Analisis de Las Politicas Públicas

Documento de Trabajo
AGDT /DT 003-03
Anlisis de las polticas pblicas: una aproximacin desde la teora de los sistemas sociales
Julia Isabel Eslava Rincn 1 Carlos Arturo Puente Burgos 2
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Profesor Asistente, Pontificia Universidad Javeriana. Consultor I, Cendex. Profesor Asociado, Pontificia Universidad Javeriana. Consultor IV, Cendex.
Documento de Trabajo ASS/ DT 003-03
Anlisis de las polticas pblicas: una aproximacin desde la teora de los sistemas sociales
Introduccin
La complejidad que ofrece la sociedad contempornea, en donde incluso el concepto de Estado llega a ser cuestionado en su validez para ser el agente exclusivo para coordinar las jerarquas enmaraadas, redes paralelas de poder u otras formas de independencia compleja entre niveles del gobierno o esferas funcionales diferentes" (Jessop, 1999: 40), ha llevado a que sean considerados los diferentes mecanismos polticos de governance usados por la sociedad para controlarse y coordinarse, adems de aquellos propios de sus tradiciones, valores bsicos y creencias. En este sentido la poltica pblica se entiende como el resultado de la interaccin de distintos sistemas sociales, con funciones propias y con una temporalidad orientada por la evolucin permanente de ellos. La complejidad involucrada en las polticas pblicas requiere para su anlisis de un instrumental proporcionado por un cuerpo conceptual elaborado cientficamente, que permita transformar tal complejidad en algo manejable. La poltica pblica no puede ser explicada por la suma de propiedades y naturaleza de los procesos que se dan en sus componentes tomados de manera aislada, ni tampoco ser vista desde esquemas cerrados de anlisis de causalidad de un solo sentido o en relaciones entres dos variables. Su comprensin exige tanto el conocimiento de sus partes como de las relaciones que se dan entre ellas. Se requiere un mtodo analtico distinto al de la mecnica clsica que pueda abordar descripciones para la complejidad no organizada, como el de la segunda ley de la termodinmica, y para la complejidad organizada, donde se da la interrelacin entre un nmero grande aunque finito de componentes. El anlisis de las polticas pblicas propuesto en el presente documento utiliza como paradigma terico y como propuesta metodolgica para la observacin del fenmeno en mencin, el anlisis sistmico para explicar, prever, comparar y valorar algunos de los principales aspectos de la multiforme realidad involucrada, revelar factores no considerados en otros anlisis, y mostrar la importancia y las funciones relativas de las relaciones. El estudio de los fenmenos sociales ha sido abordado por muchos autores, sin embargo en este 3 documento se privilegia la teora desarrollada por Niklas Luhmann , cuya observacin de las sociedades desarrolladas le ha permitido establecer una clara diferenciacin en sistemas funcionales. Su aplicacin en pases como Colombia puede brindar la posibilidad de poner a prueba sus elementos conceptuales y a la vez constituirse en un mtodo para la creacin de marcos de anlisis propios que sirvan para observar y comprender la complejidad en este tipo de sociedades. Lo anterior lleva al planteamiento del propsito de este documento: la comprensin del fenmeno de las polticas pblicas
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Socilogo alemn
con la aplicacin de la teora de sistemas sociales de Luhmann como marco terico para comprender la dinmica que lleva la sociedad para resolver su integracin en torno a sus decisiones. Las distintas perspectivas que tratan de explicar el fenmeno de la poltica pblica enfrentan diferentes problemas de acuerdo al marco de referencia, tanto ideolgico como metodolgico, utilizado para su aproximacin. Hablar de la naturaleza y caractersticas de la poltica pblica y los procesos con ella relacionados puede llevar a considerar aspectos tan dismiles como el anlisis de las fases que contempla, los actores con sus decisiones e intereses, el juego de poder involucrado y las competencias asignadas, asuntos normalmente vistos desde posiciones disciplinarias particulares, como pueden ser la ingeniera de procesos, la ciencia poltica, la administracin y otros ms. Sin embargo, estas son aproximaciones que hacen su observacin bajo criterios El documento se divide en 4 partes. En la primera, se presentan, de manera muy resumida, algunos de los conceptos considerados ms importantes involucrados en la teora de los sistemas sociales desarrollada por Luhmann, la que a su vez se apoya en la teora general de los sistemas, la ciberntica, la biologa, la psicologa y la sociologa entre otras. La segunda parte elabora la propuesta terica en la que se inserta la explicacin de las polticas pblicas en el marco de la sociedad, y desarrolla una caracterizacin de los sistemas involucrados. La tercera, desarrolla una propuesta para el anlisis de las polticas pblicas, la cual considera el proceso indicado por Vargas Velsquez (1999: 101) resumido en dos momentos: el primero, en el cual se plantea una hiptesis subyacente a la poltica pblica de manera explcita o implcita, y el segundo, donde se hace una reconstruccin del proceso vivido por ella, teniendo en cuenta los diversos factores que la condicionan y el papel cumplido por los distintos actores que se relacionan con ella, ya sea de manera directa o indirecta. La cuarta, sintetiza a manea de propuesta metodolgica, la aplicacin prctica del proceso de abordaje de las polticas pblicas a partir del anlisis sistmico.
Los conceptos bsicos de la teora de los sistemas sociales

Las sociedades reposan cada vez menos en los dictados elementales de la fatalidad, la necesidad fsica, las vinculaciones de sangre o los designios impenetrables de la divinidad (que son indiscutibles y escapan al control humano, tal como las leyes de la naturaleza); en cambio, se van haciendo ms deliberadas, dependen ms de lo que los hombres quieren y se acuerdan entre s, conceden ms importancia a las actividades simblicas entre los individuos (comercio, prestigio, originalidad, etc..) que a la interaccin con la naturaleza, y se someten a la justificacin racional (que cualquiera puede entender y discutir). De la asociacin humana seminaturalista (jams del todo, como las colmenas o los hormigueros!) vamos a la sociedad como obra de arte, como invento descarado de la voluntad y el ingenio humanos (Savater, 1993: 107). No hay nada ms prctico que una buena teora Albert Einstein.
Todo intento por aproximarse a los fenmenos sociales encuentra un primer obstculo en su comp lejidad, y as mismo, todo intento de reducirla pasa siempre por la pregunta acerca de la definicin de una estrategia metodolgica que permita emprender tal tarea y en ese sentido son muchas las posibilidades que se ofrecen. Se requiere un instrumental proporcionado por un cuerpo conceptual, elaborado cientficamente, que permita transformar tal complejidad en algo manejable. Para la formulacin de una teora con tales caractersticas es necesario recurrir a herramientas poderosas de anlisis, y a la constante bsqueda de nuevos paradigmas tericos y nuevas propuestas metodolgicas que permitan observar y comprender la sociedad (Garay, 1999; Izuzquiza, 1990; Rodrguez Mansilla, 1995).
De manera tradicional, lo que se buscaba era fragmentar todo problema en tantos elementos simples y separados como sea posible, como lo plantea Descartes en su Discurso del Mtodo, enfoque esencial para el enorme xito de la fsica y de la tecnologa que se desarroll a partir de ella. Para Bertalanffy (1987: 33), sin embargo, resultaba claro que las propiedades y naturaleza de procesos que se daban en niveles superiores no pueden ser explicados por la suma de propiedades y naturaleza de los procesos que se dan en sus componentes, tomados estos de manera aislada. La ciencia, encerrada en anlisis de causalidad de un solo sentido o en relaciones entre dos variables no poda responder a lo que surge como nueva propuesta: la comprensin de un todo organizado que exige el conocimiento, tanto de sus partes, como de las relaciones que se dan entre ellas. Se requera de un mtodo analtico distinto al de la mecnica clsica que pudiera abordar descripciones para la complejidad no organizada, como el de la segunda ley de la termodinmica, y para la complejidad organizada, donde se da la interrelacin entre un nmero grande aunque finito de componentes. El contexto fue propicio para el surgimiento de una teora o nuevo paradigma que integrara y relacionara multiplicidad de escuelas y enfoques que se debatan en la dicotoma entre lo general y lo especfico, entre lo positivo y normativo, entre lo emprico y lo utpico, paradigma que se sintetiza en la Teora General de Sistemas, la cual, con un carcter interdisciplinario, busca estudiar y explicar fenmenos y problemas comunes a diversos conocimientos (Klir, 1980: 9). La teora general de los sistemas retoma elementos de las teoras clsicas de anlisis sistmico, de la ciberntica, las ciencias naturales, la psicologa, la sociologa para elaborar una teora de observacin de la sociedad. Luhmann contribuye a fundamentar esta teora a partir de nuevos instrumentos conceptuales, donde el objeto de anlisis central es la complejidad como dinamismo, como exceso de posibilidades y relaciones, como presencia de mltiples alternativas y como reino de diferencias (Izuzquiza, 1990: 10). El contexto de este concepto est formado por diversos mbitos tericos: la ciberntica, la organizacin, el derecho, la decisin, la modalidad y la contingencia, la comunicacin, la evolucin, entre otros (Izuzquiza, 1990: 58). La interpretacin sistmica es entendida como una nocin y un procedimiento de observacin caracterizados por requisitos metodolgicos especficos y por precisos mbitos de uso. El objeto del anlisis sistmico no es la totalidad sino la generalidad de un fenmeno: no tanto el universo de sus componentes como las relaciones que median entre cada componente y de las cuales descienden las filiaciones generales de un conjunto (por ejemplo: la estabilidad de un rgimen o su capacidad decisional) (Urbani, 1998: 1464). El anlisis sistmico ofrece relevantes contribuciones respecto a cmo explicar, prever, comparar, valorar algunos de los principales aspectos de la multiforme realidad poltica; ayuda a revelar si existen factores no considerados antes y, adems, puede mostrar la importancia y las funciones relativas de las relaciones. Es as como, al aplicar la teora de sistemas al anlisis de la sociedad y de la poltica pblica, se busca comprender el papel desempeado por el entorno del sistema polticosistema jurdico, sistema econmico, sistema personal, entre otros- y por la institucionalidad creada a partir de la poltica pblica con sus procesos y agentes concretos. Son muchos los autores que han abordado el estudio de la sociedad aplicando la teora general de sistemas, sin embargo, es Luhmann quien rompe con muchos de los paradigmas que arrastra la sociologa como abanderada del estudio de la sociedad, pues su teora no se limita nicamente a tal disciplina, sino que al partir de ella rompe sus lmites y se sita en un terreno de ms amplia generalidad, que mezcla perspectivas y disciplinas tradicionalmente separadas, que exige una constante puesta a prueba y un compromiso determinante con la interdisciplinariedad, y no la reivindicacin de una disciplina o especialidad.
La teora de los sistemas sociales de Luhmann es un ejercicio de observacin de las sociedades desarrolladas, como la que se da en los pases de la Unin Europea y Estados Unidos, donde se establece una clara diferenciacin en sistemas funcionales, sin pretender ser ms que una teora que permite observar la sociedad, bajo los supuestos de que la vida es un conjunto de azares y posibilidades y de que no existe una absoluta originalidad. Rodrguez y Arnold (1999) proponen su aplicacin en pases de los llamados del Tercer Mundo ya que brinda la posibilidad de poner a prueba elementos conceptuales y a la vez constituirse en un mtodo para la creacin de marcos de anlisis propios que sirvan para observar y comprender la complejidad en este tipo de sociedades. Luhmann desarroll un esquema basado en el reconocimiento de tres mbitos diferenciados de anlisis, con el fin de establecer una distincin entre una teora general de sistemas y sistemas cuya base constitutiva es el ser humano (Luhmann, 1998: 27; Rodrguez y Arnold, 1997). Un primer nivel correspondiente a la Teora General de Sistemas (TGS), en donde se renen los elementos ms fundamentales y abstractos del procedimiento, y que por el nivel de generalidad son comunes para cualquier mbito de estudio. Uno segundo, donde se reconocen cuatro reas particulares en los cuales la teora general de sistemas ha especializado su aplicacin: las mquinas, los organismos, los sistemas 4 psquicos o personales y los sistemas socioculturales. Entre todos ellos se da un paralelismo entre sus 5 funciones y condiciones estructurales y no slo relaciones exclusivamente metafricas ni analogas 6 superficiales. En los sistemas socioculturales o sociales, centra Luhmann su investigacin. Por ltimo, un nivel aplicable exclusivamente a los sistemas socioculturales, donde se distinguen tres manifestaciones: el sistema societal o sistema de la sociedad, los sistemas organizacionales (organizaciones formales) y los sistemas de interaccin. Diagrama 1. Niveles de anlisis en sistemas
Sistemas
Sistemas sociales (socioculturales)
Mquinas
Organismos
Sistemas
Interacciones
Organizaciones (organizaciones formales)
Sociedades (Sistemas Societales)
Fuente: Luhmann (1998: 27), Rodrguez y Arnold (1997)
En el documento se hablar indistintamente de sistemas socioculturales, trmino usado por Rodrguez y Arnold (1997), y sistemas sociales expresin usada por Luhmann en su obra. Se gana una relativa seguridad partiendo del hecho de que la teora de sistemas pueda referirse a sistemas muy diversos. Como consecuencia de ello se presentan diferentes niveles de generalidad de la teora de sistemas. Adems de una teora general, pueden construirse otras teoras para un tipo especfico de sistemas. En este sentido, limitaremos a partir de ahora la investigacin a una teora de los sistemas sociales (Luhmann, 1990: 45). No se vea que la exploracin de las propiedades, modelos y leyes de los sistemas no consista en una bsqueda superficial de analogas, sino que por el contrario, plantea problemas bsicos y difciles que an no se han resuelto en su totalidad (Bertalanffy, 1987: 37).
