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Estado socisl de derecho

Sumario:
3. 1.

Introduccin. 3.2. Delimitacin histrica. Anteceden-

tes y origen. 3.3. Supuestos poltico-ideolgicos. 3.4. Supuestos econmicos. 3.5. Estructura del Estado social de derecho. 3.5.a. La reformulacin de Ia interaccin Estado-

sociedad. 3.5.b. Sus aspectos sociales y polticos. 3.6. La reformulacin del Estado: nuevas funciones. 3.7. P'esupuestos jurdicos. 3.8. Distintas configuraciones del Estado de bienestar. 3.9. Anlisis crtico del funcionrmiento del Estado social de derecho

3.I. Introduccin
El modelo de Estado que surge luego de Ia crisis del Estado de derecho liberal ha sido designado con distintos nombres; tal vez el ms extendido sea <<Estado de bienestao> (Welfare State), pero tambin ha sido denominado Estado social de derecho, Estado benefactor, Estado democrtico neocapitalista e incluso Estado socialdemcrata. Garca Pelayo (1980) sostiene que la denominacin y el concepto de Estado social de derecho es el ms incluyente de todos los aspectos centrales de esta forma estatal, ya que comprende no slo la dimensin de la accin del Estado orientado a finalidades sociales de bienestar, sino tambin en general
todas las cuestiones especficas de este sistema estatal. El Estado de bienestar es una forma histrica de la organizacin estatal que produce cambios estructurales en diversos mbitos con respecto al modelo

liberal decimonnico, que desencadena procesos de diferenciacin de

las

funciones estatales que afectan los fundamentos legitimatorios del Estado. Es un modelo propio de las economas capitalistas de mercado y se vincula a regmenes polticos basados en democracias pluralistas. Esto ha condicionado y estructurado las funciones del Estado de bienestar, ya que: i. Por una p*arte hl debldo ocupgrse de g.arantizar la acumulacin capita-

lista rediante la inieivencionioUrl-etnan<IlconU-iiffii-n dffilher

la paz social.2.-Pql!]Lrq.pel!e-sr9rg-rln.*_nu__e.-yj-"dls.tc1t"$jiJ.*-l*"f1"9.I*_q"SJ3gla

la concrecjn de un conjunto de derechos sociales--articplgflg-s an slgte_pa dg potecci{q fegal,.plasmado en el Estado social de derecho. As, la bsqueda de garanta a la igualdad de oportunidades para la efectivizacin de esos derechos y la preocupacin por la redistribucin de la renta a partir de acciones estatales implicaron una nueva dimensin social de la democracia. La coexistencia de estas funciones plantea dificultades que sern analizadas por autores como Offe (1992) en sus explicaciones sobre la crisis del Estado de bienestar.
Las acciones del Estado de bienestar se concentraron en ciertas polticas pblicas. As la salud, la educacin, las polticas de vivienda y sobre todo la seguridad social (empleos, pensiones, proteccin familiar, etctera) han sido

S"parlii de

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Estado social <ie

derecho

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histricamente cuestiones sobre las que ha actuado este modelo estatal, a travs de las cuales el Estado de bienestar se ha mrterializado. Vinculado a esto ltimo, una de las caractersticas comunes a todos los Estados de bienestar es el aumento progresivo y acumulativo de ios presupuestos estatales y el nivel del gasto pblico sobre todo el gasto socia,.

As es interesante destacar la coic(len-gia cntre-.el reconocinriento dci sufragio q,niversal (masculino y luego femenino) y las primeras leyes d,e proteccin soci-ql.
2. Lafase cle consoliclacin: sta se inicia a paltir de los aos 30j donde el aspecto ms destacado ser una reestructurrcin de las r"elasiors Estadoeconoma que abrir legtimamente la accin interventora del Estado.

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3.2. Delimitacin histrica. Antecedentes y origen Siguiendo a Cotarelo (1990) se puede decir que esta realidad compleja, que surgi en el contexto de ciertas estructuras polticas, econmicas y sociales, comienza a gestarse a fines del siglo XIX y comienzos del XX, se va consolidando en la dcada de 1920-1930 y definitivamente se expande despus de la Segunda Guerra Mundial; presenta numerosos problemas de conceptualizacin y determinacin por su complicada e incluso contradicto ria construccin doctrinaria.
Debe considerarse el Estado de bienestar como producto de una evolucin social, poltica y econmica que se fue gestando en todo ese perodo. Estos

En la dcadadel 20, y con mayor urgencia luego de la crisis del 30, se advierte una.redefinicin del papel del Estado, a partir de un incremello de su i_ntervencin. Por una parte, la aparicin del desernpleo rnasivo oblig a realizar diseos nuevos de polticas para hacer frente a ese problenra. Por otra parte, en respuesta a las demandas de solucin de 1a probiemtica situacin socioeconmica empczaron a destinarse fondos pblicos para la creacin de servicios sociales. lo cual marca una intervencin dei Esta<Jo orientada a organtzar la sociedad. Esto proclucc importantes cambios en las estructuras organizativas del Estado, arnpliando la capacidad de gasto de los ministerios y produciendo un aumento de personal administrativo'
,

cambios constituyen lo que suele denominarse como el ncleo histrico del

Estado de bienestar (Snchez, 1999) y que segn Pierson (1992) se construye como resultado de la interaccin entre revolucin industrial y revolucin poltica Snchez, coincidiendo con Heclo (1981) piantea la siguiente periodizacin de la construccin del Estado de bienestar, la cual debe entenderse en el marco de las transfbrmaciones interrelacionadas de la economa, la poltica y la sociedad.

En este perodo pueden mcncionarse el New Deal:norteamcricano y sobre todo, por su vigencia y consolidacin cohro nueva visir cle las relaciolles Estado/sociedad, el llamado <compromiso histrico> sueco' de expansin: se sita a partir delfinal de la Scgunda Gugrri Mundial, y tiene su apogeo en las dcaclas que van de 1950 a l9@'

i_,., S.

foose

1. La fase de experimentacin: sta abarca desde 1870 a 1925. EI aspecto central de esta fase se articula a la interrelacin entre sefiiridad social y democracia. Una de las cuestiones ms importantes en los antecedentes del Estado social es la paulatina sus_tiluajn del C-qnpepto de s"eguridad liberal "burgue por el de seguridad socioeconmic3 que se fue dando por un cambio en la actuacin estatal. Segn el primero, la seguridad individual se corresponda slo con. la proteccin de la vida y la propiedad, siendo las necesidades sociales un asunto de cobertura individual o con el auxilio de la caridad. S-ggn cl seguncro, rara su cobertura se requieren acciones positivas de las institucioncs pblictrs-pul'a Irrovccr a la atencirin de problernas socioecolltitnicos. Irl rcconocirlticrllrt clc cs(rt pr<lvisiln c()nr(),,tlt'rt't llos. st'vlr ltrxlut icrrrlo tlt' tttotlrt lrtt'rtlcltt ltl l'rtr't'srt rlt: cxltutsiritt y t orrsolirl;r( r()n (l(' l;r tlt'llrot nrr'i;r xrlrlit;r.

Luego de la Segunda Guerra Mundial, atcndiendo a las experiencias anteriores y a los cambios producidos en el marcc de cxpansin del modelo sovitico, Ios problemas sociales y cl ascenso de los partidos de izquierda, se afianz el establecimiento del Estado de bienestar' As, el fenmeno ms importantc despus de la Segunda Gttcrra Mundial fue la sensacin generalizada de que la intervencin estatal se haba convertido en imprescindible para lograr dos grandes objetivos'
; El crecimiento econmico dentro de las relas de juego del capitalisrno. b) La produccin pblica del bienestar necesario, con la doble finalidad de gararTfi,zar l paz social y asegurar una democracia sostenida (Srnchez, 1999). En sntesis, se puede sostener atendiendo slo a los hitos rns importantes

que, histricamente, la confluencia combinada del sufragio universal, la Primera Guerra Munilial, la crisis econmica d'e 1929 y la presin creciente del movimiento obrero provocan el colapso dcl Estado burgus libcral. Esto puede cgrrprcntlcrsc, ya cluc la acumulaci<in clc estcls ctlatro factorcs rleba torna r)cc.cs: i;rrt.rrlt' invi:rblr' lir cstructrrrr jtrrclico-tttltici de esc Estaclo libcral, lr;ls:rrllr r'lt r.l 1ll;rl,i rlt' llrs t llrst's rost't'rlonrs y r'()tt ('()tllll('tctle ilts l'cslringidits.

