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ndice

Resumen ejecutivo ......................................................................................................................................... 3 Agradecimientos ............................................................................................................................................. 3 Introduccin .................................................................................................................................................... 4 1. Educacin y trabajo en Amrica Latina .............................................................................................. 6 Las economas nacionales y el mercado de trabajo .................................................................... 7 Los sistemas educativos y de formacin profesional ................................................................. 8 Los jvenes y el mercado de trabajo ........................................................................................... 10 La relacin entre educacin y trabajo......................................................................................... 12 2. La formacin para el trabajo ............................................................................................................... 13 Evolucin histrica........................................................................................................................ 13 Composicin actual de la formacin para el trabajo ................................................................ 18 Hacia una tipologa de los casos nacionales.............................................................................. 29 3. Las experiencias destacadas ................................................................................................................ 36 Integracin y articulacin de la oferta........................................................................................ 36 Pertinencia de los programas ...................................................................................................... 38 Universalidad de la propuesta .................................................................................................... 40 La evaluacin de los programas de formacin ......................................................................... 43 4. 5. Reflexiones finales ............................................................................................................................... 44 Bibliografa ............................................................................................................................................ 46 Argentina........................................................................................................................................ 59 Brasil................................................................................................................................................ 70 Chile ................................................................................................................................................ 82 Colombia ........................................................................................................................................ 93 Mxico........................................................................................................................................... 104 Per ............................................................................................................................................... 115 Repblica Dominicana................................................................................................................ 121 Anexo II: Lista de entrevistados............................................................................................................... 128 Acerca de los autores .................................................................................................................................. 133 Acerca de CIPPEC ....................................................................................................................................... 133

Anexo I: La experiencia de los pases de la regin ................................................................................. 57

ndice de cuadros y grficos


Cuadro N1: Evolucin del paradigma de formacin para el trabajo ................................................... 17 Cuadro N2: Los sistemas nacionales de formacin para el trabajo, por pas ...................................... 19 Cuadro N3: Indicadores de la educacin secundaria, por pas............................................................. 20 Cuadro N4: Indicadores de la educacin superior, por pas ................................................................. 21 Cuadro N5: Los programas de capacitacin y empleo dirigidos a los jvenes, por pas .................. 26 Cuadro N6: El sector privado y el financiamiento pblico de la educacin formal, por pas................................................................................................................................................................... 32 Cuadro N7: Estrategias de formacin profesional de los Ministerios de Trabajo, por pas.............. 33 Cuadro N8: Administracin y provisin de servicios en las IFP, por pas.......................................... 33 Cuadro N9: Sistemas Nacionales de Formacin para el Trabajo segn rganos rectores y estrategia general de provisin.................................................................................................................... 34 Cuadro N10: Sntesis de experiencias destacadas en la formacin para el trabajo, segn objetivo, institucin y pas............................................................................................................................ 42 Cuadro N11: El mapa de la formacin para el trabajo ........................................................................... 58 Cuadro N12: Indicadores econmicos y sociales, por pas .................................................................... 59 Cuadro N13: El mapa de la formacin para el trabajo en Argentina ................................................... 65 Cuadro N14: El mapa de la formacin para el trabajo en Brasil ........................................................... 76 Cuadro N15: El mapa de la formacin para el trabajo en Chile............................................................ 87 Cuadro N16: El mapa de la formacin para el trabajo en Colombia .................................................... 99 Cuadro N17: El mapa de la formacin para el trabajo en Mxico ...................................................... 110

Resumen ejecutivo
En las ltimas dcadas las economas nacionales de Amrica Latina han sufrido profundas transformaciones, los procesos de integracin econmica y apertura comercial provocaron modificaciones estructurales en los sistemas productivos. Estos cambios afectaron particularmente al mercado de trabajo, donde se destacaron dos fenmenos: la emergencia de un sostenido desempleo estructural, que se mantuvo an en periodos de crecimiento econmico, y la expansin de la economa informal. Ambos fenmenos tuvieron adems particular incidencia en la poblacin joven. El nuevo contexto econmico y las tendencias del mercado laboral reanimaron el debate acerca de las polticas y estrategias vigentes en la formacin para el trabajo. En este proceso el propio paradigma de la formacin fue revisado, nuevos actores institucionales ingresaron al campo de la formacin, se disearon programas especficos para atender las problemticas recientes y se revisaron los mecanismos de financiamiento y provisin de la oferta de formacin. El objetivo del presente documento es analizar las tendencias recientes en el mbito de la formacin para el trabajo en Amrica Latina, con particular nfasis en aquella dirigida a los jvenes. Con tal fin, se estudian las polticas y estrategias de formacin de siete pases de la regin: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per y Repblica Dominicana. La investigacin se realiz durante el ao 2008 y estuvo basada en una amplia revisin bibliogrfica y documental, y en la realizacin de entrevistas a un conjunto diverso de actores en cinco de los pases analizados. Fueron consultadas 77 personas, entre especialistas, funcionarios pblicos y responsables de programas de formacin. A partir de esta informacin se presenta un anlisis transversal de la configuracin actual de la formacin para el trabajo en la regin, as como una descripcin particular de cada uno de los pases.

Agradecimientos
El presente Documento de Trabajo forma parte de un conjunto de estudios contratados para un proyecto sobre Transicin Escuela-Trabajo que est desarrollando la Divisin de Educacin del Banco Interamericano de Desarrollo. La elaboracin del documento fue supervisada por Axel Rivas, Director del Programa de Educacin de CIPPEC, y cont con la asistencia de Roco Bilbao. El autor agradece el apoyo de la Divisin de Educacin del BID y del equipo de educacin de CIPPEC durante las diferentes instancias del proyecto, as como los comentarios realizados por Marina Bassi, Jaime Vargas, Remi Castioni, Roberto Flores Lima y Hernn Araneda a versiones previas de este informe. El trabajo de campo incluy cuatro misiones que contaron con la valiosa ayuda de: Remi Castioni (Brasil); Marina Bassi (Chile); Mireya Lpez Chaparro y Mara Loreto Biehl (Colombia); Juan Carlos de la Hoz, Roberto Flores Lima y Juan Antonio Ramrez (Mxico). El inestimable apoyo de estas personas hizo posible la concrecin del proyecto.

Introduccin
La relacin entre educacin y trabajo en Amrica Latina ha sufrido profundas transformaciones en los ltimos 25 aos, producto de la evolucin de las economas nacionales, la conformacin de sus sistemas productivos, el proceso de apertura comercial y las tendencias del mercado laboral. Nuevas realidades han surgido en este contexto, como el crecimiento del desempleo estructural y la expansin del sector informal. Tales transformaciones han provocado la revisin de las respuestas que ofrece la sociedad, a travs de las polticas pblicas y las iniciativas privadas, ante las necesidades de formacin de la poblacin, especialmente de los jvenes. En este sentido, se han diseado nuevas estrategias de formacin, han ingresado nuevas instituciones y actores al mercado de formacin y se han ensayado diferentes esquemas de financiamiento y provisin. El presente estudio se propone analizar la estructura actual de la oferta de formacin para el trabajo en siete pases de la regin, poniendo particular atencin a su organizacin institucional, los actores participantes y los principales cambios ocurridos en el periodo reciente 1 . Existen diversas iniciativas, tanto del sector pblico como del sector privado, que tienen como objetivo a la poblacin joven. Sin embargo, solamente los programas pblicos de capacitacin e insercin laboral para jvenes han logrado una cobertura significativa. En este informe se ha priorizado el anlisis de esos programas y de los grandes sistemas de formacin, que si bien no estn destinados en forma exclusiva a los jvenes son importantes para esa poblacin en trminos de cobertura. Es conveniente realizar algunas aclaraciones metodolgicas. En primer lugar, los programas y estrategias analizados en cada pas se limitan a aquellos con alcance nacional, existen destacadas e innovadoras iniciativas locales pero su estudio sistemtico excede la dimensin del presente proyecto. En segundo lugar, la estrategia de abordaje de las experiencias ha sido la revisin bibliogrfica y el anlisis de la documentacin oficial. Asimismo, en cinco de los siete pases involucrados en el proyecto se han realizado entrevistas en profundidad a actores encargados de la formulacin e implementacin de las polticas y programas de formacin, as como tambin a especialistas del campo de la educacin y el trabajo 2 . El informe se organiza en cuatro captulos. El primero analiza dimensiones relevantes de la problemtica actual del empleo juvenil y los ejes que atraviesan la relacin entre los mbitos de la educacin y el trabajo. El segundo captulo est dedicado al anlisis comparado de la formacin para el trabajo en los pases analizados, para lo cual presenta un breve anlisis de la evolucin histrica de los modelos institucionales de la formacin para el trabajo en la regin, identifica las principales tendencias actuales y ensaya una tipologa para los sistemas nacionales de formacin. El tercer captulo

Los siguientes pases formaron parte del estudio: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per y Repblica Dominicana. 2 Las entrevistas se realizaron entre mayo y noviembre de 2008 en Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Mxico. Fueron entrevistadas 77 personas, de las cuales 64 estn ligadas a la formulacin e implementacin de los programas y 13 son especialistas. Puede consultarse el listado completo en el Anexo II.
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presenta algunas experiencias destacadas identificadas en los pases, y el captulo cuarto concluye el informe con algunas reflexiones finales. Por su parte, los casos nacionales son desarrollados de manera individual en el Anexo I.

1. Educacin y trabajo en Amrica Latina


Las tendencias recientes en el mundo del trabajo y la evolucin de los sistemas educativos y de formacin profesional han colocado a los jvenes latinoamericanos frente a una compleja paradoja: an cuando los niveles educativos alcanzados son mayores a los de generaciones anteriores, tanto en aos de escolaridad formal como en la diversidad de trayectos formativos, los jvenes encuentran hoy serias dificultades para lograr una insercin laboral y social plena (Ibarrola, 2004; CEPAL/OIJ, 2004). Esto no significa que la relacin entre mayores niveles de educacin y mejores oportunidades laborales, y por consiguiente mayores ingresos, no se mantenga a nivel individual o en determinados grupos poblacionales. Por el contrario, la asociacin entre nivel de educacin e ingresos es sumamente estrecha y se ha mantenido en los ltimos aos. Segn datos del Sistema de Informacin de Tendencias Educativas en Amrica Latina para un conjunto de pases de la regin, en el periodo 2000-2004 las personas ocupadas con nivel primario incompleto representaban el 21% del total y se quedaban con el 11% del ingreso, mientras en el otro extremo los ocupados con estudios terciarios completos representaban el 10% del total y reciban el 25% del ingreso (SITEAL, 2006). Las dificultades en la insercin laboral no deben ser analizadas como un fenmeno exclusivo del mercado laboral, otras dimensiones, como las tendencias del sistema educativo o las desigualdades socioeconmicas, juegan un papel destacado en esta contradiccin que afecta vnculos profundos del tejido social. La insercin laboral en los jvenes constituye un elemento clave en el pasaje a la vida adulta, ya que la generacin de ingresos propios permite reducir o eliminar la dependencia econmica familiar. Los sujetos constituyen de esta manera su propio hogar y se insertan plenamente en la sociedad. El trabajo brinda integridad social y conlleva legitimidad y reconocimiento social (Weller, 2007). La dcada del 90 y la primera mitad de los aos 2000 no han favorecido la insercin de los jvenes latinoamericanos al mundo del trabajo. En este sentido, si la sociedad no puede ofrecer alternativas de trabajo decente a un amplio conjunto de jvenes que han transitado con xito el sistema educativo, alcanzando en muchos casos una escolarizacin mayor a la de sus padres, entonces tampoco les asegura su insercin social 3 . El rol de la educacin y el mercado de trabajo como vehculos para el progreso personal y social comienza a ser cuestionado, lo cual significa un obstculo para la cohesin social y un desafo de gobernabilidad democrtica (OIT, 2007). En el contexto actual, la exclusin social se ha convertido en una realidad para un creciente nmero de jvenes. No es posible entender las tendencias divergentes entre la educacin y el empleo sin detenerse en cada una de estas dimensiones. Se analizar brevemente algunos elementos claves de la evolucin reciente en estos mbitos.

La Organizacin Internacional del Trabajo define el trabajo decente como un trabajo productivo con remuneracin justa, seguridad en el lugar de trabajo y proteccin social para el trabajador y su familia, mejores perspectivas en el desarrollo personal y social, libertad para que manifiesten sus preocupaciones, se organicen y participen en la toma de decisiones que afectan sus vidas as como la igualdad de oportunidades y de trato para hombres y mujeres (OIT, 2007: 49). 6

Las economas nacionales y el mercado de trabajo


Las ltimas dcadas han sido escenario de profundos cambios en las economas nacionales de la regin. Procesos como la apertura comercial y la integracin regional, el debilitamiento del sector estatal, la aceleracin del cambio en los mercados y las nuevas formas de organizacin de la produccin, han significado nuevas dinmicas en el mercado de trabajo, donde la tendencia general ha sido la precarizacin de las condiciones laborales. En este contexto, los fenmenos del desempleo y la informalidad han ganado una notable trascendencia. El crecimiento del desempleo irrumpi en la regin durante la dcada del 80. Inicialmente fue provocado por cambios en la estructura productiva de los pases ante los procesos de apertura comercial e integracin econmica, pero en poco tiempo demostr su carcter estructural, mantenindose incluso en perodos de crecimiento econmico. Los aos recientes han significado una disminucin del desempleo en la mayora de los pases latinoamericanos, cuyas economas vivieron una etapa de fuerte crecimiento derivada de la expansin mundial de la demanda por materias primas, que signific una mejora en sus trminos de intercambio y en los niveles de exportacin 4 . A pesar de este cambio de tendencia, los resultados alcanzados en el mbito del empleo han sido insuficientes para superar los desequilibrios existentes en los mercados de trabajo: los ndices de desempleo de los jvenes en el 2005 eran mayores en promedio a los verificados en la dcada del 90 (OIT, 2007). La segunda caracterstica que afecta las economas nacionales es la marcada heterogeneidad: coexisten en la regin un sector de la economa formal, con trabajadores registrados que acceden a beneficios fundamentales como la seguridad social, y un vasto sector informal donde abundan los trabajos precarios y se desarrolla el autoempleo como alternativa de subsistencia 5 . Dentro del sector formal convive un sector productivo moderno integrado a la economa mundial, con altos niveles de productividad y acceso a la tecnologa, con otro sector de industrias atrasadas que emplean trabajadores de baja calificacin. La diferencia entre el sector formal e informal de la economa, y la heterogeneidad hacia el interior de cada uno, tiene fuertes implicancias en el mercado

La continuidad de este periodo de crecimiento sostenido es actualmente incierta en la regin, en el contexto de la profunda crisis de los mercados financieros y econmicos desatada hacia fines de 2008 a partir del estallido de la burbuja del sector inmobiliario en los Estados Unidos. Dado el nuevo escenario mundial el Fondo Monetario Internacional prev una importante desaceleracin del crecimiento en los pases de Amrica Latina y el Caribe, pasando de un crecimiento promedio de 5.1% en el periodo 2005-2008 a un proyectado de 3.2% para el 2009 (FMI, 2008). En relacin al desempleo, la Organizacin Internacional del Trabajo prev un aumento de la tasa de desempleo mundial, que en el caso de Amrica Latina y el Caribe pasara del 7,3% en 2008 a situarse entre 7,6% y 8,5% segn diferentes escenarios hipotticos, lo cual involucra entre 1 y 3 millones de trabajadores (OIT, 2009). 5 Existen distintos criterios para definir conceptualmente al sector informal. Un primer criterio centra la atencin en el tamao de la empresa y la baja productividad de sus actividades, una segunda alternativa focaliza en el incumplimiento de las regulaciones laborales, y finalmente, una tercera opcin refiere a la legalidad de las actividades (Ibarrola, 2004). En cualquier caso, el sector informal abarca el trabajo informal urbano (vendedores ambulantes, servicios de poca calificacin), un alto porcentaje de las micro y pequeas empresas (muchas de carcter familiar) y las actividades delictivas.
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laboral. Las oportunidades y las caractersticas de los empleos que generan son muy diferentes 6 . Las mencionadas situaciones de desempleo persistente y un alto nivel de economa informal afectan especialmente a los jvenes. Segn datos de la Organizacin Internacional del Trabajo, en 2005 el desempleo abierto entre los jvenes de Amrica Latina y el Caribe alcanzaba el 16% mientras que para los adultos era de 5%, relacin que se ha mantenido a pesar del crecimiento del empleo de los aos recientes. Los aproximadamente diez millones de jvenes desempleados representan el 46% del total de desempleados en la regin 7 . Las situaciones de informalidad en el trabajo tambin afectan ms a los jvenes: mientras el 46% de los adultos asalariados trabaja sin un contrato formal, en los jvenes este porcentaje sube al 63%, prcticamente dos de cada tres. De igual manera, la proporcin de jvenes que trabaja en empresas de hasta cinco personas duplica la proporcin de adultos en este tipo de unidades productivas (OIT, 2007). En general, la situacin laboral de los jvenes de la regin se ha deteriorado en las ltimas dos dcadas, contrariamente a lo que poda esperarse en relacin con las ventajas competitivas tecnolgicas y organizativas de esta poblacin. En un contexto laboral donde el cambio permanente y el conocimiento se han convertido en los motores del crecimiento, no se ha observado en el periodo reciente una mejora en la situacin laboral de los jvenes con respecto a los adultos (Weller, 2007).

Los sistemas educativos y de formacin profesional 8


Los sistemas educativos de la regin se han expandido notablemente durante las ltimas dcadas, especialmente en la educacin bsica 9 . La cobertura en el nivel primario es prcticamente universal, y en la educacin secundaria, an cuando falta incluir un gran nmero de jvenes, la cobertura alcanzada es igualmente importante 10 .

Labarca (2004) clasifica la actividad industrial de la regin en cuatro categoras: las nuevas cadenas productivas, las industrias en rgimen de maquila, las grandes industrias de exportacin y el sector de las pequeas y medianas industrias. Las dinmicas hacia el interior de estos grupos son, desde ya, diferentes, teniendo implicancias distintas en el mercado laboral. 7 Weller (2007) encuentra tendencias similares, en cuanto al mayor desempleo registrado en la poblacin joven, analizando la evolucin entre 1990 y los aos 2003/2004. 8 En los diferentes pases, los gobiernos y los autores se refieren a la formacin o educacin para el trabajo con diversos nombres, denominaciones que en algunos casos tambin han variado en el tiempo. En este informe se utilizar el concepto de educacin tcnica o tcnico-profesional para hacer referencia a estas modalidades dentro de la educacin general o formal, es decir, aquella de organizacin graduada, estructurada en niveles y que se orienta a la obtencin de ttulos. Por otra parte, se utilizar el concepto de formacin profesional y formacin laboral para hacer referencia al conjunto de ofertas educativas, por fuera de la educacin general, que tienen como fin principal la formacin de trabajadores, sus programas incluyen mayormente contenidos tcnicos y estn orientadas al sector productivo. Cuando se analice en forma conjunta la educacin tcnica y la formacin profesional ser utilizado el concepto de formacin para el trabajo. 9 En el presente informe se utilizar el concepto de educacin bsica para hacer referencia a los niveles inicial, primario y secundario; an cuando esa denominacin se utilice en algn pas para un nivel en particular. 10 La tasa neta de matrcula para el nivel primario en Amrica Latina y el Caribe era de 94% en 2005 (UIS/UNESCO, 2007). La tasa neta de matrcula expresa la relacin entre la matrcula del nivel educativo que tiene la edad terica correspondiente al nivel y la poblacin total en ese rango de edad.
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Por ejemplo, en Amrica del Sur las tasas de crecimiento de la educacin secundaria durante la dcada del 90 han sido las mayores del mundo, duplicndose entre 1990 y 2002 la cantidad de alumnos en este nivel educativo. Tal crecimiento ha provocado que la tasa bruta de matrcula crezca de 53% en el ao 1990 (21 millones de alumnos) a 97% en el ao 2002 (43 millones de alumnos) 11 . Los pases han impulsado y acompaado esta tendencia con activas polticas de ampliacin de la oferta y mediante la extensin de los aos de obligatoriedad escolar. En casi todos los pases de la regin se han establecido nueve aos de escolaridad obligatoria, e incluso en algunos se ha extendido hasta el nivel secundario, por ejemplo en Argentina, Chile y Per 12 . La educacin superior o postsecundaria tambin ha tenido en las ltimas dcadas un aumento notorio en su matrcula, aunque los problemas de acceso y pertinencia son an significativos. Entre 1991 y 2004 en Amrica Latina y el Caribe la matrcula de este nivel creci al 5% anual, superando el crecimiento de la poblacin de la franja de edad correspondiente, por lo cual la cobertura aument de 17% en 1991 (tasa bruta de matrcula) a 28% en 2004. Una caracterstica de la regin es la marcada participacin del sector privado en la oferta de nivel superior; en pases como Chile, Brasil y Colombia, ms de la mitad de la matrcula asiste a instituciones privadas independientes 13 . Por otra parte, el crecimiento no slo ha sido cuantitativo, los sistemas educativos en los pases de la regin tambin han ganado en diversidad, generando una amplia oferta. En relacin con los programas vocacionales, se ha difundido en la mayora de los pases una rama tcnica de la educacin media con fuerte presencia en los sistemas educativos 14 . De igual manera, en la educacin superior es incipiente el desarrollo de carreras tcnicas y tecnolgicas, incrementando los niveles de formacin (UIS/UNESCO, 2007). Finalmente, los sistemas de formacin profesional tambin han crecido en oferta y diversidad, y en este caso el fenmeno ha sido la aparicin de nuevos actores en el mercado de formacin, como las empresas, las organizaciones patronales y de trabajadores o las organizaciones sociales. Todos conforman un complejo mapa de formacin donde conviven las diversas ofertas, con distintos grados de institucionalidad y logrando diferentes niveles de articulacin y coordinacin. La contracara de esta notable expansin educativa es quizs la presencia de profundas desigualdades. La educacin apuntala la trayectoria laboral de los jvenes,

11 Datos de UIS/UNESCO (2006). La tasa bruta de matrcula expresa la relacin entre la matrcula del nivel y la poblacin en edad terica para cursar esos estudios. Las tasas brutas tienen en cuenta todos los alumnos del nivel con independencia de su edad. Por su parte, las tasas netas suelen ser menores porque limitan el anlisis a los alumnos que se encuentran en el nivel y con la edad terica correspondiente. 12 Lpez (2007) analiza las nuevas leyes educativas en Amrica Latina y destaca una clara tendencia en ampliar la obligatoriedad, lo cual implica una redefinicin de lo que se considera educacin bsica en cada pas. 13 Datos de UIS/UNESCO (2007). Las instituciones privadas independientes son aquellas que reciben del Gobierno menos del 50% de su financiamiento bsico y la paga de su cuerpo docente no proviene de un organismo estatal. 14 En los ltimos aos, la educacin media en los pases de la regin ha sido objeto de diversos procesos de reformas estructurales, orientadas a mejorar la cobertura, la eficiencia interna, la calidad y la pertinencia. Una de las coincidencias en estos procesos es que todas las modalidades de la educacin secundaria, incluida la rama tcnica, deben proveer una formacin general slida (Finnegan, 2006).

pero no todos los jvenes tienen igual acceso a la educacin. Los aos de escolaridad alcanzados difieren segn el estrato social de pertenencia, las tendencias crecientes de la escolaridad esconden profundas iniquidades en el acceso y terminalidad de los distintos niveles educativos. En 2005, el 71% de los jvenes de 20 a 24 aos de Amrica Latina haban concluido al menos el primer ciclo de la educacin secundaria (haban alcanzado 9 aos de escolaridad), pero este indicador era de 42% para los jvenes pertenecientes al primer quintil de ingreso y 92% para los del quinto quintil. De igual manera, el porcentaje de jvenes que haban completado la educacin secundaria era 21% en el primer quintil y 80% en el quinto (CEPAL, 2007). Por otra parte, el acceso al sistema educativo no asegura igual calidad. An dentro del sistema educativo formal, la educacin que reciben los jvenes pertenecientes a diferentes grupos sociales no es uniforme. Los resultados obtenidos en el examen internacional PISA confirman que las condiciones socioeconmicas de las familias son un factor determinante en el rendimiento educativo de los jvenes. Estas condiciones explican el 19,5% de la variacin en el rendimiento escolar en ciencias en alumnos de Argentina, el 17,1% en Brasil, el 23,3% en Chile, el 11,4% en Colombia y el 16,8% en Mxico 15 (OECD, 2007). En el nivel superior las desigualdades se intensifican, ya que los jvenes pertenecientes a hogares de menores ingresos difcilmente acceden a este nivel educativo. En 2006 slo el 5,3% de los jvenes pertenecientes al primer quintil de ingreso acceda a cursos de educacin postsecundaria, cuando entre los jvenes del quintil de mayores ingresos lo haca el 44,9% (CEPAL/OIJ, 2008). La educacin universitaria mantiene su estatus elitista, a pesar de los esfuerzos que realizan los gobiernos nacionales en propiciar el acceso a los jvenes de menores recursos 16 . Estas desigualdades son un tema preocupante para el sistema educativo, pero en la medida que las diferencias en la formacin se traducen luego en trayectorias laborales tambin desiguales, constituyen un desafo an mayor. Pese a la extensin de los servicios, el aumento de la cobertura, la ampliacin cuantitativa y cualitativa de la oferta, y la aparicin de nuevos actores como oferentes de formacin, existen an importantes segmentos de la poblacin que permanecen excluidos de la oferta de formacin para el trabajo.

Los jvenes y el mercado de trabajo


Amrica Latina y el Caribe cuentan hoy con la mayor proporcin de jvenes de su historia: son 106 millones las personas entre 15 y 24 aos de edad 17 . La poblacin joven,

15 PISA (Programme for International Student Assessment) es una evaluacin que lleva adelante la OECD para los pases miembros y un conjunto de pases asociados, entre ellos algunos de Amrica Latina. La prueba se aplic en tres oportunidades evaluando conocimientos de lectura, matemtica y ciencias en alumnos de 15 aos. Cada aplicacin hizo foco en un rea de conocimientos, siendo la ltima (2006) dedicada a las ciencias. 16 Por ejemplo el Programa Universidad para Todos en Brasil, o el Programa Becas del Bicentenario en Argentina. 17 Estimaciones de la Organizacin Internacional del Trabajo. El crecimiento demogrfico de la poblacin joven en la regin estara llegando a su fin: entre los aos 1970 y 1975 la poblacin juvenil creci en 18%,

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a diferencia de los adultos, presenta relaciones ms complejas con el mercado laboral. Mientras tres situaciones alcanzan para clasificar la relacin de los adultos con el empleo: ocupado, desempleado e inactivo; los jvenes suman a estas clasificaciones la dimensin educativa, ya que an se encuentran en la etapa de formacin inicial, multiplicando as las clasificaciones que delimitan los colectivos sociales dentro del amplio universo de la poblacin juvenil 18 . Tres situaciones revisten particular inters. La primera corresponde al grupo de jvenes con dificultades de insercin laboral, aquellos que se encuentran en la categora de desempleados. La segunda se refiere a los jvenes que no estudian ni trabajan. El tercer grupo lo conforman los jvenes que se insertan al mundo del trabajo en forma precaria, generalmente en el sector informal. Estas situaciones conforman los grupos crticos en las nuevas dinmicas sociales. De los 106 millones de jvenes que residen en Amrica Latina y el Caribe, 48 millones se encontraban trabajando en 2005 (el 45%), aunque 31 millones lo hacan en empleos precarios (29%). Por su parte, el grupo de los desocupados alcanzaba los 10 millones, completando as el 55% de la poblacin juvenil que se considera econmicamente activa. De los restantes 48 millones, dos de cada tres se encontraban estudiando, dejando un preocupante grupo de 16 millones de jvenes que no estudian ni buscan trabajo, que representan el 15% del total. En sntesis, si se tienen en cuenta los jvenes con trabajos precarios, los desocupados y el grupo que no estudia ni busca trabajo, se concluye que el 54% de los jvenes de la regin enfrentan algn problema para su insercin laboral y social, esto es, 57 millones de jvenes (OIT, 2007). La insercin laboral en un trabajo precario es particularmente grave, ya que la forma en que los jvenes se insertan en los primeros empleos influye en sus futuras trayectorias laborales. En muchos casos, esta experiencia inicial ser tambin la primera formacin laboral a la que estn expuestos, y as sean jvenes que hayan completado la educacin secundaria o realizado estudios tcnicos, es en el trabajo donde se completa el proceso de formacin. La insercin en empleos de baja calidad implica el ingreso a un crculo vicioso, donde una baja formacin inicial es seguida por aprendizajes de mala calidad en empleos precarios, que les imposibilitan obtener los conocimientos o competencias para acceder a mejores oportunidades laborales y de formacin. Las trayectorias educativas y laborales se interrelacionan y se refuerzan, generando un aumento de las brechas iniciales entre los jvenes. Es decir, las desigualdades en las trayectorias escolares luego se traducen en empleos diferentes e ingresos diferentes, perpetuando y muchas veces ampliando las desigualdades sociales de origen. All, las polticas de formacin y empleo tienen un importante rol que cumplir.

entre los aos 2000 y 2005 esta tasa de crecimiento se redujo al 3,9%, del 2005 al 2010 se estima que el crecimiento ser del 1,8% y sera negativo a partir del ao 2015 (OIT, 2007). 18 La situacin laboral y la escolarizacin son dos dimensiones bsicas para el anlisis, pero otras variables, como la edad, el sexo, el mbito rural-urbano o el estrato socioeconmico de procedencia tambin revisten inters y permiten identificar nuevos grupos con caractersticas propias. 11

La relacin entre educacin y trabajo


Educacin y trabajo son dimensiones que deben ser estudiadas en conjunto, dado que sus interrelaciones son profundas. Pero estas relaciones no son necesariamente de causa y efecto, se trata de dos procesos diferentes, con sus propias racionalidades, con distintas instituciones y estrategias y, sobre todo, con tiempos diferentes. A lo largo de la historia la relacin entre estos dos mbitos ha sido compleja y cambiante. En ocasiones ha sido congruente con las expectativas planteadas y otras veces contradictorias (Ibarrola, 2004; Gallart, 1997). Hoy ms que nunca es necesario trabajar para mejorar las ofertas educativas y el funcionamiento de los sistemas de formacin, de manera que permitan a los jvenes enfrentar en mejores condiciones el momento de su insercin laboral y social, y habiliten a los trabajadores, bajo el nuevo paradigma de la sociedad del conocimiento y la educacin a lo largo de la vida, la salida y entrada a instancias de formacin que les brinden una actualizacin y un aprendizaje permanentes. Ahora bien, existe un lmite en lo que puede hacer la educacin para solucionar los problemas del mercado laboral. El empleo tambin responde a lgicas sociales, polticas y econmicas, y ambas dimensiones, la educacin y el empleo, se encuentran a su vez inmersas en una sociedad que las condiciona con sus dinmicas y caractersticas estructurales. Claramente, los sistemas educativos y de formacin no podrn resolver por s solos los graves problemas de desigualdad que viven los pases latinoamericanos. El nico camino posible es mediante una adecuada integracin de las polticas educativas con polticas generales de equidad y justicia social para todos los mbitos del desarrollo 19 (Ibarrola, 2004). El desafo es complejo, no slo por la magnitud de los problemas sino por la heterogeneidad de situaciones que es necesario enfrentar, ya que los diversos colectivos de jvenes tienen dificultades y necesidades diferentes. Las polticas de trabajo y juventud implementadas no han logrado an impactar de manera efectiva en tal magnitud y diversidad. Las propuestas han estado en general relacionadas con programas que trabajan con situaciones especficas, algunos con buenos resultados pero con alcance limitado (OIT, 2007). Cada vez ms es necesario pensar las acciones en el marco de polticas de Estado, que aborden integralmente las necesidades de educacin, trabajo e insercin social de los jvenes.

19 Las polticas generales se refieren a polticas para la estabilidad macroeconmica, distribucin del ingreso, proteccin social y empleo.

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2. La formacin para el trabajo


Este captulo tiene por objetivo realizar un anlisis transversal de la formacin para el trabajo destinada a los jvenes en Amrica Latina, a partir de los casos nacionales estudiados. Para ello, se realiza en primer lugar una breve descripcin de la evolucin histrica de los modelos institucionales de formacin para el trabajo en la regin. En segundo lugar, se analiza la conformacin actual de los sistemas nacionales de formacin para el trabajo, comentando las principales tendencias que afectan especialmente la formacin de jvenes. Finalmente, se clasifican los sistemas en base a diferentes dimensiones de manera de ensayar una tipologa para los sistemas nacionales de formacin.

Evolucin histrica
El escenario actual de la formacin para el trabajo en los pases de la regin es producto de varias dcadas de evolucin, en las cuales se ha visto influido por diversas tendencias del mundo del trabajo, el desarrollo de los sistemas educativos y las innovaciones tecnolgicas. En el camino transitado por las polticas de formacin para el trabajo se identifican en la literatura dos perodos donde las dinmicas mencionadas dieron forma a una particular organizacin poltico-institucional en el campo de la formacin (Casanova, 1999; Moura Castro, 1998; CINTERFOR/OIT, 1999 e Ibarrola, 1999). El primer perodo se extiende entre la segunda mitad del siglo XX y la dcada del 70 y est caracterizado por el surgimiento y desarrollo de las Instituciones Nacionales de Formacin (IFP), que tenan a su cargo el diseo y ejecucin de las polticas de formacin. Este modelo de organizacin institucional, denominado por Moura Castro (1998) el modelo S e I, tuvo su primera expresin en 1942 con el Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI) de Brasil 20 . Estas instituciones fueron creadas en el marco del proceso de sustitucin de importaciones que vivieron los pases de la regin con variada intensidad, provocando profundas reestructuraciones en sus sistemas productivos y, consecuentemente, en sus mercados laborales. El desarrollo de un incipiente sector industrial generaba una creciente demanda de mano de obra calificada y semicalificada, ausente hasta ese momento en una organizacin econmica dedicada mayormente al sector primario 21 . Esta tendencia se vea reforzada por el crecimiento del aparato estatal que impulsaba tambin la demanda laboral 22 . El crecimiento del empleo industrial y la demanda de trabajadores calificados y semicalificados permiti a su vez la conformacin de una pirmide laboral, en
20 La denominacin S e I se debe a los nombres que adquirieron estas instituciones en los diferentes pases donde el modelo fue implementado: Servicio Nacional de Formacin Profesional (Colombia, Brasil Ecuador, Per) o Instituto Nacional de Formacin Profesional (Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Repblica Dominicana). 21 Incluso en aquellos pases donde el proceso de industrializacin fue menor, se realizaron importantes esfuerzos por dotar de mayor valor agregado a los productos de origen agropecuario (Casanova, 1999). 22 El crecimiento del empleo estatal no slo se produjo por el aumento de la burocracia y la ampliacin de servicios sociales universales (salud, educacin) sino tambin por la irrupcin del Estado empresario.

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contraposicin a la organizacin tradicional del trabajo vigente en ese momento: pequeas elites de alta calificacin y grandes sectores de muy baja calificacin. La formacin de trabajadores para cubrir estos nuevos niveles intermedios fue el principal objetivo de las IFP (Casanova, 1999). El problema de la formacin en esta etapa era mayormente de oferta, ya que el mercado era capaz de absorber todos los trabajadores capacitados, fue as que la principal atencin estuvo puesta en extender y fortalecer el sistema. En cuanto a su diseo institucional, las IFP se constituyeron mayormente como instituciones pblicas, con gobiernos tripartitos o bipartitos (con participacin del Estado, los empresarios y los trabajadores) 23 . Dentro de la estructura orgnica de los Estados, en general han estado adscriptas a los Ministerios de Trabajo. Sus acciones de formacin estuvieron inicialmente orientadas a los trabajadores activos, siendo ejecutadas en forma directa, es decir en centros propios. Finalmente, su modalidad de financiamiento se basaba en recursos fiscales, habitualmente bajo la forma de un aporte parafiscal de las empresas calculado sobre la nmina salarial 24 . A pesar de la difusin del modelo IFP, en algunos pases tambin se fue desarrollando tempranamente un amplio sistema de educacin tcnica de nivel medio y superior, por ejemplo en Argentina y Mxico. En estos pases, la demanda de formacin de trabajadores originada en el proceso de desarrollo industrial fue resuelta a travs de una mayor escolarizacin de la poblacin dentro del sistema educativo formal y una apuesta a la rama de educacin tcnica 25 . En la segunda mitad de la dcada del 70 se produjo un cambio en el contexto econmico de la regin. Los pases modificaron su estrategia de insercin econmica internacional y comenzaron a implementar experiencias de apertura comercial e integracin regional, generando profundos cambios en sus estructuras econmicas y en sus mercados laborales. La apertura comercial revel algunos problemas de competitividad del hasta entonces protegido sector industrial. La participacin relativa de los sectores econmicos, tanto en la generacin de producto como en la distribucin del empleo se modific; el sector industrial resign puestos de trabajo mientras se expanda el sector de servicios. El Estado, que haba acompaado la tendencia expansiva del empleo de la primera etapa, vio en estos aos redefinido su rol, reduciendo su participacin en las actividades econmicas y, por lo tanto, reduciendo tambin el empleo pblico. En estos aos no slo hubo una modificacin en la participacin relativa de los sectores econmicos en la produccin y el empleo, sino que fue revisado el propio modelo de organizacin industrial, fundamentalmente el modelo fordista-taylorista de

23 La excepcin a esta conformacin es el caso de Brasil, donde las IFP tradicionales estn administradas exclusivamente por el sector empresario. 24 Durante la primera etapa el modelo de las IFP fue exitoso, ya que gozaban de buena reputacin en su rol de formacin de trabajadores, en contraste con las instituciones educativas del sistema formal (Moura Castro, 1998). 25 En el caso de Mxico se mont un complejo sistema de educacin tecnolgica compuesto por diversas ofertas en los niveles posteriores a la educacin primaria; mientras en Argentina se articul un sistema ms homogneo basado en la oferta de educacin tcnica de nivel medio.

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especializacin y divisin del trabajo 26 . El fenmeno de la apertura comercial, junto a las aceleradas innovaciones tecnolgicas, obligaron a replantear la estrategia de formar trabajadores en equipos, tcnicas o modelos de gestin que tenan, ante el permanente cambio, una vida til reducida. Por el contrario, en las nuevas formas de organizacin de la produccin se ponderaban el control de la informacin, el aprendizaje y la adaptacin. El conocimiento se convirti en la base del trabajo humano y en un componente esencial del desarrollo. Las instituciones de formacin no fueron ajenas a los cambios y se vieron obligadas a readecuar su oferta, orientndola hacia los sectores ms dinmicos como el sector terciario y el universo de las medianas y pequeas empresas 27 . El modelo de planeamiento central de la oferta de formacin perdi fortaleza ante la necesidad de prestar mayor atencin a la demanda real proveniente del aparato productivo 28 . En este contexto, las IFP comenzaron a ser observadas y cuestionadas, debido en parte a las dificultades de insercin laboral de sus egresados. A nivel poltico, en varios pases las IFP vieron amenazada su independencia econmica al discutirse su modelo de financiamiento y el destino de los recursos. En relacin con las polticas de formacin, estas dejaron de ser materia exclusiva de las IFP ante la aparicin de nuevos actores. La formacin se convirti en un componente central de los sistemas de relaciones laborales, constituyndose en un tema estratgico en la agenda de productividad y competitividad de las empresas, y en las negociaciones del sector empresarial con los trabajadores 29 . Esta revalorizacin de la formacin profesional en el campo de las relaciones laborales implic tambin un mayor protagonismo de los Ministerios de Trabajo. La formacin comenz as a ocupar un lugar central en el diseo de polticas activas de empleo. Los cambios en los mercados laborales y el desarrollo tecnolgico no slo impactaron sobre la formacin profesional sino tambin sobre el sistema educativo formal. Este ltimo enfrent quizs un desafo mayor al haber tenido histricamente una menor vinculacin con el sector productivo. En el periodo se verific un progresivo acercamiento de metodologas y estrategias entre ambos sistemas, especialmente en el caso de la educacin media tcnica. Se desdibujaron las fronteras entre la educacin general, la formacin profesional y el desarrollo tecnolgico, y se impuso una necesaria

La concepcin del trabajo como una secuencia de operaciones gener una ruptura entre el trabajo, como objeto, y el trabajador. Esta divisin de los conceptos condujo a la nocin de productividad del trabajo, tanto fsica, por la rapidez del proceso, como econmica, por la reduccin del costo unitario del producto (CINTERFOR/OIT, 1999). 27 Se han verificado tambin experiencias de ofertas de formacin para el sector informal, como los Talleres Populares del INA en Costa Rica. Sin embargo, las instituciones de formacin profesional no tuvieron la capacidad tcnica para adecuar su oferta a las necesidades de esta poblacin, ni los incentivos polticos o econmicos para trabajar con este sector (Moura Castro, 1998). 28 Sobre este punto, la tendencia general no signific una reaccin inmediata de las IFP ante el nuevo escenario, por el contrario, esta ha sido lenta y en muchos pases las IFP continuaron con su modelo de funcionamiento y oferta de formacin, profundizando an ms el problema y abriendo el debate sobre la pertinencia de sus programas. 29 La formacin de los trabajadores comenz a ser incluida en los convenios colectivos y en la legislacin laboral. Asimismo, la formacin ha sido incorporada a una serie de acuerdos nacionales, bipartitos o tripartitos, suscritos durante la dcada del 90 en pases como Argentina, Chile, Colombia, Mxico o Panam (CINTERFOR/OIT, 1999).
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interrelacin, acorde al nuevo concepto de aprendizaje y formacin a lo largo de la vida (Casanovas, 1999). En esta segunda etapa ha surgido un nuevo paradigma de formacin profesional: se abandon la nocin tradicional de especializacin por la idea de competencias. No basta slo con transmitir determinadas habilidades manuales y conocimientos tcnicos, sino que la dinmica actual del trabajo exige al sujeto contar con un conjunto de competencias, tanto las bsicas (iniciativa, creatividad, trabajo en equipo), como las de carcter ms tcnico o especfico. Ha desaparecido la nocin de una formacin tcnica inicial suficiente para desenvolverse en el mercado laboral durante toda la vida, al contrario, se hizo necesaria una actualizacin permanente del saber. Se ha perdido la idea de un empleo para toda la vida, mientras se impuso un nuevo concepto, la formacin a lo largo de la vida (CINTERFOR/OIT, 1999).

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Cuadro N1: Evolucin del paradigma de formacin para el trabajo


Dimensiones Limitada Concepto y Aos 40 a 70 al contenido de las Basada en competencias laborales (saber, saber hacer, saber ser) y en una formacin integral, como complemento de la educacin bsica. A partir de los aos 80

ocupaciones y las actividades, en el marco de una profunda divisin del trabajo. nfasis en las tareas y no en los trabajadores.

contenido de la formacin

Papel

de

la

Autnoma. Aislada de las polticas generales de educacin y de empleo.

Nuevo rol en las polticas de empleo y educacin. Concepto de educacin

formacin

permanente a lo largo de toda la vida. Fortalecimiento de la demanda del sector productivo y del sector social frente a la oferta de las instituciones de formacin. Se pasa del concepto de trabajador individual al de empresa como un todo. Surgen alternativas de formacin para los trabajadores en riesgo, desempleados, poblacin marginal, jvenes. Multiplicacin y diversificacin de actores. Dentro del Estado mayor protagonismo de los

Predominio de las instituciones de Referentes formacin profesional (sistema S e I y educacin tcnica).

Sujeto de la formacin

Dirigida al trabajador activo de las empresas del sector formal y a los jvenes del sistema escolar.

Fuerte presencia del Estado, a travs Actores de las instituciones pblicas de

Ministerios

de

Trabajo

de

Educacin.

Involucramiento de otros actores del sector pblico (Ministerios de Desarrollo,

formacin, en la concepcin y ejecucin de la formacin.

Planificacin, Economa) y del sector privado (sindicatos, organizaciones sociales, mercado privado de formacin). Diseo de estrategias de articulacin e interrelacin entre los actores.

Asignacin directa de recursos fiscales Financiamiento o parafiscales a las instituciones

Se diversifican las estrategias de financiamiento pblico. Se implementan licitaciones dirigidas a la oferta privada de formacin y mecanismos de deduccin de impuestos para las empresas.

pblicas de formacin. Dbil desarrollo del mercado privado de formacin.

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Ibarrola (1999).

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Los pases de la regin han realizado un gran esfuerzo en pos de adecuar sus estrategias de formacin a las caractersticas del nuevo paradigma dominante. Sin embargo, an cuando esto resulta ponderable, es necesario advertir que una de las consecuencias ms negativas de las transformaciones vividas fue el aumento de las desigualdades, tanto en lo relativo a la insercin laboral como en las posibilidades de acceso a ofertas de formacin significativa que tienen los trabajadores en general y los jvenes en particular. La combinacin de bajos niveles de escolarizacin en algunos pases, fundamentalmente en la educacin secundaria, con una oferta de formacin profesional limitada, arroja como resultado que una amplia porcin de la poblacin no acceda a instancias de formacin y, por lo tanto, deba afrontar su insercin laboral con bajos niveles de calificacin. Los jvenes con insuficiente educacin y los desempleados constituyen un ncleo duro de exclusin que interpela a las polticas laborales, educativas y de formacin.

Composicin actual de la formacin para el trabajo


En este apartado se analizan las diferentes ofertas de formacin para el trabajo destinada a los jvenes vigentes en la regin. Como fue mencionado, esta oferta se ha tornado compleja en los ltimos aos con la multiplicacin de actores institucionales que intervienen en el mercado de la formacin y la aparicin de nuevas demandas y necesidades. El objetivo es presentar las principales tendencias en un anlisis transversal de los sistemas nacionales de formacin 30 . La nocin de sistema nacional es, desde ya, una construccin ideal, ninguno de los pases analizados ha logrado una articulacin de su oferta de formacin que permita ser conceptualizada como un nico sistema. El cuadro 2 exhibe de manera resumida la conformacin de la oferta de formacin para el trabajo en los siete pases analizados. Se han incluido las propuestas de la educacin formal y la formacin profesional, as como la presencia de otras instituciones clave para la formacin de jvenes: los programas destinados a esta poblacin, los contratos de aprendizaje y los observatorios laborales.