Todos los sistemas, en cualquiera de los niveles, se centran en el problema de la reduccin de la complejidad, y en esto son semejantes; las diferencias se dan en relacin con las posibilidades que tienen sus modalidades de reducir la complejidad. Para la teora de los sistemas sociales, en los trminos de Luhmann, una de sus bases es la idea de la reduccin de la complejidad, y es as como sistemas socioculturales especficos como la familia, las universidades, las empresas, el derecho, la economa y otros, se especializan funcionalmente para afrontar la reduccin de la complejidad. En su condicin de sistemas autopoiticos y autorreferenciales, estos sistemas no slo incluyen la posibilidad, que les da el sentido, de autoorganizarse y modificar sus propias estructuras y procesos con base en una incorporacin de elementos provenientes del medio, sino que precisamente por esa autorreferencialidad y su clausura a sus ambientes a que hace alusin el concepto de autopoiesis, tienen la capacidad de producir y 7 reproducir los elementos de los cuales se componen. Los sistemas sociales como sistemas autopoiticos se describen de acuerdo con la definicin de una red de elementos que con sus interacciones constituyen la red de produccin que los producen, especifican como elementos los lmites de esta red y constituyen esta red como unidad en su dominio de existencia. Con esta definicin, los seres humanos quedan excluidos como elementos, puesto que no se podra aplicar el concepto de autopoiesis para describir el sistema social, ya que ste no produce a los seres humanos que pertenecen a l. Cuando introduce el concepto de autopoiesis, Luhmann toma como central el concepto de elemento en un sistema caracterizado por la produccin de sus propios elementos y concluye que la unidad elemental del sistema social autopitico es la comunicacin, puesto que la comunicacin es siempre necesaria e inherentemente social: el sistema social se encuentra compuesto por comunicaciones que generan comunicaciones (Rodrguez y Arnold, 1997). El mbito de relacin de las operaciones de un sistema est delimitado por sus estructuras, como condiciones de la autopoiesis del sistema, por lo que el concepto de estructura indica la seleccin de las relaciones entre elementos que son admitidas en un sistema. Tambin puede definirse como seleccin de selecciones, pues producen el mbito de conexiones con las cuales el sistema produce los propios elementos. Si no tuviera estructuras el sistema no podra establecer el procedimiento en las propias operaciones lo que lo llevara a una indeterminacin en sus relaciones y por lo tanto no podra continuar su propia autopoiesis; las estructuras garantizan la existencia del sistema porque son capaces de asegurar el paso de una operacin a la otra. En los sistemas sociales las estructuras son estructuras de expectativas que presentan algunas posibilidades de comunicacin hacia las cuales el sistema se puede orientar; por medio de las expectativas un sistema social puede determinar relaciones y sus posibilidades operativas. Al no haber estructuras la comunicacin no podra decidir qu temas pueden ser tratados ni tampoco quin debiera iniciar la comunicacin y cundo (Corsi et al, 1996: 73). La funcin en un sistema viene a ser un tipo de efecto o consecuencia que contribuye a su mantenimiento, que lo mantiene integrado, que fomenta su adaptacin u otro tipo de fines. Lo nico constante en los sistemas sociales es su funcin, lo que quiere decir que todos ellos son modalidades que involucran una reduccin de la complejidad: en ese sentido, todo sistema social es funcionalmente equivalente, ya sea la constitucin de una pareja o la conformacin de una organizacin burocrtica o de un organismo planificador. Todos ellos reducen la complejidad de sus ambientes a travs de
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El concepto de autopoiesis lo toma Luhmann de la biologa, especficamente de los trabajos de los chilenos Humberto Maturana y Francisco Varela, cuya teora acerca de los sistemas autopoiticos puede ser consultada en su obra El rbol del conocimiento (1996), en donde son definidos conceptos como organizacin autopoitica, variacin estructural, acoplamiento estructural, clausura autopoitica, evolucin, determinacin estructural, seleccin, adaptacin, fenmeno social comunicacin, lenguaje, conciencia y amor, entre otros. La lectura de Maturana y Varela es fundamental para comprender la obra del socilogo alemn.
selecciones con las cuales acaba caracterizndose. Siendo as, ante la gran complejidad del mundo los sistemas sociales son islotes de complejidad reducida y su accin reductiva se da parcialmente en dos planos: por medio de la estructuracin o reduccin de la complejidad interna, abordada por los procesos de diferenciacin social, y a travs de la selectividad o reduccin de la complejidad externa, abordada a travs de la especializacin y clausura autopoitica frente al ambiente, procesos que se dan de manera simultnea (Rodrguez y Arnold, 1997). Diagrama 2. Complejidad interna y externa Entorno Orientacin Reduccin de la complejidad Sistema
Externa
Selectividad
Interna
Estructuracin
Mecanismos
Fuente: Rodrguez y Arnold (1997)
Con la teora de la evolucin se describe y explica el hecho de que un sistema, estructuralmente determinado, puede cambiar sus propias estructuras mediante sus operaciones, es decir los sistemas cambian por evolucin, la que es considerada por Luhmann como la conexin histrica de los cambios de estructura de los sistemas, y como un proceso autorreferente de diferencias y selecciones que crea sus propias condiciones y considera siempre gradientes de complejidad, lo cual, por definicin, es el reino de la relacin y de la posibilidad, es un concepto multidimensional (Izuzquiza, 1990: 183). Para Luhmann la evolucin supone un aumento de la complejidad que no puede producirse mediante un proceso unilineal, y esto lo lleva a considerar la perspectiva de Darwin quien en su concepcin combina dos elementos: la idea de fluctuaciones o azar y la idea de evolucin, de irreversibilidad (Prigogine, 1993: 18; Prigogine y Stengers, 1994: 199). Sin embargo, y contrario a la teora clsica de la evolucin, Luhmann afirma que los sistemas autorreferenciales autopoiticos pueden ser irritados por el ruido del entorno, pero no pueden obligarse a la adaptacin por el entorno. Por el contrario, todo sistema ya est adaptado al propio entorno, al menos hasta que sea capaz de existir, y por ello no puede hablarse de peor o mejor adaptacin de un sistema al entorno (Corsi et al, 1996: 77). Este concepto de evolucin lleva a Luhmann a rechazar su consideracin como proceso o desarrollo, enfoques considerados por l como demasiado cargados de ontologa tradicional, y por ello, basado en el paradigma darwinista, plantea que la modificacin de las estructuras de un sistema debe hacerse a travs de las operaciones propias del mismo sistema, las cuales a su vez son realizadas con las estructuras con que ste cuenta: variacin, seleccin y estabilizacin (Rodrguez y Arnold, 1997; Navas, 1997: 133). La variacin se presenta siempre como una desviacin con respecto a las estructuras existentes, en forma de fracasos comunicativos, los cuales son vistos por un observador como errores internos del sistema o como problema en la relacin entre sistema y entorno, lo que hace que el sistema reaccione para que se d una comunicacin transformada. Por el contrario, los procesos de seleccin son internos al sistema, el cual hace selecciones basado en la capacidad de relacin que la variacin obtiene en la reproduccin autopoitica. Por ltimo, el sistema estabiliza las variaciones seleccionadas con base en la posibilidad de integrar las novedades con las caractersticas estructurales presentes.
Izuzquiza (1990: 194) plantea que aunque el planteamiento de Luhmann sobre la evolucin busca ser intencionalmente general al involucrar cualquier tipo de sistemas, su inters se centra en la evolucin de los sistemas sociales, y su anlisis toma la forma de una particular teora de la evolucin sociocultural, que es el intento de presentar los cambios estructurales de los sistemas socioculturales. La evolucin socio-cultural, definida como un proceso interno de diferenciacin de las sociedades, orientado a la constitucin de sistemas altamente especializados que desarrollan sus funciones para con la sociedad de una manera autnoma (Rodrguez y Arnold, 1997), afecta a los elementos que componen los distintos sistemas sociales y las relaciones que se establecen entre ellos, a la composicin y a la estructura de un sistema social y, sobre todo, al modo en que se estructura su autorreferencia. Con la interpenetracin entre sistemas psquicos y sistemas sociales cada sistema pone a disposicin la propia complejidad para la constitucin del otro. El sistema de comunicacin y el sistema psquico (o conciencia) constituyen cada uno mbitos autopiticos completamente distintos, sin embargo son unidos por una relacin especialmente estrecha y constituyen mutuamente una porcin de entorno necesario, ya que no existe comunicacin sin participacin de conciencias y no se da desarrollo de la conciencia sin participacin en la comunicacin. La sociedad, por tanto, debe asegurar una implicacin suficiente de las conciencias en los procesos comunicativos. Con la interpenetracin se da una relacin privilegiada entre dos tipos de sistemas, capaces en una relacin circular de trastorno recproco de ejercitar ambos u na accin de estmulo particularmente dirigida y eficaz. Esto lleva a que cada sistema tenga aporte para la constitucin de la complejidad del otro, pero sin intervenir de ninguna manera sobre sus contenidos y menos an controlar dicha complejidad.
Diferenciacin de los sistemas socioculturales

Izuzquiza (1990: 196) plantea que Luhmann distingue dos niveles que le permiten abordar las formas fundamentales de la evolucin sociocultural: (1) la evolucin de las formas de diferenciacin; (2) la evolucin de las formas concretas de sociedad. En lo relativo a las formas de diferenciacin Luhmann argumenta que los sistemas sociales se configuran a partir de un proceso de diferenciacin dado por su funcin especfica y en la interaccin con su entorno y con otros sistemas que componen una determinada sociedad. La forma de diferenciacin establece el modo en el que se realiza la relacin entre los sistemas parciales en el sistema global, est relacionada con la diferencia entre sistemas que son unos entorno de los otros, y constituye la estructura de la sociedad al establecer un orden de relaciones entre los sistemas parciales, orden que preselecciona las posibilidades de comunicacin. De esta forma establece los lmites que se pueden alcanzar por la complejidad de la sociedad. Al superar la complejidad tales lmites, la sociedad contina su reproduccin slo si la forma de su diferenciacin cambia y la forma de la diferenciacin primaria de la sociedad vara evolutivamente bajo el impulso del aumento de complejidad y establece de vez en cuando niveles nuevos de complejidad alcanzable. En cuanto a la evolucin de las formas concretas de diferenciacin, Luhmann plantea tres tipos de sistemas sociales, que se diferencian por el grado de complejidad que han adquirido y p or la presencia o ausencia de los sujetos que intervienen en los procesos de comunicacin: 1. Interacciones : sistemas sociales donde la presencia de sus componentes es siempre requerida, para dirigir los mismos procesos de seleccin por los que el sistema se mantiene como tal. Es un modo de funcionamiento propio de sociedades arcaicas.
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Organizaciones o sistemas organizacionales : en estos sistemas prima la pertenencia a una determinada organizacin que regula las selecciones que estructuran al sistema como tal; la presencia de los miembros de la organizacin tiende a ser menos necesaria, debido a que se introducen determinados rasgos abstractos como son los roles, las tareas que cada uno debe cumplir y la precisin de las posiciones jerrquicas, y tambin porque las organizaciones se encargan de dirigir los procesos de seleccin de cada sistema. Sistemas societales o sociedades: constituyen los mximos sistemas de las formas de comunicacin humana. Se da la ms elevada abstraccin respecto a la presencia de los actores sociales como tal, por lo que no hay interaccin de sujetos ni la pertenencia a una organizacin.
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Luhmann considera que es en las sociedades donde se puede actuar con una mayor eficacia sobre la existencia concreta de los individuos humanos y es el caso de formaciones de la sociedad moderna como el derecho, los derechos humanos, el sistema educativo, etc.: todas mantienen con ellos una relacin mucho ms eficaz que la establecida en las interacciones y en las organizaciones (Izuzquiza, 1990: 199). Hay una distincin entre las formas de diferenciacin y el modo en el que se trazan los lmites entre sistemas parciales y sus entornos al interior de la sociedad. Las formas de diferenciacin son el resultado de la combinacin de dos diferencias fundamentales: a) la diferencia sistema/entorno; b) la diferencia igualdad/desigualdad y se distinguen en su evolucin cuatro formas fundamentales las 8 cuales han desarrollado la funcin de estructura (Corsi et al, 1996: 58) : diferenciacin segmentaria, diferenciacin centro-periferia, diferenciacin estratificatoria y diferenciacin funcional. 1. Diferenciacin segmentaria o en sistemas parciales similares: por esta diferenciacin, cada sistema ve al entorno como una reunin de sistemas semejantes. Es la forma ms natural y elemental de diferenciacin, provocada por el crecimiento demogrfico, que da lugar a la diferenciacin del sexo, a la diferenciacin en familias, comunidades, pueblos, etc. En este nivel de diferenciacin, los sistemas no tienen muchas alternat ivas y se encuentran limitados en sus niveles de accin y de seleccin. Toda la comunicacin se desarrolla en interacciones cara a cara, ya que no existen medios para llegar a los interlocutores ausentes. En esta forma de diferenciacin la norma de la reciprocidad es fundamental, pues cumple la funcin de mantener la igualdad entre los sistemas parciales (clan, familia, aldeas, etc.) que define la forma de la diferenciacin. Las sociedades que se forman a partir de la segmentacin combinan los principios de la parentela y del control del territorio. Diferenciacin centro/periferia: Cuando se da el primado del control del territorio, a partir de la residencia puede formarse la diferenciacin entre un centro y una periferia, la cual permite que la comunicaci n se difunda territorialmente en la sociedad a partir de la organizacin de un centro, constituido por la ciudad. Es una diferenciacin jerrquica de tipo civilizado/no civilizado y se observa una desigualdad basada en la residencia en la ciudad o en el campo. El problema de esta forma de diferenciacin se da por los escasos contactos que se posibilitan entre el centro y la periferia, lo que cual hace que el ejercicio del poder tenga limitaciones. El centro se constituye en un tipo de isla en la sociedad. Diferenciacin estratificatoria: Cuando el primado es el de la parentela o del principio de la descendencia se puede formar la diferenciacin jerrquica entre estratos, la cual supone que el sistema ve al entorno como un conjunto de sistemas desiguales. En esta forma de diferenciacin
Izuzquiza (1990: 197) y Rodrguez y Arnold distinguen slo tres formas: segmentaria, estratificatoria y funcional, pues no consideran los principios de parentela y control del territorio para establecer nuevas diferenciaciones.