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Ascoltltl lts libcl-alcs ltrball scittlrrlo rcilclll(liulr('rrlt'. lr rrrrrlt.nrcn(lrci(in dcl sul'r'lrgirl univcrsrrl irnplicaba cl peligro de quc acrl)arul tlctcr.niinancl< la constitucin poltica del Estado las clases desposedas. En la realidad, su efectivizacin paulatina erosion las bases del modelo liberal, que slo poda funcionar coherentemente en el marco de una democracia restringida. Es de destacar que, como ya dijimos, en el perodo comprendido entre las dos guerras mundiales se produce tambin la crisis econmica de 1930, sus problemticos efectos y un extenssimo paro obrero, con la consiguiente profundizacin de las luchas sociales y sus efectos en las instituciones polticas. Asimismo se inici en este perodo la instalacin de los totalitarismos (fascismo-nazismo), el hundimiento de la idea misma del Estado de derecho y la consiguiente catstrofe de la Guerra Mundial. Todo ello oblig a reconstruir el Estado sobre nuevas bases, habida cuenta que el abstencionismo intervencionista del Estado liberal haba clado resultados nefastos. Se altera as el principio mismo de legitimidad del anterior modelo. La legitimidad propia del Estado liberai descansaba sobre el hecho de que el Estado garantizara exclusivamente los derechos individuales y asegurara la justicia, la proteccin exterior e interior y las obras pblicas indispensables. otras atribuciones que se imputara al Estado constituan un abuso de poder y una innecesaria y cara injerencia en el mbito de la sociedad civil. Sin embargo, este Estado gendarme haba resultado un Estado fuerte en Io militar, articulado a su expansin econmica, lo que en el contexto internacional de su tiempo provoc numerosas situaciones de guerra por razones expansionistas. As erosion su legitimidad por su desempeo externo, al no poder mantener la paz. Tambin comienza a sufrir fuertes cuestionamientos respecto al desempeo y funciones internas del Estado. Se advierte que el desastre econmico y social se ha producido por la ausencia de intervencin del Estado, el cual ya no se Iegitima por una posicin abstencionista en el libre juego socioeconmico. Por ef contrario, comienza a perclbirse que slo a travs de una intervencin clue garantice el bienestar social fundamenta su legitirnidad. En definitiva, comienza a generalizarse la conviccin de que aquel Estado
no intervencionista era el culpable de los males que se producan en la sociedad. Por ello, sostiene Cotarelo (1992), el Estado, a partir de la Segunda Guerra Mundial, tendr que reflejar en su organizacinjurclico-poltica las transformaciones experimentadas por la formacin histrica de lo que es parte. o sea, tendr que articular un orden social y econmico que no es igual al anterior y una estructura jurdico-poltica diferenciada y distinta de la escueta cstructura del Estado de derecho liberal.

clurantc 30 aos, gestantlo un perodo de crecimiento econmico sin precedentes, asegurando el nivel de vida, el empleo y los servicios sociales bsicos. Tambin incentiv el mercado y 1a produccin, foment la paz y la estabilidad social, as como tambin impuls notablemente el consenso o acuerdo entre las

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cltsi

distints fuerzas sociales (Pic' 1989).

3.3. Supuestos poltico-ideolgicos

Para algunos autores (cotarelo, 1992) el origen de la idea del Estado social de derecho puede remontarse a la revolucin de 1848, en la cual se presenta un enfrentamiento entre el socialismo radical y un socialismo democrtico o reformista. As, se pueden mencionar las propuestas doctrinarias de Louis Blanc, que conjugaban el Estado, el derecho y una va pacfica para obtener la emancipacin de la clase trabajadora, y que fueron objeto de la

crtica e incluso de la irona de Marx.

Esta rnisma concepcin de un socialismo que cuenta con el Estado, para lograr sus objetivos y no plantea su destruccin, estaba presente en ciertas

tendencias del pensamiento socialdemocrtico alemn iniciadas por Lasalle. las cuales fueron tambin objeto del sarcasmo de Marx'

Conmayorprecisin,sepuededecirquelaformulacindelaconcepcin del <Estado social de clerecho> corresponde a Hermann Heller, quien a su militancia socialdemcrata una Ia condicin de ser uno de los ms y destacados estadistas de teora poltica y del Estado entre los aos veinte
treinta (Garca PelaYo, 1980). Heller admite ya en esa poca que el Estado de derecho y la posibilidad misma de un sistema democrtico se encontraban en crisis, ya que la hegemona de los intereses de los estratos dominantes los haban convertido en sistemas que no significaban nada y eran incapaces de oponerse a los dos frentes en que se desplegaba la irracionalidad. Por una parte, la irracionalidad

del sisterna capitalista y sus consecuencias, no slo econnlicas, sino tambin sociales y polticas negativas, las cuales el Estado fbrmal de derecho encubra' Y por otra parte, el peligro de la instauracin de la irracionalidad fascista'
Para este autor, ia solucin no resida en el abandono dei Estado de derecho, su sino en otorgarle a ste un contenido econmico y social, realizando dentro de sostena sntesis, En un nuevo orden laboral y de distribucin de bienes.

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e una alternativa vrlida y superadora de la anarqua econmica y a Ia inequidad iniusticia del Estado liberal y de la dictadura fascista (Heller, 1991).

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econmicos de los programas socialdemcratas y laboristas. Esto es as aun en los casos en que este modelo se consolid por otros partidos, como ocurri en la ex Repblica Federal Alemana y en Italia (Cotarelo, 1990). Sin embargo, debe admitirse que tambin influyeron en su construccin postulados provenientes del reformismo social cristiano y de algunas lites conservadoras ilustradas y reformistas. As, el ncleo terico doctrinario del Estado social de derecho se apoya ms en propuestas programticas que en <grandes obras>, a diferencia del Estado de derecho liberal, cuyo anlisis remite a relevantes textos de importantes aulores.

Estos antecedentes y otros similares que no podemos agotar en toda su extensin en esta breve introduccin, as como procesos histricos en los cuales se va constityendo este modelo estatal, permiten sostener que en su surgimiento tuvieron mucha influencia los postulados sociales, polticos y

ma cle Ahlen de la democracia cristiana de 1941 no tiene nada que envidiarle al SPD, que propona r,una estructura nuev(1 de la ec'rtnoma industrial alemana, dado que haban pasado los tientpos del dominio ilinttadr del capital >. Hasta el gobierno provisional del general De Gaulle opt por ttna poltica de nacionalizacin temprana que comenz con el dccreto del 13ll2llg44, nacionalizando las compaas hulleras del norte y del Paso de
Calais. continuando ese mismo ao con sucesivas nacionalizaciones. Estas ltimas tuvieron, en muchos caSos, funcin punitiva' pero en general se trataba de la conviccin incuestionada de que determinados servicios deben estar en manos del Estado, para garantizar su prestacin a bajos precios, ya que eran un derecho de la ciudadana. Como sostiene Offe (1992), sc trata que permitieron de una forma poltica que incorpora principios mediadores y la el capitalismo entre dur, mientras la compatibilidad ininterrumpida, liberalismo para el tanto democracia, lo cual haba resultado inconcebible como para el marxismo clsico. Esta construccin estatrl fue postulada y fundada en una nucva frrnula legitimatlora que cornbinaba el mantenimiento de las libertades formalcs con
una orientacin al logro de una progresiva igualdad entrc los ciudadanos. "$e lp..

Aunque el desarrollo de este modelo estatal presenta ciertas diferencias segn los contextos nacionales, se puede sostener que sus ejes doctrinarios comunes descansan sobre la propuesta del Report Beverdge (1942) y la poltica econmica keynesiana. Ambos haban surgido como respuestas sociales y econmicas a la depresin y la crisis. El primero trataba de enfrentar las circunstancias de la guerra y suavizar las desigualdades sociales a travs de una doble redistribucin de la renta que actuase sobre la seguridad social y otras subvenciones estatales. As la distribucin indirecta de la renta completaba la economa de mercado, subsanados los desequilibrios del raissezfaire, y ayudaba alapazsocial.
depresin actuando sobre la demanda a travs del Estado, tratando de asegurar un alto nivel de actividad econmica y pleno empleo. Esta poltica socioeconmica, con diferentes matices, fue llevada a cabo en la mayor parte de los pases europeos, tanto por los partidos polticos reformistas socialdemcratas como por los laboristas y sociaicristianos, siendo sus ms conspicuos difusores los gobiernos socialdemcratas. El modelo del<welfare staten se encontraba en el propio ambiente de Ia poca, al concluir la Segunda Guerra Mundial, por las condlciones favorables

Por su parte, la teora keynesiana intentaba paliar los efectos de la

concebir como la sntesis de dos principios hasta entonces excluyentes: la libertad y Ia igualdad-. El Estado social de derecho no niega los valores bsicos del Estado liberal (iibertad, propiedad privada, seguridad jurdica), sino quc pretcnde hacerlos rns efectivos, dndoles una basc y un contenido material. Se sostiene que es imposible el ejercicio de la libertad si su estableci-

existentes.

