adesea un caracter permisiv, cuprind derogri, care le permit adaptarea la fiecare parcel ori operaie. 4. Un drept exploziv Dac procedurile de urbanism sunt, n principiu, aceleai pentru ntregul teritoriu naional, ele vizeaz unele reguli cu aplicare relativ diferit. Amenajarea urban necesit o specializare, mai mult sau mai puin accentuat, a spaiilor. Ea se sprijin pe tehnici de zonare care const n decuparea spaiului n zone afectate unor folosine diferite. Regulile de urbanism edictate pentru a face s fie respectate aceste afectaii sunt elaborate pentru fiecare zon n parte. Cmpul lor de aplicare nu este, astfel, foarte ntins, iar ansamblul este foarte fragmentat. i cum acest particularism spaial nu ar fi suficient, pentru a permite autoritilor nsrcinate cu eliberarea autorizaiilor de ocupare a terenurilor de a adapta regulile la caracterul specific al operaiei preconizate, acestea sunt adesea formulate de o manier alternativ, chiar dac posibilitile de derogare i adaptare minore sunt prevzute. Dac, n mod excepional, regulile de urbanism general valabile pentru teritoriul naional sunt aplicate, fie c au numai un caracter permisiv, fie c posibilitile derogatorii permit adaptarea lor la situaia fiecrei parcele i fiecrei operaii concrete. Dreptul urbanismului este deci un drept foarte suplu, care poate s se adapteze la situaiile cele mai diverse. 5. Un drept complex La trsturile i factorii prezentai mai sus se adaug cel puin alte dou elemente de natur s amplifice complexitatea acestui drept. Este vorba, mai nti, de suprapunerea regulilor de urbanism aplicabile n spaiu. Acelai teren poate fi, n consecin, supus deopotriv legilor naionale, regionale i locale care pot fi, la rndul lor, mai mult sau mai puin numeroase. n teorie, ansamblul trebuie s fie coerent. Dar, elaborate la momente diferite i de ctre autoriti distincte, se ajunge adesea la distorsiuni ntre diversele reglementri, ceea ce nu favorizeaz aplicarea lor. O a doua dificultate rezult din coexistena dintre regulile de urbanism i cele rezultate din alte sectoare privind, de asemenea, recuperarea i utilizarea terenurilor. n principiu, aceste reguli ar trebui s poat s se combine armonios cu regulile de urbanism. Dar, adesea nu se ntmpl aa, judectorul aplicnd mai ales aa-zisul principiu al independenei legislaiilor. 6. Un drept conflictiv, care pune fa n fa diveri actori i adesea n situaii conflictuale: serviciile statului, proprietarii solului, constructorii, terii,
8

asociaiile neguvernamentale etc. Ca atare, se ridic problema stabilirii de mecanisme de concertare prealabil a lurii deciziilor, n cadrul crora diferiii parteneri s-i poat prezenta punctele de vedere i gsi ci de nelegere, iar n plan mai larg se ridic problema participrii publicului prin informarea i consultarea adecvate, n cadrul unor proceduri specifice. 7. Un drept patrimonial, n cadrul cruia se confrunt dou moduri, dou ipostaze de manifestare a proprietii: n interesul comun i, respectiv, n interesul particular. Totodat, interesul economic care impune gestiunea raional i rentabil a spaiului, contravine adesea interesului proteciei mediului, calitii vieii, aspectului estetic care impun limite amenajrii. Din acest punct de vedere, dreptul urbanismului tinde s fie un drept de armonie i conciliere, al justului posibil, n absena unui just ideal. 8. PRINCIPIILE DREPTULUI URBANISMULUI Legea-cadru n materie (Legea nr. 350/2001) precizeaz c activitatea de urbanism trebuie s se desfoare cu respectarea autonomiei locale, pe baza principiului parteneriatului, transparenei, descentralizrii serviciilor publice, participrii populaiei n procesul de luare a deciziilor, precum i al dezvoltrii durabile, conform crora deciziile generaiei prezente trebuie s asigure dezvoltarea, fr a compromite dreptul generaiilor viitoare la existen i dezvoltare proprie (art. 5). De asemenea, n elaborarea Strategiei de dezvoltare teritorial a Romniei trebuie urmrite o serie de principii strategice (art. 141). 1. Principiul-obiectiv al dezvoltrii durabile n accepia legii-cadru privind urbanismul, dezvoltarea durabil reprezint satisfacerea necesitilor prezentului, fr a se compromite dreptul generaiilor viitoare la existen i dezvoltare. Teritoriul Romniei constituie spaiul necesar procesului de dezvoltare durabil (art. 1), iar activitile principale de urbanism constau n transpunerea la nivelul ntregului teritoriu naional a strategiilor, politicilor i programelor de dezvoltare durabil n profil teritorial, precum i urmrirea aplicrii acestora n conformitate cu documentaiile de specialitate legal aprobate (art. 14 alin. 1). Strategiile, politicile i programele de dezvoltare durabil n profil teritorial se fundamenteaz pe Strategia de dezvoltare teritorial a Romniei [art. 14(2)]. Raiunile de dezvoltare urbanistic durabil stau la baza interdiciei de construire, care regul urbanistic. Un element al acestui principiu n plan urbanistic l reprezint dezvoltarea spaial echilibrat. Fr ndoial, un asemenea obiectiv presupune i o gestionare durabil spaial a teritoriului.

2. Principiile autonomiei locale, parteneriatului i descentralizrii serviciilor publice Prelund principiile constituionale de baz ale administraiei publice din unitile administrativ-teritoriale (art. 120 alin. 1 din Constituia Romniei) legislaia urbanismului le particularizeaz ntructva, mai ales prin adugarea principiului parteneriatului. Acesta din urm presupune concertarea tuturor actorilor participani la efectuarea actului de urbanism servicii publice descentralizate, alei locali i judeeni, proprietari de terenuri, constructori .a. n vederea realizrii exigenelor legale n materie. 3. Principiul realizrii echilibrului ntre cerinele de urbanism i protecia drepturilor persoanelor Prin diversele finaliti pe care le urmresc, reglementrile de urbanism impun n numele i pentru promovarea interesului general o serie de restricii i chiar constrngeri drepturilor particularilor i intereselor private. Legea nr. 350/2001 calific urbanismul ca o activitate complex, de interes general i stipuleaz c gestionarea spaial a teritoriului se desfoar n interesul colectivitilor pe care l folosesc, iar potrivit art. 44 alin. 7 din Constituie, dreptul de proprietate oblig la respectarea, printre altele, a sarcinilor care, potrivit legii, revin proprietarului, printre care se numr i regulile de urbanism. Pe calea exproprierii, a dreptului de preempiune ori a cerinelor de urbanism, se aduc evidente limitri atributelor dreptului de proprietate ori intereselor particulare. Dreptului urbanismului i revine astfel rolul de a concilia interesul general cu interesele particulare ale proprietarilor terenului i ale constructorilor, de a armoniza preocuprile pe termen scurt cu necesitile pe termen lung, precum i a intereselor locale cu preocuprile naionale de amenajare a teritoriului. 4. Principiul echilibrului ntre amenajare urbanistic i protecia mediului Exprim cerina realizrii unui echilibru optim ntre imperativul amenajrii raionale a teritoriului (inclusiv a celui urban) i exigenele proteciei mediului. Principiul este consacrat expres de Ordonana de urgen nr. 195/2005 privind protecia mediului [art. 4 lit. c)] ca modalitate de implementare a principiilor i elementelor strategice sub forma exigenei de corelarea planificrii de amenajare a teritoriului i urbanism cu cea de mediu. La nivel concret este
10

vorba de realizarea unui echilibru pro-mediu, prin luarea n consideraie a tuturor intereselor concrete cu ocazia afectrii spaiului urban, n condiiile urmririi unei dezvoltri durabile a aezrilor umane. 5. Participarea publicului la luarea deciziilor n materie de urbanism Activitatea de urbanism trebuie s se desfoare, printre altele, pe baza principiului participrii publicului n procesul de luare a deciziilor (art. 5 din Legea nr. 350/2001). El este exprimat procedural prin ansamblul de reguli componente regimului juridic al participrii populaiei la activitile de amenajare a teritoriului i de urbanism. Potrivit art. 57 din Legea nr. 350/2001, participarea publicului la activitile de amenajare a teritoriului i de urbanism const n implicarea acestuia n toate etapele procesului decizional referitor la activitile de amenajare a teritoriului i urbanism. Aceast participare se asigur prin: dreptul la informare, consultare i acces la justiie, referitor la activitile respective pe tot parcursul elaborrii strategiilor i documentaiilor de urbanism i amenajare a teritoriului, conform unei metodologii specifice, n corelare cu procedurile ce decurg din legislaia de mediu. Responsabilitatea organizrii, desfurrii i finanrii procesului de participare a publicului revine autoritilor administrative publice centrale i locale implicate. Informarea publicului este definit (art. 59 din Legea nr. 350/2001) ca fiind activitatea prin care autoritile administrative fac publice: a) obiectivele dezvoltrii economico-sociale privind amenajarea teritoriului i dezvoltarea urbanistic a localitilor; b) coninutul strategiilor de dezvoltare teritorial i a documentaiilor de urbanism care urmeaz a fi supuse aprobrii, precum i al documentaiilor aprobate, potrivit legii; c) rezultatele consultrii publicului; d) deciziile adoptate; e) modul de implementare a deciziilor. n nelesul legii, consultarea publicului este procesul prin care autoritile administrative publice centrale i locale colecteaz i iau n considerare opiunile i opiniile publicului privind obiectivele dezvoltrii economico-sociale privind amenajarea teritoriului i dezvoltarea urbanistic a localitilor, prevederile strategiilor de dezvoltare teritorial i ale programelor de amenajare a teritoriului i de dezvoltare urbanistic a localitilor (art. 60 din Legea nr. 350/2001). Cetenii pot participa la activitatea de urbanism, individual sau prin asociere, n condiiile legii. Informarea i consultarea publicului se desfoar difereniat, n funcie de amploarea i de importana documentaiei de urbanism, potrivit metodologiei stabilite de ministerul de resort.

11

CAPITOLUL 2 PLANIFICAREA I REGULAMENTELE DE URBANISM

Planificarea teritorial (spaial) reprezint activitatea de armonizare a structurilor teritoriale, prin managementul dezvoltrii teritoriale i coordonarea impactului teritorial al politicilor sectoriale. Legea nr. 350/2001 distinge ntre documentaiile de amenajare a teritoriului, care cuprind propuneri cu caracter director i documentaiile de urbanism care cuprind reglementri operaionale, ce se exprim n planurile de urbanism, Regulamentul general de urbanism, Regulamentul-cadru de urbanism pentru Rezervaia Biosferei Delta Dunrii i regulamentele locale de urbanism. Documentaiile de urbanism se refer la localitile urbane i rurale i reglementeaz utilizarea terenurilor i condiiile de ocupare a acestora cu construcii. Ele transpun la nivelul localitilor propunerile cuprinse n planurile de amenajare a teritoriului naional, zonal i judeean. Legea prevede expres c documentaiile de urbanism au caracter de reglementare specific i stabilesc reguli ce se aplic direct asupra localitilor i pri din acestea pn la nivelul parcelelor cadastrale. Caracterul tehnic al planurilor i regulamentelor, nevoia asigurrii unor cerine minime de calitate i interoperabilitate, lipsa de experien n materie i/sau numrul relativ redus de specialiti n domeniu au impus adoptarea de ctre autoriti a unor reglementri tehnice sub forma unor ghiduri metodologice i coninut cadru pentru principalele documente de urbanism. n prezent constituie documentaii de urbanism: a) Planul urbanistic general (PUG) i regulamentul local aferent acestuia; b) Planul urbanistic zonal (PUZ) i regulamentul local aferent acestuia; Planul urbanistic de detaliu (PUD). 1. Planificarea de urbanism Planurile urbanistice reprezint instrumentul principal de planificare a utilizrii terenurilor i ocuprii acestora n localitile rurale i urbane. 1.1. Planul urbanistic general (PUG) are deopotriv un caracter director

12

(specific documentaiilor de amenajare a teritoriului) i unul de reglementare (operaional) (specific documentaiilor de urbanism) ceea ce arat rolul su de intermediar, de preluare direct i transpunere la nivelul celorlalte planuri urbanistice a obiectivelor planurilor de amenajare a teritoriului naional, zonal i judeean. El reprezint principalul instrument de planificare raional, constituind baza legal pentru realizarea programelor i aciunilor de dezvoltare [art. 46(1)]. Fiecare unitate administrativ-teritorial are obligaia s i ntocmeasc i s i aprobe Planul urbanistic general, care se actualizeaz periodic la cel mult 10 ani. PUG cuprinde reglementri pe termen scurt, mediu i lung la nivelul ntregii uniti administrativ-teritoriale de baz. Din prima categorie fac parte cele privind: stabilirea i delimitarea teritoriului intravilan n relaie cu teritoriul administrativ al localitilor, stabilirea modului de utilizare a terenurilor din intravilan, zonificarea funcional n corelaie cu organizarea reelei de circulaie, delimitarea zonelor afectate de servitui publice, modernizarea i dezvoltarea infrastructurii tehnico-edilitare, stabilirea zonelor protejate i de protecie a monumentelor istorice i a siturilor arheologice reperate, zonele care au instituit un regim special de protecie, prevzut de legislaia n vigoare, formele de proprietate i circulaia juridic a terenurilor, precizarea condiiilor de amplasare i conformare a volumelor construite, amenajate i plantate, zonele de risc natural delimitate i declarate astfel, zone de risc datorate unor depozitri istorice de deeuri. Pe termen mediu i lung prevederile sale vizeaz aspecte precum: evoluia n perspectiv a localitii, direciile de dezvoltare funcional n teritoriu, traseele coridoarelor de circulaie i de echipare prevzute n planurile de amenajare a teritoriului naional, zonal i judeean, zonele de risc natural delimitate i declarate, lista principalelor proiecte de dezvoltare i restructurare, stabilirea i delimitarea zonelor de interdicie temporar i definitiv de construire, delimitarea zonelor n care se preconizeaz operaiuni urbanistice de regenerare urban. PUG se elaboreaz n baza strategiei de dezvoltare a localitii i se coreleaz cu bugetul i programele de investiii publice ale localitii, n vederea implementrii prevederilor obiectivelor de utilitate public. Prin plan se identific zone pentru care se pot institui reglementri ce nu pot fi modificate prin planuri urbanistice zonale sau planuri urbanistice de detaliu i de la care nu se pot acorda derogri, dintre care fac parte, n mod obligatoriu, zonele asupra crora este instituit un regim special de protecie prevzut n legislaia n vigoare. Aceste reglementri se formuleaz cu claritate n Regulamentul local de urbanism aferent PUG. n vederea unei utilizri coerente i raionale a teritoriului localitilor, zonele sau parcelele cu coeficieni de utilizare a terenului (CUT) cu valoare mai mare de 4 se stabilesc numai prin PUG i regulamentul local aferent. Legea prevede condiii speciale n vederea realizrii PUG pentru intravilan; astfel, el se ntocmete n format digital, pe suport grafic, la scri 1/1.000
13

1/5.000, dup caz, iar n format analogic, la scara 1/5.000. Suportul topografic al planului de ansamblu al unitii administrativ-teritoriale este la scara 1/25.000, furnizat de oficiile de cadastru i publicitate imobiliar. Actualizarea suportului se poate face de ctre autoritile administraiei publice locale interesate, cu condiia avizrii acestuia de ctre oficiile de cadastru i publicitate imobiliar, pe baza msurtorilor sau pe baza ortofotoplanurilor. n acelai context al regimului Planului urbanistic general, se cuvine menionat c, ncepnd cu data de 1 ianuarie 2011, localitile cu statut de municipiu sau de ora au obligaia s dein Planul de amenajare a teritoriului zonal periurban ca documentaie de fundamentare a ntocmirii PUG [art. 43(2) din Legea nr. 350/2001]. 1.2. Planul urbanistic zonal (PUZ) n consens cu funcia pe care o ndeplinete, are caracter de reglementare specific detaliat i asigur corelarea dezvoltrii urbanistice complexe cu prevederile PUG a unei zone delimitate din teritoriul localitii. Legea l definete drept instrumentul de planificare urban de reglementare specific, prin care coordoneaz dezvoltarea urbanistic integrat a unor zone din localitate, caracterizate printr-un grad ridicat de complexitate sau printr-o dinamic urban accentuat [art. 47(1)]. PUZ asigur corelarea programelor de dezvoltare urban integrat a zonei cu PUG i reglementeaz condiiile de amplasare a investiiilor, indiferent de natura lor sau de beneficiar. El cuprinde reglementri asupra zonei referitoare la organizarea reelei stradale, organizarea arhitectural-urbanistic n funcie de caracteristicile structurii urbane, modul de utilizare a terenurilor, dezvoltarea infrastructurii edilitare, protejarea monumentelor istorice i servitui n zonele de protecie ale acestora .a. Stabilirea zonelor pentru care se ntocmesc planuri urbanistice zonale obligatorii se face de regul n PUG; n orice caz, elaborarea PUZ este obligatorie pentru zonele centrale ale localitilor, zonele protejate i de protecie a monumentelor, a complexelor de odihn i agrement, a parcurilor industriale, a parcelrilor. Aadar, cel puin implicit, legea distinge ntre PUZ obligatorii i altele facultative. Ca o reacie mpotriva excesului de urbanism derogatoriu, n urma modificrilor aduse Legii nr. 350/2001 prin O.G. nr 27/2008, s-au stipulat dou interdicii: a) cea de a nu modifica PUZ pentru zone protejate prin alte planuri urbanistice zonale care trateaz pri din acestea, fiind admise numai modificri care pot fi stabilite prin PUD i care nu modific caracterul general al zonei [art. 47(5)] i b) cea de promovare a PUZ cu scop declarat de promovare a unui anumit proiect de investiii [art. 37(6)]. 1.3. Planul urbanistic de detaliu (PUD), are exclusiv caracter de reglementare specific, prin care se asigur condiiile de amplasare, dimensionare, conformare i servire edilitar a unuia sau mai multor obiective,
14