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aparece la desigualdad y la jerarquizacin de las desigualdades que dan lugar a estratos diferentes y desiguales en una sociedad. Se confiere al sistema un mayor nivel de complejidad lo que da lugar a la aparicin de la religin, la moral y la escritura. El principio de la jerarqua implica que en las relaciones entre sistemas parciales el criterio de referencia sea siempre el rango y as todos los comportamientos se orientan a partir de la desigualdad o de la igualdad de rango. El estrato superior establece el orden interno de la sociedad por medio de la desigualdad, pero su igualdad interna garantiza que el acceso a los recursos disponibles est restringido, lo cual significa que la igualdad est limitada para pocos, son pocas las familias que pueden sacar ventaja de los recursos disponibles. 4. Diferenciacin funcional: la forma ms elevada de diferenciacin. Tiene su modelo en la formacin de la sociedad europea moderna, que se inicia con la Ilustracin. En la sociedad diferenciada por funciones (o por diferenciaciones funcionales) los sistemas parciales son desiguales pues cada uno de ellos posee una funcin determinada que se constituye en la base de su propia identidad, la cual le viene dada por la sociedad a la que pertenece y que ayuda a cumplir las funciones propias de la sociedad en entornos y situaciones cada vez ms complejas para el sistema societal en su conjunto. Todos los subsistemas societales producidos por la diferenciacin funcional son independientes y se autorregulan en el cumplimiento de su funcin. Los principales son el sistema poltico, el sistema econmico, el de la ciencia, el de la educacin, el jurdico, las familias, la religin, el sistema de salud, el sistema del arte. La comunicacin fundamental en la sociedad est por tanto estructurada alrededor de estas funciones. Toda funcin se desarrolla de modo autnomo por un sistema parcial que observa la sociedad a partir de la propia funcin. A partir de una distincin binaria o cdigo se estructura la orientacin de cada subsistema lo cual hace que no admita interferencias externas en la ejecucin de la funcin que le corresponde y que rechace las distinciones de los dems sistemas, pero que tenga aceptacin de su propia validez en la sociedad, lo que hace que, por ejemplo, el sistema econmico rechace en su interior la orientacin del sistema poltico, pero acepta la relevancia de ste en la sociedad.
En el mbito de la sociedad global la relacin entre las funciones no est regulada jerrquicamente, pues la desigualdad entre sistemas ya no se basa en la jerarqua. A pesar de esto, la sociedad no tiene centro ni vrtice, puesto que todas las funciones deben desarrollarse en cuanto que todas son fundamentales para la sociedad, lo cual hace que en la sociedad no se puede dar el primado de ninguna funcin, pues todas son igualmente relevantes. Esto lleva a que la sociedad no pueda hacer una autodescripcin a partir de un punto de vista nico, de un centro o de un vrtice. Esto es de particular importancia para comprender que todo sistema parcial puede observar otros sistemas parciales, en este caso se habla de prestacin, y a pesar de que se refiera primariamente a las exigencias de funciones en las relaciones de la sociedad debe tener en cuenta las prestaciones en las relaciones de otros sistemas parciales, por lo que, por ejemplo, en el sistema poltico existen leyes para la economa, en el sistema econmico se subvenciona la investigacin cientfica y en el sistema educativo se forma para el trabajo. La sociedad diferenciada por funciones es el primer ejemplo de sociedad con carcter mundial, ya que incluye todas las comunicaciones producidas en el mundo sin lmites ligados a discontinuidades territoriales. Ya no es posible definir la unidad de la sociedad mediante lmites territoriales, pues las diversas funciones como la economa, la poltica, la educacin, la ciencia, la salud, etc. tienden a desarrollarse fuera de estos lmites simultneamente en todo el mundo. Las diferencias entre reas geogrficas pueden observarse slo con referencia a una sociedad global que se presta como contexto para valorarlas, al distinguirlas, por ejemplo, como reas desarrolladas y reas en subdesarrollo. La estratificacin y la segmentacin no desaparecen en la sociedad diferenciada por funciones, pero dejan de ser formas de diferenciacin primaria de ella y cambian de forma y contenido, pues se regulan
con base en la diferenciacin por funciones. La estratificacin se reproduce continuamente y se amplifica como divisin en clases sociales ms o menos abiertas basada en los efectos de la diferenciacin funcional. La segmentacin se reproduce de manera dependiente de las funciones y es as como, por ejemplo, se da diferenciacin de Estados nacionales en el sistema poltico, de empresas en el econmico, de escuelas en el sistema educativo. Al interior de la sociedad la diferenciacin de sistemas se presenta sin referencia a su estructura, y por ello agregada a los sistemas parciales. Por esto, la sociedad no se agota en las formas fundamentales de la diferenciacin (funcional, estratificada, centro/periferia, segmentaria) ni tampoco en los sistemas parciales derivados de ella, sino que tambin se realiza en la diferenciacin interna de otros numerosos sistemas sociales, que pueden estar o no relacionados con los sistemas parciales mismos. Se crean numerosos y pequeos sistemas sociales que continuamente se descomponen y reconstituyen, es decir interacciones. Tambin, en la sociedad moderna se crean, en relacin con los sistemas de funciones, sistemas particulares organizados. Luhmann indica un tercer nivel, en el que se cumple la evolucin, en donde se combinan los dos elementos anteriores, en especial el nivel de los diferentes tipos de diferenciacin, con tres niveles fundamentales de formaciones sociales (Izuzquiza, 1990: 199; Jimnez Alcover, 1993: 230; Rodrguez y Arnold, 1997): sociedades cuyo principio es la simetra y la igualdad, sociedades asimtricamente constituidas y las sociedades funcionalmente diferenciadas.
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En las sociedades cuyo principio es la simetra y la igualdad su reproduccin se basa en el principio de igualdad, y sus funciones societales son originalmente estructuradas de manera difusa en torno al sistema de parentesco. Se dan fundamentalmente los principios de interaccin. Su principio primario de diferenciacin es la segmentacin a partir de la formacin de nuevas unidades similares en su interior (por ejemplo, clanes), que a su vez se pueden dividir en unidades menores (por ejemplo, subclanes), sin perder de vista el modelo diferenciador, y as sucesivamente, hasta llegar al punto en que una escisin ocasiona definitivamente su divisin en dos sociedades. Los procesos de diferenciacin se producen en virtud de la reduplicacin de sistemas a travs de la generacin de nuevas unidades de redes y relaciones. Es la forma ms natural de diferenciacin, provocada por el crecimiento demogrfico, que da lugar a la diferenciacin del sexo, a la diferenciacin en familias, comunidades, pueblos. La interaccin exige la presencia de sus componentes para dirigir los procesos de seleccin por los que el sistema se mantiene. Tiene escasas alternativas de seleccin y por tanto bajo nivel de complejidad. En las sociedades asimtricamente constituidas el modelo de diferenciacin interno se estructura sobre la base de las relaciones entre centros y periferias, o en trminos de una jerarquizacin basada en clases o estratos sociales. Estas sociedades son consecuencia del crecimiento demogrfico de la poblacin integrada a ellas, de la consecuente complejidad comunicativa que alcanzan y de las condiciones proporcionadas por la existencia de excedentes. Todo ello permite la generacin de sistemas centrales que incorporan en su seno grupos ms pequeos en podero y tamao. En este tipo de sociedades se rompe la simetra, y se introduce un principio de desigualdad en trminos de rangos, castas, clases, estratos u otros criterios tales como aristcratas, creyentes, ciudadanos, civilizados, etc. Esta desigualdad da origen a modos diferentes de acceso (o no acceso) a los recursos a la propiedad, los privilegios, el poder, etc. Estos rangos pueden ser inflexibles a todo tipo de movilidad o ms o menos abiertos, como es el caso de los estratos sociales en las sociedades industriales. Luhmann seala que la primaca en este tipo de sociedades se sustenta en la poltica, pues la desigual distribucin de los recursos que proporcionan las actividades econmicas requiere un orden que escapa a la economa y se refiere al poder y su legitimacin. Le corresponde a la poltica
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manejar esa distribucin desigual, controlando los conflictos que se pueden potenciar con la existencia de excedentes. El sistema poltico se percibe como una realidad ms inmediata, pero en la cual los individuos no pueden incidir, y mantienen una actitud pasiva frente a aquel, lo que esperan es recibir beneficios de ese sistema poltico externo (que no les cobren impuestos, tener derecho a la educacin y salud gratuitos, etc.) (Vargas Velsquez, 1999: 41). Un problema crtico de estas sociedades es el mantenimiento del orden al interior de desigualdades acentuadas, y para ello utilizan no slo sus medios de coaccin fsica, sino tambin recursos ideolgicos adecuados. Cualquier variacin potencial debe ser controlada y no puede, por lo general, trascender los lmites trazados por la interpretacin cosmolgico-social vigente y la sacralidad del orden social que sta proyecta. Desde el punto de vista cultural hay una presencia de la cultura de la sujeccin, de la dependencia, todos dependen de alguien (Vargas Velsquez, 1999: 41). La inclusin social de los individuos en las sociedades estratificadas est atada a las diferencias de clases. No es central, sin embargo, que en las sociedades estratificadas ms maduras sus miembros orienten sus experiencias y acciones con base en la diferenciacin entre clases y estamentos, sino que es comn que la sociedad sea autorrepresentada por las clases altas, buscando la exclusin del horizonte de sus comunicaciones a otros grupos, por lo que e stos tienen enormes dificultades para hacerse escuchar, puesto que sus comunicaciones no son consideradas parte de la sociedad, lo que da origen al conflicto como medio de estos estratos para transformarse en el centro de la comunicacin influyente. Luhmann seala que la estratificacin diferencia a la sociedad en subsistemas desiguales y hace coincidir las asimetras de sistema/entorno e igualdad/desigualdad de tal manera que la igualdad se convierte en la norma para la comunicacin interna, permitiendo que, por ejemplo, los miembros de estratos bajos se reconozcan como iguales, y la desigualdad pasa a ser la norma que rige la comunicacin del subsistema con el entorno, donde por ejemplo, la comunicacin entre estratos se caracteriza por la desigualdad. La asimilacin de todo esto se refleja en el hecho de que la estratificacin requiere de una distribucin desigual de riqueza y poder, pero la igualdad es tambin importante como principio definitorio de la identidad de los subsistemas o estratos. Las sociedades funcionalmente diferenciadas estn basadas en la especializacin funcional en torno a la diferenciacin interna de la sociedad, en sistemas sociales parciales y autorreferentes y autopoiticos, que se sensibilizan de manera exclusiva en torno a determinadas funciones societales (problemas centrales) y extreman su indiferencia hacia otros mbitos. En su estado ideal, estos sistemas en su articulacin no reconocen ninguna primaca, no requieren identificarse con la estratificacin social ni con algn otro modelo ordenador o coordinador de carcter superior, ya sea la poltica o la economa. La diferenciacin funcional no significa negar la existencia, en las sociedades contemporneas, de clases sociales, de diferencias de riqueza o desiguales oportunidades en el acceso a los canales participativos de la sociedad, pero si apunta a que las clases sociales no constituyen su fundamento, y que por tanto requieren adaptarse al nuevo orden en la medida en que van perdiendo su legitimidad. En las sociedades modernas no hay sistemas funcionales destinados a las clases altas. El paso de una sociedad estratificada a una funcionalmente diferenciada repercute tambin en una fuerte distincin entre los sistemas personales (individuos) y su ambiente social. La inclusin social de los individuos pierde su carcter adscriptivo y se transforma en una tarea que debe desarrollarse mediante mecanismos sociales (competitivos) de seleccin, por lo que los individuos deben desarrollar carreras personales, y es por ello que en las sociedades complejas el sistema educacional formal concentra las mejores oportunidades para la inclusin de los individuos en los diversos sistemas de la sociedad.
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A partir de la segunda mitad del siglo XX se empieza a vislumbrar un fuerte impulso hacia la ampliacin y fortalecimiento de tendencias diferenciadoras que trascienden a los estados nacionales y 9 se empieza a configurar un sistema mundial , denominado por Luhmann sistema societal global, en los que la estructura social y particular de cada sistema debe transformarse permanentemente para evolucionar y reducir su propia complejidad. As, la complejidad social y la mundializacin o globalizacin dan lugar a riesgo, ambivalencia, complejidad, desorden y a la contingencia (Garay, 1999: 10), con la intervencin permanente de los medios propios de comunicacin y los programas de cada sistema: el dinero y el mercado desde lo econmico, el poder y los programas de gobierno desde lo poltico, la norma y los procedimientos desde lo jurdico, principalmente, y las relaciones simblicas desde lo cultural entre otros. Dado que los lmites societales no estn, bajo estas condiciones, demarcados polticamente sino que se determinan por el alcance y cobertura de la comunicacin, los conceptos tradicionales como territorio o nacin -entendidos como estructuras - quedan diluidos por la funcin que los Estados, o mejor las sociedades nacionales, deben cumplir en diferentes mbitos pero respondiendo siempre a los niveles de complejidad instaurados por los diferent es sistemas sociales y, como lo expresa Garay (1999: x), se trata de avanzar en el trnsito hacia nuevas formas de relacionamiento y organizacin econmica, poltica... y cultural entre sociedades, que van ms all de las tradicionales desarrolladas en el marco de la diplomacia clsica -en los mbitos territorial y de seguridad nacional... conlleva una tendencia a la emergencia de nuevas geografas econmicas y polticas consecuentes con la territorializacin o re-territorializacin de la vida econmica y poltica, con el desarrollo de nuevas estrategias de organizacin.... Dentro de este nuevo orden el Estado es catalizador del inters colectivo, en la definicin e implementacin de una estrategia proactiva en la bsqueda por aprovechar las oportunidades que brinda la globalizacin y por alcanzar una insercin creativa y perdurable en el escenario internacional-global. (Garay, 1999: 11).