En Alcrnania. cs notablc la coincidencia dc exprcsioncs y ol-r.ictiv.s (ltlc sc tllt ctrlrc: ll tlcttl<lcrltcia cristirnir y.la sociirltlclltrlcr.ircirr. ljl l-6lll.;

As, la democracia cristiana italiana se vio impulsada a llevar a cabo unr serie de nacionalizaciones y a fomentar la creacin de un sector pblico de la economa quc heredaba el aparato de empresas pblicas del fascisnlo.

miento y garantas formales no son acompaadas de condicioncs existenciales que lo hagan posible. La seguridad fsica debe compietarse con la seguridad rnaterial lrente a la necesidad cconnlica pernlancnte o contingcn(e. a travs de instituciones que aseguren el salario, la seguridad dcl cmpleo, la prclteccin de la salud, etctera. Segn Garca Pelayo (1980), en el Estado social, la participacin en la formacin de la voluntad poltica dcbe ser perfcccionada con una participacin en el producto nacional a travs de un sistema de prestaciones socialcs, y con una participacin en la democracia interna de las organizaciones y de las cmpresas a travs ile mtodos como la cogestin o ia autogestin. Micntr.as cl Estaclo libcral asigna los derechos sin Inencin de contenido, cl lisltr socirrl tlistriltuyc hicncs.iurclicos clc cttnteniclo rnaterial. Se procluce

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Estado social de derecho

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.Si para el Estado liberal y la democracia burguesa la expansin de la accin Estatal constituy un peligro, por el contrario, en el nuevo modelo lo que asegura la vigencia de los valores sociales es la accin del Estado. Se establece como una obligacin de Estado llevar a cabo las acciones qLle aseguren al hombre las posibilidades de existencia que no puede asegurarse por s mismo. La satisfaccin de las condiciones bsicas de existencia y la esperanza de una mejora constante de tales condiciones constituyen el fundamento de la legitimidad del sistema y el logro del consenso. Segn Pic (1990) en el Estado de bienestar el poder poltico se emplea para modificar con medios legislativos y administrativos el juego de las fuerzas del mercado en tres aspectos: a. Garantizando a los individuos y a las familias una renta mnima. b. Reduciendo la inseguridad social, instrumentando los medios para que cada ciudadano pueda hacer frente a difciles coyunturas (enfermedad,vejez, paro, etctera). c. Garantzando a todos las mejores prestaciones posibles en relacin a un conjunto de servicios. As las condiciones sociales y econmicas creadas por las polticas de Estado tuvieron como efecto la disminucin de intensidad de la lucha de clases y de la energa revolucionaria de los partidos obreros. Las prestaciones mnimas garantizadas, aunque se sumaron paulatinamente muchas mrs, fueron sintetizadas por Garca Pelayo (1980) en las siguientes: 1. Fijacin de un salario vital mnimo con independencia de la ocupacin y con actualizaciones peridicas. 2. El compromiso de un puesto de trabajo para todo ciudadano, para lo cnal se desarrollaron polticas de pleno empleo. 3. La atencin de Ios que estn incapacitados para el trabajo temporal o
permanente.

como la eficacia en cuanto capacidad de encontrar soluciones a los problemas ms importantes, la eficiencia o sea la capacidad para implementar las medidas ms adecuadas a los objetivos deseados y la estabilidad en cuanto prevencin de disfunciones que pudieran desestabilizar un sistema que a travs de Ia integracin social, poitica, efctera, persegua el equilibrio y la permanencia sin conflictos. Y gn esto incidirn especialmente los criterios de racionalidad como avales legitimadores de las decisiones polticas, .cientfica y tecnocrtica

tanto desde pticas de gobierno como desde la oposicin. I a irrupcin iegitimadora a gran escala de la ciencia y de la tcnica constituyen los rasgos
ms relevantes de la etapa expansiva del Estado de bienestar' El modelo de Estado social de derecho constituye entonces una compleja estructura cle formas y funciones que trataremos de analizar desagrcgando sus

distintos aspectos.

3.4. Supuestos econmicos

Finalmente consideramos que es necesario abordar, no el anlisis econmico de la teora de Keynes, tema especfico de economa poltica' sino los efectos que esta propuesta asumida como el modelo econmico del Estado que social tuvo en relacin con el resto de los niveles de este modelo estatal. Lo keynesiana era paliar los efectos de la depresin actuando .pretenda la teora 'sobre la demanda a travs del Estado. .En este marco la expansin de los programas de bienestar implmentados desde el gobierno se justificaba, no rOlo .on el fin de cubrir las necesidades bsicas de la poblacin, sino tambin como polticas para reavivar el consumo. Segn Cotarelo, el Estado social posee un podcro econmico sin precedent"s en la historia de las formas polticas y la integracin de la conoma poitica (reformulada) en las funciones del Estado caus una de las ms <extraas traiciones>> imaginables a los fundamentos de la teora

4. Acrecentamiento de las posibilidades vitales de la poblacin, sobre todo de obreros y cmpleados, efectivizadas por: a. Una justa distribucin de ingresos. b. Creciente acceso a los bienes culturales. c. Expansin y perfeccionamiento de los servicios sociales. Para el cumplimiento de estos objetivos socioeconmicos, el entramado estatal sc complejiza no slo en cuanto a un conjunto de instituciones que regulan el mbito pblico y privado, sino tambin por la construccin de una compleja zona intermedia pblico-privada. En clcfinilivr, cl nclco vakrrativo axiolgico sobrc cl quc sc articr-rla lr tlitttcrlsi<irl social tlcl []s1ttlo tlc bicllcsf ur vicrrc tlirtlo xll tlos virlo'cs blisicos: lr st'r'.ttt'itllttl y l:r iIrr;rltl:rrl sot'io t'r'orttitrir':t, rt l;rs tttt's('irp,r'('giln vlrlort's lrlt's

econmica clsica. Sin embargo era casi inevitable esta reforlnulacin, ya que la propuesta de Keynes surge en un contexto histrico en el que determinadas lnedidas de poltica econmica, que luego serhn habituales en el Estado de bienestar, empiezan a aplicarse, por la fuerzt pura de los hechos y Ia necesidad de dar respuesta a Situaciones y colnportamientos imprevistos rlc los trctorcs cconmicos. De all su senlc.ianza con otras propuestas gcrrcr.rrrlrrs cn t'l .ntislno contcxt() histrico talcs comO el <Nuevo Pacto> \rf ( ( {) \/ r'l ..Nr'tl l)t'ttl" tlc I{rltlscvcl(.

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alcanzan en 1982 el 31,8 o/o dela poblacin en Suecia, con una media dei 18,4 los pases de la O.C.D.E. en ese mismo ao (Alcaide lnchausti, 1985).

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Aparece como una necesidad la tendencia a la planificacin econmica estatal, la cual plantea numerosos problemas, ya que ha de realizarse mediante ley y con control parlamentario, y adems tcner el carcter de indicativa y no imperativa para diferenciarse de la sovitica. Lu asociacin de este modelo econmico y el Estado de bienestar implica ,, qu" este ltimo, a travs de su actividad, genera empleo y regula de modo li, jurdicamente vinculante una extensa gama de relaciones laborales. Por ello el li lj intervencionismo estatal se hace sentir en la determinacin legal de las condill cioncs de contratacin laboral y en la reguiacin del rgimcn salarial mnimo. Esto fue posible por cuanto el modclo keynesiano, a dif'crencia del capitalismo ll, Lr' clsico. tuvo como propuesta que para acrecer la produccin no et'a necesario disminuir el consumo de las masas trabajadoras, sino por el contrario. acrecerlo, pues la produccin est determinada por la demanda ef'ectiva, y sta a su vez por la cuanta de las personas empleadas, por el nivei de los salarios y por la expansin de las prestaciones sociales (Garca Pelayo, 1980). As las propuestas de eliminacin, o en su caso reduccin del paro, constituyen un punto de coincidencia entre los objetivos del keynesianismo y del Estado social, en cuanto ei aumento del desempleo incrementa los

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En la orientacin del keynesianismo se advierte ia voluntad de evitar una crisis como la del perodo de entreguerras derivada de una demanda insuficiente (crisis de subconsumo). Esta orientacin connllevara un creciente proceso de politizacin de la economa, en que el Estado aparecera a veces como una parte ms del sistema respecto a los intereses particulares de los diversos actores (Requejo Co1l, 1994). A esto se agrega la generalizacin del fordismo, como organizacin productiva del trabajo en cadena, que abarata el precio del producto y requiere mucha mano de obra. Este fenmeno se conecta con la consolidacin de grandes sindicatos con capacidad negociadora, lo que posibilita la integracin de los sectores asalariados en el sistema econmico de Ia dcmocracia liberal. Por otra parte, lo que caracteriza al Estado social, como otorgante de diversas prcstaciones, es el complejo sistema de seguridad social y subsidios dc descrnpleo quc alcanzaron proporciones crecientes del P.l.B., que pasa del l()a/o ct't 1954 al 34.9% cn 1980 cn los pases de la O.C.D.E. (Alcalde Inchausti). I)riiclic;tlttctl(e: Iotlts l.its rr.csf acioncs sociales del Estado de bienestar, as cottto Itltt'lt:rs ()lr':rs tlt'stts;rt'livitlrrrlt's rlcsclrnslrrt soblc ltr cxistcncia gilrantiz-a-

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tlr rlt'l ('x('c(l('tllc s()cill, cuyir r(lnrnislracitin l)11)lx)r'ciont l<ls lilnclos llcccsaI r()s l)iil it (lr(: cl llstit(lo ltioncla sus comprolnisos. liirtitlrttcrttc, la rcf'ormulacin keynesiana se caracteriz por el crecimienl() ('()nstul(c clc la produccin (vinculada al aumento permanente del consumo). Atttttttc os cicrto quc no se puede identificar indiscriminadamente el aumento tlc rrotlttccit'tn con el aumento automtico y generalizado del bienestar social.