pe una sau mai multe parcele adiacente, n corelare cu vecintile imediate. El cuprinde reglementri cu privire la asigurarea accesibilitii i racordarea la reelele edilitare, permisivitii i constrngerii urbanistice privind volumele construite i amenajrile, relaiile funcionale i estetice cu vecintatea, compatibilitatea funciunilor i conformarea construciilor, amenajrilor i plantaiilor .a. De menionat c PUD se elaboreaz numai pentru reglementarea amnunit a prevederilor stabilite prin PUG i PUZ sau pentru stabilirea condiiilor de construire. 1.5. Documentaiile de urbanism derogatorii Elaborarea i adoptarea unor documentaii de urbanism derogatorii sunt permise n legislaia romneasc n anumite condiii, urmndu-se procedura specific i n privina anumitor componente ale acestora. Scopul unei asemenea intervenii este acela de a se obine noi planuri urbanistice zonale i de detaliu, derogatorii de la regimul urbanistic iniial i care s permit emiterea unei autorizaii de construire n condiiile date. Astfel, potrivit art. 32 din Legea nr. 350/2001, asemenea derogri (modificri) pot interveni n cazul n care, prin cererea pentru emiterea certificatului de urbanism, se solicit o modificare de la prevederile documentaiilor de urbanism aprobate pentru zona respectiv, sau dac condiiile specifice ale amplasamentului ori natura obiectivelor de investiie o impun, decizia n aceast privin aparinnd autoritii publice locale, exprimate prin certificatul de urbanism. Cererea poate fi respins n mod justificat, iar n caz de admitere, dup caz: a) s solicite elaborarea unui PUZ, numai n baza unui aviz prealabil de oportunitate ntocmit de ctre structura specializat condus de arhitectul-ef i aprobat de ctre consiliul local, prin care se stabilesc: teritoriul care urmeaz s fie reglementat prin PUZ; categoria/categoriile funcional/funcionale a/ale dezvoltrii i eventualele servitui; reglementri obligatorii sau datorii de interes public necesare; b) s solicite elaborarea unui PUD. Dup aprobarea PUZ, sau, dup caz, a PUD, se poate ntocmi documentaia tehnic n vederea obinerii autorizaiei de construire. n ncercarea de a restriciona utilizarea modificrilor i evitarea abuzurilor de acestea n detrimentul interesului urbanistic general, legea stabilete urmtoarele reguli: noua documentaie de urbanism, cuprinznd intervenia solicitat, poate fi aprobat numai dup o perioad de cel puin 12 luni de la data aprobrii documentaiei de urbanism iniiale [art. 32(3)]; modificrile reglementrilor din PUG admise n situaia n care se solicit elaborarea unui PUZ sau, dup caz, a unui PUD, sunt: a) prin Planul urbanistic zonal se stabilesc reglementri noi cu privire la:
15

regimul de construire, funciunea zonei, nlimea maxim admis, coeficientul de utilizare a terenului (CUT), procentul de ocupare a terenului (POT), retragerea cldirilor fa de aliniament i distanele fa de limitele laterala i posterioare ale parcelei; b) prin Planul urbanistic de detaliu se stabilesc reglementri noi numai cu privire la distanele fa de limitele laterale i posterioare ale parcelei [art. 32(4)]; c) modificarea, prin planuri urbanistice zonale elaborate pentru zone ale unei uniti teritoriale de referin, a reglementrilor aprobate prin Planul urbanistic general trebuie s asigure unitatea, coerena i confortul urban, att ale zonei de studiu, ct i ale teritoriului nvecinat; coeficientul de utilizare a terenului (CUT) propus de noua reglementare nu l va putea depi pe cel aprobat iniial cu mai mult de 20%, o singur dat [art. 32(5)]; d) n cazul n care, din raiuni de dezvoltare urbanistic temeinic fundamentate, este necesar depirea acestui coeficient de utilizare a terenului, numai din iniiativa autoritii administraiei publice locale competente se va proceda la finanarea i elaborarea unui plan urbanistic zonal pentru ntreaga unitate teritorial de referin n care este inclus zona. n vederea elaborrii i finanrii noii documentaii, autoritatea public poate asocia persoane fizice i/sau juridice interesate [art. 32(6)]. 2. Regulamentele de urbanism Legislaia romneasc n vigoare prevede existena unui Regulament general de urbanism (R.G.U.) sistem de norme tehnice, juridice i economice care st la baza elaborrii planurilor de urbanism, precum i a regulamentelor locale de urbanism , a regulamentelor locale de urbanism: pentru ntreaga unitate administrativ-teritorial, aferente Planului urbanistic general, sau pentru o parte a acesteia, aferente Planului urbanistic zonal, care cuprind i detaliaz prevederile P.U.G. i ale P.U.Z. referitoare la modul concret de utilizare a terenurilor, i de amplasare, dimensionare i realizare a acestora, precum i de amplasare, dimensionare i realizare a volumelor construite, amenajrilor i plantaiilor, precum i a Regulamentului-cadru pentru Rezervaia Biosferei Delta Dunrii, pe baza cruia se ntocmesc regulamentele locale de urbanism pentru localitile rurale din perimetrul Rezervaiei Biosferei Delta Dunrii. 2.1. Regulamentul general de urbanism (R.G.U.) Conceput ca un sistem unitar de norme tehnice i juridice care st la baza elaborrii planurilor de amenajare a teritoriului, a planurilor urbanistice, precum i a regulamentelor locale de urbanism, R.G.U. stabilete, n aplicarea legii, regulile de ocupare a terenurilor i de amplasare a construciilor i a amenajrilor aferente acestora. Principalele sale funcii sunt, pe de o parte, aceea
16

de a permite autorizarea direct a construciilor, n sensul c pn la aprobarea planurilor urbanistice generale i a regulamentelor locale de urbanism, autorizarea executrii construciilor se face numai n condiiile stabilite de R.G.U., iar, pe de alta, regulamentele locale de urbanism detaliaz articolele cuprinse n aceasta, conform condiiilor specifice fiecrei localiti i caracteristicile unitilor teritoriale de referin. De asemenea, sunt prevederi aplicabile n mod direct construciilor i amenajrilor pe care documentaiile de urbanism trebuie doar s le transpun i altele care rezult din combinarea cu zonarea oferit de acestea din urm. Avnd n vedere momentul istoric, din perspectiv urbanistic la care a fost adoptat R.G.U. din 1996 i scopul conferit n acel context, acela de a completa regimul general al construciilor, se distinge ntre rolul conferit unui astfel de document (stabilete, n aplicarea legii, regulile de ocupare a terenurilor i de amplasare a construciilor i amenajrilor aferente acestora) i celui ce revine planurilor urbanistice i regulamentelor locale de urbanism (care cuprind norme obligatorii pentru autorizarea executrii construciilor). Din aceast abordare decurge i stabilirea domeniului de aplicare: Regulamentul general de urbanism se aplic n proiectarea i realizarea tuturor construciilor i amenajrilor, amplasate pe orice categorie de terenuri, att n intravilan, ct i n extravilan, cu excepia construciilor i amenajrilor cu caracter militar i special, care beneficiaz de reglementri particulare (art. 2 din H.G. nr. 525/1996). n aceast perspectiv, R.G.U. fixeaz reguli de baz privind modul de ocupare a terenurilor cu privire la pstrarea integritii mediului i protejarea patrimoniului natural i construit i, respectiv cu privire la sigurana construciilor i la aprarea interesului public, stabilete condiii de amplasare i conformare a construciilor (reguli de amplasare i retrageri minime obligatorii, reguli cu privire la echiparea tehnico-edilitar, reguli cu privire la forma i dimensiunile terenului i ale construciilor, la amplasarea de parcaje, spaii verzi i mprejurimi). Funciile R.G.U. i cea a documentaiilor de urbanism sunt strns corelate, primul enunnd prevederile referitoare la utilizarea terenurilor, celelalte determinnd zonele n interiorul crora se aplic regulile de baz stabilite de Regulament i completndu-le pe acestea din urm. Referitor la coninut, se poate remarca faptul c R.G.U. reglementeaz, n principal, construcia att n ceea ce privete amplasarea sa ntr-un teritoriu dat (cum este cazul n majoritatea drepturilor urbanismului din rile Europei occidentale) dar, de asemenea, i aspecte strine acestei probleme, cum este, de pild chestiunea orientrii n funcie de punctele cardinale a diferitelor categorii de construcii ori a compartimentelor acestora. Cu privire la caracterul prevederilor R.G.U., acestea sunt, n general, prescripii, iar uneori doar simple recomandri. Elaborat i aprobat ntr-o perioad n care documentaiile de urbanism erau srace i cu 5 ani nainte de adoptarea legii-cadru n materie, Legea nr. 350/2001, Regulamentul general de
17

urbanism trebuie revzut n contextul noului ansamblu legislativ de urbanism, n sensul unei mai bune reflectri a rolului i locului su n cadrul acestuia i s i se confere valoarea juridic a unei legi. Astfel, aa cum s-a subliniat de specialiti i a reieit din practic, se impun, printre altele, eliminarea unor prevederi depite n raport cu actualele preocupri urbanistice (precum: orientarea cldirilor) sau care ajung la un grad excesiv de precizie i care, n realitate, nu pot fi ntotdeauna asigurate (precum dispoziiile privind procentul de ocupare a terenului sau amplasarea echipamentelor publice), eliminarea din R.G.U. a prevederilor viznd materii de competena legii (precum a celor care afecteaz dreptul de proprietate, reglementeaz dreptul la informarea sau participarea publicului .a.); suprimarea prevederilor care au legtur cu particularitile locale (precum amplasarea construciilor n funcie de drumurile publice) i care sunt mai oportun a fi stabilite de documentaiile de urbanism locale; o mai bun sistematizare i corelare a R.G.U. cu regulamentele locale de urbanism, n sensul delimitrii prevederilor care se aplic pe ntreg teritoriu naional, inclusiv n localitile care au regulament local de urbanism, de cele n care se aplic din cauz c nu exist asemenea documentaii i de cele care fixeaz regulile ce trebuie s fie stabilite de regulamente, n special prin intermediul zonrii. 2.2. Regulamentele locale de urbanism n privina regimului juridic aplicabil acestora, n afar de definire, legeacadru se mrginete la a preciza c prevederile lor se difereniaz n funcie de ncadrarea n uniti teritoriale de referin (noiune definit n anexa Legii nr. 350/2001), zone i subzone i c pot fi aplicate numai n condiiile cumulative referitoare la situarea, dimensiunile i geometria parcelelor [art. 49(4)]. 3. Iniierea i finanarea activitilor de elaborare a documentaiilor de urbanism Iniiativa elaborrii documentaiilor de amenajare a teritoriului de urbanism, n ndeplinirea obligaiilor legale ce le revin, aparine comunitilor locale (art. 50 din Legea nr. 350/2001), expresie care, n sistemul nostru juridico-administrativ, corespunde noiunii de autoriti publice locale, prin organele deliberative i executive, Guvernului, precum i persoanelor fizice sau juridice interesate n domeniu. Odat declanat, procedura cunoate mai multe etape de precizare a coninutului, avizare i aprobare a documentaiilor, care se finalizeaz cu adoptarea planului sau regulamentului de urbanism respectiv. Datorit complexitii tehnice i caracterului laborios al elaborrii, o problem important o constituie finanarea activitilor de amenajare a teritoriului i de
18

urbanism. ntr-o formulare general, aceasta se realizeaz din bugetele locale ale unitilor administrativ-teritoriale, din bugetul de stat i din venituri proprii constituite, la Ministerul Transporturilor i Infrastructurii, n baza art. 40 din Legea nr. 10/1995 privind calitatea n construcii, precum i, dup caz, de persoane juridice i fizice interesate n dezvoltarea unei localiti sau a unei zone din cadrul acesteia. Activitile de amenajare a teritoriului i de urbanism de interes naional i regional, care se finaneaz de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Dezvoltrii Regionale i Locuinei, aprobate si dup metodologii de finanare aprobate prin hotrre a Guvernului, sunt: a) elaborarea Strategiei de dezvoltare naional a Romniei; b) elaborarea planurilor de amenajare a teritoriului naional; c) elaborarea planurilor de amenajare a teritoriului zonal regional; d) elaborarea Regulamentului general de urbanism; e) elaborarea documentaiilor de amenajarea teritoriului i urbanism pentru zonele cu monumente istorice nscrise n Lista patrimoniului mondial; f) elaborarea documentaiilor de amenajarea teritoriului i urbanism, hri de hazard/risc n vederea prevenirii dezastrelor naturale i industriale; g) programe de susinere a dezvoltrii locale n vederea asigurrii fondului de documentaii n domeniile: amenajarea teritoriului, urbanism, imobiliar-edilitar i al proiectelor de dezvoltare urban integrat [art. 51(1)1]. Autoritile administraiei publice locale au obligaia s prevad n bugetele anuale fonduri pentru elaborarea sau actualizarea, dup caz, a planurilor de amenajare a teritoriului, a planurilor de urbanism, a hrilor de risc natural, precum i a studiilor de fundamentare necesare n vederea elaborrii acestora. Pentru desfurarea unor activiti comune de amenajare a teritoriului i de urbanism, ori pentru realizarea unor obiective de interes general, consiliile judeene se pot asocia sau, dup caz, pot colabora, n condiiile legii, cu persoane juridice sau fizice din ar sau din strintate n scopul atragerii de fonduri suplimentare. Autoritile administraiei publice locale particip la finanarea planurilor de amenajare a teritoriului, a planurilor urbanistice generale care intr n competenele de aprobare, precum i la urmrirea realizrii acestora, potrivit legii; planurile urbanistice zonale i planurile urbanistice de detaliu privind realizarea unor obiective de interes public, precum i pentru zone protejate, se finaneaz din bugetul de stat ori din bugetele locale; alte planuri urbanistice zonale sau de detaliu, n afar de cele precizate, se finaneaz de persoanele juridice sau fizice interesate, cu sprijinul, dup caz, al autoritilor administraiilor publice locale. Finanarea documentaiilor de amenajare a teritoriului i de urbanism cu caracter deosebit, pentru zone i localiti care necesit cercetri i studii complexe, se face i din fonduri destinate cercetrii, dezvoltrii regionale i altele, n condiiile stabilite de ministere i ali factori implicai; n cazul documentaiilor de urbanism aprobate, entitatea achizitoare poate organiza, n condiiile legii,
19

concurs de soluii pentru ilustrare urbanistic, deschis specialitilor din domeniul arhitecturii i urbanismului, finanat de aceleai fonduri (art. 52-55 din Legea nr. 350/2001). Prin completarea dispoziiilor legale n materie pe calea O.G. nr. 27/2008, s-a prevzut c, indiferent de iniiativa sau de sursa de finanare, autoritatea administraiei publice locale n competena creia se afl aprobarea documentaiei de amenajarea teritoriului i urbanism este responsabil pentru ntregul coninut al reglementrilor adoptate, cu excepia cazurilor n care legea dispune altfel [art. 54(4)].

20

CAPITOLUL 3 REGULILE DE URBANISM

1. Regulile de urbanism: noiune i caracteristici Prin reguli de urbanism se neleg acele prescripii a cror respectare se impune oricror persoane fizice sau juridice care utilizeaz, sub o form sau, alta spaiul urban. Regula de urbanism vine s limiteze dreptul de proprietate, mai precis prerogativele proprietarilor imobiliari, ct privete gestiunea imobiliar a bunurilor lor. De aceea, sarcina pe care acestea o determin este calificat drept servitute de urbanism. Denumirea nu este perfect, dac avem n vedere c, n teoria clasic, servitute este o sarcin care poart asupra unui bun n profitul altuia, asupra unui fond aservit n profitul unui fond dominant. ntr-adevr, dreptul de servitute este definit ca acel drept real, principal, indivizibil i perpetuu, care ia natere asupra unui imobil (denumit fond aservit), n scopul folosirii unui alt imobil (denumit fond dominant), care are un alt proprietar. Dintre diferitele clasificri ale servituilor reinem, mai nti, pe cea n servitui urbane i servitui rurale. Astfel, cnd servitutea este stabilit n folosul cldirilor, ea este urban, indiferent dac construciile se afl la sat sau n ora, iar cnd este stabilit n folosul pmntului este rural (art. 621 C. civ.). Servituile (regulile) de urbanism sunt mai degrab restricii de ordin administrativ ale dreptului de proprietate, prescrise n vederea realizrii unui interes general, cel de amenajare urban. De mai mult timp s-a acceptat existena aa-ziselor servitui edilitare, adic msurile luate de diferite legi i regulamente care au ca scop nfrumusearea i salubritatea oraelor, privitoare la alinierea caselor, la nlimea cldirilor i numrul etajelor, la construirea, repararea sau drmarea cldirilor, la canalizare etc., msuri crora trebuie s se conformeze toi proprietarii.1 O alt categorie o constituie servituile naturale (adic cele care izvorsc din situaiunea natural a locurilor) care cuprind: servituile referitoare la ape, servituile referitoare la grniuirea proprietilor ori cele referitoare la ngrdirea
C. Hamangiu, I. Rosetti-Blnescu, Al. Bicoianu, Tratat de drept civil romn, vol. II, Ed. ALL, Bucureti, 1998, p. 31.
1