Rodrguez y Arnold (1997) indican como antecedentes de la transnacionalizacin del planeta las conflagraciones mundiales acaecidas durante el siglo XX, la internacionalizacin del sistema econmico y las comunicaciones por satlite, procesos que han actuado como insumos desencadenantes de manifestaciones ms acentuadas de las mismas tendencias.
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Diagrama 3. Diferenciacin y evolucin de los sistemas sociales
Teora General de Sistemas Aplicacin de la TGS
Sistemas
Mquinas Formaciones concretas de sistemas sociales
Organismos
Sistemas sociales
Sistemas psquicos (personales)
Interacciones
Organizaciones o sistemas organizacionales
Sistemas societales
Diferenciacin social Segmentaria Evolucin sociocultural Sociedadessegmentarias (arcaicas) Sociedades asimtricamente constituidas (altas culturas regionales) Sociedades funcionalmente diferenciadas Centro/periferia Estratificatoria Funcional
Sociedad mundial
Sin embargo, como apunta Bauman (1999: 75):

Ahora que la velocidad global del movimiento toma impulso -que se comprime el espacio/tiempo en cuanto tal-, algunos objetos se desplazan ms velozmente que otros. La economa el capital; o sea, dinero y otros recursos necesarios para hacer las cosas- se desplaza rpidamente; lo suficiente para mantener un paso de ventaja sobre cualquier gobierno (territorial, claro est) que intente limitar y encauzar sus movimientos... Aquello que se mueve con velocidad similar a la del mensaje electrnico est prcticamente libre de las restricciones relacionadas con el territorio dentro del cual se origin, aquel hacia el cual se dirige o el que atraviesa de paso.
Esto tiene serias consecuencias sobre aquellos gobiernos nacionales a los que se escapan el control del capital sin domicilio establecido y los movimientos financieros, por lo que, como apunta Bauman, muchas palancas de la poltica econmica ya no funcionan y al citar a Alberto Melucci indica que ste sugiere que la influencia de las organizaciones supanacionales planetarias-, al crecer velozmente, ha tenido el efecto de acelerar la marginacin de las reas dbiles y, a la vez, de abrir nuevos canales para la asignacin de recursos, alejados, al menos en parte, del control de los diversos Estados nacionales. En seguida cita (Bauman, 1999: 77) a G.H. von Wright quien indica:
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... parece que el Estado nacional se erosiona, o acaso se extingue. Las fuerzas que lo erosionan son transnacionales. Puesto que los Estados nacionales son el nico marco existente para los balances contables y las nicas fuentes efectivas de iniciativa poltica, la transnacionalidad de las fuerzas que lo erosionan los excluye del terreno de la accin deliberada, resuelta, potencialmente racional. Tal como sucede con todos los factores que suprimen esa accin, esas fuerzas con sus formas y acciones estn protegidas por la bruma del misterio; son objeto de conjeturas ms que de anlisis fiables.
Ms adelante, Bauman (1999: 90) precisa que la nica tarea econmica permitida al Estado y por la que se hace constante presin para su cumplimiento es la de mantener un presupuesto equilibrado, la de regulacin, haciendo uso de medios coercitivos para reprimir y controlar las presiones locales que buscan una intervencin ms vigorosa por parte de la administracin en los negocios y en la defensa de la poblacin ante las consecuencias ms siniestras de la anarqua del mercado. El Nuevo Orden Mundial requiere para su sustentacin y reproduccin Estados dbiles cuya funcin de estacin de polica sea la de asegurar el mnimo de orden necesario para los negocios, sin despertar temores de que pueda limitar la libertad de las compaas globales. Al eximir a la economa de la intervencin reguladora de la poltica con la perdida de sta ltima de poder como agencia eficaz, se produce
algo mucho ms profundo que un cambio en la distribucin del poder social... la agencia poltica como tal -la capacidad de tomar decisiones colectivas vinculantes y llevarlas a caboest en tela de juicio... se podra describir el patrn predominante con la frase soltar los frenos: desregulacin, liberalizacin, flexibilizacin, fluidez creciente, facilitar las transacciones en los mercados inmobiliarios y laboral, aliviarla presin impositiva ... una de las principales consecuencias de la nueva libertad global de movimientos es que resulta cada vez ms difcil, por no decir imposible, lanzar una accin colectiva eficaz a partir de los problemas sociales (Bauman, 1999: 92).
El mismo autor (1999: 47) plantea as mismo que el sector que gana la mayor influencia es el que consigue hacer de su propia conducta una incgnita variable en las ecuaciones elaboradas por los otros sectores para hacer sus clculos, a la vez que logra hacer de la conducta ajena un factor constante, regular y previsible y es as como se observa que las nuevas formas de organizacin de territorios y sus habitantes en los ltimos tiempos han sido producidas por el proceso de evolucin del sistema social con la primaca del carcter prop io del sistema econmico que propicia una expansin de los mercados por encima del control que puedan ejercer los Estados en forma individual (Garay, 1999: 13), en el cual el mercado articula grupos que le son funcionales y rentables a la acumulacin 10 capit alista y genera procesos de exclusin para aquellos grupos considerados poco eficientes, poco competitivos, poco productivos (Pradilla, 1998: 17). En este proceso, se genera una evolucin social desigual, que fragmenta territorios y grupos sociales, que profundiza la desigualdad que excluye de los procesos polticos y hace inviable la evolucin social organizada. De all se origina que en el mundo globalizado existen sociedades ubicadas en alguna de los tres tipos de sociedad mencionados, pero cuando se mira al interior de una sociedad particular y se analiza con la perspectiva de una sociedad mundial se identifican claramente sociedades excluidas de esa dinmica
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Bauman (1999: 95) cita algunos datos: del Informe sobre el desarrollo humano de la ONU, apunta que la riqueza total de los primeros 358 multimillonarios globales equivale a la suma de ingresos de los 2.300 millones de personas ms pobres, o sea, el 45% de la poblacin mundial. De Vctor Keegan cita que la redistribucin de los recursos mundiales es una nueva forma de piratera, ya que apenas el 22% de la riqueza global pertenece a los llamados pases en vas de desarrollo, que comprenden el 80% de la poblacin mundial. Concluye diciendo que el lmite de la polarizacin actual es ampliamente superado, puesto que la parte de los ingresos globales que reciben los pobres es aun menor: en 1991, el 85% de la poblacin mundial reciba el 15% de los ingresos. No es casual que el pauprrimo 2.3% de la riqueza global que reciba el 20% de los pases ms pobres haya cado en la actualidad al 1,4%.
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prevista para la complejidad organizada. Terminan, de esta manera, configurndose grupos de incluidos o excluidos, que refuerzan relaciones en la dominacin o en la subordinacin y dan lugar a una suerte de solidaridades e identidades econmicas, polticas, tnicas, raciales, sociales y clasistas que buscan perpetuar la hegemona o insertarse en ella, defenderse de la exclusin o administrarla, y se abocan a una construccin social con una diferenciacin social relativa y subordinada, defensiva u ofensiva, potencial o conflictiva. Aquellos incluidos en la acumulacin del capital a escala mundial son muy pocos y se sitan como islotes de prosperidad en un mar creciente de atraso, de diferenciacin y de exclusin (Pradilla, 1998: 19). La evolucin y la complejidad social son dos condiciones que se equiparan al analizar una sociedad: entre ms compleja sea, ms evolucionada es. La sociedad actual se muestra as con su doble faz: de composicin en diferentes subsistemas y de interaccin, es decir multiplicidad de interrelaciones, se fracciona (especializa) en una gran cantidad de subsistemas (funcin) con diversas condiciones protagnicas (motores de evolucin). En un esquema de evolucin desigual se genera fragmentacin y exclusin, y es as como la satisfaccin de los derechos sociales, polticos, fundamentales y humanos se halla en medio de la tensin que surge al mezclar formas de operar presentes en sociedades asimtricamente construidas con la constante presin ejercida por la evolucin de la sociedad mundial que busca que al interior de aquellas se configuren sistemas (econmico, poltico y jurdico) con sus propias estructuras y funciones (ajuste estructural) en correspondencia con el proceso de globalizacin. La organizacin poltica del mundo en los trminos que se tenan en el siglo XIX, con un Estado nacional que decida sobre cada espacio soberanamente asignado, ha evolucionado hacia una racionalidad de sistemas que se interrelacionan y comunican entre s, lo que ha posibilitado la creacin de un nuevo orden poltico donde surgen nuevas definiciones para la poltica, la administracin y el pblico, que obedecen a las nuevas condiciones donde se acta y se decide en un mundo que tiende cada vez ms hacia la globalizacin. Es as como el cambio que se da de Estado del bienestar, no definible fcilmente en Amrica Latina, o de Estado subsidiario y promotor de la acumulacin capitalista a nivel mundial, presenta como caractersticas (Pradilla, 1998: 24; Bresser, 1999: 3): 1. 2. 3. 4. El desmantelamiento del sector capitalista de Estado. La privatizacin de lo pblico (infraestructura y servicios sociales). La desregulacin. La extincin de la planeacin indicativa.
Es en esa tensin entre una sociedad asimtricamente constituida como la colombiana y un sistema poltico an en cierne y que busca corresponder a las condiciones de la globalizacin, donde encuentra fundamento el nacimiento de las polticas pblicas, objeto de anlisis en el presente documento desde la ptica de la teora general de la sociedad de Luhmann.
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Los sistemas sociales para las polticas pblicas

Ser gobernado es ser vigilado, inspeccionado, espiado, dirigido, legislado, reglamentado, encasillado, adoctrinado, sermoneado, fiscalizado, estimado, apreciado, censurado, mandado por seres que no tienen ni ttulo, ni ciencia, ni virtud. Ser gobernado significa, en cada operacin, en cada transaccin, ser anotado, registrado, censado, tarifado, timbrado, tallado, cotizado, patentado, licenciado, autorizado, apostillado, amonestado, contenido, reformado, enmendado, corregido. Es, bajo pretexto de utilidad pblica y en nombre del inters general, ser expuesto a contribucin, ejercido, desollado, explotado, monopolizado, depredado, mistificado, robado; luego a la menor resistencia, a la primera palabra de queja, reprimido, multado, vilipendiado, vejado, acosado, maltratado, aporreado, desarmado, agarrotado, encarcelado, fusilado, ametrallado, juzgado, condenado, deportado, sacrificado, vendido, traicionado y, para colmo, burlado, ridiculizado, ultrajado, deshonrado. He aqu el gobierno, he aqu su moralidad, he aqu su justicia! P.J. Proudhon, Idea general de la revolucin en el siglo XIX. Citado por Savater (1993: 54).
Colombia, sociedad capitalista , presenta un proceso de formacin y formulacin de polticas pblicas en el que por lo menos participan tres subsistemas esenciales de la sociedad: el econmico, el poltico y el jurdico, manteniendo en el entorno a los sistemas personales o psquicos. Sin pretender ser exhaustivos en la caracterizacin y anlisis particular se presenta una breve caracterizacin de cada uno de ellos.
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El sistema econmico
Tiene como funcin resolver los problemas concernientes a las necesidades, y por ello una de sus preocupaciones es decidir acerca de las necesidades presentes basado en la consideracin inicial de la escasez de bienes o de dinero, por lo que uno de sus problemas esenciales es la planificacin econmica del futuro. La economa es una conformacin social para la produccin, intercambio, distribucin y consumo de bienes y servicios (Garay, 1999: 12), pero especficamente en la economa capitalista los acontecimientos y cuestiones que interesan al sistema econmico, son siempre acontecimientos de pago. Esta economa maneja dos tipos de cdigo: uno centrado en el dinero y que condiciona las formas de propiedad: pagar/no pagar, y el otro tener dinero/no tener dinero, y su programa se especifica en los precios y son ellos los que regulan los acontecimientos de pago (Izuzquiza, 1994). Al ser el problema inicial de la economa la escasez, es decir el caso de que algunos bienes estn disponibles slo en cant idad limitada, el acceso a dichos bienes por algunos excluye la posibilidad de acceso a otros. La paradoja especfica de la economa se funda sobre la escasez, pues al intentar eliminarla a travs del acceso a los bienes crea el problema de la escasez, pues al asegurar los bienes para unos, eliminndoles su propia escasez, genera la escasez de otros. Es as como, en el mbito de la sociedad, la reduccin de escasez aumenta la escasez (Corsi, 1996: 69). La paradoja se extiende y se hace gestionable a travs de la codificacin de la propiedad, basada en la distincin tener/no tener, en la cual todo participante en la economa se encuentra con respecto a todos
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Rusconi (1998: 185) plantea que al capitalismo lo distinguen tres rasgos: 1) propiedad privada de los medios de produccin, para cuya activacin es necesaria la presencia de un trabajo asalariado formalmente libre; 2) sistema de mercado basado en la iniciativa y la empresa privada, no necesariamente personal; 3) procesos de racionalizacin de los procedimientos directos e indirectos para la valorizacin del capital y la explotacin de las oportunidades de mercado con fines de ganancia. Comprese esto con los artculos 53, 58, 60, 333 y 335 de la Constitucin Poltica de Colombia.
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los bienes que puedan ser objeto de propiedad, en l alternativa de ser propietario o no propietario, de tenerlos o no tenerlos. La posibilidad de intercambio se fundamenta en el hecho de que la propiedad de uno es necesariamente la no propiedad de todos los dems. Con la codificacin que da el medio del dinero, pagar/no pagar, nicamente quien tiene cierta cantidad de dinero puede pagar. En el actual modelo de desarrollo el sistema econmico es el conductor de la evolucin de la sociedad y el que ejerce una mayor predominancia sobre los dems sistemas sociales, debido al grado de complejidad que ha alcanzado. Tal carcter hace que los efectos de cualquier alteracin a su interior sean percibidos e impliquen ajustes en los dems sistemas y que no pueda ajustarse a espacios territoriales definidos ni a condicionantes de Estado-Nacin. Son dos los mecanismos (que trascienden fronteras) por los cuales el sistema econmico interacta: el mercado, como entorno del sistema, se constituye de diversas formas para diferentes tipos de bienes o servicios; el otro mecanismo es la competencia como el espacio que dinamiza el intercambio de expectativas de xito (eficiencia). Este sistema de mercado en competencia abierta se da dentro de una liberacin de la movilizacin de bienes, capitales, servicios y mano de obra, pero con fuertes restricciones a esa libre movilizacin a las sociedades que no hayan podido evolucionar hacia la globalizacin y no estn integradas a determinados bloques econmicos.