'l'tnlhin debe destacarse que el crecimiento del modelo analizado, si

bicrr no tuvo los tremendos costos sociales y polticos de la explotacin de los tlirlxr.jaclorcs del anterior modelo, tambin tuvo aspectos negativos tales como lr tliscriminacin tnica, fenmenos de protesta anmica y el deterioro conslrrr(c clcl medio ambiente.

Scgn Garca Pclayo (1980), a este resultado se llcg histricamente pol' una coercin de la sociedad por el Estado, como por una coercin del Estado por la sociedad. Frente a la crisis y al cmulo de conflictos ya desarrollados, si el Estado quera subsistir, deba disponerse a controlar los problemas econmicos, sociales y culturales que se produjeran en la sociedad. Y, si quera seguir teniendo vigencia, deba adaptar sus valores a las nuevas exigencias y aadir a sus objetivos los de regulacin permanente del sistema social'

3.5. Estructura del Estado social de derecho

'J
5

A su vez, la sociedad ejerca una accin coercitiva sobre el Estado, ya que por de su solojuego erancapazde resolver los conflictos, haba perdido su capacidad que carecade ia reguladora la accin direccin y buscaba en el Estado Por otra parte, si el Estado reestructura la sociedad, si su accin afecta los intereses concretos de los grupos, stos a su vez, por Sus propios intereses' estn motivados a influir la poltica del Estado. Por ello el Estado social se encuentra expuesto al influjo de los grandes grupos de inters' caracteriza por poseer un nivel muy elevado de articulacin organizacional' Se trata de una sociedad organizada en una gran cantidad de asociaciones, agrupaciones, grupos de presin, gremios, etctera. Todos ellos pretenden influir sobre las decisiones de los poderes pblicos- Este grado de pluralismo en la sociedad de bienestar es un fenmeno causa y efecto al mismo tiempo del carcter benefactor del Estado (Cotarelo, 1992)' Adems, no es posible separar las funciones del Estado del contexto social en que las cumple. La amplia gama de subvenciones pblicas a una serie de considerable de actividades sociales, desde la educacin hasta la construccin era social riqueza de aumento que el de creencia la viviendas, se fundament en imparable. En esa conviccin, la presin social sobre el Estado oblig a ste a ampliar y profundizar constantemente su condicin de promotor del bienestar.
3 .5

.a. La reformulacin de Ia interaccin Estado-sociedad

La sociedad que coexiste con el Estado de bienestar, a su vez'

se

Una de las caractersticas de orden poltico liberal era no slo la distincirl, sino la oposicin entre Estado y sociedad, a los que, segn Garca Pelayo ( l9fl0), se conceba como dos sistemas con un alto grado de autonoma, lo que rroduca una inhibicin del Estado frente a los problemas econmicos y

sociales, salvo aquellas medidas indispensables, regulaciones autnomas y

rnimas relaciones entre s (Garca Pelayo, 1980).

Pero, segn lo explicado inicialmente, el Estado social se construye a xrrfir de la experiencia de que estos supuestos <<mecanismos autor rcguladores> condujeron a la irracionalidad, a constantes crisis, y slo el

ljstado poda neutralizar los efectos negativos de un desarrollo econmico y social no controlado.
Surge as la concepcin de Estado como regulador decisivo de la societlad, asumiendo la competencia y la responsabilidad de la estructuracin del <rclen social. Estado y sociedad ya no con dos sistemas autnomos, sino lircrtemente interrelacionados. As, la poltica estatal lleva a cabo directa o indirectamente una accin cstructuradora de la sociedad, tal como Ia apertura al disfrute de bienes nratcriales e inmateriales mediante el aumento de servicios sociales, sobre lodo en salud y educacin, creando nuevas fuentes de trabajo, reduciendo Ir intensidad de la lucha de clases, promoviendo el potencial cientfico y tccnolp.ico. etctera.

.b. Sus aspectls slciales U plltcos

sociedad industrial que Se caracteriza por contar con una tasa de ingreso muy elevada, escasa conflictividad y alto grado de integracin, expectativas verosmiles de movilidad social horizontal y vertical, as como abundancia de tiempo libre de la poblacin. Esto permiti sostener concepciones talcs como el fin de las ideologas y de ls luchas revolucionarias. Lo cierto es que la teora sociolgica y poltica nos presenta una interpretacin integradora de una sociedad pacifi-

As, la sociedad que coexiste con el Estado de bienestar cs

una

X(r

M. Susirlr lIltt'llo

M.'l't,t.s:r l,llt'lo

lstrrtkr socirrl rlt' tlt'r't't lto

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cada, segn Cotare lo (1992), del Estado de bienestar.

cl l'uncionalisrlo cs la tcora plrl(ligritic

Esto es as por la capacidad que tuvo el Estado sociar para producir la integracin de la sociedad nacional. como dice Garca pelayo (19g0), esto es <el proceso constontemente renovado de conversin de una pluralidad en una unidad, sin perjuicio de la capacidad de autodeterminacin d.e las partes>. Esto concretamente no produjo la supresin de la lucha de clases, pero s su reduccin a conflictos parciales y resolubles por vas jurdicas o por acuerdo entre partes, sin que dichos conflictos lleguen a adquirir extensin nacional y se transformen en procesos de conflicto poltico radical. As, puede decirse que el rasgo ms caracterstico del Estado social fue ia

produccin de la integracin social, dentro de las estructuras de una sociedad industrial, conformada por una pluralidad de grupos e intereses antagnicos, as como la reduccin de los conflictos sociales a <<acuerdos sociales>. Mucho tuvo que ver en la produccin de tares efectos ra obligacin
asumida por el Estado con los ciudadanos con el fin de asegurar Ia cobertura de necesidades sociales.

lll ljstaclo social, entonces, tiene como supuesto la democracia poltica, pero sc orienta tambin, tendencialmente, hacia la instauracin de la democracia social, cuyas expresiones paradigmticas son la democracia econmica y la democracia empresarial. Por la primera se sustancia Ia participacin en las decisiones del Estado no slo a travs del Parlamento, sino tambin de organismos tales como los consejos econmico-sociales. La democracia empresarial significa compartir, en las empresas, la autoridad derivada de la propiedad, con la autoridad derivada del trabajo que las hace productivas, pudiendo adquirir distintas formas, desde comits de control de las condiciones laborales hasta la cogestin. As, siguiendo a Garca Pelayo (1980), podemos decir que las demandas de la sociedad al Estado son formuiadas por los partidos, las organizaciones de intereses y las unidades de trabajo, e integradas por organismos estatales mixtos o por estructuras empresariales-sindicales creadas por la autoridad estatal a travs de las cuales la sociedad interacta permanentemente con el
Estado. Por ello este autor opina que la democracia social no se refiere solamente a la intervencin de los criterios de distribucin del producto social, sino tambin a la participacin en Ias decisiones de las grandes lneas de polticas econmicas y al proceso de gestin y produccin empre-

Aunque debe destacarse que existen diferentes interpretaciones frente a este desempeo estatal; para algunos tal poltica de integracin presenta

como consecuencia ia consolidacin de los sectores econmico-sociaies ms privilegiados que, sin perder sus beneficios, obtienen adems un escenario social pacificado. Para otros, la acumulacin de medidas en beneficio de los estratos menos favorecidos produjo cambios cualitativos del sistema econmico-social. Garca Pelayo (1980) afirma que si pretendemos entender el Estado social no slo como una configuracin histrica concreta sino como un concepto claro y distintivo de otras estructuras estatales, se debe considerar como
un sistema democrticamente articulado, es decir como un sistema en el cual Ia sociedad no slo parricipa pasivamente como receptora de bienes y servicios. sino que a travs de sus organizaciones toma parte activa en la formacin de la

sariales. Se trata as de una democracia ms compleja que la poltica clsica, no slo por el mayor nmero de actores, sino por la cantidad y heterogeneidad de los problemas abordados. Sin embargo, se pueden reaiizar consideraciones crticas tanto a los
partidos como a Ias organizaciones que repl'escnlan intercses sectoriales. En el primer caso, a pesar de que los partidos seleccionaban a los candidatos que colocaban en sus listas y controlaban sus acciones, podra interpretarse que los militantes de base de los partidos tenan una considerable influencia poltica, lo que difundira la conciencia poltica en la ciudadana.

Sin embargo, cualquiera sea el partido, su dinmica organizativa

profesionalizadareftena la influencia real de las bases e incrementa la de la lite partidaria, cuyo control real sobre el partido ia hace cada vez ms independiente incluso de sus afiliados y ms an del electorado. En el perodo del Estado de bienestar un tema se hace central y casi excluyente: la promocin del desarrollo industrial para generar abundancia. Esto difumina las diferencias poltico-ideolgicas de 1os partidos, dado que el tema en cuestin se considera ms tcnico que poltico. Las elecciones y la competencia entre partidos, cada vez ms orientados a todos los pblicos, pretenden producir un mandato plebiscitario, que una vez asumido no queda atado a compromisos doctrinales. Las campaas orientadas a la cooptacin de

voluntad general del Estado, as como en la formulacin de las polticas distributivas y otras prestaciones estatales. Su desempeo est vinculado a un proceso ms complejo que el de simple democracia poltica. Al mismo tiempo, el Estado social es contradictorio con un rgimen autoritario, en el que la participacin en los bienes eiconmicos y culturales no va acompaada de la intervencin en la formacin de la voluntad poltica del Estado. Es decir, en este modelo la representacin de los intereses se agrega y no excluye la representacin poltica ciudadana.