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En el Anexo I se analiza con mayor detalle la situacin en cada pas. 18

Cuadro N2: Los sistemas nacionales de formacin para el trabajo, por pas
Tipo de Formacin / Programas Argentina Brasil
Educacin tcnica profesional de nivel medio (integrada, concomitante y posterior a la educacin general)

Chile

Colombia

Mxico
Educacin secundaria tcnica: bachilleratos tecnolgicos y estudios tcnicos profesionales

Per

Repblica Dominicana

Nivel Secundario Educacin Formal (Modalidades Tcnicas o Tecnolgicas) Nivel Superior No Universitario

Educacin secundaria tcnica

Educacin secundaria tcnico profesional

Educacin secundaria tcnica

Educacin secundaria tcnico profesional

Tecnicaturas Superiores (2 a 3 aos)

Educacin profesional tecnolgica (3 aos)

Carreras de nivel Tcnico (2 a 3 aos) y Profesional (4 aos)

Carreras de nivel Carreras de nivel tcnico Tcnico (2 aos) y Tecnicaturas Superiores profesional (2 a 3 aos) Profesional Tcnico (3 (2 aos) y tecnlogo (3 a 4 aos) aos) y Profesional (3 a 5 aos) SENATI, SENCICO, INICTEL y CENFOTUR

Carreras de nivel Tcnico Superior (2 aos) y Tecnlogo (4 aos)

Instituciones del modelo IFP

Sistema S: SENAI, SENAC, SENAT, SENAR, SEBRAE y SESCOOP

SENA

INFOTEP

Educacin no formal Otros sistemas de formacin (Formacin profesional Profesional)

Centros de formacin tcnica

Escuelas tcnicas federales y estatales

Organismos Tcnicos de Capacitacin (OTEC)

Centros de Capacitacin Centros de para el Trabajo Industrial Entrenamiento (CECATI) e Institutos de Tecnolgico Productivo Capacitacin para el (CETPRO) Trabajo (ICAT)

Centros Operativos del Sistema (COS)

Programas pblicos Proyectos Sectoriales de de formacin Calificacin profesional Programas pblicos de formacin dirigidos a los jvenes
Jvenes con ms y mejor trabajo

Plan Nacional de Calificacin (PNQ)

SENCE (Capacitacin en empresas y programas sociales) Jvenes Bicentenario

Programa de Apoyo a la Productividad (PAP) Becate (no exclusivo para jvenes)

ProJovem

Jvenes en Accin y Jvenes Rurales

Projoven

Juventud y Empleo

Contrato de aprendizaje legislado

Ley 25.013 (Reforma Laboral)

Leyes 5.452, 10.097, 11.180 y 11.788

Leyes 19.765, 19.765 y 19.967 (Estatuto de Capacitacin y Empleo)

Ley 789 (Reforma Laboral)

Ley 16 (Cdigo de Ley 28.518 Trabajo) y Resolucin 20 (Modalidades (Reglamento del Formativas Laborales) Contrato de Aprendizaje)

Sistema de competencias laborales

Programa de Calidad del Empleo y la Formacin Profesional (MTEySSUnidad Tcnica de Certificacin de Competencias)

Sistema Nacional de Formacin Continua (Chile Califica)

Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo

Consejo de Normalizacin y Certificacin de la Competencia Laboral (CONOCER)

Observatorio Laboral

Observatorio de Empleo Observatorio del y Dinmica Empresarial Mercado de Trabajo (Ministerio de Trabajo, (Ministerio de Trabajo y Empleo y Seguridad Empleo) Social)

Futuro Laboral (Ministerio de Educacin)

Dos observatorios Observatorio Laboral laborales (Ministerio de (Secretara de Trabajo y Educacin y SENA) Previsin Social)

Observatorio Socio Laboral (Instituciones Regionales)

Observatorio del Mercado Laboral Dominicano (Secretara de Estado de Trabajo)

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin relevada en el proyecto Los jvenes y la formacin para el trabajo en Amrica Latina.

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El sistema educativo

El sistema educativo ocupa un lugar destacado en la oferta de formacin para el trabajo, particularmente en aquella destinada a los jvenes. La organizacin del sistema educativo tiene caractersticas propias en cada pas pero en todos los casos existe un tronco comn, habitualmente denominado educacin formal o general, organizado en forma graduada y por niveles educativos que conducen a diferentes titulaciones. En esta educacin, las modalidades tcnicas y tecnolgicas normalmente estn presentes en los niveles secundario y superior. Luego, existe un conjunto de servicios por fuera de la educacin formal que incluyen propuestas ms flexibles y de menor duracin, donde la formacin para el trabajo ocupa un lugar relevante. La educacin secundaria, y especficamente su rama tcnica, ha sido quizs la oferta educativa con mayores cambios en las ltimas dos dcadas. En primer lugar, este nivel educativo ha vivido una notable expansin, lo cual se ha visto expresado tanto en el aumento de su cobertura como en la extensin de su obligatoriedad legal. Con la excepcin de Per, en todos los pases relevados existe una modalidad tcnica, aunque la organizacin en cada caso tiene algunas diferencias. La duracin del nivel secundario en estos pases vara de 4 a 7 aos e incluye habitualmente dos ciclos: el primero de ellos est dedicado a los contenidos generales, mientras que los contenidos especficos de la modalidad tcnica se concentran en el segundo.
Cuadro N3: Indicadores de la educacin secundaria, por pas
Indicadores
(Ao de referencia)

Argentina (1)
(2005)

Brasil (1)
(2005)

Chile
(2006)

Colombia (2)
(2007)

Mxico
(2006)

Per
(2006)

Repblica Dominicana
(2007)

Tasa Neta de Escolarizacin Matrcula (en miles de alumnos) % Matrcula en programas tcnicos y vocacionales

78% 3.476 35%

79% 24.863 3%

81% 1.634 24%

67% 4.657 6%

70% 10.883 15%

72% 2.760 8%

61% 920 4%

Nota: En Brasil y Per la educacin tcnica est separada de la educacin secundaria general. La cifra del Anuario de UIS/UNESCO corresponde a otros programas vocacionales y en el caso de Brasil incluye tambin la modalidad integrada de nivel medio. En el caso de Mxico los indicadores fueron reemplazados por una fuente nacional ante la notable diferencia en las cifras de educacin tcnica. Tambin se uso una fuente nacional para la tasa neta de escolarizacin en Chile. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de INEE (2007), MINEDUC (2008) y UIS/UNESCO (2008).

En el desarrollo de la educacin tcnica de nivel secundario un modelo ampliamente difundido es aquel que divide la rama tcnica de la acadmica, siendo esta ltima la nica oferta que habilita a los estudiantes a continuar estudios universitarios. Por el contrario, una caracterstica de los pases analizados es que la educacin tcnica no constituye en general una oferta terminal, es decir, sus egresados pueden acceder a carreras universitarias. Este rasgo se ha intensificado en los ltimos aos con interrelaciones entre la rama general o acadmica y la tcnica: la rama acadmica ha comenzado ha incluir contenidos tcnicos o ligados al mundo del trabajo y la rama tcnica ha ampliado su oferta de contenidos generales 31 (Finnegan, 2006).

31

Por ejemplo, este proceso se ha visto con claridad en la oferta tcnica de nivel medio superior en Mxico. 20

Otro proceso importante que ha tenido lugar durante los aos 90 en algunos de los pases analizados ha sido la separacin institucional de las ofertas de educacin general y educacin tcnica, en el marco de reformas generales en sus sistemas educativos. Esto ha sucedido en Argentina, Brasil y Per. La justificacin de la estrategia de divisin de las ofertas educativas ha sido mayormente econmica, ya que los costos de la educacin tcnica son usualmente elevados. Actualmente, los pases que han impulsado estas reformas se encuentran en el proceso inverso: en Argentina se ha vuelto al modelo de educacin tcnica de nivel medio y en Brasil se promueve la integracin de los programas tcnicos de nivel medio y la educacin general. En el nivel superior, adems de la oferta de carreras universitarias (licenciaturas, ingenieras) se ha desarrollado un conjunto de programas intermedios o tecnicaturas que toman en los pases diferentes formatos institucionales y duracin. Una de las caractersticas de los ltimos aos es justamente esta diversificacin. El desafo pendiente en este nivel de formacin es el crecimiento de la cobertura. Actualmente representan una porcin menor de la matrcula de nivel superior, siendo la oferta universitaria an la ms demandada. Entre las numerosas explicaciones que puede tener este fenmeno, la baja valoracin social de las carreras tcnicas y el alto perfil socioeconmico de los alumnos que acceden al nivel superior ocupan un lugar destacado.
Cuadro N4: Indicadores de la educacin superior, por pas
Indicadores
(Ao de referencia)
(1)

Argentina
(2005)

Brasil
(2005)

Chile
(2006)

Colombia
(2007)

Mxico
(2006)

Per
(2006)

Repblica Dominicana
(2004)

Tasa bruta de escolarizacin Matrcula (en miles de alumnos) % de alumnos en carreras terciarias (2) no universitarias

64% 2.083 26%

25% 4.572 5%

47% 661 33%

32% 1.373 18%

26% 2.447 3%

35% 952 40%

35% 294 8%

(1) La tasa bruta de escolarizacin para el nivel superior se calcula sobre los cinco aos siguientes a la educacin secundaria. (2) Incluye la oferta de nivel 5B segn la clasificacin CINE utilizada por UNESCO.

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de UIS/UNESCO (2008).

Las instituciones del modelo IFP

Dentro de la muestra de pases analizados estas instituciones tienen presencia en cuatro casos: Brasil, Colombia, Per y Repblica Dominicana 32 . Los servicios nacionales llevan dcadas de funcionamiento (en los casos de Brasil y Colombia existen desde los aos 40 y 50 respectivamente), han sido objeto de fuertes crticas y han sufrido algunas modificaciones a lo largo de su historia. Entre las tendencias ms destacadas, en general todas las IFP se han visto obligadas a diversificar su oferta acadmica, ganando ms importancia los programas de mayor duracin (un ao o ms) por sobre los cursos cortos de capacitacin o actualizacin. Con los cambios ocurridos en la organizacin de la produccin y la
32 El caso de Brasil es particular porque existe un conjunto de IFP, una por cada sector de actividad. En Per existe tambin ms de una institucin pero es el SENATI, dedicado sector industrial, la nica que responde fielmente al modelo IFP.

21

extensin de la cobertura de los sistemas educativos, la formacin de tcnicos y tecnlogos comenz a ocupar un lugar estratgico en la oferta de formacin de estas instituciones. Por ejemplo, en el SENA la formacin titulada (correspondiente a cursos de un ao o ms de duracin) representa el 10% del total de la matrcula. En los casos del SENAI y SENAC, la formacin tecnolgica de nivel medio y superior ocupa aproximadamente el 6% de las plazas. En ambos casos estos niveles de participacin han estado creciendo en los ltimos aos y los porcentajes aumentan notablemente cuando se pondera la matrcula por la cantidad de horas anuales de cada curso. Otra tendencia reciente en la oferta de formacin de las IFP, que tiene relevancia para la poblacin joven, es el surgimiento de distintos esquemas de articulacin entre las IFP y la educacin tcnica de nivel medio. Un ejemplo es la articulacin que lleva adelante el SENA y las escuelas secundarias en Colombia, que permite a los alumnos de la educacin tcnica acceder a ttulos de la institucin al tiempo que obtienen la titulacin de la educacin general. Otra experiencia se da en Brasil, donde el SENAI ha comenzado a articular los cursos tcnicos con la oferta de educacin media del SESI, en el marco de la propuesta de integracin de la educacin general y tcnica que lleva adelante el Gobierno Federal 33 .
Formacin en las empresas y los programas pblicos de formacin

Las actividades de formacin en las empresas siempre han existido, aunque en los ltimos aos quizs han evolucionado en organicidad y formalidad 34 . Un rasgo central de la formacin en empresas es el desigual acceso que tienen los trabajadores a oportunidades de capacitacin. Existe una marcada diferencia en las oportunidades entre las empresas grandes y las medianas y pequeas; y dentro de las grandes, las prcticas de capacitacin tambin varan por sector de actividad. Algunos de los pases analizados han desarrollado importantes programas pblicos que tiene por objetivo propiciar la formacin de los trabajadores, tanto los activos como aquellos que enfrentan problemas de empleo. Estos programas son llevados adelante por los Ministerios de Trabajo y han tenido en la regin diferentes expresiones. Argentina y Brasil, por ejemplo, llevan adelante programas de formacin que otorgan financiamiento pblico directo a planes previamente acordados, con los sectores productivos en el primer caso y con los gobiernos locales en el segundo. Por su parte, Chile subsidia las actividades de capacitacin de las empresas a travs de un mecanismo conocido como la franquicia tributaria. Finalmente, las pequeas y medianas empresas enfrentan problemas estructurales en materia de capacitacin, debido a que no tienen ni el tamao crtico ni los recursos para afrontar una poltica de formacin 35 . Es por ello que los gobiernos han desarrollado diversos programas de formacin, o mecanismos de financiamiento especfico,

El SENAI es la IFP dedicada al sector industrial, mientras el SESI es una institucin paralela, perteneciente al mismo sector, que tiene como misin proveer servicios sociales. 34 En materia de informacin, la capacitacin en empresas presenta el mayor dficit de sistematizacin y difusin, con excepcin de la formacin realizada en el marco de programas pblicos. 35 Una alternativa para enfrentar estos problemas es promocionar la asociacin y coordinacin entre empresas para desarrollar acciones de capacitacin. Sin embargo, este comportamiento no se verifica regularmente en este tipo de empresas.
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destinados a este tipo de empresas. Los programas en general son llevados adelante por las carteras de trabajo o economa. La tendencia es abordar la empresa en su totalidad como sujeto de intervencin, y ofrecer una propuesta integral de mejora en su competividad, lo que lgicamente incluye instancias de capacitacin, tanto para los empresarios como para los trabajadores. Un ejemplo de este enfoque fue el programa CIMO en Mxico, que alcanz una importante cobertura durante las dcadas del 80 y 90, continuado luego por el Programa de apoyo a la Capacitacin (PAC) y el Programa de Apoyo a la Productividad (PAP).
Programas de formacin dirigidos a los jvenes

A partir de la dcada del 80, ante la persistencia del fenmeno del desempleo y su particular impacto en la poblacin joven, fueron desarrollados diversos programas e iniciativas con el fin de mejorar la empleabilidad de los jvenes y promover su insercin laboral. En este marco, un programa pionero ha sido Chile Joven, cuyo modelo fue luego ampliamente difundido en la regin. En esta difusin tuvo un rol importante el Banco Interamericano de Desarrollo, que haba apoyado la experiencia inicial en Chile 36 . El modelo consista en una intervencin focalizada en jvenes pertenecientes a segmentos sociales vulnerables del mbito urbano que presentaban problemas estructurales de empleo (desempleo o subempleo) 37 . El programa les ofreca un periodo corto de capacitacin en oficios y/o nivelacin de estudios, y otro periodo equivalente de prctica profesional (habitualmente de tres meses cada uno). Durante el tiempo en que participaban del programa los jvenes reciban un subsidio o beca para solventar los gastos de mantencin y transporte. Uno de los rasgos particulares del programa en Chile fue la divisin entre financiamiento y ejecucin. El programa no era ejecutado en forma directa por el gobierno sino a travs de instituciones privadas, lo cual permiti fortalecer el mercado de formacin. Esta caracterstica rpidamente se convirti en un objetivo secundario perseguido por el programa joven al ser implementado en otros pases. Los resultados alcanzados por el programa en Chile han sido en general positivos. Segn el estudio de evaluacin del SENCE (1999) la focalizacin del programa fue adecuada en todas sus modalidades de intervencin, aunque con algunas diferencias derivadas de la mayor o menor precisin en los requisitos de inscripcin. En cuanto a los resultados en la situacin ocupacional, tambin han sido positivos tanto en la tasa de ocupacin como en la de participacin, destacndose en esta dimensin la modalidad de aprendizaje alternado (AA), por sobre la formacin de jvenes para el trabajo (FT) y la capacitacin y experiencia laboral en empresas (CEL). La diferencia de la variacin en el porcentaje de ocupados antes y despus de la intervencin entre el grupo objetivo y control fue de 36 puntos para la lnea AA, 30 en la FT y 25 en la CEL. Asimismo, este impacto ha sido en general mayor en las mujeres y ms homogneo entre modalidades que en el caso de los hombres.

36 Puede consultarse una descripcin del programa Chile Joven y las caractersticas generales del formato en Ramrez Guerrero (1998). Para una reflexin de los resultados generales del modelo joven en la regin ver Jacinto (2006). 37 Chile Joven contaba con diversas estrategias. La modalidad que logr mayor difusin entre los pases fue la de entrenamiento con prctica laboral en empresas.

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De los pases analizados, adems de la experiencia chilena (1992-1997), el formato se implement en Argentina (1994-1998), Per (desde 1996), Colombia (desde 2002) y Repblica Dominicana (desde 1999). En estos pases los programas contaron con diversas experiencias de evaluacin, tanto procesos internos como evaluaciones externas. En general se encuentra que los programas han tenido relativo xito en cuanto a su objetivo principal: la insercin laboral de los jvenes bajo programa. En opinin de Jacinto (2006) estos resultados han sido superiores a los de otras intervenciones porque estimularon cursos orientados hacia las oportunidades concretas de insercin en el mercado. Sin embargo, la autora remarca que el desempeo de los programas dependi del comportamiento general del mercado laboral en cada pas. Ibarrarn y Rosas (2008) analizan los resultados de un conjunto de evaluaciones realizadas sobre estos programas, en los casos financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo. En Repblica Dominicana los impactos en el empleo no son significativos para el agregado, aunque crecen en el grupo ms joven (17 a 19 aos) y en los residentes de Santo Domingo; mientras el impacto en ingresos muestra valores positivos: un 17% mayor en el grupo de beneficiarios con respecto al grupo control. En Colombia, los mayores efectos en empleabilidad y formalidad del trabajo se encuentran en las mujeres, mientras que para los hombres el impacto es moderado. Con respecto al ingreso, el impacto es de 18% en las mujeres y 8% en los hombres. En el caso de Per, se estiman resultados positivos para la empleabilidad, la formalidad del empleo y el ingreso de los participantes del programa. Son las mujeres y el grupo de los ms jvenes (16 a 20 aos) los que evidencian un mejor desempeo. En Argentina no se encontraron resultados estadsticamente significativos en trminos del objetivo de aumentar la empleabilidad de los jvenes. En cuanto al objetivo de fortalecer el mercado de formacin los programas no parecen haber sido exitosos. Por el contrario, en algunos casos introdujeron incentivos negativos al fomentar la creacin de organizaciones ejecutoras con escasa infraestructura y dbil organizacin institucional, que no pudieron sobrevivir una vez finalizados los programas 38 . En este sentido, Jacinto (2006) apunta como una debilidad de este modelo su escasa contribucin al fortalecimiento de instituciones formadoras. Actualmente el programa joven, en su formato original, contina activo en Colombia, Per y Repblica Dominicana. En general los pases han hecho diferentes apropiaciones, sobre todo cuando han comenzado a ser financiados con el presupuesto general y no a travs de crditos internacionales. El cuadro 5 presenta los programas ms importantes de cada pas que actualmente estn destinados a la capacitacin y el fortalecimiento de la empleabilidad de los jvenes. Se pueden identificar algunas innovaciones recientes en estos programas. En primer lugar, debe destacarse el caso de Brasil, que ha diseado una propuesta amplia que apuntan a diversos grupos dentro de la poblacin joven, en funcin de sus

38 Es probable que el objetivo de impulsar un mercado de formacin haya sido desmedido para este tipo de iniciativas. En el caso de Chile, el programa se mont sobre un mercado de formacin existente, ya que esta lgica de ejecucin de programas sociales tiene tradicin en el pas. El desarrollo de un mercado privado de formacin en pases que no cuentan con estas instituciones quizs requiere de otros incentivos e inversiones mayores a los que puede generar un programa joven.

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diferentes situaciones y necesidades: ProJoven constituye un importante esfuerzo de articulacin de diferentes programas destinados a esta poblacin. La segunda tendencia es la aparicin de nuevas estrategias sobre la lgica del programa joven que agregan flexibilidad a la propuesta, lo cual permite alcanzar una diversidad de situaciones que el formato original tiende a unificar. Un acierto de estos nuevos programas es la existencia de una etapa inicial de induccin y diagnstico, realizado en forma personalizada, donde es posible trazar el itinerario de formacin que requiere cada joven para fortalecer su empleabilidad. Un segundo rasgo destacado es la ampliacin de la oferta de formacin que incluye la conclusin de la educacin bsica o la nivelacin de estudios. Otra caracterstica es la presencia de tutores que realizan el seguimiento y acompaamiento a los jvenes. Estos programas se aplican desde el ao 2008 en Chile (Jvenes Bicentenario) y Argentina (Jvenes con ms y mejor empleo). Su diseo institucional es promisorio, aunque es prematuro evaluar sus resultados.

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Cuadro N5: Los programas de capacitacin y empleo dirigidos a los jvenes, por pas
Dimensiones del Programa Argentina Brasil Chile Colombia Mxico Per Repblica Dominicana Juventud y Empleo

Nombre

Jvenes con ms y mejor trabajo

ProJovem Trabalhador (1)

Jvenes Bicentenario

Jvenes en Accin

Jvenes Rurales

Becate - Modalidad Becate - Modalidad prctica laboral (2) mixta (2)

Projoven

Organismo a cargo Criterios: Edad Grupos de riesgo Pobreza

Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social

Ministerio de Trabajo y Empleo

SENCE (Ministerio de Trabajo y Previsin Social)

SENA

Secretara de Trabajo y Previsin Social

Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo

Secretara de Estado de Trabajo e INFOTEP

18 a 24 aos Desempleados -

18 a 29 aos Desempleados Si

18 a 29 aos Desempleados Si 8 ao aprobado y sin terminar la educacin media

18 a 30 aos Desempleados Si

16 a 35 aos mbito rural Si

16 a 30 aos Desempleados o subempleados -

A partir de 16 aos Desempleados o subempleados -

16 a 24 aos Sin experiencia laboral Si

16 a 25 aos Desempleados Si Fuera de la educacin formal y con escolaridad menor a doce aos

Requisitos educativos

No haber terminado No haber terminado la educacin bsica la educacin media

Componentes: Diagnstico/induccin Instancia formativa Instancia prctica Tutoras Subsidio o beca Duracin aproximada Financiamiento

Si Si Si Si Si Hasta 24 meses MTEySS y Banco Mundial Oficinas de empleo municipales e instituciones educativas pblicas y privadas

Si Si Si 6 meses FAT

Si Si Si Si Si 7 a 8 meses FONCAP

Si Si No Si 6 meses SENA

Si Si (Emprendimientos) Si Si 6 meses SENA

No Si Si Si 1 a 3 meses

Si Si Si 1 a 3 meses

Si Si Si 6 meses MTPE y BID

Si Si Si 6 meses SET, INFOTEP y BID

STPS y BID

Instituciones ejecutoras

Organizaciones sociales

Oficinas de empleo Instituciones municipales e privadas y Centros instituciones SENA educativas privadas

Centros SENA

Servicio Nacional de Empleo

Instituciones Instituciones educativas pblicas educativas pblicas y privadas (ECAP) y privadas (ICAP)

Ao de inicio Cobertura aproximada (anual, ltimo peridodo disponible)

2008 30.000

2008 500.000 (4)

2008 10.000

2002 15.000

2003 150.000

1997 (3) 150.000 (todo el programa)

1996 11.000

1999 6.000

(1) ProJovem Trabalhador es parte de una propuesta integral para jvenes que se ejecuta a travs de cuatro lneas correspondientes a organismos pblicos diferentes: ProJovem Urbano (Secretaria Nacional de Juventude), ProJovem Trabalhador (Ministrio do Trabalho y Emprego), ProJovem Adolescente (Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome) y ProJovem Campo (Ministrio da Educao). (2) El programa BECATE tiene cinco modalidades de intervencin. Se presentan en el cuadro las dos ms importantes en trminos presupuestarios. (3) El programa tuvo como antecedente a PROBECAT, que inici sus acciones en 1984 / (4) Durante 2008 esta lnea no se haba podido ejecutar, los datos de cobertura son los proyectados por el Programa

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin relevada en el proyecto Los jvenes y la formacin para el trabajo en Amrica Latina.

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Programas de Aprendizaje / Pasantas

Existe una importante interrelacin entre los programas de aprendizaje y los servicios nacionales de formacin. Estos ltimos han tenido y tienen a su cargo la regulacin y administracin de los primeros. El aprendizaje en las empresas, y los arreglos institucionales que se han desarrollado para regularlo, han tenido siempre un objetivo primario de formacin, constituyen una instancia educativa que permite a los jvenes aprendices incorporar competencias laborales bsicas para su futuro desempeo laboral. En relacin con su regulacin, prcticamente todos los pases analizados cuentan en su legislacin laboral con una definicin de este tipo de contratos, que se rigen por criterios diferentes a los de una relacin laboral general. Los contratos de aprendizaje estn destinados a la poblacin joven, con una franja etaria claramente establecida en la normativa especfica, tienen una duracin mxima determinada, suelen definirse como una instancia formativa y otorgan un conjunto de derechos laborales y beneficios al aprendiz, con excepcin de la estabilidad (el empleador no tiene obligacin legal con el aprendiz una vez finalizado el periodo de aprendizaje). Algunos pases promocionan el uso de este tipo de contratos mediante obligaciones legales, como en Colombia (un aprendiz cada 20 trabajadores) y Brasil (entre el 5% y el 15% de la cantidad de trabajadores deben ser aprendices), o bien a travs de incentivos fiscales, como en Chile (bonificacin de hasta el 40% del salario mnimo) 39 . Las pasantas tambin son un tipo de contrato laboral. A diferencia del contrato de aprendizaje tienen mejor definido su sentido educativo, ya que son parte de un proceso de formacin ms amplio, que incluye usualmente la asistencia regular a una institucin educativa. La regulacin de las pasantas es ms reciente, y la normativa ha surgido en alguna medida para proteger al pasante de posibles desviaciones en el sentido de su prctica profesional. Por ejemplo, el uso de esta figura para reemplazar trabajadores formales dado su menor costo laboral. Las pasantas y prcticas laborales han sido utilizadas regularmente por los programas de promocin del empleo joven, incluso Lasida (2004) reconoce un punto de inflexin en el uso extensivo de las pasantas a partir de la implementacin de los programas jvenes en los pases de la regin. Actualmente, se observa una tendencia en los pases analizados a incorporar las instancias de prcticas laborales en los programas formales de educacin tcnica, especialmente en el nivel medio. Esto sucede por ejemplo en Argentina y Chile.
Desarrollo de la cultura emprendedora y el autoempleo

Uno de los rasgos salientes de las economas de la regin es la amplia extensin del sector informal. Este fenmeno afecta en general a todos los trabajadores, pero se encuentra particularmente difundido entre los jvenes. Por esta razn, entre los programas que intentan fortalecer la insercin laboral de esta poblacin, se han desarrollado un conjunto de iniciativas que tienden a fomentar la cultura emprendedora y el autoempleo como estrategia de insercin social. Dentro de estas propuestas es posible identificar dos tipos de programas que difieren en el pblico al que estn dirigidos. En primer lugar, existen iniciativas para fomentar emprendimientos como una estrategia de subsistencia. Estos programas estn ms orientados a los micro

39 En Colombia, las empresas obligadas son aquellas que tienen como mnimo 15 empleados. En caso de incumplimiento, las empresas deben realizar un aporte equivalente a la retribucin del aprendiz conocida como monetizacin del contrato de aprendizaje.

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emprendimientos, muchos de carcter personal o familiar, son conceptualizados y desarrollados como programas sociales y habitualmente son implementados por los organismos pblicos dedicados al desarrollo social, o bien por organizaciones de la sociedad civil que trabajan con poblacin vulnerable. En segundo lugar, existen instituciones en los pases analizados que abordan el tema del emprendimiento juvenil desde una visin de desarrollo empresarial. El objetivo en este caso es el impulso y creacin de empresas, generalmente pequeas y medianas, que no slo impliquen el autoempleo de los jvenes emprendedores sino que tambin apoyen la creacin de empleos. Estos programas suelen ser promovidos por dependencias pblicas de las carteras de economa o produccin; y tambin han sido desarrollados por organizaciones de la sociedad civil ligadas al sector empresario, por ejemplo Jvenes con Empresa en Colombia y Fundacin ProEmpleo en Mxico. La promocin de emprendimientos como alternativa para la insercin laboral ha sido objeto de algunas crticas en cuanto a la dificultad de establecer una poltica en la materia con una amplia cobertura. Quienes realizan estas crticas observan que el espritu emprendedor no es fcilmente transmisible, con lo cual el autoempleo no puede constituir la nica alternativa para una poblacin objetivo determinada. Adems, los jvenes con problemas de formacin e insercin laboral tienen en general un capital social limitado, lo cual disminuye sus posibilidades de llevar adelante emprendimientos de manera exitosa. El resultado es un conjunto de iniciativas no sustentable que se agotan al poco tiempo de su creacin 40 .
Los sistemas de competencias laborales

En la regin han cobrado impulso los sistemas de elaboracin, evaluacin y certificacin de competencias laborales. Las competencias se han erigido como el concepto unificador entre las diferentes instancias de formacin para el trabajo, posibilitando reconocer los aprendizajes y certificarlos. Estos sistemas se proponen en general dar respuesta a un conjunto de problemas de la formacin para el trabajo, como la falta de articulacin, el reconocimiento de aprendizajes no formales y el vnculo del sistema educativo con el mundo productivo. El modelo se ha difundido con notable fuerza en la regin, aunque despus de varios aos de implementacin ningn pas ha podido acercarse a un uso intensivo de las competencias laborales 41 . El sistema se basa en tres instancias bien definidas. En primer lugar, la normalizacin, es decir, la elaboracin y aprobacin de normas de competencia laboral. En esta instancia es necesaria la activa participacin de los sectores productivos, por ello la convocatoria y conformacin de los grupos de trabajo constituye una instancia clave para el xito del sistema. En segundo lugar, la evaluacin de competencias laborales de los trabajadores, en funcin de las normas definidas. Finalmente, la certificacin de competencias laborales para estos trabajadores. Las tareas de evaluacin y certificacin en general son desarrolladas por instituciones especializadas, por lo cual es importante que exista un rgano rector que habilite y controle a estas instituciones. Entre los pases analizados, cuatro casos han desarrollado e institucionalizado sistemas nacionales de competencias laborales: Argentina, Chile, Colombia y Mxico. En Argentina el

Ver Jaramillo Baanante (2004), Lasida (2004) y OIT (2007) para una revisin de las iniciativas de promocin de la cultura emprendedora en los jvenes en la regin y las dificultades que enfrentan estos programas. 41 El nmero de trabajadores certificados en los pases es un porcentaje mnimo de la poblacin econmicamente activa, y a excepcin de algunas actividades fuertemente reguladas, no se observa an el uso de las certificaciones como requisitos en bsquedas laborales.
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sistema es administrado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social; en Colombia est en cabeza del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), y los casos de Chile y Mxico son particulares en cuanto al diseo organizativo porque implicaron la creacin de una nueva institucin pblica: CONOCER y Chile Califica. Estos organismos o programas se convirtieron as en un nuevo actor de la poltica de formacin para el trabajo 42 . Los organismos internacionales han tenido un rol destacado en la difusin de estos sistemas, en particular los organismos multilaterales de crdito y la Organizacin Internacional del Trabajo. En el caso del Banco Interamericano de Desarrollo, ha financiado las experiencias iniciales en los casos de Argentina, Chile y Mxico, y en este ltimo se encuentra actualmente apoyando un amplio proyecto que incluye el fortalecimiento del sistema de competencias laborales.

Hacia una tipologa de los casos nacionales


Los sistemas de formacin para el trabajo en los pases de la regin se han tornado complejos, lo cual dificulta su clasificacin o categorizacin. Se ensayar en este apartado una tipologa para estos sistemas, basada en dos dimensiones: la presencia de distintos subsistemas de formacin y la participacin del sector privado en la provisin de los servicios.
Subsistemas de formacin para el trabajo

Los grandes sistemas (o subsistemas) de formacin para el trabajo son principalmente tres: el sistema educativo, los programas pblicos de formacin y la oferta de las instituciones del modelo IFP. Cada uno de estos subsistemas se corresponde con un rgano rector particular: el Ministerio de Educacin, el Ministerio de Trabajo y las Instituciones de Formacin Profesional respectivamente. El sistema educativo es normalmente asociado a la educacin general, es decir, aquella de organizacin graduada, estructurada en niveles y que se orienta a la obtencin de ttulos. En todos los casos, es la cartera educativa nacional la encargada de regular el sistema. Sin embargo, en algunos de los pases analizados existe tambin una oferta de educacin no formal, de carcter pblico o privada, que tambin es regulada por la autoridad educativa nacional. Esto sucede por ejemplo en Mxico, con la red de CECATIs e ICATs; en Argentina con los Centros de Formacin Profesional y en Per con los CEOs o CETPROs. A los fines de la tipologa propuesta se unificarn ambas ofertas como parte de un sistema educativo ampliado, que incluye educacin formal y no formal. Los programas pblicos de formacin son implementados por las carteras de Trabajo. Estos programas han sido creados en el marco de un nuevo paradigma de las polticas activas de empleo, donde las acciones de formacin y capacitacin ocupan un lugar destacado. Estas acciones se encuadran en la oferta de formacin profesional: consisten en cursos cortos de actualizacin y perfeccionamiento para los trabajadores, o bien programas para fortalecer la empleabilidad de la poblacin desempleada. En esta ltima categora estn incluidos los programas dirigidos a la poblacin joven que fueron analizados en el apartado anterior. En la tipologa propuesta, los programas pblicos de formacin sern tomados como un subsistema de formacin en los casos que tengan por objetivo fomentar la formacin de trabajadores en los sectores productivos. Es posible encontrar tres ejemplos entre los pases

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Ver Vargas (2004b) para un desarrollo completo de las experiencias de sistemas de competencias laborales en Amrica Latina y el Caribe.

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analizados: el sistema de franquicia tributaria en Chile, los proyectos sectoriales de formacin de Argentina y el Programa Nacional de Calificacin (PNQ) en Brasil. Se agregarn adems dos casos especiales: Mxico y Per. El primero cuenta con un sistema de capacitacin en empresas definido en su normativa pero al cual no asiste con financiamiento estatal, y tambin lleva adelante un programa pblico de formacin en empresas pequeas y medianas. En el caso de Per la cartera de trabajo tiene a su cargo la regulacin de las modalidades formativas laborales. Finalmente, las Instituciones de Formacin Profesional, presentes en cuatro de los pases analizados, cuentan con una importante red de instituciones propias de formacin. Su oferta tambin se encuadra dentro de la formacin profesional, incluso cuando se refiere a cursos largos con titulaciones. La excepcin es el sistema S en Brasil, que ofrece titulaciones oficiales de nivel medio y superior. En sntesis, a los fines de la clasificacin lo importante en cada uno de los pases ser identificar cules subsistemas de formacin han sido desarrollados, y por consiguiente, qu rganos rectores participan de la formacin para el trabajo. La combinacin resultante es la siguiente: pases donde la formacin es llevada adelante por los Ministerios de Trabajo y Educacin (Argentina, Chile y Mxico), pases donde actan el Ministerio de Educacin e instituciones del modelo IFP (Colombia y Repblica Dominicana) y finalmente pases donde coexisten los tres subsistemas (Brasil y Per).
La estrategia de financiamiento y provisin

Los costos de la formacin para el trabajo son asumidos en forma compartida por el sector pblico y el sector privado, aunque en general de este ltimo no se cuenta con informacin precisa de sus aplicaciones y dimensin. Los recursos pblicos sostienen principalmente el sistema educativo y financia, a travs de diferentes modalidades o estrategias, programas de formacin profesional. Los aportes del sector privado toman forma a travs de las empresas, que ofrecen capacitacin a sus trabajadores, y a travs del pago directo que los individuos realizan en el mercado de formacin 43 . Un rasgo particular del financiamiento de la formacin para el trabajo en los pases analizados es que algunos sectores se benefician de esquemas de financiamiento especfico que afectan recursos pblicos. Entre ellos, el ms difundido es el de aportes parafiscales que financian las Instituciones de Formacin Profesional. Estos aportes provienen de un impuesto sobre la nmina salarial de cada sector productivo y su recaudacin es destinada a financiar instituciones que tienen por finalidad la formacin de los trabajadores, o futuros trabajadores, de los sectores aportantes. Este esquema est presente en Brasil, Colombia, Per y Repblica Dominicana. El segundo modelo es el caso Chileno. All existi originalmente una IFP pero en el ao 1976 fue reemplazada por el Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo (SENCE) que fue creado junto al esquema de franquicia tributaria. Este esquema bsicamente es un subsidio a las empresas para fomentar la capacitacin, a travs del cual las empresas estn autorizadas a descontar de su declaracin anual de impuestos hasta un 1% con cargo a las acciones de capacitacin realizadas. Finalmente, un tercer modelo est presente en el caso Argentino. All nunca existi una IFP tradicional, pero el sistema de impuestos sobre la nmina fue utilizado para financiar la educacin media tcnica, a travs del Consejo Nacional de Educacin Tcnica (CONET). En 1993 esta

43 Ver CINTERFOR/OIT (2007) para un anlisis del financiamiento de la formacin para el trabajo en la regin y algunos casos nacionales.

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institucin fue disuelta, junto con su modelo de financiamiento, y doce aos ms tarde fue creado el Fondo Nacional para la Educacin Tcnico Profesional, que tiene por finalidad invertir en el fortalecimiento de la educacin tcnico profesional de nivel medio y superior. Este fondo es asignado a travs del presupuesto, pero la ley establece para su conformacin anual un porcentaje mnimo del presupuesto general de la Administracin Pblica Nacional. La existencia de estos esquemas de financiamiento responde a un conjunto de circunstancias histricas e institucionales. Entre ellas, sin dudas tuvo un rol importante la difusin del modelo IFP en la regin a partir de los aos 40, que inclua el sistema de aportes parafiscales. Estas instituciones han existido por dcadas, creando lgicamente un conjunto de relaciones institucionales e intereses, que luego dificultan los intentos de reforma que impliquen alteraciones radicales sobre el financiamiento. Con menos aos de vigencia, algo similar sucede en el caso chileno, donde el sistema de franquicia tributaria ha desarrollado un importante mercado privado de formacin y la aparicin de instituciones intermedias, que en algunos casos estn relacionadas a destacados grupos empresarios. Ahora bien, por su carcter sectorial o especfico, los esquemas de financiamiento no son neutrales en la conformacin de la oferta de formacin para el trabajo en cada pas. No se cuenta con estimaciones precisas en cada caso, pero es posible pensar que aquellos subsistemas de formacin que tienen un esquema de financiamiento especfico alcanzan una cobertura relativamente importante en relacin al resto de la formacin. Y adems, siendo que en los pases analizados las instituciones beneficiarias del financiamiento especfico destinan sus programas a pblicos diferentes, aparece aqu un problema de equidad en la distribucin de recursos pblicos. Respecto de la participacin del sector pblico y privado en la provisin, existe en primer lugar una importante diferencia entre la educacin formal y la formacin profesional. La oferta del sistema educativo formal tiene una fuerte tradicin pblica en toda la regin, especialmente la educacin bsica. El caso chileno constituye una excepcin, ya que all el sector privado alcanza aproximadamente el 50% de la matrcula. Sin embargo, tanto en Chile como en el resto de los pases, parte de la oferta privada de educacin bsica es subsidiada por el Estado a travs de aportes financieros a las instituciones. En el nivel superior la situacin es variable por pas, con distintos niveles de participacin de la oferta privada de formacin. El cuadro 6 presenta informacin comparada para cinco de los siete pases analizados en relacin a la participacin del sector privado en la educacin secundaria y superior no universitaria, y el rol del financiamiento estatal en los servicios privados. Estas cifras corresponden al total del nivel, la participacin del sector privado en las modalidades tcnicas es en general menor al total, fenmeno que se verifica incluso en Chile.

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Cuadro N6: El sector privado y el financiamiento pblico de la educacin formal, por pas
Indicadores
Educacin Secundaria Baja Matrcula en instituciones pblicas Matrcula en instituciones privadas dependientes de los recursos pblicos Matrcula en instituciones privadas independientes Educacin Secundaria Alta Matrcula en instituciones pblicas Matrcula en instituciones privadas dependientes de los recursos pblicos Matrcula en instituciones privadas independientes Educacin Superior No Universitaria Matrcula en instituciones pblicas Matrcula en instituciones privadas dependientes de los recursos pblicos Matrcula en instituciones privadas independientes Educacin Bsica Gasto pblico en instituciones pblicas Gasto pblico en instituciones privadas y otras transferencias al sector privado

Argentina 2003 77,9% 18,9% 3,2% 71,3% 23,1% 5,6% 58,0% 30,2% 11,8% 85,7% 14,3%

Brasil 2002 90,7% 9,3% 86,8% 13,2% 33,9% 66,1% 95,0% 5,0%

Chile 2004 54,3% 38,9% 6,8% 47,1% 45,1% 7,7% 9,4% 5,6% 85,0% 61,0% 39,0%

Mxico 2003 87,4% 12,6% 78,9% 21,1% 96,3% 3,7% 94,6% 5,4%

Per 2004 81,0% 5,1% 13,8% 80,1% 4,8% 15,1% 42,0% 0,8% 57,2% -

Nota: Las instituciones privadas dependientes (independientes) son las que reciben fondos pblicos por ms del 50% (Menos del 50%) de sus costos principales. Fuente: Elaboracin propia en base a UIS/UNESCO (2006b)

Dentro de la formacin profesional, los diversos modelos y la presencia de los mencionados financiamientos especficos derivan en diferentes estrategias de provisin. Es conveniente analizar en forma separada las estrategias de los programas pblicos de formacin de los Ministerios de Trabajo y de las Instituciones de Formacin Profesional. En el caso de los primeros, fueron mencionados cinco casos en la muestra de pases analizados, siendo diferente en cada uno la provisin.

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Cuadro N7: Estrategias de formacin profesional de los Ministerios de Trabajo, por pas Argentina Los proyectos sectoriales de formacin son implementados por organizaciones del empresariado o de los trabajadores. Estas organizaciones a su vez contratan instituciones formadoras que pueden ser del sector pblico o privado. Los programas de formacin para terminalidad de la educacin bsica se implementan mediante convenios con los estados provinciales. La mayor parte de los proyectos del PNQ se implementan a travs de los estados y municipios, los que a su vez contratan los servicios de formacin, que pueden ser pblicos o privados. La franquicia tributaria es implementada en forma total por las empresas. El Estado slo regula el sistema El Estado financia en forma directa acciones de formacin para empresas en el marco del PAP (Ex-PAC). La formacin es finalmente ejecutada por las empresas, para lo cual pueden contratar instituciones de formacin. No cuenta con un programa de formacin de cobertura amplia. La cartera de trabajo regula las modalidades formativas laborales.

Brasil

Chile Mxico

Per

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin relevada en el proyecto Los jvenes y la formacin para el trabajo en Amrica Latina.

Finalmente, las Instituciones de Formacin Profesional, presente en cuatro pases, tambin cuenta con particularidades en la provisin del servicio. El modelo IFP tiene como una de sus caractersticas la representacin tripartita en sus rganos de gobierno. A pesar de ello, y a los fines de la clasificacin, se entender como pblica la oferta de las IFP cuya direccin corresponda al Estado: SENA e INFOTEP.
Cuadro N8: Administracin y provisin de servicios en las IFP, por pas Brasil Colombia Per Cinco de las seis instituciones del sistema S estn administradas por organizaciones empresarias de cada sector. No tienen participacin del Gobierno. Tiene una estructura tripartita y su Direccin est a cargo del Estado. Ofrecen sus servicios a travs de centros propios de formacin. Es una institucin de gestin privada, aunque en su Directorio tiene representacin el Estado. Ofrecen sus servicios a travs de centros propios de formacin. Tiene una estructura tripartita y su Direccin est a cargo del Estado. Cuenta con centros de formacin propios pero tambin financia otras instituciones de formacin, de carcter pblico o privado.

Repblica Dominicana

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin relevada en el proyecto Los jvenes y la formacin para el trabajo en Amrica Latina.

A los fines de clasificar los pases en funcin de la provisin pblica o privada de los servicios de formacin se limitar el anlisis las modalidades de provisin de la oferta de formacin que cuenta con financiamiento pblico, y de ella, la que tenga mayor impacto en la poblacin joven. Las

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categoras pueden variar si se ampla el anlisis a la oferta financiada por el sector privado, pero no existe informacin precisa y comparable en esta dimensin para la mayora de los pases analizados. Hecha estas aclaraciones, de la combinacin de las estrategias de provisin de los tres subsistemas de formacin para el trabajo, los pases pueden ser clasificados en tres categoras. En primer lugar: Chile, donde la provisin es fundamentalmente privada. En segundo lugar: Brasil, Per y Repblica Dominicana, donde existe una combinacin de provisin pblica y privada, principalmente por la administracin privada de las IFP en los dos primeros y la estrategia de tercerizacin de la IFP Dominicana. Finalmente: Argentina, Colombia y Mxico, donde la provisin es principalmente pblica, aunque con marcadas diferencias entre ellos.
La tipologa resultante

Tomando como referencia las dos dimensiones expuestas: los subsistemas de formacin presentes en cada uno de los pases, con sus correspondientes rganos rectores; y la tendencia preponderante en cuanto a las estrategias de provisin de los servicios de formacin, entre la provisin directa por instituciones pblicas o cuasi pblicas y la participacin de instituciones privadas o sectoriales en esta provisin, queda conformada una tipologa para los sistemas nacionales de formacin para el trabajo analizados, que se presenta en el cuadro 9.
Cuadro N9: Sistemas Nacionales de Formacin para el Trabajo segn rganos rectores y estrategia general de provisin rganos rectores / Subsistemas de formacin para el Trabajo Educacin / Trabajo Argentina Mxico Chile Educacin / Trabajo / IFP Brasil Per Educacin / IFP

Pblica Estrategia general de provisin Pblica / Privada Privada

Colombia

Rep. Dominicana -

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin relevada en el proyecto Los jvenes y la formacin para el trabajo en Amrica Latina.

La principal conclusin de la clasificacin resultante es la heterogeneidad institucional de los casos analizados. Los pases han encontrado diferentes arreglos institucionales para abordar la problemticas y necesidades de la formacin para el trabajo, an cuando enfrentan desafos comunes. Este no siempre ha sido el caso, dos dcadas atrs era relativamente sencillo describir la oferta de formacin para el trabajo en los pases de la regin y clasificarlos en categoras ms amplias (CINTERFOR/OIT, 1999). En este sentido, la irrupcin de los Ministerios de Trabajo como un actor estratgico de la formacin profesional ha sido el mayor cambio en cuanto a la organizacin institucional. En materia de provisin de los servicios de formacin para el trabajo que se financian con recursos pblicos, slo el caso de Chile puede ser interpretado como un sistema orientado a la

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provisin privada, ya que sta tiene presencia tanto en la formacin profesional como en el sistema de educacin formal. El resto de los pases tienen todava una fuerte presencia estatal en la provisin de formacin, especialmente los sistemas educativos y los programas de los Ministerios de Trabajo. Son las modalidades institucionales y estrategias de provisin de las IFP las que marcan la diferencia entre provisin pblica o privada. El fenmeno de la heterogeneidad de los sistemas de formacin debe ser tenido en cuenta para analizar la implementacin de nuevos programas o al momento de proponer cambios importantes en la configuracin de la oferta. La diversidad de instituciones y relaciones que evidencian la categorizacin resultante esconde dimensiones histricas, culturales y polticas que han llevado a cada uno de los pases a su actual situacin. No es posible pensar en la implementacin exitosa de reformas o nuevos esquemas de formacin sin observar estas particularidades nacionales.

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3. Las experiencias destacadas


En los pases de la regin, fundamentalmente desde sus gobiernos, existe una tendencia a conceptualizar los programas y estrategias de formacin para el trabajo bajo el esquema de un sistema nacional de formacin, y en este sentido se han realizado importantes esfuerzos institucionales. Cuando se piensa una oferta de formacin para el trabajo que pueda ser entendida como un verdadero sistema, que supere el habitual diseo de programas con escasa articulacin, se espera que el diseo institucional de esta oferta fortalezca tres caractersticas principales: la integracin y articulacin de la oferta, la pertinencia de los programas y la universalidad de la propuesta. Con vista en estas tres dimensiones, se analizan en este captulo los avances de la regin y algunas experiencias destacadas 44 .