El sistema jurdico
En la sociedad moderna, este sistema desarrolla la funcin atribuida al derecho como regulador social cuya funcin es la generalizacin congruente de las expectativas de conducta. Su particularidad como sistema social es su aspecto normativo de determinado tipo de decisiones por lo que su medio de comunicacin son las normas y se rige por un cdigo binario basado en las diferencias de lo justo/injusto, legal/ilegal, ajustado a derecho /no ajustado a derecho. El concepto de norma es entendido como expectativa (seleccin que remite al futuro, visin prospectiva) generalizada temporalmente (debido a su validez y vigencia) define la dimensin temporal del derecho. La institucionalizacin (extensin de las normas en la sociedad) supone la existencia de un consenso y corresponde a la generalizacin de las expectativas en la dimensin social. El problema del derecho es todo el conjunto de leyes, decisiones, normas, etc., dictadas por la prctica del sistema jurdico, que hacen que algo sea considerado justo, legal, ajustado al derecho o no. Son caractersticos del sistema jurdico (derecho moderno) el concepto de positivizacin del derecho en la dimensin temporal, los procedimientos como forma de institucionalizacin de expectativas y sus posibilidades de legitimacin en la dimensin social, y los programas de decisin condicionales y finales equivalentes al de norma o proposicin jurdica respectivamente de la teora del derecho al uso en la dimensin material (personas, roles, programas o valores). Los derechos fundamentales se constituyen en la sustancia que condiciona la validez sustancial de las normas que el sistema emita, y al mismo tiempo expresan los fines a que est orientado el Estado Constitucional de Derecho. Como lo especifica Gozzi (1998: 541) citando a F. Neuman:
La estructura del estado de derecho puede sistematizarse de la siguiente manera:
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Estructura formal del sistema jurdico, o sea garanta de las libertades fundamentales a travs de la ley general abstracta aplicada por jueces independientes; Estructura material del sistema jurdico: libertad de competencia en el mercado, reconocida en el intercambio entre sujetos propietarios; Estructura social del sistema jurdico: la cuestin social y las polticas reformistas de integracin de la clase trabajadora; Estructura poltica del sistema jurdico: separacin y distribucin del poder
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Los sistemas psquicos o personales

Para Luhmann los seres humanos son sistemas autopoiticos que emplean la conciencia como modo particular de reproduccin autopoitica, son sistemas psquicos o personales. Nunca son parte, sino entorno de los sistemas sociales, lo que los hace ser un mundo en s mismo, cerrado a toda influencia externa, que no precisan de estmulos externos para subsistir y tan slo dependen de la decisin de continuar o no su propia reproduccin autopoitica. La individualidad se equipara a la autorreferencia y es la misma autopoiesis que constituye un determinado sistema, la propia produccin autopoitica y los elementos que la componen. Debido a la clausura autopoitica los sistemas psquicos no pueden comunicar con la sociedad, ya que no comunican los hombres, sino la comunicacin, que se hace mediante la conciencia y el lenguaje, y ste a su vez es medio para la conciencia. Es importante aclarar que el concepto de persona no indica ni la conciencia, ni el cuerpo de los individuos, que son sistemas autopoiticos autnomos. En su comunicacin con los sistemas de su entorno los sistemas psquicos llegan a contar con una pluralidad de opciones que pueden desorientarlos y es por ello necesario que se haga una seleccin, lo que los lleva a asumir el riesgo de frustrarse ante el hecho de que las posibilidades no seleccionadas son siempre mayores a las seleccionadas. Una vez hechas las selecciones pertinentes y asumido el riesgo, su relacin con los otros sistemas los lleva a combinar la pluralidad de roles que son regulados por los distintos subsistemas y se ven sometidos a expectativas contradictorias. Esto puede resultar desesperanzador, pero quedan los viejos valores y utopas que, aunque no asegurados socialmente, sirven para dar coherencia e integrar la propia personalidad y adquirir la necesaria auto-estima para poder merecer la consideracin de los dems. Para actuar los diversos roles que corresponden en una sociedad mundializada, donde es evidente la despersonalizacin, los individuos deben construir su propio espacio (clausura autopoitica) para integrar coherentemente sus roles, considerarse a s mismos personas y obtener consideracin como tales, dirigir sus propias opciones y superar sus frustraciones. Veamos el caso de la relacin de los sistemas psquicos con el sistema poltico. Su clausura autopoitica que lo limita y lo hace contingente, lo lleva a buscar relacionarse con los otros sistemas psquicos a travs de comunicaciones simblicas propias del sistema poltico, y es por eso que e l hombre termina definindose como poltico, es decir, que a travs de las interrelaciones con los otros 12 sistemas psquicos busca permanente inclusin en la sociedad , a las condiciones que regulan simultneamente sus derechos y obligaciones y al vasto tramado de las relaciones interindividuales que garantizan la convivencia pacfica, el orden, la seguridad colectiva y la satisfaccin de las necesidades (Bernales Ballesteros, s.f.: 2). En su relacin con el sistema poltico, los sistemas psquicos adquieren una nueva dimensin: son sociales y es as como dentro del sistema poltico democrtico las personas, como estructuras sociales que permiten a la sociedad encontrar una direccin para la produccin de las comunicaciones y que no son sistemas sino artefact os comunicativos, socializan ejerciendo diversos roles: electores, destinatarios de decisiones, miembros de partidos polticos, funcionarios de la burocracia administrativa, funcionarios del gobierno o parlamentarios. Sin embargo, estos roles no los desempean siempre con total convencimiento ...es preciso convencernos y muchas veces obligarnos a desempear el papel que la sociedad nos atribuye (Savater, 1993: 40).
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Savater (1993: 32), el filsofo espaol, lo expresa as: Te digo que las sociedades humanas funcionan siempre como mquinas de inmortalidad, a las que nos enchufamos los individuos para recibir descargas simblicas vitalizantes que nos permitan combatir la amenaza innegable de la muerte. El grupo social se presenta como lo que no puede morir, a diferencia de los individuos, y sus instituciones sirven para contrarrestar lo que cada cual teme de la fatalidad mortal: si la muerte es soledad definitiva, la sociedad nos brinda compaa permanente.
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El sistema poltico
La funcin del sistema poltico es aportar para la sociedad la capacidad de decidir de una manera colectivamente vinculante. La poltica mantiene una estrecha relacin con el proceso y la utilizacin del poder, el cual permite realizar la funcin de la misma poltica, sin que todas sus comunicaciones sean uso o amenaza de uso del poder, sino que un sistema poltico se forma, diferencia y alcanza autonoma slo a partir de la identificabilidad de un poder que sea capaz de motivar a aceptar decisiones vinculantes (Corsi, 1996: 128). El sistema poltico en la perspectiva sistmica de Luhmann hace referencia al sistema poltico democrtico, en donde la democracia enfatiza la divisin de la cspide del poder gracias al cdigo binario gobierno/oposicin, el cual permite la reproduccin de la comunicacin poltica. Concebido desde esta perspectiva democrtica, supera los lmites regionales, tiene universalidad temporal y espacial porque crea tiempo con el nivel de las decisiones para la colectividad (polticas). Est supeditado a las limitaciones que le imponen los sistemas econmico y jurdico, los que le crean cierta inestabilidad. De este ltimo toma su cdigo y lo integra a sus propios programas para legitimar sus acciones, de manera que su medio de comunicacin, el poder, se codifica como poder legal/poder ilegal segn sea el caso (Gimnez Alcover, 1993: 306). El sistema poltico establece a su interior dos tipos de diferenciacin: una funcional y una jerrquica, referidas ambas a las relaciones con su medio de comunicacin propio: el poder (Gimnez Alcover, 1993: 308), que entre sus posibles formas es el poder poltico el medio propio de la poltica, caracterizado por el dominio de decisiones que tienen repercusiones colectivas (Izuzquiza, 1990: 298). En cuanto a lo jerrquico y relacionado con el poder se da una doble posicin, una inferior, los dominados y una superior, los dominantes (Gimnez Alcover, 1993: 308). Una sociedad evolucionada concentra el poder poltico en el Estado, como instancia que lo controla, y que en ltimas genera las decisiones que pueden llegar a vincular colectivamente. Esto supone unir determinantemente el poder a una estructura de puestos y cargos de gobierno, lo que realmente quiere decir que se traduce la estructura del poder poltico en la estructura de cargos del gobierno, y que la estructura de cargos o puestos del poder estatal sea determinante para dominar el poder poltico (Izuzquiza, 1990: 298). La diferencia entre inclusin y exclusin (Corsi, 1996:92), referida al modo en el cual una sociedad 13 permite a los individuos ser personas y por lo tanto participar en la comunicacin, es bsica para la comprensin de la funcin del sistema poltico. De cierta manera la sociedad moderna incluye y excluye al mismo tiempo a las personas, ya que an participando en la comunicacin en todos los subsistemas, no se puede formar parte integral de ellos, y no se puede hablar del hombre slo econmico o del hombre slo cientfico. Para comprender la diferencia entre inclusin y exclusin al interior de los sistemas parciales se entiende que estos ltimos requieren de una forma de organizacin de la comunicacin, como es el caso de la economa, la cual puede reproducirse nicamente si existen empresas en su interior, as como la educacin necesita de las escuelas para reproducirse como sistema parcial. Ahora, mientras todo sistema parcial incluye a todos de manera generalizada (la economa o la educacin no excluyen a nadie a priori), las organizaciones formales pueden incluir a algunas personas
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Con persona se indica una estructura social que permite a la sociedad encontrar una direccin para la produccin de las comunicaciones. Las personas, por lo tanto, permiten atribuir las responsabilidades de las comunicaciones (la emisin) y localizar las posibilidades de comprensin: en este sentido las personas no son sistemas, como lo son las conciencias y los cuerpos, sino artefactos comunicativos. Identifican contextos individuales de los que se esperan posibilidades limitadas de comportamiento y a cada individuo le queda la alternativa entre confirmar dichas expectativas o sorprender la comunicacin con iniciativas inesperadas (Corsi, 1996: 92).
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slo de manera extremadamente limitada: en una empresa slo toman decisiones relevantes los que pertenecen a ella. Si el sistema parcial no encuentra motivos para excluir a alguien, la organizacin formal no puede hacer a todas las personas miembros, y la diferencia entre sistema parcial y organizacin formal brinda una versin moderna de la distincin entre inclusin y exclusin. Para la inclusin de todos los individuos en el sistema poltico se ha encontrado mucha dificultad y sus intentos han dependido de la disponibilidad de medios, ya que la poltica se encuentra limitada por dos cdigos externos a ella misma: el dinero y el derecho. Al asumir estos dos cdigos no puede haber una inclusin poltica generalizada y se crean vnculos drsticos (jurdicos y econmicos) a la intervencin poltica, lo que en ltimas dificulta la tarea del Estado en aquellos aspectos relacionados con la economa de los recursos, al imponerle restricciones que terminan por imponer una orientacin codificada para la eleccin de programas. El Estado viene a ser un sistema de decisiones organizadas, diferenciado al interior del sistema poltico y se trata de una organizacin delimitada a travs de confines territoriales. La sociedad mundial diferencia un sistema poltico que comporta la constitucin de Estados en todos los territorios, por lo que se diferencia internamente en Estados territoriales. Tal segmentacion en Estados posibilita la funcin poltica, puesto que los Estados permiten realizar la democracia en el mbito local, alcanzar fines polticos especficos y proteger la realizaci n de otras funciones. Sin embargo, como se vio con el caso de la globalizacin, los confines territoriales vinculan la poltica a condiciones locales, tnicas o religiosas, que en la actualidad son inadecuadas cuando se trata de las exigencias de una sociedad que opera en una dimensin mundial en lo que respecta principalmente a la economa, pero tambin con respecto al derecho, la salud, la ciencia, la educacin, etc. En el mbito territorial individual de un Estado, un sistema poltico se diferencia en s istemas organizados segn el esquema centro/periferia. La organizacin del Estado implica la responsabilidad poltica para el territorio y es el centro de orientacin de todas las dems organizaciones polticas, las cuales resultan perifricas con respecto a l (partidos polticos, organizaciones de inters). En el centro se constituye una jerarqua (superiores/inferiores), mientras que en la periferia existen complejidades ms elevadas y mayor sensibilidad para las irritaciones ambientales. En la periferia se da una diferenciacin en segmentos no coordinados, como es el caso de los partidos polticos, cuya funcin es la de preparar de manera no vinculante las decisiones colectivamente vinculantes, las relativas al gobierno o a la oposicin. Sin embargo, el sistema poltico va ms all de organizaciones polticas centrales y perifricas. Su democratizacin da origen en su seno a una constitucin que puede ser observada como unidad de una distincin tridimensional: la administracin (Parlamento o Congreso, gobierno y burocracias administrativas), encargada del establecimiento de decisiones vinculantes; la poltica (que en sentido estricto son los partidos polticos que existen sin estar en el gobierno) que prepara los temas, elige personas, prueba posibilidades de consenso y construye poder; y el pblico, integrado por cualquiera que adopte un papel que configura el sistema poltico, ya sea como destinatario de las decisiones que debe aceptar si busca comunicacin con el sistema poltico, como interesado en cierto tipo de decisiones y que presiona para que se adopten especialmente cuando es elector que con su voto apoya determinados programas y personas que presentan los partidos polticos.