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votos se caracterizan ms por tcnicas de markiting y la personalizacin de las cuestiones apoyadas en el carisma de los candidatos. Se apela cada vez menos razonamientos tecnoburocrticos de los expertos. Todo ello frente a una ciudadana aptica, desinformada y atenta slo a su capacidad de consumo. De ia misma manera el elitismo y la extensin del profesionalismo y la tecnoburocracia se apoderan de las organizaciones de representacin de intereses sociales, por ejemplo los sindicatos.

a criterios polticos e ideolgicos y cada vez ms a los

3.6. La reformulacin del Estado: nuevas funciones

La reformulacin anteriormente desarrollada de las relaciones Estadosociedad produce una transformacin del Estado, que adquiere caractersticas inexistentes en los modelos anteriores. En este sentido, Garca Pelayo (1980), nos habl del Estado sociar como Estadotistribuidor y Estado monager. En cuanto a la prirnera carac_terstica, se puede afirmar que lo distintivo del Estado social--no consisti en una poltica de transferencia de la propiedad de los medios de produccin, sino una ms justa distribucin de lo producido, llevada a cabo por una adecuada utilizacin de la potestad fiscal estatal, y que lleg a alcanzar extraordinarias dimensiones. Por supuesto que tal facultad tiene un lmite poltico constituido por la influencia que sobre los centros de decisin estatal pueden tener las organizaciones de intereses contrarios al aumento de la presin impositiva. Tambin existe un lmite funcional constituido por el nivel de la cuanta de las exenciones y sus efectos sobre las posibilidades de reproduccin del sistema econmico capitalista. En el marco de la teora poltica es destacable que la distribucin ha sido siempre un concepto clave de la estructura y funcin del Estado. Generalmente, en los orgenes o en las grandes transformaciones de un orden poltico est implicado un nuevo orden bsico de distribucin de los bienes, de los cuales han existido diversos ejemplos histricos. En este marco, distintos autores consideran al Estado social como la lbrnra histr'ica superior de la funcin distributiva. As, Garca pelayo (1980) sosticnc cue el Estado social constituye un gigantesco sistema de distribucin y rctlistlibtrcin del producto social, cuya actualizacin afecta a la totaliclad de lu cc'onolrru nacional. a las polticas de todo tipo y a los intereses de todas las t'rrlrror-trs rlc cslrrt<ts socialcs. lrtt se gtltttlo lttgu', stt cottdici<in clc ilunagcr sc vincuIa a lr ncccsirltcl tlt'l torlr'r'rlt'rlisrosit'irirr rrrc rlclrc lcnt'l-cl lisllr<lo lrr-l llt <lil.cccirill gclrc:l.ltl

del proceso econmico a fin de cumplir acabadamente con su responsabilidad de la distribucin del producto social. Esto lo debe realizar dentro del rl-arco de una economa.d-g--Ulgf9-A.dp**qge el mismo Estado contribuye a regular estructural y coyunturalmente. Ya no se considera que la funcin del Estado sea la creacin de las condiciones jurdicas de un mercado supuestamente autorregulado (enfoque liberal). Por el contrario, debe intervenir activamente a travs de medidas destinadas a la regulacin del crecimiento y a Ia orientacin del proceso econmico hacia determinados objetivos, as como tambin la efectivizacin de meclidas de apoyo (obras de infraestructura, promocin de la innovacin tecnolgica, etctera) y la creacin de las condiciones estructurales requeridas por la economa nacional. La adopcin de estas medidas se toma no slo a partir del uso de la autoridad estatal, sino de acuerdo a los condicionamientos de la propia realidad econmica (Garca Pelayo, 1980). Esta funcin reformulada del Estado lo transforma de un Estado predominantemente legislativo (leyes generales y abstractas) en un Estado administrativo o de prestaciones, el cual se caracteriza segn Garca Pelayo: l. Por una seleccin y jerarquizacin de objetivos, para los cuales deben tenerse en cuenta no slo los valores e intereses en juego, sino los efectos que
causan las medidas adoptadas. 2. Por unr formulacin de polticas estatales, a partir de la decisin de la autoridad estatal, para cuya ejecucin depende en una buena parte del consenso o asentimiento de los afectadas. 3. La formulacin racional de polticas depende de la interaccin de la

racionalidacl poltica, la racionalidad administrativa y la racionalidad econ-

mico-social.

4. En las decisiones sobre la planificacin de la instancia poltica requiere del asesoramiento tecnoburocrtico y del conocimiento cierto tanto de las
demandas como de las posibilidades de los actores econmico-sociales.

5. La planificacin no slo se refiere al mbito econmico. sino que se extiende a una multiplicidad de aspectos, y ms all del carcter global o sectorial, estimulador o indicativo de ella, una de sus funciones relevantes es crear los supuestos para que otros actores formulen sus propios planes (los planes estatales sirven de marco para la planificacin de las propias empresas). 6. Cada nuevo tipo de Estado tiene un principio de legitimidad que es especial; el Estado social se caracteriza por su funcin de ntanager. Se asocia a un principio de legitimidad constituido por la performance, la lincionaliclrtl y la cficrcia dc su gestin, principios que coexisten con otros l'irrcirios rlt. lr'llitirlirlrcl vinculuckrs a la legitimidad democrtica a las cuales

tlt'lrt'srrlrorrlirrusr'o t ort llrs tttrc tlcltct illtcrltc:tttar cl Hstaclo social.

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La consecuencia sociopoltica de estas caraitersticas estatales se evidencia de la siguiente manera: En el Estado social, a la participacin poltica a travs del sufragio se le agrega el derecho de participar a las prestaciones del Estado, en el bienestar y en la igualacin real de oportunidades producidas por un adecuado ambiente econmico. Es decir, el paso de la democracia poltica a la democracia social y la ampliacin de la ciudadana poltica a la social, que se agrega sin excluir la primera. En el Estado social no slo se considera la participacin a travs de la ciudadana, sino tambin a partir de los roles concretos (por ejemplo el de obrero). La poltica se convierte as, en gran medida, en resolucin de conflictos de intereses, que buscan en el Estado no slo resoluciones generales sino normas que afecten a intereses concretos. La defensa de los distintos intereses es vehiculizada a travs de las organizaciones, las cuales participan en los procesos decisorios de distribucin y planificacin. Es decir que el Estado social es un Estado en cuyas decisiones toman parte no slo los partidos, sino tambin las grandes organizaciones de intereses. A pesar de que hemos hablado de la reformulacin del Estado y analizado los elementos claves de esta nueva forma estatal (Estado de bienestar) no podemos dejar de reconocer que, ms all de los niveles generales expuestos con fines analticos, existieron diferencias entre sus efectivizaciones reales, que han coexstido como alternativas distintas de realizacin de este modelo

primero, sino una readaptacin a las nuevas condiciones. Por ello, a los
derechos individuales clsicos el Estado social aade los derechos econmicos y sociales. No slo incluye derechos para limitar la accin del Estado, sino

tambin derecho a las prestaciones del Estado. Este ltimo, por consiguiente no slo debe omitir lo que sea contrario a derecho, sino que debe realizar una accin constante a travs de la legislacin. Esta necesidad plante algunos problemas en el marco del Estado social.

Los derechos sociales y el constitucionalismo social inician

su

institucionalizacin muy modestamente, en algunas constituciones posteriores a la Primera Guerra Mundial, reconocindose junto a los derechos polticos algunos derechos sociales. Las constituciones ms representativas en este perodo fueron la Constitucin de Mxico y la Constitucin de Weimar, que constituyen los antecedentes ms notables del constitucionalismo social. Sin embargo, luego de la crisis econmica de 1929 se acaba con la idea de un automatismo en la implantacin de la justicia social Recin en las constituciones de la segunda postguerra se han incluido en su dogmtica principios y garantas de este tipo, que reformulan la anterior concepcin del hombre y sus derechos, pero articulndolos ya a la intervencin del Estado.
As, la Constitucin italian a de 1947 , si bien recono ce <los derechos inviolables del hrmbre, en Sus afts. 2",3" y ss., sostiene que es lcito exigirle el cumplimiento

de los deberes inderogables que imponen la solidaridad poltica, econmica y

social, y tambin sostiene que oel Estado renuevQ los obstculos de orden econmico y srcial, que, limitando de hecho la libertad y la igualdad de los cudadanos, impiden el pleno desarrollo de la persctrut humana y la efectiva porticipacin de todos lrs trabajadores en la organizacin poltica, econmica y social del pas". Tambin la Constitucin de la Repblica Federal Alemana ha establecido

3.7. Presupuestos iurdicos

La frmula del Estado social de derecho implica consideraciones y

derechos sociales) y a la controvertida cuestin de la reformulacin de la clsica divisin de poderes, as como las frmulas jurdicas de intervencin del Estado en la sociedad. El Estado social es un Estado de derecho, en tanto su poder est sometido a la norma que l mismo genera. Pero la idea de Estado de derecho no se agota en la mera legalidad, sino que se entiende ha de sustentarse en la legitimidad,
debates, sobre todo en torno a las funciones y garantas de ciertos derechos (los

en una concepcin del derecho, como expresin de los valores jurdicopolticos vigentes en una poca. As los mecanismos jurdicos formales se orientarn a la actualizacin de f <rs valores jurdico-polticos que inspiraron a cada modelo estatal. En este nrillco puec'lcn distinguirse dos modalidades de Estado de derecho: el liberal y t'l socill, cntcndindose que este ltimo no significa una ruptura con cl

en su formulacin fundamental el Estado de derecho democrtico y social (arts. 20 y 28). En los arts. 14 y 15 se sostiene que la propiedad y la competencia de los propietarios no puede ir ms all de lo previsto por las leyes al respecto. As, el nuevo modelo de Estado plasma constitucionalmente la reivindicacin de configurador de la ordenacin social. O sea, en definitiva, la consagracin de los derechos sociales requiere para su efectivizacin de una activa participacin del Estado. El reconocimiento y proteccin de los derechos econmicos y sociales (clerccho al traba.jo o derecho a una vivienda digna) pueden llegar a coiindar con lrr rlolr'r't'irirr tlc otros clcrechos polticos o civiles tradicionales (derecho 1lr: rlorit'tl:rtl, ilrrrrlilrrtI rurlc lit lcy, ctccrlcr-lr).