Integracin y articulacin de la oferta


Esta articulacin es necesaria en diferentes niveles, el primero de los cuales es la relacin entre los organismos rectores del sistema de formacin. En los pases analizados coexisten habitualmente dos, y en algunos casos tres, subsistemas de formacin para el trabajo con alcance nacional: el sistema educativo, los programas pblicos de formacin de los Ministerios de Trabajo y las instituciones del modelo IFP. Junto a estos grandes subsistemas, existe adems un amplio conjunto de instituciones privadas y del sector social que ofrecen programas de formacin de manera desarticulada, es decir, sin pertenecer a un conjunto orgnico o estar coordinadas por una instancia superior. La articulacin en este macro nivel puede comprenderse mejor como una actividad de coordinacin, que si bien tiene un alto componente tcnico, es esencialmente una funcin poltica 45 . El grado de articulacin actual entre las instituciones nacionales es variado y en los pases se refleja en diversos arreglos y prcticas institucionales. Ante todo, existe una natural tensin entre estos organismos por definir quin cumple la funcin de regulacin de las distintas instancias de formacin. Esta tensin es mayor entre los Ministerios de Educacin y las otras instituciones, que se explica en parte por sus distintas culturas institucionales y diferentes prcticas, entre las cuales un punto no menor es el grado de acercamiento al sector productivo 46 . Entre los diseos institucionales ms utilizados para articular estos subsistemas se identifican en la regin diversos Consejos o Comisiones, donde participan las carteras de educacin y trabajo, y en algunos casos tienen tambin representacin las organizaciones de empleadores y

44 Los programas y experiencias relevados presentan en general fortalezas y debilidades. Se resaltarn en este captulo aquellas dimensiones de los diferentes programas que resultan innovadoras o efectivas. Los criterios de seleccin han sido la comparacin de iniciativas similares en los diferentes pases, los resultados de las evaluaciones realizadas sobre los programas y en particular las opiniones de los entrevistados. No han sido incorporadas en este captulo experiencias de Per y Repblica Dominicana, dado que estos pases no han contado con entrevistas a los actores clave. 45 La coordinacin no intenta solamente articular acciones para evitar superposiciones o conflictos, su objetivo principal es integrarlas en el marco de una nica visin de conjunto, de una perspectiva a largo plazo. Este sentido estratgico implica la definicin de un rumbo, de unos resultados a los que aspira la sociedad en su conjunto, y ese proceso es eminentemente poltico (Garnier, 2000). 46 Los Ministerios de Trabajo y las IFP han asimilado con mayor rapidez el paradigma de las competencias laborales y cuentan con una oferta educativa ms flexible; mientras que el sistema educativo recorre un camino ms lento, y con no pocas resistencias, para readecuar su oferta en funcin de las seales del mercado laboral.

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trabajadores. Estos organismos tienen usualmente carcter deliberativo y de asesoramiento, pero no consiguen forzar instancias de articulacin en el accionar cotidiano de las instituciones. Algunos pases han intentado fortalecer esta relacin mediante el desarrollo de un sistema nacional de formacin para el trabajo, bajo el paradigma de las competencias laborales: normalizacin, evaluacin y certificacin. Estos modelos, que en los casos de Mxico y Chile alcanzaron mayor institucionalidad con la creacin del CONOCER y Chile Califica respectivamente, se crearon con objetivos ambiciosos al pretender reformular toda la oferta de formacin para el trabajo. Sin embargo, en materia de articulacin han logrado avances importantes, al obligar a las carteras de trabajo y educacin a compartir funciones ejecutivas. La primera etapa de CONOCER es quizs un buen caso de articulacin en el macro nivel. En un universo ms restringido, dado que no apuntan a la totalidad del sistema, dos experiencias destacadas de sistematizacin se llevan adelante actualmente en Argentina y Colombia. En el primer caso, el INET construye el Registro Federal de Instituciones de Educacin Tcnico Profesional, que pretende ser un padrn exhaustivo de la educacin tcnica de nivel secundario y superior no universitario y la formacin profesional con reconocimiento oficial. En Colombia se implementa el Sistema de Calidad de la Formacin para el Trabajo, una propuesta para certificar todas las instituciones que brindan formacin profesional. Estas iniciativas son importantes en cuanto apuntan a articular una porcin relevante de la formacin para el trabajo en sus respectivos pases, aunque desde su inicio enfrentaron algunas limitaciones: la oferta de las Universidades Nacionales en el caso de Argentina o del SENA en Colombia no estn incluidas en estos sistemas. En lo referente a programas destinados a los jvenes, una reciente experiencia de articulacin con resultados positivos en cuanto al logro de una verdadera coordinacin, es el caso de Projovem en Brasil. Este programa, que originalmente llev adelante la Secretara Nacional de Juventud, fue ampliado en 2008 haca nuevas lneas de accin, unificando un conjunto de programas de diferentes organismos estatales destinados a los jvenes, que en algunos casos actuaban sobre la misma poblacin. Projovem logr as diferenciar problemticas y destinatarios, articulando las acciones de tres Ministerios y de la propia SNJ. A pesar de estas experiencias, los pases an deben realizar mayores esfuerzos para fortalecer la coordinacin central de la formacin. Los acuerdos a construir y los arreglos institucionales a definir debern estar en consonancia con las caractersticas de cada pas, pero en todos los casos es necesaria una clara definicin de los objetivos generales y el rumbo estratgico de la poltica de formacin para el trabajo. El segundo nivel de articulacin necesario para el buen funcionamiento del sistema est conformado por las instituciones que ofrecen formacin, y comprende la articulacin horizontal y vertical de los programas. El objetivo es brindar a los jvenes y trabajadores la posibilidad de construir itinerarios de formacin que les permitan entradas y salidas del sistema de formacin de manera armnica. En este sentido, el sistema educativo formal est organizado por niveles, donde cada uno habilita la continuacin de los estudios en el siguiente. Pero an dentro de este sistema se encuentran rigideces que en ocasiones impiden a un alumno alterar su trayecto formativo con reconocimiento de los aprendizajes comunes obtenidos previamente. El otro gran desafo es la articulacin entre las instancias de educacin formal y no formal. Es all donde deben realizarse los mayores esfuerzos, dado que muchas veces la educacin no formal es el camino de inicio de la formacin laboral de los jvenes.

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En relacin con las experiencias de los pases, se han observado movimientos en direcciones a veces opuestas. En los ltimos aos la oferta de formacin para el trabajo se ha diversificado, tanto por la irrupcin de nuevos actores institucionales como por la apertura de diferentes instancias y programas de formacin. Esta diversificacin lgicamente ha complejizado las tareas de articulacin. De todos modos, algunas estrategias han comenzado a surgir, quizs influenciadas por fenmenos tambin recientes como la extensin de la educacin bsica o la tendencia dentro de la formacin profesional a desarrollar programas de mayor duracin. Pueden mencionarse en esta lnea los esfuerzos de articulacin de la escuela media con modalidades tcnicas de formacin, all donde estas ofertas estn separadas, o bien con instancias de formacin profesional. Los casos ms destacados son la articulacin de la formacin del SENA con la educacin media en Colombia, y los esfuerzos de integracin entre la educacin tcnica y la educacin media en Brasil, donde los Servicios Nacionales de Formacin pueden jugar un rol estratgico. Otros procesos cada vez ms frecuentes en los pases analizados, como el desarrollo de itinerarios de formacin o la redefinicin de los programas curriculares en mdulos, tambin indican el lugar que la articulacin ocupa en la agenda de las polticas de formacin. En la regin se han realizado diversas experiencias, Chile Califica ha hecho un trabajo importante en construccin de itinerarios de formacin y tambin Brasil, donde se ha incrementado la duracin de los cursos en el marco del PNQ y se han organizado itinerarios, trabajo realizado en forma articulada con el programa Projovem. Finalmente, existen instancias de aprendizajes que no tienen lugar en establecimientos educativos, sean estos del sector formal o no formal. Son los aprendizajes obtenidos en la prctica laboral y su reconocimiento es tambin un anhelo de cualquier sistema de formacin, al que han intentado dar respuestas los sistemas nacionales de competencias laborales. Adems del respectivo sistema nacional, Mxico tiene innovadoras instituciones para el reconocimiento de aprendizajes no formales: en el terreno de la formacin profesional cuenta con el Reconocimiento Oficial de la Competencia Laboral (ROCO), que implementan los CECATIs.

Pertinencia de los programas


La segunda caracterstica deseable del sistema es la pertinencia de sus propuestas de formacin, caracterstica que debiera ser un principio de calidad de cualquier oferta de formacin para el trabajo. Para ello, es preciso desarrollar mecanismos institucionalizados de contacto entre las instancias educativas y el mundo productivo, que fortalezca la coherencia de los programas y vincule sus contenidos con las necesidades del mercado laboral. Esta dimensin ha tenido quizs el mayor avance relativo entre las tres caractersticas planteadas: se han ensayado en la regin diversos mecanismos de contacto entre el mbito educativo y el sector productivo que deben ser analizados y profundizados para brindar mejores insumos al sistema educativo al momento de disear su oferta de formacin. Esto no significa que se haya resuelto el problema, pero la tendencia reciente es promisoria 47 .

Un punto central en este intercambio es reconocer los diferentes puestos de trabajo que demanda el sector productivo, junto a los niveles de calificacin que estos puestos requieren para las diferentes competencias. Esta informacin debe permitir a las distintas instancias educativas reconocer en qu medida su oferta puede cubrir estas necesidades y cul es el recorrido de formacin y prctica laboral que permite a un trabajador alcanzar los conocimientos y habilidades requeridas.
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Entre los modelos institucionales de articulacin de la oferta de formacin y el sector productivo, la relacin ms distante la sigue teniendo el sistema educativo. Los formatos encontrados para promocionar el vnculo entre esos sectores han sido los consejos consultivos y las comisiones de trabajo para la definicin o actualizacin de currculos y programas, instituciones que ofrecen un marco general para la interaccin pero que no han provocado cambios profundos en la realidad de las instituciones educativas. Algunos pases se encuentran reformando la oferta curricular de la educacin tcnica hacia un sistema basado en competencias, por ejemplo Chile, Colombia y Mxico. En este ltimo pas un caso exitoso ha sido el CONALEP, que ha completado esta reforma curricular, tiene buenos mecanismos de contacto con el sector productivo y ha fomentado el bachillerato tecnolgico dentro de su oferta, que constituye una educacin tcnica con posibilidad de continuar los estudios superiores. Un segundo punto de contacto entre las instituciones educativas y el sector productivo son las prcticas formativas o pasantas para los alumnos. En los ltimos aos se han impulsado estas experiencias en la regin y se ha acompaado el crecimiento con legislacin especfica. En este punto se pueden destacar la educacin tcnica de nivel medio en Chile y Argentina, que han incluido las instancias de prctica profesional como una obligacin para la titulacin. En la rbita de la sociedad civil, se destaca el Programa Vinculacin Escuela-Empresa de Argentina y el Centro de Integracin Empresa-Escuela (CIEE) de Brasil, que difunden la realizacin de prcticas formativas y apoyan a las empresas en este proceso. Por otra parte, en Chile fue exitosa la implementacin de la modalidad dual en la educacin media tcnica. De los casos analizados es el nico pas donde se ha logrado un desarrollo importante de esta modalidad dentro de la educacin formal. Las evaluaciones realizadas arrojan resultados positivos, aunque an falta construir informacin precisa acerca de sus costos. En el mismo pas es interesante el esquema de liceos corporativos, una modalidad de administracin delegada de instituciones educativas oficiales, que en su mayora han utilizado organizaciones empresarias. Respecto de las Instituciones de Formacin Profesional, stas cuentan con mecanismos de vinculacin con el sector productivo ms institucionalizados, ya que en general los empresarios tienen representacin en sus rganos directivos. Adems, la funcin principal de estas instituciones es la formacin de los trabajadores para los sectores involucrados en su administracin. El caso ms claro en materia de participacin del sector empresario es el modelo brasilero, donde la administracin est exclusivamente a cargo de las organizaciones de empleadores. En una categora intermedia entre el sistema educativo y las IFP se encuentran los programas de formacin de las carteras de trabajo. Estos organismos pblicos, por la naturaleza de sus funciones tienen una relacin directa con el sector productivo, y tambin con las organizaciones de trabajadores. En lo concerniente a la formacin, en general las carteras de trabajo no cuentan con instituciones propias, por lo cual establecen diversos mecanismos de provisin de formacin con financiamiento pblico o mixto (con contraparte del sector privado). Los mecanismos de participacin del sector privado son variables, encontrando por un lado el mecanismo de la firma de convenios sectoriales de formacin, como en los casos de Argentina y Brasil; y por el otro, la delegacin de las decisiones de capacitacin a travs del sistema de franquicia tributaria en Chile. Entre estos programas pblicos de formacin, el PNQ de Brasil destina un porcentaje de los recursos a la produccin de nuevos materiales y metodologas de formacin. Esa es la funcin de los Proyectos Especiales dentro del Plan, que le permiten mejorar la calidad y pertinencia de su oferta. Por su parte, en Mxico, un caso interesante de capacitacin orientada por la demanda es el

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programa Becate, que est destinado a la poblacin desempleada. Las diferentes lneas de accin de la propuesta requieren del involucramiento de las empresas locales y ha conseguido buenos ndices de colocacin posterior de los beneficiarios. Finalmente, en materia de vinculacin de la formacin y el mundo productivo se pueden mencionar tambin los sistemas de competencias laborales. La participacin del sector productivo en esos sistemas es una condicin necesaria para la definicin de las normas de competencia laboral. En este sentido, las experiencias de elaboracin y aprobacin de normas que se han desarrollado en algunos pases de la regin, y dentro de ellos en determinados sectores productivos, han tenido un rol estratgico para los sistemas de formacin para el trabajo, dado que constituyen un valioso marco de referencia para la definicin y revisin de los programas educativos. No es objeto de este informe evaluar los resultados de los sistemas de competencia laborales, esta tarea requiere de un anlisis ms profundo y mayor informacin. De las experiencias analizadas, la estrategia implementada por Chile y Argentina, parecen haber tenido ms xito en el involucramiento de los sectores productivos, en cuanto han liderado las experiencias de normalizacin y certificacin.

Universalidad de la propuesta
La universalidad de la propuesta no debe ser entendida necesariamente como un objetivo de cobertura universal, aunque en algunos pases la formacin comienza a ser conceptualizada como un derecho del trabajador. Lo que persigue este objetivo es que los pases brinden alternativas de formacin a las diferentes poblaciones y situaciones especficas. Sobre este punto, los grupos sociales crticos que corren en desventaja son los jvenes que han sido excluidos de la educacin bsica, los trabajadores del sector informal y los desempleados. Asimismo, la cobertura est ntimamente ligada a otra dimensin vital para la poltica pblica: la equidad. La informacin estadstica muestra que son los jvenes pertenecientes a estratos sociales bajos los que se ven obligados a abandonar tempranamente el sistema educativo y afrontar en desventaja su insercin laboral. Es as que enfrentan la realidad del desempleo o bien comienzan su vida laboral en trabajos informales y de baja productividad. En este trayecto, los jvenes son vctimas de mltiples exclusiones: del sistema educativo, del mercado laboral, de trabajos decentes y de nuevas oportunidades de formacin profesional. Las polticas de formacin para el trabajo necesitan tener en cuenta esta situacin, ya que en muchos casos se convierten en un vehculo de insercin social. Como fue mencionado, existe una tendencia en los pases de la regin en incorporar a la educacin secundaria, en cualquiera de sus modalidades o ramas, un conjunto de contenidos o competencias relacionadas con la formacin para el trabajo. En este sentido cobra importancia el fortalecimiento del egreso del nivel secundario como parte de la poltica nacional de formacin para el trabajo. Cada vez ms, el nivel secundario se convierte en un requisito necesario para aspirar a una insercin laboral de calidad, aunque no la asegura (Filmus et al, 2001). Es as que los programas que buscan fortalecer la permanencia de los jvenes en el sistema educativo con vistas a completar el nivel secundario, se convierten en un complemento necesario de la estrategia de formacin para el trabajo. Los pases de la regin cuentan con numerosas iniciativas en este sentido, desde la distribucin de recursos financieros y materiales (subsidios

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econmicos, becas educativas, libros, transporte, etc.) para sostener la escolaridad de los jvenes de sectores sociales vulnerables, hasta estrategias socioeducativas ligadas a la inclusin 48 . En cuanto a los jvenes que ya han sido excluidos del sistema formal de educacin, son importantes los programas de formacin que buscan la nivelacin de estudios, de manera de brindar a los jvenes la conclusin del nivel secundario, que le permita aumentar su empleabilidad o bien continuar su formacin en niveles superiores. Son destacables en este sentido la experiencia en Chile de FOSIS y Chile Califica y en Brasil el PROEJA 49 . En la misma lnea, el MTEySS de Argentina enfatiza la terminalidad de la educacin bsica en sus programas de formacin, entre ellos el ms reciente es Jvenes con ms y mejor trabajo. En la focalizacin e identificacin de la poblacin ms vulnerable son valiosas las experiencias de articulacin entre algunos programas de formacin e instituciones pblicas que trabajan habitualmente con estas poblaciones. Es el caso del SENCE y el FOSIS en Chile, donde este ltimo identifica a los jvenes con problemas de empleabilidad dentro de los padrones del programa Chile Solidario y el SENCE es quien lleva adelante la instancia de formacin especfica. Otro interesante caso de articulacin es entre el PNQ de Brasil que orienta algunos de sus proyectos sectoriales hacia beneficiarios del programa Bolsa Familia. Tambin en Argentina, el MTEySS ha direccionado sus programas de formacin a los beneficiarios del Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados y del Seguro de Capacitacin y Empleo. Finalmente, en materia de cobertura se ha dado un importante paso en Brasil, obligando a las instituciones del sistema S ha alcanzar un alto porcentaje de cursos gratuitos entre su oferta de formacin. El sistema S se financia con recursos pblicos pero su administracin es privada. El Estado, mediante esta nueva medida, intenta orientar la oferta de los Servicios Nacionales de Formacin haca la poblacin con mayores necesidades.

48 Por ejemplo el Programa Nacional para la Inclusin Educativa y el Programa Nacional de Becas Estudiantiles en Argentina; el Programa de Becas de Nivel Medio Superior y el Programa Jvenes con Oportunidades en Mxico o las acciones de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas en Chile. 49 PROEJA es el Programa Nacional de Integracin de la Educacin Profesional con la Educacin Bsica en la modalidad de Educacin de Jvenes y Adultos. En el caso del FOSIS, corresponde al Programa de Nivelacin de Estudios y Competencias Laborales.

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Cuadro N10: Sntesis de experiencias destacadas en la formacin para el trabajo, segn objetivo, institucin y pas
Objetivo Experiencia
Construccin del Registro Federal de Instituciones de Educacin Tcnico Profesional

Institucin/es

Pas
Argentina Brasil Brasil Brasil Chile Colombia Colombia Mxico Mxico Argentina Argentina Brasil Brasil Brasil Chile Chile Chile Mxico Mxico Argentina

Articulacin de la oferta

Ministerio de Educacin (INET) Ministerio de Educacin / Integracin de la educacin media con la educacin tcnica Sistema S Ministerio de Trabajo y Diseo de itinerarios de formacin en PNQ y Projovem Empleo Articulacin de programas destinados a la juventud en el Secretara Nacional de marco de Projovem Juventud Diseo de itinerarios de formacin Chile Califica Implementacin del Sistema de Calidad de la Formacin Ministerio de Educacin para el Trabajo Articulacin de la formacin en el SENA con la educacin SENA / Ministerio de media Educacin Articulacin de las Secretaras de Educacin y de Trabajo y CONOCER Previsin Social en la primera etapa del Consejo Sistema de Reconocimiento Oficial de la Competencia Laboral (ROCO) Programa de vinculacin entre empresa y escuela Practicas profesionalizantes en la educacin media tcnica Secretara de Educacin (DGCFT) Asociacin Empresaria Argentina Ministerio de Educacin (INET) CIIE Ministerio de Trabajo y Empleo (PNQ) Sistema S Chile Califica Ministerio de Educacin Ministerio de Educacin Secretara de Educacin (CONALEP) Secretara de Trabajo y Previsin Social Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social

Programa de vinculacin entre empresa y escuela Proyectos especiales de calificacin para el desarrollo de materiales y metodologa de capacitacin Administracin privada de los Servicios Nacionales de Pertinencia de los Formacin programas Modalidad dual en educacin media tcnica Administracin delegada de instituciones de nivel medio Practicas profesionales en la educacin media tcnica Educacin basada en competencias y vinculacin al sector productivo Acciones de capacitacin de BECATE orientadas por la demanda Diseo del programa Jvenes con ms y mejor trabajo (induccin, flexibilidad y tutoras)

Formacin a los beneficiarios del programa Jefas y Jefes de Ministerio de Trabajo, Empleo Argentina Hogar desocupados y del Seguro de Capacitacin y Empleo y Seguridad Social Terminalidad de estudios bsicos en sus programas de formacin (incluido Jvenes con ms y mejor trabajo) Educacin de jvenes y adultos con orientacin a la formacin para el trabajo (PROEJA) Universalidad de la propuesta Formacin a los beneficiarios del programa Bolsa Familia Ministerio de Trabajo, Empleo Argentina y Seguridad Social Ministerio de Educacin Ministerio de Trabajo y Empleo y Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre Sistema S Brasil

Brasil

Decretos del Gobierno Federal para asegurar la gratuidad de una porcin importante de los cursos del sistema S

Brasil Chile Chile Chile

Nivelacin de estudios FOSIS/Chile Califica Articulacin para la formacin de la poblacin vulnerable FOSIS/SENCE (Chile Solidario) Diseo del programa jvenes bicentenario (convocatoria centralizada para mejorar la focalizacin, etapa de induccin SENCE y flexibilidad)

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin relevada en el proyecto Los jvenes y la formacin para el trabajo en Amrica Latina.

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La evaluacin de los programas de formacin


Finalmente, es preciso destacar la necesidad de realizar una mayor cantidad de evaluaciones de los diferentes programas de formacin. Un dficit notorio en el desarrollo de programas de formacin para el trabajo es la falta de modelos de evaluacin sistemtica. Es poco lo que se sabe en trminos estrictos acerca del impacto de los diferentes programas y modalidades de formacin. Es justo mencionar las excepciones a esta tendencia. Como suele suceder en las diferentes reas de los Gobiernos de la regin, son los programas con financiamiento de la cooperacin internacional y los organismos multilaterales de crdito los que habitualmente incluyen en sus diseos actividades de monitoreo y evaluacin. En el mbito de la formacin para el trabajo este ha sido el caso de los programas de capacitacin e insercin laboral de jvenes. As, puede encontrarse una completa documentacin y registro de las evaluaciones de los programas jvenes de Argentina, Chile, Colombia, Per y Repblica Dominicana. Otro caso interesante ha sido el PLANFOR de Brasil, un programa pblico de formacin administrado por la cartera de trabajo, que constituy una experiencia pionera en el pas en cuanto a la definicin e implementacin de un complejo sistema de evaluacin, que inclua a instituciones diversas en un esquema descentralizado. El PNQ, que contina las acciones de PLANFOR tambin implementa evaluaciones sistemticas. Un caso que tambin merece ser destacado por su generalidad es Chile, cuya administracin pblica tiene incorporada una cultura de la evaluacin, teniendo aqu un rol protagnico la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda. Fuera de estos ejemplos, han existido diversas experiencias puntuales de evaluacin, con mayor o menor nivel de formalidad, y muchas de las instituciones que llevan adelante programas de formacin cuentan con reas de planeamiento y seguimiento que realizan estudios sobre la oferta. Pero an as todava resta realizar importantes esfuerzos en pos de obtener mejor informacin sobre la implementacin y resultados de los programas. Una modalidad de evaluacin prcticamente ausente en la regin para los programas de formacin para el trabajo son los estudios de costo-beneficio, que constituiran un insumo importante dado los altos costos que suelen tener algunas modalidades de formacin tcnica. Tampoco se encuentran experiencias significativas de seguimiento de egresados que permitan conocer la trayectoria educativa y laboral de los jvenes que reciben educacin tcnica o formacin profesional. Finalmente, en materia de informacin, debe mencionarse el desarrollo de notables sistemas de informacin, como los observatorios laborales y las encuestas especficas sobre necesidades de capacitacin de las empresas, que iluminan dimensiones antes ocultas al diagnstico. Estos sistemas deben ser sostenidos y fortalecidos en los pases de la regin.

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4. Reflexiones finales
La dcada del 90 y los primeros aos del nuevo siglo han constituido un periodo de importantes cambios en la relacin entre educacin y trabajo. La evolucin de las economas nacionales y el surgimiento de nuevas realidades en el mercado de trabajo, como el desempleo estructural y la extensin del empleo informal, provocaron cambios significativos en las trayectorias educativas y laborales de los jvenes, y tambin en la configuracin de la oferta de formacin para el trabajo. Los pases analizados en el presente estudio debieron enfrentar este nuevo escenario, y sus respuestas han respondido a las caractersticas propias de cada pas. Estas particularidades en muchos casos corresponden a dimensiones estructurales, a saber: el nivel educativo de su fuerza laboral, la cobertura de la educacin secundaria y superior, la organizacin de su economa, la participacin relativa de los diferentes sectores productivos o la extensin del sector informal. Por otra parte, los pases cuentan con tradiciones, culturas e instituciones tambin diferentes. Las polticas y estrategias que cada uno disea se ven influenciadas por su propia historia, en donde dimensiones como el rol y la participacin del Estado, la organizacin poltica, las prcticas del empresariado, la organizacin sindical de los trabajadores, la ponderacin social de la educacin tcnica y la formacin profesional, entre otras, no son factores neutrales. Se ha intentado a lo largo de este informe presentar las diferentes ofertas de formacin para el trabajo que existen en cada pas como componentes de un sistema nacional de formacin. Dadas las caractersticas de esta oferta, en cuanto a la diversidad y atomizacin de actores participantes, quizs el concepto de sistema se convierte en un esquema ideal, que difcilmente pueda ser encontrado en la prctica. Sin embargo, por su caracterstica de modelo, ofrece seales y criterios que permiten analizar la distancia que separa la situacin observada de los objetivos sistmicos de una propuesta nacional de formacin para el trabajo. En la clasificacin de los sistemas nacionales ensayada ha surgido con claridad la heterogeneidad institucional que presentan los pases en el abordaje de la problemtica de formacin para el trabajo. La irrupcin de los Ministerios de Trabajo con sus programas pblicos de formacin ha convertido a estos organismos en un nuevo referente. En cuanto al financiamiento y provisin del sistema, el Estado sigue teniendo un rol protagnico en el sostenimiento de la formacin, especialmente en el sistema educativo. En la formacin profesional, en cambio, existen diversos esquemas donde se combina el financiamiento pblico y la provisin privada. Chile en general y algunas instituciones del modelo IFP han incursionado mayormente en estas modalidades. Se han definido tambin tres caractersticas deseables de los sistemas nacionales de formacin, que pueden ser resumidas en: la articulacin de la oferta, la pertinencia de la formacin y la universalidad de la propuesta. Tres caractersticas que constituyen en realidad objetivos de toda poltica de formacin para el trabajo. En la experiencia de los pases se ha notado avances diferentes en estos tres objetivos. La articulacin entre las instituciones rectoras sigue siendo un desafo no resuelto, por el contrario, existe en los pases cierta tensin entre el Ministerio de Educacin, que regula la educacin formal, y los Ministerios de Trabajo e instituciones del modelo IFP que desarrollan acciones en el marco de la formacin profesional. La pertinencia de los programas de formacin, resumida aqu a la profundizacin y multiplicacin de canales de vnculo entre las instituciones que ofrecen formacin para el trabajo y el sector productivo, es quizs la dimensin con mayores avances. Los diversos ejemplos de

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acercamiento entre estos mbitos que han sido mencionados en este informe hablan del agotamiento del modelo cerrado de formacin orientado desde la oferta, que tuvo vigencia durante el primer periodo del desarrollo de la formacin para el trabajo en la regin. Los cambios en la economa y en la organizacin de la produccin obligaron a las instituciones de formacin a prestar mayor atencin acerca del tipo de programas y los contenidos ofrecidos. Finalmente, la universalidad de la propuesta sigue siendo un objetivo a promover ante la aparicin de grupos crticos con escaso acceso a oportunidades significativas de formacin. Los programas para jvenes con problemas de empleo siguen siendo necesarios y se observan prometedoras tendencias en cuanto a la flexibilidad y amplitud de los nuevos diseos institucionales. El sector informal y las pequeas y medianas empresas, por el contrario, continan siendo sectores donde el Estado presenta dificultades para articular polticas efectivas de formacin. En sntesis, ha transcurrido ms de medio siglo de desarrollo institucional de la formacin para el trabajo en la regin. Durante este tiempo se han creado e implementado las ms variadas experiencias de formacin y hasta se han ensayado ambiciosos sistemas nacionales, con diverso nivel de impacto. En una visin optimista es posible reconocer la situacin actual como parte de este camino, caracterizado por el crecimiento y diversificacin de la oferta de formacin, el desarrollo de mejores formatos y en la oportuna adecuacin a los cambios en la economa y el mercado laboral. An as, en la coordinacin de esta oferta aparecen las seales de alerta. Es necesario profundizar la visin estratgica de la formacin para el trabajo, en su doble rol de poltica educativa y poltica activa de empleo. Los pases, a travs de sus gobiernos, deben asumir ese rol, creando los marcos regulatorios y la institucionalidad necesaria para cumplir el objetivo final de ofrecer una mejor formacin y trabajos decentes para los jvenes.

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Anexo I: La experiencia de los pases de la regin


En este anexo se presentan los casos nacionales contemplados en el proyecto: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per y Repblica Dominicana. Los casos fueron desarrollados a partir de la consulta a la bibliografa especfica y el anlisis de la documentacin institucional de los programas y experiencias. Para los cinco primeros pases tambin se incluy entrevistas a actores clave: especialistas en el campo de la educacin para el trabajo y funcionarios, tcnicos y responsables de los programas. Para cada pas se describir en primer lugar la oferta de formacin para el trabajo. Esta dimensin es la ms importante y ha sido organizada en cuatro secciones: educacin formal, formacin profesional, programas destinados a la poblacin joven y otros programas de formacin. La descripcin de la educacin formal incluye las modalidades tcnicas y tecnolgicas del nivel secundario y superior 50 . La formacin profesional abarca un conjunto amplio y heterogneo de instituciones y programas de formacin, en este informe el anlisis se focalizar en las instituciones del formato IFP, otras redes pblicas o privadas de formacin profesional y los programas pblicos de formacin que llevan adelante los Ministerios de Trabajo. Los programas destinados a la poblacin joven en general forman parte de la oferta de formacin profesional, sin embargo se analizarn de manera independiente dado el inters que revisten este tipo de programas en el marco del proyecto. Finalmente, en la categora otros programas de formacin se incluirn diversas instituciones, tanto gubernamentales como de la sociedad civil, que realizan un aporte significativo a la formacin para el trabajo en cada pas. En el caso de los pases que incluyeron el trabajo de campo y a manera de sntesis de la oferta de formacin para el trabajo, se construir un mapa de la formacin. Para ello, se dividirn los programas en formacin inicial y formacin continua, la primera pensada como una instancia previa al ingreso al mercado laboral, que incluye tanto programas de educacin formal como de formacin profesional, y la segunda destinada principalmente a los trabajadores, organizada habitualmente en cursos o mdulos de menor duracin que la oferta de formacin inicial. El cuadro 11 presenta el esquema general del mapa de la formacin. En el sector izquierdo se desarrolla la clasificacin propuesta, de la cual surgen los diferentes grupos poblacionales a los que est dirigida la formacin y el tipo de programas al que acceden. En el sector derecho se han incluido, de manera genrica, las instituciones que habitualmente participan de la oferta de formacin para cada uno de los grupos.

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En algunos pases la definicin de educacin formal incluye tambin programas de formacin profesional que ofrecen instituciones pblicas o privadas con reconocimiento oficial. La diferencia en estos casos entre educacin formal o no formal est relacionada a la regulacin del Ministerio de Educacin. En este captulo se identificar la educacin formal aquella de organizacin graduada, estructurada en niveles y que se orienta a la obtencin de ttulos.

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Cuadro N11: El mapa de la formacin para el trabajo


Tipo de formacin y poblacin destinataria Educacin formal Formacin Inicial Educacin no formal Nivel medio Nivel superior Formacin Profesional Instituciones de formacin - Sistema educativo formal - Instituciones de Formacin Profesional (IFP) - Sistema educativo formal - Instituciones de Formacin Profesional (IFP) - Instituciones educativas no formales - Organizaciones de la sociedad civil - Empresas - Instituciones de Formacin Profesional (IFP) - Agrupaciones de empleadores o trabajadores - Instituciones educativas no formales - Instituciones de Formacin Profesional (IFP) - Programas pblicos de formacin - Agrupaciones de empleadores o trabajadores - Instituciones educativas no formales - Programas pblicos de formacin - Instituciones educativas no formales - Organizaciones de la sociedad civil - Programas pblicos de formacin - Organizaciones de la sociedad civil

Grandes empresas Trabajadores activos Empresas medianas y pequeas Sector informal

Formacin Continua

Trabajadores desempleados

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin relevada en el proyecto Los jvenes y la formacin para el trabajo en Amrica Latina.

Luego de describir la oferta de formacin para el trabajo, se analizar en cada pas la situacin de otras cuatro dimensiones relevantes: la presencia de sistemas de competencias laborales, el financiamiento de la formacin para el trabajo, la legislacin que regula las diferentes instancias de formacin y los sistemas de informacin disponibles. Cabe realizar algunas aclaraciones respecto de la metodologa aplicada en el relevamiento de experiencias. En ninguno de los casos la descripcin de la oferta de formacin para el trabajo pretende ser exhaustiva, el universo de experiencias de formacin en la regin es amplio y su anlisis en detalle requiere de otros abordajes. Se han privilegiado en este proyecto las polticas y estrategias nacionales, haciendo foco en las instituciones que pueden considerarse rectoras del sistema de formacin para el trabajo en cada pas, habitualmente organismos pblicos del Gobierno Nacional. Estas polticas han sido complementadas con experiencias especficas del sector privado y de organizaciones sociales, que permitan dar cuenta de la diversidad de programas de formacin para el trabajo. Tambin es importante destacar que los pases analizados poseen diferencias estructurales en trminos de sus caractersticas geogrficas, poblacionales, econmicas y sociales. Las polticas de formacin para el trabajo y las diversas experiencias desarrolladas en cada uno, deben ser analizadas en funcin de estas caractersticas, que en algunos casos refuerzan o condicionan el desarrollo de las diferentes estrategias. El cuadro 12 presenta un pequeo conjunto de indicadores econmicos y sociales para los siete pases seleccionados.

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Cuadro N12: Indicadores econmicos y sociales, por pas


Indicadores Producto Bruto Interno (Millones de USD), 2007 PBI per cpita (USD), 2007 Poblacin (Miles de personas), 2007 % Poblacin entre 15 y 24 aos, 2010 % Poblacion urbana, 2005 Poblacin Econmicamente Activa (Miles de personas), 2005 Tasa de desempleo, 2007
1

Argentina 262.451 6.669 39.356 16,8% 91,8% 17.366 8,5 24,2


3

Brasil 1.300.312 6.750 192.645 17,0% 83,4% 94.421 9,3 18,1 30,0%

Chile 163.915 9.872 16.604 17,3% 86,6% 6.948 7,1 17,3 13,7%

Colombia 206.083 4.469 46.116 18,4% 76,6% 21.603 11,4 14,9 46,8%

Mxico 1.019.352 9.576 106.448 18,0% 76,5% 43.374 4,8 6,6 31,7%

Per 107.054 3.838 27.894 19,5% 72,7% 12.970 8,4 20,9 44,5%

Repblica Dominicana 41.013 4.207 9.749 18,2% 65,5% 4.154 15,6 23,1 44,5%

Tasa de desempleo para jvenes 2 (15-24 aos), 2005 % Personas en situacin de pobreza, 2006

21,00%

(1) La tasa de desempleo en Argentina, Brasil, Colombia y Mxico corresponde a reas urbanas. En Per corresponde a Lima. (2) La tasa de desempleo en Brasil corresponde al 2004 y en Repblica Dominicana al 2000. La tasa de Colombia incluye los jvenes desde los 12 aos. (3) El % de pobreza en Argentina corresponde al rea urbana; en Brasil y Repblica Dominicana corresponde a 2007 y en Colombia a 2005. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de CEPAL (2009).

Argentina
La oferta de formacin para el trabajo

La formacin para el trabajo en Argentina tiene una larga tradicin dentro del sistema educativo formal. Una democratizacin temprana de la escuela secundaria, y la amplia difusin de una rama tcnica en los aos 50 y 60, permitieron al pas responder desde el sistema educativo a la demanda de trabajadores capacitados del proceso de industrializacin. En las ltimas dcadas, tal como ha sucedido en toda la regin, el pas ha vivido transformaciones en el mundo del trabajo que implicaron reformas y nuevas institucionalidades, entre ellas, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) se constituy en un actor relevante de la formacin profesional.
a) Educacin formal

Dentro del sistema educativo formal, la educacin tcnica es ofrecida en dos niveles: la educacin secundaria y la educacin superior, que puede a su vez ser dividida en universitaria y no universitaria. El sistema es regulado y coordinado por el Ministerio de Educacin, principalmente a travs del Instituto Nacional de Educacin Tecnolgica (INET), para la oferta de educacin secundaria y superior no universitaria, y a travs de la Secretara de Polticas Universitarias en el caso de la oferta de este ltimo nivel 51 . La estructura de niveles de educacin bsica ha sido modificado en dos oportunidades en los ltimos 15 aos: primero con la Ley Federal de Educacin de 1993 y recientemente con la Ley de

El sistema educativo argentino de nivel no universitario est descentralizado en los gobiernos provinciales, por lo cual las instituciones educativas son administradas por las provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. El rol del INET es articular una poltica federal e implementar la Ley de Educacin Tcnico Profesional (Ley 26.058). Por su parte, Las Universidades Nacionales son instituciones autnomas, por lo cual el Ministerio de Educacin cumple un rol de coordinacin de polticas.
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Educacin Nacional de 2006. Esto ha provocado que no exista una organizacin uniforme de los servicios educativos en todo el pas. Segn la estructura definida en 2006, pueden coexistir dos sistemas: una educacin secundaria de cinco aos a partir del 8 ao de estudio, o bien seis aos a partir del 7. Estas alternativas se corresponden con un nivel primario de siete y seis aos respectivamente. Es importante destacar que la reforma de 1993 haba separado institucionalmente la educacin general y la educacin tcnica. Esta ltima haba desaparecido como modalidad del nivel secundario y fue reemplazada por servicios educativos denominados trayectos tcnicos profesionales, que se realizaban en forma simultnea o a continuacin de la educacin secundaria 52 . Con la reforma de 2006, junto a la Ley de Educacin Tcnico Profesional de 2005, se implement nuevamente la modalidad tcnica en la educacin secundaria, que implica un ao ms de duracin del nivel, es decir, un esquema de seis o siete aos segn el estado provincial. Al finalizar, los estudiantes reciben el ttulo de Tcnicos de nivel medio. La matrcula de educacin secundaria era en el ao 2007 de aproximadamente 3.464.500 alumnos, de los cuales el 61% corresponde a la educacin secundaria baja (los primeros tres aos) y el 39% a la secundaria alta (los tres aos siguientes). La participacin del sector privado en cada uno de los niveles era del 25% y 33% respectivamente 53 . La tasa neta de escolarizacin oficial en Argentina, correspondiente al Censo de Poblacin de 2001, es de 78% para la secundaria baja y 54% para la secundaria alta. Estimaciones posteriores ubican a la cobertura de todo el nivel secundario en 79% 54 . Dada la diversidad de estructuras educativas vigentes en el pas no se cuenta an con estadsticas confiables acerca de la modalidad tcnica. En 1997, ltimo ao en que la educacin tcnica fue presentada en los anuarios estadsticos del Ministerio de Educacin, esta modalidad y la educacin agropecuaria representaban el 21% del nivel medio 55 . Por otra parte, la educacin superior cuenta con carreras universitarias y tcnicas. Estas ltimas reciben el nombre de tecnicaturas y se imparten tanto en las Universidades como en instituciones de nivel superior no universitario. La duracin de estas carreras vara entre dos y tres aos y los egresados reciben el ttulo de Tcnicos de Nivel Superior. En el caso de la educacin superior no universitaria la matrcula ascenda en 2007 a 540.771 alumnos, de los cuales el 46% asista a instituciones privadas. Esta matrcula contempla los alumnos de los Institutos de Formacin Docente y de carreras tcnicas, estos ltimos eran 259.877, que equivalen al 48% del total. El sector privado tiene una importante participacin en las carreras tcnicas en este nivel, con el 66% de los alumnos 56 . Uno de los desafos del sistema de educacin tcnica en Argentina es lograr una mejor articulacin entre la oferta superior de instituciones universitarias y no universitarias. El INET no tiene injerencia sobre los programas de las Universidades Nacionales, las cuales ofrecen a sus alumnos ttulos intermedios en categoras tcnicas. En este sentido, se dan situaciones no deseadas, por ejemplo que un mismo ttulo englobe ofertas curriculares diferentes en uno y otro tipo de
La reforma de 1993 no fue acatada en tres estados provinciales, mientras en el resto tuvo una implementacin dispar. Datos de la Direccin Nacional de Informacin y Evaluacin de la Calidad Educativa (DiNIECE) del Ministerio de Educacin de la Nacin. 54 Estimaciones de UIS/UNESCO (2007). 55 Los cambios en la estructura educativa de 1993 y 2006 introdujeron limitaciones en los sistemas estadsticos para identificar las modalidades de la educacin secundaria. Esto es an ms grave en el caso de la educacin tcnica, dada su ausencia como orientacin o modalidad en la primera reforma. 56 Datos de la Direccin Nacional de Informacin y Evaluacin de la Calidad Educativa (DiNIECE) del Ministerio de Educacin de la Nacin.
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institucin, o el caso contrario, que iguales ofertas curriculares reciban diferente titulacin 57 . Los acuerdos en esta materia se dan en el seno del Consejo Federal de Educacin, pero en general han sido acuerdos de voluntades 58 . Dentro de las polticas que lleva adelante el Gobierno Nacional, se destaca la administracin del Fondo Nacional para la Educacin Tcnico Profesional, creado en 2005 por la Ley de Educacin Tcnico Profesional y administrado por el INET. Mediante este Fondo se financian Planes de Mejora de las instituciones de educacin tcnico profesional y, eventualmente, de las jurisdicciones provinciales 59 . Los planes forman parte de un proceso mayor que involucra: el registro de las instituciones en un padrn nacional, la presentacin de estos planes de mejora y, finalmente, la evaluacin. La seleccin de las instituciones que presentan los planes en cada convocatoria anual corresponde a las jurisdicciones provinciales. El Fondo comenz a implementarse en 2006 y desde entonces se han presentado aproximadamente 2.500 planes de mejora institucionales 60 . La mencionada Ley tambin estableci la obligatoriedad de incluir prcticas profesionalizantes en los programas de educacin tcnico profesional, tanto para el nivel secundario como para el nivel superior 61 . Las prcticas tienen por finalidad posibilitar a los alumnos un acercamiento a formas de organizacin y relaciones de trabajo, experimentar procesos cientfico-tecnolgicos y socioculturales que hacen a las situaciones de trabajo, reflexionar crticamente sobre ellos y proporcionar a la institucin educativa insumos para favorecer la relacin con el mundo del trabajo (INET, 2007:1). Pueden ser realizadas en entornos reales de trabajo, a travs de pasantas en empresas, organizaciones gubernamentales o privadas y organizaciones de la sociedad civil; mediante proyectos productivos escolares; emprendimientos a cargo de los alumnos; empresas simuladas y esquemas de alternancia. En todos los casos deben estar planificadas desde la institucin educativa y deben ser monitoreadas y evaluadas por su equipo docente.
b) Formacin profesional

Dentro del sistema educativo existe una tradicional oferta de formacin en oficios, que habitualmente toma forma en cursos cortos con bajos requisitos educativos previos, y son impartidos en instituciones denominadas Centros de Formacin Profesional. Existe tambin una amplia oferta de educacin privada en el terreno de la formacin para el trabajo que se encuentra fuera de la regulacin de los organismos educativos, en este caso provinciales.

La carga horaria de las titulaciones intermedias de carreras universitarias tiende a ser menor que en las tecnicaturas de nivel superior no universitario. 58 El Consejo Federal de Educacin es el rgano de articulacin de las polticas educativas nacionales, donde converge el Ministro de Educacin de la Nacin, las autoridades educativas de los gobiernos provinciales y representantes del Consejo de Universidades. 59 Los planes jurisdiccionales deben tener impacto directo en las instituciones educativas y se justifican cuando la propuesta involucran a ms de una institucin. 60 Las lneas de accin establecidas para el financiamiento del Fondo son: a) formacin inicial y continua de docentes, b) estrategias para la igualdad de oportunidades (becas, tutores, traslados, tiles), c) vinculacin con sectores de ciencia y tecnologa y con entidades del sector socio-productivo, d) prcticas profesionalizantes, e) equipamiento de talleres, laboratorios, espacios productivos y proyectos institucionales (adquisicin de equipamiento, insumos y mantenimiento), f) condiciones de higiene y seguridad, g) acondicionamiento edilicio, h) conexin a internet, e i) bibliotecas. Resolucin 269/06 del Consejo Federal de Cultura y Educacin. Anexo I Documento: Mejora continua de la calidad de la educacin tcnico profesional 2007. 61 Las prcticas profesionalizantes tienen prevista una carga horaria mnima dentro del programa. En el caso de la educacin secundaria corresponde a 200 horas reloj o bien el 10% de la carga horaria de la formacin especfica, mientras que en los programas de educacin superior es el 20% de la carga horaria total.
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La formacin profesional reconocida oficialmente alcanz en 2007 una matrcula de 365.071 alumnos, donde el 86% asista a instituciones del sector pblico. Esta educacin dentro del sistema educativo es administrada por los estados provinciales y actualmente tambin est contemplada en las polticas del INET. En relacin con las polticas de formacin profesional del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS), su objetivo principal ha sido la creacin de un Sistema Nacional de Formacin Continua, entendido como una herramienta que posibilite a todos los trabajadores la actualizacin permanente en un contexto de cambios tecnolgicos constantes, que les permita acceder a trabajos de calidad. En la construccin de este sistema el MTEySS trabaja tres lneas estratgicas: el acompaamiento y apoyo a la formacin profesional de sectores productivos, programas pblicos de formacin y el fortalecimiento de instituciones de formacin profesional. Para el fortalecimiento de la formacin profesional en los sectores productivos se promueven los Proyectos Sectoriales de Calificacin, que constituyen un compromiso de accin sostenido entre el MTEySS y actores privados y pblicos, con la finalidad de dar respuesta a los problemas de calificacin del sector 62 . Los proyectos sectoriales se basan en un dilogo social de actores, donde Gobierno, empresarios y trabajadores identifican las necesidades de formacin del sector y establecen metas para fortalecer la productividad, la competitividad y la capacidad de generar empleos de calidad. Los proyectos contienen compromisos concretos en cinco lneas de accin: difusin y convocatoria, orientacin profesional, formacin, apoyo a la bsqueda de empleo, y coordinacin y administracin del proyecto. El MTEySS apoya financieramente los proyectos, pero en todos los casos debe existir un compromiso explcito del sector que se traduce en el aporte de recursos propios. El objetivo de este criterio es promover en los sectores la apropiacin de la formacin profesional como estrategia continua y sustentable 63 . Los proyectos estn dirigidos fundamentalmente a trabajadores desocupados en condiciones de acceder a un empleo de calidad luego del proceso de formacin y, en menor proporcin, a trabajadores ocupados que necesiten actualizar sus calificaciones. Los programas pblicos de formacin profesional y capacitacin tienen por objetivo promover la certificacin de los estudios formales obligatorios de trabajadores y la formacin profesional de los beneficiarios de programas de empleo. En los ltimos aos tuvieron un fuerte compromiso por la inclusin, debido a que formaron parte de una poltica general del Gobierno Nacional en tal sentido. La poblacin objetivo de estos programas estuvo constituida mayormente por los beneficiarios del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJyJHD), a los cuales se les ofreca capacitacin y nivelacin de estudios 64 . Recientemente, la cantidad de beneficiarios de este plan fue disminuyendo, con lo cual los programas de formacin fueron redirigidos a los beneficiarios del Seguro de Capacitacin y Empleo.