21

proprietii i, respectiv, servituile legale (adic servituile stabilite de lege care au ca obiect utilitatea public sau a comunelor ori cea a particularilor). Acestea din urm sunt, la rndul lor, divizate n servitui de interes public i servitui de interes privat. Servituile de interes public (utilitate public sau comunal) fac obiectul dreptului administrativ i al altor ramuri de drept conexe acestuia, i de aceea art. 587 alin. 2 din Codul civil precizeaz c ele se determin de ctre legile sau regulamentele particulare. Aceast distincie era important n dreptul roman, astzi ea nu mai are nici o importan, ntruct nu atrage nici o consecin. Analiza coninutului Regulamentului general de urbanism (aprobat prin H. G. nr. 525/1996) arat c regulile de urbanism sunt formate din regulile de ocupare a terenurilor i de amplasare a construciilor i a amenajrilor aferente acestora. Din prima categorie fac parte regulile cu privire la pstrarea integritii mediului i protejarea patrimoniului natural i construit, reguli cu privire la sigurana construciilor i la aprarea interesului public i condiiile de amplasare i conformare a construciilor. 2. Comparaie ntre servituile de drept privat i servituile de urbanism A. Asemnri a) Att servituile de drept privat, ct i servituile de urbanism sunt ngrdiri ale dreptului de proprietate, ale atributelor pe care acesta le confer proprietarului asupra unui bun imobil; b) Ambele categorii de servitui se constituie numai asupra imobilelor prin natura lor, nu i asupra imobilelor prin destinaie (nsi servitutea fiind un imobil prin obiectul la care se aplic); c) Sunt drepturi reale; servituile de urbanism, ca orice servitute administrativ, pot fi considerate ca fiind drepturi reale create de lege n favoarea organelor de drept public (utilitate public) n avantajul direct al unui serviciu sau interes public; d) Att servituile de drept privat, ct i cele de urbanism sunt drepturi reale indivizibile, n sensul c se constituie asupra ntregului imobil, indiferent de forma sa de proprietate; e) Dreptul de servitute civil, inclusiv servituile de urbanism, greveaz un imobil i nu sunt legate de persoana proprietarului. Aceast situaie determin ca servitutea s nu nceteze la moartea proprietarului su; f) Dreptul de servitute civil i servitutea de urbanism sunt accesorii proprietii asupra creia poart, neavnd o existen de sine-stttoare. Ca atare, acestea se transmit mpreun cu fondul aservit. B. Deosebiri Dei ambele tipuri de servitui i pstreaz elementele de structuri comune,
22

aa cum sunt prevzute n dreptul privat, ele prezint o serie de caractere juridice diferite. Acestea decurg, n principal, din faptul c, n timp ce servituile (regulile) de urbanism sunt, prin natura lor, restricii administrative, impuse pentru promovarea unui interes public, cel al gestionrii raionale a spaiului urban, servituile de drept privat provin din faptul c dou proprieti sunt vecine, care nate o stare de fapt din care deriv anumite obligaii ale unui proprietar fa de altul i anumite restricii ale dreptului fiecruia dintre ei. Astfel: a) dac n dreptul privat ele se creeaz prin voina prilor, ori aceasta are un rol predominant, n dreptul urbanismului apar ca urmare a voinei legiuitorului sau a altei autoriti publice (i tot numai pe aceast cale se poate dispune asupra lor); b) dreptul de servitute impune existena a dou fonduri vecine, ambele avnd proprietari diferii, un fond dominant i altul aservit, ceea ce nu se ntmpl n cadrul servituilor de urbanism; c) dreptul de servitute civil este perpetuu, servitutea va exista atta timp ct exist cele dou imobile i o impune situaia care a generat naterea servituii. Proprietarii celor dou fonduri, de comun acord, pot limita servitutea. Dimpotriv, servitutea de urbanism se poate schimba ori modifica n raport cu actul normativ care o exprim, mai exact n funcie de voina legiuitorului n legtur cu interesul public pe care l satisface. Aceasta nu mpiedic faptul ca unele servitui s aib, practic, un caracter permanent, dar cele mai multe sunt temporare; d) servituile de urbanism sunt scoase din circuitul civil i, n consecin, nu pot face obiectul unor tranzacii i nici unui fel de acte asupra lor; e) n timp ce titularul fondului aservit este inut numai de obligaia de a nu face, n cazul servituilor de urbanism acestea confer titularului i prerogative care privesc i obligaia de a face; f) n privina mijloacelor juridice de aprare, titularul unei servitui civile are la dispoziie nu numai aciunea n despgubire, ci i posibilitatea angajrii rspunderii contravenionale sau penale a celui vinovat. Desigur, alturi de sanciunea administrativ sau penal, n caz de respectare a unei servitui, titularii acesteia au dreptul i la daune interese pentru prejudiciile cauzate. 3. Coninutul servituilor de urbanism Este destul de variat i const, adeseori, n interdicia desfurrii unei anumite activiti pe un teren dat. Dac construcia sau oricare alt form de utilizare a solului a fost autorizat, servituile de urbanism vor putea s se exprime diferit: de exemplu, n materie de construcii, prin limitarea suprafeei, nlimii, reglementnd poziia cldirilor pe terenuri a unora fa de altele .a. Adeseori, regula de urbanism vine s impun contraprestaii de utilizare a solului: instalarea de echipamente, vrsminte etc.
23

Dac vom pune problema n mod invers, adic de a ti ceea ce servituile de urbanism nu pot impune, constatrile sunt diverse. Astfel, pe de o parte, regula de urbanism nu impune, n principiu, dect obligaii de a nu face: a nu construi, a nu construi peste o anumit densitate, a nu utiliza pentru zugrvirea unei construcii alte materiale dect cele impuse de un document de urbanism etc. n dreptul francez se semnaleaz existena unor servitui care au un statut intermediar, ntre cel al servituilor de drept privat i cel al servituilor de urbanism: servitutea de curte comun. Astfel, dac n aplicarea servituilor de urbanism, eliberarea permisului de construire este subordonat, n ce privete distanele care trebuie s separe construciile, crerii, pe teritoriul vecin, de servituile de a nu ridica ori de a nu depi o anumit nlime prin construire. Sus-zisele servitui, zise de curi comune, pot, n caz de absen a acordului amiabil ntre proprietarii interesai, s fie impuse pe cale judiciar. Este vorba deci de o servitute de drept privat, ntruct privete raporturile ntre doi proprietari, dar este, n acelai timp, instituit ntr-un scop de interes general, pentru a garanta respectul regulilor de urbanism. Aceast a doua caracteristic are drept consecin faptul c servitutea de curte comun nu poate s fie suprimat ori modificat de proprietarii respectivi. Totui, sunt ntlnite i obligaii de a face, o anumit aciune pozitiv, condiia acceptrii unui proiect imobiliar: de exemplu, beneficiarului unei autorizaii de construire ar putea s i se impun realizarea lucrrilor necesare viabilitilor i echipamentelor construciei sau impunerea demolrilor ori modificrilor anumitor construcii. O problem distinct, cel puin n rile occidentale, este cea a gradului de precizie pe care pot s-l ating, n mod legal, reglementrile locale de urbanism. Unele planuri de ocupare a solului cuprind prescripii arhitecturale care merg foarte n detaliu (de exemplu, de a nu admite dect dou ori trei culori de zugrveal). n acelai timp, textele legale care guverneaz coninutul posibil al diferitelor documente de urbanism nu sunt deosebit de precise, ceea ce favorizeaz uneori diferene notabile. Un aspect nsemnat privete i chestiunea dac documentele locale de urbanism ar putea aduga formaliti celor pe care le impune legea n materie de autorizaie de construire i alte autorizaii. n condiiile absenei unor reglementri legale adecvate, suficiente n materie, este de la sine neles c aceast posibilitate este admis, cu condiia respectrii principiilor constituionale i a interesului general. n sfrit, coninutul servituilor de urbanism este limitat prin repartizarea rolurilor care exist ntre reglementrile de urbanism i alte reglementri care privesc afectarea utilizrii solului. Particularitile servituilor de urbanism se exprim prin finalitatea lor, traducnd n fapt preocuprile de amenajare a spaiului urban. Ele au ca obiectiv asigurarea unei repartizri armonioase a implantaiilor
24

imobiliare n spaiul urban ori, mai mult sau mai puin, de a ncadra construciilor i alte forme de utilizare a solului urban astfel nct s se evite disfuncionalitile cele mai grave: vrsmintele, gaspilajul spaiilor naturale, amplificarea necontrolat a nevoilor de echipament. Obiectivul amenajrii spaiului urban distinge servituile de urbanism de alte aspecte reglementare, presnd asupra utilitii solurilor care decurg din alte legislaii. De exemplu, acolo unde regula de urbanism se preocup de poziia construciilor n spaiu, de volumul lor, aspectul exterior, regulamentul general de construcie pe care constructorii trebuie s-l respecte, de asemenea, dar care este exterior reglementrii de urbanism (raiune pentru care permisul de construire nu le sancioneaz), se preocup de volumul interior, izolarea fonic, protecia mpotriva infiltraiilor de ap, rezistena material, pe scurt se preocup nu de amenajarea spaiului, ci de nsui edificiul de construit. n privina regimului lor, servituile de urbanism sunt guvernate de principiul non-indemnizrii. Ca regul, aplicarea regulilor de urbanism nu d dreptul la o indemnizaie, adic administraia poate s le instituie, cu condiia s nu o fac de o manier culpabil. Totui, n cadrul vtmrii intereselor titularilor dreptului de proprietate, prin instituirea servituilor de urbanism, acetia se pot adresa instanei judectoreti, pe calea aciunii n contencios administrativ. Un alt principiu admis n unele ri occidentale, precum n Frana, dar nu i n Romnia este acela al independenei legislaiilor, n sensul c, n raport cu celelalte reglementri care afecteaz utilizarea solurilor, regula de urbanism rmne paralel. Aceasta nseamn i c, dac un text de lege nu dispune altfel, autorizaia acordat n baza unei anumite reglementri nu valoreaz autorizare i n alt domeniu, chiar i atunci cnd ntre ele exist similitudini. n privina dreptului urbanismului, principiul i gsete aplicarea n ceea ce privete regulile de construcie, regulile de drept civil i, inclusiv, regulile de drept public. Totui, aceast independen este relativ din mai multe raiuni. Astfel, chiar dac, n principiu, regulile de urbanism i celelalte reglementri privind folosirea terenurilor nu se preocup de aceleai situaii i nu au aceleai obiective, exist unele interferene. Exemplul tipic l constituie cel al servituilor administrative care, chiar dac exterioare regulii de urbanism, se intersecteaz sub unele aspecte cu cerinele sale. 4. Stingerea servituilor de urbanism Ca orice servitute administrativ, regula de urbanism i nceteaz valabilitatea i aplicabilitatea n anumite situaii i ca urmare a apariiei anumitor evenimente cu consecine juridice. Astfel, printre cauzele care determin stingerea servituilor de urbanism se pot numra: abrogarea textului legal prin care a fost instituit servitutea respectiv; desfiinarea actelor juridice prin care a fost stabilit servitutea de urbanism: este vorba de cazurile n care se face apel la procedeul actelor
25

administrative de autoritate, care pot s fie revocate ori suspendate de autoritile administrative care le-au emis, ori anulate de instanele judectoreti n condiiile procedurii de contencios administrativ; servituile temporare se sting prin scurgerea termenului stabilit prin actul de instituire. Aa, de exemplu, n actele administrative prin care se autorizeaz preocuparea temporar a unui teren se indic, printre altele, pe lng condiiile de restituire, i termenul de afectare temporar a acestuia; desfiinarea sau declasarea unor lucrri, sau imobile n favoarea crora s-a constituit servitutea. Astfel, n literatura de specialitate se menioneaz exemplul declasrii unui aerodrom pentru care s-au constituit servitui aeriene (lucrri de protecie fcute asupra terenurilor nvecinate); confuziunea, reglementat prin art. 638 din Codul civil, care prevede c orice servitute este stins cnd fondul ctre care este datorit i acela care o datorete cad n aceeai mn este aplicabil i servituilor de urbanism. Spre deosebire de servituile civile, care se sting i prin neexercitarea n curs de 30 de ani, celor de urbanism nu li se aplic aceast modalitate, ntruct, fiind de ordine public, n privina lor nu funcioneaz prescripia extinctiv. 5. Controlul legalitii servituilor de urbanism Actele administrative de autoritate, prin care se constituie servituile de urbanism, sunt supuse controlului judectoresc n privina legalitii, n condiiile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ. Conform art. 39 din Regulamentul general de urbanism, litigiile dintre solicitanii de autorizaii i autoritile administrative sunt de competena instanelor judectoreti, n condiiile Legii contenciosului administrativ. 6. Clasificarea regulilor de urbanism n funcie de criteriul amplitudinii lor, regulile de urbanism se pot clasifica n: reguli generale, reguli locale i reguli speciale.

6.1. Regulile generale de urbanism Sunt stabilite de ctre autoritile centrale i au o valabilitate general pentru ntreaga ar. Ele sunt de aplicaie direct i independent de regulile operaionale la nivel local, adugndu-se acestora din urm, n virtutea principiului cumulului. Regulile generale sunt de dou categorii: - reguli care fixeaz prescripii de amenajare a teritoriului i de urbanism, i - reguli care restrng dreptul de construcie.

26

6.1.1. Reguli generale privind amplasarea construciilor Aparent paradoxal, acestea nu sunt cuprinse n legislaia specific de urbanism, ci n legi conexe domeniului, precum cele privind fondul funciar i locuina. Astfel, se instituie urmtoarele: - construciile de locuine se pot amplasa, dup caz, pe terenuri aparinnd persoanelor fizice, persoanelor juridice, pe terenuri aparinnd domeniului public sau privat al statului i/sau al unitilor administrativ-teritoriale, identificate printr-un singur numr cadastral i numr de carte funciar, n condiiile legii (art. 5 alin. 5 din Legea locuinei nr. 114/1996); - amplasarea noilor construcii se face n intravilanul localitilor; prin excepie, unele construcii care, prin antura lor, pot genera efecte poluante factorilor de mediu, pot fi amplasate n extravilan; n acest caz, amplasamentele se vor stabili pe baz de studii de impact asupra mediului, prealabile, avizate de organele de specialitate, privind protecia mediului (art. 91 alin. 1 i 2 din Legea fondului funciar nr. 18/1991); de asemenea, fac excepie construciile care, prin natura lor, nu se pot amplasa n intravilan, precum i adposturile pentru animale (art. 91 al 3 din Legea nr. 18/1991); - este interzis amplasarea construciilor de orice fel pe terenuri agricole din extravilan de clasa I i a II-a de calitate, pe cele amenajate cu lucrri de mbuntiri funciare, precum i pe cele plantate cu vii i livezi, parcuri naionale, rezervaii, monumente, ansambluri arheologice i istorice, cu excepia construciilor care servesc activitile agricole, cu destinaie militar, cile ferate, osele de importan deosebit, liniile electrice de nalt tensiune, forarea i echiparea sondelor, lucrrile aferente exploatrii ieiului i gazului, conductele magistrale de transport de gaze sau petrol, lucrri de gospodrire a apelor i realizarea de surse de ap (art. 92 alin. 1 i 2 din Legea nr. 18/1991). 6.1.2. Prescripii de amenajare i urbanism Denumite n Regulamentul general de urbanism reguli de baz privind modul de ocupare a terenurilor, acestea cuprind reguli cu privire la pstrarea integritii mediului i protejarea patrimoniului natural i construit ori viznd aprarea interesului public. Ele vizeaz, de exemplu, autorizarea executrii construciilor i amenajrilor construciilor pe terenurile agricole din extravilan i intravilan, pe suprafeele mpdurite, n zonele care conin resurse ale subsolului, resurse de ap i platforme meteorologice, zone cu valoare peisagistic i zone naturale protejate, zone construite protejate, pe terenuri care au fost rezervate pentru realizarea de lucrri de utilitate public. Tot n aceast categorie intr i condiiile de amplasare a construciilor exprimate prin reguli precum cele de anulare i retrageri minime obligatorii, cu privire la asigurarea acceselor

27

obligatorii, cu privire la forma i dimensiunea terenului destinat construirii, procentul de ocupare a terenului, regulile de amplasare a parcajelor, spaiilor verzi i mprejmuirilor. Atunci cnd gestiunea amenajrii teritoriilor revine n mod exclusiv autoritilor de stat centrale, de obicei, n plan departamental, prefectul este cel ndreptit s arbitreze n diferendele care ar putea s apar n acest domeniu ntre reglementrile adoptate de colectivitile locale i prescripiile generale. n ultimul timp ns, n majoritatea statelor s-au recunoscut atribuii diferite n domeniul amenajrii teritoriale administraiilor locale, ceea ce ridic problema conformrii msurilor adoptate de acestea cu prescripiile existente la nivel naional. Astfel, n Romnia, prin Legea nr. 215/2001, s-a stabilit drept competen a consiliilor locale aprobarea i asigurarea executrii programelor de organizare i dezvoltare urbanistic a localitilor, precum i amenajarea teritoriilor. Prescripiile generale de amenajare i urbanism pot s fie aplicate la nivelul ntregului teritoriu sau la o anumit parte a acestuia (aplicare regional). 6.1.3. Reglementarea dreptului de a construi Pentru a se evita o serie de contradicii i a se asigura un minim de regim legal comun, reglementrile n materie stabilesc unele dispoziii cu aplicabilitate general, inclusiv n regiunile cu reguli locale bine dezvoltate. Este, prin excelen, cazul celor ce afecteaz dreptul de construire, n sensul c trebuie s fie relevate atunci cnd se solicit eliberarea unui certificat de urbanism. Sunt reguli limitativ prevzute i pot fi grupate n funcie de obiectivul lor n: reguli viznd politica general a construciilor; reguli privind asigurarea unui minim de ordine estetic la nivel naional. Unele dintre aceste reguli pot s condiioneze recunoaterea dreptului de construcie de respectarea cerinelor legale privind protecia mediului sau de sntate public. Regulamentul general de urbanism n vigoare cuprinde i reguli cu privire la sigurana construciilor care, tot pe calea autorizrii executrii construciilor sau a amenajrilor, urmresc atingerea acestui obiectiv n privina expunerii la riscuri naturale, la riscuri tehnologice, construcii cu funciuni generatoare de riscuri tehnologice, asigurarea echiprii edilitare, compatibilitii funciunilor etc., sau condiii de conformare a construciilor (reguli cu privire la echiparea tehnologico-edilitar, reguli cu privire la forma i dimensiunile construciilor, nlimea, aspectul exterior .a.). 6.1.4. Reguli locale de urbanism Aceste reguli permit cel mai bine adaptarea exigenelor de urbanism, la necesitile concrete ale teritoriului. Datorit amplorii lor, regulile locale de
28

urbanism acoper toate aspectele utilizrii solului i sunt cuprinse mai ales n regulamentele locale de urbanism, adoptate de consiliile locale.

6.2. Reguli speciale de urbanism Adjectivul special calific regulile de urbanism care nu se aplic dect n cazurile particulare, cu un obiect bine determinat. Aceast categorie de reguli nu este supus unui regim juridic determinat. Este vorba, de exemplu, de planul de salvare a unor sectoare urbane cu o valoare istorico-arhitectural deosebit, reguli minimale de urbanism n mediul rural i servitui speciale care afecteaz utilizarea terenurilor. De asemenea, intr n aceast categorie i regulile de urbanism referitoare la condiiile de autorizare a construciilor cu caracter militar. Ca exemplu de planuri de salvare i punere n valoare a unor valori urbanistice reprezentative amintim legea francez Mallraux din 4 august 1962. Regulile minimale de urbanism aplicabile n spaiul rural se exprim prin unele prescripii asemntoare cu limitrile care guverneaz acordarea autorizaiei de construire n mediul rural. Prin obiectul lor, aceste reguli minimale nu sunt reguli de urbanism propriuzise, ci dispoziii disparate, relative la materii variate i care au inciden asupra utilizrii terenurilor. Regulile nu-i gsesc izvorul n actele normative sau n documentele de urbanism. n ciuda originii lor distincte, instituirea acestor servitui poate antrena, de multe ori, consecine foarte apropiate de regulile de urbanism. Cazul cel mai cunoscut este cel al principiilor referitoare la mediu, care, dei stabilite prin acte separate, au un regim juridic propriu, coinciznd adesea cu regulile de urbanism. Toate aceste caracteristici fac necesar o coordonare ntre regulile generale, locale i speciale de urbanism, lucru ce se ntmpl mai ales cu ocazia eliberrii diverselor autorizaii n materie. 7. Opozabilitatea regulii de urbanism Dreptul urbanismului a dezvoltat o serie de soluii originale n ce privete efectele regulilor, autoritatea lor juridic, i aceasta din cel puin trei puncte de vedere: cel al destinatarilor regulii, obligaiilor pe care aceasta le impune i cel al aplicrii sale n timp. 7.1. Destinatarii regulilor de urbanism n unele cazuri, regulile de urbanism nu sunt opozabile dect administraiei, nu i particularilor. Acest fapt nseamn c aceste reguli nu vor putea servi ca baz pentru refuzul acordrii unei autorizaii de utilizare a terenurilor.