M. Srsrur:r

llorrt'llo

M. 'l'e rcslr I)iltcro

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l)ilr.otta lltrtc, algunos sostiencn que no es posible el reconocimiento de otro tipo dc dcrecl'ros que no sean los individuales'clsicos. As, Sartori (1993) sostiene que los derechos individuales del liberalismo eran <<derechos jurdicos)> qLle proporcionaban espacios y garantas de proteccin, derechos <<sin
coste)> porque no requeran prestaciones materiales sino su resguardo por parte

dcl poder poitico. Los derechos econmicos y sociales exigen, por el contrario, prestaciones de parte del Estado; por ello, tanto material como jurdicamente presentan
una mayor complejidad. As, aunque constituyen la base legitimatoria del Estado de bienestar, y se

puso empeo en su equiparacin a los derechos individuales, dieron lugar a fuertes discusiones sobre su alcance, su verdadero carcter y su significado. En coincidencia con esto, el valor de la igualdad, verdadero pivote del Estado de bienestar, constituye tambin un concepto cuyo debate es muy extenso en cuanto a su real significado. Y aun aceptando la superacin de la controversia filosfico-poltica sobre su sentido. tampoco se ha llegado a un acuerdo sobre en qu medida se encuentran vinculados los poderes pblicos por la necesidad de implantar grados mayores de igualdad.

Pero en este momento, atento a que la funcin central del Estado no slo es legislar sino actuar, el escenario de las decisiones relevantcs se traslada del Parlamento a las instancias gubernamentales y administrativas. Esto es as porque si bien el Parlamento est capacitado parit deliberar sobre leyes generales, no siempre est en condiciones de responder con celeridad a los cambios de situacin. Puede tarnbin aprobar planes, pero no siempre est capacitado para discutir su contenido tcnico. La mayora de los proyectos de planificacin de polticas son presentados por el gobierno, quien dispone de mayores recursos tcnicos para su formulacin. El Parlamento asume as funciones de control ms que de decisin. vez ms necesario en el Estado de bienestar, pero tambin casi imposible, dada la magnitud y complejidad de los presupuestos y otros instrumentos contables. Los parlamentgs no pueden defender su amenazada supremaca frente al Ejecutivo. La legislacin, desde la perspectiva tecnoburocrtica, se ha convertido en algo muy especfico para dejarlo en manos de los legisladores. Las leyes se redactan casi exclusivamente fuera de los parlamentos y sirven para dar validez en trminos formales a decisiones tomadas por los funcionarios, de acuerdo con su saber tecnocrtico. Se han perdido los rasgos de generalidad y abstraccin que hacan de la legislacin clsica el instrumento por excelencia de la supremaca parlamentaria. Desde el punto de vista de la divisin de poderes, el rasgo formal ms caracterstico del E,stado de bienestar es la reforma de la institucin parlamentaria. Si bien formalmente el Parlamento sigue siendo supremo, en laprctica no 1o es, ya que todas sus competencias tienen lmites de distinta naturaleza. Segn Cotarelo (1990), estos lmites forman en su conjunto lo que se entiende como parlamentarismo oracionalizado> y que tiene su justificacin en dos tipos de fundamentaciones: 1. Razones de estabilidad; 2. Razones de raPidez. Ambas se esgrimen para demostrar la conveniencia de tolerar un parlamentarismo recortaclo en pro de la eficacia gestora del Estado' La crticr u la cficacia parlamentaria que se fue consolidando en el marco clcl []sttrtIr sot'ilrl srrlgc crr cl contcxlo clc trn <Estado aclministraclor> en cl cual

SegnPoggi(|997)'paradjicamenteelgrancrccimientode|os ingresos y gastos pblicos hace que el control parlamentario sea cada

de la libertad, en el orden jurdico formal existen en la tradicin del E,stado de derecho un conjunto de rganos de gran experien-

Al servicio

cia y tradicin. Para la proteccin de la igualdad econmica y social debieron crearse nuevas instituciones como el consejo Nacional de la Economa y del Trabajo en Italia o el consejo Econmico Francs, cuya naturaleza suscit y suscita fuertes debates y su relevancia jurdico poltica, grandes dudas. En definitiva, todo lo expuesto remite a una cuestin que el Estado social no pudo superar dcfinitivamente: la tensin a veces conflictiva entre el ejercicio.jurdicamentc protegido de la libertad y de la igualdad. Otra cuestin tcnico-jtrrdica, vinculada a lo poltico, que tambin suscita controversias, se rcfiere a la reformulacin de Ia legislacin. La [ey, en el Estado de derecho ]iberal, se entenda como una normativa general y abstracta. E,n el Estado social [a ley pasa a ser un instrulnento para la ejecucin de decisiones de distinta especie, por lo que forzosamente la legislacin aumenta tanto en cantidad como en diversificacin. Esto tambin est estrcchamente vinculado con las transformaciones producidas en el funcionamiento del sistema de divisin de poderes. La concepcin clsica del Estado de derecho liberal, en su elaboracin nrhs formrl, sita al Parlamcnto en la cspide de su construccin, establccinckrsc el principio de la supremaca parlamentaria.

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se advierte una paulatina decadencia de la ley en'su acepcin liberal. En l cobran importancia tres factores de compleja integracin en ia tradicin europea dei Estado de derecho: la iniciativa legislativa del gobierno, la legislacin delcgada y la nueva naturaleza de la ley. En el primer caso, es reconocido que en los Estados de bienestar la gran masa de ia legislacin se origina en los departamentos ministeriales. Respecto a la legislacin delegada, sta se justific por la falta de competencia tcnica del Parlamento. Finalmente el cambio de naturaleza de la ley nos remite a la aparicin de nuevos tipos, <ley medida> cuya fundamentacin

nos reenva a lo ya expresado de la mayor competencia tecnoburocrtica del Ejecutivo y las restricciones tcnicas del Legislativo, ya que ste slo fijaba el marco de ia legislacin cuyos contenidos especficos quedaba en manos de la tecnoburocracia. As, la imagen ms consolidada de la organizacin jurdico-poltica del Estado social es la de un Ejecutivo predominante en todos los aspectos, que no se adecua a la teora clsica de la divisin de poderes. Por ello la progresiva intervencin del gobierno en la sociedad precisa de extremados controles en el Estado social para prcservar su carcter de Estado de derecho, a fin de que su funcin social no impida la garanta del

Ia interaccin de estas dos instituciones produce diversas combinaciones, que a su vez dan lugar a las distintas peculiaridades existentes entre los diversos pases. 2.Los regmenes de bienestar se diferencian por la intensidad variable de desmercantilizacinque sus polticas provocan. Es decir, hay que considerar el grado en que los derechos sociales permiten a la gente que sus niveles de vida sean independientes de las puras fuerzas del mercado. 3. El ltimo aspecto considerado por Esping-Andersen son las consecuencias que la intervencin del Estado produce en la estructuracin del orden social. Los diversos regmenes de Estado de bienestar producen formas de estratificacin social diferentes. En ese sentido se pueden detectar diferencias en lo que se refiere a cmo se ha modificado la estructura social a partir del desarrollo de los Estados de bienestar, atendiendo al papel en la distribucin de los ingresos, si sostienen jerarquas, dualismos o universalismos. El anlisis a partir de estos tres criterios permite establecer tres categoras. Estas son: regmenes de Estado de bienestar liberales, socialdemcratas y

corporativos.

l) Regmenes de Estado de bienestar

liberales

principio de legalidad. De all surge la importancia creciente del derecho administrativo en el conjunto de la teora jurdica del Estado de bienestar. Es as que la cuestin ms relevante a considerar en el anlisis jurdico del Estado social, la constituye la tensin que se mantiene entre el principio de igualdad que sc orienta a una proyeccin de futuro y que consiente la progresiva intervencin del Estado en la esfera de las relaciones privadas de la sociedad civil, y el principio de legalidad que tiende a mantener las relaciones cxistentes en un marco de seguridad.