En los ltimos aos se prioriz el trabajo con los sectores que generaban ms empleo, as, los sectores que originalmente recibieron mayores aportes fueron la Construccin y la Metalurgia/Metalmecnica. 63 Se espera que los sucesivos proyectos acordados con cada sector contengan una participacin del sector pblico en el financiamiento cada vez menor. 64 Argentina vivi una profunda crisis poltica y social en el ao 2001, los indicadores de pobreza y desempleo alcanzaron niveles histricos y las polticas de empleo priorizaron la atencin de la emergencia. El Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados constituy una respuesta a los problemas de la exclusin social, llegando a tener dos millones de beneficiarios. El PJyJHD no estaba focalizado en la poblacin joven, pero esta poblacin representaba igualmente una alta proporcin del total. Segn una evaluacin del MTEySS, casi la mitad de los beneficiarios eran menores de 35 aos (OIT, 2008).
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En relacin con las instituciones de formacin profesional, el MTEySS promueve la calidad de la gestin como un factor estratgico de sus polticas de empleo, y en este marco desarrolla procesos claves, como la vinculacin con el sector productivo, la orientacin profesional, la formacin basada en competencias laborales y la evaluacin institucional y seguimiento de egresados. El Ministerio no cuenta con instituciones propias, por lo cual utiliza principalmente la red del sistema educativo, instituciones pertenecientes a las cmaras empresariales, a las organizaciones sindicales e instituciones independientes. Algunos sindicatos en Argentina tienen una importante tradicin en acciones de capacitacin para sus asociados 65 . En este marco, el MTEySS desarrolla un programa de fortalecimiento de la calidad institucional, que se realiza a travs de diferentes etapas. En primer lugar, la difusin y sensibilizacin de la propuesta de fortalecimiento y mejora de la calidad, a travs de talleres con los directivos de las instituciones de formacin. Posteriormente, una instancia de precalificacin, que consiste en un diagnstico de las instituciones a partir de los parmetros de calidad definidos, para posicionarlas en una categora o punto de partida. Luego, el diseo y ejecucin de Planes de Mejora Institucional (PdM) realizado a partir del diagnstico anterior, para el cual el MTEySS asiste a las instituciones tcnica y financieramente. Finalmente, la certificacin de calidad, una instancia de evaluacin que involucra una tercera parte y que permite otorgar a las instituciones un certificado de cumplimiento de los requisitos de calidad. Este ltimo proceso se encuentra an en etapa de induccin con un conjunto reducido de instituciones 66 . El impacto de las acciones de formacin del MTEySS puede dividirse en terminalidad de estudios y formacin profesional. Los primeros corresponden principalmente a los programas pblicos de formacin y alcanzaron en 2007 a 105.841 trabajadores, de los cuales un 50% asisti a cursos de alfabetizacin y educacin primaria. La formacin profesional se ofrece en los programas de formacin y en los proyectos sectoriales, en 2007 alcanzaron a 66.888 trabajadores 67 .
c) Programas destinados a la poblacin joven

Actualmente, el programa ms importante dirigido a la poblacin joven es Jvenes con ms y mejor trabajo, que implementa el MTEySS. Tiene como objetivo mejorar la empleabilidad en esta poblacin y generar oportunidades de inclusin laboral y social. Est destinado a jvenes desocupados de 18 a 24 aos que no terminaron la educacin bsica. No tiene requisitos formales de pobreza, pero el programa realiza acciones de difusin y convocatoria en zonas de nivel socioeconmico bajo. La iniciativa se implementa a travs de la red de Oficinas de Empleo Municipales, a las que se ofrece acciones de fortalecimiento que les permita crear un rea de empleo joven para administrar los diferentes componentes y dispositivos del programa. Estas reas debern contar con nuevas figuras profesionales (tutores, facilitadores) para la atencin y el acompaamiento de los jvenes. Est previsto tambin el trabajo asociado con organizaciones locales que constituyan centros de referencia de la juventud, con el propsito de atraer los sectores ms excluidos.

El MTEySS denomina institucin de formacin profesional a toda organizacin que desarrolle cursos de capacitacin laboral, independientemente de su clasificacin jurdica, tipo de organizacin o dependencia formal. 66 Los certificados son expedidos por el Instituto Argentino de Normalizacin y Certificacin (IRAM). El MTEySS ha realizado un convenio con esta institucin para definir un estndar de calidad para las instituciones de formacin, calidad pensada desde la perspectiva del empleo. 67 Datos de la Direccin Nacional de Orientacin y Formacin Profesional del MTEySS.
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Una de las caractersticas originales del programa es que prev una instancia inicial de induccin de aproximadamente dos meses de duracin, durante la cual se realiza un proceso de orientacin laboral y formativa, generando as una propuesta a medida de cada situacin. En esta etapa, los jvenes asisten a diferentes talleres sobre temticas relacionadas al trabajo, como derechos laborales, salud ocupacional y alfabetizacin digital. A partir del diagnstico de cada situacin los jvenes comienzan la etapa formativa, para la cual existen diversas alternativas: la finalizacin de estudios bsicos (la educacin primaria o secundaria); formacin profesional en reas que demanden los corredores productivos locales; la realizacin de prcticas calificantes en ambientes laborales reales; y la formacin, asistencia tcnica y acompaamiento para el desarrollo de emprendimientos productivos. Cada una de estas lneas tiene caractersticas propias y diferente duracin, pero en todos los casos los jvenes cuentan con el acompaamiento de un tutor y reciben un subsidio econmico mientras realizan las actividades del programa. Finalmente, los jvenes acceden a un taller de bsqueda de empleo, de aproximadamente cuatro meses, donde reciben orientacin, formacin en tcnicas de bsqueda de empleo, realizan experiencias prcticas de bsqueda y se relacionan con otros jvenes68 . El programa inici sus acciones en 2008 y pretende ocupar un lugar destacado en la promocin del empleo para los jvenes a travs de un abordaje integral de las problemticas de esta poblacin. Tiene como meta alcanzar a 150.000 jvenes en un periodo de cinco aos.
d) Otros programas de formacin

Adems del Ministerio de Educacin y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, otros organismos pblicos realizan un importante aporte a la formacin para el trabajo de jvenes en Argentina. Entre ellos, se destaca la Direccin Nacional de Juventud (DINAJU) del Ministerio de Desarrollo Social, que lleva adelante el Proyecto Nacional de Inclusin Juvenil (INCLUIR). El proyecto tiene como objetivo incrementar la participacin de los jvenes en procesos en los cuales desarrollen competencias que les permitan fortalecer su empleabilidad. Las estrategias de intervencin son el desarrollo de capacidades productivas y el impulso a la participacin sociocomunitaria 69 . Fuera de la rbita del Estado, un amplio universo de organizaciones sociales realiza trabajos relacionados a la formacin laboral de jvenes. Dos buenos ejemplos son la Fundacin SES (Sustentabilidad, Educacin, Solidaridad) y la Asociacin Empresaria Argentina, con su Programa de Vinculacin Empresa Escuela. La primera agrupa una red de veinte organizaciones sociales y fundaciones argentinas involucradas en proyectos de insercin social. Por su parte, el programa de la AEA fue creado en 2004 con el propsito de incentivar a escuelas tcnicas y empresas a realizar acciones conjuntas, que permitan un mayor acercamiento de los alumnos y docentes a la realidad del sector productivo 70 .

El programa tambin prev incentivos a las empresas (subsidios) para promover la insercin de jvenes. El proyecto tiene una cobertura de 90.000 jvenes en 14 provincias del pas (OIT, 2008). 70 La vinculacin entre los mbitos educativo y productivo se materializa en diferentes estrategias, pensadas en funcin de las necesidades y posibilidades de cada uno, como las pasantas educativas, actividades de capacitacin y actualizacin para docentes, visitas a planta para conocer la realidad productiva y las metodologas de trabajo, y asesoramiento tcnico para proyectos escolares. El programa acta como un puente, conectando ambas partes y respaldando las diferentes iniciativas. Su rol es asesorar a la empresa acerca de qu actividades puede realizar con las escuelas tcnicas y ayudarla a implementar estas iniciativas.
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Cuadro N13: El mapa de la formacin para el trabajo en Argentina


Tipo de formacin y poblacin destinataria Educacin formal Educacin no formal Nivel medio Nivel superior Formacin Profesional Grandes empresas Trabajadores activos Formacin Continua Empresas medianas y pequeas Sector informal Instituciones de formacin - Educacin secundaria tcnica - Educacin Superior No Universitaria: Tecnicaturas - Universidades - Centros de Formacin Profesional - Instituciones educativas no formales - Organizaciones de la sociedad civil (Ej.: Fundacin SES) - Empresas - Proyectos Sectoriales de Calificacin (MTEySS) - Sindicatos: (Ej.: Fundacin UOCRA, Fundacin SMATA) - Proyectos Sectoriales de Calificacin (MTEySS) - Instituciones educativas no formales - INCLUIR (Direccin Nacional de Juventud) - Organizaciones de la sociedad civil: (Ej.: Fundacin SES) - Proyectos Sectoriales de Calificacin (MTEySS) - Programas pblicos de formacin (MTEySS) - Jvenes con ms y mejor trabajo - Organizaciones de la sociedad civil (Ej.: Fundacin SES)

Formacin Inicial

Trabajadores desempleados

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin relevada en el proyecto Los jvenes y la formacin para el trabajo en Amrica Latina.

El sistema de competencias laborales

En el ao 2001 se cre en Argentina el Programa de Formacin y Certificacin de Competencias Laborales, con el fin de promover acciones de normalizacin, formacin y certificacin, desde la perspectiva de las competencias laborales. El programa se inici en cuatro sectores: metalrgico, grfico, mantenimiento de automotores y pastelera artesanal, cont con el financiamiento del Fondo Multilateral de Inversiones del BID y un fuerte compromiso de las entidades sectoriales participantes 71 . En el marco del programa se sentaron las bases para sistemas sectoriales de normalizacin de las ocupaciones clave, describiendo las competencias laborales que requiere cada ocupacin, profesin u oficio; formacin profesional basada en normas de competencia laboral; evaluacin de las competencias laborales que detentan los trabajadores, independientemente de la forma que hayan sido adquiridas; y certificacin de competencias laborales de los trabajadores a partir de las normas definidas. El objetivo ltimo de estos sistemas fue desarrollar mejores condiciones de empleabilidad en los trabajadores del sector y contribuir a generar mayor competitividad en las empresas. La certificacin era otorgada por instituciones representativas de los actores del mundo de la produccin y del trabajo en el sector de actividad, previamente reconocidos por el MTEySS. La principal contribucin de esta experiencia al desarrollo de la poltica pblica fue la transferencia de metodologas y procedimientos para el avance del proceso de certificacin de competencias en otros sectores y la institucionalizacin de las acciones. Se constituy as en

Por el sector metalrgico lider el proyecto la Asociacin de Industriales Metalrgicos (AIM) de Rosario; por el sector grfico la Fundacin Gutenberg, por el sector de mantenimiento del automotor el Sindicato de Mecnicos y Afines del Transporte Automotor (SMATA), y por el sector de pastelera artesanal la Federacin Argentina de Trabajadores Pasteleros, Confiteros, Heladeros, Pizzeros y Alfajoreros (FATPCHPyA).
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antecedente del actual Programa de Calidad del Empleo y la Formacin Profesional, a travs del cual el MTEySS difunde y promueve las ventajas de los procesos de normalizacin y certificacin de competencias en los sectores pblicos y privados. En el marco de esta poltica desarrolla sus acciones la Unidad Tcnica de Certificacin de Competencias (UTeCC), creada en 2004 con el propsito de fortalecer la situacin de empleo y las condiciones de empleabilidad de las personas, contribuyendo al reconocimiento sectorial de sus calificaciones, mediante procesos de evaluacin y certificacin de competencias laborales. La UTeCC lleva adelante tres funciones. En primer lugar, se encarga de la difusin, sensibilizacin y capacitacin, con el objeto de promover el sistema entre los actores pblicos y privados y generar los consensos para iniciar el proyecto sectorial. Luego, asesora y asiste tcnicamente a los sectores para el desarrollo de las normas de competencia laboral, la formacin de evaluadores, los procedimientos e instrumentos de evaluacin y la institucionalidad de la certificacin. Finalmente, realiza actividades de registro para difundir las normas de competencia laboral, informar sobre los perfiles de las organizaciones vinculadas a la normalizacin, evaluacin y certificacin, y sobre trabajadores certificados. Actualmente, el MTEySS impulsa acciones de certificacin de competencias en 30 sectores de actividad. En estos sectores se elaboraron ms de 180 normas de competencia laboral y se constituyeron 21 Organismos de Certificacin Sectorial (OCS). Como resultado de estas acciones, se evaluaron 15.000 trabajadores y fueron certificados 12.000 de ellos, en un proceso en el que participaron aproximadamente 1.300 empresas, entre grandes, medianas y pequeas 72 .
El financiamiento

En las ltimas dos dcadas se han producido modificaciones importantes en el financiamiento del sistema educativo en general, y sobre la educacin tcnico profesional en particular. Han sido tres los procesos que han originado estos cambios: la transferencia de los servicios educativos nacionales a las jurisdicciones provinciales, la sancin de la Ley de Educacin Tcnico Profesional y la sancin de la Ley de Financiamiento Educativo. La transferencia de servicios educativos nacionales a las provincias se haba iniciado a fines de la dcada del 70 con las escuelas primarias nacionales y se complet entre los aos 1991 y 1994, cuando fueron transferidas las instituciones de nivel secundario y superior no universitario. Luego de este proceso de descentralizacin, el sistema educativo no universitario qued bajo la administracin exclusiva de los estados provinciales. En trminos del financiamiento del sistema la transferencia impact en la participacin relativa de los diferentes niveles de gobierno: el gasto educativo del conjunto de los estados provinciales representaba el 67% del gasto educativo total en 1991 y era el 82% en 1992 (Rivas, 2004). Esta tendencia se reverti a partir de la Ley de Financiamiento Educativo del ao 2006. Esta norma previ un aumento gradual de la inversin educativa hasta alcanzar el 6% del PBI en el ao 2010. Lo novedoso de esta norma es que define tanto las metas anuales de crecimiento como la participacin del Gobierno Nacional y las provincias en este esfuerzo. As, estableci que el 40% de los recursos adicionales debern provenir del Gobierno Nacional y el 60% del conjunto de las jurisdicciones provinciales. La norma se ha cumplido durante sus primeros aos de

72 Datos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, Unidad Tcnica de Certificacin de Competencias (UTeCC).

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implementacin, lo cual implic una mayor participacin del Gobierno Nacional en el gasto educativo total (CIPPEC, 2008). Finalmente, en relacin con la educacin tcnica la norma ms importante es la Ley de Educacin Tcnico Profesional de 2005, que en materia de financiamiento cre el Fondo Nacional para la Educacin Tcnico Profesional. La norma establece que el Fondo ser financiado con un monto anual que no podr ser inferior al 0,2% del total de los Ingresos Corrientes previstos en el Presupuesto Anual Consolidado para el Sector Pblico Nacional, y que se computarn en forma adicional a los recursos que el Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa tiene asignados a otros programas de inversin en escuelas (Ley 26.058, Art. 52). En 2006, primer ao de implementacin del Fondo, el presupuesto que administra el INET creci 17 veces, pasando de 14,6 millones de pesos a 273,2 millones, y desde entonces ha mantenido una participacin importante en el presupuesto del Ministerio de Educacin Nacional 73 . Por su parte, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) financia sus programas de manera directa y por la va presupuestaria. La originalidad en el caso argentino radica en la modalidad de apoyo financiero que el MTEySS realiza en el marco de los proyectos sectoriales de calificacin. Por esta va, organizaciones del sector empresarial o de los trabajadores ejecutan, con financiamiento pblico, los programas de formacin en cada sector. En todos los casos est prevista la contraparte del sector, los fondos se proveen en funcin de un proyecto consensuado, y luego se auditan a partir de un convenio formal. Respecto de los incentivos a las empresas para invertir en formacin, la Ley 23.177 de 1980 instaur en el pas un Rgimen de Crdito Fiscal para establecimientos industriales que colaboren con el sostenimiento de instituciones educativas tcnicas de la educacin bsica, o bien organicen cursos de educacin tcnica y formacin profesional para sus trabajadores, ya sean programas propios o contratados con terceras instituciones. El lmite de este financiamiento es el 0,8% de la suma total de sueldos, salarios y remuneraciones abonados al personal ocupado, que se extiende al 8% en el caso de las pequeas y medianas empresas. El Gobierno Nacional, a travs de las leyes de presupuesto, determina anualmente el cupo para estos crditos fiscales, que luego es administrado por el INET, por el MTEySS y por la Secretara de la Pequea y Mediana Empresa.
La legislacin

El sistema educativo argentino est regulado por la Ley 26.206 del ao 2006, Ley de Educacin Nacional, que establece la estructura del sistema educativo en niveles y modalidades, entre ellas la Educacin Tcnico Profesional, y define las funciones y relaciones entre el Gobierno Nacional y las jurisdicciones provinciales 74 . Entre las disposiciones ms destacadas se encuentran la reorganizacin de la estructura de niveles educativos de la educacin bsica, la extensin de la obligatoriedad a la educacin secundaria (comprendiendo as 13 aos de escolaridad obligatoria a partir de los 5 aos de edad) y, en materia institucional, la introduccin de reformas al Consejo Federal de Educacin 75 . Sobre la organizacin del Consejo Federal y en relacin con la formacin para

En el proyecto de presupuesto del ao 2009 representa el 4,4% del total. Datos de la Oficina Nacional de Presupuesto del Ministerio de Economa y Produccin. 74 En las jurisdicciones provinciales se incluye la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, que no tiene rango provincial pero si autonoma poltica y financiera. 75 La organizacin histrica de niveles educativos en el sistema argentino haba sido de siete aos para la educacin primaria y cinco para la educacin secundaria. En 1993, la Ley Federal de Educacin reorganiz estos niveles creando una Educacin General Bsica de nueve aos, dividida en tres ciclos de tres aos cada una, y una educacin Polimodal de
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el trabajo, es destacable la creacin del Consejo Econmico y Social, rgano consultivo integrado por representantes de organizaciones empresariales y de trabajadores, organizaciones de la sociedad civil y autoridades educativas, que participa de las discusiones relativas a las relaciones entre la educacin y el mundo del trabajo y la produccin. La educacin tcnico profesional de nivel medio y superior no universitaria est regulada por la Ley 26.058 de 2005, Ley de Educacin Tcnico Profesional, que articula e integra los diferentes tipos de instituciones y programas de educacin para y en el trabajo. Entre sus objetivos se encuentra estructurar una poltica nacional y federal, favorecer el reconocimiento y certificacin de saberes y capacidades, y articular las instituciones y programas de educacin tcnico profesional con los mbitos de la ciencia, la tecnologa, la produccin y el trabajo. En el plano institucional, precisa las instituciones de educacin tcnico profesional comprendidas en el marco de la Ley y define los rganos de gobierno del sistema, crea el Consejo Nacional de Educacin, Trabajo y Produccin, con funciones consultivas y de asesoramiento, y establece un conjunto de instituciones de ordenamiento y organizacin: el Registro Federal de Instituciones de Educacin Tcnico Profesional, el Catlogo Nacional de Ttulos y Certificaciones y el proceso de Homologacin de Ttulos y Certificaciones. Tambin es destacable, en materia de financiamiento, la creacin del Fondo Nacional para la Educacin Tcnico Profesional, con el fin de garantizar los recursos necesarios para el cumplimiento de los objetivos previstos en la Ley 76 . Otra importante norma del sistema educativo es la mencionada Ley 26.705 de 2005, Ley de Financiamiento Educativo, que dispone el crecimiento de la inversin en educacin, ciencia y tecnologa por parte del Gobierno Nacional y los estados provinciales. En referencia a la educacin tcnico profesional, la norma establece en el artculo destinado a las metas educativas, el objetivo de fortalecer la educacin tcnica y la formacin profesional, impulsando su modernizacin y vinculacin con la produccin y el trabajo, y el de incrementar la inversin en infraestructura y equipamiento de las escuelas y centros de formacin profesional (Art.2, Inc. h). Por otra parte, en relacin con la normativa que regula las relaciones de trabajo, La Ley 25.013, Ley de Reforma Laboral, introduce el contrato de aprendizaje destinado a los jvenes de 15 a 28 aos. La ley define la formacin terico-prctica del aprendiz como el objetivo del contrato de aprendizaje, que tiene una duracin mxima de un ao y al trmino del cual el empleador debe entregar un certificado que acredite la experiencia. El contrato de aprendizaje es una figural laboral, en tal sentido los aprendices gozan de todos los derechos aplicables a los trabajadores, con la excepcin del derecho a indemnizacin en el caso de que la relacin culmine luego del periodo de aprendizaje acordado. Otra modalidad de prcticas formativas en los ambientes de trabajo son las pasantas. En Argentina existe un variado conjunto de normas, de diferente rango, que regulan la realizacin de estas prcticas, aunque no en todos los casos se encuentra coherencia interna entre ellas (OIT, 2008). Las principales normas son: el Decreto 340 de 1992, que aprueba el Sistema de Pasantas; la mencionada Ley de Reforma Laboral; la Ley 25.165, que regula el Sistema de Pasantas Educativas; y la Ley de Educacin Tcnico Profesional. A estas normas nacionales debe sumarse la legislacin producida en la materia por los estados provinciales. Las pasantas tienen como caracterstica

tres aos. La nueva ley retoma la organizacin de primaria y secundaria, dejando a criterio de las jurisdicciones provinciales los aos comprendidos en cada nivel, entre las alternativas de 7-5 y 6-6. 76 El Fondo fue reglamentado por las Resoluciones 250/05 y 269/06 del Consejo Federal de Cultura y Educacin; y por Resolucin 49/08 del Consejo Federal de Educacin.

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principal estar directamente vinculadas a un proceso formativo, y que la relacin establecida entre el pasante y la empresa no tiene carcter laboral 77 . Finalmente, la Ley N 22.317 de 1980 establece el Rgimen de Crdito Fiscal para establecimientos industriales comentado en el apartado de financiamiento.
Los sistemas de informacin

El sistema educativo argentino cuenta con un Sistema Federal de Informacin Educativa, que administra la Direccin Nacional de Informacin y Evaluacin de la Calidad Educativa (DiNIECE) 78 . Este sistema tiene fines estadsticos y se nutre de relevamiento nacionales de informacin, difunde anualmente datos de establecimientos educativos, matrcula y docentes, para los distintos tipos de educacin y niveles educativos. La importancia de este sistema es que consolida a nivel nacional la informacin de todos los estados provinciales. La DiNIECE provee adems un listado de establecimientos educativos, que puede considerarse el padrn de escuelas ms completo a nivel nacional, y tambin cuenta con servicios online de bsqueda e identificacin de establecimientos, tanto datos bsicos como un completo mapa educativo con informacin georeferencial 79 . La educacin universitaria tiene su propio sistema de informacin, administrado por la Coordinacin de Investigaciones e Informacin Estadstica (CIIE) de la Secretara de Polticas Universitarias 80 . A travs de un relevamiento propio construye y difunde informacin estadstica e indicadores del sistema universitario argentino, que incluye datos de matrcula, docentes, carreras y titulacin. Dentro de la educacin tcnica profesional de nivel no universitario, el INET administra los sistemas de informacin creados por la Ley de Educacin Tcnico Profesional: el Registro Federal de Instituciones de Educacin Tcnico Profesional y el Catlogo Nacional de Ttulos y Certificaciones 81 . El primer instrumento pretende ser un registro actualizado y exhaustivo de las instituciones que a lo largo del pas ofrecen programas de educacin tcnico profesional, se construye en conjunto con las jurisdicciones provinciales y cuenta en la actualidad con aproximadamente 3.500 instituciones 82 . El segundo tiene como finalidad registrar los ttulos que han superado una etapa de homologacin nacional, proceso tambin contemplado en la normativa mencionada ante la variedad de titulaciones que ofrecen las instituciones de educacin tcnico profesional en los estados provinciales. En relacin con los servicios de empleo, el MTEySS coordina la Red de Servicios de Empleo, surgida a partir de la creacin de las Oficinas de Empleo Municipales 83 . Estas oficinas pertenecen a los gobiernos municipales y tienen una dependencia tcnica con el MTEySS, su funcin es relacionar la oferta y demanda de trabajo, brindando informacin y orientacin para el empleo y la capacitacin. A la vez, son una va de informacin y acceso a diversos programas sociales que ejecuta el Estado,

Actualmente se encuentran bajo tratamiento legislativo en el Congreso de la Nacin proyectos tendientes a reformular y homogeneizar el rgimen de pasantas. Los objetivos generales de estos proyectos son garantizar el cumplimiento de la finalidad formativa de la pasanta, elevar la edad mnima requerida, asegurar beneficios sociales y cobertura de salud, limitar la carga horaria diaria y la duracin de los contratos (OIT, 2008). 78 www.me.gov.ar/diniece 79 www.mapaeducativo.edu.ar 80 www.mcye.gov.ar/spu/guia_tematica/estadisticas_y_publicaciones/estadisticas_y_publicaciones.html 81 www.inet.edu.ar 82 Se estima que existen unas 4.500 instituciones, pero el trabajo de registro implica una depuracin del padrn, ya que en muchos casos las instituciones de formacin son informales o bien corresponden a consultores individuales. 83 http://www.trabajo.gob.ar/planesyprogramas/redServEmpleo.asp
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tendientes a aumentar la empleabilidad y el empleo. Entre los servicios a los postulantes, ofrecen apoyo en la bsqueda de empleo, orientacin laboral, asesoramiento para el empleo autnomo e informacin sobre la oferta de formacin. Para los empleadores, las oficinas proveen servicios de preseleccin de postulantes, informacin legislativa y sobre los programas pblicos de empleo. En el marco del Programa de Calidad del Empleo y la Formacin Profesional, funciona el Registro de Instituciones de Capacitacin y Empleo (REGICE), que releva informacin de las Instituciones de Formacin Profesional y los Organismos de Certificacin Sectorial. Su objetivo es organizar, registrar y brindar informacin actualizada, de carcter cualitativo y cuantitativo, respecto de: instituciones de formacin que participan de los programas y proyectos de formacin profesional del MTEySS, normas de competencia laboral, organismos certificadores, evaluadores certificados y trabajadores certificados 84 . Tambin en la rbita del MTEySS, la Subsecretara de Programacin Tcnica y Estudios Laborales elabora, consolida y difunde un amplio conjunto de indicadores laborales 85 . Entre sus lneas de accin se destacan la Encuesta de Indicadores Laborales (EIL), que mide las necesidades de capacitacin y las normas que regulan el mercado de trabajo en empresas privadas formales de ms de 10 trabajadores; y el Observatorio de Empleo y Dinmica Empresarial, un sistema de informacin construido a partir de la vinculacin de diversos registros administrativos adaptados para usos estadsticos, cuyo objetivo es elaborar un conjunto de indicadores para el anlisis estructural y dinmico del empleo y de las empresas 86 .

Brasil
La oferta de formacin para el trabajo

El mapa de la formacin para el trabajo en Brasil se ha tornado complejo. A partir de los aos 70, y principalmente durante la dcada del 90, los nuevos desafos en el mercado de trabajo, junto a diferentes incentivos e intervenciones pblicas, estimularon el desarrollo de un amplio mercado de formacin para el trabajo, del que participan instituciones tradicionales, centros de enseanza formales y no formales, sindicatos de trabajadores, asociaciones de empresarios y organizaciones sociales 87 (Leite, 2007). Esta educacin es reconocida y regulada por la normativa educativa, que tambin establece sus diferentes modalidades. En primer lugar, existen cursos de formacin inicial y continuada, o calificacin profesional, que consisten en una formacin sin ttulo ni requisitos educativos previos. En segundo lugar, la educacin tcnica profesional de nivel medio, ofrecida en forma simultnea o a continuacin de la educacin de nivel secundario, siendo requisito para la titulacin haber completado ese nivel. En tercer lugar, la educacin profesional tecnolgica de graduacin o posgraduacin, que consiste en cursos de educacin postsecundaria equivalentes a un ttulo de educacin terciaria 88 .

www.trabajo.gov.ar/calidad/registro/index.asp www.trabajo.gov.ar/left/estadisticas/ 86 La EIL se aplica en forma mensual en los cuatro mayores centros urbanos del pas: Gran Buenos Aires, Gran Crdoba, Gran Rosario y Gran Mendoza. 87 A la complejidad de la organizacin de la oferta, Leite (2007) suma la dificultad de definir la educacin para el trabajo en el contexto brasilero, principalmente a causa de tres caractersticas de la poblacin econmicamente activa: la alta informalidad, el bajo nivel educacional y un importante retraso en completar la educacin formal. 88 Hasta el ao 2004 las modalidades estaban definidas en el Decreto N 2.208 de 1997 y consistan en formacin bsica (sin requisitos educativos), tcnica (alumnos o egresados del nivel medio) y tecnolgica (nivel superior).
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En este marco, y en un intento de organizar el mapa de la formacin para el trabajo en Brasil, es posible identificar tres grandes sistemas de formacin: la oferta del sistema educativo en sus modalidades tcnicas, tanto del nivel federal como de los gobiernos estatales; el denominado Sistema S, compuesto por un conjunto de instituciones tradicionales de formacin profesional que ofrecen servicios de aprendizaje a los diferentes sectores productivos; y finalmente, la formacin ofrecida por el Ministerio do Trabalho y Emprego, a travs del Plano Nacional de Qualificao.
a) Educacin formal

En la oferta del sistema educativo, debe diferenciarse el rol que cumplen el Gobierno Federal y los restantes niveles gubernamentales. La educacin fundamental (hasta el 8 ao) est principalmente a cargo de los municipios, la educacin media a cargo de los estados y en la educacin superior actan de manera concurrente los estados y el Gobierno Federal. En el caso de la educacin profesional se repite el esquema de la educacin superior. Con respecto a la educacin de nivel medio, es preciso destacar que durante los aos 90 Brasil vivi una profunda reforma de su educacin tcnico profesional, originada en el diagnstico oficial de que las escuelas tcnicas federales constituan una oferta costosa, no estaban destinada a los trabajadores ni a una poblacin de bajos ingresos, sus programas no guardaban relacin con las demandas del sector productivo y buena parte de sus egresados no se insertaban inmediatamente al mercado de trabajo, sino que continuaban sus estudios en el nivel superior (Cristophe, 2005). La principal consecuencia de la reforma fue la separacin institucional de la enseanza regular y la enseanza tcnica, impulsada por la Ley de Educacin Nacional de 1996 y sus correspondientes normas reglamentarias 89 (SETEC/MEC, 2004). Por este motivo, las instituciones que ofrecen educacin tcnica, an en la modalidad orientada a estudiantes de educacin media, son independientes de la educacin general. Es decir, los estudiantes que pretenden obtener un certificado tcnico deben completar la educacin media y, a su vez asistir, a una institucin de formacin tcnica, ya sea en contra turno o una vez finalizado el nivel medio 90 . Actualmente, el Gobierno Federal pretende revertir esta tendencia impulsando la integracin de la formacin tcnico profesional con la educacin general, para lo cual fomenta la oferta de educacin tcnica profesional integrada a la educacin media 91 (MEC, 2007). En el ao 2005, segn datos de MEC/INEP (2006) la matrcula de educacin profesional de nivel medio era de 747.892 alumnos, que representaban el 8,5% de los alumnos totales de la educacin media. Un poco ms de la mitad de los alumnos asisten a instituciones privadas: 427.433, que representan el 57% del total. El resto de los alumnos se dividen en 89.114 (12%), que asisten a instituciones del Gobierno Federal, y 231.345 (31%) a instituciones de los estados y municipios. Un dato importante en la conformacin de la educacin profesional de nivel medio en Brasil es que el 66% de la matrcula tiene 20 aos o ms. Esto se origina en parte en las modalidades de relacin con la educacin media: subsecuente, concomitante e integrada. El 56% de los alumnos de formacin profesional de nivel medio corresponden a la primera modalidad, es decir, ya han

89 En particular el Decreto N 2.208 de 1997. Dos polticas pblicas nacionales que acompaaron este proceso de reforma fueron el Programa de Expanso da Educao Profissional (PROEP) y el Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador (PLANFOR), implementados por la cartera de educacin y trabajo respectivamente. 90 Modalidades conocidas como concomitante o subsecuente respectivamente. 91 El Decreto N 5.154 de 2004, que reemplaza el anterior Decreto N 2.208, retoma la perspectiva de integracin de la educacin tcnico profesional y la educacin general.

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concluido la educacin secundaria. Las otras dos modalidades ocupan el 40% y el 4% respectivamente. En cuanto a la formacin profesional de nivel superior, el Censo de Formacin Profesional de 1999 arroj una matrcula de 97.249 alumnos en carreras para obtener el ttulo de tecnlogo, de los cuales el 61% correspondan al sector privado (59.271 alumnos). El resto de la matrcula se divida entre las instituciones del Gobierno Federal (10,7%), los estados y municipios (28,3%). En la matrcula del sector privado, el Censo mostr una participacin casi nula de las instituciones del sistema S en la formacin profesional de nivel superior, tendencia que se ha revertido en los ltimos aos. El Gobierno Federal ofrece formacin tcnico-profesional a travs de la Rede Federal de Educao Profissional e Tecnolgica. Esta red es la ms antigua en su tipo y agrupa todas las instituciones pblicas nacionales de formacin tcnico profesional, principalmente los Centros Federais de Educao Profissional e Tecnolgica (CEFET) 92 . El Gobierno Federal en la actualidad est propiciando una poltica de expansin de la red, con la creacin de Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia, organizaciones que tendrn un estatuto similar a las universidades con la excepcin de la autonoma en la definicin de la oferta 93 . Mediante esta expansin se espera llevar la cantidad de instituciones de educacin profesional y tecnolgica federales de las actuales 185 a aproximadamente 350. En forma complementaria a esta oferta, algunos estados, especialmente aquellos ms populosos o de mayor desarrollo econmico, como San Pablo, Mina Gerais, Paran, Santa Catalina o Ro Grande del Sur; han creado su propia red o sistema de instituciones de educacin profesional y tcnica. Entre ellas, se destaca el Centro Paula Souza, creado en 1969 con el fin de acompaar el crecimiento industrial del Estado de San Pablo, mediante la formacin de profesionales. Es una institucin vinculada a la Secretaria Estadual da Cincia, Tecnologia e Desenvolvimento Econmico y actualmente administra 151 Escuelas Tcnicas (Etecs) y 47 Facultades de Tecnologa (Fatecs) en 127 ciudades del Estado de San Pablo. Su oferta educativa abarca cursos de formacin inicial y continua, y programas de formacin tcnica, tecnolgica y postgraduacin 94 . En 2008 la institucin contaba con aproximadamente 123.000 alumnos en formacin tcnica y 28.000 en formacin tecnolgica 95 . El segundo actor de relevancia en la oferta de formacin tcnico profesional es el llamado Sistema S, compuesto por instituciones que se encuadran en el formato IFP. Quizs el rasgo particular del esquema brasilero es que la administracin de las instituciones est en poder de las organizaciones de empleadores, a pesar de que mantienen el habitual esquema de financiamiento a travs de un impuesto a la nmina de trabajadores. Es decir, es un sistema con financiamiento pblico y administracin privada. Son seis las instituciones que componen este conjunto: los

Las otras instituciones incluidas en la red son las Escolas Agrotcnicas Federais, la Escola Tcnica Federal de Palmas/TO y las escuelas tcnicas vinculadas a universidades federales. 93 Esta restriccin es importante para asegurar la oferta de nivel tcnico, el 50% de la matrcula deber corresponder a esa modalidad, promoviendo la integracin con la educacin media, y un 20% a licenciaturas. 94 La institucin cumple un importante rol en la poltica estatal de inclusin social. Aproximadamente el 80% de sus alumnos provienen de la red pblica de instituciones educativas y el 67% pertenece a hogares humildes. Asimismo, la institucin cuenta con acciones afirmativas dentro de su proceso de ingreso, que apuntan a fortalecer las posibilidades de los jvenes afrodescendientes y a los alumnos de la enseanza pblica. Entre sus acciones, se destacan la produccin de material didctico y su proceso de evaluacin institucional. Sobre este ltimo, ha desarrollado una metodologa propia conocida como el Sistema de Avaliao Institucional (SAI), que se implementa desde 1999. 95 Datos del Centro Paula Souza
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Servicios Nacionales de Aprendizaje para la industria (SENAI), el comercio y servicios (SENAC), el transporte terrestre (SENAT), la agricultura (SENAR), las micro y pequeas empresas (SEBRAE) y las cooperativas urbanas (SESCOOP). Asimismo, los tres primeros sectores cuentan con una institucin paralela que tiene como misin la provisin de servicios sociales y culturales. Es el caso del SESI, SESC y SEST 96 . Cada institucin tiene sus propias caractersticas en funcin del sector productivo que atienden y su estructura organizacional 97 . Las dos de mayor antigedad, el SENAI y el SENAC, histricamente se han especializado en ofrecer cursos de corta duracin, que se encuadran en la oferta de formacin continuada, aunque la tendencia en las ltimas dos dcadas ha sido el crecimiento de la oferta de nivel tcnico y tecnolgico. Por ejemplo, los cursos tcnicos de nivel medio del SENAI en 2007 representaban un porcentaje bajo de la matrcula total (3%) pero desde 2003 han crecido un 30%, contra un crecimiento de 13% del total de la oferta. En cuanto a la cobertura de la educacin formal en el sistema S, en 2007 el SENAI y el SENAC tenan en conjunto aproximadamente 157.000 alumnos en cursos tcnicos de nivel medio y 18.000 en nivel superior, que representaba alrededor del 5% de su oferta total (SENAI, 2008 y SENAC, 2008). Los cursos tcnicos y tecnolgicos del sistema S corresponden a la educacin formal, por lo cual deben ser autorizados por la autoridad educativa correspondiente. En el caso de la educacin superior esta funcin compete al Ministerio de Educacin, mientras que los cursos tcnicos deben tramitar su autorizacin ante los Consejos Estatales de Educacin 98 . El segundo grupo de instituciones relacionadas al sistema S, los Servicios Sociales, cumplen un rol importante en el apoyo a la escolaridad bsica, ofreciendo servicios de enseanza fundamental, a travs de la modalidad de educacin de jvenes y adultos, y de enseanza media regular. En el marco de la integracin entre la enseanza de nivel medio y las modalidades tcnicas que promueve el Gobierno Federal, probablemente el sistema S tienda a articular sus ofertas. En este proceso, el sector industrial, con el SENAI y el SESI, se encuentra ms adelantado.
b) Formacin profesional

Los dos sistemas analizados, el escolar y el sistema S, monopolizan la oferta educativa de carcter formal, es decir los cursos tcnicos y tecnolgicos. Estas modalidades de formacin se complementan con la formacin continuada o calificacin, que tambin es ofrecida por el sistema S, y tiene adems una fuerte presencia en la poltica pblica de formacin que lleva adelante el Ministerio do Trabalho y Emprego (MTE). Las instituciones del sistema S tienen un rol protagnico en la oferta de formacin continua, mediante diversos servicios que incluyen: cursos de capacitacin para trabajadores, formacin en oficios, los cursos relacionados al contrato de aprendizaje y tambin ofrecen formacin especfica a demanda de las empresas. No se cuenta con informacin consolidada de los cursos ofrecidos por todas las instituciones del sistema, pero analizando las dos de mayor tradicin, el SENAI ofrece anualmente unos 65.000 cursos a 2.060.000 de trabajadores, mientras el SENAC ofrece anualmente unos 65.000 cursos a 1.050.000 de trabajadores (SENAI, 2007 y SENAC, 2007).

96 Las instituciones ms antiguas son el SENAI/SESI y el SENAC/SESC, que fueron creadas en la dcada del 40, siendo las IFP pioneras en Latinoamrica. SEBRAE y SENAR iniciaron sus actividades en la dcada del 80 y, finalmente, el SENAT/SEST y SECOOP fueron creadas en los aos 90. 97 Para un anlisis de las caractersticas de cada institucin ver Moura Castro (2000). 98 Existen directrices federales acerca de los cursos tcnicos, pero esta oferta educativa es administrada por los gobiernos estatales.

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En relacin con el MTE, su principal herramienta para promover la formacin es el Plano Nacional de Qualificao (PNQ), mediante el cual acuerda y financia acciones de capacitacin con gobiernos estatales y municipales y con sectores productivos. El PNQ cuenta con tres instrumentos: el Plano Territorial de Qualificao (PlanTeQ), dirigido a los gobiernos estatales y municipales; los Projetos Especiais de Qualificao (ProEsQ), que se realizan en convenio con instituciones de la sociedad civil y estn orientados al desarrollo de metodologas e instrumentos de formacin,; y el Plano Setorial de Qualificao (PlanSeQ), que tiene por finalidad promover acciones transversales de formacin orientadas a un sector productivo o poblacin particular, y habitualmente excede el planeamiento territorial. El Plan capacita anualmente alrededor de 120.000 trabajadores. El PNQ constituye la continuidad del anterior Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador (PLANFOR), que fue implementado entre 1995 y 2003 y tena como objetivo crear y expandir la formacin para el trabajo como parte de las polticas pblicas de empleo 99 . Algunos de los principios generales del PNQ han sido tomados de la experiencia del PLANFOR, por ejemplo la gestin tripartita, la orientacin de los programas por la demanda, la prioridad para grupos vulnerables y la integracin con las polticas generales de empleo. Entre las modificaciones incorporadas en esta nueva etapa de la poltica de formacin del MTE, una de las principales es la aparicin de los planes sectoriales, que permiten atender la demanda social de capacitacin de sectores o poblaciones que no estaban incluidos en los planes territoriales. Por otro lado, existe una preocupacin por extender la duracin de los cursos (actualmente los cursos tienden a un promedio de 200 horas de duracin e incluyen formacin en competencias generales) y construir itinerarios de formacin (se trabaja en itinerarios formativos por familia ocupacional, especialmente en los planes sectoriales). Finalmente, existe una importante articulacin con el Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, para utilizar los registros del programa Bolsa Famlia en la identificacin de la poblacin objetivo de los planes de capacitacin 100 . El PNQ cuenta un mecanismo institucionalizado de evaluacin externa, que es realizada por un conjunto de universidades. La ltima evaluacin disponible corresponde al periodo 2003-2006 y entre sus resultados muestra una buena focalizacin de los planes territoriales, en cuanto al porcentaje de mujeres, trabajadores de las diferentes etnias, con niveles educativos bajos o en situacin de desempleo entre los destinatarios de los planes. Otro resultado interesante es la participacin de los jvenes: la poblacin hasta 24 aos representa casi el 40% de los trabajadores atendidos. En relacin a las percepciones de los trabajadores, han sido positivas respecto de la satisfaccin con el curso, las condiciones edilicias y los materiales. Entre los puntos negativos se destaca la carga horaria insuficiente (MTE, 2007).

En sus orgenes el PLANFOR prevea una cobertura anual del 20% de la poblacin econmicamente activa, lo que significaba 15 millones de trabajadores. Esta meta no pudo ser alcanzada, el Plan lleg a capacitar esa cantidad de trabajadores pero durante sus ocho aos de implementacin. El Plan promovi la descentralizacin de los programas de formacin, estimul el mercado de formacin y moviliz nuevos actores. Tambin fue importante la focalizacin en poblaciones vulnerables, la inversin en innovaciones metodolgicas y la puesta en prctica de la administracin tripartita. Entre las crticas, se destacan la baja carga horaria de sus cursos (un promedio de 70 horas), la orientacin a cursos de formacin de enfoque tradicional y el uso de los recursos para financiar sistemas de capacitacin ya existentes, como el sistema S (Leite, 2007 y Castioni, 2004). 100 Actualmente se est trabajando bajo esta modalidad en tres planes sectoriales de calificacin como experiencias piloto.
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c) Programas dirigidos a la poblacin joven

De las polticas dirigidas a la poblacin joven, se destaca el Programa Nacional de Incluso de Jovens - ProJovem, liderado por la Secretaria Nacional de Juventude (SNJ), organismo dependiente de la Secretaria Geral da Presidncia da Repblica. Es importante resaltar en Brasil la capacidad poltica e institucional de la cartera de juventud para articular acciones de otras dependencias oficiales. ProJovem posee a partir de 2008 cuatro lneas de accin que se ejecutan a travs de la propia SNJ y tres Ministerios: ProJovem Urbano (SNJ), ProJovem Trabalhador (MTE), ProJovem Adolescente (Desenvolvimento Social e Combate Fome) y ProJovem Campo (Educao). La iniciativa constituye un interesante caso de articulacin de polticas sociales, dado que el actual programa es producto de la fusin de seis programas anteriores 101 . El programa se ejecuta desde el ao 2005, aunque en su primera etapa estaba limitado a las acciones del actual ProJovem Urbano. ProJovem tiene por objetivo la generacin de oportunidades para los jvenes de 15 a 29 aos en situacin de vulnerabilidad social, que han sido excluidos de la educacin formal o bien no han concluido la educacin bsica. Su misin es reintegrar estos jvenes al circuito educacional y ofrecerles formacin profesional, adems de un apoyo financiero mientras se encuentran en el Programa. La meta de cobertura de ProJovem es alcanzar a travs de sus cuatro lneas de accin a 3,5 millones de jvenes hasta el ao 2010. El nuevo diseo institucional de ProJovem no slo ha implicado la fusin de los diversos programas que trabajaban con la poblacin juvenil en las distintas esferas del Gobierno Federal, sino que tambin ha implicado algunos cambios en sus criterios, producto de los resultados de la evaluacin realizada sobre el programa en sus primeros aos de ejecucin (ProJovem, 2008). Las principales modificaciones en su lnea original han sido la ampliacin de la franja etaria (el lmite superior pas de los 24 a los 29 aos), la extensin del periodo de formacin de 12 a 18 meses y la apertura de nuevas lneas en el programa, a travs de la comentada articulacin interministerial. La lnea ProJovem Trabalhador corresponde al MTE y tiene por objetivo preparar a los jvenes para el mercado de trabajo o para el desarrollo de emprendimientos productivos, mediante acciones de formacin profesional, desarrollo humano y refuerzo escolar. Est destinado a jvenes entre 18 y 29 aos, en condicin de desempleo, que asistan a alguna institucin educativa formal (de nivel medio o fundamental, o cursos de educacin de jvenes) y que pertenezcan a familias con ingresos per cpita de hasta un salario mnimo. Esta lnea tiene cobertura nacional y se ejecuta a travs de tres instancias: los Consorcios de Juventud, Juventud Ciudadana y acciones de emprendurismo. El mecanismo de ejecucin es a travs de convenios con organizaciones de la sociedad civil, y en todos los casos los contenidos de la formacin abarcan en igual importancia aspectos de formacin social y ciudadana y formacin tcnica o profesional. Esta ltima es definida en funcin de las necesidades de cada regin. Los cursos son de aproximadamente 350 horas (seis meses), siendo un poco ms prolongados los ligados al emprendurismo. El objetivo de los programas del MTE es la insercin laboral en el sector formal, de all que los contenidos de la formacin sean acordados en particular, de manera que guarden relacin con la demanda laboral local. Por sus caractersticas, el objetivo de la formalidad no se puede asegurar en el caso de la formacin en emprendurismo. El objetivo de cobertura a nivel nacional es trabajar con aproximadamente 500.000 jvenes cada ao hasta 2010.