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Diagrama 4. Diferenciacin funcional del sistema poltico

Administracin - Parlamento - Gobierno - Burocracias administrativasd
Decide y vincula al pblico
Pro
p Porcio on n a ee p n l rem a a is ge a s nd p a a l ra os l a s pro d o m Pre ble e c i s p a i n a par ma i o n rla e a p s e s m e n l ro m a n t a a s c yec q u r i a o m tos i n s y isi , a r o on i a s tr e as s
o yp r
e y u l f n I
Su
ar ot v u e q qu ier
Poltica - Partidos polticos autnomos
e d
Pblico - Destinatarios de decisiones - Intereses - Necesidades - Electores

s v a r t a s e n o i c a z i n a g r o e d ti n e r e s e s
s na rso pe mas r po ra ta og Vo pr
La democracia representativa moderna le ha representado a los ciudadanos la posibilidad de constituir mltiples grupos de inters lo cual ha hecho la estructura institucional ms compleja. Es as como los ciudadanos a travs de su voto buscan que sus mandatarios en el ejecutivo y sus representantes en el legislativo lleven a la arena poltica sus intereses particulares. Se dan negociaciones directas entre el gobierno y los electores y otras que son mediadas por el Congreso. La conciencia acerca de lo que puede lograr la poltica en cada ciudadano es sumamente diferenciada, y el sentimiento de insatisfaccin que muchas veces los acompaa es debido a lo que Thesing (1996: 15) ha denominado el fenmeno de la sobrexigencia y la sobreexpectativa polticas, que tiene origen en un concepto de poltica por el cual se convierte en tema poltico todo aquello que el ciudadano espera del Estado, y que espera que ste resuelva, lo cual lleva a que se pierda la responsabilidad individual del ciudadano. Con respecto a los partidos polticos Thesing (1996: 6) afirma que su existencia es inherente a los principios de la representacin en la democracia. La representacin del pueblo, el cual constituye la fuente del poder poltico, solamente pasa por la eleccin de representantes. Para ello hasta ahora todava, y tal vez tambin en forma exclusiva, se requiere de partidos polticos... La democracia moderna solamente puede funcionar como democracia representativa. Como partido poltico entiende aquellas organizaciones que tienen como met a buscar ejercer una influencia continua sobre la formacin de la voluntad poltica y es por ello que requieren de estructuras organizativas permanentes y de enunciados programticos. Una caracterstica esencial de un partido poltico es la de su participacin en elecciones para as obtener en forma directa poder e influencia. Al interior de la administracin se diferencian en su operacin tres componentes: el Parlamento (Congreso de la Repblica), el gobierno y las burocracias administrativas. El Congreso es un organismo representativo de los gobernados que refleja sus intereses en la negociacin con el gobierno, y su existencia es considerada como conveniente tanto a los gobernados como al gobierno, ya que facilita y reduce, pero no elimina, los costos y procesos de negociacin entre el gobierno y los gobernados. Esto implica para el gobierno la reorganizacin de su administracin en una burocracia jerrquica, que rinde cuentas por los servicios prestado y que monitorea con eficacia la riqueza y el ingreso de los habitantes. Para los gobernados representa una ventaja contar con el Congreso, pues
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pueden inducir y vigilar la gestin de los representantes y no entrar a negociar directamente con el gobierno (Vargas, 1999: 226). Otra funcin que se le atribuye al gobierno es la de facilitar el intercambio entre los distintos grupos de intereses, ya sean econmicos, profesionales, tnicos, regionales, etc. Si los elementos de la diferenciacin tridimensional mencionada son autnomos, el crculo de poder se dar en forma tal que el pblico votar por personas y programas de la poltica, los polticos proporcionan las premisas para las decisiones vinculantes y la administracin decide y vincula al pblico que de nuevo vota, repitindose el crculo. En sentido contrario se da un crculo derivado de la sobrecarga de complejidad del sistema y que se impone en casos normales, constituyendo un crculo perverso en el que la administracin prepara proyectos que presenta a la poltica y, a travs del dominio que ejerce en las comisiones parlamentarias y otras maquinarias, busca que sean aprobados. La poltica sugiere al pblico, a travs de los partidos, lo que debe ser votado y porqu; el pblico a su vez influye en la administracin por diversos canales, ya sea por las organizaciones de intereses o llorando en las oficinas pblicas (Gimnez Alcover, s.f.: 309). Este crculo perverso, hace referencia a lo que se ha denominado como politizacin de la administracin. Segn Luhmann a la poltica le corresponda tradicionalmente la tarea de asegurar el consenso alrededor de las intervenciones ejecutivas que iba a efectuar la administracin. Ahora en cambio se hace cada vez ms evidente que la relacin poltica-administracin se ha invertido completamente.
Las polticas pblicas y el nuevo arreglo institucional

Todo Estado es, evidentemente, una asociacin, y toda asociacin no se forma sino en vista de algn bien, puesto que los hombres, cualesquiera que ellos sean, nunca hacen nada sino en vista de lo que les parece bueno. Es claro, por tanto, que todas las asociaciones tienden a un bien de cierta especie, y que el ms importante de todos los bienes debe ser el objeto de la ms importante de las asociaciones, de aquella que encierra a todas las dems, y a la cual se llama precisamente Estado y asociacin poltica. Aristteles, Origen del Estado y de la sociedad, en La poltica.
Estado y sociedad: en torno a sus papeles

Los aos 80 estuvieron caracterizados por la crisis de los Estados , especialmente los de los pases llamados del Tercer Mundo, al ponerse en evidencia que el Estado socialburocrtico dejaba de ser un factor que favoreca el desarrollo para ms bien frenarlo, a medida que creci demasiado y perdi funcionalidad. A partir de los 90 se comprob que los postulados neoconservadores acerca de un Estado mnimo no eran en absoluto viable, y las reformas le plantearon una nueva naturaleza: al pensar en una reconstruccin del Estado era muy importante considerar que, adems de sus labores clsicas de asegurar la propiedad y los contratos, era tambin fundamental tener en cuenta aquellas que aseguraran los derechos sociales y la promocin de la competitividad en el pas (Bresser, 1999: 3).
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Se habla de una crisis de gobernabilidad, es decir, de no contar con las condiciones financieras y administrativas necesarias para implementar las decisiones que toma. Bresser (1999: 42) indica que la gobernabilidad en los regmenes representativos depende de tres cosas: instituciones polticas fuertes capaces de hacer gobiernos representativos y de intermediar de manera adecuada en intereses y conflictos; de la existencia de mecanismos que hagan responsables a los polticos y burcratas; de la capacidad de la sociedad de limitar sus demandas y de la habilidad del gobierno de responder a las demandas que se mantengan.
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Se abren camino conceptos como el de economa integral propuesto por los regulacionistas (Jessop, 1999: 139), en el que la economa es examinada como un conjunto socialmente incorporado y socialmente regularizado de las actividades, organizaciones e instituciones econmicas, que se opone a los planteamientos de los economistas neoclsicos con tendencia orientada por el mercado hacia el equilibrio general. Se da un rechazo de la trinidad conceptual mercado-firma-sociedad civil y se empiezan a analizar formas de coordinacin econmica que no constituyen mercados puros ni jerarquas corporativas unitarias lo cual se refleja en estudios sobre los mecanismos econmicos de governance que coordinan las actividades econmicas en otras formas. En el campo internacional se da una reaccin contra la distincin convencional entre una jerarqua poltica domstica que se organiza bajo el predominio de un Estado soberano y una anarqua internacional formada a travs de las relaciones interestatales (Jessop, 1999: 140). Surge, as mismo, una nueva lgica que ayuda a distinguir lo que debe estar en el sector pblico y en el privado. La distincin rgida entre lo pblico y lo privado que se da en los anlisis centrados en el Estado de la poltica y su explicacin, ha llevado a una insatisfaccin creciente por el papel de las distintas formas de coordinacin poltica que no slo atraviesan la divisin convencional entre lo pblico y lo privado sino que tambin involucran jerarquas enmaraadas, redes paralelas de poder u otras formas de interdependencia compleja entre niveles del gobierno o esferas funcionales diferentes (Jessop, 1999: 140). Esto llev a considerar la governance o mecanismos polticos de 16 gobernabilidad usados por la sociedad para controlarse y coordinarse , adems de aquellos propios de sus tradiciones, valores bsicos y creencias, sin presuponer que stos se anclan principalmente en el Estado soberano. Bresser (1999: 34) plantea que estos mecanismos pueden ser vistos desde dos perspectivas: una institucional y otra funcional. Desde la perspectiva institucional hay tres mecanismos de control 17 bsicos, todos esenciales: 1) el Estado , que comprende el sistema legal compuesto por las reglas legales y las instituciones principales que rigen la sociedad. El sistema legal establece los principios bsicos para que puedan operar otos mecanismos, y es por ello que se identifica prcticamente con el Estado; 2) el mercado es el sistema de control econmico y est guiado por la competencia; por ltimo, 3) la sociedad civil, es decir, la sociedad estructurada de acuerdo con el peso poltico relativo de los diferentes grupos sociales, organizada con el fin de proteger los intereses privados o los intereses especiales de naturaleza colectiva o tambin para actuar en nombre del inters pblico. Con los criterios funcionales, sobreimpuestos a los institucionales, diferencia tres tipos de mecanismos de control: un control jerrquico o administrativo, el cual es ejercido en las organizaciones pblicas o privadas; un control democrtico o social, ejercido en trminos polticos sobre las organizaciones e los individuos; y, por ltimo, un control econmico ejercido por el mercado. Desde este punto de vista
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Los 90 pueden verse como el momento de reaccin a los planteamientos que salan de la derecha neoconservadora o neoliberal, que consideraba que las reformas orientadas hacia el mercado traeran de manera automtica desarrollo econmico, con mercados que tomaban el control total de la economa y con un Estado mnimo, no intervencionista en lo econmico y lo social, limitado a asegurar los principios macroeconmicos, los derechos a la propiedad y a los contratos. Los individuos dejaran de estar monitoreados o protegidos por el Estado. Como lemas: privatizar, liberar, desregular industrias y mercados laborales. Durante los 80, con el mercado actuando a favor del ms fuerte, el ms capaz, la concentracin del ingreso era mayor que antes. Jessop (1999: 142) cita de Scharpf: Es claro que ms all de los lmites del mercado puro, del Estado jerrquico y de los discursos libetrtad-dominacin, hay ms -y ms efectivos- mecanismos de coordinacin que la ciencia hasta ahora ha considerado empricamente y conceptualizado tericamente. Jessop, en un documento indito de 1997, dice que el Estado puede ser visto como un conjunto de instituciones, organizaciones, fuerzas sociales y actividades socialmente incorporadas, socialmente regularizadas y estratgicamente selectivas comprometidas en realizar la voluntad colectiva de una comunidad poltica imaginada.
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funcional Bresser ordena los mecanismos de control en un rango que cubre desde el mecanismo de control ms difuso, automtico y democrtico, hasta los mecanismos de control ms enfocados resultantes de los procesos de toma de decisiones. Estos mecanismos son el mercado, la democracia directa o el control social, la democracia representativa y el control jerrquico. El mercado es considerado el sistema de control ms efectivo, ya que la competencia en principio lleva a los mejores resultados y los menores costos, sin necesidad del uso del poder por parte del poder democrtico ni del jerrquico, y por ello se considera que cuando sea posible que el mercado controle algo, debe ser el mecanismo escogido. Sin embargo, hay situaciones que se escapan del control del mercado y es necesario entonces considerar otras formas de control. Entre tales situaciones se tiene el de los valores en juego fuera del econmico, y el mercado controla slo la eficiencia econmica; otra es la de las imperfecciones propias del mercado y las debidas a la existencia de externalidades positivas, las cuales no son remuneradas apropiadamente en el mercado, o las externalidades negativas no castigadas en l. La democracia directa o el control social lleva a una organizacin de la sociedad ya sea en trminos formales o informales y as tener el control no slo del comportamiento individual sino el de las organizaciones pblicas y privadas. El control se puede originar desde la raz hacia arriba, cuando la sociedad se organiza polticamente para controlar e influenciar las instituciones en las que la sociedad no tiene instrumentos formales, o desde arriba hacia abajo cuando toma el papel de guiar instituciones pblicas no estatales como una consecuencia deliberada de la reforma estatal. Se considera a la democracia directa como un control ideal, y su uso es cada vez ms frecuente en los niveles locales 18 para ejercer un control sobre los servicios pblicos descentralizados , pero a nivel nacional presenta 19 restricciones y debido a factores de ndole poltico no tiene viabilidad a nivel nacional, salvo en los casos en que se pide a ciudadanos de un pas su confirmacin u orientacin acerca de las decisiones que deben tomar sus representantes sobre temas que se definen por medio de mecanismos de 20 participacin democrtica como son el referendo o la consulta popular. En la democracia representativa la sociedad est representada por polticos electos que tienen el poder de la sociedad, los cuales se organizan en la rama legislativa. Como limitacin tiene que slo busca definir las leyes generales pero no ejecutarlas, lo cual lleva a que sea el control jerrquico el encargado de buscar su cumplimiento; tal control puede ser gerencial (racional), burocrtico (racional-legal) o tradicional que corresponde al patrimonialismo. La reforma estatal de los noventa empieza, segn Bresser (1999: 19), con una visin ms general que requiere la definicin del Estado, analizando cules son sus labores exclusivas y dejando para que sea el sector privado o el sector pblico no estatal quienes se ocupen de aquellas actividades que no involucran el poder estatal. Dentro de este esquema, y en trminos econmicos (Bresser, 1999: 21), el Estado puede ser visto como una organizacin burocrtica que, a travs de transferencias, complementa al mercado en una economa coordinada. Mientras que los mercados operan a travs de equivalentes de intercambio, el Estado lo hace a travs de transferencias financiadas por los impuestos.