La caracterstica de estos regmenes en cuanto a la desmercantilizacin es la presencia de condiciones ms restrictivas para el acceso a los derechos sociales. Se caracteriza por la ayuda a aquellos que demuestren no tener recursos. Las transferencias universales Son escasas. Este sistema no ampla propiamente los derechos sociales a los ciudadanos. En lo que respecta a la estratificacin, los criterios dominantes no encuentran razones fundadas para que el Estado altere los resultados
estratificadores producidos por el mercado, que reflejan el esfuerzo, la habilidad y la confianza en s mismo. Se crea una estratificacin entre la relativa igualdad de pobreza de los asistidos, el grupo ms bajo que depende de la ayuda estigmafizadora, otro grupo en el medio integrado predominantemente por la clientela de seguros sociales, y un tercer grupo de privilegiados que son capaces de obtener su principal proteccin social del mercado. En lo que respecta a la combinacin pblico-privado, en estos regmenes prevalece el mercado en detrimento de la seguridad social estatal. Estos pases pertenecen mayoritariamente a la cultura poltica anglosajona. Aqu encontrarnos a EE.UU., Canad y Australia.

3.8. Distintas configuraciones del Estado de bienestar

Luego de estas consideraciones generales corresponde analizar las diferertcs configuraciones del Estado de bienestar. Un aporte nuevo y trascendcnte sobrc la tipologa de Estados de bienestar es la realizada por E_s.ping-Andersen ( I 993), basada en una triple estructuracin. l-os criterios utilizados como elementos bsicos de diferenciacin son: | . Clada uno de los rcgmenes se caracteriza por la relativa ccntlalidad cluc lt'rt'rl t'l ltstitlo y cl ntct'c:ttlo como n.lccrnisrncls clc produccin clcl bicltcstur. As.

2) llc,gtnertt'.s dc E,stodo de bene,stat' cot'PCratit'o A tlili't'rrt'irr rl.t'l nlorlclo antcrior, no existc unr obscsin liberal por el nlt'r't rrtlo. ('{,n:ir(l('r;rn los tlt'rt't'hos t'tt brtstr ltl I't:rttlitlticltlrl clr cl traba.io. Acltr

M. Stslrnir lllnt:llo - M. 'l'cn'sr l'itr'ro

istltlo sot iirl tlt: tlctt:r'lto

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los derechos estn articulados a una mezcla de vnculos con cl mercldo laboral y aportaciones financieras. El nivel de desmercantilizacin se vincula al grado de limitacin del principio actuarial, es decir cun eitricta es la relacin entre el rendimiento anterior y los subsidios. Por ejemplo. en los pases con una tradicin de reformismo catlico o conservador es probable que se desarrollen polticas sociales con un aceptable grado de desmercantilizacin. En lo que respecta a estratificacin, el corporativismo y el reconocimiento estatal de ciertos privilegios de status, sumados al rechazo de los grupos organizados de integracin en una legislacin ms general e inclusiva, generan numerosos planes de seguridad social diferenciados, cada uno con sus propias reglas y estructura de subsidios, adaptadas a las distintas posiciones de los beneficiarios. Este sistema se vincula a pases de industrializacintarday que conservaron las clsicas tradiciones de los gremios. Tambin en muchos casos se trata de pases catlicos. Se conjuga con el principio subsidiario del catolicismo, siendo una respuesta natural a su preocupacin por preservar la familia tradicional, y su bsqueda de alternativas frente tanto al liberalismo como al socialismo. En cuanto a la relacin pblico-privado en la previsin social, los siste-

l,os rlcrct'lros lcconocidos tiene n un alto poder desmercantilizador, pero clcrcndcrr tarrrbin dcl monto de los subsidios En lo quc respecta a la estratificacin, el criterio dominante en los regmenes de este tipo ha sido el universalismo amplio y popular, buscando equiparar los subsidios y prestaciones a las expectativas de la clase media. El resultado ha
sido una experiencia de movilidad social ascendente y wa alianza importante de clases que defiende la supervivencia de los arreglos institucionales obtenidos. En este rgimen, en cuanto a la combinacin pblico-privada de provisin social se adopta un sistema universalista dominado por el Estado, en el que la extensin de los derechos sociales de la poblacin deja fuera tanto los privilegios de status como el manejo del mercado. Este modelo es efectivizado sobre todo en los pases escandinavos, por ejemplo Suecia y Finlandia. Therbon (1989) sostiene en este marco que es posible caracterlrzar cuatro tipos de Estado, segn sus estructuras socioeconmicas.
I ) Estados de bienesfar infen,encionistas fuertes: combinan una poltica social generalizada con un compromiso institucional con el pleno empleo, tales como Suecia, Noruega y Austria. Tambin podemos incluir a Finlandia. Se caracterizan por un gasto medio en poltica social un poco por encima de la meciia de la O.C.D.E., y con una poltica de pleno empleo muy activa, aunque no siempre eftcaz. Suecia y Austria, adems, representan dos casos tpicos de acuerdos socialcorporativistas. los que influyen tambin especficamente en el Estado de bienestar.

mas de seguros estn mayoritariamente en manos del Estado; el mercado es marginal. La seguridad social tiende a estar ocupacionalmente diferenciada. Este sistema se afianz en los Estados de Europa continental, especialmente en Austria, Blgica, Francia, Alemania e Italia.

3) Regmenes de Estado de benestar socialdemcrata El objetivo principal es reducir la distancia entre los diversos status soc i ales ampli ando la univers ali zacin y desmercan tllzacin. En la perspectiva socialdemcrata, lo esencial de la desmercantilizacin es la emancipacin de la dependencia del mercado. La calidad de los derechos sociaies y no su simple existencia consfituye una aspiracin central de este enfoque. A diferencia del modelo anterior, la dependencia de ia familia, de la moralidad o de la autoridad no sustituyen la dependencia del mercado. La idea es la independencia del individuo, pero a diferencia del liberalis-

2) Estados de bienesrar (ompensatorios blandos: tienen prestaciones sociales generosas, pero fundamentalmente dirigidas a compensar la existencia de

desempleo, con poca influencia en el mercado del trabajo. Por algn tiempo siguieron una orientacin econmica keynesiana basada en el control de la demanda, pero despus de 1973 han adoptado cada vez ms una poltica econmica post-keynesiana. Los ejemplos tpicos son Blgica, Dinamarca y Holanda. Francia, Italia, Alemania e Irlanda tambin pertenecen a esta categora, aunque con un nivel menor de generosidad en sus prestaciones.

mo, la idea de esta perspectiva es la de universalizar, maximizar

institucionalizar los derechos. Estos se consideran como derechos universales de los ciudadanos, independientemente del grado de necesidad o del status o rendimiento en el trabajo. Al perseguir una maximzacin de la independencia individual, hay un especial cuidado por incluir en ella a las mujeres. Por ello se estabiecen especialmente polticas para el cuidado de nios y ancianos. que si no existieran pueden recaer en las muieres.

3) Estados orientados al pleno empleo: con escasa poltica de bienestar, con pocas prestaciones sociales, pero con un compromiso institucional para mantener el pleno empleo. Por ejemplo, Suiza y Japn.

4) Estados ctrientados al mercado y con escosa poltica de bienestar: provisin limitada de servicios sociales y poca intervencin pblica en lo referente al empleo. Por ejemplo, Australia, Canad, Nueva Zelanda y Estados Unidos.

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En un sentido amplio, ya que todos en la coyuntura histrica de crisis de Estado liberal y del capitalismo clsico tomaroh en menor o mayor medida soluciones econmicas keynesianas y polticas sociales, pueden considerarse los cuatro tipos como incluidos en los modelos de Estado de bienestar.

En un sentido estricto los dos primeros tipos corresponderan

especficamente a dos variantes del Estado de bienestar, el tercero estara en el lmite y no correspondera incluir el cuarto dentro del modelo. Por ello la coincidencia generalizada en los pases centrales, en las dcadas de expansin inicial del Estado de bienestar, de aumento en las pretensiones sociales, tendencia a la generacin del pleno empleo y adopcin de frmulas keynesianas de poltica econmica, fue una coincidencia coyuntural, pero que luego fue evidenciando modalidades distintas de efectivizacin. Detrrs de ello, segn este autor, se encubren diferencias entre los distintos pases en su concepcin de la relacin que vincula la poltica social pblica y la economa de mercado, as como en sus instituciones y estrategias de funcionamiento. Esto debe ser destacado por cuanto con el estallido de la crisis econmica del '70 estas dif'erencias se convirtieron en relevantes para la concreta eleccin y funcionarniento de distintas alternativas de superacin.