29

Dimpotriv, administraia este inut s le respecte, iar particularii vor putea solicita sancionarea violrii lor n justiie. Totui, de cele mai multe ori, documentele n materie nu reclam dect reflectarea acestora n documentele de urbanism subsecvente. 7.2. Obligaiile care rezult din regulile de urbanism i n aceast privin, regulile de urbanism prezint unele particulariti. ntr-o prim situaie, destinatarii regulii sunt inui la o obligaie de conformare cu cerinele sale. Regulile din planurile de ocupaie a terenurilor, cele din Regulamentul general de urbanism .a. sunt nsoite de o obligaie de conformare n privina operaiunilor de construcie, n timp ce pentru altele nu exist dect o obligaie de compatibilitate. Rigoarea obligaiei de conformitate este afectat de formularea regulii. De obicei, norma de ocupare a terenurilor are un caracter, mai mult sau mai puin, imperativ ori permisiv, adic, dup caz, ea las administraiei o putere de apreciere a situaiei sau facultatea de a acorda ori nu autorizaia, ori i indic cu rigoare decizia de luat. Uneori, regula de urbanism poate face obiectul unor derogri ori adaptri minore, ceea ce nseamn c autoritatea competent s elibereze autorizaia de utilizare a terenurilor poate, uneori, s nlture regula ori s fac mai suplu coninutul su n favoarea solicitantului autorizaiei. O a doua situaie este cea n care regula de urbanism este nsoit nu de o obligaie de conformitate, ci de una de compatibilitate. Exemple de acest gen ofer prescripiile de amenajare i de urbanism, n special n ce privete planurile de expunere la zgomotul de vecintate al aerodromurilor. n acest gen de ipoteze nu se cere ca destinatarii regulii s i se conformeze n mod riguros, ci numai s nu contravin unor aspecte eseniale ale acesteia. n sfrit, s mai menionm i cazurile n care caracterul obligatoriu este minim, regula de urbanism cernd numai ca aceasta s fie luat n considerare n adoptarea anumitor decizii. 7.3. Aplicarea n timp a regulilor de urbanism O serie de particulariti ale regulii de urbanism sunt legate de aplicarea sa n timp. Este vorba, mai nti, de data de intrare n vigoare a acestor reguli. Astfel, un aspect interesant al dreptului urbanismului decurge din faptul aplicrii anticipate a regulilor care nu a fost nc formal adoptate de autorii lor, dar care sunt n pregtire. Aa, de pild, dac o localitate a decis s-i revizuiasc planul de ocupare a terenurilor, ea poate decide, ntr-un fel cu titlu conservatoriu, de a face aplicarea regulilor viitorului plan, nainte ca acesta s fie adoptat. n ce privete data aprecierii conformitii actelor la regul, dreptul urbanismului adopt, n general, principiul obinuit n dreptul administrativ,
30

potrivit cruia legalitatea unui act se apreciaz fa de regulile existente la momentul emiterii sale. Tot aa, atunci cnd o autorizaie este anulat, ori refuzul de acordare a sa este anulat, decizia ulterioar de acordare ori de refuz este condiionat de regula la momentul n care ea intervine. n acelai timp, regula dup care legalitatea unui act se apreciaz la momentul emiterii sale este nlturat ntr-o ipotez foarte important: cea a autorizrii care urmeaz unui certificat de urbanism pozitiv. n acest caz, decizia administraiei trebuie s se conformeze, cel puin parial, regulilor existente n momentul eliberrii certificatului, care are ca efect de a nghea dreptul pentru o anumit perioad. Se cuvine menionat, totodat, gradul mare de instabilitate a regulilor de urbanism. Acest fenomen se datoreaz mai multor factori. Primul rezid n numrul i supleea modalitilor de revizuire a regulamentelor de urbanism. Al doilea se refer la jocul ierarhiei normelor i la complexitatea aparatului normativ. Dreptul aplicabil unui teren anume, dintr-o zon dat, poate, n consecin, s se gseasc afectat de nenumrate modificri n piramida normativ. Alte atingeri la stabilitatea dreptului pot veni de la existena mecanismelor conservatoare i de la posibilitatea de derogare i adoptare relativ minor. 8. Efectivitatea regulilor de urbanism Problema efectivitii acestora prezint o importan deosebit, ntruct practica arat c se manifest un numr ridicat de cazuri de nerespectare a regulilor de urbanism. De aceea, identificarea mecanismelor care pot asigura aplicarea deplin i efectiv a acestora rmne o preocupare prioritar a factorilor interesai. O prim garanie a efectivitii dreptului urbanismului o reprezint rspunderea penal, dar aceasta privete mai ales funcia disuasiv i mai puin pe cea reparatorie. Nu numai c infraciunile la regimul regulilor de urbanism nu sunt ntotdeauna urmrite i pedepsite, apelndu-se mai ales la sanciunile contravenionale, dar i incriminrile propriu-zise par inadecvate. Fr ndoial, n consonan cu predominana normelor de poliie de urbanism i natura acestora, rspunderea contravenional rmne cea mai rspndit, adaptat i mai eficient n materie. Principala problem a domeniului o reprezint, pe de o parte, o dozare corespunztoare a cuantumului i naturii sanciunilor, iar pe de alta a afirmrii specificitii lor. Referitor la rspunderea civil, autorul unei operaiuni imobiliare poate, conform mecanismelor de drept comun, s-i angajeze rspunderea prin aplicarea noiunii de tulburare de vecintate. De asemenea, rspunderea civil poate aprea i atunci cnd prin respectarea regulilor de urbanism se cauzeaz un prejudiciu direct i personal altor persoane. Antrenarea acestui tip de rspundere se face printr-o aciune petitorie i nu
31

printr-una posesorie, i este subordonat ndeplinirii anumitor condiii. Prima, const n existena unei veritabile violri a unei reguli de fond; de exemplu, simplul fapt de a fi construit fr autorizaie de construire nu este suficient, ori cel de a nu fi fost respectate cerinele unui asemenea document. O alt situaie privete cazul n care operaiunea contestat este o construcie ridicat conform unei autorizaii de construire; n aceast ipotez, proprietarul ar putea fi condamnat numai dac, n prealabil, autorizaia a fost anulat pentru exces de putere ori ilegalitatea sa a fost contestat de instana de contencios administrativ. n sfrit, este necesar ca solicitantul s poat dovedi c a suferit un prejudiciu personal i care rezult n mod direct din neregularitatea comis. Dac aceste condiii sunt ntrunite, instana poate dispune nu numai acordarea de daune interese, ci s ordone demolarea. Desigur, respectarea regulilor de urbanism poate antrena i aplicarea altor tipuri de sanciuni, mai mult sau mai puin indirecte, prevzute de textele legale ori reinute de jurispruden.

32

CAPITOLUL 4 REGIMUL GENERAL AL AUTORIZRII DE URBANISM

1. Principiile autorizrii de urbanism Regimul legal al autorizrii lucrrilor de construcii este dominat de o serie de principii, ce se degaj din legislaia n materie i confer unitate, coeren i finaliti specifice reglementrilor n domeniu. 1.1. Obligativitatea autorizrii publice a lucrrilor de construcii Protejarea interesului public pe care l reprezint urbanismul determin caracterul obligatoriu al autorizrii prealabile a lucrrilor de construcii, exprimat legislativ astfel: Executarea lucrrilor de construcie este permis numai pe baza unei autorizaii de construire (...) (art. 1 alin. 1 din Legea nr. 50/1991). 1.2. Autonomia local, descentralizare i parteneriat n domeniul autorizrii executrii lucrrilor de construcii principiul autonomiei locale se exprim prin descentralizarea atribuiilor i se asigur prin acordarea de competene de autorizare sporite unitilor administrativ-teritoriale de baz, respectiv comunelor, oraelor, municipiilor i sectoarelor municipiului Bucureti. n vederea asigurrii nivelului de competen tehnic n domeniul autorizrii, inclusiv la nivelurile administraiei publice locale care nu i pot constitui structuri de specialitate din cauza lipsei specialitilor pe plan local, potrivit prevederilor legii se instituie, pe ntreg parcursul procesului de autorizare, un parteneriat tehnic ntre consiliile judeene prin structurile de specialitate constituite la nivelul acestora i autoritile administraiei publice locale (comune, orae, municipii, dup caz) care nu dispun de competen tehnic pe plan local. 1.3. Transparena procesului de autorizare Transparena procesului de autorizare att la nivelul certificatului de urbanism, ct i al autorizaiei de construire/desfiinare se realizeaz prin
33

asigurarea caracterului public al acestuia, respectiv prin aducerea la cunotina publicului a listei actelor emise de ctre autoritile administraiei publice, precum i prin asigurarea accesului solicitanilor la informaii privind emiterea acestora. 1.4. Asigurarea disciplinei autorizrii i execuiei lucrrilor de construcii Potrivit legii, disciplina autorizrii i execuiei construciilor se asigur: a) la nivelul administraiei publice locale prin: individualizarea rspunderii personalului cu atribuii tehnice n administraia public local, ntrirea rolului instituiei arhitectului-ef, la toate nivelurile unitilor administrativ-teritoriale, precum i prin stabilirea competenelor de control ale organelor cu atribuii din cadrul aparatului propriu al administraiei publice judeene i locale; b) la nivelul Inspectoratului de Stat n Construcii n toate fazele autorizrii i execuiei lucrrilor. 1.5. Celeritatea autorizrii lucrrilor de construcii Desfurarea cu celeritate a procedurii de autorizare, cu respectarea strict a exigenelor asigurrii legalitii este asigurat prin stabilirea unor termene de eliberare a autorizaiilor de urbanism i de sanciuni pentru nerespectarea lor, precum i prin instituirea unor proceduri simplificate de emitere. 2. Atribuii principale ale structurilor de specialitate Potrivit prevederilor art. 45 alin. 1 din Legea nr. 50/1991, structurile de specialitate constituite n cadrul aparatului propriu al consiliilor judeene, Consiliului General al Municipiului Bucureti, precum i consiliilor locale, municipale, oreneti i ale sectoarelor Municipiului Bucureti au urmtoarele atribuii principale: a) avizarea documentaiilor de amenajare a teritoriului i urbanism, precum i eliberarea certificatelor de urbanism; b) organizarea i exercitarea controlului propriu privind disciplina n construcii. 3. Competenele de emitere a autorizaiilor de urbanism Potrivit art. 4 raportat la art. 6 alin. 2 din Legea nr. 50/1991, autorizaiile de construire i certificatele de urbanism se emit de preedinii consiliilor judeene, de primarul general al municipiului Bucureti, de primarii municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureti, ai oraelor i comunelor dup cum urmeaz: a) de preedinii consiliilor judeene, cu avizul primarilor, pentru lucrrile care se execut: 1. pe terenuri care depesc limita unei uniti administrativ-teritoriale;
34

2. n extravilanul comunelor; b) de primarii municipiilor, pentru lucrrile care se execut n teritoriul administrativ al acestora; c) de primarul general al municipiului Bucureti, cu avizul primarilor sectoarelor municipiului Bucureti pentru lucrrile care se execut: 1. pe terenuri care depesc limita administrativ-teritorial a unui sector i cele din extravilan; 2. la construcii reprezentnd monumente istorice, clasate sau n procedur de clasare potrivit legii; 3. lucrri de modernizri, reabilitri, extinderi de reele edilitare municipale, de transport urban subteran sau de suprafa, de transport i de distribuie, pentru: ap/canal, gaze, electrice, termoficare, comunicaii inclusiv fibr optic, precum i lucrri de modernizare i/sau reabilitri pentru strzile care sunt n administrarea primriei Municipiului Bucureti; e) de primarii oraelor, pentru lucrrile care se execut: 1. n teritoriul administrativ al acestora; 2. la construciile reprezentnd monumente istorice clasate sau aflate n procedur de clasare potrivit legii, aflate pe teritoriul administrativ; f) de primarii comunelor, pentru lucrrile care se execut: 1. n intravilanul localitilor componente, n vederea realizrii de locuine individuale i a anexelor gospodreti ale acestora, precum i cu avizul structurilor de specialitate din cadrul consiliilor judeene; 2. la construciile reprezentnd monumente istorice clasate sau aflate n procedur de clasare potrivit legii, aflate pe teritoriul administrativ; 3. n extravilanul comunelor pentru construcii reprezentnd anexe gospodreti, pn la 100 m2; 4. n extravilanul comunelor, pentru construciile reprezentnd anexe gospodreti ale exploatrilor agricole, a cror suprafa construit desfurat este de maxim 5000 m2. Prin excepie, preedinii consiliilor judeene pot emite autorizaii de construire pentru lucrri din aria de competen a primarilor comunelor i oraelor care nc nu au constituite structurile de specialitate, pe termen limitat, la solicitarea consiliilor locale interesate [art. 45(31) din Legea nr. 50/1991]. Pentru lucrrile care se realizeaz pe amplasamente ce depesc limitele judeelor, respectiv ale municipiului Bucureti, n vederea armonizrii condiiilor de autorizare pentru ntreaga investiie, Ministerul Dezvoltrii, Lucrrilor Publice i Locuinei va emite un aviz coordonator n vaza cruia preedinii consiliilor judeene implicate, respectiv primarul general al municipiului Bucureti, vor emite autorizaii de construire pentru lucrrile amplasate n unitile administrativ-teritoriale din aria lor de competen; respectivele autorizaii de construire produc efecte la data intrrii n vigoare a ultimei autorizaii de construire emise n condiiile legii.

35

Pentru lucrrile aferente infrastructurii de transport rutier de interes naional, autorizaia de construire se elibereaz de ctre preedinii consiliilor judeene respective, n baza avizului coordonator emis de Ministerul Transporturilor i Infrastructurii. CAPITOLUL 5 AUTORIZAIA DE CONSTRUIRE

1. Noiune i natur juridic. Obiect Potrivit art. 1(1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executrii lucrrilor de construcii: executarea lucrrilor de construcii este permis numai pe baza unei autorizaii de construire sau de desfiinare, emis n condiiile prezentei legi (...). Din aceast perspectiv, autorizaia de construire constituie actul final de autoritate al administraiei publice locale pe baza cruia este permis executarea lucrrilor de construcii corespunztor msurilor prevzute de lege referitoare la amplasarea, conceperea, realizarea, exploatarea i postutilizarea construciilor [art. 2(1)]. Din perspectiva regimului administrativ clasic, autorizaia de construire este o autorizaie simpl, punctual (referitoare la o anumit operaie) i reglementat. Este o autorizaie administrativ simpl, ntruct obiectivul su unic este acela de a controla activitatea reglementat i a-i defini limitele concrete. Ca act administrativ punctual, pentru o operaiune determinat nu creeaz o legtur stabil ntre administraia public care o emite i subiectul care l primete, toate efectele sale concentrndu-se asupra activitii la care se refer i epuizndu-se o dat cu realizarea acesteia. n sfrit, este o autorizaie reglementat (impus), n sensul c administraia public este inut s verifice ndeplinirea condiiilor cerute de lege respectiv, respectarea regulilor de urbanism i a celor de constructibilitate (proiectare, executarea i funcionarea construciilor) i obligat, dac rspunsul este pozitiv, s elibereze actul administrativ. n cazul refuzului administraiei de a elibera autorizaia de construire, aceast apreciere este fcut de instana judectoreasc de contencios administrativ, care poate obliga astfel la eliberarea actului administrativ. Statutul specific de act administrativ de urbanism i este conferit prin obiectul su, care este acela de a permite administraiei publice locale s asigure respectarea anumitor reguli privind ocuparea i utilizarea terenurilor i a o serie de reguli tehnice de construcie. Obiectul generic al autorizaiei l constituie realizarea construciilor civile, industriale, agricole, cele pentru susinerea instalaiilor i utilajelor tehnologice,
36

pentru infrastructur de orice fel sau de orice alt natur, iar cel concret, al fiecrei autorizaii: a) lucrri de construire, reconstruire, consolidare, modificare, extindere, reabilitare, schimbare de destinaie sau de reparare a construciilor de orice fel, precum i a instalaiilor aferente acestora, cu excepia celor prevzute la art. 11; b) lucrri de construire, reconstruire, extindere, reparare, consolidare, protejare, restaurare, conservare, precum i orice alte lucrri, indiferent de valoarea lor, care urmeaz s fie efectuate la construcii reprezentnd monumente istorice, stabilite potrivit legii; c) lucrri de construire, reconstruire, modificare, extindere, reparare, modernizare i reabilitare privind cile de comunicaie de orice fel, drumurile forestiere, lucrrile de art, reelele i dotrile tehnico-edilitare, lucrrile hidrotehnice, amenajrile de albii, lucrrile de mbuntiri funciare, lucrrile de instalaii de infrastructur, lucrrile pentru noi capaciti de producere, transport, distribuie a energiei electrice i/sau termice, precum i de reabilitare i retehnologizare a celor existente; d) mprejmuiri i mobilier urban, amenajri de spaii verzi, parcuri, piee i alte lucrri de amenajare a spaiilor publice; e) lucrri de foraje i excavri necesare pentru efectuarea studiilor geotehnice i a prospeciunilor geologice, proiectarea i deschiderea exploatrilor de cariere i balastiere, a sondelor de gaze i petrol, precum i a altor exploatri de suprafa sau subterane; f) lucrri, amenajri i construcii cu caracter provizoriu necesare n vederea organizrii executrii lucrrilor, n condiiile prevzute la art. 7 alin. 11; g) organizarea de tabere de corturi, csue sau de rulote; h) lucrri de construcii cu caracter provizoriu: chiocuri, tonete, cabine, spaii de expunere situate pe cile i spaiile publice, corpuri i panouri de afiaj, firme i reclame, precum i anexele gospodreti ale exploataiilor agricole situate n extravilan; i) cimitire - noi i extinderi (art. 3). 2. Caracterele autorizaiei de construire Ca act administrativ de urbanism, autorizaia de construire prezint o serie de caracteristici care o individualizeaz n raport cu celelalte categorii de acte administrative i o delimiteaz de certificatul de urbanism. Este vorba de caracterul real, de universalitate i generalitate, exclusiv i irevocabil. 2.1. Caracterul real Autorizaia de construire nu este eliberat n considerarea persoanei (fizice sau juridice) care urmeaz s devin titularul (destinatarul) su, ci n funcie de regulile juridico-administrative aplicabile terenului vizat i proiectului de
37

construcie preconizat. Caracterul real (in rem) face ca autorizaia s poat fi transferabil, n perioada de valabilitate i cu respectarea acesteia, de la un titular la altul, fr a mai fi nevoie ca autoritatea administrativ competent s efectueze o nou cercetare administrativ prealabil, ci doar s ia act de ea i s opereze, cu titlul de rectificare material, schimbarea destinatarului. Transferul ia forma unei hotrri de modificare formal a actului administrativ iniial, care trebuie s fie expres i s se bazeze pe acordul dintre fostul i actualul titular al autorizaiei de construire. Astfel, potrivit art. 7 alin. 14 din Legea nr. 50/1991, Valabilitatea autorizaiei se menine n cazul schimbrii investitorului, naintea finalizrii lucrrilor, cu condiia respectrii prevederilor acesteia i a nscrierii n cartea funciar a modificrilor intervenite cu privire la drepturile reale imobiliare. 2.2. Caracterul de universalitate i de generalitate Decurgnd din natura regulilor de urbanism i a celorlalte reglementri legale n materie, acesta semnific faptul c autorizaia de construire este cerut n toate localitile n cazul edificrii construciilor (caracterul general) i privete ntreaga gam de solicitani, toate persoanele fizice sau juridice (caracterul universal) ndreptite. 2.3. Caracterul exclusiv Prin procedura sa de eliberare, autorizaia de construire realizeaz o coordonare a tuturor celorlalte proceduri de control prealabil i preventiv (exprimate sub forma certificatului de urbanism, a avizelor speciale etc.) aferente unui proiect determinat. Ea nu se substituie acestora, dar permite corelarea i sintetizarea cerinelor diverse pe care le reclam. Potrivit definiiei legale, autorizaia de construire reprezint actul final, care se emite dup parcurgerea mai multor etape, care presupun obinerea anumitor avize i acorduri, inclusiv actul administrativ de mediu. Semnificativ este, n acest sens, documentul cu valoare de aviz conform, necesar pentru elaborarea i emiterea autorizaiei de construire/desfiinare, ntocmit n baza concluziilor i propunerilor rezultate ca urmare a examinrii i aprobrii documentaiilor tehnice depuse n vederea autorizrii, nsumnd condiiile i recomandrile formulate prin: a) avizele i acordurile pentru utiliti urbane privind racordarea obiectivului i a organizrii execuiei lucrrilor la reelele de utiliti urbane (ap/canal, electricitate, gaze, termoficare, telecomunicaii, salubritate, transport urban); b) avizele i acordurile specifice privind prevenirea i stingerea incendiilor, aprarea civil, protecia mediului i a sntii populaiei. 2.4. Caracterul irevocabil
38