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Es el caso de lo planteado en la Ley 142 de 1994 en Colombia. El caso del referendo que trat de realizar el gobierno colombiano para revocar el mandato de los congresistas es muy elocunte acerca de tal situacin: se dio un conflicto de poderes. En la Constitucin Poltica de Colombia, el artculo 103 dice que: Son mecanismos de participacin del pueblo en ejercicio de su soberana: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La Ley 134 de 1994 reglament tales mecanismos.
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El Estado, apunta Bresser (1999: 21), es una entidad monoplica por definicin y sus actividades exclusivas son actividades monoplicas, en las que es ejercido el poder del Estado: hacer las leyes del pas, imponer justicia, mantener el orden, defender el pas, representarlo en el extranjero, hacer cumplir la ley, recaudar impuestos, regular las actividades econmicas, velar por el cumplimiento de la ley. Pero tambin son actividades exclusivas del Estado aquellas requeridas para la fijacin de polticas o para su implementacin utilizando mecanismos como la transferencia de fondos, dada la gran transferencia de recursos que esto puede significar. Entre estas se tiene la de garantizar la estabilidad monetaria, asegurar la estabilidad del sistema financiero, regular las actividades monopolsticas, promover la competencia y la del centro estratgico, en el que las decisiones estratgicas son tomadas por el congreso, el presidente y sus ministros, a poyados por los directores de departamento que fijan polticas de las agencias reguladoras y ejecutoras. Hay otras actividades que no son estrictamente monopolsticas o exclusivas, pero que en la prctica y debido a la gran transferencia de recursos que se puede dar, son actividades estatales exclusivas, y son requeridas para la fijacin de polticas en las esferas econmica, social y cientfica, o para la implementacin de estas polticas a travs de transferencias de fondos. Bresser da dos argumentos para que el Estado subsidie estas actividades: uno de carcter econmico, puesto que estas actividades involucran externalidades positivas significativas que no estn debidamente remuneradas en el mercado, y uno tico ya que estas actividades involucran derechos humanos fundamentales que deben ser garantizados a todos los ciudadanos en una sociedad. Con respecto a los bienes producidos por el mercado, se ha tenido predominancia de las empresas privadas, pero en algunas ocasiones el Estado ha intervenido debido a dos situaciones: como inversionista cuando las inversiones eran demasiado pesadas para que las asumiera el sector privado, como era el caso de las hidroelctricas, y como inversionista en sectores monopolsticos que podan ser autofinanciables debido a las grandes utilidades que podran generar, y tal es el caso de las empresas de servicios pblicos. Por ltimo, Bresser considera dos tipos de actividad que desarrolla el Estado, las centrales, relacionadas con el Estado mismo y a travs de las cuales ejerce su poder como es el caso de fijacin de leyes, la regulacin, la administracin de justicia, el cumplimiento de la ley, los impuestos y el fomento del desarrollo econmico y social; y las actividades auxiliares que apoyan las actividades centrales del Estado, y pueden ser los servicios de limpieza, seguridad, transporte, comida, tcnicos de computacin y de procesamiento de informacin, que pueden ser contratados desde afuera y adjudicados mediante un proceso competitivo de licitacin y contratados con terceros.
Estado y poltica pblica

En el Estado se encuentra concentrado el poder poltico de una sociedad evolucionada (ver 3.4, El sistema poltico) y en ltimas es el que genera las decisiones que pueden llegar a vincular colectivamente, lo cual supone unir el poder a una estructura de puestos y cargos de gobierno, el cual, a travs de sus intervenciones, procura un cambio social, poltica o administrativamente planificado, preferentemente de medidas polticas y programas pblicos como expresa Vedung (1997: 21). Shively (1997: 5) indica que hay dos factores definitorios de la poltica: la toma de decisin comn para un grupo de personas y el uso del poder, siendo este ltimo la capacidad de un individuo para causar que otro haga lo que la primera desea, por cualquier medio. El poder puede ejercerse segn Shively (1997: 7) como coercin cuando se obliga a una persona a hacer algo que no desea hacer, como persuasin cuando se convence a alguien de que eso es lo que en realidad desea hacer, o como la construccin de incentivos cuando se hace tan desagradable la alternativa que slo queda una opcin razonable. La capacidad para ejercer cualquiera de estas formas de poder puede estar basada en toda clase de factores como dinero, afecto, fuerza fsica, condicin legal, la posesin de informacin
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importante, aliados poderosos, determinacin, desesperacin. Hace una distincin : aquellas acciones que contribuyen a la adopcin de una poltica comn para un grupo de personas, constituye la poltica, y los asuntos acerca de esas polticas y su adopcin son asuntos polticos. Salazar (1999: 41) entiende las polticas pblicas como el conjunto de sucesivas respuestas del Estado frente a situaciones consideradas socialmente como problemticas. Aclara que casi nunca una poltica pblica es una sola decisin, ya que realmente involucra un conjunto de decisiones que se pueden dar de manera simultnea o secuencial en el tiempo, y que adems son decisiones del gobierno o si se quiere del rgimen poltico. Identifica como actores a los de tipo poltico, fundamentalmente los partidos y los movimientos, y a los de tipo social relacionados con movimientos sociales u organizaciones gremiales que pretenden mediante distintas estrategias presionar al Estado para que sea considerado como poltico un determinado problema, lo cual quiere decir, ser de carcter general y aquel formule propuestas en trminos de poltica pblica. Los problemas que plantea este tipo de actores conllevan propuestas sectoriales, particulares o privadas, y lo que buscan es que se d el trnsito de una situacin subjetivamente existente, a una situacin objetivamente considerada. Resalta Salazar (1999: 73) que las polticas pblicas estn llamadas a generar en la comunidad poltica, dinmicas de accin y relacin acordes con su formulacin, siendo su especificidad tica la configuracin de espacios polticocomunitarios en los que sean posibles relaciones efectivas en funcin del desarrollo integral de los individuos. Vedung (1997: 154) caracteriza la int ervencin en trminos de instrumentos de poltica, estrategia que se identifica como distinto de la poltica pblica, y su recomendacin es, cuando se haga evaluacin, describir a los evaluandos en trminos de lenguaje de instrumentos polticos a los que c onsidera un conjunto de tcnicas mediante las cuales las autoridades del sector pblico ejercen su poder en un intento de introducir cambios sociales, y de los cuales identifica tres instrumentos bsicos: las regulaciones con las que los gobiernos obligan a hacer lo que ellos desean, los medios econmicos o incentivos o instrumentos de poltica econmica implican repartir o retirar recursos, lo que hace ms barato o ms caro emprender determinadas acciones, pero sin que se obligue a los destinatarios a que adopten las medidas en cuestin, y la informacin que abarca los intentos de influir en las personas a travs de la transferencia de conocimientos, la comunicacin de argumentos razonados y el convencimiento. Segn este mismo autor (1997: 154), la intervencin gubernamental se puede caracterizar en trminos de instrumentos de poltica a los que define como un conjunto de tcnicas mediante las cuales las autoridades del sector pblico ejercen su poder en un intento de introducir cambios sociales, y como l mismo plantea slo hay tres instrumentos bsicos a los que pueden recurrir los gobiernos: a las regulaciones, los instrumentos de poltica econmica y la informacin, divisin que se cimienta en el grado de restriccin impuesto sobre los destinatarios. Las regulaciones son medidas que toman las unidades gubernamentales con el fin de influir en las personas a travs de normas y directrices, verbalmente formuladas, y que ordenan a quienes son sus destinatarios para que acten de acuerdo con lo que en ellas se les dice. En esta clase de intervencin gubernamental se hace evidente el poder, ya que la relacin entre gobernante y gobernado es
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Vargas Velsquez (1999: 55) aclara acerca del significado que en idioma espaol o francs tiene el trmin o poltica, que significa de una parte lucha por el poder y construccin de consensos, lo que en idioma ingls remite al trmino politics y de otra, un programa de accin gubernamental que estimula la cooperacin social o desestimula el conflicto... o lo que el gobierno opta por hacer o no hacer y que corresponden a la palabra policy en ingls, al que en espaol y en francs se le ha dado la denominacin de poltica pblica. Shively hace uso de la palabra poltica en correspondencia con el trmino politics del ingls.
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autoritaria, pues se presupone que todos estn obligados a obedecer. Vedung (1997: 162) discierne dos tipos de regulacin: las prohibiciones absolutas o incondicionales, y las condicionales que divide en tres: prohibiciones con exenciones, o con privilegio para ser eximido de una obligacin, legislacin capacitadora o con permisos, donde se pretende controlar o elevar las demandas sobre la actividad en cuestin (concesiones, licencias, permisos, autorizaciones), y las obligaciones de notificar (registro) en donde una determinada forma de actuar se prohibe cuando no ha sido notificada a las autoridades. Los instrumentos de poltica econmica tienen como implicaciones el hecho de repartir o retirar recursos materiales. Pueden ser monetarios como es el caso de las subvenciones, los subsidios, las cuotas, los cargos, las garantas de crdito y las ayudas para el pago de intereses, y no monetarios como la asistencia sanitaria gratuita, la medicina gratuita y las guarderas infantiles gratuitas. Los instrumentos de poltica econmica como las regulaciones se pueden formular de manera positiva o negativa, y es as como, por un lado, se hacen asignaciones en trminos monetarios a travs de concesiones y de imposicin de gravmenes y dentro de estos se cobran impuestos o se pagan honorarios; y por otro, tributar implica arrebatar recursos, en tanto que la asignacin lleva a la concesin de recursos materiales. Cuando se habla de gravmenes o tributos es importante distinguir entre impuestos y honorarios. Un impuesto es un pago obligatorio fijado a una persona de acuerdo con la ley para recibir apoyo del gobierno, aplicado sin tener en c uenta la prestacin que el individuo recibe de aquel. Un honorario es definido como un cargo fijo que las personas abonan para sufragar la totalidad o parte de los gastos de alguna medida pblica que concede una prestacin especial a quien realiza el pago e implica tambin la determinacin de una determinada poltica pblica. Con la informacin se busca convencer a los destinatarios de algo que deberan hacer o disuadirles que no lo hagan, fundamental para que todos los dems controles gubernamentales funcionen adecuadamente, puesto que los programas pblicos exigen que los beneficiarios estn informados de su existencia y su significado. La informacin puede ser sobre instrumentos polticos, distinta a la informacin como un instrumento poltico. De esta m anera, se informa sobre la existencia de una regulacin, una ley o un estatuto para que sean eficaces pues los individuos a los cuales van destinados deben ser conscientes de su existencia y contenido, ya que de lo contrario no podran cumplirlos racionalmente; los instrumentos econmicos tambin exigen informacin, puesto que los destinatarios deben conocer que existe, por ejemplo, un programa de subsidios y en qu condiciones se pueden otorgar; y, por ltimo, a veces es necesario tambin que el gobierno informe sobre programas de informacin, en donde los usuarios potenciales de la informacin son informados sobre la disponibilidad de los materiales, su importancia, para que as los posibles destinatarios realicen el esfuerzo de solicitarlos.
Las instituciones
En el anterior marco de relaciones de los distintos mecanismos de control es donde tienen origen las instituciones, que ayudarn a explicar la relacin que se establece entre los sistemas analizados para la formacin y formulacin de polticas pblicas Van Arkadie (1989: 153) indica que el trmino instituciones tiene dos significados distintos, pero relacionados entre s. El primero es como reglas del juego, y el segundo como organizaciones. Como reglas de juego Ruttan y Hayami, citados por Van Arkadie (1989: 154) dicen:
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Las instituciones son las reglas de una sociedad o de organizaciones que facilitan la coordinacin entre las personas al ayudarlas a formar las expectativas que cada persona puede razonablemente tener al relacionarse con otras. Reflejan las convenciones que se han desarrollado en las diferentes sociedades al considerar el comportamiento de los individuos y grupos en lo relativo a su propio comportamiento y al comportamiento de otros. En el rea de las relaciones econmicas juegan un papel crucial en el establecimiento de expectativas acerca de los derechos a usar los recursos en las actividades econmicas y acerca de la distribucin de los ingresos resultantes de la actividad econmica.