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Agente Jovem, ProJovem, Saberes da Terra, Consrcio Social da Juventude, Juventude Cidad y Escola de Fbrica.

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Durante el ao 2008 esta lnea no pudo ejecutarse debido al retrazo en la reglamentacin de la ley que dio una nueva institucionalidad al Programa 102 . Ello provoc una interrupcin de las acciones que se venan ejecutando desde el MTE para la poblacin juvenil. Un antecedente importante en estos programas fue Primerio Emprego, una iniciativa implementada en el periodo 2003-2007 que inclua acciones de formacin y un subsidio para las empresas que contrataban jvenes. El programa Primerio Emprego fue derogado por la misma norma que creo el actual ProJovem.
d) Otros programas de formacin

La oferta institucional que realizan los organismos y programas oficiales, y en el caso de Brasil tambin el sistema S, es complementada por un conjunto de organizaciones e instituciones del sector privado y la sociedad civil que ofrecen diferentes instancias de formacin y capacitacin. Entre ellas, se destaca el Centro de Integrao Empresa-Escola (CIEE), una organizacin filantrpica sostenida por el sector empresario que tiene como principal objetivo promover las prcticas laborales para estudiantes de nivel medio, tcnico y superior.
Cuadro N14: El mapa de la formacin para el trabajo en Brasil
Tipo de formacin y poblacin destinataria Instituciones de formacin - Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia - Escuelas Estatales de Educacin Tcnica (Ej.: Centro Paula Souza) - Sistema S (Ej.: SENAI/SENAC) - Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia - Facultades Estatales de Educacin Tcnica (Ej.: Centro Paula Souza) - Sistema S (Ej.:SENAI/SENAC) - Universidades - Sistema S: (Ej.:SENAI/SENAC) - Instituciones educativas no formales - Organizaciones de la sociedad civil - Empresas - PNQ (MTE) - Sindicatos - Sistema S (Ej.:SENAI/SENAC) - Sistema S (Ej.:SENAI/SENAC/SEBRAE) - PNQ (MTE) - Instituciones educativas no formales - Sistema S (Ej.: SEBRAE/SENAR/SESCOOP) - Organizaciones de la sociedad civil - ProJovem - Organizaciones de la sociedad civil - ProJovem

Nivel medio Educacin formal Nivel superior

Formacin Inicial

Educacin no formal

Formacin Profesional Grandes empresas

Formacin Continua

Trabajadores activos

Empresas medianas y pequeas Sector informal

Trabajadores desempleados

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin relevada en el proyecto Los jvenes y la formacin para el trabajo en Amrica Latina.

El retraso en esta reglamentacin obedece en parte a la complejidad de coordinar las acciones de las cuatro dependencias oficiales involucradas en la ejecucin de ProJovem. Es preciso aclarar que el criterio en otros Ministerios ha sido diferente y algunas lneas de ProJovem se encuentran activas.
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El sistema de competencias laborales

En Brasil no se ha desarrollado un sistema de competencias laborales con alcance nacional, aunque si han existido algunas experiencias sectoriales, tanto en el marco del SENAI como en el mbito gubernamental (Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial MDIC/INMETRO, Programa de Profissionalizao de Trabalhadores na rea de Enfermagem PROFAE) 103 . En los ltimos aos, el tema viene siendo impulsado por el Gobierno Federal. En el ao 2003 fue creado un Grupo de Trabajo Interministerial, constituido, entre otros, por las carteras de trabajo y educacin, con el fin de formular un marco regulatorio para la certificacin profesional en el pas. Luego, en diciembre de 2004 fue formalizada una Comisin Interministerial de Certificacin Profesional, de carcter gubernamental y permanente, con el fin de coordinar la poltica pblica de certificacin profesional 104 . En el marco del trabajo de esta Comisin se proyecta la creacin de un Sistema Nacional de Certificao Profissional, basado en el reconocimiento formal de saberes de los trabajadores, con independencia de la forma en que stos fueron adquiridos. Su objetivo es convertirse en una estrategia para promover la formacin continua a lo largo de la vida, que permita a los trabajadores ampliar sus oportunidades de acceso al mundo del trabajo (CICP, 2005). El Sistema Nacional de Certificao Profissional (SNCP) propuesto se basa en los principios del dilogo tripartito y la transversalidad gubernamental, para lo cual aspira a articular el Sistema Pblico de Emprego, el Sistema da Educao Nacional y el Sistema Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial. Asimismo, se propone considerar las normas emanadas del MERCOSUR y otros acuerdos regionales. El SNCP prev la existencia de una Comisso Nacional de Certificao Profissional (CNCP), como rgano rector del sistema, integrado por representantes gubernamentales, de las organizaciones empresarias y de los trabajadores. Sus funciones sern formular e implementar la poltica nacional de certificacin profesional; elaborar las normas nacionales de competencia laboral, a travs de comisiones tcnicas sectoriales; y establecer los mecanismos de acreditacin de las instituciones certificadoras. Para llevar adelante estas funciones la Comisin tendr una Secretara Ejecutiva. La CNCP tendr a su cargo la administracin del Repertrio Nacional de Qualificaes Certificveis, consistente en un catlogo de calificaciones y arcos ocupacionales sobre los cuales estar basada la certificacin o el reconocimiento de aprendizajes. Este catlogo debe ser construido por medio de las Comisiones Tcnicas Sectoriales, con base en la Classificao Brasileira de Ocupaes, las reas profesionales definidas por las Diretrizes Curriculares Nacionais da Educao Profissional, la Classificao Nacional de Atividades Econmicas y las normas del Sistema Brasileiro de Avaliao de Conformidade. Finalmente, las instituciones certificadoras podrn ser organizaciones pblicas o privadas y su funcin ser implementar procesos de identificacin, evaluacin y validacin de conocimientos, saberes, competencias, habilidades y aptitudes profesionales de los trabajadores. Estas instituciones debern establecer los procedimientos metodolgicos para la certificacin profesional en base a los parmetros establecidos por el Repertrio Nacional de Qualificaes Certificveis.

Algunas instituciones del SENAI y el SENAC tambin han desarrollado instancias de reconocimiento de aprendizajes, que pueden haber sido adquiridos de manera formal o no formal. Se realizan evaluaciones para conocer el nivel de conocimientos de los aspirantes y orientarlos en su trayecto formativo, pero en todos los casos estas evaluaciones tienen por fin la incorporacin a los cursos de la institucin y no la obtencin de ttulos. 104 La Comisin fue creada por medio de la Portaria Interministerial N 24 del 20 de diciembre de 2004.
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El financiamiento

La complejidad de la oferta de formacin para el trabajo en Brasil se traduce en una organizacin tambin compleja de su financiamiento. Como sucede en todos los pases de la regin, una combinacin de financiamiento pblico y privado, a travs de diversos instrumentos y prcticas, sostiene la formacin para el trabajo. En este apartado se desarrollan dos de las instituciones ms importantes en el caso brasilero: el impuesto a la nmina de trabajadores que financia el sistema S, y el Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). El impuesto a la nmina de trabajadores naci en el ao 1942 junto al sistema S. Como mecanismo de financiamiento, es similar al que han utilizado las IFP en los pases de la regin, aunque en el caso brasilero presenta algunas particularidades. En primer lugar, es el ms antiguo, con ms de 60 aos de vigencia ininterrumpida. En segundo lugar, dentro de las IFP es el nico sistema que combina financiamiento pblico con administracin privada. Finalmente, esta administracin es exclusiva del sector de los empleadores, sin intervencin de los trabajadores o del Gobierno 105 . La alcuota del impuesto para el sistema S vara del 0,3% al 2,5%, y en el caso de los sectores que cuentan con el Servicio Nacional de Aprendizaje y otra institucin dedicada al Servicio Social, el reparto de los recursos es de 1% para el primero y 1,5% para el segundo 106 . Segn estimaciones de Leite (2007) el sistema S invierte anualmente alrededor de 2.500 millones de dlares, lo que representa aproximadamente el 20% de la inversin en formacin para el trabajo. El sistema S y su esquema de financiamiento han sido objeto de numerosas crticas, entre ellas: su impacto sobre los costos laborales, que reduce la competitividad del pas; la ausencia de los trabajadores en la administracin del sistema; la falta de transparencia en el uso de los recursos; y el elitismo de las escuelas, que beneficia a los trabajadores ms educados o a los segmentos de poblacin de niveles socioeconmicos medios 107 . En cuanto a las virtudes, se destacan la relativa estabilidad de los fondos, que permiten inversiones en investigacin y tecnologa o planificacin a largo plazo; mayor agilidad en la toma de decisiones y flexibilidad en la administracin, en comparacin con el sector pblico; y una mayor vinculacin con los sectores productivos, lo que aumenta la pertinencia de la oferta (Leite, 2007). En los ltimos aos se han aprobado diversas normas que tienen impacto en el financiamiento del sistema y en la organizacin de la oferta de formacin. Estas normas son: la Ley 9.601 de 1998, que aprob el contrato de trabajo, reduciendo las cargas sociales sobre los sueldos (lo que incluye los aportes al sistema S); la Ley 10.097 de aprendizajes de oficios, que habilita a las empresas a desarrollar sus propios cursos de aprendizaje, en asociacin con el sistema S o cualquier otra institucin, y financiados por el impuesto obligatorio; y los Decretos 6.632, 6.633, 6.635 y 6.637 de 2008, que obligan al sistema S a invertir dos tercios de sus recursos en cursos gratuitos. Esta meta debe alcanzarse en forma gradual entre 2009 y 2014 y el Gobierno estima que beneficiar a tres millones de trabajadores.

La excepcin es el SENAR que cuenta con una gestin tripartita. El impuesto es recaudado junto con otros costos laborales por el Servicio Nacional de Seguridad Social. 107 Sobre la transparencia en la administracin de los recursos, el presupuesto anual de las instituciones del sistema S son auditados por organismos gubernamentales, pero este trmite se considera en general una formalidad. El principal riesgo al que apunta la crtica es que parte de los fondos sea destinado a sostener la burocracia de las organizaciones empresariales. Respecto del elitismo de la oferta, el SENAC, por ejemplo, cobra por la mayor parte de sus cursos (a excepcin de la formacin ligada al contrato de aprendizaje).
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El Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) fue creado en 1988 por la Constitucin Nacional y luego fue instituido por la Ley N 7.988 de 1990. El Fondo est constituido por impuestos basados en ganancias y ventas que pagan empresas pblicas y privadas. Tiene como principal objetivo la promocin de una poltica integral de empleo, la cual incluye la implementacin de programas de formacin para el trabajo destinados principalmente a la poblacin con problemas de empleo 108 . Los programas de formacin no constituyen el principal destino del FAT, segn datos de Leite (2007) en el periodo 1995-2001 alrededor del 4% del Fondo fue invertido en formacin para el trabajo. Actualmente, el FAT financia el Plano Nacional de Qualificao 109 . Una tercera institucin de financiamiento de la educacin para el trabajo merece ser mencionada: el esquema de rebaja tributaria. Este sistema fue creado por la Ley 6.297 y tuvo vigencia durante el periodo 1975-1990. Por esta va, las empresas estaban habilitadas a deducir de los impuestos sobre ingresos hasta el 10% de sus ganancias imponibles a cuenta de recursos invertidos en formacin.
La legislacin

El sistema educativo en Brasil se regula por la Lei de Directrizes e Bases da Educao Nacional, Ley N 9.394 del ao 1996. Esta norma introdujo modificaciones a la organizacin de la educacin, una de las cuales fue la redefinicin de la educacin secundaria como parte integrante de la educacin bsica, finalizando as con la certificacin tcnica obligatoria que haba incorporado la anterior ley del ao 1972 110 . En cuanto al gobierno de la educacin, la ley tambin incorpora la descentralizacin del sistema pautando una divisin de responsabilidades entre el Gobierno Nacional, los estados y municipios. En relacin con la educacin para el trabajo, la LDB de 1996 incorpora la educacin profesional como parte del sistema educativo, en una perspectiva de aprendizaje para toda la vida. Otro aporte importante fue la habilitacin de instancias de evaluacin, reconocimiento y certificacin de aprendizajes no formales, dando as fundamentos jurdicos al Sistema Nacional de Certificacin Profesional (CICP, 2005). Una caracterstica de esta norma es su generalidad, razn por la cual requiri diversos instrumentos legales reglamentarios. En el caso de la educacin tcnico profesional, la principal norma complementaria fue el Decreto N 2.208 de 1997, que luego fue reemplazado por el Decreto N 5.154 de 2004 111 . Este ltimo define las actuales modalidades de educacin tcnico profesional; otorga mayor flexibilidad a los Estados para organizar la educacin tcnica de nivel medio; introduce el concepto de itinerario formativo, como un conjunto de etapas que componen la organizacin de la educacin profesional en una determinada rea; y establece diferentes grados de articulacin entre el nivel medio y el nivel tcnico: los esquemas integrado, concomitante y subsecuente (Cristophe, 2005).

108 El Fondo est administrado por un rgano colegiado de conformacin tripartita, con representantes del Gobierno, los empleadores y los trabajadores, llamado Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT). Dentro de sus principales funciones, est elaborar las directrices de los programas y de la asignacin de recursos, as como acompaar y evaluar su impacto social. Tambin cumple un rol importante como rgano fiscalizador de las cuentas del Fondo y sus organismos ejecutores. 109 Los programas de mayor participacin dentro del FAT son aquellos relacionados con el seguro de desempleo, los microcrditos y beneficios sociales para trabajadores de baja renta. 110 Ley de Educacin Nacional N 5.962. La norma estableca que todas las escuelas secundarias fueran escuelas profesionales. 111 Las modificaciones de este decreto fueron luego incorporadas a la LDB por la Ley N 11.741 de 2008.

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En relacin con la legislacin laboral, la norma principal en Brasil es el Decreto Ley N 5.452 del ao 1943, Consolidao das Leis do Trabalho. En materia de juventud, esta ley regula el Contrato de Aprendizaje, institucin luego modificada por la Ley N 10.097 de 2000, la Ley N 11.180 de 2005 y la Ley N 11.788 de 2008 112 . Esta figura es definida como un contrato de trabajo especial, destinado a jvenes entre 14 y 24 aos, inscriptos en un programa formal de aprendizaje o formacin tcnico-profesional, por el cual el empleador se compromete a ofrecer al aprendiz por un plazo determinado las tareas relacionadas con esa formacin 113 . El contrato de aprendizaje no puede extenderse por ms de dos aos y tiene garantizada una retribucin equivalente a un salario mnimo. La misma norma establece la obligacin para las empresas de contar con una cantidad de aprendices de entre el 5% y el 15% de la cantidad de trabajadores, los cuales debern estar matriculados en los correspondientes Servicios Nacionales de Aprendizaje, u otras instituciones cuando stos no puedan absorber la matrcula. La mencionada Ley N 11.788 tambin regula el sistema de pasantas o prcticas profesionales 114 . Estas son definidas como un proceso educativo desarrollado en un ambiente de trabajo, con el fin de preparar al alumno para el mundo productivo. Estn dirigidas a estudiantes a partir de los 16 aos que cursan estudios regulares en la educacin superior, formacin profesional, enseanza media, educacin especial, o de los ltimos dos aos de la enseanza fundamental, en la modalidad profesional de educacin de jvenes e adultos. Las pasantas pueden ser obligatorias o no, segn el programa educativo, y no crean un vnculo laboral entre el alumno y la empresa.
Los sistemas de informacin

La oferta de educacin para el trabajo en Brasil no es alcanzada en forma exhaustiva por las estadsticas educativas regulares. Los datos oficiales solamente registran los cursos formales de nivel medio y superior, dejando afuera la mayor parte del mercado de formacin, incluso aquel que se financia con fondos pblicos (Leite, 2007). El Ministerio de Educacin cuenta con una dependencia de estudios estadsticos: el Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP). Entre sus acciones, lleva adelante dos relevamientos censales con periodicidad anual: el Censo Escolar, dedicado a educacin bsica, y el Censo Superior para la oferta de educacin postsecundaria 115 . El primer relevamiento se realiza en forma coordinada con los gobiernos estatales y recoge informacin de las escuelas, los docentes y los alumnos. Incluye desde el ao 2001 preguntas relacionadas a la formacin tcnica profesional de nivel medio. El censo de educacin superior se realiza en forma directa en las instituciones, para tal fin el INEP cuenta con un Sistema Integrado de Informaes da Educao Superior (SIEdSup), tanto para el registro como para la difusin de informacin 116 . El SIEdSup tambin ofrece un catastro de instituciones y cursos de nivel superior accesible a travs de internet 117 . El INEP realiz en el ao 1999 un relevamiento especial: el Censo da Educao Profissional. El objetivo del relevamiento fue elaborar un mapa de la oferta de formacin para el trabajo en Brasil, en sus diferentes modalidades. Este censo tom como punto de partida un Catlogo de IFP

Y su decreto reglamentario N 5.598 de 2005. La ltima modificacin de la ley habilita la posibilidad de realizar un contrato de aprendizaje sin estar matriculado en un programa de formacin a aquellos jvenes que hayan terminado la enseanza fundamental y no cuenten con oferta educativa en su zona de residencia. 114 Reemplaza en este sentido a la Ley N 6.494 de 1977. 115 www.inep.gov.br/basica/censo/ 116 www.ensinosuperior.inep.gov.br 117 www.educacaosuperior.inep.gov.br
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elaborado por el MTE previamente y realiz un seguimiento de estas instituciones. Un total de 3.948 instituciones respondieron al Censo, que albergaban aproximadamente 2,8 millones de alumnos en 33.000 cursos de formacin tcnico profesional 118 . Otros sistemas de informacin se desarrollan en la rbita de educacin, particularmente en la Secretaria de Educao Profissional e Tecnolgica (SETEC). All se encuentran disponibles los Catlogos Nacionales de Cursos Tcnicos y Superiores de Tecnologa, y el Catastro Nacional de Cursos Tcnicos (CNCT) 119 . Los catlogos tienen como objetivo constituir una gua de referencia para estudiantes, docentes, instituciones, redes de enseanza y pblico en general. En el caso de la educacin superior, el catlogo fue lanzado en 2006 y presenta informacin de 98 graduaciones, su perfil de egreso, la carga horaria, e infraestructura recomendada. El Catlogo de Cursos Tcnicos fue publicado en 2008 e incluye informacin de 185 cursos de formacin tcnica de nivel medio. Adems, la SETEC cuenta con el Sistema Nacional de Informaes da Educao Profissional e Tecnolgica (SISTEC) 120 . El sistema releva mensualmente informacin sobre instituciones que ofrecen cursos tcnicos de nivel medio, sus cursos y alumnos. El sistema tambin proporciona datos de los cursos de formacin inicial y continua de esas instituciones. En relacin con los sistemas de informacin en la rbita del MTE es importante destacar un estudio inicial que tuvo por objeto dimensionar el mercado de la educacin para el trabajo en el pas: el mencionado Catlogo de Instituciones de Formacin Profesional. Este catlogo fue construido entre 1997 y 1999, como una herramienta para guiar la implementacin de los cursos financiados en el marco del PLANFOR. No fue pensado como una fuente estadstica sino como un registro administrativo que permitiera identificar las mejores instituciones de formacin. En la rbita del MTE funciona tambin el Observatrio do Mercado de Trabalho 121 . Un instrumento de relevamiento y planificacin que tiene por objetivo producir y difundir informacin del mercado de trabajo y realizar anlisis y propuestas que contribuyan a la definicin de polticas del MTE. Para ello, el observatorio estimula la produccin, sistematizacin y difusin de informacin y contrata relevamientos especficos e investigacin. Estas acciones son desarrolladas con organismos pblicos y organizaciones privadas. Actualmente, el MTE cuenta con el Sistema de Gesto de Aes de Emprego (SIGAE), una herramienta para la administracin de los programas del Sistema Nacional de Emprego (SINE), que incluye la intermediacin laboral, el seguro de desempleo y la formacin profesional. Este sistema no slo apoya la gestin de los programas sino que permite al MTE obtener informacin actualizada de las entidades ejecutoras participantes. En cuanto a los programas destinados a los jvenes, el MTE administra el sistema JuventudeWEB, un aplicativo para gestionar los acciones de del Departamento de Polticas de Trabalho e Emprego para a Juventude 122 . Por otra parte, el MTE tambin desarrolla un relevamiento anual de informacin social, el RAIS, que consiste en un censo del mercado formal de trabajo y constituye uno de los pilares del sistema estadstico nacional. Finalmente, son importantes en relacin con la educacin para el trabajo, algunos sistemas de informacin no gubernamentales, tal es el caso de los registros administrativos y estadsticos de las
www.inep.gov.br/basica/levantamentos/outroslevantamentos/profissional/ http://portal.mec.gov.br/setec/ 120 http://portal.mec.gov.br/sistec/index.php 121 www.mte.gov.br/observatorio/default.asp 122 http://www.juventudeweb.mte.gov.br/
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diferentes instituciones del sistema S, y el catlogo de oferta de formacin que administra el Grupo de Institutos Fundaes e Empresas (GIFE), que cuenta con una publicacin peridica sobre inversin social 123 .

Chile
La oferta de formacin para el trabajo

El sistema de formacin para el trabajo en Chile est caracterizado por una importante participacin del sector privado, tanto en la administracin de los recursos como en la provisin de la formacin. Es posible afirmar que existe un estilo de implementacin de servicios pblicos y sociales en el pas, donde las instituciones gubernamentales tienen a su cargo las definiciones generales y el financiamiento, mientras que la ejecucin, bajo diferentes modalidades, est a cargo de instituciones privadas. Este esquema general es producto de tres dcadas de transformaciones en las instituciones econmicas y sociales chilenas hacia una economa abierta y guiada por las fuerzas del mercado, que abarc todos los mbitos institucionales del pas. En relacin con la formacin para el trabajo los cambios significaron el crecimiento de la participacin del sector privado en la provisin de los servicios, llegando a constituir un cuasi mercado de la formacin, motorizado por la demanda (Martnez Espinosa, 2007).
a) La educacin formal

El sistema educativo formal a nivel nacional es regulado por el Ministerio de Educacin. La orientacin tcnica comienza en el nivel de educacin media, que es ofrecido en el pas por instituciones educativas denominadas liceos. Este nivel cuenta con cuatro aos de duracin (de 9 a 12), siendo los dos primeros de contenidos comunes a las diferentes orientaciones y los dos ltimos los que corresponden especficamente a la rama tcnica. La educacin media se encuentra ampliamente difundida, su nivel de cobertura, con aproximadamente un milln de alumnos, alcanza el 81% de la poblacin en la edad terica para el nivel 124 . La educacin tcnica tiene una participacin destacada, representa el 40% de los liceos y el 38% de la matrcula de la educacin media. Con respecto a la participacin del sector privado, el 65% de los liceos es administrado por este sector y alberga el 56% de la matrcula del nivel. Existen dos modalidades de educacin privada: los establecimientos que son propiedad de particulares o instituciones privadas, con o sin apoyo financiero del Estado, y las llamadas escuelas corporativas, que son propiedad del Estado pero su administracin ha sido delegada a instituciones privadas. En la educacin media tcnica profesional la participacin del sector privado es un tanto menor al promedio, con excepcin de la modalidad corporativa, donde el 86% de la matrcula en liceos pertenecen a la rama tcnica profesional125 . La formacin tcnica en el nivel medio incluye una instancia de prctica profesional en el mundo productivo, que debe realizarse al finalizar la formacin. Esta etapa tiene una duracin aproximada de dos a tres meses y sin ella no se otorga la titulacin, aunque an se considera al alumno egresado del nivel. Uno de los problemas que enfrenta la formacin tcnica de nivel medio

www.gife.org.br Tasa neta de escolarizacin para la educacin media para el ao 2006. Datos del Ministerio de Educacin (2008). 125 La matrcula de los liceos corporativos representan un 5% de la matrcula total de educacin media.
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en Chile es la baja titulacin, menos del 40% de los alumnos egresan habiendo realizado esta prctica profesional 126 . Dentro de la rama tcnica existe una modalidad de formacin dual, en la cual los jvenes alternan su formacin entre los centros educativos y el mbito laboral. Se estima que en la actualidad 30.000 alumnos acceden a este sistema de formacin, lo que representa un porcentaje importante de la matrcula de 3 y 4 ao de la educacin media. En cuanto a los liceos participantes, son aproximadamente 220. La modalidad dual tiene lugar mayormente en liceos pblicos y los denominados corporativos 127 . El modelo de formacin dual en Chile comenz a implementarse en 1991. Originalmente, el programa perteneca al Ministerio de Educacin y, en el ao 2004, se traslad a Chile Califica, donde la propuesta fue reforzada. La modalidad dual implica la alternancia entre la formacin en la escuela y en la empresa, habiendo dos modelos: una semana en cada lugar o bien tres das en la escuela por dos das en la empresa. Se implementa durante todo el ao escolar, en el ciclo que incluye la formacin tcnica. Existen dos figuras importantes en la implementacin de la modalidad dual: a) el maestro gua, un trabajador de la empresa responsable de la formacin del alumno y b) el profesor tutor, un docente que cumple el rol de nexo entre la escuela y la empresa 128 . Se ha realizado un estudio de evaluacin de la formacin dual (Bravo et al, 2001) con resultados positivos en cuanto a las percepciones de empresas, docentes y alumnos sobre el programa y sus efectos. El 88% de los empresarios encuestados consideraba a los egresados de la modalidad dual mejor preparados que los de la educacin tcnica general, y el 70% estimaba que estos egresados obtienen mejores trabajos. Respecto de la insercin laboral, la evaluacin contrast datos con la Encuesta de Empleo y encontr un menor desempleo entre los egresados de la formacin dual que para los jvenes en general, y para los egresados de la educacin tcnica en particular. Sin embargo, no existe evidencia clara acerca de la insercin laboral posterior de los alumnos, tanto en la propia empresa donde realiz la experiencia como fuera de ella. Tampoco se dispone de buenas estimaciones sobre los costos de la formacin dual. En cuanto a la educacin superior, esta se organiza en tres modalidades: las carreras de nivel tcnico postsecundario, a cargo de los Centros de Formacin Tcnica, las carreras profesionales, a cargo de los Institutos Profesionales y las licenciaturas ofrecidas por las Universidades. La duracin de las carreras es variable, pero en promedio los ttulos tcnicos requieren de aproximadamente dos a tres aos, los ttulos profesionales cuatro aos y las licenciaturas cinco aos o ms 129 . Dentro de la educacin superior, claramente la oferta universitaria tiene la mayor cantidad de alumnos, 478.083, que representan el 78% del total de la matrcula del nivel, seguido por los Institutos Profesionales con 71.023 (el 12%) y los Centros de Formacin Tcnica con 66.299 (el 11%).

Son varias las razones que provocan la baja titulacin, pero una de importancia es la baja institucionalidad de la relacin entre los liceos y el mundo productivo. Habitualmente, esta relacin depende de la zona donde se localiza la institucin, las caractersticas personales de los directivos y los contactos informales. Una de los temas en agenda del Ministerio de Educacin es fortalecer este vnculo. 127 Datos del Programa Chile Califica. 128 Un establecimiento (liceo) que quiere ofrecer la modalidad dual debe confeccionar un proyecto para ser presentado ante la Divisin Regional del Ministerio de Educacin correspondiente. All, se evala la propuesta y eventualmente se autoriza. Chile Califica asiste tcnicamente a los liceos para la confeccin de este proyecto y en el proceso. 129 Las nicas carreras que tienen un lmite mnimo de horas para ser habilitadas son las de nivel tcnico.
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En total, representan un 32% de la poblacin del rango de edad terico para el nivel superior (18 a 24 aos) 130 . La integracin o articulacin de los diferentes niveles de educacin superior es dispar. Existe una diferencia en la figura legal de las instituciones que ha incentivado parcialmente la integracin de diferentes ofertas: las Universidades deben ser instituciones sin fines de lucro mientras que los Institutos Universitarios y los Centros de Formacin Tcnica no tienen esta restriccin. Por otra parte, en la normativa vigente los ttulos tcnicos y profesionales son definidos como instancias previas a la formacin universitaria. Sin embargo, an con estos incentivos legales y financieros, la integracin de carreras de las diferentes modalidades no sucede de manera general sino a nivel de cada institucin o a travs de convenios.
b) La formacin profesional

En Chile, a diferencia de lo que sucede en otros pases de la regin, el Ministerio de Educacin no regula la oferta de educacin no formal. Este sistema es fundamentalmente privado y funciona bajo la tutela del Ministerio del Trabajo y Previsin Social (MTPS). El MTPS ejecuta sus polticas de formacin a travs del Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo (SENCE). Sus principales dispositivos en relacin con la formacin laboral son el sistema de franquicia tributaria y los programas sociales. El primero de estos instrumentos concentra la mayor cantidad de recursos del sistema de formacin, en 2005 el 78% de la inversin en capacitacin del conjunto de programas del SENCE se ejecutaban en el marco de la franquicia (SENCE, 2006). La franquicia tributaria puede considerarse un subsidio a la demanda de capacitacin de las empresas. Constituye una alternativa al esquema clsico difundido ampliamente en la regin, basado en la oferta y a cargo de las instituciones del modelo IFP 131 . El Estado chileno tuvo una experiencia inicial como proveedor directo de servicios de capacitacin con el Instituto Nacional de Capacitacin (INACAP), hasta que en 1976 se cre el SENCE, poniendo en marcha el sistema de la franquicia tributaria 132 . Este sistema tiene una administracin compleja en la que participan organizaciones capacitadoras, denominadas Organismos Tcnicos de Capacitacin (OTEC) y tambin instituciones que intermedian entre las empresas, los OTEC y el SENCE, denominadas Organismos Tcnicos Intermedios para Capacitacin (OTIC). En 2007, participaron del sistema 15.687 empresas y se capacitaron 1.018.482 trabajadores, con un promedio de 21 horas de capacitacin por trabajador (SENCE, 2008b). En los ltimos 15 aos el uso de la franquicia aument notablemente, producto del crecimiento de la economa y el empleo: en 1990 se capacitaban aproximadamente 200.000 trabajadores (SENCE, 2006).

Datos del Ministerio de Educacin, Divisin de Planificacin y Presupuesto, Departamento de Estudios y Desarrollo, para el ao 2006. 131 La franquicia tributaria consiste fundamentalmente en brindar a las empresas la posibilidad de deducir del pago anual del impuesto a la renta hasta un 1% de la masa salarial, con cargo a las acciones de capacitacin realizadas. 132 El INACAP fue creado en octubre del ao 1966 sobre la base del antiguo Departamento de Formacin Profesional del Servicio de Cooperacin Tcnica (SERCOTEC), dependiente del Ministerio de Economa. El Instituto atenda todos los sectores de la actividad econmica, ofreciendo formacin en oficios, programas de aprendizaje, cursos de formacin y perfeccionamiento de mandos medios y superiores. Hacia 1976 atenda aproximadamente 45.000 trabajadores, que representaban el 2,6% de la fuerza de trabajo (Martnez Espinosa, 2007). Por su parte, el SENCE se crea mediante el Decreto Ley 1446 Estatuto de Capacitacin y Empleo, que se constituye en la primera ley de formacin profesional en Chile.
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A pesar de ser una poltica instalada en el sistema de formacin chileno y de haberse registrado un importante crecimiento de sus acciones, el sistema ha recibido diversas crticas, entre las que se destacan los problemas de focalizacin (tiende a ser utilizado por las empresas de mayor tamao) y la ausencia de los trabajadores en la toma de decisiones acerca de la capacitacin (Consejo Asesor Presidencial Trabajo y Equidad, 2008). El segundo dispositivo del SENCE para fomentar la formacin lo constituye una variedad de programas sociales, que ofrecen capacitacin a la poblacin de trabajadores no alcanzadas por el sistema de franquicia tributaria. En este sentido, tienen un carcter subsidiario. En el caso de los programas sociales, el SENCE tiene a su cargo no slo la regulacin sino tambin la implementacin, tarea que realiza a travs de los OTEC.
c) Programas destinados a la poblacin joven

Chile tuvo un rol pionero en la implementacin de programas de capacitacin y empleo destinados a la poblacin joven, con la creacin de Chile Joven en la dcada del 80. El formato de este programa fue ampliamente difundido en la regin. Actualmente, en el marco de los programas sociales del SENCE, dos estn orientados especficamente a la poblacin joven: el Programa Especial de Jvenes y el programa Jvenes Bicentenario. Desde ya, la existencia de estos programas especficos no implica para los jvenes la imposibilidad de participar de otros programas del SENCE que no tienen una focalizacin por criterios de edad. El Programa Especial de Jvenes se ha implementado por una dcada y atiende aproximadamente 2.000 jvenes por ao. Est orientado principalmente a la formacin en oficios y tiene la estructura clsica de los programas sociales del SENCE: la institucin define la poblacin objetivo, en este caso jvenes de 18 a 25 aos de bajos recursos y en situacin de desempleo, el tipo de cursos, y acuerda con las Direcciones Regionales la distribucin de las vacantes. Una vez establecidos estos parmetros y cupos, se realiza una licitacin para asignar la ejecucin de las acciones a los OTEC. Esta ejecucin incluye la convocatoria e identificacin de los jvenes y el dictado de los cursos. En el caso de los programas sociales, existe un Registro Especial de Organismos Capacitadores 133 . El SENCE, junto a la Universidad de Chile, realiz una evaluacin a la convocatoria 2005 de este programa. Los resultados encontrados en cuanto a crecimiento de las horas trabajadas, los ingresos mensuales y en la formalidad del empleo de sus participantes, fueron positivos, pero tambin se detectaron algunas debilidades. En primer lugar, la cantidad de OTEC participantes de las licitaciones se vio reducida, principalmente por los requisitos y las restricciones del Registro Especial, lo cual limit la diversidad de cursos. Por otra parte se advierte una reduccin relativa de las instancias de prcticas laborales y seguimiento, ambas posteriores a la instancia de capacitacin. El informe tambin cuestion el proceso de seleccin de jvenes, que al estar delegado en los OTEC, disminuye la posibilidad de controlar la focalizacin contra los criterios establecidos, que adems no son claros. Finalmente, la cobertura del programa es baja: 4% de la poblacin objetivo en la etapa de capacitacin y 2,5% en a etapa de prctica laboral (SENCE, 2008). El programa Jvenes Bicentenario se cre en 2008 con la intencin de generar un nuevo formato institucional que supere las dificultades de los actuales programas del SENCE para esta poblacin. Tiene como objetivo fortalecer la empleabilidad de los jvenes, mediante capacitacin en

133 Este registro fue diseado con el objetivo de identificar a las OTEC con mayor trayectoria y fortaleza institucional para trabajar con este tipo de poblacin.

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los oficios ms demandados por las empresas, el desarrollo de prcticas laborales y la preparacin para la bsqueda de empleo. La iniciativa est orientada a jvenes de 18 a 29 aos, que estn sin trabajo, que no hayan terminaron su escolaridad (con 8 ao aprobado) o bien se encuentren buscando su insercin laboral. El programa tiene un horizonte de ejecucin de tres aos, periodo en el cual se pretende capacitar a 30.000 jvenes 134 . El programa cuenta con los siguientes componentes: a) diagnstico y elaboracin de itinerarios de capacitacin personalizados, b) cursos de capacitacin, que incorporan formacin para el trabajo, c) subsidios de movilizacin y alimentacin por da asistido a la capacitacin, d) prctica laboral, e) seguro de accidentes personales, f) intermediacin laboral, g) servicio de tutora y seguimiento. Estos componentes no necesariamente son ofrecidos por la misma institucin, el diseo del Programa ha previsto la posibilidad de licitar los componentes en forma separada, otorgando as mayor flexibilidad a la gestin y una mayor especializacin de las instituciones ejecutoras. Uno de los principales avances del programa, respecto de las tradicionales propuestas para la poblacin joven, es la presencia del primer componente de diagnstico y elaboracin de itinerarios de capacitacin. Esto permite realizar un programa a medida de las necesidades de cada joven, evitando una propuesta nica que en muchos casos no permite abordar la diversidad de problemas de formacin e insercin laboral que enfrentan los jvenes. Otra ventaja de la nueva propuesta es su inscripcin centralizada, que de alguna manera intenta resolver el problema de la focalizacin delegada en los OTEC. El programa realiza la inscripcin, define los cursos a partir de las necesidades de los jvenes, y recin en esa instancia se licitan los cursos.
d) Otros programas de formacin

Otras dos instituciones pblicas merecen ser destacadas en el mapa de la formacin para el trabajo en Chile. En primer lugar, el programa Chile Califica, del cual participan el Ministerio de Economa, el Ministerio de Educacin y el Ministerio del Trabajo y Previsin Social. El programa tiene como misin la creacin de un Sistema de Formacin Permanente basado en normas de competencia laboral (en el siguiente apartado se analizan las caractersticas de este sistema). Sin embargo, a diferencia de algunas iniciativas similares en la regin, el programa incluye tambin la ejecucin de acciones propias de la oferta de formacin para el trabajo. Chile Califica lleva adelante la estrategia de formacin dual del pas, implementa una oferta de nivelacin de estudios para adultos con educacin incompleta, y ha desarrollado experiencias de redes institucionales e itinerarios de formacin que apuntan a mejorar la articulacin entre la educacin media tcnica y la educacin superior, as como entre ellas y el mercado de trabajo. El segundo organismo es el Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS). La trascendencia de su trabajo se deriva del lugar estratgico que ocupa para la atencin de la poblacin vulnerable, por lo que su propuesta alcanza tanto a los trabajadores del sector informal como a los jvenes con problemas de insercin laboral 135 . Dentro del FOSIS existen programas para diferentes mbitos, de los cuales el econmico incluye las propuestas de formacin laboral. El trabajo de FOSIS en esta

Para el ao 2008 tena previstas 10.000 vacantes en 10 regiones del pas. El FOSIS trabaja con la poblacin atendida por el Programa Chile Solidario, que constituye un sistema de proteccin social dirigido a las familias y personas en situacin de extrema pobreza. Chile Solidario busca promover la incorporacin de esta poblacin a las redes sociales y su acceso a mejores condiciones de vida, para que abandonen la indigencia. El Programa es administrado por el Ministerio de Planificacin y sus acciones alcanzan aproximadamente a 290.000 familias y un milln de personas.
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lnea se orienta a dos temas principales: generacin de ingresos (a travs del autoempleo y los emprendimientos) y empleabilidad 136 . FOSIS identific 10.000 jvenes como poblacin objetivo a partir del padrn de Chile Solidario, y durante el proyecto piloto de 2007 se capacitaron a 1.300 137 . La ejecucin del FOSIS no es diferente del modelo general utilizado por los programas sociales del SENCE. La mayor diferencia es que el FOSIS no trabaja con el universo de OTEC, sino que cuenta con otro tipo de instituciones ejecutoras, tambin del sector privado, que tienen el conocimiento y la experiencia para trabajar con la poblacin vulnerable. Las instituciones realizan la captacin de los jvenes, la capacitacin y el posterior trabajo de insercin laboral. El FOSIS se ha concentrado en trabajar en la capacitacin de competencias generales (actitudes, valores, trabajo en equipo, etc.), delegando en el SENCE las competencias tcnicas. Aqu se da una interesante articulacin entre organismos del Estado: dado que el SENCE no tiene la experiencia ni la institucionalidad necesaria para alcanzar la poblacin ms vulnerable, delega esta tarea en el FOSIS, mientras que este ltimo le delega la instancia de capacitacin en competencias tcnicas.
Cuadro N15: El mapa de la formacin para el trabajo en Chile
Tipo de formacin y poblacin destinataria Nivel medio Formacin Inicial Educacin formal Educacin no formal Nivel superior Formacin Profesional Grandes empresas Trabajadores activos Formacin Continua Empresas medianas y pequeas Sector informal Instituciones de formacin - Liceos Tcnicos - Centros de Formacin Tcnica - Institutos Profesionales - Universidades - OTEC - FOSIS - Franquicia Tributaria - Inversin de las Empresas - Franquicia Tributaria - Programas Sociales del SENCE - Programas del Ministerio de Economa - Programas Sociales del SENCE - FOSIS - Organizaciones de la sociedad civil - Jvenes Bicentenario - Programa Especial de Jvenes - FOSIS - Organizaciones de la sociedad civil

Trabajadores desempleados

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin relevada en el proyecto Los jvenes y la formacin para el trabajo en Amrica Latina.