Autorizaia de construire d natere la dreptul de a construi, de a realiza proiectul aprobat ntr-un termen determinat. Efectuarea operaiunilor materiale aferente nseamn epuizarea semnificaiilor actului administrativ respectiv, valorificarea sa i, ca atare, revocarea sa nu mai prezint nici un interes i nici nu mai poate produce vreun efect juridic. Caracterul irevocabil a fost confirmat i la nivelul practicii judiciare care a decis, de pild, c intrarea n circuitul civil a autorizaiei de demolare face ca ea s nu mai poat fi revocat de ctre organul administrativ emitent. 2.5. Caracterul public Ca un reflex i condiie a principiului participrii efective i din timp a publicului la procedura de autorizare i de luare a deciziei privind autorizaia de construire i garantarea accesului la justiie n acest sens, n art. 7(21) din Legea nr. 50/1991 se prevede expres caracterul public al autorizaiei de construire i al anexelor acesteia i, drept consecin, punerea lor la dispoziia publicului spre informare, pe site-ul autoritii administraiei publice locale emitente sau prin afiare la sediul acesteia, dup caz. Publicitatea este circumscris, ns, respectrii restriciilor impuse de legislaia n vigoare n legtur cu secretul comercial i industrial, proprietatea intelectual, protejarea interesului public i privat, precum i fr a se aduce atingere garantrii i protejrii drepturilor i libertilor fundamentale ale persoanelor fizice cu privire la dreptul la via intim, familial i privat, potrivit legii. Ca atare, actul de a face publice emiterea autorizaiei de construire sau, dup caz, a actului de respingere a cererii pentru autorizarea lucrrilor de construcii implic i punerea la dispoziia publicului a urmtoarelor informaii: a) coninutul autorizaiei de construire i al anexelor aferente, care includ toate condiiile necesare a fi ndeplinite de solicitani, sau, dup caz, coninutul actului de respingere a cererii pentru autorizarea executrii lucrrilor de construcii; b) principalele motive i considerente pe care se bazeaz emiterea autorizaiei de construire sau, dup caz, a actului de respingere a cererii pentru autorizarea executrii lucrrilor de construcii, ca urmare a examinrii comentariilor i opiniilor exprimate de public, inclusiv informaii cu privire la desfurarea procesului de consultare a publicului; c) descrierea, dup caz, a principalelor msuri pentru evitarea, reducerea i, dac este posibil, compensarea efectelor negative majore, conform actului administrativ emis de autoritatea competent pentru protecia mediului. De menionat c respectivul caracter public al autorizaiei de construire este asigurat i prin procedurile viznd accesul publicului la informaiile de interes public n domeniu, precum cele deinute de Inspectoratul de Stat n Construcii, reglementate printr-o serie de ordine ministeriale.

39

3. Eliberarea autorizaiei de construire Ca n cazul oricrui act administrativ, eliberarea acesteia presupune trei aspecte principale: cererea, decizia i drepturile conferite. Potrivit art. 21 din Legea nr. 50/1991, autorizaia de construire se emite dup parcurgerea urmtoarelor etape: a) emiterea certificatului de urbanism, ca urmare a cererii pentru autorizarea executrii lucrrilor de construcii, depus de solicitant; b) evaluarea iniial a investiiei i stabilirea necesitii evalurii efectelor acesteia asupra mediului de ctre autoritatea competent pentru protecia mediului; c) notificarea de ctre solicitant a autoritii administraiei publice locale cu privire la meninerea cererii pentru autorizarea executrii lucrrilor de construcii, n situaia n care autoritatea competent pentru protecia mediului stabilete necesitatea evalurii efectelor investiiei asupra mediului; d) emiterea avizelor i acordurilor stabilite prin certificatul de urbanism; e) emiterea actului administrativ al autoritii competente pentru protecia mediului, dup caz; f) elaborarea documentaiei tehnice - D.T.; g) depunerea documentaiei pentru autorizarea executrii lucrrilor de construcii la autoritatea administraiei publice locale competente; h) emiterea autorizaiei de construire. Aadar, este vorba de un proces procedural gradual, la finele cruia se decide emiterea autorizaiei sau respingerea cererii de autorizare dup caz; ca act administrativ de urbanism, autorizaie de construire se emite n baza documentaiei tehnice elaborat n condiiile legii, n temeiul i cu respectarea prevederilor documentaiilor de urbanism, avizate i aprobate potrivit legii [art. 2(2) din Legea nr. 50/1991]. Prima reprezint un document tehnic care certific ncadrarea n indicii urbanistici aprobai, amplasarea construciilor i relaiile acestora cu vecintile, schemele i fluxurile funcionale, compoziia spaial, structura de rezisten, expresia de arhitectur, dotarea i echiparea construciilor, inclusiv soluiile de asigurare, branare i racordare a acestora la infrastructura edilitar, dup caz, adic elementele concrete ale strii de fapt pendinte unui proiect dat, conforme exigenelor generale ori particularizri ale acestora. 3.1. Cererea Cererea de eliberare a autorizaiei de construire are doar valoarea unei condiii cerute de lege pentru declanarea procedurii de instrumentare i emitere a actului administrativ i poate fi fcut de orice persoan fizic sau juridic titular a unui drept real asupra unui imobil teren i/sau construcie identificat prin numr cadastral. De altfel, n Anexa nr. II a Legii nr. 50/1991 se precizeaz c dreptul de
40

execuie a lucrrilor de construcie este dreptul real privind imobilul, care confer titularului dreptul de a obine, potrivit legii, din partea autoritii competente, autorizaia de construire sau de desfiinare. Legea locuinei nr. 114/1996 adaug i particularizeaz drept condiii faptul c beneficiarul/investitorul trebuie s dein i s probeze un drept real asupra terenului destinat amplasrii construciilor de locuine, cu actele de proprietate i extrasul de carte funciar pentru informare (art. 5 alin. 6, teza a II-a). n jurispruden s-a decis n mod constant c valabilitatea autorizaiei de construire depinde de certa dovedire a dreptului de proprietate asupra terenului pe care se dorete realizarea construciei; ct timp nu s-a stabilit precis cine este proprietarul nu este posibil eliberarea autorizaiei de construcie pe terenul n litigiu; nu se poate emite autorizaie de construire pe un teren aflat la data solicitrii acesteia n regim de coproprietate, atta timp ct coproprietarul terenului se opune la edificarea construciei, n consecin, lucrrile referitoare la prile comune ale unei construcii ori care afecteaz aspectul exterior al cldirii trebuie s fie aprobate i solicitate de ctre toi coproprietarii. Mai mult dect att, nulitatea titlului de proprietate determin caracterul nelegal al autorizaiei de construire.2 Dreptul de folosin asupra terenului n baza unui contract de nchiriere i cu acordul proprietarului constituie un titlu suficient pentru acordarea autorizaiei de construire. Superficiarul dobndete, prin ncheierea conveniei cu proprietarul terenului ori prin acceptarea legatului, dreptul de a construi pe teren i pe aceast baz poate deveni titular al autorizaiei de construire. Concesionarul terenului pentru construcii (proprietate privat a statului i unitilor administrativ-teritoriale) este ndrituit s solicite actul administrativ, n condiiile Legii nr. 50/1991. Conform Legii nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor pot face obiectul concesiunii i terenurile proprietate public, plajele, cheiurile i zonele libere [art. 2 alin. 2 lit. h)]. n condiiile prevederilor contractului de concesiune, concesionarul poate dobndi dreptul de a realiza construcii pentru care s solicite autorizaia administrativ. Solicitarea emiterii unei autorizaii de construire /desfiinare se poate face fie direct de ctre deintorul/deintorii titlului asupra imobilului sau de investitori, fie prin intermediul unui mputernicit, desemnat n condiiile legii, care poate fi consultantul, proiectantul, orice alt persoan fizic ori o persoan juridic autorizat, care are n obiectul de activitate managementul sau proiectarea lucrrilor de construcii. 3.2. Decizia
2 Idem, decizia nr. 1267 din 4 iulie 1996. n jurisprudena interbelic s-a considerat c posesia legitim a unui teren este suficient i confer dreptul de a ridica orice construcie, fr obligaii de a face mai nti dovada dreptului de proprietate; obligarea posesorului care dorete s ridice o construcie de a face anterior dovada dreptului su de proprietate ar fi n contradicie cu principiile relative la avantajele pe care le ofer posesiunea (Casaie I, dec. 671/1912).

41

Decizia privind autorizaia de construire trebuie privit sub trei laturi: autoritile competente, instrumentarea cererii i forma deciziei. Legislaia romneasc stabilete o identitate ntre autoritile competente s elibereze certificatul de urbanism i cele s emit autorizaia de construire, acestea fiind, dup caz, preedinii consiliilor judeene, i primriile, n condiiile prevzute n art. 4 din Legea nr. 50/1991. Documentaia pentru autorizarea executrii lucrrilor de construcii se depune i se nregistreaz la autoritatea administraiei publice locale competente numai dac solicitantul prezint toate documentele cerute de lege (art. 7 alin. 12). Instrumentarea cererii de autorizare se realizeaz dup o procedur prin care se verific n principal modul n care prevederile documentaiei pentru autorizarea executrii lucrrilor de construcii i datele nscrise n anexa cererii respect: datele i condiiile nscrise n certificatul de urbanism, cerinele prevzute n avizele i expertizele de specialitate, prevederile avizelor necesare, reglementri tehnice referitoare la executarea lucrrilor etc. Toate aceste operaiuni au un accentuat caracter tehnic, fiind, de altfel, efectuate de compartimente (servicii de specialitate) i exclud, practic, aprecierea aspectelor de oportunitate. Autorizaia de construire se emite pentru executarea lucrrilor de baz i a celor aferente organizrii executrii lucrrilor, n cel mult 30 de zile de la data depunerii documentaiei pentru autorizarea executrii lucrrilor de construcii, care cuprinde, n copie, urmtoarele documente: a) certificatul de urbanism; b) dovada, n copie legalizat, a titlului asupra imobilului, teren i/sau construcii, sau, dup caz, extrasul de plan cadastral actualizat la zi i extrasul de carte funciar de informare actualizat la zi, n cazul n care legea nu dispune altfel; c) documentaia tehnic; d) avizele i acordurile stabilite prin certificatul de urbanism; e) actul administrativ al autoritii competente pentru protecia mediului; f) dovada privind achitarea taxelor legale (art. 7 alin. 1). Prin excepie, pentru construciile reprezentnd anexele gospodreti ale exploataiilor agricole, termenul de emitere a autorizaiei de construire este de 15 zile de la data nregistrrii cererii (art. 7(11)). Potrivit legii, documentaia tehnic reprezint documentaia tehnicoeconomic distinct prin care se stabilesc principalele coordonate privind ncadrarea n indicii urbanistici aprobai, amplasarea construciilor i relaiile acestora cu vecintile, schemele i fluxurile funcionale, compoziia spaial, structura de rezisten, expresia de arhitectur, dotarea i echiparea construciilor inclusiv soluiile de asigurare, branare i racordare a acestora la infrastructura edilitar, dup caz. Ea se elaboreaz n conformitate cu coninutul-cadru prevzut de lege, n concordan cu cerinele certificatului de urbanism, cu coninutul actului administrativ al autoritii competente pentru protecia mediului, al avizelor i acordurilor cerute prin certificatul de urbanism i se
42

ntocmete, se semneaz i se verific. Avizele i acordurile stabilite prin certificatul de urbanism i care privesc asigurarea, racordarea sau branarea, dup caz, la infrastructura edilitar, n condiiile impuse de caracteristicile i de amplasamentul reelelor de transport energetic sau tehnologic din zona de amplasament, racordarea la reeaua cilor de comunicaii, securitatea la incendiu, protecia civil i protecia sntii populaiei, precum i actul administrativ al autoritii competente pentru protecia mediului se solicit i se obin de ctre investitor/solicitant de la autoritile competente n domeniu, naintea depunerii documentaiei pentru autorizarea executrii lucrrilor de construcii la autoritile prevzute la art. 4 (art. 5). Ele devin parte integrant din autorizaia de construire. n virtutea principiului independenei legislaiilor de mediu i de urbanism, msurile specifice pentru protecia mediului stabilite prin actul administrativ al autoritii competente pentru protecia mediului vor fi avute n vedere la elaborarea documentaiei tehnice i nu pot fi modificate prin procedura de autorizare ori prin autorizaia de construire. n situaia n care o investiie urmeaz s se realizeze etapizat sau s se amplaseze pe terenuri aflate n raza teritorial a mai multor uniti administrativ-teritoriale nvecinate, evaluarea efectelor asupra mediului se realizeaz pentru ntreaga investiie (art. 61). Documentaiile tehnice aferente investiiilor pentru care autoritatea competent pentru protecia mediului a evaluat efectele asupra mediului i a emis actul administrativ se verific n mod obligatoriu pentru cerina esenial de calitate n construcii igien, sntate i mediu, potrivit legii, iar cele pentru reabilitarea termic a cldirilor se verific n mod obligatoriu pentru cerina esenial de calitate n construcii economie de energie i izolare termic, potrivit legii. Potrivit art. 2(1) din Legea nr. 50/1991, autorizaia de construire se emite n baza documentaiei tehnice elaborate n temeiul i cu respectarea prevederilor documentaiilor de urbanism avizate i aprobate potrivit legii. De asemenea, conform art. 311(4) din acelai act normativ, la emiterea autorizaiei de construire de ctre autoritatea public competent, pe lng prevederile documentaiilor de urbanism i ale regulamentelor locale de urbanism aferente acestora, vor fi avute n vedere urmtoarele aspecte: a) existena unui risc privind securitatea, sntatea oamenilor sau nendeplinirea condiiilor de salubritate minim; b) prezena unor vestigii arheologice. Autoritile abilitate elibereaz Certificatul de descrcare de sarcin arheologic sau instituie restricii prin avizul eliberat, n termen de 3 luni de la naintarea de ctre beneficiar/finanator a Raportului de cercetare arheologic, elaborat n urma finalizrii cercetrilor; c) existena riscului de nclcare a normelor de protecie a mediului; d) existena riscului de a afecta negativ patrimoniul construit, patrimoniul natural sau peisaje valoroase recunoscute i protejate potrivit legii; e) existena riscurilor naturale de inundaii sau alunecri de teren; f) evidenierea unor riscuri naturale i/sau antropice care nu au fost luate n
43

considerare cu prilejul elaborrii documentaiilor de urbanism aprobate anterior pentru teritoriul respectiv. 3.3 Participarea publicului la emiterea autorizaiei de construire n urma modificrii Legii nr. 50/1991 prin O.U.G. nr. 214/2008, legislaia romneasc din domeniu consacr expres dreptul publicului de a participa efectiv i din timp la procedura de autorizare a executrii lucrrilor de construcii, s se documenteze i s transmit comentarii i opinii autoritilor administraiei publice locale competente, naintea lurii unei decizii asupra cererii pentru autorizarea executrii lucrrilor de construcii aferente investiiei pentru care autoritatea competent pentru protecia mediului a stabilit necesitatea evalurii efectelor acesteia asupra mediului [art. 431(1)]. ntruct, n alineatul 2 al articolului se menioneaz c informarea i consultarea publicului se realizeaz n conformitate cu prevederile legislaiei privind evaluarea impactului anumitor proiecte publice i private asupra mediului, se pune ntrebarea dac informarea i consultarea privesc numai aspectele impactului ecologic i procedura de emitere a actului administrativ al autoritii competente pentru protecia mediului sau ntreaga procedur de autorizare a executrii lucrrilor de construcii. Fiind vorba de aplicarea Directivei Consiliului 85/337/CEE din 27 iunie 1985 privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice i private asupra mediului (modificat prin Directiva 97/11/CE din 3 martie 1997), rspunsul corect, ntr-o interpretare teleologic, ar fi acela c participarea publicului vizeaz procedura desfurat de autoritile de mediu n privina investiiilor care presupun evaluarea impactului asupra mediului. Dar, din formularea general a art. 431(1) (referitoare la procedura de autorizare a executrii lucrrilor de construcii), coroborat prevederile art. 432, viznd contenciosul administrativ legat de investiiile care necesit evaluarea impactului de mediu i participarea publicului, se poate ajunge la concluzia c este vorba de procedura de autorizare a executrii lucrrilor de construcii aferente investiiei pentru care autoritatea pentru protecia mediului a stabilit necesitatea evalurii efectelor acesteia asupra mediului. Aceast confuzie ntre aspectele de mediu i cele urbanistice i de construcie are considerabile complicaii practice. 3.4. Forma deciziei Spre deosebire de situaia din alte sisteme de drept n privina deciziei de eliberare a autorizaiei de construire, n legislaia noastr sunt aplicabile regulile generale comune actelor administrative. Regula o prezint, desigur, forma expres (pozitiv sau negativ, dup caz). Potrivit O.U.G. nr. 27 din 18 aprilie 2003 privind procedura aprobrii tacite (aprobat cu modificri prin Legea nr. 486/2003), autorizaiile de
44