En la misma lnea de considerar las instituciones como reglas del juego est Williamson (1996: 4) quien cita de Douglas North acerca de las instituciones: son las restricciones creadas por los humanos que estructuran las interacciones polticas, econmicas y sociales. Consisten tanto de restricciones informales (sanciones, tabes, costumbres, tradiciones y cdigos de conducta), y normas formales (constituciones, leyes, derechos de propiedad). Al seguir con la misma cita de North, ste argumenta que las instituciones consisten en un conjunto de restricciones sobre el comportamiento en la forma de normas y regulaciones; y finalmente, un conjunto de normas morales, ticas y comportamentales que definen los contornos y que restringen la forma en que las normas y las regulaciones son especificadas y se da el cumplimiento. De Allan Smith cita su definicin de instituciones: conjuntos de relaciones ordenadas entre las personas que definen sus derechos, contactos con los derechos de otros, privilegios y responsabilidades; de Andrew Shotter cita que las instituciones son regularidades en el comportamiento que son acordados por todos los miembros de una sociedad y que especifica el comportamiento en situaciones especficas recurrentes. Por ltimo, cita a Eirik Furubotn y Rudolf Richter quienes indican que la economa institucional moderna se centra sobre la institucin de la propiedad, y sobre el sistema de normas que gobiernan la adquisicin o transferencia de derechos de propiedad. Las agencias donantes tienden a definir las instituciones como sinnimos de organizaciones, ya sean departamentos del Estado, empresas estatales, bancos, ejrcitos, hospitales y similares. Desde el punto de vista de los economistas una organizacin es un rea de actividad donde el mercado no coordina las actividades de los participantes. Visto de otra forma, como lo plantea Van Arkadie, una organizacin puede estar constreida por factores del mercado, pero sus arreglos internos son coordinados por instrumentos que no son del mercado. Las reglas de decisin internas y los sistemas de incentivos pueden ser escogidos para que simulen el mercado, pero an entonces la relacin entre los actores es intrnsecamente diferente de aquella entre los actores independientes en el mercado. En su Glosario luhmanniano, Corsi (1996: 121) define la organizacin como un tipo de sistema social que se constituye con base en reglas de reconocimiento que lo vuelven identificable y que le permiten especificar las propias estructuras. Las reglas son reglas de pertenencias, fijadas mediante la seleccin de personal y la definicin de los roles internos: slo pocas personas pueden ser miembros de una organizacin formal. Luhmann (1997: 16) indica que los sistemas organizacionales surgen en el contexto ms general (y desde un punto de vista evolutivo, anterior) de los sistemas societales, en la medida en que resulta construir sistemas sociales sobre la base de decisiones. Bajo estas condiciones, el sentido de las decisiones que se toman en las organizaciones no se puede asumir como el simple concepto de decisin de alternativas y se rompe con la teora clsica del decidir racional que parta del contenido de la decisin y lo explicaba como relacin entre fin y medio, pues en la medida en que tambin los fines pueden ser vistos como consecuencia de una eleccin y, por lo tanto, como decisin, se posterga el planteamiento del problema. Deben preverse entonces en una organizacin decisiones sobre fines y decisiones sobre medios, y coordinarse unas con otras (Luhmann, 1997: 19). Lo anterior lleva a que otros conjuntos de decisiones que no son puestos en forma de una relacin entre medio y fin, que
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adems funcionan, y desde el punto de vista de la racionalidad del sistema pueden ser ms importantes que las relaciones entre medio y fin. Es as como las decisiones se limitan mutuamente, se preparan recprocamente, se presionan y descargan unas a otras, sin que todo esto pueda ser conceptualizado como relacin entre medio y fin. Por esta razn se reemplaza el concepto de fin por el concepto ms general de las premisas de decisin. La complejidad, vista en la teora de la organizacin como dificultad del decidir, se constituye en los sistemas organizacionales como la relacin entre decisiones, relaciones que son el primer contenido de la decisin y por ello, se decide porque se ha decidido o para que se decida, lo que lleva a que las decisiones se califican recprocamente, definen situaciones unas para otras. La complejidad es la condicin para que puedan aparecer los sucesos como decisiones selectivas y para que puedan ser utilizadas como elementos para construcciones de sistema. La descomposicin de las decisiones slo se puede hacer en forma tal que se descomponga en decisiones y las organizaciones pueden mejorar las decisiones slo de manera que sean mejoradas por decisiones. Esto lleva a que en las organizaciones slo se puede conseguir una mayor profundidad en la comprensin de la realidad mediante el aumento del nmero de decisiones, ya que esto se debe dar a travs de decisiones. Mejora quiere decir crecimiento. Pero crecimiento significa a su vez, aumento de la complejidad, e intensificacin de la selectividad en la asociacin de los elementos (Luhmann, 1997: 23). Uno de los postulados que maneja Luhmann (1997: 28) para su anlisis de las organizaciones y que se considera pertinente explicar brevemente, es el de la democratizacin, que traducido a la tcnica organizacional exige que la red social de relaciones de la decisin sea a su vez transformada en decisiones. La democratizacin viene entonces a ser la descomposicin social del decidir en subdecisiones sobre la aprobacin o declinacin directa o indirecta (representativa) de decisiones. Una ventaja de utilizar el concepto de organizacin, como es entendido por Luhmann y Van Arkadie, se da cuando se quieren soslayar las aparentes fortalezas de la economa neoclsica derivadas de la propuesta que afirma la amplia aplicabilidad de los mercados en la toma de decisiones de la sociedad, aunque no slo es, como plantea Van Arkadie (1989: 155), la suposicin subyacente de un comportamiento maximizador plausible, sino tambin las presiones de los mercados competitivos para que los actores se vean forzados a desempearse de formas que se aproximen a tal comportamiento como una forma de supervivencia. Las herramientas de la economa neoclsica no pueden, sin embargo, ser fcilmente usadas para explicar el comportamiento al interior de las organizaciones, como indica Van Arkadie: el hombre (o la organizacin) burocrtico no es diferente en su motivacin inherente o psicologa, pero los incentivos y restricciones que enfrenta difieren de la que enfrentan los actores del mercado.
Las polticas pblicas

La Figura 4 es un intento de presentar la relacin sistmica que se da en el contexto en el cual se insertan la preparacin, la formulacin y la aplicacin de una poltica pblica, contexto al que se ha denominado arreglo institucional, para que de una manera generalizada pueda considerarse como un sistema organizacional socialmente diferenciado con una funcin que lo caracteriza. En ese contexto toman lugar las intervenciones gubernamentales, es decir un cambio social, poltica o administrativamente planificado, preferentemente de medidas polticas y programas pblicos, como indica Vedung (1997: 21), quien as mismo plantea que tales intervenciones abarcan reas inmensas que pueden ser clasificadas en intervenciones pblicas sustantivas y las orientadas hacia un determinado proceso.
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Diagrama 5. Funcin de los sistemas en la formulacin de polticas pblicas
Las polticas pblicas sustantivas son las que se relacionan con campos funcionales como los de energa, medio ambiente, recursos naturales, utilizacin de la tierra, vivienda, bienestar social, transporte, desarrollo econmico y otros que involucran el es fuerzo humano. Incluye tambin la poltica exterior. Los programas orientados hacia un determinado programa, de reforma administrativa
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o de reorganizacin administrativa, se refieren a ideas y medidas dirigidas a la organizacin y funcin de la propia administracin pblica. Interesan en este documento las intervenciones pblicas orientadas a travs de medidas polticas y programas pblicos, las llamadas polticas pblicas, cada una particularizada por su propio arreglo institucional. Vargas Velsquez (1999: 55) entiende como poltica pblica el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del rgimen poltico frente a situaciones socialmente problemticas y que buscan la resolucin de las mismas o llevarlas a niveles manejables. Por tal razn se puede plantear que hay un nivel de incertidumbre en la poltica pblica a pesar de considerar que el objeto de cualquier propuesta de poltica es controlar y dirigir cursos futuros de accin, que es la nica accin sujeta a control. La poltica pblica es la concrecin del Estado en accin, en movimiento frente a la sociedad y sus problemas. Hace una distincin entre problemas sociales y situaciones socialmente problemticas. A los primeros los entiende como las necesidades, carencias, demandas de la sociedad en su conjunto o de sectores sociales particulares, con la caracterstica de que rebasan la capacidad de respuesta por lo cual ste en su accionar debe priorizar, lo cual remite a las situaciones socialmente problemticas concebidas como aquellas en las cuales la sociedad de manera mayoritaria percibe un problema social como relevante y considera que el rgimen poltico debe entrar a enfrentarlo a travs de polticas pblicas. Destaca que una variable esencial del fenmeno poltico es el poder y que cuando se hace anlisis de la formacin de polticas pblicas no se puede marginar el tema del poder, puesto que se estara ocultando que en las decisiones pblicas de rutina son los ms ricos y los ms poderosos quienes por lo general logran influir con ms xito que los ms pobres y ms dbiles. Esto implica que una poltica involucra una o varias instituciones estatales, y que igualmente significa la materializacin de las acciones pblicas no es una decisin aislada sino un conjunto de tomas de posicin que tomadas en trminos de acciones que producen resultados sobre la situacin problemtica y los actores involucrados con la misma. Plantea que una poltica pblica no es una respuesta a intentos voluntaristas del rgimen poltico o de los distintos actores sociales, puesto que se ubica en contextos especficos donde los factores de tipo estructural son los que ms inciden sobre el tipo de poltica que formula el Estado y sobre la implementacin de la misma. Como factores que inciden en las polticas pblicas indica el contexto internacional; el rgimen poltico existente que puede privilegiar las salidas consensuales o las de tipo impositivo, en el que adems se dan un juego de fuerzas como las caractersticas del problema, el proyecto poltico del gobierno, las propuestas alternativas y las disponibilidades de recursos estatales; y por ltimo, las dimensiones espacial y temporal en que se ubican las polticas pblicas.
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Segn el Diccionario de Filosofa de Abbagnano (1997: 953) un problema es en general toda situacin que incluya la posibilidad de una alternativa. El problema no tiene necesariamente carcter subjetivo; no es reductible a la duda, aun cuando tambin la duda sea, en cierto sentido, un problema. Es ms bien el carcter propio de una situacin que no tiene un nico significado o que incluye, de cualquier manera, alternativas de cualquier especie. Un problema es una declaracin de una situacin de este gnero. Tal es el sentido de la definicin aristotlica: Problema es un procedimiento dialctico que tiende a la eleccin o al rechazo, o tambin a la verdad y al conocimiento.
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Propuesta metodolgica: Mtodo de Anlisis sistmico y su utilizacin

El marco para el anlisis y evaluacin de una poltica pblica se presenta como una herramienta para la identificacin y comprensin de factores que limiten o posibiliten futuros ajustes y se configura como una prctica integrada al proceso poltico, donde se considera no slo su contenido sino tambin el entorno en el que se introduce la poltica (influencias, grados de resonancia, expectativas de los subsistemas de su entorno como el econmico, el propio sistema poltico, el jurdico y el personal); el proceso por el que se formula y se implementa, los instrumentos polticos y sus efectos sobre el entorno del sistema social: las personas. El abordaje sistmico presenta los siguientes requisitos esenciales (Urbani, 1998: 1465):
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Partir de una definicin de la poltica -arreglo institucional- para denotar toda la complejidad del fenmeno (sin privilegiar ninguno de sus aspectos particulares) y de poder especificar las condiciones por las cuales un fenmeno social dado se hace polticamente relevante. Sealar el entorno del sistema que caracteriza una realidad poltica dada observable como sistema que de ser claramente definido en los parmetros que sirvan para distinguir su entorno (otros subsistemas sociales y las personas). Esto es, establecer en concreto cmo, cundo y en relacin a qu fin fenmenos y grupos inciden (tienen resonancia) o no sobre la operacin de la poltica. Precisar las relaciones que se establecen entre el sistema y su entorno, bajo las nociones de entrada, salida y retroalimentacin. La entrada entendida como las expectativas y desafos (como quiera que se manifiestan y provenientes de cualquier parte) que determinan la funcin del sistema y su estructura; la salida como la respuesta que el sistema da (aceptacin de la comunicacin y su propia selectividad, sin las cuales no podra subsistir). Con el trmino retroalimentacin se denotan los instrumentos polticos por los cuales el subsistema administrativo opera bajo sus propias decisiones. Descomponer el sistema para agregar significativamente los ms variados y heterogneos fenmenos polticos en un nmero relativamente bajo de componentes-subsistemas recprocamente relacionados, por ejemplo: los partidos, la legislacin, la administracin, entre otros, a variables sistmicas integrables. Esto es realizar la descomposicin funcional del sistema analizados, aqu se recurre al anlisis de procesos. Dado que la accin de gobernar presupone siempre una secuencia de varias fases, marcada por la incidencia de mltiples factores (la eleccin de los fines, la eleccin de los medios, la eleccin de la toma de decisiones, la contratacin o la imposicin de instrumentos usados para hacer imperativas las decisiones). Metodolgicamente el sistema poltico se entiende como un conjunto de subsistemas y de procesos o subprocesos descomponibles, interrelacionados. Una vez individualizados los componentes del sistema es necesario definir las relaciones que hacen posible y favorecen la recproca coexistencia, a partir de la descomposicin funcional entendida la funcin como la regla de interaccin y de interdependencia existente entre los diferentes procesos. Se pueden definir modelos de varias funciones que regulan la interaccin de las partes componentes del sistema. Es importante hacer nfasis en la nocin de subsistema como partes componentes del sistema (ej: los agentes: los partidos, la burocracia, los grupos de inters). Los subsistemas son analizados de la misma manera que el sistema, pero con la consideracin de que el sistema mismo es ent orno del subsistema. Por ltimo es necesario tener en cuenta los modos, la direccin y la intensidad con los que sus rasgos especficos cambian en el tiempo, pero dada la complejidad social y la multiplicidad de cambios
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generados por la propia evolucin social y del sistema es necesario considerar aquellos que especficamente se constituyan en objeto de anlisis.
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Finalmente, la aplicabilidad del anlisis sistmico se extiende desde la caracterizacin de la poltica pblica en trminos de procesos, de sus a gentes, de la institucionalidad creada y de los instrumentos entre otros, hasta el planteamiento de hiptesis y variables para el anlisis prospectivo y retrospectivo de sus efectos sobre la sociedad.
El mtodo de anlisis sistmico en las teoras sobre planificacin del futuro y el anlisis prospectivo, es 23 generalmente referenciada dentro del anlisis morfolgico para la planificacin por escenarios . El objetivo es identificar resultados y/o procesos hasta ahora desconocidos, y explorar el campo de posibles futuros escenarios (Ortegn y Medina, 1997: 122). El encadenamiento del anlisis sistmico con el anlisis morfolgico se da a partir de los insumos provedos por el primero: subsistemas econmico, social, demogrfico, organizacional etc., donde cada uno de ellos puede alcanzar diversos estados (configuracin de hiptesis). Ortegn y Medina (1997: 122) proponen un proceso de seleccin de sistemas claves y secundarios relacionados con los criterios de seleccin establecidos que contempla los siguientes pasos: 1. Identificar criterios de seleccin econmico, tcnico, estratgico, los cuales pueden ser utilizados para el anlisis morfolgico y para evaluar y seleccionar las mejores soluciones entre el nmero total de posibles soluciones (el espacio morfolgico). Identificar los componentes que son considerados cruciales de acuerdo con los criterios anteriores, y clasificar estos componentes en trminos de criterios ponderados de manera diferente, de acuerdo con decisiones de poltica adoptadas. Limitar al comienzo la exploracin del espacio morfolgico a los componentes claves identificados de este modo. Introducir limitaciones de exclusin o de preferencia. En efecto, muchas soluciones tcnicas no tienen sentido o son irrelevantes, ya sea por ser intrnsecamente incompatibles o por no concordar con los criterios determinados.
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