El sistema de competencias laborales

Como fue mencionado, el programa Chile Califica tiene por objetivo principal la creacin de un Sistema Nacional de Formacin Continua basado en normas de competencia laboral 138 . Con este

Es interesante mencionar la estrategia de FOSIS que aborda el problema en etapas o ciclos de intervencin, con una oferta diferente segn la situacin de la poblacin destinataria. La filosofa de este modelo de intervencin es que los programas pueden resolver la situacin coyuntural de las familias o los jvenes, tener impacto a trmino sobre los objetivos planteados, pero no resuelven el problema estructural que dio origen a la intervencin. De esta manera las personas acceden a un circuito de programas, porque en distintos momentos necesitan diferentes intervenciones. 137 Datos de MINTRAB (2008).
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fin ha desarrollado un conjunto de acciones relacionadas con diferentes instancias de la formacin para el trabajo, as como tambin iniciativas especficas en la elaboracin y evaluacin de competencias laborales 139 . Desde su creacin en el ao 2004, el programa ha estado desarrollando experiencias demostrativas en algunos sectores estratgicos del sector productivo. Chile Califica ha asumido el financiamiento de estas experiencias, delegando su ejecucin en otras instituciones. La organizacin que ha tenido mayor protagonismo en este sentido ha sido Fundacin Chile, que ha desarrollado junto a Chile Califica la metodologa local para la elaboracin y evaluacin de normas de competencia laboral 140 . En este sentido, un antecedente importante ha sido el Proyecto de Certificacin de Competencias Laborales, financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (a travs del FOMIN) y ejecutado por la Fundacin. El objetivo de este proyecto fue establecer las bases institucionales y metodolgicas para el desarrollo del sistema nacional de certificacin de competencias laborales, mediante la realizacin de experiencias piloto. En esta etapa de instalacin del sistema, las agrupaciones empresarias (gremios, cmaras) actuaron como organismos certificadores. Las experiencias se han desarrollado en nueve sectores de la economa, se han dictado aproximadamente 736 normas de competencia laboral y se han certificado 30.000 trabajadores 141 . El impacto en relacin con el total de la fuerza de trabajo ocupada (aproximadamente 6.345.000 trabajadores en el ao 2005) es modesto, aunque en comparacin con otras experiencias de la regin los resultados son importantes. Actualmente el programa se encuentra en una transicin, dado que Chile Califica tiene previsto cerrar sus operaciones en el ao 2010. En junio de 2008, se promulg la Ley 20.267 del Sistema Nacional de Certificacin de Competencias Laborales. Esta normativa va a implicar cambios en la institucionalidad del sistema, por lo cual el trabajo de Chile Califica en el tiempo de operacin que le resta estar concentrado en esta transicin. La funcin principal del Sistema Nacional de Certificacin de Competencias Laborales (SNCCL) es reconocer formalmente las competencias laborales de las personas, independientemente de la forma que hayan sido adquiridas, ya sea en la experiencia laboral, mediante capacitacin o a travs de estudios en instituciones de educacin formal. La ley crea una Comisin del SNCCL, como organismo rector de conformacin tripartita: nueve miembros distribuidos en partes iguales entre el Estado, los empleadores y los trabajadores, siendo los tres representantes del Estado designados respectivamente por el Ministro del Trabajo y Previsin Social, el Ministro de Economa Fomento y Reconstruccin y el Ministro de Educacin. Asimismo,

El concepto de competencia laboral se define como el cdigo comn dentro del Sistema de Formacin Permanente. Su rol es articular el sector productivo, la experiencia laboral de las personas y el sistema de formacin y capacitacin (Chile Califica, 2008). 139 Un sistema de formacin continua pretende articular e integrar acciones de formacin de tres espacios de aprendizaje: el sistema educativo formal, el sistema de capacitacin y la prctica laboral. En el caso chileno los primeros dos sistemas son anteriores al Programa, mientras que el reconocimiento de aprendizajes no formales requera un nuevo diseo institucional, para ello era necesario la creacin de un sistema de competencia laborales, que permita la evaluacin y certificacin de las competencias de los trabajadores. 140 El trabajo de la Fundacin consisti en la convocatoria y articulacin de los organismos sectoriales a cargo de elaborar las normas, el levantamiento de normas de competencia laboral y la implementacin de experiencias de evaluacin de competencias laborales. 141 Se levantaron 736 Unidades de Competencia Laboral (UCL), correspondientes a 295 Perfiles Ocupacionales. La UCL es un estndar que describe los conocimientos, habilidades y aptitudes que una persona debe aplicar en distintas situaciones de trabajo, incluyendo las variables o criterios para inferir que el desempeo fue efectivamente logrado. El Perfil Ocupacional es el conjunto de UCL relevantes para una determinada rea ocupacional u oficio (Chile Califica, 2008).
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se crea una Secretara Ejecutiva de la Comisin, que tendra a su cargo las tareas operativas y administrativas del sistema 142 . El SNCCL prev las funciones bsicas de todo sistema de normas de competencias laborales, es decir: la generacin de normas, la evaluacin y la certificacin. Para la primera de estas funciones est prevista la constitucin de Organismos Sectoriales de Competencias Laborales, compuestos por representantes de la administracin central del Estado, del sector productivo y de los trabajadores, contando con el apoyo metodolgico de la Secretara Ejecutiva. Las funciones de evaluacin y certificacin sern llevadas a cabo por entidades ejecutoras acreditadas, denominadas Centros de Evaluacin y Certificacin de Competencias Laborales. La ley le reserva a la Comisin del SNCCL las funciones de acreditacin y supervisin de los Centros, as como la administracin de diversos registros relacionados al Sistema 143 . Puede destacarse del SNCCL su carcter voluntario, debe ser el sector productivo el principal interesado en promover el uso de las competencias laborales. En este sentido, el sistema est orientado a la demanda, ya que el valor de la certificacin est determinado por el reconocimiento que el sector le otorgue. Por otra parte, el sistema prev la libre competencia entre proveedores de los servicios de evaluacin y certificacin, la imparcialidad de esta instancia, a cargo de centros independientes, es reforzada por la separacin de las funciones de capacitacin y certificacin 144 .
El financiamiento

Dentro de la estrategia de financiamiento de la formacin para el trabajo en Chile el sistema de franquicia tributaria es el eje de atencin, no slo por su importancia dentro de la inversin anual en capacitacin, sino tambin por su diseo original en la regin. La franquicia tributaria consiste en brindar a las empresas la posibilidad de deducir del pago anual del impuesto a la renta hasta el 1% de la masa salarial, con cargo a las acciones de capacitacin realizadas. A travs de la franquicia tributaria el Estado promueve la capacitacin de los trabajadores mediante el financiamiento de parte de la capacitacin de las empresas. Este aporte se fundamenta en que las decisiones de capacitacin de stas podran ser subptimas, principalmente por la existencia de externalidades 145 . En la prctica, el funcionamiento de la demanda de capacitacin de las empresas no es uniforme y depende del tamao y sector de la empresa. As, mientras algunos sectores generan mayor capacitacin que la financiada mediante la franquicia, otros sectores responden a incentivos diferentes y realizan menores esfuerzos de capacitacin. Sobre este punto, es importante destacar que en los fondos de franquicia administrados por los OTIC se constata una subejecucin estructural. La existencia de montos subejecutados se debe a que las empresas adelantan el dinero de la franquicia anual a los OTIC y si al finalizar el ao no se han realizado suficientes

Esto surge de las funciones previstas en la norma. Sin embargo, an resta que la Comisin elabore un reglamento interno que regular el funcionamiento de la Secretara Ejecutiva. 143 El Registro Nacional de Centros de Evaluacin y Certificacin de Competencias Laborales, el Registro Nacional de Unidades de Competencias Laborales y el Registro Nacional de Certificaciones (Ley 20.267, Art. 25) 144 La ley establece restricciones para las organizaciones que alberguen instituciones de capacitacin y Centros de Evaluacin y Certificacin de Competencias Laborales. 145 Puede argumentarse dos motivos de estas externalidades: en primer lugar, parte de la capacitacin puede no ser apropiada por la empresa, en el caso de que el trabajador capacitado abandone la empresa luego de la capacitacin; en segundo lugar, por los potenciales beneficios sociales de la capacitacin.
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capacitaciones quedan montos sin ejecutar. El monto acumulado de las subejecuciones es utilizado luego para financiar programas sociales que acuerdan los OTIC con el SENCE 146 . Una de las crticas que ha recibido el sistema, en materia de financiamiento, es que no incide en las decisiones de capacitacin de las empresas sino que financia formacin que se hubiera realizado de todos modos. En este sentido, Martnez Espinosa (2007) sostiene que la demanda de capacitacin de las empresas es una demanda derivada de las necesidades del proceso productivo. El autor analiza el mercado de capacitacin concluyendo que las grandes empresas, que utilizan mayormente el beneficio de la franquicia, pueden tomar decisiones eficientes de inversin en capacitacin sin la ayuda del subsidio 147 . Por el contario, en el caso de las empresas que invierten habitualmente menos del 1% de su nmina salarial al ao, se podran estar tomando decisiones socialmente ineficientes 148 . En cualquiera de los casos el sistema de franquicia tributaria estara produciendo una transferencia de recursos pblicos al sector privado al reemplazar la fuente de financiamiento de sus inversiones en capacitacin. Tambin se han realizado diferentes propuestas para modificar el sistema. Martnez Espinosa (2007) plantea como modelo alternativo que la franquicia financie slo un porcentaje del costo de capacitacin de las empresas, que podra calcularse sobre el costo de la hora-hombre capacitacin 149 . Una segunda propuesta, ms radical, es la del Consejo Asesor Presidencial Trabajo y Equidad (2008), que propone la implementacin de un sistema de bonos de capacitacin individual, los cuales seran adems focalizados y priorizados en funcin de un ndice individual de oportunidad laboral o vulnerabilidad laboral. Los bonos podran reemplazar el esquema de franquicia o bien convertirse en un sistema complementario. Las empresas por su parte, podran cofinanciar las acciones de capacitacin de sus trabajadores, bien con recursos monetarios o bien con disponibilidad de tiempo laboral para realizar las actividades de formacin. Otro mecanismo de financiamiento vigente en Chile, aunque de una dimensin significativamente menor que la franquicia tributaria, es el Fondo Nacional de Capacitacin (FONCAP) 150 . El Fondo financia los programas pblicos de capacitacin administrados por el SENCE. En la prctica, los recursos del FONCAP tienen origen presupuestario, es decir que son asignados anualmente al SENCE en el presupuesto anual de la Administracin Pblica Nacional, con lo cual el Fondo no cuenta con financiamiento especfico o con clusulas automticas de crecimiento. A diferencia de la franquicia tributaria, estos recursos son administrados por el SENCE en forma directa. Finalmente, dentro del sistema educativo formal, que tambin tiene financiamiento del presupuesto pblico, es interesante el caso de los establecimientos de educacin media de administracin delegada. Como fue mencionado, la gran mayora de estos establecimientos pertenecen a la rama tcnica. En el marco de esta modalidad de administracin, el Estado realiza aportes a los establecimientos para cubrir la totalidad del costo, tanto de funcionamiento como el

En general la subejecucin de un ao puede ser derivada al periodo siguiente, luego del cual es utilizado con otros fines que los previstos inicialmente. 147 Aproximadamente el 80% de los recursos de la franquicia tributaria es ejecutado por empresas grandes segn el Informe Final del Consejo Asesor Presidencial Trabajo y Equidad (2008). 148 El supuesto detrs de este razonamiento es que en las empresas grandes la demanda privada de capacitacin tiende a reflejar el valor social por la mayor posibilidad de retener a sus empleados. 149 Actualmente el SENCE tiene un valor asignado a la hora-hombre capacitacin conocido como Hora SENCE. Los cursos financiados en el marco de la franquicia deben ajustarse a ese valor. 150 En 2005 la franquicia tributaria representaba el 86% de la formacin regulada por el SENCE, mientras los programas sociales financiados por el FONCAP representaban el 14% restante (SENCE, 2006).
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pago de los docentes. Sin embargo, las empresas o corporaciones que administran estos liceos, aportan recursos propios para mejorar la oferta educativa que realizan.
La legislacin

La norma que regula la educacin chilena es la Ley N 18.962 de 1990, Ley Orgnica Constitucional de Enseanza. En ella se definen los diferentes niveles educativos y, en el caso de la educacin media, la orientacin tcnica profesional. La ley tambin prev el reconocimiento de aprendizajes obtenidos fuera del sistema formal, para lo cual se deben establecer mecanismos de validacin. Respecto de la educacin superior, establece las normas generales para el reconocimiento de instituciones educativas que brindan las diferentes modalidades del nivel: Centros de formacin tcnica, Institutos profesionales y Universidades. Asimismo, establece los ttulos que cada una de estas instituciones est habilitada para ofrecer 151 . En relacin con la formacin profesional, la norma fundamental es el Estatuto de Capacitacin y Empleo del ao 1978, que implic un cambio sustantivo en el papel del Estado en el sistema de formacin: pas de ejecutar acciones en forma directa a un papel subsidiario, con funciones de regulacin, financiamiento y control 152 . En el nuevo esquema, la formacin es ejecutada por organismos privados, ya sean instituciones de capacitacin o las propias empresas. Esta norma cre el Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo (SENCE), como ente rector del sistema. Otra institucin creada por el Estatuto es el Consejo Nacional de Capacitacin, rgano de conformacin tripartita (Gobierno, organizaciones empresariales y organizaciones de trabajadores) con la funcin de asesorar al MTPS en la formulacin de la poltica nacional de capacitacin. El Estatuto de Capacitacin y Empleo define como beneficiarios del sistema de capacitacin a los trabajadores en actividad, los cesantes y los desempleados que buscan empleo por primera vez (Art. 5). Las acciones de capacitacin de trabajadores activos corresponden fundamentalmente a las empresas, mientras el SENCE administra programas dirigidos a poblaciones con dificultades de insercin laboral. La norma regula el funcionamiento de las instituciones de capacitacin, los OTEC, y los organismos intermedios, los OTIC. El Estatuto tambin establece regulaciones acerca del contrato de aprendizaje. Las empresas que contratan trabajadores menores de 21 aos bajo los requisitos de esta figura, pueden obtener hasta un 40% de bonificacin sobre el salario mnimo de un aprendiz por un periodo de hasta 12 meses, y un monto fijo (equivalente a 10 unidades tributarias mensuales) por una sola vez para financiar los costos de la formacin 153 . La autorizacin de los contratos de aprendizajes corresponde al SENCE y los recursos para su financiamiento provienen del FONCAP. Finalmente, el Estatuto instituy un sistema de informacin e intermediacin con base en las Oficinas Municipales de Intermediacin Laboral (OMIL). En relacin con el Sistema de Formacin Continua, el 6 de junio de 2008 se promulg la Ley 20.267 que cre el Sistema Nacional de Certificacin de Competencias Laborales, que tiene por objeto el reconocimiento formal de las competencias laborales de las personas, independientemente de la forma en que hayan sido adquiridas y de si tienen o no un ttulo o grado acadmico otorgado por la enseanza formal, as como favorecer las oportunidades de aprendizaje continuo de las personas, su reconocimiento y valorizacin (Art. 1). La ley crea las diferentes
Actualmente se encuentra en debate una nueva Ley General de Educacin. El estatuto vigente corresponde a la Ley 19.518 de 1997, modificada por la Ley 19.765 y Ley 19.967 de 2001, y reglamentada por el Decreto N 98 (Trabajo). 153 El contrato de aprendizaje est instituido en el Cdigo del Trabajo (Art. 78 a 84).
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instituciones del Sistema, a saber: la Comisin del Sistema Nacional de Certificacin de Competencias Laborales, la Secretara Ejecutiva, los Organismos Sectoriales de Competencia Laboral, los Centros de Evaluacin y Certificacin y los registros relacionados.
Los sistemas de informacin

El Ministerio de Educacin cuenta con un Departamento de Estudios y Desarrollo (DED), a cargo del sistema de estadsticas de la educacin. Entre sus funciones est coordinar la produccin de estadsticas bsicas del sistema educativo y realizar estudios, anlisis e investigaciones que sirvan de insumo para la toma de decisiones en poltica educativa. El DED posee informacin actualizada de instituciones educativas, matrcula y docentes, con los cuales genera un conjunto de indicadores. Asimismo, ha generado un Sistema de Informacin de Estadsticas Educativas (SIEE) que permite la consulta online de la base de datos 154 . Tambin posee un Directorio de Establecimientos Educativos, con un sistema georeferenciado. El Ministerio de Educacin gener un sistema pblico de consulta denominado Futuro Laboral, con informacin acerca del desarrollo profesional de un amplio conjunto de carreras de educacin superior, a travs de la situacin de los titulados. La herramienta tambin provee informacin estadstica bsica sobre los diferentes niveles educativos: matrcula, titulados, ingresos y tasa de retorno 155 . En relacin con el sistema de capacitacin que regula el SENCE, ste se basa en la oferta de formacin de los Organismos Tcnicos de Capacitacin. En tal sentido, la institucin cuenta con un Registro Nacional Pblico de OTEC, orientado a entregar informacin de los OTEC acreditados. El registro cuenta con informacin de las empresas y nmero de participantes por ao, los cursos activos registrados, las reas de capacitacin de mayor difusin y estadsticas generales. Asimismo, el SENCE cuenta con un Catlogo Electrnico de Cursos registrados y autorizados 156 . Respecto de las actividades de intermediacin e informacin laboral, existe en Chile una Red Pblica de Empleo, conformada por las Oficinas Municipales de Intermediacin Laboral (OMIL). Estas oficinas brindan informacin sobre oportunidades de empleo y ofertas de capacitacin, realizan intermediacin laboral y ejecutan localmente los programas del SENCE. Las OMIL dependen administrativamente de cada municipio, pero estn coordinadas tcnicamente por el SENCE y otros organismos pblicos. Las oficinas de empleo tienen una importante cobertura geogrfica, existen actualmente 265 en todo el pas. Continuando con los servicios de informacin laboral, el SENCE y el Instituto Nacional de la Juventud desarrollaron el portal Empleo Joven, que provee informacin sobre bolsas de trabajo, normativa laboral, el sistema de seguridad social, el seguro de cesanta y programas destinados a fomentar el empleo juvenil. El sitio web est conceptualizado y diseado para llegar a un pblico joven y brinda un conjunto de servicios de inters de esta poblacin 157 . En la misma lnea se encuentra el portal Te Orienta, una iniciativa apoyada por SENCE, el Ministerio de Educacin y la

http://w3app.mineduc.cl/Sire/index www.futurolaboral.cl 156 Para utilizar el beneficio de la franquicia tributaria las empresas deben acceder a un curso autorizado por el SENCE y registrado en el catlogo, as sea una capacitacin interna o a travs de una OTEC: 157 www.empleojoven.cl Entre las bolsas de trabajo que promociona este sitio se encuentra la que administra el SENCE, www.infoempleo.cl
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Fundacin Chile. Ofrece informacin sobre oportunidades laborales y educativas, as como informacin, orientacin y consejera laboral 158 . En materia de estadstica laborales, la Direccin del Trabajo lleva adelante la Encuesta Laboral (ENCLA), una encuesta nacional de coyuntura laboral. El estudio se aplica desde el ao 1998 y se ha realizado en cinco oportunidades, tiene como objetivo indagar sobre dimensiones de la prctica laboral que la informacin estadstica disponible a ese momento no alcanzaba, por ejemplo las condiciones de trabajo, las relaciones laborales o la organizacin del tiempo de trabajo. El universo de estudio son las empresas formales de cinco o ms trabajadores reguladas por el Cdigo Laboral y en su ltima aplicacin cubri 10 de las 13 regiones del pas, con una muestra nacional con representacin regional, por rama de actividad econmica y tamao.

Colombia
La oferta de formacin para el trabajo

La formacin para el trabajo en Colombia tiene un actor protagnico: el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA). Este organismo, de carcter pblico y adscripto al Ministerio de la Proteccin Social, se encuadra en el formato de Instituciones de Formacin Profesional (IFP) 159 . Por otra parte, existen diversas instituciones, tanto pblicas como privadas, que conforman el sistema educativo formal y no formal, y ofrecen diferentes programas de formacin para el trabajo. Este sistema es regulado a nivel nacional por el Ministerio de Educacin 160 . Finalmente, el proceso de formacin, con diferentes grados de organizacin y profundidad, tambin tiene lugar en los propios mbitos de trabajo, a cargo de las empresas. El accionar de estas instituciones se encuadra en los objetivos generales del Gobierno de Colombia en cuanto a la poltica de formacin para el trabajo, que pueden resumirse en dos premisas: el fortalecimiento de la oferta de educacin tcnica y tecnolgica y la profundizacin de la articulacin entre los diferentes niveles educativos y sistemas de educacin. Estos objetivos fueron definidos tanto en la normativa reciente referida a la formacin para el trabajo, como en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 161 (DNP, 2006).
a) Educacin formal

El sistema educativo formal colombiano cuenta con una educacin secundaria bsica, de cuatro aos de duracin a partir del 6 grado, y una educacin media, posterior a la secundaria bsica, de dos aos de duracin. La modalidad tcnica se imparte en este ltimo nivel. Esta oferta educativa es regulada por el Ministerio de Educacin Nacional, pero su administracin se encuentra descentralizada en las Secretaras Departamentales de Educacin. Las tasas bruta y neta de escolarizacin en el nivel secundario (grados 6 a 9) eran en 2004 de 85% y 57% respectivamente. Estos mismos indicadores en el nivel medio (grados 10 y 11) alcanzaban el 62% y 29% (PREAL, 2006). La matrcula del nivel secundario y medio en 2007 era de aproximadamente cuatro millones de alumnos, de los cuales el 80% perteneca al sector pblico y 20% al sector privado. Slo el 5% de la matrcula total corresponda a establecimientos privados con

www.teorienta.cl El Ministerio de la Proteccin Social de Colombia rene las funciones de los anteriores Ministerios de Trabajo y de Salud. 160 Adems de esta oferta oficial tambin existen instituciones que ofrecen programas no reconocidos. 161 En 2006 se promulg la Ley N 1.064, de Educacin para el Trabajo y el Desarrollo Humano.
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subvencin estatal. La educacin media, que incluye la orientacin tcnica, tena ese mismo ao 1.015.000 alumnos, el 25% del total de secundario y medio. Dentro de este ltimo grupo, el sector pblico albergaba el 78% de la matrcula 162 . Existen aproximadamente 4.900 instituciones educativas de nivel medio, de las cuales un 33% cuentan con orientacin tcnica 163 . El Ministerio de Educacin implementa actualmente el Proyecto de Competencias Laborales, Formacin para el Trabajo y Pertinencia de la Escuela Media, mediante el cual se han desarrollado acciones de apoyo a las Secretaras Departamentales de Educacin, con el fin de formular e implementar planes de formacin en competencias laborales en las instituciones de nivel medio y articularlas con el sistema productivo. En este marco se han impulsado experiencias de formacin en competencias laborales generales en instituciones medias de orientacin acadmica, alcanzando en el 2007 el 36% de estas instituciones, y siendo el objetivo alcanzar la universalidad en el ao 2010. Por otra parte, tambin desde la educacin media, se han desarrollado diversas experiencias de articulacin con instituciones de educacin superior y con el SENA, para fortalecer la educacin tcnica y tecnolgica 164 . En el caso del SENA, la articulacin se realizaba inicialmente slo con escuelas de orientacin tcnica, con el propsito de ofrecer a los alumnos contenidos que le permitan acceder a una doble titulacin: la de bachillerato y la de tcnico del SENA. Asimismo, los alumnos participantes podan ingresar a otros programas del SENA con reconocimiento de los aprendizajes realizados, reduciendo as la duracin de la carrera. La principal estrategia de articulacin era la capacitacin a los profesores de las escuelas por parte de instructores del SENA. En 2007, unos 180.000 alumnos pertenecientes a aproximadamente 1.000 instituciones se beneficiaron de los procesos de articulacin. En 2008, esta experiencia se extendi a las instituciones de orientacin acadmica, pasando de un concepto de articulacin a uno de integracin. A diferencia de la metodologa utilizada con la rama tcnica, la nueva experiencia implic para el SENA el involucramiento directo en la formacin, los alumnos deban asistir a centros de formacin del SENA en un esquema de actividades complementarias. Otra modalidad implementada fue la participacin de tecnlogos del SENA como tutores de los alumnos del nivel medio. Dentro de las articulaciones con el nivel superior, se destacan las realizadas con las universidades, con similares objetivos y beneficios que los comentados en el caso del SENA. Una preocupacin actual del Ministerio de Educacin es que estos programas de articulacin habiliten a los alumnos a continuar con carreras universitarias, para lo cual ser importante realizar avances en la flexibilizacin y homologacin de los programas que ofrecen las diferentes instituciones. La Educacin Superior en Colombia se encuentra organizada por ciclos propeduticos, siendo tres los ttulos a los que puede acceder un alumno: Tcnico Profesional (2 a 3 aos), Tecnlogo (3 a 4 aos) y Profesional Universitario (5 aos). A pesar de constituir una alternativa dentro de la educacin superior, la educacin tcnica y tecnolgica ha tenido histricamente una baja valoracin, tanto de la comunidad acadmica como del sector productivo en general. Este fenmeno est ligado al lugar preferencial que ocupa la educacin universitaria en la sociedad y tambin a la baja calidad y pertinencia de algunos programas de orientacin tcnica (DNP, 2006).

Datos del Departamento Nacional de Estadstica (DANE): Investigacin de Educacin Formal. Datos del Ministerio de Educacin Nacional. 164 Esta articulacin requiere la firma de convenios entre el SENA y las instituciones en forma directa, o bien con las Secretaras Departamentales de Educacin.
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Tal situacin ha llevado a que la participacin de la matrcula de los programas de formacin tcnica y tecnolgica en este nivel educativo sea baja. En el ao 2005 representaba el 26% (311.000 alumnos), cifra que incluye los alumnos que se encontraban en los primeros aos de una carrera profesional universitaria con ttulos intermedios 165 . El objetivo del Ministerio de Educacin es llevar este indicador al 34% en el ao 2010 (MEN, 2006). Diversas estrategias se han impulsado para revertir esta tendencia, entre ellas se destaca el Programa de Fortalecimiento de la Educacin Tcnica y Tecnolgica, que apoya proyectos locales a travs de un fondo concursable con el fin de ampliar la oferta y mejorar la pertinencia de los programas de educacin superior tcnica y tecnolgica.
b) Formacin profesional

La formacin profesional es ofrecida tradicionalmente por el SENA. Luego, existen un conjunto de instituciones educativas, en su gran mayora privadas, que ofrecen diversos programas de formacin para el trabajo. La regulacin de estas ltimas instituciones, en la medida que expidan titulaciones oficiales, corresponde al Ministerio de Educacin. El SENA es una institucin pblica con una conduccin tripartita: Gobierno, empresa y trabajadores; se financia a travs de aportes parafiscales calculados sobre la nmina de trabajadores de empresas del sector formal, y tiene como principal funcin la formacin profesional de futuros trabajadores y la capacitacin de trabajadores activos. Actualmente, el SENA lleva adelante un amplio conjunto de servicios, entre los cuales el de mayor envergadura sigue siendo la formacin profesional, a travs de dos modalidades: la formacin titulada y la formacin complementaria 166 . La primera corresponde a los cursos largos, donde los aprendices acceden a un programa de formacin completo, pudiendo obtener los diferentes ttulos ofrecidos por la institucin: Tcnico (1 ao de duracin), Tcnico Profesional (1 ao y medio) y Tecnlogo (dos aos y medio) 167 . La formacin complementaria, en cambio, se refiere a cursos de corta duracin. La oferta educativa del SENA se inscribe dentro de la educacin no formal, por lo cual los ttulos son expedidos en forma directa por la institucin y, en el caso de la formacin titulada, no son homologables con los ttulos oficiales de educacin superior. Sin embargo, el SENA ha comenzado un proceso de acreditacin en algunos de sus programas para formar parte del Sistema de Educacin Superior. En 2007, el SENA tuvo en sus cursos de formacin titulada 481.030 alumnos, aprendices en la terminologa de la institucin, mientras que en formacin complementaria se ofrecieron 4.672.158 vacantes 168 . La cobertura de los cursos largos puede an ser baja, representa un poco menos del 10% del conjunto de acciones de formacin de la institucin, pero debe destacarse que en los ltimos aos ha experimentado un crecimiento notable, ms del 150% desde el ao 2002. (SENA, 2008). El SENA realiza peridicamente un seguimiento a los egresados de la formacin titulada, mediante un sistema de encuestas que se aplican a los seis meses del egreso. El operativo

Datos del Sistema Nacional de Informacin de Educacin Superior (SNIES). Aproximadamente el 60% del presupuesto de la institucin se destina a la formacin titulada y complementaria. Datos de la Direccin de Planeacin y Direccionamiento Corporativo del SENA. 167 Los requisitos educativos varan segn el curso: educacin primaria en el caso de los ttulos tcnicos, secundaria bsica para tcnico profesional y educacin media para tecnlogo. 168 Este indicador se refiere a cupos por curso, lo cual no implica necesariamente una equivalencia con la misma cantidad de beneficiarios, ya que una misma persona puede tomar ms de un curso.
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correspondiente a los titulados en el ao 2007 arroja entre sus resultados que el 67% de los egresados se encontraba activo, es decir trabajando o buscando trabajo. Los que estaban trabajando representaban el 75%, y de estos el 84% lo haca en ocupaciones relacionadas a su formacin en el SENA. De los inactivos, el 60% se encontraba estudiando (SENA, 2008b). Sobre la formacin titulada del SENA se han realizado adems dos evaluaciones de impacto con resultados contradictorios. Una evaluacin fue realizada por el SENA y el Departamento Nacional de Planeacin sobre informacin de Encuesta de Calidad de Vida de DANE, un relevamiento propio (Encuesta de Capital Social EKS) y una encuesta a empresarios 169 . Entre los resultados, se encontr que los egresados del SENA tenan un mayor capital social que aquellos jvenes con educacin comparable que no egresaron de la institucin, enfrentaban una etapa de bsqueda de trabajo de menor duracin, y evidenciaban un impacto positivo en los ingresos. La otra evaluacin fue desarrollada por Medina y Nuez (2005), tambin sobre informacin de la Encuesta de Calidad de Vida. Los resultados de esta evaluacin indican que en general los programas de formacin del SENA no tendran impacto en los ingresos futuros de los jvenes, siendo mejor la situacin de las mujeres. Las instituciones privadas de educacin no formal tambin ofrecen programas de formacin laboral, aunque sobre este tipo de educacin no se cuenta an con estadsticas confiables, el Ministerio de Educacin est trabajando en un nuevo sistema de informacin pero an se encuentra en etapa de consolidacin y con datos generales de las instituciones y programas, lo cual dificulta el dimensionamiento de la cobertura. En el sector educativo se han realizado avances importantes para organizar esta oferta, al menos a nivel normativo e institucional, quedando hacia delante el desafo de implementar las propuestas. Junto al mencionado sistema de informacin, los proyectos de mayor relevancia han sido la creacin del Sistema de Calidad de la Formacin para el Trabajo y la reglamentacin de las instituciones que ofrecen el servicio educativo para el trabajo y el desarrollo humano 170 . Mediante el primer sistema, las instituciones de educacin no formal podrn obtener una certificacin de calidad para sus programas y para la propia institucin. El proceso es de carcter voluntario, teniendo las instituciones algunos beneficios: el reconocimiento pblico y la posibilidad de contratar con el SENA u otros organismos estatales. Por su parte, el decreto de reglamentacin de la creacin, organizacin y funcionamiento de las instituciones de educacin para el trabajo y el desarrollo humano establece pautas acerca de las caractersticas de los programas, los cuales debern tener una duracin mnima de 600 horas, contar con etapa prctica, desarrollar competencias laborales especficas relacionadas con las reas de desempeo referidas en la Clasificacin Nacional de Ocupaciones, teniendo en cuenta las normas tcnicas de competencia laboral oficiales.
c) Programas destinados a la poblacin joven

En 2002, se comenz a implementar en el pas un programa de formacin dirigido a la poblacin joven, denominado Jvenes en Accin (JA), que responda al modelo de programa joven ampliamente difundido en la regin. En sus comienzos el programa se ejecutaba bajo la rbita de la

El Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE) es la entidad responsable de la planeacin, levantamiento, procesamiento, anlisis y difusin de las estadsticas oficiales de Colombia. 170 Decretos 2.020/06 y 2.888/07 respectivamente. Los programas de educacin para el trabajo y el desarrollo humano corresponden a los que anteriormente se denominaban educacin no formal. Este cambio de denominacin fue introducido por la Ley 1.064/06.
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Presidencia de la Repblica y en 2004 fue incorporado a las acciones del SENA. En esta institucin el programa contina activo, junto a una segunda lnea destinada a la poblacin del mbito rural, denominada Jvenes Rurales, que se implementa desde 2003. Este ltimo programa se ha convertido en una de las propuestas estratgicas del SENA, habiendo alcanzado en 2007 una cobertura de aproximadamente 150.000 beneficiarios, frente a 18.000 de Jvenes en Accin. En sus inicios, JA cumpla con las caractersticas bsicas que haban tenido este tipo de propuestas en la regin: estaba orientado a la poblacin joven y vulnerable con el objetivo de mejorar su empleabilidad, consista en un programa de formacin terica y prctica de corta duracin, y era ejecutado en forma descentralizada a travs de una convocatoria peridica a instituciones de formacin para el trabajo, con el objetivo adicional de promover el desarrollo de un mercado de formacin. El programa cont con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo hasta el ao 2006, y luego fue financiado con recursos del SENA. Durante este ltimo periodo se realizaron algunas modificaciones positivas, por ejemplo la universalizacin del componente de apoyo econmico a los participantes. Sin embargo, al programa ha perdido uno de sus componentes centrales, el fortalecimiento del mercado de formacin, ya que se ha reducido la oferta de instituciones en cada convocatoria debido a un aumento progresivo de los requisitos. En las primeras tres convocatorias fueron adjudicadas 60, 151 y 89 Entidades de Capacitacin (ECAP), mientras que en la sexta convocatoria (correspondiente al ao 2007) participaron solamente 24 ECAP, siendo el resto de la oferta asumida por los Centros de Formacin del SENA 171 . La segunda propuesta del SENA, Jvenes Rurales, es una adaptacin del formato joven. Este programa se origin como alternativa a JA para los sectores rurales, donde no tena cobertura. En cuanto a su diseo, mantiene la focalizacin en el segmento de poblacin joven y vulnerable, y el desarrollo de una propuesta con etapa formativa y prctica. Sin embargo, dos aspectos importantes lo diferencian de JA y del formato joven en general. El ms importante es que no realiza una convocatoria abierta a instituciones de formacin sino que se ejecuta directamente a travs de los Centros de Formacin del SENA. En este sentido, no tiene por objetivo el desarrollo de un mercado de formacin. En segundo lugar, el programa no est orientado a la insercin laboral de los jvenes en empresas sino hacia el desarrollo de emprendimientos ligados al perfil productivo de su regin.
d) Otros programas de formacin

Un ltimo componente de la formacin para el trabajo, con una presencia destacada en Colombia, son las iniciativas y programas dedicados a la promocin de la cultura emprendedora. Esta tendencia se explica en parte por los altos niveles de informalidad de su economa y en una notable promocin pblica, impulsada con la Ley 1.014 de 2006, de fomento de la cultura del emprendimiento. Entre las disposiciones de esta ley, se establece la necesidad de incluir la formacin en competencias empresariales en todos los servicios educativos y el desarrollo de diversos instrumentos que fomenten la creacin de empresas. En el marco de esta poltica nacional son destacables las acciones y estrategias que ha llevado adelante el SENA, a travs del Grupo Emprendimiento, Empresarismo y Fondo Emprender. La propuesta general de formacin del SENA se divide en dos orientaciones: la institucin forma

El Programa tambin se ejecuta a travs del Fondo Nacional de Desarrollo (FONADE), mediante convenio con el SENA.
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trabajadores para luego se insertan en la economa formal como empleados, y tambin forma empresarios, que a travs de sus proyectos, generen nuevos empleos. En este marco, las competencias empresariales se convierten en contenidos transversales a toda su propuesta de formacin 172 . El SENA no es el nico actor en el desarrollo de emprendimientos, aunque cumple un rol central dentro del sector pblico. La capacitacin en cultura emprendedora y el apoyo a los proyectos productivos han tenido amplia difusin entre las organizacin de la sociedad civil, principalmente fundaciones ligadas a sectores empresarios. Un buen ejemplo de esta tendencia es el proyecto Jvenes con Empresa que lidera la Fundacin Corona. Finalmente, las Cajas de Compensacin Familiar tambin llevan adelante iniciativas de formacin. Estas instituciones privadas son un componente de la Seguridad Social y se financian, al igual que el SENA, con un aporte sobre la nmina (equivalente al 4%) de todas las empresas del pas, tanto privadas como pblicas. El objetivo principal de las Cajas es proveer servicios sociales a los trabajadores, por lo cual trabajan en diferentes dimensiones para mejorar la calidad de vida de sus asociados, haciendo redistribucin del ingreso y creando infraestructura de desarrollo econmico y social. En este marco es que las Cajas desarrollan algunos programas de formacin para el trabajo.

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de la formacin, el SENA trabaja lneas para acompaar la creacin y consolidacin de empresas, el desarrollo formal de una industria soporte y la puesta en operacin de fuentes creativas para la financiacin de empresas. Estas acciones se refieren principalmente a las actividades de acompaamiento y asesoramiento para la concrecin de un proyecto empresarial, los instrumentos utilizados son aqu las Unidades de Emprendimiento de los Centros de Formacin del SENA, las Incubadoras de Empresas de Base Tecnolgica y la red de Tecnoparques. Por otra parte, el financiamiento de de los proyectos se trabaja actualmente a travs del Programa de creacin de empresas innovadoras y del Fondo Emprender. Existe un tercer fondo de financiamiento de proyectos denominado la Banca de las Oportunidades, pero en este caso el financiamiento est orientado a micro emprendimientos, en general del sector informal y con un objetivo de subsistencia.

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Cuadro N16: El mapa de la formacin para el trabajo en Colombia


Tipo de formacin y poblacin destinataria Nivel medio Educacin formal Nivel superior Formacin Profesional Grandes empresas Trabajadores activos Empresas medianas y pequeas Sector informal Trabajadores desempleados Instituciones de formacin - Educacin Media Tcnica - Instituciones Tcnicas Profesionales - Instituciones Tecnolgicas - Instituciones Universitarias - Universidades - SENA - Cajas de Compensacin - Instituciones educativas no formales - Empresas - SENA - SENA - Organizaciones de la sociedad civil (Ej.:Jvenes con Empresa) - SENA - Organizaciones de la sociedad civil (Ej.:Jvenes con Empresa) - Jvenes en Accin - Jvenes Rurales

Formacin Inicial

Educacin no formal

Formacin Continua

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin relevada en el proyecto Los jvenes y la formacin para el trabajo en Amrica Latina.

El sistema de competencias laborales

El Estado colombiano ha realizado importantes esfuerzos para definir de manera formal un Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo (SNFT), principalmente a travs de los documentos del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (CONPES) 173 . Estas iniciativas le dan al sistema una estructura institucional, con claridad de roles y funciones, an cuando todava puedan ser mejorados. Los antecedentes del SNFT se remiten al CONPES 2.945 de 1997, donde se realiz una propuesta de renovacin del SENA, orientada a la conformacin de un sistema de formacin para el trabajo liderado por esta institucin, que deba coordinar y potenciar la formacin para el trabajo pblica y privada, modernizando los planes y programas de formacin de manera de mejorar la pertinencia y calidad (CONPES, 1997). Con posterioridad, el CONPES SOCIAL 81 de 2004 propuso la consolidacin del SNFT. Con tal fin, estableci en forma clara los componentes del sistema y atribuy las responsabilidades entre los principales actores involucrados: el Ministerio de Proteccin Social (MPS), el Ministerio de Educacin (ME) y el SENA. El documento reconocen las siguientes funciones dentro del Sistema: la definicin de lineamientos polticos y el proceso de acreditacin, que es responsabilidad del MPS en coordinacin con el MEN; las relacionadas a la normalizacin de competencias laborales y

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El CONPES es la mxima autoridad nacional de planeacin y se desempea como organismo asesor del Gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo econmico y social del pas. Para lograrlo, coordina y orienta a los organismos encargados de la direccin econmica y social en el Gobierno, a travs del estudio y aprobacin de documentos sobre el desarrollo de polticas generales.

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certificacin, en responsabilidad del SENA; y la provisin de formacin, que corresponde a todas las instituciones capacitadoras, incluido el SENA. El SNFT est organizado en tres subsistemas: a) el sistema de normalizacin de competencias laborales, b) el sistema de evaluacin y certificacin de competencias laborales y c) el sistema de formacin con base a competencias laborales. El Gobierno de Colombia, a travs de la definicin del SNFT, ha establecido que el SENA es el organismo normalizador de competencias laborales en el pas. La organizacin operativa del proceso de normalizacin se basa en dos instancias bsicas: las Mesas Sectoriales, que son instancias de concertacin nacional donde se proponen las normas de competencia laboral, y el Organismo Normalizador, que tiene como funcin la aprobacin de las normas propuestas 174 . Por otra parte, se ha organizado el sistema de evaluacin de competencias laborales de las personas y la consecuente certificacin. Esta certificacin puede ser realizada por diversas instituciones, que deben actuar como Organismos Certificadores. Estos organismos pueden ser personas jurdicas, pblicas o privadas, y deben poseer competencia tcnica, estructura organizacional y personal competente a fin de realizar los procesos de certificacin. La organizacin institucional del proceso cuenta tambin con un Organismo Acreditador de entidades certificadoras de personal, que corresponde a la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), organismo adscripto al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. En la prctica son pocas las instituciones que se encargan de la certificacin, y las experiencias han sido por sector. Ante este vaco, y por la necesidad de avanzar en el componente de certificacin, el SENA fue designado organismo certificador, realizando entonces esta tarea tanto para sus beneficiarios (aprendices y participantes del Servicio Pblico de Empleo) como para terceros, a demanda de las empresas y organizaciones. El CONPES 81 ya tiene cinco aos de vigencia, y en este sentido hoy puede evaluarse su implementacin, que en algunas dimensiones no ha reflejado las pretensiones originales. Quizs la mayor debilidad que presenta el sistema se relaciona a la oferta de formacin, no tanto lo concerniente a la cobertura o calidad sino a la ausencia de un organismo que regule y sistematice la oferta. Para abordar esta problemtica el Gobierno de Colombia ha dado un paso importante, creando el Sistema de Calidad de la Formacin para el Trabajo y estableciendo una reglamentacin para las instituciones que ofrezcan el servicio educativo para el trabajo y el desarrollo humano. La funcin ha recado en el MEN, por lo cual se espera que esta institucin asuma la regulacin del sistema. Las iniciativas son promisorias, pero an no es posible analizar sus alcances. Otro tema relevante en relacin al SNFT es el rol del SENA, que tradicionalmente ha sido una institucin de formacin pero actualmente tambin es organismo normalizador de competencias laborales y se encarga de la certificacin 175 . El rol de organismo normalizador ya estaba previsto en

Las Mesas Sectoriales pueden estar compuestas por representantes de los gremios, las empresas, los trabajadores, el Gobierno, instituciones del sistema educativo y centros de innovacin y desarrollo tecnolgico. Trabajan a travs de equipos tcnicos y sus principales productos son: los estudios de caracterizacin ocupacional, el mapa funcional, las normas de competencia laboral y las titulaciones para cada sub rea de desempeo. 175 Al analizar el lugar institucional del SENA en el sistema de formacin es conveniente comentar algunas caractersticas de esta organizacin. El SENA es una institucin con un importante grado de independencia administrativa y financiera, en los ltimos aos ha mostrado un alto nivel de gerenciamiento, una presencia territorial prcticamente nacional, fuertes vnculos con el sector privado y buena imagen tanto en el sector empresario como en el pblico en general. Todas estas caractersticas hacen del SENA una organizacin poderosa, no slo en el mbito de la formacin para el trabajo sino en la estructura de la Administracin Pblica Nacional.
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el CONPES 81, con lo cual los hechos no se han alejado de esta definicin. Adems, la fuerte presencia territorial del SENA y sus vnculos con el sector privado han significado un aporte importante al desarrollo de las normas de competencia laboral, sobre todo en el apoyo y seguimiento al trabajo tcnico de las mesas sectoriales. Por el contrario, donde se ha producido un desvo ms notorio es en el rol de certificacin de competencias laborales. Un sistema que originalmente se haba concebido abierto y con diversas instituciones participantes, en los hechos ha sido liderado nuevamente por el SENA 176 . Finalmente, es importante reflexionar sobre el rol de los diferentes actores del SNFT. El CONPES 81 claramente estableca relaciones entre tres instituciones: el Ministerio de la Proteccin Social, el Ministerio de Educacin y el SENA. Los dos primeros con un fuerte rol de regulacin y direccin poltica del sistema y el SENA liderando los procesos de normalizacin y formacin. Luego de algunos aos de implementacin de esta propuesta, el SENA ha mostrado un mayor dinamismo, logrando crear lo que puede denominarse un sistema cerrado de formacin para el trabajo, que incluye todas las instancias (normalizacin, formacin y certificacin) pero con vnculos an modestos con el resto del sistema.
El financiamiento

Es posible resumir las fuentes de financiamiento de la formacin para el trabajo en Colombia en tres dimensiones: a) los recursos pblicos: la educacin formal, que en trminos de la educacin de orientacin tcnica y tecnolgica incluye tanto la educacin media como la superior, se financia en buena parte con recursos generales del Estado a travs del presupuesto pblico; b) los aportes parafiscales del SENA: como sucede en la mayora de las instituciones del modelo IFP, los recursos del SENA provienen de un impuesto sobre la nmina de trabajadores del sector formal; y c) los recursos privados: que se conforman por dos grandes grupos, la inversin en forma individual de quienes acceden a instituciones privadas de formacin y los recursos que movilizan las empresas en sus programas de formacin, sean estos propios o tercerizados. Este apartado se concentra en el financiamiento del SENA, dado que es la institucin ms importante en la formacin profesional del pas y su financiamiento ha sufrido algunas modificaciones en los ltimos aos. Los recursos parafiscales del SENA le otorgan a la institucin cierta independencia financiera, un aspecto habitualmente destacado entre sus fortalezas. Estos aportes lgicamente han estado relacionados con la evolucin de la economa y la formalidad del empleo, pero en los ltimos aos han tenido un crecimiento importante. El SENA se ha convertido en una institucin estratgica de la Presidencia de la Repblica, en el sentido que su capacidad financiera y de gestin le ha permitido al Gobierno Nacional impulsar e implementar algunas de sus polticas, por ejemplo el emprendimiento y la ciencia y tecnologa. En este sentido, la Ley 344 de 1996 orden que el 20% de los recursos del SENA sea invertido en acciones de fomento de la actividad empresarial, tecnolgica y econmica del pas. Esta norma tuvo dos efectos claros en el financiamiento del SENA. Por un lado, afect buena parte de sus recursos a un fin especfico, reduciendo la discrecionalidad y utilizando la institucin para otros objetivos estratgicos. En segundo lugar, este financiamiento permiti incrementar las acciones del SENA referidas a estas dimensiones, entre las que se destacan el trabajo del SENA

Una limitacin adicional sobre este punto es que la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), instancia superior del sistema de certificacin, tampoco se ha ocupado de sistematizar la informacin que surge de los organismos certificadores, por lo cual no se cuenta con un registro de trabajadores certificados.
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junto a Colciencias y diversas estrategias ligadas al Grupo Emprendimiento, Empresarismo y Fondo Emprender 177 . Las otras modificaciones de importancia fueron introducidas por la Ley 789, de reforma laboral. Mediante esta ley se introdujo un sistema de devolucin de hasta el 50% de los aportes parafiscales a aquellas empresas que organicen instancias de formacin para sus empleados. En los aos de vigencia de este sistema no ha sido una alternativa mayormente utilizada, verificndose incluso que algunas empresas que efectivamente realizan actividades de formacin no tramitan la devolucin de los aportes. Este mecanismo debiera ser estudiado en profundidad dado que su difusin podra significar tanto un aumento de la inversin en formacin como una mayor pertinencia de las acciones. Esta norma introdujo una segunda modificacin al financiamiento del SENA: la regulacin del contrato de aprendizaje. Mediante este esquema, las empresas con 15 o ms empleados estn obligadas a incluir en su nmina un aprendiz cada 20 trabajadores. A cambio de esta obligacin las empresas se vieron beneficiadas con cierta flexibilizacin del contrato de aprendizaje y una reduccin en los costos. La norma tambin establece que aquellas empresas que incumplan con la incorporacin de aprendices debern realizar un aporte equivalente al salario no pagado, lo que se conoce como la monetizacin del contrato de aprendizaje. Estos recursos son administrados por el SENA y financian principalmente las acciones del Fondo Emprender, creado por la misma norma. Un comentario final se refiere a la relacin del SENA y el Ministerio de Hacienda. Actualmente los recursos del SENA forman parte del Presupuesto Anual de la Administracin Pblica Nacional, en tal sentido, pese a la autonoma de contar con recursos de afectacin especfica como los aportes parafiscales y la monetizacin de los contratos de aprendizaje, el SENA tambin est sometido a los controles de Hacienda y a la lgica presupuestaria. Dado el crecimiento reciente del empleo formal en Colombia, y el consecuente aumento de los aportes parafiscales, el comportamiento sistemtico de Hacienda ha sido no autorizar la ejecucin completa de los recursos recaudados por esta va. Esto significa que el Estado ha estado generando una deuda con el SENA, dado que la ejecucin es menor a los aportes recibidos. Este comportamiento podra interpretarse como una limitacin al accionar del SENA o bien como una medida anti cclica. El verdadero slo podr conocerse cuando la tendencia creciente de los aportes correspondientes al SENA se revierta.
La legislacin

La ley marco del sistema educativo colombiano es la Ley N 115 de 1994, Ley General de Educacin, que regula la educacin formal (preescolar, bsica y media) y la educacin no formal. Por su parte, el servicio pblico de la Educacin Superior se organiza por la Ley N 30 de 1992. En lo que respecta a formacin para el trabajo, una norma de trascendencia es la Ley N 749 de 2002, que organiza el servicio pblico de la Educacin Superior en sus modalidades de formacin tcnica profesional y tecnolgica. Esta ley define el rol de las instituciones tcnicas profesionales y tecnolgicas dentro de la educacin formal, y establece la posibilidad de organizar

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El Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnologa, Francisco Jos de Caldas - Colciencias es un establecimiento pblico del orden nacional, adscrito al Departamento Nacional de Planeacin, con personera jurdica, autonoma administrativa y patrimonio independiente.