construire/desfiinare fac parte din categoria autorizaiilor a cror emitere sau rennoire de ctre autoritile administraiei publice poate forma obiectul procedurii aprobrii tacite. Conform acesteia, autorizaia este considerat acordat dac autoritatea administrativ nu rspunde solicitantului n termenul prevzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaii (n cazul celor de construire, de 30 de zile). Totui, n practic aplicarea procedurii aprobrii tacite n cazul neemiterii autorizaiilor de construire n termenul prevzut de lege este deosebit de dificil, din cauza complexitii avizelor cerute i a documentaiilor tehnice care trebuie ntocmite i consecinelor inadmisibile pe care le-ar genera. Mai mult dect att, situaia se complic n privina autorizrii lucrrilor de construcii aferente investiiei pentru care autoritatea competent pentru protecia mediului a stabilit necesitatea evalurii efectelor acesteia asupra mediului. Astfel, referitor la acestea, art. 431 din Legea nr. 50/1991 prevede dreptul publicului de a participa efectiv i din timp la procedura de autorizare a executrii lucrrilor de construcii, s se documenteze i s transmit comentarii i opinii autoritilor administraiei publice locale competente, naintea lurii unei decizii asupra cererii de autorizare. Informarea i consultarea publicului se realizeaz n conformitate cu prevederile legislaiei privind evaluarea impactului anumitor proiecte publice sau private asupra mediului (n conformitate cu prevederile Directivei 85/337/CEE). n aceste condiii, aprobarea tacit a autorizaiei de construire nu poate opera. Informarea, consultarea i, n consecin, participarea publicului la luarea deciziei asupra cererii pentru autorizarea executrii lucrrilor de construcii presupun derularea unor proceduri concrete, conduse de autoritile publice, ceea ce exclude atitudinea pasiv din partea administraiei. n plus, Curtea de Justiie a Comunitilor Europene a stabilit c sistemul autorizrii procedurii tacite este incompatibil cu cerinele Directivei 85/337/CEE. O reglementare specific n materie este cuprins n art. 3 alin. 7 i 8 din Legea nr. 198/2004 (modificat prin Legea nr. 184/2008), potrivit crora certificatele de urbanism, avizele, acordurile, permisele i autorizaiile se consider acordate, dac acestea nu au fost transmise ctre Compania Naional de Autostrzi i Drumuri Naionale din Romnia S.A., pentru lucrrile de interes naional, respectiv ctre autoritile administraiei publice locale, pentru lucrrile de interes judeean i local privind construcia de drumuri, n termenele menionate la alin. 5 i 6 din art. 3 (de 10 zile calendaristice de la data depunerii documentaiei, n privina certificatelor de urbanism, respectiv de 25 de zile calendaristice de la data depunerii documentaiei pentru eliberarea lor, pentru avizele, acordurile, permisele i autorizaiile solicitate prin certificatele de urbanism, cu excepia acordului de mediu). n cazul aprobrii tacite, autoritile competente sunt obligate s emit documentul oficial n termen de 5 zile lucrtoare de la data aprobrii tacite. 4. Drepturile conferite
45

n aprecierea efectelor autorizaiei de construire trebuie pornit de la faptul c dreptul de a construi este ataat, n principal, dreptului de proprietate (mai ales lui ut utendi) asupra terenurilor, dar se exercit cu respectarea reglementrilor juridice privind utilizarea solului, iar conformarea proiectului construciei cu acestea din urm este controlat prin intermediul autorizaiei de construire. Ca atare, ntinderea drepturilor conferite trebuie apreciat inndu-se seama de faptul c este vorba de o autorizare de a realiza, pe un teren determinat, lucrri conform regulilor de urbanism i cerinelor legale de calitate a construciilor. n acest sens, legea romn prevede expres c dreptul de construire se acord potrivit prevederilor legale, cu respectarea documentaiilor de urbanism i regulamentelor locale de urbanism aferente, aprobate potrivit legii (art. 311 alin. 1 din Legea nr. 350/2001). Principalul drept conferit prin autorizaia de construire este dreptul de a efectua lucrrile pentru care a fost solicitat, n limitele proiectului prezentat de petent i aprobat de administraia public local. Prin autorizaia de construire/desfiinare emitentul poate impune anumite condiii pentru perioada executrii lucrrilor autorizate, rezultate din aplicarea normelor generale i locale, privind: a) condiiile de utilizare a domeniului public (accese n zona antierului, staionri ale utilajelor, nchideri de drumuri publice, ocupri temporare de spaii publice, treceri temporare sau spturi n spaiile publice, devieri ale circulaiei auto sau pietonale, protecia circulaiei, executarea unor drumuri provizorii, folosirea unor elemente de reclam etc.); b) msurile de protejare a proprietilor particulare nvecinate; c) msurile de protecie sanitar i social n situaia cazrii unor muncitori sezonieri (executarea de baracamente, grupuri sociale, grupuri sanitare, dotri de toate tipurile n cazul unui numr mai mare de muncitori, plata serviciilor suplimentare prestate de unitile existente etc.); d) msurile de protecie a mediului pe durata executrii lucrrilor autorizate, precum i n cazul realizrii de investiii n zone care nu dispun de utiliti (n special canalizare, evacuarea i depozitarea deeurilor menajere etc.); e) msurile de securitate la incendiu. 5. Autorizaia de construire i drepturile terilor Autorizaia de construire, ca act administrativ de urbanism, este eliberat sub rezerva drepturilor terilor, ea neputnd asigura, n nici un caz, respectarea obligaiilor de drept privat, chiar dac unele dintre acestea pot avea incidene asupra dreptului de a construi al petiionarului. Trebuie avut n vedere c autorizaia de construire nu are alt obiect dect acela de a sanciona conformitatea construciei cu regulile de urbanism i unele cerine de calitate a construciilor. Ea nu poate asigura respectul drepturilor i obligaiilor existente

46

n raporturile dintre persoanele private, opernd o total independen ntre autorizaia de construire i servituile de drept privat. Ca atare, o autorizaie de construire ar putea fi eliberat i n condiiile necunoaterii de ctre emitent a unei obligaii sau servitui de drept privat, fr a fi considerat ca ilegal. Desigur, aceasta nu nseamn c titularul su ar putea, pe aceast cale, s se dispenseze de atari obligaii, care rmn susceptibile de a fi impuse conform procedurilor de drept comun, mergndu-se pn la demolarea construciei. Totui, este de remarcat faptul c, la noi, reglementrile de urbanism au preluat tale quale servituile legale din Codul civil, fr ns ca acestea s-i piard specificul. Aa se face c, n practic se poate renuna la beneficiul servituilor legale (precum cea de vedere), dar nu i la cel al regulilor de urbanism3. Un rol deosebit revine n acest sens instanelor judectoreti care sunt chemate s aprecieze nclcarea dreptului (interesului) subiectiv i care, punnd pe primplan salvgardarea actului administrativ, acoper cauza de nulitate i nltur astfel cauza de vtmare a acestuia, iar ordinea n dreptul obiectiv este restabilit prin aplicarea sanciunii contravenionale. Iar acest lucru este valabil mai ales dac autorizaia de construire s-a realizat material prin efectuarea lucrrilor de construcie, total sau parial, iar echilibrul de interese poate fi clar stabilit. O situaie semnificativ o reprezint n acest sens cea n care instana civil dispune desfiinarea construciilor edificate cu rea-credin pe terenul altuia. Practica juridic a statuat, n sensul c lipsa autorizaiei administrative nu este de natur s afecteze legalitatea soluiei, problema respectiv punndu-se doar n faza de executare a hotrrii. Totui, n pofida regulii, independenei legislaiilor i pentru a se evita n practic situaiile contradictorii care, n cele din urm, afecteaz tot interesele justiiabililor, considerm c obinerea autorizaiei de demolare se impune n asemenea cazuri. Desigur, actul administrativ nu ar condiiona aici soluia instanei, dar ar putea constitui un element important de apreciere n adoptarea soluiei conform prevederilor art. 494 C. civ. Dnd expresie mobilitii extraordinare din domeniul dreptului de proprietate, art. 7 alin. 9 din Legea nr. 50/1991 prevede c Autoritatea emitent a autorizaiei nu este responsabil pentru eventualele prejudicii ulterioare cauzate de existena, la momentul emiterii actului, a unor litigii aflate pe rolul instanelor judectoreti privind imobilul teren i/sau construcii aparinnd exclusiv solicitantului. 6. Valabilitatea autorizaiei de construire Ca regul general, drepturile pe care le confer autorizaia de construire trebuie s fie exercitate ntr-o anumit perioad, astfel aceasta devenind caduc sub rezerva prelungirii sale. Perioada de valabilitate a autorizaiei de construire este intervalul de timp n interiorul cruia este obligatorie nceperea lucrrilor autorizate. Acest interval de timp se stabilete de ctre emitentul autorizaiei n
3

Curtea Suprem de Justiie, Secia de contencios administrativ, decizia nr. 209 din 8.02.1996.

47

funcie de interesul public i de gradul de complexitate a lucrrii. Astfel, prin autorizaia de construire/desfiinare emitentul stabilete i nscrie n formular: a) termenul de valabilitate al autorizaiei de construire/ desfiinare; b) durata de execuie a lucrrilor. Valabilitatea autorizaiei de construire/desfiinare se constituie din: a) intervalul de timp, de cel mult 12 luni de la data emiterii, n interiorul cruia solicitantul este obligat s nceap lucrrile autorizate; b) n cazul ndeplinirii acestei condiii, ncepnd cu data anunat a nceperii lucrrilor, valabilitatea autorizaiei se extinde pe toate durata de execuie a lucrrilor prevzut prin autorizaie. Durata executrii lucrrilor, care reprezint timpul fizic maxim necesar pentru realizarea efectiv a lucrrilor de construcii autorizate, se stabilete de ctre emitentul autorizaiei de construire/desfiinare, pe baza datelor nscrise n cerere respectiv n anexa la aceasta conform prevederilor Proiectului pentru autorizarea executrii lucrrilor de construire P.A.C. sau de desfiinare P.A.D., dup caz. n funcie de interesul public i de gradul de complexitate al lucrrilor, emitentul autorizaiei de construire/desfiinare poate reduce durata executrii lucrrilor fa de cea solicitat prin documentaie, cu consultarea investitorului/beneficiarului, managerului de proiect, proiectantului sau consultantului, dup caz. n cazul schimbrii investitorului pe parcursul executrii lucrrilor, potrivit legii, valabilitatea autorizaiei de construire/desfiinare se menine, cu condiia respectrii n continuare a prevederilor acesteia, precum i a transcrierii actelor care confer dreptul de construire (titlul asupra imobilului) pe numele noului investitor. n aceast situaie, autorizaia mpreun cu celelalte acte avize, acorduri, documentaii etc. care au stat la baza eliberrii acesteia aparin de drept noului investitor (proprietar) prin efectul transcrierii titlului asupra imobilului. n situaia n care valabilitatea autorizaiei de construire inclusiv prelungirea termenului de valabilitate a acesteia a expirat, pentru emiterea unei noi autorizaii de construire n vederea finalizrii lucrrilor rmase de executat, valabilitatea certificatului de urbanism, precum i a avizelor i acordurilor emise la prima autorizaie se menine, cu condiia realizrii construciei n conformitate cu prevederile autorizaiei iniiale. n cazul ntreruperii execuiei lucrrilor pe o perioad ndelungat (peste limita de valabilitate a autorizaiei de construire/desfiinare), fr luarea msurilor de conservare, potrivit prevederilor legale n vigoare privind calitatea n construcii, continuarea lucrrilor rmase de executat se va putea face numai dup emiterea unei noi autorizaii de construire/desfiinare, care va avea la baz o documentaie tehnic ntocmit n conformitate cu
48

concluziile referatului de expertiz tehnic a lucrrilor executate.

6.1. Prelungirea desfiinare

valabilitii

autorizaiei

de

construire/

n cazul n care lucrrile de construcii nu au fost ncepute ori nu au fost executate integral n termenele stabilite prin autorizaia de construire/desfiinare cu cel puin 15 zile naintea datei expirrii termenului de valabilitate a acesteia, investitorul poate solicita autoritii emitente prelungirea valabilitii autorizaiei care se poate acorda o singur dat. Acordarea prelungirii valabilitii autorizaiei de construire/ desfiinare se apreciaz de emitentul acesteia, n baza examinrii cererii n raport cu: interesul public, complexitatea lucrrilor autorizate, stadiul executrii lucrrilor ori cauzele care au dus la nerespectarea termenelor prevzute n autorizaie. Prelungirea valabilitii autorizaiei de construire/desfiinare se nscrie n originalul autorizaiei iniial emise, fr a fi necesar prezentarea unei alte documentaii. n aceast situaie emitentul autorizaiei are obligaia de a comunica decizia sa solicitantului, n termen de maximum 15 zile de la depunerea cererii. 6.2. Pierderea valabilitii autorizaiei de construire/ desfiinare. Emiterea unei noi autorizaii Autorizaia de construire/desfiinare i pierde valabilitatea prin: a) nenceperea lucrrilor n termenul de valabilitate stabilit prin autorizaia de construire/desfiinare ori nefinalizarea acestora conform duratei de execuie stabilite prin autorizaie, dac nu a fost solicitat prelungirea valabilitii autorizaiei; b) nefinalizarea lucrrilor n termenul acordat ca prelungire a valabilitii autorizaiei; c) modificarea condiiilor, datelor sau coninutului documentaiei care a stat la baza emiterii autorizaiei. n aceast situaie, este necesar emiterea unei noi autorizaii de construire/desfiinare. Atunci cnd nu se finalizeaz lucrrile n termenul acordat prin prelungirea valabilitii autorizaiei de construire/desfiinare, continuarea lucrrilor rmase de executant se va putea face numai dup emiterea, n condiiile legii, a unei noi autorizaii de construire/desfiinare, corespunztor stadiului fizic al realizrii lucrrilor autorizate la data solicitrii, pentru lucrrile de construcii rmase de executat n raport cu proiectul i avizele care au stat la baza emiterii autorizaiei iniiale. n aceast situaie taxele de autorizare se vor calcula corespunztor

49

valorii lucrrilor rmase de executat. 7. Publicitatea autorizaiei de construire Autorizaia de construire este public, n virtutea obiectului su de realizare a unui interes general. Aceast cerin se realizeaz prin dou modaliti principale. Prima, const n afiarea listei autorizaiilor la sediul primriilor i posibilitatea consultrii sale, i a documentaiei care a stat la baza emiterii sale. Mai precis, lista se afieaz lunar la sediul emitentului i cuprinde enumerarea autorizaiilor de construire/desfiinare emise n luna precedent (n ordinea eliberrii), fcndu-se evidenierea fiecrui imobil prin menionarea: adresei (sau a altui mod de identificare), a numelui i prenumelui solicitantului, precum i a scopului pentru care a fost eliberat actul. Coninutul documentaiilor cu caracter tehnic, documentaiile de urbanism i de amenajare a teritoriului, precum i celelalte reglementri urbanistice care au stat la baza emiterii autorizaiilor de construire/desfiinare, vor putea fi consultate exclusiv la sediul emitentului i numai de cei care pot face dovada c sunt direct interesai sau potenial afectai de prevederile acestora, n conformitate cu un regulament aprobat prin hotrre a consiliului judeean/local, dup caz. A doua, se refer la obligaia (instituit prin Ordinul M.L.P.A.T. nr. 63/1998) tuturor antierelor de construcii de a afia la loc vizibil, pe toat perioada lucrrilor, un panou de identificare care s ofere informaii minime privind obiectivul respectiv, printre care numrul autorizaiei de construire, organul emitent, termenul de execuie al lucrrilor, prevzut n autorizaie, data nceperii i data finalizrii construciei. Neafiarea panoului de identificare se sancioneaz cu sistarea imediat a lucrrilor.