IJntemaadestacarqueproducecrticasa|funcionamientodelE'stado socialdederechoserefiereaquelaadministracindesteaumentsuesfera y sc independiz en gran de competencia (aunque con sujecin a las leyes) y todava en mayor propormedida del poder Legislativo, del propio Ejecutivo cin de los ciudadanos. .EnsucalidaddeorganizacindetcnicosaventajalParlamento,ascomo la actividad tcnicotambin a la direccin poltica gubernamental, en tanto poltica' vez pudo ser abarcada menos por la programtica
administrativa cada excluida,de sujeta por la obligacin fbrmal de las normas legales' pero-queda

-LaadministracinpblicaenelEstadosocialdederechosloqueda

todocontroldemocrticoenelprocesodetrabajo'elcualenciertamedida implicalaimposicindedecisiones,entantolosrganospolticosseapoyaban por

producidos pa.u lu adopcin de stas en informes tcnicos especializados <neutrales> arrinconan cadavez la tecnoburocracia. Los tcnicos formalmente en el Parlamento>' ms a quienes oslo son representantes polticos social de derecho, que lo Estarlo del Sc produce as una racterstica que produce efectos orienta hacia un .elitismo tecnocrtico no participativo presente' el hasta negativos en le funcionamiento del Estado fenmeno ambivalente' La tecnoburocratizacin puede entenderse como un

3.9. Anlisis crtico del funcionamiento del Estado social de derecho Se han rea.lizado anlisis crticos del funcionamiento del Estado social atendiendo a que, en perspectiva, se puede objetar el carcter democrtico, reformista y en general de profunda transformacin del orden existente que se postul al iniciarse su transformacin. As, se sostiene que inicialmente se plante una articulacin entre los principios liberales del Estado de derecho y los del Estado social de derecho. Pero en cicrta medida se produjeron conflictos entre los principios de la democracia social y los principios del modelo liberal. En este escenario, las construcciones poltico-institucionales subrayan la garanta de la esfera individual y los tradicionales marcos del Estado de derecho admitiendo slo intervenciones de correccin del orden social, quedando como Estado de bienestar reducido a la obligacin de realizar prestaciones de auxilio social. Con esta concepcin, el Estado social de derecho se define en sus funciones articuladas a una administracin prestataria de servicios y no como un modelo configurador de una nueva situacin poltica social y econmica fundada en nuevos principios de ecluidad social v solidaridad.

As,porunapartefueunareaiidadnecesariaparaefectivizarelprocesosocial socioeconrnicas y dedemocratizador de extender determinadas condiciones o sea se asocia al proceso terminados bienes a la mayor parte de la poblacin' dedemocratizacinentendidocomolaparticipacindelosciudadanosenlas crecimiento ventajas materiales del sistema' Pero, por otr4-partg' -91
de delnocratizacin' ententecnoburocrtico supone un obstculo a los procesos

didoscomoparticipacinenlosprocesosdetonapolticadelasdecisiones. una lnayor Adems, el crecimiento tecnoburocrtico no ha significado sino una gcnerales, autonoma estatal en el momento cle fi.iar los objetivos

mayorcapacidaddealcanzarloscuandohansicloacordadosatravsdela mayor podcr' nejoclacin con los actores pblicos y privados de

Lasinstitucionesylosprocedimientosdela<]emocraciaenesteEstadose orientanalaproduccindedecisionesgubernamentalesadoptadasconmarcapor los ciuclaclanos'.Se dise a fin de <1a inclependencia de motivos definiclos politizada adquieran un status que los ciudadanos en una sociedacl fuertemente poltica y sc ie ciudadanos pasivos. $-e gstirqla el plivatismo y la indiferencia mitLcl'ial' pellllle--vc, el consumo, el tiempo libre y cl goce cconltnico y cl sistctrra sistenra el elltl'e acclplanricllto nUcv() En cl tlcl librc ctltlllio ttrc tlf icilr tlc lcgilinratltlra' silltl Xlltictt yit n() ('s l:r itleologa rilslilrilit,o trrt' soslit'ttt' ll geslitirr lticticlt lltl'lt t'l ltttciotlltltttct'tltr ,,,,
,.,,.,.,,,,.,,,,',r

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estable del sistema, y excluye las cuestiones prcticas qut slo podran definirse a partir de un discurso democritico y valorativo.

proviene de medios tales como la administracin empresarial, pblica, medios

de comunicacin, etctera. Este modelo burocrtico profesional de partidos que se gesta en el Estado

Segn la visin crtica,-en este conrexto de despolitizacin ciudadana queda sin funciones una opinin pblica reflexiva y activa. Los electores clucdan degradados al papel de consumidores apolticos. Entre los postulados del E,stado social de derecho y su praxis se instala una contradiccin. Esto se refiere al conflicto entre ia necesidad de democratizacin material del conjunto de la sociedad y la instauracin de estructuras e imaginarios de dominio clitista, en cierta nledida antidemocrticos por la falta
de participacin ciudadana.

social_produce la desactivacin de la participacin de los miembros de base. Ya no hay espacios de participacin para discutir internamente los programas o polticas del partido, ya que esto queda a cargo de la lite profesional. Finalmente, Offerealizaun anlisis crtico de las prcticas neocorporativas vinculadas con los,acuerdos capital-trabajoJque se efectivizaron en el Estado
de bienestar. En una formulacin sinttica, del complejo anlisis realizado por el autor slo mencionaremos algunas cuestiones centrales que desde una perspectiva actual permiten evidenciar las carencias de esas prcticas. En primer lugar, esos acuerdos en cuanto neutralizadores del poder social del capitalismo no slo no pudieron bloquear esa fuerza, sino que borraron Ia lnea de conflicto entre capital y trabajo en tanto produjeron una divisin entre los intereses inmediatos de redistribucin de los grupos socio-econmicos del sector trabajo que pudieron acceder a esa negociacin, y los que quedaron

La idcologa poltica que oculra estas tensiones en la fase del Estado de bienestar es cl pluralisnro elitista (Abendroth-Lenk, l97l). El pluralismo se presenta corno una teora de base ernprica y sugiere que el sistema de dominacin sociopoltico estr caracterizado por la competencia libre y numricamente ilimitada de los grupos sociales para obtener poder poltico y social, dando lugar alltomticamente a compronrisos que representan el inters general Al ncgar esta ideologa la existencia de contrastes, de intereses sociopolticos basados en la estructura de ia sociedad, y al negar la necesidad de una transformacin ms profunda y radical de la sociedad, oculta el desequilibrio existente cn la distribucin del poder econmico y poltico, y oculta el desigual poder de los grupos para compctir. En ese rnarco es que se formuian las, crticas de Offe en cuanto a los partidos conrpetitivos de masas, los llamados <catch all party" que no representan realmente la voluntad dcl pueblo, sino que slo reflejan la dinmica desencadenada por los imperativos de la competencia poltica. Segn este autor esta dinmica tiene cfectos importantes en la prdida de la ideologa cle los partidos, va que para llegar al gobierno deben orientar sus programas hacia las oportunidades que les ofrece el mercado poltico. a) Es neccsario consegqir el mayor nmero de votos y para ello debe minirnizar los aspectos mis ideolgicos del programa que puedan crear rechaz<ls dei electorado. Esto los lleva a una gran ambigedad, a la que debe tsrcgarse que para captar la mayor cantidad del electorado deben diversificar srr cliscurso para contener la pluralidad de intereses y demandas. Esto tiene conro c1'ccto la disolucin de todo sentido de identidad poltica colectiva que, lrntcriorrncntc a este moclelo, se basaba en valores y significados compartidos. b) I)or otra partc. cl partido competitivo plenamente desarrollado se vc .lrlilrrtlo lor'llrs ncccsiclaclcs clc la competencia a equipararse con._una organizrrt rtir) su )l:r lrrt'nlc r'r'ntnrl izaila y btrrocratizatla. L:t rtoli'siorr;tlizltt'ititt tlt'llr rolt icrt ltrl itl:rlirr r'oll<lucc rl tlontinio poltir o rlt l Irr'rsor;tl Ilofi'sr,rtr;rl y rlilt't'livo rlt'l r;rrtirlo (lu(' l)ol sr lirt'lttlrcirilr

excluidos por su menor capacidad organizativa y de poder, rompiendo as la unidad del sector trabajo, disminuyendo las energas transformadorasAs, adems, la adopcin de estas prcticas afect la capacidad de configuracin poltica y de plasmacin de programas polticos de reformas ms profundas y generales, que fueran ms all de los intereses inmediatos de distribucin de los sectores participantes. Esto signific la renuncia a objetivos polticos que generaran una redistribucin de los medios de poder entre todos los distintos actores sociales. El acuerd entre intereses y la discusin sobre la
manera en que se externalizaran los costos de los acuerdos qued por comple-

to fuera del control poltico democrtico. En segundo lugar, se cuestiona la real equivalencia de poder de las partes de la negociacin, o sea en qu medida dieron lugar a la existencia de una distribucin equitativa y estable de recursos de poder entre capital y trabajo. No fue suficiente contraponer la configuracin organizada del sector trabajo propietarios .para contrarrestar el poder social del capital. Esto es as porque los del poder econmico gozaron tambin de ventajas organizativas. La posibilidad de negociar en este escenario de intereses marcadamente contrapuestos y organizados, pero estructuralmente asimtricos, sumada al hecho de que al poder econmico no le interesan los costos sociales (desempleo, restricciones socioccgnmicas, etctera), solo poda tener posibilidades de redistribucin equitativa con lr rirlticipacirn rlc una fucrtc y decidida intervcncin poltica estatal para itscg,unl t.slr'liro rlt'l-t'srrllrtkls, y csto rccnva al problcma dc c<illro se cnctlenIr(' (. los lr,', lr,rs l:s rt'l:rr'iorrt's rk: xrtlcrcrlttltt tolliclt y cctll.ttltttlt.