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y ofrecer sus programas hasta el nivel profesional y por ciclos propeduticos en las reas de ingeniera, tecnologas de la informacin y administracin 178 . Finalmente, sobre la educacin no formal, la Ley N 1.064 de 2006, contiene normas para el apoyo y fortalecimiento de la Educacin para el Trabajo y el Desarrollo Humano, denominacin que reemplaza la educacin no formal de la Ley N 115. La norma tiene por objetivo reconocer este tipo de formacin dentro del servicio pblico educativo y establece la necesidad de organizar un sistema de acreditacin de estas instituciones y programas. Con posterioridad se dictaron el Decreto 2.020 de 2006, que organiza el Sistema de Calidad de Formacin para el Trabajo, y el Decreto 2.888 de 2007, que reglamenta la creacin, organizacin y funcionamiento de las instituciones de educacin para el trabajo y el desarrollo humano, y establece adems los requisitos bsicos para el funcionamiento de sus programas. Estos dos decretos, el primero optativo y el segundo de carcter obligatorio, apuntan a reformar los programas de las referidas instituciones, de manera que los contenidos de la formacin se basen en las normas de competencia laboral vigentes en el pas y se certifique la calidad del proceso de formacin. En referencia al mercado de trabajo, la legislacin ms importante es la Ley N 789 de 2002 conocida como Ley de Reforma Laboral. Esta norma introdujo algunos cambios importantes en el contrato de aprendizaje y en los recursos parafiscales destinados al SENA. Finalmente, dentro de las alternativas de formacin para el trabajo en Colombia han ganado importancia las actividades relacionadas con la creacin de empresas. En este sentido, la Ley N 1.014 de 2006, de fomento a la cultura del emprendimiento, establece el marco para el fortalecimiento de la enseanza de competencia empresariales en las diferentes instancias educativas, as como la creacin de un marco institucional que promueva el emprendimiento y la creacin de empresas.
Los sistemas de informacin

El Ministerio de Educacin cuenta con tres sistemas de informacin relacionados con la oferta y cobertura del sistema educativo: el Sistema de Informacin Nacional de Educacin Bsica y Media (SINEB), el Sistema Nacional de Informacin de la Educacin Superior (SNIES) y el Sistema de Informacin de la Educacin para el Trabajo y el Desarrollo Humano (SIET) 179 . La educacin bsica y la educacin para el trabajo y el desarrollo humano tienen una administracin descentralizada en el pas, por lo cual las instituciones educativas son reguladas por las Secretaras Departamentales de Educacin. Los sistemas de informacin nacionales se construyen a travs de la consolidacin de informacin de las Secretaras. En segundo lugar, existen en Colombia dos observatorios laborales de nivel nacional, uno en la rbita del Ministerio de Educacin y otro en la rbita del SENA 180 . El primero est enfocado a la Educacin Superior y tiene como objetivo fortalecer la pertinencia del sistema educativo, en el sentido que forme el recurso humano requerido para aumentar la productividad del pas. El observatorio pretende ser un sistema de informacin que posibilite un dilogo permanente entre la academia y el sector productivo. Ofrece servicios a los estudiantes, a las instituciones de educacin

La organizacin por ciclos propeduticos permite las titulaciones intermedias de tcnico profesional y tecnlogo, antes del ttulo de profesional universitario, dentro de las carreras de pregrado. 179 www.mineducacion.gov.co 180 www.graduadoscolombia.edu.co y http://observatorio.SENA.edu.co/
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superior, al sector productivo y a investigadores. Entre la informacin disponible se encuentra: la oferta de formacin, la legislacin laboral, estadsticas sectoriales, bolsas de empleo, estudios de seguimiento de graduados, encuestas a empleadores y experiencias internacionales. En el caso del SENA, el Observatorio Laboral y Ocupacional Colombiano se define como el instrumento que articula e integra informacin del mercado laboral proveniente del Servicio Pblico de Empleo (SPE) y de otras fuentes 181 . El observatorio provee informacin a nivel nacional sobre el comportamiento del mercado laboral, contribuyendo a la orientacin de acciones de formacin y empleo. Ofrece informacin estadstica, publicaciones sobre el comportamiento del mercado laboral y estudios especiales. Por otra parte, el observatorio cumple un rol importante dentro del SENA como orientador de las acciones de formacin, en el sentido que permite mejorar la pertinencia de su oferta. Finalmente, en lo referente a informacin de polticas de juventud, el Programa Joven de la Presidencia de la Repblica de Colombia cuenta con el Sistema Nacional de Informacin sobre la Situacin y Prospectiva de la Niez y la Juventud en Colombia (SIJU) 182 . El sistema busca proveer a los organismos pblicos, privados y de la sociedad en general, informacin cualificada y actual que propicie la comprensin de las condiciones y caractersticas de la poblacin juvenil y oriente la toma de decisiones respecto a las polticas, planes, programas y proyectos dirigidos a ella. Entre sus contenidos, cuenta con informacin estadstica (tendencias poblacionales, supervivencia y promocin de la vida sana, participacin, educacin, desarrollo, empleo y conflicto armado), estados del arte de investigaciones sobre juventud, oferta de servicios, programas y proyectos para jvenes en Colombia y estudios sociojurdicos sobre juventud y proteccin social.

Mxico
La oferta de formacin para el trabajo

En Mxico ha existido una tradicional divisin de tareas entre la formacin para el trabajo y la formacin en el trabajo, la primera a cargo del sistema educativo y regulada a nivel federal por la Secretara de Educacin Pblica (SEP), y la segunda bajo la rbita de la Secretara del Trabajo y Previsin Social (STPS) 183 . Estos dos organismos tienen a su cargo la definicin de las polticas nacionales de formacin para el trabajo y, en algunos casos, buena parte de su implementacin. Sin embargo, el conjunto de instituciones que ofrecen esta formacin en Mxico incluye, adems de las instituciones gubernamentales, a iniciativas privadas, organizaciones del sector social y sindicatos. En consecuencia, el universo de instituciones y programas de formacin para el trabajo es amplio, intervienen mltiples actores y en algunas oportunidades las acciones se superponen y entrecruzan (Pieck, 2004).
a) Educacin formal

En el sistema educativo formal, el marco general de la oferta pblica de formacin para el trabajo es el Sistema Nacional de Educacin Tecnolgica (SNET), compuesto por un conjunto de instituciones pertenecientes a distintos niveles educativos: medio bsico, medio superior y superior; en algunos casos bajo la coordinacin directa de la SEP, o de los organismos

http://colombianostrabajando.SENA.edu.co/ http://www.colombiajoven.gov.co/siju.htm 183 Esta divisin tiene an implicancias en la configuracin de la formacin para el trabajo en el pas, a pesar de los esfuerzos de articulacin entre los diferentes sistemas.
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descentralizados del Gobierno Federal, y en otros de manera descentralizada, bajo la coordinacin de los gobiernos estatales. La oferta del sector privado no forma parte del SNET pero los estudios son reconocidos y validados a travs del trmite de incorporacin (Mertens, 2007). La educacin media en Mxico est compuesta por dos niveles: uno perteneciente a la educacin bsica y otro que se denomina educacin media superior. Cada uno de estos niveles tiene una duracin de tres aos a partir del 7 ao de escolaridad. En el periodo 2006-2007 la educacin secundaria bsica contaba con 6.055.467 alumnos, lo que implica una cobertura bruta del 93%. En la educacin media superior la cantidad de alumnos era de 3.742.943, que significa una cobertura de 59%. La participacin del sector privado en la educacin secundaria, en cuanto a la matrcula, es del 8% para la bsica y 20% para la superior (SEP, 2008). Dentro de la educacin secundaria bsica, la educacin tcnica constituye una de las modalidades principales, surgida a mediados de los aos 60 abarca en la actualidad el 28% de la matrcula del nivel. Constituye una educacin bivalente, ya que los alumnos reciben los contenidos de la educacin general y a la vez se capacitan en un rea tecnolgica, accediendo al ttulo del nivel secundario y a uno de auxiliar tcnico en una determinada especialidad. Las otras modalidades tambin ofrecen formacin tecnolgica pero la tcnica es particular en cuanto al peso de este tipo de contenidos en la estructura curricular (Pieck, 2004b) El nivel medio superior tiene tres aos de duracin y est pensado para jvenes de 16 a 19 aos, a partir del 10 ao de escolaridad. Las modalidades tcnicas dentro de este nivel son dos: el bachillerato tecnolgico y los estudios tcnicos profesionales. Ambos ttulos tienen en general una misma duracin (tres aos) y la principal diferencia radica en el carcter terminal de los estudios tcnicos profesionales 184 . Actualmente, la SEP est desarrollando una Reforma Integral de la Educacin Media Superior, orientada a la creacin de un sistema nacional de bachillerato en un marco de diversidad. Esta reforma apunta a la creacin e implantacin de un marco curricular comn, con base en competencias; la definicin y regulacin de las distintas modalidades de oferta de la Educacin Media Superior; y un modelo de certificacin de los egresados del bachillerato (SEP, 2008b). El bachillerato es la modalidad ms frecuente, con el 90,6% de la matrcula; el 9,4% restante corresponde a la educacin profesional tcnica. En el bachillerato, la modalidad tecnolgica (industrial, agropecuario, forestal y del mar) alcanzaba el 30% del total de alumnos del nivel. Es decir, aproximadamente el 40% de los alumnos de la educacin media superior correspondan a alguna de las modalidades de la educacin tcnica (INEE, 2007). La legislacin educativa en Mxico habilita tanto al Gobierno Federal como a los gobiernos de los estados para organizar y operar servicios educativos. Adems, existe una oferta reconocida del sector privado. Como consecuencia, el mapa de instituciones que ofrecen este nivel educativo, y a su interior las orientaciones tcnicas, es sumamente complejo. La oferta del Gobierno Federal es administrada por tres Direcciones Generales de la Subsecretara de Educacin Media Superior (SEMS): la Direccin General de Educacin en Ciencia y Tecnologa del Mar (DEGECyTM), la Direccin General de Educacin Tecnolgica Agropecuaria (DGETA) y la Direccin General de Educacin Tecnolgica Industrial (DGETI). En el caso de los Estados, la rama tcnica se organiza a travs de los Centros de Estudios Cientficos y Tecnolgicos (CECyTES), que en general son de creacin reciente (a partir de la dcada del 90) y siguen las directrices normativas del Gobierno Federal.

Una tendencia reciente en la educacin media superior en Mxico ha sido que los programas tcnicos de carcter terminal comiencen a incorporar contenidos generales para ofrecer la posibilidad de continuar los estudios superiores.
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Un caso particular de coordinacin entre diferentes niveles de gobierno es el Colegio Nacional de Educacin Profesional Tcnica (CONALEP), que originalmente era un organismo descentralizado del Gobierno Federal y actualmente operan los estados, aunque con una instancia de coordinacin federal 185 . El CONALEP est orientado a la formacin de profesionales tcnicos de nivel postsecundario, con una oferta curricular basada en normas de competencia laboral y de acuerdo a los requerimientos del sector productivo 186 . Asimismo, ofrece capacitacin laboral y servicios tecnolgicos. La formacin del CONALEP consiste en un bachillerato de tres aos donde los alumnos adquieren un conjunto de competencias tcnicas relacionadas a ocupaciones, adems de los conocimientos tradicionales de la educacin general. Las escuelas del CONALEP tienen en la actualidad unos 250.000 alumnos. En la educacin superior, son tres las modalidades ms comunes: tcnico superior (tambin conocido como profesional asociado), licenciatura y postgrado. Los estudios de tcnico superior requieren haber cursado el bachillerato, consisten en programas de capacitacin tcnica de carcter terminal con una duracin aproximada de dos aos. Las licenciaturas se imparten en Institutos Tecnolgicos y Universidades, son programas con un mnimo de cuatro aos de duracin, de carcter terminal, y orientados a la formacin de profesionales. En el ciclo 2006/2007 haba 2,5 millones de alumnos en el nivel, pero slo el 3,2% corresponda a estudios de tcnico superior. Esta modalidad se ofrece principalmente en las Universidades Tecnolgicas 187 .
b) Formacin profesional

En el marco de la oferta regulada por la SEP y fuera de la estructura graduada de la educacin general, el componente de capacitacin se ha denominado en el pas educacin para la vida y el trabajo. Este componente incluye un variado conjunto de instituciones que se orientan, principalmente, a capacitacin tcnica especfica en el trabajo y al impulso de la organizacin social en torno a microempresas. Finalmente, dentro del SNET existe un conjunto de instituciones que ofrecen cursos de capacitacin no formal, de corta duracin y orientados al trabajo (Mertens, 2007). Dentro de la formacin profesional cumple un rol estratgico la Direccin General de Centros de Formacin para el Trabajo (DGCFT), dependiente de la SEMS. La DGCFT tiene como objetivo primordial la formacin de recursos humanos que satisfagan las necesidades de los distintos sectores productivos y de servicios, estando bajo su responsabilidad la capacitacin para y en el trabajo que se imparte en los Centros de Capacitacin para el Trabajo Industrial (CECATI) y los Institutos de Capacitacin para el Trabajo (ICAT) 188 . Estas instituciones se encuentran distribuidas a lo largo de todo el pas y constituyen la oferta ms importante en la formacin de trabajadores a nivel de operarios. En su matrcula tienen una alta participacin los jvenes y sus cursos permiten el ingreso a personas que no han concluido los
Un segundo organismo pblico descentralizado del Gobierno Federal es el Centro de Enseanza Tcnica Industrial (CETI), que opera en Guadalajara. 186 En los ltimos aos el CONALEP reform su modelo de formacin hacia uno basado en competencias. As, cuenta con una estructura curricular que combina competencias bsicas y competencias para la empleabilidad. Asimismo, esta estructura cuenta con una referencia ocupacional para cada ao, por ejemplo los niveles de tcnico auxiliar, tcnico bsico y tcnico profesional bachiller, que permiten al alumno contar con titulaciones intermedias en caso de interrumpir sus estudios (OIT, 2007d). Desde 1994 el CONALEP tiene instalado en cada plantel un Comit de Vinculacin donde participan empresarios locales. Estos comits definen el tipo de vinculacin con las empresas, promueven acciones de capacitacin, pueden solicitar nuevas carreras y hasta la remocin de funcionarios del plantel (Mertens, 2007). 187 Datos de la SEP Sistema Educativo de los Estados Unidos Mexicanos. Principales Cifras Ciclo Escolar 2006-2007. 188 Los CECATI pertenecen a la federacin y los ICAT a los estados. Los primeros suman actualmente 198 instituciones y su crecimiento se ha estabilizado, mientras que los ICAT son ms de 200 y se encuentran en una tendencia creciente.
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diferentes niveles de la educacin formal, con lo cual se convierten en una alternativa para aquella poblacin excluida del sistema educativo general 189 . Los cursos tienen una duracin aproximada de tres meses y no cuentan con articulaciones que permitan continuar los estudios en niveles superiores o en el sistema educativo general. No todos los cursos estn basados en normas de competencia laboral, aunque esto si sucede en los de mayor demanda. Finalmente, entre los servicios de los CECATI debe destacarse el sistema de Reconocimiento Oficial de la Competencia Laboral (ROCO), que permite evaluar y certificar conocimientos, destrezas y habilidades, independientemente de la forma en que fueron adquiridos. En cuanto a la cobertura de este tipo de educacin, la capacitacin para el trabajo en el marco del sistema educativo con reconocimiento oficial alcanzaba en 2007 una matrcula de 280.000 alumnos (INNE, 2007), La denominada formacin en el trabajo tambin est incluida en la oferta de formacin profesional. En el caso de Mxico es ofrecida mayormente por el sector privado, a travs de diferentes modalidades, y es financiada principalmente por las propias empresas. En relacin con las iniciativas pblicas por estructurar acciones permanentes de capacitacin, el anlisis debe remitirse al sistema creado por la Ley Federal de Trabajo de 1978, un intento de organizar un verdadero sistema de formacin, partiendo del nivel de la empresa, pasando por la rama de actividad y la regin hasta llegar a la escala nacional (Mertens, 2001:142). La organizacin del sistema responde a una propuesta poltica de descentralizacin de las decisiones de capacitacin e implica para las empresas la definicin de un Plan de Capacitacin y Adiestramiento. Los planes deben impactar en todos los trabajadores, tienen una vigencia de uno a cuatro aos, y deben ser registrados ante la STPS, brindando informacin sobre los actores involucrados en la provisin de capacitacin y sobre las reas o temticas cubiertas 190 . El sistema cuenta con diferentes niveles e instituciones, entre ellas las Comisiones Mixtas de Capacitacin y Adiestramiento, integrada en cada empresa por representantes paritarios y con la atribucin de vigilar la implementacin del Plan de Capacitacin 191 . En los ltimos aos, el registro de las acciones de capacitacin de las empresas se ha constituido en un trmite formal, donde la STPS no ocupa un rol destacado en la regulacin o en la orientacin de la capacitacin 192 . Este tipo de capacitacin, entendida como aquella que financian en forma directa las empresas, beneficia mayormente a trabajadores de empresas grandes. Segn los registros del periodo 1978-2003, el 71% de la constancias de capacitacin otorgadas corresponda a empresas con ms de 250 trabajadores, mientras slo un 1,5% corresponda a empresas con menos de 15 trabajadores (Pieck, 2004). El sistema creado por la Ley Federal del Trabajo pronto mostr sus limitaciones en cuanto a cobertura y pertinencia de la formacin (Mertens, 2007), por lo cual comenzaron a implementarse

La poblacin que asiste a estos programas se ubica mayormente en el rango de edad de 15 a 24 aos y en general tienen escolaridad secundaria, a pesar que ste no sea un requisito de los cursos (Pieck, 2004). 190 Antes de esta Ley Federal de Trabajo, hubo en Mxico algunos ensayos de instituciones de formacin por sector, con las caractersticas generales de este modelo de capacitacin. Ejemplos son el ICIC en el sector de la construccin, el ICIA en la industria azucarera y el CATEX en la industria textil. Algunas de estas instituciones todava estn activas pero han reducido su cobertura. 191 Asimismo, se conforman Comits Nacionales de Capacitacin y Adiestramiento, de carcter fuertemente participativo, estatuidos a convocatoria de la STPS a nivel de sector o actividad; y Consejos Consultivos de Capacitacin y Adiestramiento (estatal y nacional), que son rganos de naturaleza asesora de la STPS. Las funciones de las Comisiones Mixtas tambin incluye la autentificacin de las constancias de capacitacin otorgadas, o bien emitirlas cuando la capacitacin se realiza al interior de la empresa. 192 Algunas estimaciones identifican un cumplimiento del 50% en la obligacin del registro de las Comisiones Mixtas de Capacitacin y Adiestramiento (Pieck, 2004).
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programas pblicos de formacin dirigidos a poblaciones o grupos especficos. En esta lnea, se incluyen programas como el CIMO (Calidad Integral y Modernizacin), el PAC (Programa de Apoyo a la Capacitacin) y el ms reciente PAP (Programa de Apoyo a la Productividad) 193 . El comn denominador de estas iniciativas es el objetivo de fortalecer la competitividad de las pequeas y medianas empresas a travs de la capacitacin de sus trabajadores, entre otras acciones. CIMO fue creado en la segunda mitad de la dcada del 80 para apoyar a las pequeas y medianas empresas del sector industrial. El programa tena un doble objetivo: la formacin de los trabajadores y el fortalecimiento del mercado de capacitacin. Una de las aciertos del CIMO fue colocar la definicin del contenido de la capacitacin en responsabilidad de los empresarios, que hasta ese momento haba estado tradicionalmente definida por la oferta. Para ello, el programa se implement a travs de las cmaras empresarias, logrando as una importante apropiacin del programa por el sector. La segunda caracterstica destacada del CIMO fue que la capacitacin se pens como un componente de una estrategia global de mejora. Entre las crticas al Programa, se le objet que los apoyos no llegaban a la poblacin objetivo, beneficiando incluso a empresas no registradas, y la falta de requisitos para la contratacin de instructores, que atentaba contra la calidad de la oferta de capacitacin (Pieck, 2004). El PAC estuvo vigente entre 2002 y 2008 194 . Al igual que en CIMO su unidad de atencin era la empresa en su totalidad y no slo el trabajador. La modificacin ms importante del programa respecto de su antecesor fue la concentracin en el otorgamiento de subsidios para acciones de capacitacin, apoyo que recin en 2008 fue complementado con asesoras tcnicas a las empresas (UAM, 2008). Los recursos eran asignados a partir de las solicitudes realizadas por las empresas y en todos los casos se contemplaban mecanismos de cofinanciamiento, es decir, los recursos aportados financiaban un porcentaje del costo de la capacitacin. La cobertura anual del programa entre el segundo semestre de 2007 y el primero de 2008 fue de 189.579 trabajadores de 24.309 empresas (STPS, 2008). El PAC evidenci durante su vigencia algunos problemas. Uno de ellos fue la mala focalizacin para producir el impacto esperado, ya que el programa haba concentrado su objetivo en la capacitacin de personas, sin atender su fin ltimo que era la competitividad de las empresas. Se haba producido tambin una cooptacin de los oferentes de formacin que intermedian entre las empresas y el programa, por lo cual ste haba perdido protagonismo para la definicin estratgica del tipo de formacin que financiaba. Finalmente, la capacidad operativa del programa se haba debilitado, tanto los recursos humanos como la infraestructura y equipamiento. Durante el 2008 el programa estuvo sujeto a revisin para corregir los problemas mencionados, y sobre su base fue diseado el Programa de Apoyo a la Productividad que comenz a implementarse en 2009 195 .
c) Programas destinados a la poblacin joven

En Mxico no existe actualmente un programa de capacitacin y empleo destinado exclusivamente a los jvenes, como en el resto de los pases analizados. En su lugar, cuenta con un
La denominacin original de CIMO era el Programa de Capacitacin Industrial de la Mano de Obra. El PAC cont con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo desde su inicio y hasta 2006. Previamente el BID haba apoyado tambin el programa CIMO (1997-2002), que originalmente tuvo financiamiento del Banco Mundial (1987-1996). 195 En vista de este nuevo programa algunas modificaciones ya se realizaron sobre el PAC, por ejemplo se cambi la distribucin de sus recursos reorientando desde las empresas familiares a las pequeas y medianas del sector formal.
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programa pblico de formacin destinado a la poblacin desempleada denominado BECATE 196 . ste pertenece a la STPS y forma parte del Programa de Apoyo al Empleo (PAE), constituido por un conjunto de polticas activas del mercado de trabajo y financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo 197 . BECATE consiste en un programa de becas que alienta la insercin laboral de las personas mediante el fortalecimiento de su empleabilidad, a travs de la combinacin de una etapa formativa de corta duracin y otra de prctica laboral. El programa est dirigido a personas mayores de 16 aos que se encuentren en situacin de desempleo o subempleo. Si bien no est enfocado exclusivamente a la poblacin joven, esta representa el 60% de las personas atendidas (OIT, 2007d). BECATE presenta cinco modalidades: mixta, prctica laboral, autoempleo, productiva y vales de capacitacin. Las dos primeras modalidades son las ms importantes, ocupan en conjunto aproximadamente el 70% del presupuesto del Programa. La modalidad de prctica laboral privilegia la atencin de jvenes, entre 16 y 30 aos, aunque no excluye al resto de la poblacin. El esquema general del programa es una capacitacin de uno a tres meses, durante los cuales los beneficiarios reciben una beca que alcanza un mximo de tres salarios mnimos 198 . En el caso de la modalidad mixta, la empresa se compromete a una contratacin posterior de por lo menos el 70% de los aspirantes. En la categora de prctica laboral no existe una instancia formal de capacitacin, se basa, en cambio, en el aprendizaje en el propio lugar de trabajo durante el cual el beneficiario recibe la beca 199 . La asignacin del programa se realiza a travs de las oficinas del Servicio Nacional de Empleo en los estados. BECATE, al igual que sus antecedentes SISCAT y PROBECAT, ha sido evaluado en reiteradas oportunidades, habindose identificado en las evaluaciones externas ms recientes un impacto positivo en los ingresos y la empleabilidad (duracin de la bsqueda de empleo o probabilidad de estar empleado), aunque este impacto vara segn atributos personales y modalidad de atencin (UAM, 2008b). Segn datos del Informe de Labores de la STPS (2008), BECATE haba capacitado en 2007 a 150.184 personas, con un ndice de colocacin posterior de 75%.
d) Otros programas de formacin

El mapa de la formacin en Mxico se compone de una amplia variedad de instituciones que ofrecen programas o cursos de formacin para el trabajo. En el mbito pblico, junto a los programas de la SEP y la STPS se destaca el INCA Rural, que acta sobre el universo de productores rurales 200 . Adems existen organizaciones ligadas al sector productivo bajo el formato de institutos de capacitacin sectoriales, como el Instituto de Capacitacin de la Industria de la Construccin (ICIC). Tambin es interesante el proyecto SIMAPRO (Sistema de Medicin y Avance de la Productividad), que est enfocado en el aprendizaje informal y se ha implementado en Mxico en

El programa es la continuacin del Sistema de Capacitacin para el Trabajo (SISCAT), que a su vez continuaba las acciones del Programa de Becas de Capacitacin para Trabajadores (PROBECAT). 197 Dentro del PAE, Becate es el subprograma con mayor componente de capacitacin. Otro subprograma que tambin incluye capacitacin es Movilidad Laboral Interna, que apoya la migracin de trabajadores estacionales. 198 Adems de la beca el Programa ofrece seguro contra accidentes y servicio mdico bsico. 199 En general, la modalidad mixta es ms utilizada por empresas grandes y medianas, mientras que la modalidad de prctica laboral es utilizada por el universo de pequeas empresas y microempresas (OIT, 2007d). 200 El INCA Rural tiene una estrategia de formacin en cascada, la institucin forma a formadores, que a su vez forman a los profesionistas, quienes finalmente tienen a su cargo proyectos productivos de desarrollo empresarial, mediante los cuales ofrecen apoyo a los productores.
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la industria azucarera 201 . Finalmente, un diverso grupo de organizaciones sociales brinda servicios de formacin, siendo los dos mbitos ms difundidos las ligadas al trabajo social y el desarrollo empresarial, por ejemplo la Fundacin ProEmpleo. La Fundacin ProEmpleo fue creada en el ao 1995 por un conjunto de grandes empresas mexicanas. Sus programas apuntan a desarrollar capacidades empresariales en la poblacin destinataria. A travs de diferentes modalidades, trabaja con personas que quieren desarrollar un emprendimiento y tambin con aquellas que ya poseen una microempresa y quieren fortalecerla. El perfil de la demanda de los servicios de ProEmpleo es heterognea, la franja etrea parte de los 18 aos y ltimamente ha crecido el porcentaje de jvenes 202 (OIT, 2007d).
Cuadro N17: El mapa de la formacin para el trabajo en Mxico
Tipo de formacin y poblacin destinataria Nivel medio Educacin superior Capacitacin Instituciones de formacin - Educacin Bsica Secundaria Tcnica - Educacin Media Superior: DEGECyTM, DGETA, DGETI, CONALEP y CECyTES - Universidades Tecnolgicas (Tcnico Superior) - Institutos Tecnolgicos y Universidades (Licenciaturas) - CECATI / ICAT (DGCFT) - Instituciones educativas no formales - Organizaciones de la sociedad civil - Empresas - Instituciones sectoriales de formacin: ICIC (Construccin), CAPEX (Textil) - Proyecto SIMAPRO (Ind. Azucarera) - Instituciones sectoriales de formacin: ICIC, CAPEX - Programa de Apoyo a la Productividad (PAP) - INCA Rural - Organizaciones de la sociedad civil (Ej.: Fundacin ProEmpleo) - BECATE

Formacin inicial de jvenes

Educacin formal

Educacin no formal

Grandes empresas Trabajadores activos Empresas medianas y pequeas Sector informal Trabajadores desempleados

Formacin para trabajadores

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin relevada en el proyecto Los jvenes y la formacin para el trabajo en Amrica Latina.

El sistema de competencias laborales

En el ao 1995, la Secretara de Educacin Pblica y la Secretara de Trabajo y Previsin Social iniciaron, junto a representantes del sector empresario y de los trabajadores, el Proyecto de
El proyecto est orientado a mejorar los procesos y las condiciones de trabajo, a partir de una medicin sistemtica de indicadores de eficiencia y la reflexin sobre los resultados, con el fin de generar propuestas de mejora consensuadas. 202 La Fundacin ha desarrollado un programa bsico, denominado Inicie o mejore su empresa, de cuatro semanas de duracin y una carga horaria total de 80 horas, donde aborda diferentes dimensiones crticas para el sector de las pequeas y micro empresas. El curso cuenta con reconocimiento de la Secretara de Educacin desde 2004. Al finalizar el curso se espera que los alumnos estn en condiciones de elaborar un plan de negocios, y para concretarlo pueden seguir recibiendo asesora y acompaamiento de la Fundacin a travs de dos modalidades: la Incubadora de Empresas y el Centro de Desarrollo Empresarial. Los servicios de la Fundacin son financiados con aportes de la Secretara de Economa, a travs del Fondo PyME, y con recursos propios. Los beneficiarios pagan una porcin menor de los costos (un poco menos del 10% en el caso de los cursos y el 5% en el caso de la incubacin de empresas) con el objetivo de asegurar el compromiso y la apropiacin de las actividades.
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Modernizacin de la Educacin Tcnica y la Capacitacin (PMETyC). El proyecto contaba con el apoyo financiero del Banco Mundial y tena como objetivo sentar las bases para reestructurar la oferta de formacin tcnica, con el fin ltimo de elevar la calidad y pertinencia de los programas 203 . El proyecto aspiraba a organizar un sistema de formacin y capacitacin orientado a resultados y basado en normas de competencia laboral. Asimismo, el proyecto pretenda modernizar los mercados laborales, a travs de un sistema de informacin que muestre las competencias que portan los trabajadores. Quizs el mayor desafo del proyecto era convertir la capacitacin en un proceso permanente, a lo largo de toda la vida. La poblacin objetivo definida inclua: la poblacin ocupada, que requiere capacitacin permanente; la poblacin desempleada, que requiere actualizar sus competencias para lograr la reinsercin laboral; y la poblacin joven, que se encuentra en la etapa de formacin. Por otra parte, el proyecto se propuso trabajar con las empresas y los centros educativos. El proyecto tena tres componentes: la creacin de un Sistema Normalizado de Competencias Laborales, la transformacin de la oferta de formacin hacia una educacin basada en competencias y el estmulo a la demanda de capacitacin y certificacin de competencias laborales. Estos tres componentes correspondan a diferentes instituciones: el primero se apoyaba en el Consejo de Normalizacin y Certificacin de la Competencia Laboral (CONOCER), el segundo era responsabilidad de la SEP y el tercero se implementaba a travs de programas de la STPS. En este esquema institucional, CONOCER no tena superioridad con ninguno de los otros dos actores, por el contrario, la SEP y la STPS coordinaban el trabajo de CONOCER. La figura institucional del Consejo era la de un fideicomiso pblico sin carcter de entidad paraestatal, de conformacin tripartita, donde el Secretario de Trabajo y Previsin Social era el presidente del Consejo, con lo cual tena a su cargo la responsabilidad poltica y de conduccin, y el Secretario de Educacin coordinaba la ejecucin, con lo cual tena el poder administrativo y financiero. Otros organismos estatales, el sector productivo y los trabajadores tambin tenan representacin en el Consejo. Las funciones de CONOCER estn relacionadas a la regulacin de dos procesos: la normalizacin y la certificacin de competencias laborales. El primero de estos procesos se organiza a travs de Comits de Normalizacin, formados en cada sector por las empresas ms importantes e instituciones relacionadas 204 . La funcin de aprobacin de las normas corresponde al Comit Tcnico de CONOCER. Una vez aprobadas y publicadas las normas son nacionales y su utilizacin es libre 205 . La normalizacin se construy a demanda, es decir que el trabajo se orient hacia aquellos sectores que demostraban inters por definir y utilizar normas de competencia laboral. El segundo proceso, la certificacin, cuenta con una estructura de cuatro niveles: 1) CONOCER acredita a los Organismos Certificadores, 2) los organismos certificadores acreditan los Centros de Evaluacin, 3) Los Centros de Evaluacin acreditan a los evaluadores, y 4) los evaluadores
Entre los antecedentes del sistema de competencias laborales deben destacarse la creacin, en agosto 1995, del Consejo de Normalizacin y Certificacin de la Competencia Laboral (CNCCL) en el marco de un proyecto financiado por Banco Interamericano de Desarrollo (Prstamo BIRF 3805-ME). El BID tambin jug un rol estratgico en las experiencias iniciales de elaboracin de normas y certificacin, a travs de un proyecto FOMIN (Proyecto Piloto de Normalizacin y Certificacin de Competencia Laboral), mediante el cual se realizaron experiencias en 13 sectores entre 1997 y 2001. 204 Al momento de la convocatoria y la constitucin de los comits se da participacin a la SEP, los estados y los sindicatos, pero en todos los casos es voluntaria. En la prctica el Consejo es el lder del Comit, ya que participa con voz y voto, y los comits cuentan con el apoyo tcnico de los consultores de CONOCER. 205 Los Comits pueden seguir funcionando luego de que las normas son aprobadas, con el objeto de desarrollar nuevas normas o llevar adelante un ejercicio de actualizacin continua.
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independientes realizan el proceso de evaluacin de los trabajadores. La evaluacin se realiza en funcin del instrumento definido por el correspondiente Comit y CONOCER expide los certificados junto al organismo certificador 206 . Uno de los problemas que se adjudican a CONOCER fue no resistir la presin por mostrar resultados, que lo llev a otorgar demasiada importancia a ciertos objetivos cuantitativos, como el nmero de normas elaboradas o de trabajadores certificados. As, CONOCER promovi en algunos casos la constitucin de grupos de trabajo y la elaboracin de normas (actualmente cuenta con aproximadamente 630 normas) en sectores que luego no se apropiaban de estos instrumentos. Adicionalmente, se ha criticado a CONOCER por no haber trabajado con los sectores estratgicos de la economa mexicana, a excepcin de los casos del turismo, el comercio y la construccin. Un segundo problema fue la coordinacin de tiempos en el marco del PMETyC. CONOCER tuvo una demora inicial en producir normas de competencia laboral, mientras que a las instituciones educativas se les solicitaba modificaciones curriculares para ajustarse a una oferta basada en normas. La solucin encontrada fue que las instituciones generen sus propias normas, y esto provoc luego dificultades en el proceso de homologacin de las normas de competencia laboral del CONOCER con las normas institucionales. Finalmente, algunas prcticas de CONOCER en cuanto al manejo de los recursos tambin fueron criticadas, entre ellas la poltica de subsidios a los organismos certificadores y el gasto en infraestructura de la institucin. Las crticas que reciba CONOCER, sumadas al cambio de gobierno, provocaron su discontinuidad institucional, que tuvo como punto de quiebre el ao 2004, cuando se modific su estructura legal transformndose en una entidad paraestatal dependiente de la SEP. El CONOCER contina activo aunque su trabajo se ha visto reducido. En la primera etapa, hasta 2003, se haban certificado aproximadamente 250.000 trabajadores, mientras que con posterioridad a ese ao se llevan certificados 50.000 nuevos trabajadores. A partir del 2005 se implementa en Mxico el Programa de Formacin de Recursos Humanos Basada en Competencias (PROFORHCOM), financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo, que incluye al CONOCER como unas de las instituciones ejecutoras. El PROFORHCOM tiene previsto ejecutarse en dos fases, habiendo estado la primera enfocada a la oferta educativa. El fortalecimiento del CONOCER y el sistema de competencias laborales estn previstos para la segunda fase. La situacin actual es una imagen de desarticulacin, las instituciones y los programas existen, pero se requiere una poltica de formacin para el trabajo que permita una integracin de las diferentes iniciativas.
El financiamiento

El esquema general de financiamiento de la formacin para el trabajo en Mxico es simple, no se han desarrollado en el pas las modalidades de financiamiento habituales en el resto de la regin, como los recursos parafiscales provenientes de un impuesto a la nmina salarial de las empresas o los estmulos fiscales al sector privado para financiar acciones de formacin o capacitacin 207 . En este sentido, las fuentes principales de financiamiento son el presupuesto pblico y la inversin del sector privado, ya sea esta realizada por las empresas o por los trabajadores.

La tercerizacin de la instancia de certificacin tiene como objetivo dotar de transparencia al sistema. En los aos 60 se cre el ARMO (Adiestramiento Rpido de Mano de Obra) con caractersticas similares a los IFP de la regin, pero fue disuelto en la dcada del 80.
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Las acciones del Estado, a travs del presupuesto pblico, se orientan principalmente a las instancias de formacin inicial (el sistema educativo formal y la oferta de capacitacin) y la atencin de grupos crticos, como los desempleados y las micro y pequeas empresas. Dentro del sistema escolar, el fenmeno que ha tenido relevancia en el periodo reciente fue el proceso de descentralizacin de los servicios educativos hacia los gobiernos estatales, lo que ha implicado otro rol de la instancia local y nuevos esquemas de financiamiento entre los diferentes niveles de gobierno, en este caso la SEP y los Estados de la Repblica. Respecto de los programas pblicos de formacin, cmo el PAP o BECATE, una caracterstica central es la modalidad del financiamiento compartido, es decir que el sector privado asume una parte del costo de la formacin. Los esquemas de financiamiento varan segn los programas y modalidades, y tambin segn las caractersticas de las empresas, pero siempre prevn el aporte privado en recursos materiales (infraestructura, materiales de capacitacin, etc.) o financieros. Fuera del financiamiento pblico, existe un amplio universo de instituciones privadas de capacitacin que ofrecen opciones de formacin inicial, especialmente en las reas de servicios. En este caso el costo de la formacin recae principalmente en los alumnos a travs del pago de la matrcula. En los niveles educativos superiores del sistema escolar parte del costo tambin es transferido a los alumnos, pero en este caso el financiamiento es mixto. Por otro lado, la formacin de trabajadores activos tambin es financiada fundamentalmente por recursos privados. Segn datos de Mertens (2007) la formacin en el trabajo a cargo de las empresas se expandi en los aos 90, principalmente en el sector manufacturero. Asimismo, en relacin con el comportamiento de las empresas, identifica como tendencia el crecimiento de la contratacin de capacitadores externos, fundamentalmente instituciones privadas especializadas en capacitacin, asociaciones o gremios del sector y consultores privados. Respecto de la regulacin de los contratos de aprendizaje, en Mxico exista esta frmula de contratacin desde el ao 1931 pero fue disuelta en 1970, el nuevo esquema de relaciones laborales instaurado por la Ley Federal del Trabajo obligaba a las empresas a ofrecer formacin profesional a sus trabajadores. Recientemente, en el ao 2007 se cre el programa de Primer Empleo, como un mecanismo de devolucin de aportes patronales para incentivar la contratacin de nuevos trabajadores y la formalizacin del trabajo no registrado. El Programa Primer Empleo es administrado por el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y tiene por objetivo la generacin de empleos permanentes y la formalizacin de las empresas. Consiste en un subsidio de hasta el 100% de la cuota obrero patronal de seguridad social que corresponde a los empleadores, durante el primer ao de contratacin del trabajador 208 . El programa no est formalmente dirigido a la poblacin joven, pero dadas las caractersticas de la propuesta, los trabajadores jvenes representan un porcentaje importante del total. En cuanto al tamao de las empresas, la mayor cantidad son PyMES, aunque en relacin a la cantidad de trabajadores la participacin ms importante es de las empresas grandes 209 .
La legislacin

El sistema educativo mexicano es regulado por la Ley General de Educacin de 1993. Esta norma reglamenta la educacin que imparten el Estado Federal, las entidades federativas, los

El subsidio se paga a partir del cuarto mes de registrado el trabajador. El uso de la herramienta tambin es diferente, mientras las PyMES tienden a utilizarlo en la generacin de nuevo empleo, las grandes empresas lo utilizan para formalizar su nmina.
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municipios, los organismos descentralizados y los particulares, con autorizacin o con reconocimiento de validez oficial de estudios. La ley establece los tipos y modalidades de educacin. En el caso de la educacin media superior, define las modalidades de bachillerato y la educacin profesional, mientras que en la educacin superior establece los niveles de licenciatura, la especialidad, la maestra y el doctorado. Un punto importante de la Ley General de Educacin es la posibilidad que brinda a la autoridad educativa de establecer procedimientos para expedir certificados, constancias o ttulos, que correspondan a distintos niveles educativos, a quienes acrediten conocimientos terminales adquiridos de manera autodidacta o por la experiencia laboral. La Ley tambin incluye disposiciones sobre la formacin para el trabajo, definida en este caso como la adquisicin de conocimientos, habilidades o destrezas, que permitan a quien la recibe desarrollar una actividad productiva demandada en el mercado, mediante alguna ocupacin o algn oficio calificado (Art. 45). En este mbito la Ley nuevamente contempla la posibilidad de acreditar aprendizajes, intermedios o terminales, con independencia del lugar donde fueron adquiridos, para lo cual propone un rgimen de certificacin. En relacin con las polticas educativas, tambin tiene trascendencia el Programa Sectorial de Educacin 2007-2012 de la SEP, que articula sus objetivos con el Plan Nacional de Desarrollo 20072012. En materia de formacin para el trabajo, el objetivo 5 del Plan propone Ofrecer servicios educativos de calidad para formar personas con alto sentido de responsabilidad social, que participen de manera productiva y competitiva en el mercado laboral. Con tal fin se propone una serie de acciones que se resumen en metas: aumentar la cantidad de personas formadas en los centros de formacin para el trabajo, tanto en la modalidad presencial como la educacin a distancia, promover los cursos de formacin basados en competencias e intensificar el contacto de los alumnos con el sector productivo, a travs de pasantas. Fuera del sistema educativo, una norma fundamental para la formacin profesional en Mxico es la Ley Federal de Trabajo de 1978, que define de inters social, promover y vigilar la capacitacin y el adiestramiento de los trabajadores. Esta ley establece el comentado sistema de capacitacin y adiestramiento de los trabajadores, estableciendo que es un derecho del trabajador recibir capacitacin o adiestramiento en su trabajo en orden de aumentar su nivel de productividad. La ley establece, para las instituciones que ofrezcan capacitacin a las empresas, la obligatoriedad de ser autorizadas y registradas por la STPS. El objetivo de este registro es comprobar la profesionalidad y pertinencia de quienes capacitarn o adiestrarn a los trabajadores. La Ley Federal de Trabajo tambin cre el Servicio Nacional del Empleo, Capacitacin y Adiestramiento, que constituye el marco jurdico del Servicio Nacional de Empleo (SNE). En materia de promocin de empleo, una normativa reciente es el Decreto Presidencial del 23 de enero de 2007, que cre el Programa Primer Empleo, ya analizado en el apartado de financiamiento 210 .
Los sistemas de informacin

En el sector educativo existe cierta tradicin en sistemas de informacin administrativos y estadsticos, la particularidad en Mxico es que cada una de las dependencias que administran y regulan los diferentes tipos de ofertas educativas cuenta con sus propios registros, que luego son

210

El programa fue luego reformulado luego por el Decreto Presidencial del 17 de diciembre de 2007.

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consolidados por la SEP. A la multiplicidad de dependencias nacionales se agregan los diferentes niveles de gobierno que ofrecen servicios educativos. En este sentido, los gobiernos locales y cada una de las dependencias nacionales a cargo de la oferta de formacin para el trabajo cuentan con registros de instituciones y planteles, y con informacin estadstica de alumnos y trayectorias educativas. La SEP realiza la consolidacin a travs del Sistema Nacional de Informacin Educativa (SNIE), que cuenta con un directorio nacional de escuelas, un sistema de informacin geogrfico para la planeacin educativa (GeoSep), y un conjunto de estadsticas educativas, indicadores y proyecciones de los servicios que conforman el sistema educativo mexicano, con diferentes niveles de apertura y desagregacin 211 . En lo concerniente a la capacitacin de trabajadores, uno de los problemas de informacin en Mxico es la existencia de diferentes registros de instituciones de capacitacin. Tanto la Direccin General de Capacitacin como los programas en la rbita de la Subsecretara de Empleo y Poltica Laboral, ambos de la STPS, administran sus propios sistemas de informacin. En el caso de los trabajadores capacitados, a pesar de tener vigencia el Sistema de las Comisiones Mixtas de Capacitacin y Adiestramiento, en la actualidad no se cuenta con informacin confiable sobre esta dimensin. En relacin con los sistemas orientados al mercado laboral, en primer lugar se encuentra el Servicio Nacional de Empleo (SNE), una institucin pblica nacional que desde 1978 atiende problemas de desempleo y subempleo en forma gratuita y personalizada. El SNE es coordinado por la STPS e implementado por las entidades federativas (tiene 147 oficinas: 33 centrales y 114 unidades operativas). Entre sus servicios cuenta con sistemas de informacin, vinculacin y orientacin ocupacional, que materializa a travs de bolsas de trabajo, ferias de empleo, centros de intermediacin laboral, peridicos y boletines. El SNE ha creado el Portal del Empleo, donde brinda informacin sobre oferta de empleo, bsqueda de candidatos, oferta de capacitacin, orientacin laboral (tipos de carreras, demanda de trabajo por sector, perfil ocupacional, etc.), estadsticas e indicadores del mercado de trabajo 212 . Tambin en el marco de la STPS, funciona el Observatorio Laboral, un servicio pblico de informacin en lnea sobre las caractersticas y el comportamiento de las ocupaciones y las profesiones ms representativas en Mxico. All se presenta indicadores de ocupacin y empleo para carreras profesionales, carreras de Universidades Tecnolgicas y carreras tcnicas de nivel medio superior. La informacin se actualiza trimestralmente, conforme a los resultados de la Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo (ENOE) y, en forma anual, con base a los registros administrativos de la Bolsa de Trabajo. El servicio est orientado tanto a estudiantes, con informacin de carreras de nivel profesional, tcnico superior y tcnico de nivel medio superior, como a trabajadores, brindando informacin sobre ocupaciones y capacitacin. El portal tambin incluye informacin especfica de los estados federales 213 .