50

CAPITOLUL 6 CERTIFICATUL DE URBANISM 1. Obiectul certificatului de urbanism Potrivit art. 29 alin. 1 din Legea nr. 350/2001, Certificatul de urbanism este actul de informare cu caracter obligatoriu prin care autoritatea administraiei publice judeene sau locale face cunoscut regimul juridic, economic i tehnic al imobilelor i condiiile necesare n vederea realizrii unor investiii, tranzacii imobiliare ori a altor operaiuni imobiliare, potrivit legii. n detalierea obiectului, art. 31 din acelai act normativ precizeaz: Certificatul de urbanism al imobilului cuprinde urmtoarele elemente privind: a) regimul juridic al imobilului dreptul de proprietate asupra imobilului i servituile de utilitate public care greveaz asupra acestuia; situarea imobilului teren i/sau construciile aferente n intravilan sau n extravilan; prevederi ale documentaiilor de urbanism care instituie un regim special asupra imobilului zone protejate, interdicii definitive sau temporare de construire , dac acesta este nscris n Lista cuprinznd monumentele istorice din Romnia i asupra cruia, n cazul vnzrii, este necesar exercitarea dreptului de preempiune al statului, potrivit legii, precum i altele prevzute de lege. Informaiile privind dreptul de proprietate i dezmembrmintele acestuia vor fi preluate din cartea funciar, conform extrasului de carte funciar pentru informare; b) regimul economic al imobilului folosina actual, destinaii admise sau neadmise, stabilite n baza prevederilor urbanistice aplicabile n zon, reglementri fiscale specifice localitii sau zonei; c) regimul tehnic al imobilului procentul de ocupare a terenului, coeficientul de utilizare a terenului, dimensiunile minime i maxime ale parcelelor, echiparea cu utiliti, edificabil admis pe parcel, circulaii i accese pietonale i auto, parcaje necesare, alinierea terenului i a construciilor fa de strzile adiacente terenului, nlimea minim i maxim admis. Schimbarea regimului juridic, economic sau tehnic al terenului, potrivit legii, poate fi condiionat de asigurarea cilor de acces, a dotrilor publice i echipamentelor tehnice necesare funcionrii coerente a zonei. n ciuda unei terminologii tributare unui vocabular tehnicist, preluat dintr-o perioad n care nu exista dreptul urbanismului, textul legal exprim, din punct de vedere juridic, faptul c obiectul certificatului de urbanism const n a indica dispoziiile de urbanism i limitrile administrative ale dreptului de proprietate, regimul fiscal i participaiile aplicabile unui teren, precum i situaia utilitilor existente ori prevzute.
51

Totodat, chiar dac redactarea este oarecum deficitar din prevederile legale n materie se degaj totui, existena a dou tipuri de certificate de urbanism, unul informativ, calificat neutru i altul preoperaional, amndou ns bazndu-se pe un ansamblul de informaii comune. Certificatul de urbanism neutru (facultativ) are un caracter informativ, fr a arta condiii necesare pentru realizarea unui proiect particular. El permite solicitantului s dispun de un ansamblu de informaii asupra dreptului urbanismului i servituiilor administrative n vigoare, precum i utilitile pentru terenul care face obiectul cererii. Certificatul preoperaional reprezint regula, are caracter obligatoriu i, pe lng obiectul general de a informa asupra regimului juridic, economic i tehnic, prevede condiiile necesare n vederea realizrii unei investiii, tranzacii imobiliare ori a altor operaiuni imobiliare, potrivit legii. Obinerea sa este obligatorie pentru adjudecarea prin licitaie a lucrrilor de proiectare i de execuie a lucrrilor publice, precum i pentru ntocmirea documentaiilor cadastrale de comasare, respectiv de dezmembrare a bunurilor imobile n cel puin trei parcele (art. 29 alin. 2 din Legea nr. 350/2001). Pentru aceeai parcel se pot elibera mai multe certificate de urbanism, dar coninutul acestora i celelalte reglementri n domeniu trebuie s fie acelai pentru toi solicitanii. O variant a acestuia o constituie certificatul de urbanism din materia autorizrii executrii lucrrilor de construcie, a crui emitere este considerat o etap a emiterii autorizaiei de construire i este definit drept actul de informare prin care, n conformitate cu prevederile planurilor urbanistice i ale regulamentelor aferente acestora ori ale planurilor de amenajare a teritoriului, dup caz, avizate i aprobate potrivit legii, care sunt informaii de interes public, potrivit legii, fac cunoscute solicitantului elementele privind regimul juridic, economic i tehnic al terenurilor i construciilor existente la data solicitrii, i stabilesc cerinele urbanistice, care urmeaz s fie ndeplinite prin documentaia tehnic n funcie de specificul amplasamentului, lista cuprinznd avizele i acordurile legale, necesare n vederea autorizrii executrii lucrrilor de construcii, inclusiv obligaia de a contacta autoritatea competent pentru protecia mediului, cu privire la evaluarea iniial a investiiei i stabilirea necesitii evalurii efectelor acesteia asupra mediului, n vederea obinerii actului administrativ la autoritii competente pentru protecia mediului (art. 6 alin. 1 din Legea nr. 50/1991). Actul administrativ al autoritii competente pentru protecia mediului este, dup caz, declaraia autoritii pentru protecia mediului, decizia etapei de ncadrare, acordul de mediu, avizul Natura 2000. Acelai act normativ, depind oarecum obiectului su de reglementare, a mai prevzut c certificatul de urbanism se emite i este obligatoriu i n vederea concesionrii de terenuri, a adjudecrii prin licitaie a proiectrii lucrrilor publice n faza studiu de fezabilitate i pentru cereri n justiie i operaiuni notariale
52

privind circulaia imobiliar, atunci cnd operaiunile respective au ca obiect mpreli ori comasri de parcele solicitate n scopul realizrii de lucrri de construcii, precum i constituirea unei servitui de trecere cu privire la un imobil. Operaiunile juridice menionate se efectueaz numai n baza certificatului de urbanism, iar nerespectarea acestor prevederi se sancioneaz cu nulitatea actului (art. 6 alin. 6). Obligativitatea obinerii i prezentrii certificatului de urbanism, atunci cnd operaiunile notariale au ca obiect mpreli ori comasri de parcele solicitate n scopul realizrii de lucrri de construcii, se justific prin nevoia realizrii acestor operaiuni juridice n deplin cunotin de cauz asupra regimului de urbanism (precum densitatea construciilor, regulilor de urbanism aplicate .a.).4 ntr-adevr, vnztorul are fa de cumprtor o obligaie de informare asupra drepturilor i servituilor care greveaz imobilul ce face obiectul negocierii. Absena certificatului la asemenea operaiuni poate angaja, de exemplu, rspunderea notarului care a autentificat actul respectiv. 2. Procedura de eliberare a certificatului de urbanism. Aceasta cuprinde trei aspecte principale: cererea, instrumentarea sa i decizia autoritii administrative. 2.1. Cererea Potrivit art. 29 alin. 3 din Legea nr. 350/2001, certificatul de urbanism se elibereaz la cererea oricrui solicitant, persoan fizic sau juridic, care poate fi interesat n cunoaterea datelor i a reglementrilor crora i este supus respectivul bun imobil. Aadar, cererea poate fi fcut de proprietarul terenului ori mandatarul su, dar de asemenea de orice persoan interesat (precum notarul, agentul imobiliar, dobnditorul potenial ori un vecin); pentru solicitarea certificatului nu este necesar ca solicitantul s dein un titlu asupra imobilului. n vederea eliberrii certificatului de urbanism, n scopul obinerii autorizaiei de construire, solicitantul se va adresa autoritilor competente s emit actul respectiv, cu o cerere care va cuprinde att elementele de identificare a imobilului pentru care se solicit certificatul de urbanism, respectiv localitatea, numr cadastral i numr de carte funciar, n cazul n care legea nu dispune altfel, ct i elementele care definesc scopul solicitrii (art. 6 alin. 4 din Legea nr. 50/1991). 2.2. Instrumentarea cererii Documentaia se depune la autoritatea administrativ competent s emit certificatul de urbanism; verificarea coninutului su se efectueaz n cadrul
Asupra problemei, a se vedea: Gh. Dobrican, Obligativitatea certificatului de urbanism pentru unele operaiuni notariale, n Convorbiri notariale nr. 1/2007, p. 20-22.
4

53

structurilor (compartimentelor) de specialitate organizate n cadrul Consiliului judeean sau al primriei, dup caz, constatndu-se dac: a) cererea este corect adresat emitentului preedintele consiliului judeean, primarul general al municipiului Bucureti, sau primarul, dup caz conform competenelor de emitere stabilite de Lege; b) cererea tip este completat corect; c) elementele de identificare privind solicitantul i imobilul sunt suficiente, potrivit precizrilor privind completarea formularului Cerere pentru emiterea certificatului de urbanism; d) este precizat (declarat) scopul pentru care se solicit certificatul de urbanism; e) exist documentul de plat a taxei pentru emiterea certificatului de urbanism. Documentaia incomplet sau cu elemente de identificare insuficiente se returneaz solicitantului n vederea refacerii ori completrii, dup caz, n termen de 5 zile de la data nregistrrii cererii, cu menionarea n scris a elementelor necesare pentru completarea documentaiei; n aceast situaie, termenul prevzut de Lege pentru eliberarea certificatului de urbanism (de cel mult 30 de zile) curge de la data depunerii documentaiei complete. Taxa ncasat nu se restituie, urmnd a fi utilizat pentru eliberarea certificatului de urbanism dup depunerea documentaiei complete (art. 30 din Normele Metodologice) Certificatul de urbanism se redacteaz n baza cererii i a documentaiei complete depuse, n deplin concordan cu prevederile documentaiilor de urbanism aprobate i cu situaia real din teren la data solicitrii. Certificatul de urbanism solicitat n vederea realizrii unor lucrri de construcii se redacteaz fcndu-se specificrile necesare privind: a) regimul juridic, economic i tehnic al imobilului; b) ncadrarea/nencadrarea lucrrilor n prevederile documentaiilor de urbanism i/sau de amenajare a teritoriului aprobate; c) nominalizarea avizelor i acordurilor care trebuie s nsoeasc proiectul de autorizare, att cele care se obin pe plan local de ctre emitentul autorizaiei de construire, n vederea emiterii acordului unic, ct i cele care urmeaz s se obin pe plan central prin grija solicitantului; d) necesitatea ntocmirii, dup caz, a unor documentaii de urbanism suplimentare, de tip P.U.Z. sau P.U.D., care s justifice soluia urbanistic propus, sau s modifice reglementrile urbanistice existente pentru zona de amplasament, dup caz, n conformitate cu prevederile art. 28 alin. 3, cu indicarea elementelor tematice care urmeaz a fi rezolvate prin acestea. n Certificatul de urbanism se nscriu informaiile cunoscute de emitent la data emiterii extrase din documentaiile de urbanism i din regulamentele de urbanism aferente, avizate i aprobate potrivit legii, sau n lipsa acestora din
54

Regulamentul general de Urbanism (art. 31 din Normele Metodologice). Emitentul certificatului de urbanism are obligaia de a nscrie n rubrica rezervat scopul utilizrii actului, n conformitate cu declaraia solicitantului; n cazul n care scopul pentru care se solicit eliberarea acestuia nu se ncadreaz n prevederile documentaiilor de urbanism i de amenajare a teritoriului aprobate, certificatul de urbanism se elibereaz cu menionarea incompatibilitilor rezultate, inclusiv posibilitatea/ imposibilitatea realizrii obiectivului de investiii. Certificatul de urbanism se completeaz, n funcie de scopul pentru care a fost solicitat i va purta, n mod obligatoriu, meniunea scopului eliberrii acestuia [art. 25(5) din Legea nr. 350/2001]. 2.3. Emiterea certificatului Certificatul de urbanism se emite i se semneaz de aceeai autoritate abilitat s emit autorizaia de construire/desfiinare, respectiv de ctre preedintele consiliului judeean, primarul general al municipiului Bucureti sau de primar, dup caz. Alturi de autoritatea administraiei publice emitente, certificatul de urbanism se mai semneaz de secretarul general ori de secretar, precum i de arhitectul-ef (acolo unde nu este instituit funcia de arhitect-ef, se semneaz de ctre persoana cu responsabilitate n domeniul amenajrii teritoriului i urbanismului din aparatul propriu al autoritii administraiei publice emitente). Responsabilitatea emiterii certificatului de urbanism revine tuturor semnatarilor acestuia, potrivit atribuiilor stabilite n conformitate cu prevederile legale n vigoare. Lipsa unei semnturi atrage nulitatea actului. n absena semnatarilor prevzui de Lege, certificatul de urbanism se semneaz de ctre nlocuitorii de drept ai acestora, mputernicii n acest scop, potrivit prevederilor legale. n condiiile prevederilor art. 69 i 70 din Legea nr. 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, ntruct delegarea de ctre primar i preedintele consiliului judeean a competenelor de emitere a autorizaiilor este interzis, n mod analog, coroborat cu prevederile art. 6 alin. 3 din Lege, aceste prevederi se aplic i la emiterea certificatelor de urbanism. 3. nregistrarea certificatului de urbanism Emitentul certificatului de urbanism are obligaia de a institui un registru de eviden a certificatelor de urbanism, n care acestea sunt nscrise n ordinea emiterii, numrul certificatului avnd corespondent n numrul de nregistrare a cererii. n Registrul de eviden a certificatelor de urbanism se nscriu datele privind: adresa imobilului, numele, codul numeric personal i adresa solicitantului, scopul pentru care s-a emis certificatul de urbanism, taxa achitat i termenul de valabilitate a certificatului de urbanism.
55

Pentru certificatele de urbanism emise n condiiile art. 28 alin. 3 i 4, autoritile administraiei publice au obligaia de a organiza i de a ine la zi evidena acestora. 4. Eliberarea certificatului de urbanism Certificatul de urbanism se elibereaz solicitantului direct sau prin pot (cu scrisoare recomandat cu confirmare de primire), n termen de cel mult 30 de zile calendaristice de la data nregistrrii cererii, indiferent de scopul pentru care a fost solicitat. n situaia n care scopul emiterii certificatului de urbanism este obinerea autorizaiei de construire/desfiinare, acesta va fi nsoit de formularele fielor tehnice strict necesare n vederea emiterii acordului unic. 5. Valabilitatea certificatului de urbanism Valabilitatea certificatului de urbanism reprezint intervalul de timp (termenul) acordat solicitantului n vederea utilizrii acestuia n scopul pentru care a fost emis, potrivit Legii. Emitentul certificatului de urbanism stabilete termenul de valabilitate pentru un interval de timp cuprins ntre 6 i 24 luni de la data emiterii, n funcie de: a) scopul pentru care a fost solicitat; b) complexitatea investiiei i caracteristicile urbanistice ale zonei n care se afl imobilul; c) meninerea valabilitii prevederilor documentaiilor urbanistice i a planurilor de amenajare a teritoriului aprobate, pentru imobilul solicitat. 6. Prelungirea termenului de valabilitate a certificatului de urbanism Prelungirea termenului de valabilitate a certificatului de urbanism se poate face numai de ctre emitent, la cererea titularului formulat cu cel puin 15 zile naintea expirrii acestuia, pentru o perioad de timp de maximum 12 luni, dup care, n mod obligatoriu, se emite un nou certificat de urbanism. Pentru prelungirea valabilitii certificatului de urbanism se completeaz i se depune la emitent o cerere-tip nsoit de certificatul de urbanism emis, n original. Odat cu depunerea cererii de prelungire a valabilitii certificatului de urbanism, solicitantul va face dovada achitrii taxei de prelungire a acesteia. 7. Asigurarea caracterului public Lista certificatelor de urbanism este public; ea se afieaz lunar la sediul emitentului i cuprinde enumerarea certificatelor de urbanism emise n luna precedent (n ordinea eliberrii), fcndu-se evidenierea fiecrui imobil prin
56

menionarea: adresei (sau a altui mod de identificare), a numelui i prenumelui solicitantului, precum i a scopului pentru care a fost eliberat actul. Documentaiile de urbanism i de amenajare a teritoriului, precum i celelalte reglementri care au stat la baza emiterii certificatului de urbanism vor putea fi consultate la cererea solicitanilor certificatelor de urbanism, n conformitate cu un regulament aprobat prin hotrre a consiliului judeean/local, dup caz.

57

CAPITOLUL 7 EXPROPRIEREA PENTRU CAUZ DE UTILITATE PUBLIC

1. Noiune. Definiie ntr-o accepiune general, exproprierea pentru cauz de utilitate public este o procedur prin care o colectivitate public dobndete unilateral proprietatea unui imobil ori un drept real imobiliar i n mod excepional un drept incorporal, ntr-un scop de utilitate public i prin plata unei indemnizaii juste i prealabile.5 Ea apare ca o conciliaiune ntre interesul general i dreptul de proprietate, care i gsete soluia ntr-o indemnizare n bani, un act de putere public prin care se realizeaz dobndirea forat a proprietilor private, necesare executrii lucrrilor de utilitate public, n schimbul unei despgubiri.6 n dreptul romnesc actual, aa cum rezult din reglementarea general n materie, reprezentat de Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauz de utilitate public, este vorba de un ansamblu de acte i operaiuni administrative i jurisdicionale, n urma crora statul sau autoriti ale administraiei publice impun cesiunea proprietii unor bunuri imobile, aparinnd persoanelor fizice sau persoanelor juridice cu sau fr scop lucrativ, precum i a celor aflate n proprietatea privat a comunelor, oraelor, municipiilor i judeelor, contra unei juste i prealabile despgubiri. Din punctul de vedere al naturii juridice, exproprierea pentru cauz de utilitate public ne apare ca o instituie de drept public, prin care se opereaz o transformare calitativ a proprietii, din proprietate privat n proprietate public, n temeiul funciei sociale a dreptului de proprietate. Este vorba de un procedeu tradiional de cesiune forat de bunuri imobiliare, care dateaz de la nceputul secolului al XIX-lea. n practic, exproprierea pentru cauz de utilitate public a jucat ntotdeauna un rol important n materie de amenajare a teritoriului i de urbanism. Ea constituie un ultim mijloc aflat la dispoziia autoritilor publice pentru a nvinge rezistenele proprietarilor i de a asigura disponibilul de terenuri necesare implantrii de echipamente i realizrii operaiunilor de urbanism. 2. Sediul materiei Garantnd dreptul de proprietate i ocrotind proprietatea privat, art. 44 alin.
5 6

J. M. Auby et R. Ducos-Ader, Droit administratif, Prcis Dalloz, 1988. A. Crutzescu, I. Vntu, Tratat de expropriere pentru cauz de utilitate public, Bucureti, 1931, p. 25.

58

3 din Constituia Romniei din 1991 (revizuit n 2003) stabilete c Nimeni nu poate fi expropriat dect pentru o cauz de utilitate public, stabilit potrivit legii, cu dreapt i prealabil despgubire. De asemenea, art. 481 C. civ. dispune c Nimeni nu poate fi silit a ceda proprietatea sa, afar numai pentru cauz de utilitate public, i primind o dreapt i prealabil despgubire. Potrivit art. 44 alin. 6 din legea fundamental, despgubirile se stabilesc de comun acord cu proprietarul sau, n caz de divergen, prin justiie. Aceste principii constituionale au fost preluate i dezvoltate n mod corespunztor prin Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauz de utilitate public. 3. Regimul general actual al exproprierii pentru cauz de utilitate public Reglementrile n vigoare n materie consacr urmtoarele principii generale ale regimului exproprierii pentru cauz de utilitate public: - exproprierea este conceput ca un procedeu de achiziie (transfer) forat a bunurilor imobile necesare pentru executarea unor lucrri de interes naional sau de interes local; - ea poate fi hotrt numai pentru o cauz de utilitate public, declarat conform legii, i - exproprierea se realizeaz conform unor proceduri speciale i numai dup o dreapt i prealabil despgubire, prin hotrre judectoreasc. Cei interesai pot conveni att asupra modalitii de transfer al dreptului de proprietate, ct i asupra cuantumului i naturii despgubirii, cu respectarea dispoziiilor legale privind condiiile de fond, de form i de publicitate, fr a se declana procedura de expropriere prevzut de lege. 3.1. Regimul general al exproprierii Prin natura sa, exproprierea este un procedeu de achiziie forat a bunurilor imobile, terenuri construite sau neconstruite. n cazul urbanismului reprezint un mijloc radical de dobndire a terenurilor, n ciuda rezistenei proprietarului i n vederea efecturii unor amenajri publice. n rile cu experien n domeniu, precum Frana, natura dreptului de expropriere a fost modificat de urbanism, care i d o alt utilizare n raport cu exproprierea de tip clasic. Folosirea exproprierii n acest caz are loc la nivelul unei zone operaionale urbane. n privina consecinelor exproprierii asupra terenurilor, acestea sunt limitate i circumscrise obiectivelor i mijloacelor de realizare. Titularul dreptului de expropriere. n cazul exproprierii clasice, o colectivitate public ia iniiativa de a dobndi un teren n vederea realizrii unei lucrri care intr n competena sa. Ea are un caracter patrimonial legat de responsabilitatea care incumb fiecrei entiti publice.
59

n materie de urbanism situaia este alta. Categoria de titulari direci ai dreptului de expropriere se lrgete n special prin cuprinderea unor societi cu capital mixt sau a altor entiti nepublice. Apare i o alt particularitate din cauza diferenei dintre titularul i beneficiarul dreptului de expropriere, dup realizarea operaiunilor de amenajare, terenurile fiind cedate utilizatorilor sau constructorilor. Cadrul exproprierii clasice este rigid. Transferul de proprietate i utilitate a operaiei se afirm din nevoia autoritilor publice i pentru realizarea unei lucrri cu caracter public. Perspectiva amenajrii urbane este diferit, fiind vorba mai puin de un transfer de proprietate i mai mult de o redistribuire a atribuiilor legate de aceasta ntre expropriat i constructor. Exproprierea este un mijloc de a atenua penuria de ofert funciar. Procedura de expropriere este larg folosit n materie de amenajare urban, ntruct prezint o eficacitate mrit n dobndirea unui teren i are un caracterul su relativ echitabil. Pe lng avantajele sale, procedura de expropriere prezint i anumite dezavantaje: - este o procedur care dureaz mult i este costisitoare; - este o procedur rigid, prea sistematic i constrngtoare pentru autoritatea care o declaneaz. Fa de aceste elemente negative ale exproprierii, asistm la extinderea dreptului de preempiune. Elementul central al exproprierii l constituie conceptul de utilitate public. Acest concept cunoate o oarecare relativitate n urbanism, neinndu-se seama de determinarea sa, de calitatea beneficiarului i nici de natura lucrrii. Este necesar un control judiciar mai sever pentru a aprecia utilitatea public a operaiei fa de care exproprierea este un mijloc. Este vorba de criteriul proporionalitii, conform cruia n fiecare caz trebuie s se pun n balan toate elementele care formeaz activul operaiei i cele care formeaz pasivul (inconveniente de ordin social, economic, financiar etc., care ar rezulta din expropriere). 3.2. Exproprierea pentru utilitate public i regulile de urbanism Att instituia exproprierii pentru utilitate public, ct i regulile de urbanism au aprut din nevoia satisfacerii unor interese generale care implic utilizarea unor bunuri imobiliare particulare. Aadar, elementul comun al celor dou instituii este faptul c ambele urmresc acelai scop: satisfacerea unor nevoi de interes general. Apoi, ambele msuri se dispun prin lege i se realizeaz n condiiile legii. Prima diferen este mai ales de grad, n sensul c exproprierea este un mijloc mult mai energic, dnd posibilitatea transferului proprietii imobilului
60

din patrimoniul particular n cel public, n timp ce servitutea de urbanism las bunul n patrimoniul n care se gsete, grevndu-l doar cu o sarcin. n al doilea rnd, servitutea de urbanism poate fi constituit i asupra unor bunuri imobile aparinnd domeniului public (cu condiia ca bunurile asupra crora poate s aib o afectaie compatibil cu exerciiul lor), lucru care nu se ntmpl n cazul exproprierii. 4. Categorii de lucrri de utilitate public Legea nr. 33/1994 nu reflect asemenea evoluii i particularizri. Ea reglementeaz exproprierea numai pentru imobile (art. 1). Pot fi expropriate lucrrile imobile, proprietatea persoanelor fizice sau persoanelor juridice cu sau fr scop lucrativ, precum i cele aflate n proprietatea privat a comunelor, oraelor, municipiilor i judeelor (art. 2). Exproprierea poate fi hotrt n instanele judectoreti numai dup ce utilitatea public a fost declarat, conform legii, dup caz, de ctre Guvern (pentru lucrrile de interes naional) sau de ctre consiliile judeene i, respectiv, de Consiliul General al Municipiului Bucureti (pentru lucrrile de interes local). Dup cum se poate observa, Legea nr. 33/1994 nu recunoate o atare competen n favoarea unor entiti private sau persoane fizice, chiar dac acestea gereaz un serviciu public (precum se ntmpl n statul francez, dup cum am artat mai sus). Exproprierea de imobile, n tot sau n parte, se poate face numai pentru lucrrile de utilitate public de interes naional sau local. Potrivit art. 6 din Legea nr. 33/1994, sunt considerate de utilitate public, printre altele, i o serie de lucrri care urmresc obiective de urbanism i amenajare a teritoriului: cile de comunicaie, deschiderea i alinierea strzilor, cldirile i terenurile necesare construciilor de locuine sociale i altor obiective sociale de nvmnt, sntate, cultur, sport, protecie i asisten social, precum i de administraie public i autoritile judectoreti; salvarea, protejarea i punerea n valoare a monumentelor, ansamblurilor i siturilor istorice, precum i a parcurilor naionale, rezervaiilor naturale i a monumentelor naturii. Prin lege se poate declara utilitatea public n situaii excepionale, n cazul n care indiferent de natura lucrrilor sunt supuse exproprierii lcauri de cult, monumente, ansambluri i situri istorice, alte aezminte de valoare naional deosebit ori localiti urbane sau rurale n ntregime (art. 7 alin. ultim). Dup adoptare, actul de declarare a utilitii publice se aduce la cunotina public prin afiare la sediul consiliului local n a crui raz se afl imobilul i prin publicarea n Monitorul Oficial al Romniei (pentru utilitate public i interes naional) sau n presa local (pentru cea de interes local).
61

O a doua etap a fazei administrative este constituit din msuri premergtoare exproprierii. Aceasta ncepe cu ntocmirea de ctre expropriator (statul, prin organismele desemnate de Guvern pentru lucrrile de interes naional n judeele, municipiile, oraele i comunele, pentru lucrrile de interes local) a planurilor imobilelor expropriabile i a ofertelor de despgubire, care se depun la consiliul local al localitii n care se afl imobilele respective, n vederea consultrii de ctre cei interesai; excepie de la aceast form de publicitate face documentaia lucrrilor privind aprarea rii, sigurana naional, caz n care se depune doar oferta de despgubire (art. 12 alin. 1). Propunerile de expropriere, mpreun cu procesul-verbal care ncheie cercetarea prealabil declarrii utilitii publice, se vor notifica titularilor de drepturi reale asupra imobilelor (art. 13), care vor putea face mpotriva acestora ntmpinare n 45 zile de la primirea notificrii (art. 14 alin. 1). ntmpinarea se depune la primarul localitii unde se afl imobilul expropriabil i se soluioneaz n termen de 30 zile de ctre o comisie a crei competen, mod de funcionare i procedur sunt prevzute n art. 15-17 din Legea nr. 33/1994. Comisia poate accepta propunerea expropriatorului sau o poate respinge, caz n care expropriatorul poate formula noi propuneri, care vor urma aceeai procedur. Expropriatorul i expropriatul se pot nelege i, n aceast faz a procedurii de expropriere, comisia poate s ia act de nvoiala lor. n cazul n care i noile propuneri vor fi respinse, expropriatorul, precum i proprietarii sau celelalte persoane titulare de drepturi reale asupra imobilelor propuse spre expropriere pot contesta hotrrea comisiei la Curtea de Apel n raza creia se afl situat imobilul, n termen de 15 zile de la comunicare, potrivit contenciosului administrativ nr. 554/2004. Contestaia este scutit de tax i se soluioneaz de urgen i cu precdere (art. 20). Fa de caracterul excepional conferit, prin Constituie i Codul civil, cedrii dreptului de proprietate privat ca urmare a exproprierii pentru cauz de utilitate public, toate msurile premergtoare exproprierii instituite prin art. 12-18 din Legea nr. 33/1994 sunt imperative. Aa, fiind, bunoar, cerina motivrii hotrrii comisiei de analizare a ntmpinrilor ce au fost formulate fa de propunerile de expropriere constituie o condiie sine qua non a legalitii acesteia, prin care se garanteaz att transparena pactului decizional, ct i posibilitatea cenzurrii lui de ctre instana de judecat, n conformitate cu dispoziiile art. 20 din aceeai lege. n aceste condiii, obligativitatea motivrii hotrrii amintite nu mai poate fi apreciat doar ca o condiie de form; ea poate fi privit ca o condiie de legalitate ce vizeaz fondul actului administrativ, de a crui ndeplinire depinde

62

nsi validitatea sa.7 5. Procedura de expropriere pentru cauz de utilitate public n materialitatea sa, procedura de expropriere cunoate dou faze distincte att prin obiectivele, ct i prin organele abilitate s le instrumenteze; prima, administrativ cu dou subdiviziuni: a) declararea utilitii publice, i b) cercetarea prealabil, iar cea de-a doua, judiciar. Prile interesate pot conveni ns asupra modalitii de transfer al dreptului de proprietate, al cuantumului i naturii despgubirii, cu respectarea cerinelor legale, fr a declana procedura de expropriere propriu-zis. ,,Cesiunea amiabil poate interveni pn n momentul soluionrii cererii de expropriere de ctre tribunal i i se acord o atare prioritate datorit caracterului su neconflictual. n ipoteza n care convenia prilor poart numai asupra modalitii de transfer al dreptului de proprietate, iar nu i n privina cuantumului i/sau naturii despgubirii, instanele judectoreti vor lua act de nelegerea prilor i vor stabili ele cuantumul i/sau natura despgubirii, potrivit prevederilor capitolului IV din Legea nr. 33/1994. 5.1. Faza administrativ Declaraia de utilitate public este precedat de efectuarea unei cercetri prealabile efectuate de ctre comisii numite de ctre Guvern pentru lucrri de interes naional i de ctre delegaia permanent a Consiliului judeean sau de ctre primarul general al Municipiului Bucureti, pentru lucrrile de interes local. 5.2. Faza judiciar Potrivit art. 21 din Legea nr. 33/1994, soluionarea cererilor de expropriere este de competena tribunalului judeean sau de cel al Municipiului Bucureti n raza cruia este situat imobilul propus pentru expropriere. Rolul instanei judectoreti este acela de a verifica dac sunt ndeplinite toate cerinele legale pentru expropriere, precum i pentru a stabili cuantumul despgubirilor cuvenite proprietarilor ori, dup caz, posesorilor altor titulari de drepturi reale ori oricror persoane cunoscute care pot justifica un interes legitim asupra imobilelor propuse a fi expropriate. Ca atare, tribunalul are caracterul unei instane de omologare i de aprobare a lucrrilor fcute de administraie, sub raportul formalitilor cerute de lege. El nu va putea, de pild, s cerceteze oportunitatea exproprierii sau calitatea
7

ICCJ, Secia de contencios administrativ i fiscal, decizia nr. 274/2006, n Dreptul nr. 12/2006, p. 260.

63

i utilitatea bunurilor expropriate. Hotrrea judectoreasc este supus cilor de atac prevzute de lege. Efectul su principal l constituie transferul dreptului de proprietate asupra imobilului expropriatorului i transformarea drepturilor reale care greveaz bunul respectiv n drepturi de crean. n baza hotrrii judectoreti, proprietatea asupra imobilului expropriat trece n patrimoniul expropriatorului, liber de orice sarcin sau drepturi reale, cu excepia servituilor stabilite prin fapta omului, ce se sting doar n msura n care devin incompatibile cu situaia natural i juridic a obiectivului urmrit prin expropriere. Drepturile reale principale (uzufructul, uzul, abitaia, superficia), dreptul de concesionare i de folosin se sting, titularii lor avnd dreptul la despgubiri. Dac prile se nvoiesc asupra exproprierii i a cuantumului despgubirii, instana sesizat va consfini aceast nelegere printr-o hotrre irevocabil. n situaia n care prile sau numai unele dintre ele convin doar cu privire la expropriere, iar nu i asupra despgubirii, instana va lua act de acest acord parial i va stabili despgubirea. 6. Stabilirea despgubirilor Calculul despgubirii, compuse din valoarea real a imobilului, precum i din prejudiciul cauzat proprietarului sau altor persoane ndreptite, se face de ctre o comisie de experi constituit de instan. n compunerea acestei comisii intr un expert numit de tribunal, unul desemnat de expropriator i un al treilea din partea persoanelor supuse exproprierii. Despgubirea acordat de instan nu va putea fi mai mic dect cea oferit de expropriator i nici mai mare dect cea solicitat de expropriat sau de alt persoan interesat. n cazul exproprierii pariale, dac partea de imobil rmas neexpropriat dobndete un spor de valoare, ca o consecin a lucrrilor ce se vor executa, experii pot propune instanei o eventual reducere a despgubirilor, calculate separat pentru proprietari i, respectiv, pentru titularii altor drepturi reale. 7. Transferul dreptului de proprietate i punerea n posesie Potrivit art. 28 din Lege, transferul dreptului de proprietate asupra bunurilor supuse exproprierii n patrimoniul expropriatorului se produce numai n momentul ndeplinirii obligaiilor stabilite prin hotrre judectoreasc. n lipsa unui acord ntre pri, instana stabilete modul i termenul de plat al despgubirilor cuvenite, termen care nu poate depi 30 de zile de la data rmnerii irevocabile a hotrrii. La aceeai dat, nceteaz de drept orice locaiune, dar pentru a realiza o ocrotire real a persoanelor care ocup imobilele expropriate n calitate de proprietari sau chiriai, legiuitorul a condiionat msura evacurii acestora de
64

asigurarea de ctre expropriator a unui spaiu locativ corespunztor i n modalitatea precizat de instan n dispozitivul hotrrii. Este vorba de chiriai al cror contract de nchiriere a fost legal ncheiat nainte de nscrierea lucrrii n planurile urbanistice i de amenajare a teritoriului, i de proprietarii care locuiesc n imobilele expropriate. ntre efectele plii despgubirii i ale transferului de proprietate se numr i subrogaia real cu titlu particular care opereaz n sensul strmutrii de drept a ipotecii i privilegiilor ce operau imobilul asupra despgubirii oferite. Eliberarea titlului executoriu i punerea n posesiune a expropriatorului se efectueaz pe baza unei ncheieri pronunate de instan, care constat ndeplinirea obligaiilor privind exproprierea, nu mai trziu de 30 de zile de la data plii acesteia. Asupra terenurilor cultivate sau a celor cu plantaii punerea n posesiune a expropriatorului se face numai dup culegerea recoltei, cu excepia cazului n care valoarea despgubirii a fost inclus n valoarea estimativ a recoltei neculese. 8. Exproprierea de urgen Exproprierea de urgen este admis pentru executarea imediat a unor lucrri ce intereseaz aprarea rii, ordinea public, sigurana, precum i n caz de calamiti naturale. n toate aceste ipoteze prevzute n mod limitativ, instana judectoreasc stabilit, dac utilitatea public a fost declarat, poate dispune prin hotrre punerea de ndat n posesiune a expropriatorului cu obligaia pentru acesta de a consemna n termenul de 30 de zile, pe numele expropriailor, sumele stabilite cu titlu de despgubire (art. 32 din Legea nr. 33/1994). 9. Alte situaii n cazul n care imobilul expropriat este oferit pentru nchiriere anterior utilizrii sale n scopul pentru care a fost expropriat, iar expropriatul se afl n situaia de a-l folosi, el beneficiaz de un drept de preempiune spre a obine nchirierea n condiiile legii. Dac bunurile expropriate nu au primit n termen de un an destinaia prevzut, respectiv atunci cnd lucrrile nu au fost ncepute, fotii proprietari pot s solicite retrocedarea lor, cu condiia s nu fi intervenit o nou declaraie de utilitate public. Soluionarea cererii de retrocedare aparine tot tribunalului, ca instan de drept comun n materie. Dup verificarea temeiurilor acesteia, tribunalul va putea dispune retrocedarea imobilului la un pre stabilit ca i n cazul exproprierii i care nu trebuie s fie superior cuantumului despgubirii actualizate. n ipoteza n care lucrrile pentru care s-a fcut exproprierea nu s-au realizat, iar expropriatorul i manifest dorina de a nstrina imobilul, fostul proprietar se bucur de un drept prioritar de dobndire, la un pre ce nu poate
65

depi cuantumul despgubirii actualizate. Legea instituie, n acest scop, obligaia expropriatorului de a comunica, n scris, voina sa de nstrinare a vechiului proprietar i dac acesta nu rspunde n termen de 60 de zile de la primirea notificrii, cel dinti poate dispune, nengrdit, de imobil. 10. Exproprierea construciilor care nu mai pot fi finalizate Un caz cu implicaii directe n materie de urbanism este reglementat prin art. 38 din Legea nr. 50/1991, potrivit cruia sunt de utilitate public lucrrile privind construciile care nu mai pot fi finalizate conform prevederilor autorizaiei de construire, inclusiv terenurile aferente acestora. n vederea realizrii acestora, autoritatea administraiei publice locale pe teritoriul creia se afl construciile va aplica prevederile Legii nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauz de utilitate public, iar imobilele pot fi trecute din proprietate public n proprietate privat i valorificate n condiiile legii.

66

SUBIECTE DE EXAMEN 1. Elementele definitorii ale dreptului urbanismului. Obiectul, scopul, tehnicile, cmpul de aplicare, indicii urbanistici. Caracteristicile dreptului urbanismului. 2. Principiile dreptului urbanismului. 3. Planificarea de urbanism. 4. Regulamentele de urbanism. Regulamentele locale de urbanism. Regulamentul general de urbanism.

5. Regimul general al regulilor de urbanism. Noiune i caracteristici. Comparaie ntre servituile de drept privat i servituile de urbanism. Coninutul servituilor de urbanism. Stingerea servituilor de urbanism. Controlul legalitii servituilor de urbanism. Clasificarea regulilor de urbanism. Opozabilitatea regulilor de urbanism. Efectivitatea regulilor de urbanism. 6. Regulile de baz cu privire la modul de ocupare a terenurilor. 7. Condiii de amplasare i conformare a construciilor. 8. Principiile autorizrii de urbanism. 9. Certificatul de urbanism. Consideraii generale. Obiectul certificatului de urbanism. Procedura de eliberare a certificatului de urbanism. nregistrarea certificatului de urbanism. Eliberarea certificatului de urbanism. Valabilitatea certificatului de urbanism. Prelungirea termenului de valabilitate a certificatului de urbanism. Asigurarea caracterului public. 10. Autorizaia de construire. Noiune i caractere. Eliberarea autorizaiei de construire. Drepturile conferite. Autorizaia de construire i drepturile terilor. Valabilitatea autorizaiei de construire. Publicitatea autorizaiei de construire. 11. Exproprierea pentru cauz de utilitate public. Definiie. Sediul materiei. Regimul general actual al exproprierii pentru cauz de utilitate public. Categorii de lucrri de utilitate public. Procedura de expropriere pentru cauz de utilitate public. Stabilirea despgubirilor. Transferul dreptului de proprietate i punerea n posesie. Exproprierea de urgen. Exproprierea construciilor care nu mai pot fi finalizate.

67

68