Per
La oferta de formacin para el trabajo

Una caracterstica de la oferta de formacin para el trabajo en Per es su grado de desarticulacin. No es posible hablar de un sistema de formacin para el trabajo ms bien existe un
www.snie.sep.gob.mx www.empleo.gob.mx 213 www.observatoriolaboral.gob.mx
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amplio conjunto de proveedores y un importante nmero de programas formales e informales que ofrecen formacin y capacitacin en diferentes niveles, aunque con escasa interconexin (Jaramillo et al, 2007; Chalcatana, 2006). Como sucede en otros pases de la regin, existen instituciones del sector pblico y privado que tienen un rol protagnico en la oferta de formacin para el trabajo, junto un diverso conjunto de organizaciones menores que especializan su oferta o la focalizan en grupos poblacionales especficos. Las instituciones ms relevantes en Per son el Ministerio de Educacin, el Ministerio del Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE) y los servicios sectoriales de capacitacin.
a) Educacin formal

El sistema educativo formal es regulado por el Ministerio de Educacin. Hasta el ao 2003, existan colegios de variante tcnica (CSVT) en la educacin secundaria, aunque no otorgaban certificaciones especficas a sus alumnos. Este nivel actualmente no cuenta con una modalidad tcnica. En su lugar, los contenidos de la capacitacin para el trabajo, dentro del sistema peruano, forman parte de la formacin de todos los estudiantes. El nivel superior si cuenta con programas de formacin tcnica, ofrecidos por los Institutos Superiores Tecnolgicos (IST) 214 . Las titulaciones a las que un alumno puede acceder son: tcnico (2 aos), profesional tcnico (3 aos) y profesional (4 a 5 aos). El Ministerio de Educacin viene desarrollando un proceso de revalidacin de los IST que ha logrado una importante cobertura. Esta revalidacin se basa en tres dimensiones institucionales: infraestructura, equipamiento y titulacin de los docentes 215 .
b) Formacin profesional

El Ministerio de Educacin tambin regula la educacin no formal, donde se destaca la modalidad de formacin continua. Esta educacin tiene una orientacin tcnico-productiva, se desarrolla por fuera de la organizacin graduada y cuenta con una organizacin modular. Los programas son ofrecidos por los Centros de Entrenamiento Ocupacional (CEO), los cuales se encuentran en un proceso de transicin hacia un nuevo modelo, en el que pasan a denominarse Centros de Entrenamiento Tecnolgico-Productivo (CETPRO) 216 . En estos ltimos, los cursos estn organizados en dos ciclos: uno bsico, que propone una oferta modular, y un segundo ciclo compuesto por un itinerario formativo en una especialidad. La certificacin corresponde a cada mdulo y el alumno obtiene el ttulo de tcnico. La nueva organizacin modular contaba al ao 2007 con 7.000 egresados en 143 instituciones de todo el pas (Jaramillo et al, 2007). El Ministerio de Educacin tambin lleva adelante dos iniciativas interesantes en relacin a la formacin para el trabajo de jvenes, en convenio con el MTPE y el apoyo de instituciones internacionales. La primera es el Programa de Capacitacin Laboral, junto al Centro de Servicios para la Capacitacin Laboral y el Desarrollo (CAPLAB) y la Cooperacin Suiza, que comprende acciones de capacitacin laboral, informacin laboral y colocacin. La segunda es el Programa de Apoyo a la Formacin Profesional para la Insercin Laboral en el Per (APROLAB), con la Comunidad Europea, que

Tambin puede mencionarse aqu los Institutos Superiores Pedaggicos (ISP) que, junto a los IST, constituyen Institutos de Educacin Superior (IES). 215 Al 2007 se haban revalidado el 50% de los institutos (Jaramillo et al, 2007). 216 El proceso de reconversin se inici en 2005, con la finalidad de resaltar en los CEOS su funcin de espacios generadores de valor a partir del desarrollo de proyectos productivos. Tanto los CEOs como los CETPROs no tienen requisitos educativos previos en sus programas.
214

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intenta modificar el enfoque de la formacin profesional mediante la promocin de alianzas entre instituciones de formacin, empresas, gobiernos locales y sociedad civil. Por su parte, los servicios sectoriales de capacitacin cumplen un rol destacado tanto en la oferta de capacitacin (cursos cortos de formacin profesional) como en la oferta de formacin postsecundaria. Existen servicios para el sector industrial, el Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial (SENATI); para el sector de la construccin, el Servicio Nacional de Capacitacin para la Industria de la Construccin (SENCICO); para el sector de las telecomunicaciones, el Instituto Nacional de Investigacin y Capacitacin en Telecomunicaciones (INICTEL); y para el sector turismo, el Centro de Formacin de Turismo (CENFOTUR). La estructura institucional del SENATI es la que ms se asemeja al formato IFP difundido en la regin, en cuanto fue promovido en 1961 por el sector empresario; tiene personera jurdica de derecho pblico con autonoma tcnica, pedaggica, administrativa y econmica; y es financiado por un impuesto especfico sobre la nmina salarial de las empresas del sector industrial. El resto de las instituciones mencionadas fueron impulsadas en la dcada del 70 por el sector pblico, tienen el formato jurdico de organismos pblicos descentralizados y estn adscriptos al Ministerio de injerencia en su sector productivo, aunque en sus rganos de gobierno cuentan con participacin del sector empresario y en algunos casos de los trabajadores (ITACAB/CAPLAB, 2007). Finalmente, el MTPE desarrolla programas de capacitacin. En los ltimos aos, el Ministerio ha reasumido una funcin articuladora y concertadora de los diversos intereses y propuestas de los actores sociales vinculados a la formacin profesional en el pas, considerando la formacin profesional como un factor estratgico de la poltica activa de empleo (ME/MTPE/CAPLAB, 2007). Dentro del MTPE, la Direccin Nacional de Promocin del Empleo y Formacin Profesional lleva adelante la poltica nacional de formacin. Entre sus funciones est la regulacin y control de los convenios de modalidades formativas laborales. Estas modalidades han sido incorporadas por la Ley N 25.518 de 2005 y tienen por objetivo promocionar la articulacin entre la oferta formativa y la demanda del mercado de trabajo. A travs de las diversas modalidades reguladas, las empresas celebran convenios con los jvenes y los centros de formacin profesional para llevar adelante experiencias tericos prcticas de aprendizaje 217 . En 2007 se celebraron 54.509 convenios de modalidades formativas laborales en todo el pas, de los cuales aproximadamente un 45% correspondieron a la modalidad de aprendizaje con predominio en el centro de formacin profesional (prctica pre-profesional), un 37% a la modalidad de prctica profesional y un 16% a la modalidad de capacitacin laboral juvenil 218 .
c) Programas destinados a la poblacin joven

Entre las acciones destinadas a los jvenes, sin dudas la ms importante es el Programa de Capacitacin Laboral Juvenil Projoven, que lleva adelante el MTPE. El programa se implementa desde 1996 y corresponde al formato de programa joven difundido ampliamente en la regin. Consiste en un proceso de formacin de seis meses, con una instancia de capacitacin en oficios y otra de prctica laboral, destinado a jvenes de 16 a 24 aos en situacin de vulnerabilidad social, con escasa o nula experiencia laboral, con el objetivo de fortalecer su empleabilidad y promover su

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Ver detalle de modalidades en el apartado dedicado a la normativa. Datos del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo, Memoria 2007.

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insercin laboral. El programa tiene una amplia cobertura, se implementa a nivel nacional, en 12 ciudades, y desde su creacin ha capacitado aproximadamente a 42.000 jvenes 219 . El programa se ejecuta a travs de entidades educativas (ECAP) que ofrecen capacitacin y entrenamiento laboral en ocupaciones de calificacin inicial (bsico-operativo), pudiendo ser: Centros de Educacin Ocupacional, Centros de Formacin Sectorial, Institutos Superiores Tecnolgicos, Institutos Superiores Pedaggicos, universidades, ONG, empresas, gremios o asociaciones. Deben estar incluidas en el Registro de Entidades de Capacitacin (RECAP) de Projoven, para lo cual es necesario que cumplan algunos requisitos mnimos: contar con experiencia en capacitacin laboral, estar legalmente constituida y en funcionamiento, contar con una sede operativa y no estar impedida de contratar con el Estado. opo et al (2004) evaluaron la sexta convocatoria del programa y encontraron un impacto positivo del 6% en el empleo del grupo objetivo con respecto al grupo control, y 18% en los ingresos. Otros resultados fueron una mayor formalidad del empleo y una disminucin en la segregacin por gnero. Las evaluaciones realizadas desde el programa, Projoven (2001 y 2005) encontraron resultados tambin positivos, aunque en la ltima convocatoria analizada, la dcima, los resultados fueron bajos: un impacto del 3,4% en la insercin laboral. Otra de las acciones de la cartera de trabajo destinada a los jvenes es la oferta de los Centros de Formacin Profesional (CENFORP). Los CENFORPs son instituciones de formacin que proporcionan capacidad prctica y actitudes necesarias para el trabajo en un conjunto de ocupaciones a poblaciones vulnerables, especialmente jvenes y personas con discapacidad. Actualmente funcionan tres centros, su oferta en general no forma parte del sistema educativo nacional y los programas son definidos localmente de acuerdo a las necesidades de formacin de la regin. En el ao 2007 los CENFORPs capacitaron aproximadamente 1.200 personas entre especialidades tcnicas y cursos cortos 220 .
El sistema de competencias laborales

En Per an no se ha desarrollado un sistema nacional de normalizacin, evaluacin y certificacin de competencias laborales. La mencionada desarticulacin de la oferta de formacin para el trabajo en el pas, y una histrica competencia entre las carteras de educacin y trabajo para dirigir y administrar la formacin profesional, debilitan la posibilidad de desarrollar un sistema nacional que articule las diferentes instancias de formacin para el trabajo y permita la acreditacin de aprendizajes no formales. Sin embargo, se han logrado desarrollar algunas iniciativas que contribuyen a sentar las bases para un sistema de estas caractersticas. Entre ellas, se destaca un proyecto conjunto del Ministerio de Educacin y el MTPE, con apoyo de CAPLAB, que constituy un intento de definir una estrategia de largo plazo en el campo de la capacitacin. El resultado de esta iniciativa fue la publicacin del documento titulado Lineamientos de Polticas de Formacin Profesional en el Per que fue ratificado por ambos ministerios y formalizado luego en el Decreto Supremo N0212006-ED. Los lineamientos proponen el diseo y desarrollo de un sistema de formacin profesional, que incluye: un sistema nacional de acreditacin de la oferta, la puesta en vigencia de currculos de

Informacin institucional de la pgina Web del Programa. Datos de la Direccin Nacional de Promocin del Empleo y Formacin Profesional (2008) Informe Anual de los Centros de Formacin Profesional 2007.
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formacin basados en normas de competencia laboral, con un enfoque modular y flexible, y la creacin de un marco normativo e institucional que de sustento a la poltica de formacin profesional. El documento tambin propone la produccin y difusin de informacin, la creacin de observatorios laborales y la promocin de programas destinados a las poblaciones vulnerables. Tambin se ha creado recientemente el Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad Educativa (SINEACE), que si bien no est dirigido especficamente a la educacin tcnica, se espera tenga un efecto importante en la calidad de la oferta de este tipo de educacin (ITACAB/CAPLAB, 2007). El SINEACE fue creado en 2006 y su reglamentacin fue aprobada en 2008 221 . El Sistema est constituido por el Consejo Nacional de Evaluacin y Acreditacin de la Educacin Superior No Universitaria (CONEACES), el Consejo Nacional de Evaluacin y Acreditacin de la Educacin Superior Universitaria (CONEAU), y el Instituto Peruano de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad de la Educacin Bsica y Tcnico - Productiva (IPEBA). En la rbita del MTPE se conform el Consejo Nacional de Trabajo y Promocin del Empleo (CNTPE), que constituye una instancia tripartita y deliberativa que entre los aos 2001 y 2004 logr consensuar un conjunto de iniciativas estratgicas para el desarrollo de un sistema de formacin para el trabajo 222 . A nivel experiencias, el MTPE desarroll un programa de normalizacin de competencias en el sector confecciones y en el sector turismo. En el ltimo caso, y en parte por el liderazgo de CENFOTUR, la normalizacin de competencias motiv reformas en los programas curriculares de su oferta de formacin.
El financiamiento

El financiamiento de la formacin para el trabajo en Per presenta caractersticas similares al financiamiento de estos sistemas en otros pases de la regin. Buena parte de la oferta es administrada por el sistema pblico y se financia con recursos presupuestarios. Principalmente el sistema educativo y las acciones del MTPE. Por otra parte, el SENATI cuenta con financiamiento parafiscal, a partir de un impuesto sobre la nmina salarial de los trabajadores del sector industrial. Finalmente, el financiamiento privado tiene su participacin a travs del aporte de las familias (habitualmente matrculas y recursos) y las empresas en sus acciones de capacitacin. Dos dimensiones relacionadas al financiamiento merecen ser destacadas en el caso peruano: la presencia de incentivos legales para la contratacin de jvenes y las experiencias de cooperacin internacional en el financiamiento de proyectos pilotos o iniciativas innovadoras en el campo de la formacin para el trabajo. Los incentivos legales para la contratacin pueden ser entendidos como una reduccin de los costos en la contratacin, con la contrapartida de que los jvenes reciban formacin a travs de una instancia prctica. El uso de este tipo de mecanismos histricamente estuvo reducido a las prcticas pre-profesionales y contratos de aprendizaje. A inicios de la dcada del 90, con la reforma laboral, se crearon los convenios de formacin laboral juvenil (CFLJ), y luego, en 2005, se aadieron las modalidades de prcticas profesionales y las pasantas. En general todas las modalidades tienen beneficios similares pero menores a los existentes en el rgimen laboral general. Los jvenes tienen derecho a vacaciones y un seguro contra enfermedades y accidentes, pero no cuentan con la compensacin por tiempo de servicios (un sistema de aportes para el desempleo) ni la afiliacin a pensiones (Chalcatana, 2006).
Ley N 28.740. Entre ellas, el Diagnstico de la Formacin Profesional en el Per, la propuesta sobre modalidades formativas, la poltica de informacin del mercado laboral, y la poltica de normalizacin y certificacin de competencias laborales.
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El financiamiento proveniente de la cooperacin internacional representa una porcin menor en el presupuesto pblico. Sin embargo, ante la rigidez de los gastos de la administracin pblica, su rol estratgico ha sido clave para el desarrollo de polticas y experiencias de formacin profesional (Jaramillo et al, 2007). Entre los actores ms importantes de las ltimas dos dcadas pueden mencionarse: la Unin Europea, (Programa Forte-PE y APROLAB), la cooperacin suiza COSUDE (financia el programa CAPLAB), la cooperacin alemana y la cooperacin espaola. Entre los organismos internacionales, se destacan la OIT, que concentra su contribucin a travs del apoyo tcnico al MTPE, y el BID, que entre otros programas ha financiado a Projoven.
La legislacin

Decreto Supremo 233/84. Ley General de Educacin: retorn a un sistema educativo basado en tres niveles de formacin con una va alternativa de formacin profesional en la educacin superior. Distingue entre la educacin secundaria comn y una variante tcnica. Cre los Institutos Superiores Tecnolgicos y las Escuelas Superiores. Implement la educacin ocupacional como variante dirigida a los alumnos que no culminaron la educacin secundaria. Ley N 27.771 de 2002. Ley del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo: Establece como una de las finalidades del MTPE, definir polticas y normatividad vinculada con la proteccin social del trabajo, la formacin profesional y la capacitacin para el trabajo. Entre sus objetivos, incluye el de garantizar la igualdad de oportunidades, especialmente entre los grupos vulnerables, como los jvenes, los discapacitados y las mujeres que trabajan. Tambin establece que las Direcciones Regionales de Trabajo y Promocin del Empleo son rganos desconcentrados del MTPE, encargadas de desarrollar los planes sectoriales y regionales en materia de trabajo, promocin del empleo y de las micro y pequeas empresas. Ley N 28.044 de 2003. Ley General de Educacin: define el sistema educativo nacional, comprendiendo la educacin bsica y la educacin superior. Introduce la educacin tcnicoproductiva como forma educativa orientada a la adquisicin de competencias laborales y empresariales. Elimina la variante tcnica en la educacin secundaria. Define el proceso de reconversin de los CEOs en CETROs. Ley N 28.340 de 2004. Sistema de Informacin de Educacin para el Trabajo: tiene por objetivo reunir, unificar y actualizar la informacin referente a la oferta y demanda educativa profesional universitaria y no universitaria, as como la oferta y demanda laboral en el pas. Ley N 28.518 de 2005. Ley de Modalidades Formativas Laborales: establece los principios de la formacin laboral, que deber estar centrada en la persona. Define la formacin profesional como un derecho al que puedan acceder todas las personas y pondera la necesidad de complementar la experiencia formativa con una experiencia de prctica laboral. Las modalidades formativas se definen como un tipo especial de convenio que relaciona aprendizaje terico y prctico mediante el desempeo de tareas programadas de capacitacin y formacin profesional. Las modalidades definidas son: aprendizaje, prcticas profesionales, capacitacin laboral juvenil, pasantas y actualizacin para la reinsercin laboral. Decreto Supremo 21/2006-ED. Lineamientos Nacionales de Poltica de Formacin Profesional: Los lineamientos aprobados estn organizados en cuatro ejes de poltica y estrategias para alcanzarlos. Las polticas se refieren a: a) el fomento, institucionalizacin y fortalecimiento de los espacios de dilogo social, concertacin y negociacin entre los actores y otros agentes vinculados a la formacin profesional, b) la promocin de la formacin profesional desde el nivel

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bsico hasta el superior, desarrollando competencias laborales y capacidades emprendedoras, que responda a las caractersticas y demandas locales, c) la produccin y generacin de informacin pertinente, oportuna y de calidad acerca del mercado laboral, y d) la sostenibilidad poltica, normativa, administrativa, econmica, social e institucional de los esfuerzos que se realizan en el campo de la formacin profesional y promocin del empleo.
Los sistemas de informacin

ESCALE Estadstica de la Calidad Educativa 223 : Escale es el sitio web de difusin de la Unidad de Estadstica del Ministerio de Educacin. All se publica informacin estadstica y geogrfica de la educacin y los documentos de la Unidad. Los relevamientos incluyen la educacin tcnico-productiva y la educacin superior tecnolgica. El sitio cuenta con consultas en lnea de informacin estadstica e indicadores, un catlogo de instituciones educativas e informacin cartogrfica. Red CIL - PROempleo 224 : es un sistema nacional de informacin, asesora para la bsqueda de trabajo e intermediacin laboral. Est conformado por el Servicio Pblico de Empleo PROempleo, que opera el MTPE, y la Red de Centros de Colocacin e Informacin Laboral (CIL), con el concurso de entidades pblicas y privadas. El sistema opera de manera descentralizada recogiendo informacin sobre oportunidades de empleo en las diferentes localidades, mediante los centros, y ponindola a disposicin del pblico. Sus acciones se orientan a los grupos de poblacin de difcil insercin laboral que se encuentran en situacin de desempleo o subempleo. Programa de Estadsticas y Estudios Laborales 225 : es una dependencia de la Direccin Nacional de Promocin del Empleo y Formacin Profesional. Tiene como objetivos realizar anlisis y brindar informacin sobre las principales variables del mercado de trabajo (empleo e ingresos), utilizando como fuente de informacin los relevamientos propios del MTPE. Entre sus actividades promueve el Observatorio Socio Laboral. Observatorio Socio Econmico y Laboral 226 : tiene por misin ampliar el conocimiento acerca del mercado de trabajo calificado y la demanda de personal tcnico en el pas. El Observatorio se desarrolla en las regiones, con el apoyo de instituciones locales. Actualmente se encuentra activo en seis regiones: Cajamarca, Cusco, Ica, La Libertad, Lima y Piura. A travs del programa se indaga acerca de la realidad del empleo, la produccin y el mercado de trabajo. Registro de proveedores de capacitacin laboral: en la rbita del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo, tiene por objetivo la promocin de la calidad de los servicios formativos de sus programas.

Repblica Dominicana
La oferta de formacin para el trabajo

La formacin para el trabajo en Repblica Dominicana puede dividirse en una oferta de educacin formal, a cargo del sistema educativo, y una oferta de formacin profesional, regida por el Instituto Nacional de Formacin Tcnico Profesional (INFOTEP).
http://escale.minedu.gob.pe/escale/inicio.do www.empleosperu.gob.pe/proempleo/ 225 www.mintra.gob.pe/peel/ 226 http://www.mintra.gob.pe/peel/quienes_somos/osel_principal.html
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a) Educacin formal

El sistema educativo formal est organizado por niveles, de los cuales la educacin secundaria y la educacin superior cuentan con modalidades tcnicas. La educacin secundaria tiene una duracin de cuatro aos, divididos en dos ciclos de dos aos cada uno. El primero tiene carcter general y es obligatorio para todos los estudiantes del nivel, mientras el segundo tiene tres diferentes modalidades: general, tcnico profesional y artes. Todas estas modalidades habilitan la continuacin de estudios superiores, con el slo requisito de un examen final conocido como prueba nacional de nivel. La modalidad tcnico profesional prepara a los estudiantes para el desempeo de profesiones calificadas del nivel medio en los diferentes campos de actividad social y productiva. Sus programas se estructuran en funcin de tres grandes sectores de la economa nacional: industrial, agropecuario y servicios. La educacin tcnica presenta una baja cobertura en relacin al nivel medio, menos del 10% de los alumnos ingresan en esta modalidad. Se ha producido el siguiente fenmeno en el pas: a medida que la educacin media se expanda, la educacin tcnica profesional fue perdiendo peso dentro del nivel (OECD, 2008) Aproximadamente 187 instituciones imparten educacin o capacitacin tcnica, de los cuales el 63% son privados (Amargos, 2003). La educacin secundaria en Repblica Dominicana es regulada por la Secretara de Estado de Educacin (SEE), y a su interior, el subsistema de educacin tcnica depende de la Direccin General de Educacin Tcnico Profesional (DGETP). Esta Direccin tiene la responsabilidad de orientar y supervisar los planes y programas de la modalidad tcnica profesional, as como aquellas ofertas de capacitacin no formal que se imparte en escuelas vocacionales. Un informe reciente de OECD (2008) sobre las polticas educativas nacionales realiz un conjunto de valoraciones referidas a la formacin tcnico profesional, entre las que se destacan: un currculo desactualizado en relacin a las necesidades del mercado laboral, problemas de equipamiento e infraestructura en las instituciones educativas, escasez de oportunidades para aplicar los aprendizajes en la prctica, y pocos vnculos con la red de capacitacin no formal 227 . La educacin superior es regulada por la Secretara de Estado de Educacin Superior, Ciencia y Tecnologa (SEESCyT). En este nivel es posible acceder a ttulos de tcnico superior (aproximadamente 2 aos); grado (entre 4 y 5 aos); y posgrado. Las instituciones que conforman el sistema de educacin superior son: los Institutos Tcnicos Superiores, que tienen capacidad para otorgar ttulos de Tecnlogos; los Institutos Especializados en Estudios Superiores, con capacidad para otorgar titulaciones de grado y posgrado en reas especializadas; y las Universidades, con capacidad para emitir ttulos de tcnico superior, grado y posgrado. Entre las iniciativas de fortalecimiento que se han promovido en la educacin general se destaca el Programa de Apoyo al Desarrollo de la Educacin Tcnico Profesional (PRO-ETP), financiado por la Unin Europea, que se concentr en la actualizacin de los currculos de los programas tcnicos profesionales de nivel medio. Se ejecut entre los aos 2002 y 2007, teniendo como objetivos definir una nueva estrategia para el desarrollo de la educacin tcnico profesional, reformar el currculum, mejorar el equipamiento de las instituciones, capacitar a los docentes, y reforzar los vnculos con el sector productivo y la sociedad en general.

Algunos de estos problemas ya haban sido detectados por la Encuesta Nacional de Necesidades de las Instituciones de Capacitacin (ENNI) en el ao 1991. Particularmente los referidos a: desvinculacin con el mercado laboral, falta de articulacin entre la educacin tcnica y la formacin profesional y deficiencias en infraestructura y equipamiento (Guzmn, 2008).
227

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En el marco de este proyecto se realizaron interesantes experiencias de articulacin entre el sistema formal de educacin, el INFOTEP y el sector productivo. En el caso de la DIGEP, se realiz una reforma curricular orientada a un modelo basado en competencias profesionales.
b) Formacin Profesional

La formacin profesional tiene como actor protagnico al Instituto Nacional de Formacin Tcnico Profesional (INFOTEP), organismo rector del Sistema Nacional de Formacin Profesional para el Trabajo Productivo. Es una institucin autnoma, de carcter no lucrativo y patrimonio propio. Su financiamiento incluye fuentes pblicas y privadas, entre ellas, un porcentaje de los sueldos y salarios del sector productivo. Tiene como finalidad la capacitacin de recursos humanos del sector productivo nacional, asesorar a las empresas y regular la formacin profesional a nivel nacional. El INFOTEP es dirigido por una Junta de conformacin tripartita, con representantes del Gobierno, el sector empresario y los trabajadores. Por el sector pblico participan el Secretario de Estado de Educacin, el Secretario de Estado de Trabajo y un representante de las escuelas vocacionales de capacitacin formal. La administracin corresponde a una Direccin General, con funciones ejecutivas. De los servicios de INFOTEP, los que tienen mayor relevancia para la poblacin joven son la formacin continua en centros y la formacin dual. Ambas estn pensadas como programas largos de formacin para adquirir la visin global de una ocupacin, requieren el 8 ao de educacin general aprobado y estn orientadas a jvenes a partir de los 14 aos de edad. La estrategia dual alterna la formacin terica en los centros con una instancia de formacin prctica en un ambiente real de trabajo, y requiere de la firma de un contrato de aprendizaje entre el alumno y la empresa. Entre su oferta formativa, el INFOTEP ofrece cursos tcnicos y las carreras de tcnico y maestro tcnico. Adems de los ttulos que se corresponden con estas modalidades, el Instituto tambin ofrece cuatro certificaciones: certificado de aptitud profesional (CAP), para la formacin en oficios; certificado de aptitud profesional docente (CAPD); certificado de aprobacin (CA) y certificado de participacin (CP). Estos dos ltimos para quienes hayan realizado cursos que no se corresponden con itinerarios de formacin. La formacin profesional que regula el INFOTEP se ejecuta a travs de las instituciones propias y de los Centros Operativos del Sistema (COS). Estos ltimos son instituciones pblicas o privadas acreditadas y facultadas para ejecutar programas de formacin. Los centros propios y los COS forman la Red Nacional de Centros Operativos del Sistema (REDCOS). Segn datos de la OECD (2008), esta Red cubre aproximadamente el 30% de la demanda de formacin tcnica del pas, es decir, existe una importante brecha entre la oferta y demanda de formacin y capacitacin. El INFOTEP capacita aproximadamente 100.000 personas por ao, a travs de cursos y otras acciones formativas. De esta cantidad, casi un tercio puede considerarse poblacin joven, ya que no sobrepasa los 24 aos (Amargos, 2003).
c) Programas destinados a la poblacin joven

Adems de las instituciones mencionadas, otro actor de relevancia en la formacin para el trabajo de Repblica Dominicana es la Secretara de Estado de Trabajo (SET), que lleva adelante programas de capacitacin, entre los que se destacan aquellos destinados a la poblacin joven, como el Programa Juventud y Empleo y el Plan Nacional de Empleo Juvenil. El Programa de Capacitacin y Modernizacin Laboral Juventud y Empleo es ejecutado por la SET y el INFOTEP, con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo. La propuesta se

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implementa desde 1999 con el objetivo de capacitar jvenes en diferentes reas ocupacionales y aumentar as sus posibilidades de empleo. Est dirigido a jvenes de 16 a 29 aos pertenecientes a hogares de bajos ingresos, que no pertenezcan al sistema formal de educacin, tengan una escolaridad menor a doce aos y se encuentren en situacin de desempleo o subempleo. El programa plantea dos fases: una de capacitacin en una institucin de formacin reconocida y una segunda de pasanta laboral en empresas, de dos meses de duracin. El programa alcanza aproximadamente a 6.000 jvenes por ao. El Plan Nacional de Empleo Juvenil constituye una iniciativa en desarrollo que cuenta con el apoyo de la Oficina Subregional de la OIT en San Jos y el Proyecto Promocin del Empleo Juvenil en Amrica Latina (PREJAL). Se trata de un plan consensuado por los distintos actores: Gobierno, empresarios y sindicatos, que fortalece las capacidades institucionales del pas, generando articulaciones interinstitucionales, y favorece el dialogo social (OIT, 2008).
El sistema de competencias laborales

Repblica Dominicana no ha desarrollado un sistema nacional de formacin para el trabajo basado en el paradigma de competencias laborales, esto es, con los habituales componentes de elaboracin de normas nacionales, evaluacin y certificacin de trabajadores. Sin embargo, se han realizado algunos avances en relacin con la organizacin de un sistema de formacin para el trabajo que articule las diferentes instancias de formacin. En el marco del Plan Estratgico de Desarrollo de la Educacin Dominicana 2012, el subprograma 2.2 se refiere al establecimiento de un Sistema Integrado de Educacin Tcnica y Formacin Profesional, organizado bajo el modelo de enseanza basada en competencias (EBC). El objetivo de este sistema es satisfacer en calidad, cantidad y pertinencia, las demandas de capital humano que se derivan del desarrollo de la economa y las nuevas tecnologas. Para cumplir con este objetivo se proponen diferentes metas, entre ellas: que la modalidad tcnica profesional alcance el 25% de la matrcula del segundo ciclo del nivel medio, disponer de al menos un Centro de Educacin y Formacin Tcnica equipado en cada uno de los 50 municipios principales del pas, e incrementar, en alianza con el sector privado, los programas de formacin para el trabajo hasta alcanzar cada ao el 10% de la poblacin econmicamente activa (Amargos, 2003). Las estrategias para alcanzar estos objetivos y metas incluyen la creacin de un Catlogo Nacional de Titulaciones y Certificaciones Profesionales, que permita unificar la estructura de formacin de la oferta de educacin tcnica y formacin profesional. Otras estrategias son la organizacin modular de los planes curriculares, en base a itinerarios formativos, y el diseo de programas flexibles que posibiliten el acceso a diferentes poblaciones. Por su parte, el INFOTEP se encuentra actualmente desarrollando un proyecto de formacin y certificacin bajo normas de competencia laboral, en el marco de su objetivo estratgico de integrar un Sistema Nacional de Formacin Profesional para el Trabajo Productivo. En este sentido, se han conformado diferentes mecanismos de integracin y participacin con los sectores productivos y con los diversos componentes del sistema.
El financiamiento

El sector pblico en Repblica Dominicana enfrenta dificultades estructurales de financiamiento. Una creciente dependencia de recursos externos, bajo la forma de endeudamiento pblico, limita las posibilidades de aumentar recursos pblicos al rea social (OECD, 2008). Esto adquiere mayor gravedad si se tiene en cuenta la baja inversin en educacin que realiza el pas. El gasto educativo en relacin al PBI alcanz un mximo de 2,9% en el ao 2002 y en el ao 2007 se

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situaba en el 2,5%, siendo que la Ley General de Educacin de 1997 establece el 4% como objetivo de inversin para el sector 228 . La educacin formal se financia principalmente a travs del presupuesto pblico y del pago directo que realizan los alumnos o sus familias por los cursos en instituciones privadas. La participacin del sector pblico es ms importante en la educacin tcnico profesional de nivel medio que en las carreras tcnicas de nivel superior. En ambos niveles existen tambin aportes del Estado a instituciones educativas del sector privado. En el caso de la formacin profesional el financiamiento es diferente. Los principales recursos del INFOTEP provienen de un impuesto especfico sobre la nmina salarial de las empresas. Concretamente, el impuesto es el 1% sobre el monto total de las planillas de salarios mensuales de las empresas y entidades privadas de los distintos sectores econmicos, as como de las entidades privadas, pblicas, mixtas, autnomas o descentralizadas que realicen actividades con fines lucrativos. Al aporte empresario se adiciona un 0.5% a cargo de los trabajadores de las mismas empresas o entidades. El INFOTEP tambin cuenta con otras fuentes de financiamiento disponibles. Por una parte, puede recibir recursos del presupuesto pblico asignado por el Estado Nacional, y adems, recibe ingresos provenientes de la renta de sus bienes y del pago de cursos ofrecidos o servicios prestados. Entre los objetivos estratgicos del INFOTEP se encuentra el aumento de la oferta de formacin para el trabajo, para lo cual implementa un conjunto de estrategias que lo posicionan en un rol ms ligado a la promocin y financiamiento de la formacin que a la tradicional provisin directa. En este sentido, Amargos (2001) la define como la IFP latinoamericana que ms ha avanzado en la implementacin de sistema de reconocimiento y contratacin de entidades externas para la ejecucin de servicios de capacitacin.
La legislacin

Ley N 116 de 1980 229 . Cre el Instituto Nacional de Formacin Tcnica Profesional (INFOTEP), encargado de regir el sistema de capacitacin, perfeccionamiento, especializacin y reconversin de los trabajadores. Entre las misiones de la Institucin, la ley le encomienda la organizacin de un Sistema Nacional de Formacin y Promocin Tcnico Profesional de los trabajadores y el establecimiento y regulacin de un Sistema Nacional de Aprendizaje. Sobre lo ltimo, la norma ordena que la formacin de los jvenes trabajadores se realice mediante un Contrato Laboral de Aprendizaje, reglamentado por el INFOTEP. La ley tambin lo habilita a certificar las calificaciones profesionales de los trabajadores y otorgar ttulos, diplomas o certificados. Ley N 16 de 1992 230 : Establece el Cdigo de Trabajo de la Repblica Dominicana. Sobre la formacin profesional, incorpora la figura del Contrato de Aprendizaje y establece que estos contratos sern reglamentados y regulados por el INFOTEP, con aprobacin de la SET. En ningn caso, la retribucin puede ser menor que el salario mnimo legalmente establecido. La norma diferencia esta figura de las prcticas profesionales realizadas por estudiantes como parte
La ley establece como meta que el gasto pblico en educacin debe ser el mayor valor entre el 4% del PBI y el 16% del gasto pblico total. Los datos inversin educativa corresponden a la Oficina de Planificacin Educativa de la SEE 229 El mismo ao se dicta como norma complementaria el Reglamento 1894. 230 En 1993 se dicta como norma complementaria el Reglamento 258.
228

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integrante de sus estudios acadmicos, las cuales no suponen obligaciones contractuales para el empresario. Por otra parte, la ley reconoce el derecho de los trabajadores a recibir capacitacin en su trabajo, que les permita elevar su nivel de vida y su productividad. Resolucin N 20 de 1995. Reglamento sobre el Contrato de Aprendizaje: Se define como el contrato por el cual una de las partes se compromete a prestar sus servicios personales a la otra, para recibir en cambio, adems de la remuneracin convenida, una formacin profesional metdica, sistemtica y completa. Tiene las caractersticas de un contrato formal y est destinado a jvenes de 14 a 22 aos. La duracin del contrato vara entre 6 y 24 meses, en funcin de los oficios u ocupaciones a los que est referido. La retribucin se paga en funcin de las horas de formacin prctica y en ningn caso puede ser menor al salario mnimo de ley. Los contratos de aprendizaje se tramitan ante el INFOTEP, que coordina a su vez con la SET. Decreto N 517 de 1996: Se refiere a la educacin superior. Define los tres niveles que comprende: tcnico superior, grado y posgrado; y determinan sus funciones: docencia, investigacin y extensin. Ley N 66 de 1997. Ley Orgnica de Educacin: Reorganiza la estructura organizativa del sistema educativo, fomenta la innovacin y la flexibilizacin curricular, establece metas especficas para el financiamiento del sector y establece principios bsicos para la descentralizacin del sistema. Ley N 49 de 2000. Ley General de Juventud: Tiene por objeto instaurar el marco jurdico, poltico e institucional que oriente las acciones del Estado y la sociedad hacia la definicin e implementacin del conjunto de polticas necesarias para lograr la satisfaccin de las necesidades y expectativas de la poblacin joven, y su efectiva participacin en los procesos de toma de decisiones. Define como jvenes a la poblacin comprendida entre los 15 y 35 aos de edad. Entre las polticas sectoriales, promueve objetivos especficos en relacin con la educacin, la formacin profesional y el empleo de jvenes. Ley N 139 de 2001. Ley de Educacin Superior: Crea el Sistema Nacional de Educacin Superior, Ciencia y Tecnologa, el cual est integrado por instituciones que cumplen con las funciones de: proveer servicios de educacin superior; creacin, incorporacin y transferencias de conocimientos y tecnologas; promocin y financiamiento de la educacin; y regulacin, control y supervisin.
Los sistemas de informacin

Estadsticas Educativas 231 : La SEE cuenta con una Oficina de Planificacin Educativa que produce informacin estadstica y financiera del sistema educativo. Esta Oficina difunde publicaciones con estadsticas bsicas e indicadores educativos, ofrece informacin cartogrfica del sistema y un directorio de establecimientos educativos. Registro de Centros Operativos del Sistema (RNCOS): El INFOTEP, como ente rector del Sistema Nacional de Formacin Profesional, cuenta con un registro de instituciones pblicas y privadas acreditadas y facultadas para ejecutar programas de capacitacin y formacin profesional. Estas instituciones conforman la Red de Centros Operativos del Sistema (REDCOS).

231

http://www.see.gob.do/sitesee/planificacion/index.html

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Emplate Ya 232 : Es una bolsa de trabajo auspiciada por la Secretara de Estado de Trabajo, que cuenta con las habituales prestaciones de este tipo de servicios: registro de postulantes, oferta de vacantes, bsqueda de oportunidades de empleo e intermediacin. Observatorio del Mercado Laboral Dominicano (OMLAD): Es una estructura tcnica que tiene la misin de estudiar permanentemente el mercado laboral dominicano haciendo uso de las herramientas de investigacin de las ciencias sociales, en procura de producir un flujo de informacin y conocimientos objetivos y recomendaciones de polticas en materia de empleo. Observatorio Nacional de Juventud 233 : Tiene la finalidad de recoger, organizar, analizar, dar seguimiento y proyectar los principales indicadores relacionados con la aplicacin e impacto de las polticas publicas de juventud. El Observatorio es parte del sistema de informacin estadstica de la poblacin joven de Repblica Dominicana. En este sentido, promueve el enlace interinstitucional con las diferentes instancias gubernamentales y no gubernamentales generadoras de informacin, dentro del mbito de las polticas sectoriales de juventud. Encuesta Nacional de Necesidades de las Instituciones de Capacitacin (ENNI): Fue realizada en 1991 por FUNDAPEC. Abarc 507 entidades educativas, incluyendo centros de estudios de nivel medio y superior y entidades de formacin profesional. La encuesta dividi la oferta de formacin profesional en dos categoras: formacin y aprendizaje (programas de 700 horas o ms) y entrenamiento y capacitacin (menos de 700 horas). Inventario de Entidades de Formacin Profesional: Fue realizado por INFOTEP en 2001 a partir de los registros de la SEESCyT, la SEE y el propio INFOTEP. Abarc 577 entidades educativas, incluyendo centros pblicos y privados, universidades, organizaciones sociales y empresas que contaban con centros de capacitacin y entrenamiento. Encuesta Nacional de Demanda de Capacitacin (ENDECA): Fue realizada en 2003 en el marco del Programa BID-FUNDAPEC para el Fortalecimiento del Sistema de Educacin Tcnico Vocacional (1990-1996). El universo de entidades de inters abarc las empresas privadas con ms de 5 empleados, estratificadas segn rama de actividad econmica y segn mercados territoriales.

232 233

www.empleateya.net/ www.juventud.gov.do/onj/

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Anexo II: Lista de entrevistados


ARGENTINA Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social

Marta Novick, Subsecretaria de Programacin Tcnica y Estudios Laborales. Susana Barasatian, Directora Nacional de Orientacin y Formacin Profesional. Ana Catalano, Coordinadora Tcnica, Unidad Coordinadora del Programa Desarrollo del Sistema de Formacin Continua.

Ministerio de Educacin / Instituto Nacional de Educacin Tecnolgica (INET)

Mara R. Almandoz, Directora Ejecutiva. Roberto R. Daz, Director Nacional de Educacin Tcnico Profesional y Ocupacional. Gustavo F. Peltzer, Coordinador del Programa de Educacin Tcnica de Nivel Medio y Superior No Universitaria.

Asociacin Empresaria Argentina (AEA)

Especialistas

Cecilia Pasman, Coordinadora del Programa Vinculacin Empresa Escuela.


BRASIL

Ana Miranda, Coordinadora Adjunta del Programa de Investigaciones de Juventud, FLACSO-Sede Argentina. Claudia Jacinto, Coordinadora de RedETIS, Instituto de Desarrollo Econmico y Social (IDES). Mara A. Gallart, Centro de Estudios de Poblacin (CENEP).

Ministrio do Trabalho e Emprego / Secretaria de Polticas Pblicas de Emprego

Ftima Rosa Naves de O. Santos, Coordenadora-Geral de Qualificao. Renato Ludwing de Souza, Diretor Departamento de Polticas de Trabalho e Emprego para Juventude.

Ministrio da Educao / Secretaria de Educao Profissional e Tecnolgica

Getlio Marques Ferreira, Diretor de Desenvolvimiento da Rede Federal.

Programa Projovem

Jos Eduardo Andrade, Secretario Executivo Conselho Nacional de Juventude. Elas Neto, Coordenador Municipal de Qualificao Profissional, Guarulhos.

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Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI)

Alberto Borges Arajo, Gerente-Executivo Unidade de Educao Profissional, Departamento Nacional. Marcelo Costa, Diretor Escola Eng. Adriano Marchini, So Paulo.

Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC)

Eliana de Oliveira Cruz, Ncleo de Desenvolvimento Educacional, So Paulo. Valquiria Monte Cassiano Rizzo, Ncleo de Desenvolvimento Educacional, So Paulo.

Centro Estadual de Educao Tecnolgica Paulo Souza (So Paulo)


Especialistas

Almrio Melquades de Arajo, Coordenador de Ensino Medio e Tcnico. Carlos Augusto da Maio, Director Escola Tcnica Estadual de So Paulo.


CHILE

Elenice Monteiro Leite, Consultora. Remi Castioni, Consultor do Sector Social, BID-Misso no Brasil.

Ministerio del Trabajo y Previsin Social

Alicia Daz Nilo, Jefa del Departamento Estudios y Polticas Pblicas. Rodrigo Vsquez Toro, Jefe Departamento Programas Sociales, Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo (SENCE). Carola Campero Fernndez, Jefa Departamento Capacitacin en Empresas, Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo (SENCE).

Ministerio de Educacin

Sally Benderzky Schachner, Jefa Divisin Educacin Superior. Alejandra Villarzu, Coordinadora de la Unidad de Formacin Tcnica, Direccin de Educacin General.

Chile Califica. Sistema de Formacin Permanente

Ignacio Canales Molina, Director Nacional. Loreto Mndez A., Coordinacin Competencias Laborales. Klaudio Araya Pizarro, Coordinador Nacional de la Formacin Tcnica Profesional Dual. Javier Prez Carranza, Vice-Coordinador, Unidad Mejoramiento de la Formacin Tcnica.

Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS)

Luz Mara Olivares, Subdirectora Gestin Programas.

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Fundacin Chile

Hernn Araneda D., Gerente Centro de Innovacin en Capital Humano.

Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA)

Especialistas

Marcia Tello Ortiz, Gerente General de la Corporacin de Capacitacin y Empleo.

Carlos Concha A., Director de la Escuela de Educacin Continua, Universidad Alberto Hurtado. David Bravo U., Director del Centro de Microdatos, Departamento de Economa, Universidad de Chile.

COLOMBIA Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA)

Mireya Lpez Chaparro, Directora de Planeacin y Direccionamiento Corporativo. Juan Bayona Ferreira, Director del Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo. Doris C. Galindo lvarez, Asesora de la Direccin del Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo. Oscar Londoo Palacio, Coordinador Grupo tica y Bienestar Aprendices, Direccin de Formacin Profesional. Beatriz Eugenia Taborda Ocampo, Coordinadora Grupo Emprendimiento, Direccin de Formacin Profesional. Jess Galindo, Asesor Empresarismo y Fondo Emprender. Pedro Monroy, Coordinador Servicio Pblico de Empleo. Sandra Angarita, Coordinadora Grupo de Servicios a la Empleabilidad, Direccin de Empleo y Trabajo. Mara Margarita Gmez, Asesora Legal, Direccin de Empleo y Trabajo. Guillermo Libreros, Asesor, Direccin de Empleo y Trabajo. Luz Stella Caldern Espaa, Programa Jvenes Rurales. Alejandra Romero, Programa Jvenes Rurales.

Departamento Nacional de Planeacin (DNP)

Jos Fernando Arias Duarte, Director de Desarrollo Social. Natalia Ariza Ramrez, Subdirectora de Empleo y Seguridad Social.

Programa Presidencial Colombia Joven

Jorge Alberto Gmez Lozano, Componente Emprendimiento. Rodrigo Antonio Jimnez Reyes, Sistema de Informacin, Planeacin, Monitoreo, Evaluacin y Sistematizacin (SIPMES).

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Ministerio de Educacin Viceministerio de Educacin Superior

Mara Victoria Angulo, Directora de Fomento de la Educacin Superior. William Alberto Ruiz Sarmiento, Coordinador Secretara Tcnica de la Formacin para el Trabajo.

Viceministerio de Educacin Preescolar, Bsica y Media

Mara Clara Ortiz, Subdirectora de Articulacin Educativa e Intersectorial. Luz Bernal Ramos, Equipo Tcnico Nacional del Proyecto de Competencias Laborales. Julio Mauricio Torres ngel, Equipo Tcnico Nacional del Proyecto de Competencias Laborales.

Especialistas


MEXICO

Elsa Castaeda Bernal, OEI Oficina Regional en Bogot. Jaime Ramrez Guerrero, Consultor.

Secretara de Trabajo y Previsin Social (STPS) Subsecretara de Desarrollo Humano para el Trabajo Productivo

Santiago Creuheras Daz, Director General de Capacitacin. Francisco Javier Daz Orrostieta, Coordinador de Planeacin, Registro e Informacin, Direccin General de Capacitacin.

Subsecretara de Empleo y Poltica Laboral

Donaciano Domnguez Espinosa, Director de Subempleados, Coordinacin General de Empleo.

Apoyos

Desempleados

Gerardo Roberto de la Torre Gonzlez, Director de Fomento a la Productividad.

Secretara de Educacin Pblica (SEP) Subsecretara de Educacin Media Superior (SEMS)

Daffny Rosado Moreno, Coordinacin Sectorial de Desarrollo Acadmico (COSDAC). Claudia Nateras Sandoval, Coordinadora General de la Unidad Coordinadora y Administrativa, PROFORHCOM. Mara Deni Snchez Hernndez, Directora General Adjunta, Direccin General de Centros de Formacin para el Trabajo (DGCFT).

Consejo Nacional de Normalizacin y Certificacin de Competencias Laborales (CONOCER)

Cristian Flix Valdez, Encargado del Despacho de la Direccin General y Apoderado General.

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Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) - Programa Primer Empleo

Karina Torres, Direccin de Incorporacin y Recaudacin, Coordinacin de Planeacin y Evaluacin, Divisin de Planeacin y Presupuesto. Vctor Parra Castrejn, Direccin de Incorporacin y Recaudacin, Coordinacin de Planeacin y Evaluacin, Divisin de Planeacin y Presupuesto.

Confederacin Patronal de la Repblica Mexicana (COPARMEX)

Hugo Alberto Araiza Vzquez, Coordinador de la Comisin de Capital Humano (Director de Relaciones Laborales de CEMEX). Roxana Torres Czares, Coordinadora de la Universidad en Lnea.

Fundacin Pro Empleo

Especialistas

Marco Antonio Ortiz Snchez, Desarrollo Institucional.

Mara de Ibarrola, Departamento de Investigaciones Educativas, Cinvestav. Leonard Mertens, Oficina Internacional de Trabajo (OIT), Oficina para Cuba y Mxico. Agustn Ibarra, Ex Director General de Empleo de la STPS y Ex Secretario General de Conocer. Roberto STPS. Flores Lima, ExDirector General de Empleo de la

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Acerca de los autores


Alejandro Vera: Coordinador de Proyectos del Programa de Educacin de CIPPEC. Licenciado en Economa, Universidad Nacional de Crdoba (UNC). Magster en Polticas Pblicas, Universidad Torcuato de Tella (Argentina). Se desempe como consultor del Ministerio de Educacin de la Nacin. Es co-titular del seminario Desarrollo Econmico, Gasto Pblico y Financiamiento Educativo de la Maestra en Ciencias Sociales con orientacin en Educacin de FLACSO-Argentina. Roco Bilbao, Analista del Programa de Educacin de CIPPEC, colabor en la elaboracin de este documento. Si desea citar este documento: Vera, Alejandro: Los jvenes y la formacin para el trabajo en Amrica Latina, Documento de Trabajo N25, CIPPEC, Buenos Aires, julio de 2009. Para acceder al resto de las publicaciones www.cippec.org/nuevo/publicaciones.php. de CIPPEC, cliquee aqu o ingrese a

La opinin del autor no refleja necesariamente la posicin institucional de CIPPEC en el tema analizado.

Acerca de CIPPEC
CIPPEC (Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento) es una organizacin independiente y sin fines de lucro que trabaja por un Estado justo, democrtico y eficiente que mejore la vida de las personas. Para ello concentra sus esfuerzos en analizar y promover polticas pblicas que fomenten la equidad y el crecimiento en la Argentina. Nuestro desafo es traducir en acciones concretas las mejores ideas que surjan en las reas de Desarrollo Social, Desarrollo Econmico, Fortalecimiento de las Instituciones, y Gestin Pblica, a travs de los programas de Educacin, Salud, Proteccin Social, Poltica Fiscal, Insercin Internacional, Justicia, Transparencia, Desarrollo Local, y Poltica y Gestin de Gobierno.

Este trabajo se realiz gracias al apoyo brindado por el Banco Interamericano de Desarrollo. Las Notas Tcnicas del Banco Interamericano de Desarrollo incluyen buenas prcticas, evaluacin de proyectos, lecciones aprendidas, estudios de casos, notas metodolgicas y otros informes tcnicos, que no son documentos oficiales del Banco. Este documento no ha sido sujeto a un proceso de revisin editorial del BID. La informacin y opiniones que expresa son responsabilidad del autor y no representan necesariamente la posicin del BID, de su Directorio Ejecutivo, o de los pases que ellos representan.

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